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Aspectos Conceptuales de la Gestin Pblica

Documento de Trabajo (slo para ser usado en clase)
Csar Huertas Rodrguez*
La Gestin Pblica constituye un tema importante en la actualidad en las agendas
pblicas en los diversos gobiernos del mundo. Despus de pasar por una dcada
neoliberal denominada as por la preeminencia de conceptos liberales de carcter
econmico iniciadas en Breton Woods en 1989 , llamado el Consenso de
Washington
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y el retiro sustancial del Estado en las actividades de gestin social y
desregulacin financiera, y despus de los resultados negativos de esa
megatendencia, hoy existe un nuevo direccionamiento en la comunidad de pases
en vas de desarrollo, de recuperar parte de ese espacio perdido por el Estado , de
ah la importancia que viene adquiriendo la Gestin Pblica por los recursos que
administra tanto materiales como inmateriales, en los pases particularmente
donde los recursos son escasos, y donde se requiere de una mayor eficacia y
eficiencia en el manejo de los mismos, tanto para satisfacer la demanda interna
como ser ms competitivos en un mundo globalizado.
La Administracin Pblica, como se la conoca aos atrs tiene ahora otra
connotacin, que la veremos poco ms adelante. Pero veamos, qu entendemos
por Administracin Pblica?
La respuesta es obvia, administrar la cosa pblica res publica. Los que fungen de
funcionarios o trabajadores para el Estado tendran que saber ante todo que es
Administrar; cualquier curso elemental de Administracin, nos dir que es el
proceso de planificar, organizar, dirigir y controlar las actividades de los miembros
de una organizacin y el empleo de los recursos para alcanzar metas
establecidas, definicin bsica atribuible a Frederick Taylor (1911) Principles of
Scientific Management.
Este concepto aplicado universalmente, con las variantes del caso, tiene una
especial relevancia cuando se trata de administrar recursos que provienen de
fondos pblicos, donde los demandantes (clientes usuarios) son los ciudadanos
de pas, con diferentes visiones e intereses.


1
Consenso de Washington: Brinda preponderancia al mercado, se toman acciones como: desregulacin
financiera, privatizaciones, recortes del Gasto Pblico. Argentina y Per fueron los alumnos ms aplicados en
esa direccin, en esta Regin, con los resultados ya conocidos.
2

