TEMA 2. POL TI CA EJ ECUTI VA.

Los gobiernos de los estados miembros de la UE han delegado importantes facultades y poderes a la
Comisin en cuanto al liderazgo poltico, aplicacin de las polticas regulacin. En consecuencia, las
responsabilidades polticas se comparten entre el Consejo y la Comisin. Esta separacin de poderes puede
en ocasiones conducir a un punto muerto. Sin embargo, el consenso y la estabilidad estn garantizados
mediante una divisin del trabajo por la cual el Consejo se encarga de los asuntos a largo plazo, y la
Comisin sobre los de corto plazo.

1. Teoras sobre poltica ejecutiva.

Los gobiernos modernos usan su poder poltico de liderazgo para orientar a la sociedad en una direccin
determinada mediante propuestas de poltica y de legislacin, y usan sus poderes administrativos para aplicar
la ley, repartir los ingresos pblicos y aprobar normas y reglamentos de rango secundario y terciario.

En la UE se dividen estas tareas entre distintos actores y rganos. Los politlogos usan la estructura de
referencia del principal/agente para estudiar la delegacin de responsabilidades a actores determinados. En
esta estructura, un agente principal o mandatario que detenta inicialmente el poder ejecutivo decide
delegar determinados poderes a un agente delegado o mandato y responsabilizarle de llevar a cabo la
tarea.

El desafo ms importante para el agente principal es asegurarse que el agente delegado ejecute la tarea de
modo neutral, ya que los agentes delegados tienen sus propios intereses y preferencias polticas. En primer
lugar, es posible que el agente delegado sea el objetivo de grupos que presionan a favor de sectores de la
sociedad afectados por la tarea y pueden intentar capturar al agente delgado por medio de incentivos. En
segundo lugar, es posible que los organismos deseen aumentar su propia influencia sobre el proceso poltico.
En tercer lugar, es posible que los burcratas estn ms interesados en maximizar su independencia respecto
de sus agentes principales y maximizar su capacidad de dar forma a las polticas en lugar de maximizar el
presupuesto. Todo esto significa que es posible que los agentes delegados deseen apartarse de la intencin
primera que tenan los agentes principales respecto de las polticas cuyo desarrollo les encargaron
originalmente.

El agente principal tiene dos maneras de controlar cmo ejecuta la tarea el agente delegado: seleccin y
control. Al seleccionar un delegado, el principal a menudo ja de elegir entre uno que tenga preferencias
similares a las suyas y uno muy competente para desempear la tarea. Uno de los problemas con que se
enfrenta el principal es que el delegado tal vez pueda cambiar la direccin de la poltica, apartndola de la
que ms prefiere el principal (punto ideal) hacia la poltica ms preferida por el propio delegado. Otro
problema es que el agente delgado tal vez no sea suficientemente competente como para ejecutar la tarea en
consonancia con la solicitud del agente principal. En un escenario ideal, ambos problemas se pueden resolver
seleccionando un agente competente cuyo punto ideal sea idntico al del agente principal. En la prctica, tal
vez resulte imposible hallar un delegado de tales caractersticas.

La decisin de delegar es tomada a menudo por un rgano colectivo, cuyos actores no comparten puntos
ideales idnticos. La preferencia ideal de poltica de la Comisin se sita fuera del ncleo de preferencias
gubernamentales. Tanto los gobiernos como la Comisin tratarn de garantizar una poltica que se acerque lo
ms posible al punto ideal. Los gobiernos llegan a un acuerdo sobre un texto legislativo en la posicin X. La
Comisin es responsable de la aplicacin de esta legislacin, y durante la aplicacin puede dar forma al
resultado final; as aparta a la poltica alejndola de X y llevndola hacia un preferencia ideal de poltica. Por
tanto, la Comisin tiene discrecionalidad para cambiar el resultado de la poltica original, pero dentro de las
limitaciones de las preferencias de los legisladores.

Sin embargo, los agentes principales pueden limitar la deriva de las polticas. Cuando controla al delegado, el
principal puede utilizar mecanismos de supervisin o restringir las posibilidades de deriva especificando y
concretando la tarea delegada. Los mecanismos de supervisin pueden incluir el uso de otro agente a quien
se encomienda la tarea de controlar cmo est ejecutando la tarea el primer agente. Otra alternativa consiste
en que el principal puede confiar en partes interesadas, tales como grupos de inters y ciudadanos privados,
para que le informen de tales derivas. El enfoque de control mencionado en primer lugar se llama a veces
patrulla de polica, mientras que el que se menciona en segundo lugar se denomina en ocasiones alarma
de incendio. Al concretar y especificar la tarea delegada, el agente principal puede limitar el alcance de la
deriva poltica. El principal puede idear normas y procedimientos para minimizar la discrecionalidad del
agente delegado. El resultado de estos controles es una restriccin a la capacidad de un agente delgado de
apartarse de un mandato original.

