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REAS DE PROTECCIN AMBIENTAL EN BRASILY LOS

CONFLICTOS EN SU ADMINISTRACIN
Njila Rejanne Alencar Julio Cabral, Mauro Rocha Crtes y Marcelo Pereira de Souza
Universidad de So Paulo (Brasil)
RESUMEN
Las reas de Proteccin Ambiental (APAs) constituyen una categora de Unidad de Con-
servacin que, por estar constituidas en tierras pblicas o privadas y porque permiten el desa-
rrollo de actividades econmicas en su interior, presentan dificultades en su administracin
medioambiental. El asunto de la propiedad es central y las restricciones impuestas por el Estado
al derecho de propiedad, con la intencin de controlar el uso y ocupacin de la tierra, hace
generar conflictos que necesitan ser entendidos para que el sistema de administracin pueda
resolverlos. El presente trabajo discute el tema de la administracin medioambiental desta-
cando los conflictos actuales del derecho de propiedad en reas de Proteccin Ambiental, por
el hecho que esta categora de unidad de conservacin interfiere en el ejercicio de ese derecho.
Palabras clave: rea de Proteccin Ambiental, administracin medioambiental, derecho
de propiedad.
ABSTRACT
Environmental Protect Areas (APAs) are one kind of protected areas in Brazil that may
be on public or private lands and also allow economic activities development inside it, cau-
sing difficulties in its environmental management. Property point is important and restric-
tions to property rights imposed by State, to control land use, make to generate conflicts that
need to be understood so that manager system could solve it. This paper discuss environ-
mental management, specially conflicts resulting from property right in APAs, because this
protected area category causes interference in right property practice.
Introduccin
Las reas de proteccin ambiental, instituidas por la ley 6902/81 (BRASIL, 1981a),
son Unidades de Conservacin (UCs) clasificadas como de uso sustentable segn el Sis-
Instituto Universitario de Geografa
Universidad de Alicante
Investigaciones Geogrficas, n 26 (2001) pp. 181-189
Fecha de recepcin: 27 de febrero de 2001.
Njila Rejanne Alencar Julio Cabral, Mauro Rocha Crtes y Marcelo Pereira de Souza
tema Nacional de Unidad de Conservacin de la Naturaleza (SNUC), ley n 9985/00,
pudiendo constituirse en reas privadas o pblicas generando, en cualquiera de los casos,
normas y restricciones para el uso de la propiedad localizada en su interior.
La Resolucin n 10, de 14/12/88 del Consejo Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA), publicada en el Peridico Oficial en 11/8/89, intenta reglamentar la figura
de las reas de Proteccin Ambiental: ... las reas de Proteccin Ambiental - APAs son
unidades de conservacin destinadas a proteger y conservar la calidad medioambiental y
los sistemas naturales existentes, buscando la mejora de la calidad de vida de las pobla-
ciones locales y tambin concentrndose en la proteccin de los ecosistemas regionales
(Art. 1). Bajo la ptica econmica, la preocupacin en ... asegurar el bienestar humano
de las poblaciones puede interpretarse como la preocupacin en evitar la ocurrencia de
externalidades negativas, potenciales o reales, originadas por las actividades all ejercidas.
La propia legislacin indica un camino en su Artculo 2: ... buscando ayudar a sus obje-
tivos, las APAs siempre tendrn una ubicacin ecolgica-econmica dividindose en
zonas.
Por consiguiente, las APAs tienen como objetivo (BRASIL, 2000) disciplinar el proceso
de la ocupacin, proteger la diversidad biolgica y asegurar el uso sustentable de los recur-
sos naturales, intentando ordenar la accin de los agentes econmicos en lugares donde
estn envueltos los recursos medioambientales importantes, de propiedad comn o no.
Ellas se constituyen en instrumento institucional (legal) que apunta para la necesidad de
reducir las externalidades negativas que comprometen la eficacia econmica y el bienestar
de la sociedad, sin que para esto sea necesario el traslado ntegro de la propiedad privada
para el Estado. Como consecuencia directa de la restriccin al uso y ocupacin de la tierra,
las APAs son escenario de conflictos con relacin a la administracin medioambiental de
las mismas.