En estos tiempos la Gestin Pblica adquiere cada vez mayor importancia, porque
caracteriza la calidad del sector pblico, la que afecta la competitividad
econmica, el poder poltico de la nacin y la calidad de vida de la poblacin. Un
pas en crecimiento como el nuestro, en vas desarrollo tiene la imperiosa
necesidad de tener un mejor sector pblico que administre en forma inobjetable
los escasos recursos que dispone el pas frente a las mltiples necesidades que
son presentadas por las demandas de los ciudadanos.
El pas dispone de una estrategia de desarrollo que ha sido plasmada en el Plan
Bicentenario 2021, la participacin del sector pblico es vital para alcanzar los
resultados propuestos en dicho plan, toda vez que es la gestin la que
materializar los cursos de accin elegidos, y sus resultados dependern de su
eficiencia y eficacia. Tenemos un crecimiento econmico sostenido, sin embargo
los grandes males de nuestra sociedad la pobreza, la mala educacin, la salud, la
exclusin social, entre otros, parecen nunca acabar. Los diferentes medios de
comunicacin informan peridicamente sobre el mal uso de los fondos pblicos, la
corrupcin de funcionarios, el despilfarro, la poca capacidad de gasto, la mala
focalizacin de programas sociales, el uso indebido de programas, el clientelismo,
etc.
Se tiene un gasto social del orden del 47% del gasto total del presupuesto, cifra
importante, no obstante, los resultados que se han venido consiguiendo son
magros, por diferentes razones, falta de personal capacitado, falta de una visin
integral, falta de coordinacin entre sectores, entre otros. El Comit Interministerial
de Asuntos Sociales CIAS determin, como muestra, que en el Programa de Vaso
de Leche haba una filtracin (prdida) del 51% y de los Comedores Populares
alrededor del 45%. Se estima que con la creacin del nuevo Ministerio de
Desarrollo e inclusin social MIDIS y sus nuevos actores de gestin pblica con
mayores calificaciones puedan revertirse dichos resultados.
Cmo se origina la Administracin Pblica?
La Administracin Pblica nace con el Estado, y ste a travs de los aos ha
conformado el tipo de administracin pblica.
Todo gobernante requiere una organizacin para materializar sus disposiciones;
para no remontarnos aos atrs en la historia diremos que con la conformacin de
los Estados Modernos , de los ejrcitos permanentes profesionales y la
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recaudacin de impuestos , aparecen dos administraciones, la militar y la
tributaria
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Los modelos de administracin se han ido delineando de acuerdo a los que
procedieron de monarquas absolutas y los que no lo eran. As entre los primeros,
Francia, Alemania, Espaa, Italia, construyeron aparatos burocrticos mas
centralizados, por la centralizacin del poder, cuyo mximo exponente fue Francia
durante la poca de Napolen, a diferencia de los segundos, cuya concentracin
de poder no era tan exigente, caso de lo anglo sajones, quienes tenan el poder
descentralizado en sheriffs que eran leales a la corona, pero tenan cierta
discrecionalidad en el mbito de su responsabilidad, por lo general eran nobles
que trabajaban ad honorem.
En el caso de los pases latinoamericanos, se ha heredado el modelo colonial,
centralista, jerarquizado, patrimonialista y clientelista. Como menciona Aguilar el
modelo predominante en la administracin pblica en Latinoamrica: es
burocrtica - autoritaria
La administracin de un pas es fruto del devenir histrico que ha tenido sus
diversos gobiernos, de su institucionalidad, y el carcter cvico de sus ciudadanos.
La administracin de los Estados modernos comenz a profesionalizarse a inicios
del siglo XX, bajo el pensamiento de Weber
3
. Este, modelo se basaba en la idea
de que el Estado debe regirse por un ordenamiento jurdico que contemple reglas
de actuacin abstractas y que establezcan deberes y derechos de manera
impersonal. El poder debe administrarse a partir de una autoridad burocrtica
organizada segn el principio de jerarqua administrativa.
Adems sealaba que los profesionales que trabajan para el Estado lo hacen de
modo profesional, lo que supone que no haya apropiacin de los medios que
utilizan en su quehacer, y que reciben una remuneracin por su labor. Son
seleccionados por sus mritos y capacidades, y basan su poder en su saber
especializado. Toda la actuacin burocrtica debe hacerse por escrito y en forma
de expediente, lo que asegura la sujecin de su actuacin al derecho vigente, y
por lo tanto la no arbitrariedad y la neutralidad del proceso.
Tericamente, todos los Estados han debido generar un aparato burocrtico
similar al sealado por Weber, pero ello no ha sido as porque la administracin

2
SANZ, Ana. La Administracin Pblica .Paper de la Universidad de Barcelona
3
WEBER, Max. Economa y Sociedad. Vol. I Fondo de Cultura Econmica de Mxico.1944
4