Puede ocurrir que el agente delegado disponga de informacin que no est a disposicin de los principales.
Esta asimetra es una caracterstica central en recientes modelos de delegacin. En estos modelos, el agente
delegado puede usar esta informacin para mover a la poltica hacia su punto ideal cuando aplica la ley,
mientras que el principal puede limitar esta posibilidad concretando cmo habr de ser aplicada la ley. Una
vez que el principal ha escogido la poltica y los lmites de la deriva poltica, el agente delegado decide si
aplicar la ley o se enfrentar al riesgo de un castigo en caso de no hacerlo.

La premisa central de Franchino es que los legisladores de la UE pueden confiar en dos agentes delegados
para aplicar la legislacin de la UE: la Comisin y las burocracias nacionales. Cuando deciden si delegan a
la Comisin o a las administraciones nacionales, los gobiernos de la UE intercambian el riesgo de que la
Comisin pueda desviarse, apartndose de la poltica acordada, por el riesgo de que las burocracias
nacionales puedan aplicar la legislacin de forma diferente. La eleccin se sita entonces entre una poltica
comn que es distinta de la que acordaron los gobiernos y una diversidad en la manera en que las polticas de
la UE sern aplicadas en cada estado miembro. El modo en que los gobiernos deciden el equilibrio de esta
solucin de compromiso depende de la complejidad del tema poltico en cuestin. Cuanto ms complejo es
un tema poltico, ms alta ser la probabilidad de que los gobiernos estn a favor de delegar a las burocracias
nacionales, porque suelen tener ms recursos administrativos que la Comisin. Cuanto ms divergentes son
las preferencias de poltica de los gobiernos, ms preocupados estarn los gobiernos de que la delegacin a la
Comisin entrae una deriva poltica. En consecuencia, si una cuestin de poltica se decide por unanimidad,
los gobiernos prefieren delegar a sus administraciones nacionales, a sabiendas de que una vez tomada la
decisin, ser difcil cambiarla. Por otra parte, si una cuestin de poltica se decide mediante mayora
cualificada, los gobiernos estarn dispuestos a delegar a la Comisin, sabiendo que tendrn la capacidad de
reformar la legislacin si la Comisin cambia la poltica ms all de su intencin original.

En suma, el grado de autonoma que reciben los agentes delegados de manos de sus agentes principales
depende de la naturaleza de las tareas de que se trate, de las normas institucionales con las que funcionan, del
grado de desacuerdo entre los agentes principales acerca de la poltica, as como de la cantidad de
informacin que poseen los principales sobre las posibles acciones de los delegados. Todos estos elementos
son centrales para la relacin entre el Consejo y la Comisin de la UE.

2. Los Estados miembros: poder ejecutivo, delegacin y discrecionalidad.

a). Delegacin y conferencias internacionales.

La firma de tratados y su reforma posterior son resultado de cuidadosas negociaciones y acuerdos entre los
gobiernos de los Estados miembros en Conferencias Intergubernamentales (CIG). El requisito de la
unanimidad en CIG tiende a producir negociaciones de tratad con el mnimo comn denominador. Sin
embargo, el proceso de integracin europea ha podido avanzar porque los distintos gobiernos han concedido
distinta importancia a temas distintos, y por lo tanto han estado dispuestos a perder en determinados temas
a cambio de ganar en aquellos temas que son ms importantes para sus intereses nacionales. Los acuerdos
conjuntos alcanzados as han ido aadiendo gradualmente nuevas competencias a la UE y han delegado
poderes ejecutivos en aumento de la Comisin. Las cuestiones a las que han de hacer frente los gobiernos en
las CIG son decidir qu tareas delegarn a un agente comn y hallar el equilibrio en la necesidad de
garantizar que una poltica comn se aplique a toda la UE, limitando al mismo tiempo el alcance de posibles
derivas polticas. En el transcurso de la historia de la integracin de la UE, los gobiernos han hallado ese
equilibrio de distinta forma segn las polticas y los momentos temporales, dependiendo del conjunto de
temas que se planteaban en la mesa de negociaciones.