Objeto
El objetivo de este trabajo es discutir la temtica de la administracin medioambiental
con respecto al asunto del derecho de propiedad en reas de Proteccin Ambiental, por el
hecho que esta categora de unidad de conservacin interfiere en el ejercicio de ese dere-
cho. Tambin trata algunas posibilidades del sistema de administracin en APAs, en la bs-
queda de reconciliar los intereses de los propietarios y los intereses de proteccin de los
recursos naturales, comentando, adems, ese tipo de categora de unidad de conservacin
como instrumento de la Poltica Nacional de Medio Ambiente del Brasil.
Metodologa
Intentando observar los aspectos legales que involucran las unidades de conservacin,
como: derecho administrativo, derecho de propiedad y derecho medioambiental que, de
una manera general, gobiernan las relaciones de dominios, as como el sistema de admi-
nistracin medioambiental, se hizo un anlisis de las informaciones dentro de una situa-
cin especfica, la de las reas de proteccin ambiental, con el objeto de propiciar la
creacin de condiciones favorables a la planificacin y administracin de esta categora
de UC. Se opt por estudiar APAs porque son stas, en la concepcin de los autores, las
que involucran, directa o indirectamente, uno de los factores generadores principales de
conflictos, respecto a la administracin medioambiental en UCs: la propiedad privada en
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reas de proteccin ambiental en Brasil y los conflictos en su administracin
su interior. Se presentarn, adems de los conceptos necesarios para la comprensin del
trabajo, el anlisis y discusin de la APA como instrumento de la Poltica Nacional del
Medio Ambiente en Brasil, as como los aspectos legales de derecho de propiedad, de
administracin medioambiental, su forma de implementacin, dificultades y probables
conflictos.
Anlisis y discusin
La Administracin Medioambiental (GA) se refiere a la gestin de todas las actividades
humanas que tienen impacto significativo en el medio ambiente. Segn SOUZA(2000), el
abordaje sistemtico del medio ambiente, por medio de la administracin medioambiental,
propicia una aplicacin ms cerca de la realidad, porque crea canales de comunicacin en
los cuales los factores medioambientales se identificarn, analizarn y ponderarn, pluri-
disciplinarmente, lo que permite, as, la comprensin global de los problemas y tambin la
aplicacin de soluciones ambientalmente ms apropiadas.
As, la administracin medioambiental no es pacfica, lo que quiere decir que ella incita
las discusiones y conflictos que empiezan en el momento en que ella se confronta con el
desafo crucial de integrar los variados intereses e insertar la dimensin medioambiental en
procesos decisorios privados y en la poltica de gobierno.
Como consecuencia, un Sistema de Administracin Medioambiental (SGA) para APAs
debe, por lo menos, ser capaz de identificar los aspectos medioambientales relacionados
con las actividades antrpicas y los impactos respectivos, buscando que sean evitados o
controlados, as como llevar a cabo mecanismos de control medioambiental de las activi-
dades, productos y servicios y de sus impactos respectivos al medio ambiente, as como la
mejora de los procedimientos adoptados considerando las disposiciones legales que rijan.
En las APAs, el funcionamiento eficaz de un SGA y los resultados esperados de l es
necesariamente el resultado de un proceso de negociacin dirigido por el Consejo Gestor
(CG).
La administracin medioambiental local supone la existencia de recursos humanos en
el rea de la planificacin que puedan avanzar en las acciones de control y la mejora medio-
ambiental. La falta de personal calificado constituye un problema para una eficaz accin
medioambiental en UCs. Por consiguiente, es un factor que impide la toma de decisin en
el proceso de gestin.
Antunes (1992) afirma que la naturaleza eficaz del organo del Estado es el de gerente y
reproductor de una cierta correlacin de fuerzas polticas, sociales y econmicas. Partiendo
de esta afirmacin, y considerando los siguientes cuadros: un Estado comprometido con los
intereses dominantes internos y los intereses econmicos externos; un pas de grandes
extensiones e infinitos recursos, y una sociedad desorganizada y desmovilizada en lo que
se refiere a los asuntos medioambientales y delante de la necesidad de reivindicar por sus
derechos, consecuencia del propio proceso de formacin del Estado diferente de lo que
aconteci en los pases desarrollados, donde, segn Santos (1992), haba condiciones para
que la lucha histrica por la conquista de los derechos abrazase, a lo largo del tiempo, una
parte considerable de la poblacin se perfila el contexto en el que se da, en Brasil, el pro-
ceso de institucin de polticas medioambientales por parte del Estado.