pblica ha ido fuertemente ligada a la particular evolucin de cada Estado, tal
como lo comentamos lneas arriba.
En el caso peruano, el Estado y su administracin, tradicionalmente han ejercido
tutelaje sobre las poblaciones. El Estado se ha presentado en forma auto
referenciada, dirigido ms hacia la afirmacin de su poder que responder a la
demanda de los ciudadanos, situacin que fue acompaada por su burocracia,
presentndose inicialmente como un Estado gendarme y posteriormente como
proveedores de servicios asistenciales.
Esta situacin ha ido cambiando a partir de los 70s del siglo XX, donde los
ciudadanos tomaron conciencia de ser protagonistas de los problemas que les
afectaban y ya no solamente el Estado, ste, tambin vio cada vez ms difcil la
satisfaccin de la demanda de los ciudadanos , dado que stos procedan de
diferentes orgenes y culturas.
Los ltimos cambios dramticos de fines del siglo XX han trado como
consecuencia que cambie la relacin de la administracin estatal con el
ciudadano. Antes aquella se presentaba como un poder ante el ciudadano, ahora
se debe presentar como un servicio que atiende las necesidades del ciudadano
usuario. Ello es fruto de la influencia de la globalizacin y de la 3ra Ola
Democrtica
4
, que han posibilitado una nueva relacin entre el Estado y la
sociedad, antes tenamos un usuario complaciente que requera mayormente
cobertura de los principales servicios sociales, hoy ese mismo usuario demanda
calidad en los servicios, as como hay una predisposicin proactiva por parte del
ciudadano respecto a los asuntos de inters pblico, la esfera pblica ha dejado
de ser privada, por lo menos en teora.
Los asuntos pblicos cada vez ms competen a los ciudadanos y no solamente a
los grupos de poder o de influencia. La Globalizacin ha trado una revolucin en
las informaciones y las comunicaciones, los pases del Este Europeo bajo la tutela
de la Unin Sovitica, sucumbieron al conocer como se viva en el otro lado del
mundo.
Se han producido cambios en la propia gestin del Estado, ahora se habla de
rendicin de cuentas, inclusin y equidad, planificacin estratgica, transparencia,
descentralizacin, modernas tecnologas de informacin, aparicin de nuevos
sistemas de control y gestin.

4
HUNTINGTON, Samuel La tercera ola. La democratizacin a finales del siglo XX, Paids, Barcelona, 1994,
5

Por otro lado ha trasuntado el trmino de Administracin Pblica, como se conoca
antes, al de Gestin Pblica, para darle un carcter ms dinmico, fluido, que
connota eficiencia y conceptos estratgicos: como la creacin del valor pblico
5
, el
contenido estratgico de la gestin pblica, el enfoque retrospectivo para el
anlisis de polticas pblicas
6
, el uso de las herramientas gerenciales adecuadas,
la influencia de la Economa Institucional
7
, y la interrelacin de la gestin pblica
con la privada y la social
8
. Cada uno de ellos constituye grandes avances en el
mejoramiento del sector pblico hacia la mayor y compleja demanda del
ciudadano usuario.
As mismo estudiosos norteamericanos han impulsado el empleo de herramientas
de la gerencia privada en instalaciones pblicas, teniendo el cuidado que no todas
estas herramientas son aplicables por la diferente naturaleza que tiene la funcin
pblica, entre estos se hallan David Osborne y Ted Gaebler con Reinventando el
Gobierno, James Q Wilson con Burocracia, Thomas Peters y Robert Waterman
con En busca de la Excelencia y Michael Barzelay con Atravesando la Burocracia.
Una nueva perspectiva de la administracin Pblica, entre otros.
Como es de conocimiento general, es clamorosa una reinvencin de la burocracia
en nuestro pas, por las perversiones y taras que ha heredado desde la poca
colonial, ni siquiera hemos llegado al modelo de Weber, el cual ahora est siendo
observado y superado, por las particularidades y especificidades de las nuevas
demandas de los ciudadanos.
En el pas, an mantenemos el patrimonialismo, donde aquel que ostenta un cargo
se cree con legitimo derecho a usurpar de l; el clientelismo, donde las
autoridades favorecen a un determinado sector de la poblacin a condicin de ser
apoyado para perpetuarse en el poder; el secretismo, donde mantener reservada
la informacin es un poder para quien la detenta; la ausencia de un servicio civil,
que no permite que se formen buenos cuadros en la administracin Pblica,
porque cada vez que entra un nuevo gobierno coloca sus propios cuadros que
muchas veces no tienen los conocimientos y la experiencia de los que son
desplazados. La deficiente remuneracin tambin contribuye a que los mejores
elementos normalmente emigren hacia instituciones privadas, esta baja
remuneracin justifica el bajo rendimiento de la burocracia estatal, su