*El Tratado de Pars. Firmado en 1951 que estableci la Comunidad Europea del Carbn y del Acero
(CECA), era bsicamente un acuerdo entre Francia y Alemania. A cambio de eliminar las normas
discriminatorias que pesaban sobre la industria alemana, Francia busc una estructura de produccin y
distribucin planificada para sus propias industrias del carbn y el acero. Para asegurar la consecucin de
estos fines, los gobiernos de los estados miembros delegaron determinadas funciones y poderes a un nuevo
rgano supranacional: la Alta Autoridad, precursor de la Comisin. Robert Schuman y Jean Monnet eran
los cerebros pensantes de esta idea. La produccin y distribucin comn de carbn y acero se poda haber
decidido en reuniones de ministros de los gobiernos miembros, pero ambos argumentaron que tales
escenarios intergubernamentales produciran dilaciones, indecisiones y desacuerdos, ya que cada gobierno
defendera sus propios intereses. En consecuencia, propusieron que se poda garantizar mejor la eficacia de la
toma de decisiones delegando tambin la gestin diaria de la poltica en manos de un rgano supranacional.
Esta combinacin de la toma de decisiones intergubernamentales y la iniciacin y gestin de la poltica por
parte de un ejecutivo supranacional -lo que ha venido a llamarse Mtodo Monnet- proporcion el modelo y
la pauta para tratados futuros.

*El Tratado de Roma firmado en 1957 estableci la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la
Comunidad Europea de la Energa Atmica (Euratom). En la CEE, la negociacin central se situaba entre
el objetivo alemn de un mercado comn y el objetivo francs de proteger sus productos agrcolas, mediante
la Poltica Agraria Comn (PAC). De nuevo, para lograr estos fines, el Tratado de la CEE deleg la
funcin de iniciar las polticas en el mercado comn y la funcin de administrar la PAC a la Comisin. Otra
innovacin del Tratado de Roma era un procedimiento legislativo que permiti que fuera ms fcil para el
Consejo aceptar las propuestas de la Comisin antes que rechazarlas. Esta norma concedi al nuevo
ejecutivo supranacional importantes poderes de fijacin de la agenda para establecer normas que regiran
el mercado comn. En otras palabras, los gobiernos permitieron que la Comisin gozara de un alcance un
poco mayor para derivas polticas, con el fin de que fueran posibles ms polticas comunes.

*El paquete del Acta nica Europea (AUE) firmado en 1986. Se centr en el objetivo econmico de
establecer un mercado nico que habra de ser alcanzado el 31 de diciembre de 1992, a cambio de nuevas
polticas de acompaamiento, sociales y medioambientales. En esta ocasin, la Comisin haba
desempeado un importante papel de liderazgo proporcionando detalles sobre cmo se poda alcanzar el
mercado nico y preparando las reformas de los tratados. La recompensa estribaba en nuevas
responsabilidades para la Comisin: iniciar un amplio cuerpo legislativo para establecer el mercado nico;
proponer y aplicar normas comunes en medio ambiente, sanidad y seguridad, as como en lo social; preparar
la reforma de los fondos estructurales y redactar el borrador de un plan para la Unin Econmica y
Monetaria (UEM). Ms an, para que el programa del mercado nico se pudiera concluir a tiempo, las
norma de toma de decisiones de la Comunidad Europea (CE) fueron enmendadas con vistas a fortalecer las
facultades de establecimiento de la agenda en manos de la Comisin: mediante ms votaciones por mayora
cualificada en el Consejo y un nuevo procedimiento legislativo, el procedimiento de cooperacin.
Finalmente, el AUE introdujo disposiciones para la cooperacin intergubernamental en poltica exterior,
conocida como Cooperacin Poltica Europea (CPE), pero en esta esfera, los gobiernos de los estados
miembros decidieron que la autoridad ejecutiva deba estar en manos del Consejo. Este sustancial incremento
de las polticas y la discrecionalidad delegadas a la Comisin fueron resultado del fracaso a la hora de crear
un mercado comn que funcionara con las disposiciones anteriores (Tratado de Roma). Por ello, los
gobiernos estaban re-evaluando el equilibrio entre la necesidad de establecer polticas comunes crebles y el
riesgo de una mayor deriva poltica. Los gobiernos necesitaban no solo una nueva iniciativa, sino tambin un
chivo expiatorio para las reformas polticas impopulares, pero necesarias, que haban de llevarse a cabo.
Cuando los gobiernos delegaron un grado sustancial de facultades para establecer el programa o la agenda y
cambiaron la norma de decisin a la mayora cualificada en muchas reas de poltica, estaban ms
preocupados por ganar las siguientes elecciones nacionales que por las implicaciones polticas a largo plazo,
y podan culpar a la UE de las decisiones polticas impopulares, mientras se atribuan al mismo tiempo el
mrito de las decisiones populares.