El Gobierno tiene un papel muy importante en ese proceso. Al perseguir el bienestar
comn, l debe hacer que las otras polticas incluyan la perspectiva medioambiental, bus-
cando el logro de los presupuestos del desarrollo sustentable en su plenitud.
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Njila Rejanne Alencar Julio Cabral, Mauro Rocha Crtes y Marcelo Pereira de Souza
Para Souza (2000), la poltica medioambiental debe presentar algunos elementos para
su implementacin consistente, como:
los objetivos y presupuestos deben responder a las razones por las cuales la pol-
tica debe implementarse, es decir, representan lo que debe seguirse;
los instrumentos son las formas de alcanzar los objetivos propuestos. Se trata de
cmo llevar a cabo la poltica;
la definicin de los aspectos institucionales los representantes de los actores que
deben llevar a cabo esa referida poltica.
Una poltica debe prever todas estas fases para que obtenga xito. La estrategia de cmo
articular sus elementos y la implicacin del interesado tambin son fundamentales para el
xito de la poltica, pudiendo, por tanto, adoptar medidas necesarias articuladas para la
recuperacin y prevencin de la calidad medioambiental.
La realidad brasilea muestra que las dificultades serias existen para la implementacin
de la actual poltica del medio ambiente. Una parte de la respuesta de este problema es dada
por la comprobacin de que la sociedad brasilea est marcada por el compromiso con el
poder dominante. As, la indiferencia y la burocracia con que se tratan asuntos esenciales
como la salud, la educacin, el empleo y, tambin, los asuntos medioambientales reflejan
esta realidad. Lgicamente, todo esto es fruto del proceso histrico.
Con relacin a los instrumentos de la Poltica Nacional del Medio Ambiente (PNMA),
ellos se definen en el Artculo 9 de la Ley n 6.938 de 31/08/81 y se relacionan con el
(Decreto) Ordenanza n 99.224, de 06/06/1990. Dentro de ellos, se incluyen la creacin de
espacios territoriales especialmente protegidos por el Poder Pblico Federal, el Estado y el
poder Pblico Municipal, como reas de proteccin del ambiente, de importante inters
ecolgico y reservas extrativistas.
Segn Souza (2000), despus de casi 20 aos, los instrumentos que se han llevados a
cabo son: el establecimiento de modelos de calidad medioambiental, una parte de la eva-
luacin del impacto medioambiental slo el estudio de impacto medioambiental, la
autorizacin de actividades que emiten poluentes; la creacin de algunos espacios territo-
riales especialmente protegidos y las multas disciplinares o compensatorias por el no cum-
plimiento de las medidas necesarias de preservacin o correccin de la degradacin
medioambiental. Lo que es muy poco para que puedan alcanzarse los objetivos de la Pol-
tica. Peor, desmoraliza los instrumentos existentes, tal como estn implementados de una
manera completamente desarticulada.
El cuadro general de los instrumentos de la Poltica Medioambiental Brasilea pre-
senta dos formas de concepcin: los instrumentos de accin y los instrumentos de apoyo.
Los de accin corresponden a los que actan de una manera preventiva y con la posibili-
dad de la participacin de los actores interesados en el proceso. Los de apoyo presentan
un carcter ms reactivo, en la medida en que actan en la recuperacin de daos o tam-
bin como elementos esenciales para el logro de los instrumentos de accin, y que nece-
sitan ser trabajados para que entren en escena. Ejemplos de los instrumentos de accin
son: la evaluacin de impactos medioambientales, la autorizacin de actividades y la
creacin de espacios especialmente protegidos. Con relacin a los instrumentos de apoyo
o reactivos, son ejemplos: el establecimiento de modelos, la divisin en zonas medioam-
bientales, el sistema de informacin, el catastro tcnico de actividades y el informe de la
calidad medioambiental.