5
MOORE, Mark. Gestin Estratgica y creacin del valor en el sector pblico. Bs As Paidos 1999
6
ELMORE, Richard. Diseo retrospectivo: la investigacin de la implementacin y las decisiones polticas
7
NORTH, Douglas Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico, 1990.
8
PICCIOTTO, Robert. Putting Economics to Work: From Participation to Governance. World Bank Discussion
Papers, 1995
6

posicionamiento y negacin al cambio, de manera tal que podramos decir que hay
un acuerdo tcito entre el Estado y el trabajador yo hago como que te pago y
haces como que trabajas. En forma general la institucin pblica es dbil,
deficiente y no goza de buena credibilidad. De otra manera no se podra explicar
los acontecimientos publicados casi en forma diaria sobre malos manejos y
deficiencias en la administracin pblica
Frente a esta situacin ha habido varios intentos por mejorar la administracin
pblica, tanto en el 79, en el 82, 86, 91 sin resultados favorables. El penltimo
intento serio fue en el aos 1996, donde trabajaron profesionales de primera como
Vernica Zavala, Mayen Ugarte, Leoni Roca, entre otros, lamentablemente
tampoco arrib a un buen trmino por las razones polticas de la re- reeleccin de
Alberto Fujimori. Tambin alrededor de este tema han tratado otros organismos
como Agenda Per, la Confiep, la Carta de Navegacin, todos preocupados por
mejorar la administracin pblica.
Por otro lado llama la atencin que este problema no sea considerado de
carcter nacional, si bien es cierto que se han abierto diplomados y maestras de
gestin pblica en diversas universidades, no existen foros donde se discuta la
reforma de la administracin, salvo la PUCP que anualmente realiza un Seminario
sobre Reforma del Estado
9
, debera haber ms seminarios al respecto y mas
acadmicos e investigadores dedicados a este tema. Sera interesante que las
Universidades que dan estos cursos se renan una vez al ao para realizar
coloquios entre sus profesores mas entendidos en el tema y brindar las
recomendaciones del caso
Hace algunos aos se crearon nuevos dispositivos legales referentes al tema de la
administracin pblica, en Junio del 2008. Se cre un nuevo organismo, la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, ms conocido como Servir. Este va a ser el
ente rector del Sistema administrativo de Gestin de Recursos Humanos; en forma
inicial ha creado el cuerpo de Gerentes Pblicos, las Reglas para la capacitacin y
evaluacin del personal al servicio del Estado, el facultar a los Gobiernos
Regionales y Locales efectuar procesos de modernizacin institucional.
El reto que tiene este despacho es bastante importante, ha comenzado con el
tema de Gerentes Pblicos, pero la verdadera tarea frondosa que tiene por
delante es la creacin de una carrera del servidor pblico con dispositivos legales
de acuerdo a la realidad que vive el pas.