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reas de proteccin ambiental en Brasil y los conflictos en su administracin
Hay que hacer notar que los instrumentos de accin no presentan viabilidad operacio-
nal sin la implementacin de algunos de los instrumentos de apoyo o reactivos.
Por consiguiente, los instrumentos de la PNMA oferecen al administrador la posibili-
dad de establecer lmites a las acciones degradadoras de los agentes, sean ellos pblicos o
privados. Sin embargo, usarlos en inmensos espacios territoriales, recortados por un gran
nmero de agentes, como tienden a ser las APAs, puede ser muy difcil, debido al costo de
monitorizacin de las acciones individuales, por lo que generalmente no son considerados
en proposiciones de GA, dado que se supone que las monitorizaciones sern logradas por
las esferas del Estado. Una administracin de esa naturaleza precisa incorporar elementos
presentes en situacin del conflicto, como la interrelacin, para que tenga mayor oportuni-
dad de ser bien realizada.
Adems de que las APAs ocupan espacios inmensos, muchas veces sobrepasando lmi-
tes administrativos municipales, el hecho de que ellas permiten el desarrollo de activida-
des econmicas en general privadas en su interior, las cuales suelen enfrentarse a los
intereses de conservacin de los atributos medioambientales, sobre todo en economas
capitalistas, impide mucho su gestin. Los agentes privados sienten que su legtimo dere-
cho de propiedad puede ser apropiado cuando ellos se encuentran con ciertas restricciones
del uso y ocupacin de la tierra impuestas en esas UCs. Esa comprobacin tambin se
verifica en reas protegidas de otros pases (VANDERGEEST, 1996 y VANDERGEEST,
1999).
En una situacin as, la implementacin de las soluciones que guen a prcticas econ-
micas ecolgicamente apropiadas no puede producir resultados satisfactorios si ellos no
afectan a la mayora (o un nmero significativo) de los agentes presentes. Esa implicacin,
por su parte, resultar de una percepcin de ganancias, por parte del agente que necesitar
traducirse en oportunidades concretas.
En la creacin de APAs se prev la existencia de un rgano administrativo, el Consejo
Gestor (CG), que sera el responsable para la toma de decisiones con relacin al rea. CG
es, de verdad, un espacio de negociacin en el sentido positivo del trmino entre
varios intereses presentes. No hay garantas seguras de que las decisiones tomadas con rela-
cin al CG sern llevadas a cabo por los propietarios presentes en el rea. Crece, as, la
importancia del espacio de la negociacin, de la implicacin y del convencimiento, accio-
nes que slo puede manejar de una manera satisfactoria un agente que tenga, a priori, repre-
sentatividad, legitimidad y cierto poder coercitivo, ante los involucrados.
Ese agente, necesariamente, es el Estado, por medio de sus rganos medioambientales
respectivos, por las razones siguientes: a) no representa (o no debera representar) el inte-
rs privado en el rea; b)es representante legal del inters pblico; c) est amparado por
la legislacin para actuar como gua del proceso, dado que slo l puede crear las APAs y
d) posee una estructura administrativa capaz de ejecutar monitorizaciones y aplicar pena-
lizaciones.
MILAR (1999) advierte que los distritos municipales tienen en sus manos un instru-
mento ideal para la administracin medioambiental, en el ambito local, que es la disciplina
del uso de la tierra, abarcando todas las actividades realizadas en el espacio urbano, inclu-
yendo puntos sobre preservacin medioambiental. Con relacin a eso la Constitucin Fede-
ral (arte. 30, VIII) resalta como competencia privativa de los distritos municipales
promover, en lo que encaje, el ordenamiento territorial, por medio de planeamiento y con-
trol del parcelamiento, de la ocupacin y del uso de la tierra urbana (incluso el dividir en
zonas medioambientales, con la previsin de todos los recursos medioambientales y cultu-
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Njila Rejanne Alencar Julio Cabral, Mauro Rocha Crtes y Marcelo Pereira de Souza
rales del territorio del distrito municipal, para los objetivos de la preservacin, en el inte-
rs de todos) (BRASIL, 1988).
En ese sentido, a la unidad administrativa municipal, con relacin a los requisitos cons-
titucionales, le toca la tarea de legislar suplementariamente sobre materias relacionadas con
los recursos medioambientales y culturales de cualquier naturaleza, ante las actividades o
conductas comprometedoras de la calidad medioambiental local (CUSTDIO, 1996). Esto
crea una dificultad adicional a la administracin de APAs, porque muchas de ellas poseen
permetros que superan los lmites de un nico distrito municipal.
El derecho de propiedad es una de las bases del sistema socioeconmico del Estado.
Sin embargo, para tener un entendimiento mejor del tema es necesaria la comprensin
jurdica de el trmino propiedad. El Cdigo Civil Brasileo, que es de 1 de enero de
1916, dedica su Libro II (Del Derecho de las Cosas), con los artculos 485 a 862, al dere-
cho que puede existir con relacin a algn bien material. El asunto inicial es la propie-
dad (Ttulo I - De la Propiedad), es decir, la exteriorizacin del dominio de alguna cosa.
El artculo 485, del Cdigo Civil, dice: se considera poseedor todo aqul que tiene de
hecho el ejercicio, total o no, de algunos de los poderes inherentes al dominio, o propie-
dad.
El derecho consecuente de la propiedad (posesin) recibe proteccin especial en el
ordenamiento jurdico brasileo, incluso cuando el poseedor legtimo no sea dueo y
hasta contra el propietario legtimo. El artculo 499, del Cdigo Civil, dice: ... el pose-
edor tiene derecho a mantener en la propiedad, en caso de confusin, y a recuperarla, en
el de expolio. Todava, sobre la obtencin de proteccin del Estado, a travs del Poder
Judicial el artculo 506 dice: cuando el poseedor ha sido expoliado, se le reintegrar la
propiedad, cuando lo pida, sin que el autor del expolio pueda ser odo, antes de la rein-
tegracin.
Con esas disposiciones, la ley garantiza proteccin especial a la propiedad. Derecho
que, realmente, est compuesto de la propiedad (posesin) y del dominio, que es el dere-
cho que alguien tiene de usar, disfrutar y disponer de alguna cosa, as como de exigirlo de
las manos de quien mal lo detenta. Dice el artculo 524 del Cdigo Civil: ... la ley asegura
al propietario el derecho de usar, disfrutar y disponer de su bien material, y de recuperar-
los del poder de quien injustamente lo tenga.
As, se puede concluir que ni todo poseedor es propietario, ni todo propietario es pose-
edor directo. El mencionado texto legal describe una propiedad total, con el dominio y pro-
piedad, directa e indirecta, en las manos del propietario. La propiedad trae con ella los
derechos de uso, disfrute, disposicin y reivindicacin.
El derecho de usar una cosa se asocia al poder de beneficiarse de las utilidades que ella
tiene. El derecho de disfrutar (de fruir) es ... el derecho de obtener, aquello que deriva de
la propia fuerza intrnseca de la cosa sin deteriorarla (en el significado jurdico), ni modi-
ficar su naturaleza y el derecho de disponer... no es el derecho de abusar, ya que el abuso
est prohibido por el sistema...
En una APA, por consiguiente, el respeto al derecho de propiedad implica el manteni-
miento de la propiedad privada de la tierra y de la jurisdiccin original sobre ella. Tambin
implica realizar esfuerzos para que se compatibilizen las acciones de los agentes econmi-
cos con los intereses de la sociedad.
Establecer restricciones al uso del derecho de propiedad, en reas privadas, sin com-
pensacin alguna, como es el caso de las APAs, es una situacin que potencialmente genera
conflictos. Si no hay ninguna monitorizacin, es difcil impedir que la accin del agente
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privado, en la direccin de la satisfaccin de su funcin-utilidad, sea contenida. Adems, si
no se dan incentivos para el agente privado, con vistas a reducir el conflicto, la necesidad
de monitorizacin se torna mayor.
Adems, algunos puntos son fundamentales para la poltica de conservacin de los
recursos naturales, entre ellos la implicacin de los ciudadanos y la participacin eficaz de
la sociedad en el proceso de desarrollo (CABRAL, 1998), que es la forma que la sociedad
posee para ejercer presin en el Estado, para que l pueda ejecutar su papel de Adminis-
tracin.