9
El ao pasado se llev el VI Seminario de Reforma del Estado del 15 al 19 Octubre
7

Es por ello que se dio la Ley Servir La Ley del Servicio Civil aprobada por el
Congreso de la Repblica el da 02 de julio del 2013; es una de las reformas ms
ambiciosas y esperadas de los ltimos 20 aos porque actualmente los sueldos
estn congelados y las carreras estancadas. Por ello, la reforma del servicio civil
es clave para lograr un mejor servicio pblico al:
Introducir la Meritocracia para elevar la calidad de los servicios que el
Estado brinda a los ciudadanos.
Mejorar los ingresos de la mayora de los servidores pblicos e incentivar su
crecimiento personal y profesional en la administracin pblica
10
.
Sin embargo ha habido y hay en la actualidad protestas pblicas por parte de
trabajadores de diversos sectores que no estn dispuestos a acatar esta nueva
Ley, tal es el caso actual de los trabajadores del Poder Judicial.
ltimamente, la Autoridad Nacional del Servicio Civil-SERVIR ha puesto a
disposicin y conocimiento de la ciudadana el proyecto de reglamento general de
la Ley del Servicio Civil, Ley N 30057, y reglamento del rgimen especial para
gobiernos locales con el objetivo de recibir comentarios y sugerencias de las
personas interesadas y de esta manera contribuir a la adecuada implementacin
de la ley del servicio civil. Aportes que deben ser enviados utilizando el
Formulario nico para comentarios", hasta el 20 de abril de 2014.
Mientras que los pases latinoamericanos comenzaron sus reformas a mediados
de los 80, los ms desarrollados lo hicieron en los 70s, como siempre tomamos el
tren atrasado. Hay en la actualidad recomendaciones de entes mundiales como el
Banco Mundial y regionales como el CLAD, que hablan de la reforma gerencial
pblica, entre algunas medidas sealan: la profesionalizacin de la burocracia ,la
administracin pblica debe ser transparente y sus administradores deben ser
responsabilizados democrticamente ante la sociedad; descentralizar la ejecucin
de los servicios pblicos ,las actividades exclusivas que permanezcan en el
Estado deben desconcentrarse, la Administracin Pblica Gerencial se orienta,
bsicamente, por el control de los resultados, orientacin del suministro de
servicios hacia el ciudadano usuario, aumentar el grado de responsabilizacin
del servidor pblico, ante la sociedad, ante los polticos electos y ante los
representantes formales e informales de la sociedad
Todas estas tendencias y medidas est llevando a tener una gestin pblica que
est al servicio de la sociedad y no como hasta ahora que el tema ha sido

10
http://www.servir.gob.pe/leyserviciocivil/
8

fundamentalmente entre Estado y empleado, siempre los estudios y temas han
sido alrededor de cmo el Estado mejora su relacin con la empleocracia o stos
que beneficios pueden ir obteniendo del Estado, pero en ningn momento se
hablaba de un actor que era el ms importante, el ciudadano usuario.
Las nuevas tendencias consideran la creacin del valor pblico, el funcionario ya
no solo debe administrar los recursos que le han encomendado, sino que tiene
que buscar que nuevas opciones o alternativas tiene para mejorar la misin que
ha sido asignada. La diferencia entre la antigua administracin pblica y la nueva
gestin pblica, es que con la primera el administrador solo actuaba si estaba
dentro del presupuesto y de acuerdo al entorno legal, se aferraba a ello y no
buscaba solucin al respecto; ahora el funcionario debe solucionar problemas,
tomar decisiones, trascender en la misin que le han asignado, optimizando los
recursos asignados
Otra orientacin nueva que existe es una transicin hacia el mercado de la
administracin pblica, antes era impensable tercerizar en asuntos de materia
pblica como las crceles, bomberos, recojo de basura, etc. Tratar a los
ciudadanos como si fueran clientes, atender sus demandas, tener en cuenta sus
puntos de vista, que participe en algunos aspectos de la propia gestin, como son
las cogestiones en algunos casos.
Hoy en da los pases envueltos en la globalizacin se ven obligados a insertarse
en un mundo ms competitivo; los pases con una pobre administracin pblica
causarn un lastre sobre la eficiencia y eficacia de sus agentes econmicos, de
manera tal que pierda competitividad ante otros pases cuya administracin
pblica goza de mayor solvencia, a diferencia del siglo pasado lo econmico se
impone sobre lo poltico, y es lo econmico que empuja a los gobiernos a dictar
polticas que mejoren el accionar de sus entes pblicos en beneficio de tener una
mejor performance ante el consenso mundial.

Magister en Ciencia Poltica de la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la PUCP,
Maestra en Desarrollo y Defensa en el CAEN, General de Brig. en situacin de retiro,
Ingeniero Mecnico Colegiado, con estudios de Administracin de Empresas en ESAN y
Universidad de Piura



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