Conclusiones
La administracin brasilea contina el gran desafo para la viabilidad de la APAcomo
una unidad de conservacin. Ala administracin compete la monitorizacin y la resolucin
de los conflictos presentes en el rea.
La definicin precisa de cules seran los objetos de la preservacin que dieron origen
a la APA, facilitara mucho el esfuerzo de coordinacin, en la medida que se reducira la
inseguridad del agente privado respecto a lo que podra o no hacer. Adems, si existiesen
planes de inversin que intentasen transformar la restriccin medioambiental en un meca-
nismo de aumento del valor de la produccin local, ello podra constituirse en un incentivo
fuerte para el agente privado. Por supuesto que esto no siempre ser posible y que la alter-
nativa debe analizarse caso a caso.
El asunto de la propiedad es central cuando se habla sobre proteccin del ambiente,
sobre todo cuando se trata de grandes reas, una vez que se piensa establecer la proteccin
de espacios que poseen un propietario legal, sea l un agente pblico o privado. Las APAs,
siendo una figura legal, son parte de la atmsfera institucional dentro de la que los agentes
que desarrollan sus acciones intentan mantener sus derechos. El derecho del propietario
ofrece algunas posibilidades de uso del bien que le pertenece. Apartir del momento en que
una figura legal establece restricciones al ejercicio de este derecho, restriccin sta igual-
mente legtima, un conflicto puede establecerse.
La legislacin que crea espacios protegidos tambin crea conflictos que necesitan ser
tratados apropiadamente, sobre todo en las APAs. Los instrumentos de administracin ofre-
cidos por la Ley no 6938/81 (BRASIL, 1981b) son parte fundamental del proceso, pero
ellos no dan, por s mismo, cuenta de los desafos de la administracin de APAs.
La desposesin ha sido el mecanismo ms indicado por el Sistema Nacional de Uni-
dades de Conservacin de la Naturaleza (BRASIL, 2000) para compatibilizar la protec-
cin del ambiente con la ocupacin, sobre todo la privada, de un rea dada. En el
contexto de APAs, que generalmente abarcan porciones territoriales extensas (que reba-
san lmites administrativos municipales), en general densamente ocupadas, la idea de la
desposesin podra abandonarse. Las limitaciones administrativas impuestas, sea por el
rgano competente municipal, estado o federal, al derecho de propiedad seran en prin-
cipio la mejor forma de compatibilizar el inters preservacionista con el uso de la pro-
piedad.
En ese contexto, la importancia del Consejo Gestor de la APA crece. Sin embargo, sin
la participacin eficaz de la sociedad en todo el proceso, as como el apoyo y la presencia
firme de los rganos de la administracin directa, es difcil imaginar que estos consejos
consigan dar cuenta de los enormes desafos presentes en la administracin medioambien-
tal de reas de Proteccin Ambiental.
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El Consejo Gestor de la APApresenta algunos problemas estructurales para su operati-
vidad. Uno de los ms interesantes es el poder relativo con relacin al medio ambiente y,
especficamente, legislar sobre el uso y ocupacin de la tierra, atribucin dada a los distri-
tos municipales.
As, el desafio de gestionar un espacio sin poder legislar sobre l puede ser, en algunas
situaciones, inviable. Para resolver ese callejn sin salida, una de las soluciones puede ser
la adopcin de un pacto de los distritos municipales pertenecientes a la APA. Antes de ese
pacto de los distritos municipales, se llevaran a cabo las soluciones acordadas por consen-
timiento en el mbito del Consejo Gestor de la APAen los distritos municipales por medio
de una ratificacin de las respectivas Cmaras de la Municipalidad. En paralelo a las Con-
venciones Internacionales, el ejecutivo firmara un acuerdo y el poder legislativo ratifica-
ra tal decisin en forma de ley.
Con eso se podra conseguir que los distritos municipales observasen y respetasen las
decisiones del conjunto de los distritos municipales, de importancia fundamental para el
logro del preconizado objetivo de la formacin de la APA.
Agradecimientos
Al Prof. Javier Martn-Vide, de la Universidad de Barcelona, y a la Fundacin Cearense
de Amparo a Pesquisa (FUNCAP).
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