*El tratado de Maastricht firmado en 1991 institucionaliz el plan negociado por la Comisin para la UEM.
A cambio, se comprometieron ms fondos para polticas de cohesin, se fortaleci la poltica social de la UE,
se aadieron nuevas polticas de sanidad, educacin, transporte y proteccin del consumidor y se estableci
la ciudadana de la UE. Se deleg una vez ms a la comisin la responsabilidad de iniciar la legislacin y
gestionar estas polticas. Sin embargo, el Consejo se neg a delegar poderes ejecutivos a la Comisin en dos
pilares nuevos que estaban separados del pilar principal de la CE: el segundo pilar, sobre una poltica
exterior y de seguridad comn (PESC), que sustitua a la PEC; y el tercer pilar, sobre justicia y asuntos de
interior (JAI), cuyo fin era conseguir la libre circulacin de las personas en la UE. El Tratado de
Maastricht tambin introdujo un nuevo procedimiento legislativo, el procedimiento de codecisin, que
debilit los poderes y las facultades de la Comisin en cuanto a la seleccin y establecimiento de temas en el
programa.

*El Tratado de msterdam firmado en 1997 tuvo como principal innovacin la transferencia de las
disposiciones para establecer la libre circulacin de las personas a la parte de la CE. Los gobiernos de los
estados miembros aceptaron que las disposiciones del JAI en el Tratado de Maastricht haban fracasado,
debido en partea la falta de liderazgo poltico. Con el fin de resolver esto, los gobiernos llegaron de nuevo a
un acuerdo para delegar el derecho de iniciar las polticas en esta rea a la Comisin. Sin embargo,
argumentos similares sobre la falta de desarrollo de la PESC no resultaron en nuevos poderes de la Comisin
en este campo. En lugar de ello, los gobiernos delegaron responsabilidad por lo que atae a las ideas de
polticas y a la supervisin de cuestiones de PESC en manos de un nuevo grupo de trabajo, ubicado en la
secretara del Consejo.

*El Tratado de Niza firmado en 2001 tena por objeto principal la reforma de las instituciones de la UE, para
prepararse de cara a la adhesin de pases de la Europa Central, Oriental y Meridional. Sin embargo, hubo
algunos cambios de poltica, especialmente en el rea de defensa. Se estableci formalmente y por primera
vez la defensa como una competencia de la UE, como parte integrante de las disposiciones sobre una Poltica
Europea de Seguridad y Defensa (PESD). El inicio de la poltica, la fijacin de la agenda o programa, la
toma de decisiones y la aplicacin en el rea de defensa se mantuvieron bien apartados de la Comisin.

*Tratado de Lisboa firmado en 2007 formaliz la asignacin de competencias polticas entre los estados
miembros y la UE en un catlogo de competencias. El Tratado de Lisboa tambin reform las normas de
toma de decisiones dentro de los gobiernos y la Comisin y entre estas instituciones: mecanismos tales como
la ponderacin de los votos dentro del Consejo y dos nuevos puestos de liderazgo, un Presidente permanente
del Consejo Europeo y un Alto Representante para la Poltica Exterior y de Seguridad.

Cuando firman los Tratados, los gobiernos no pueden prever las consecuencias precisas que se derivarn de
las disposiciones de los tratados y de las nuevas normas de toma de decisiones, ni pueden prever
exactamente cmo se comportar la Comisin al recibir nuevos poderes. Adems, una vez que han sido
delegados determinados poderes mediante este mecanismo, puede ser difcil dar marcha atrs en posteriores
reformas de los tratados, porque es posible que al menos un estado miembro se vea beneficiado por la
discrecionalidad de la Comisin.

Ahora bien, la historia de la reforma de los Tratados de la UE sugiere que, entre la necesidad de adoptar
polticas comunes y el riesgo de que la Comisin se desve del mandato original, los gobiernos de los estados
miembros han encontrado la manera de frenar y controlar efectivamente a la Comisin. Con la amplia
delegacin de facultades y poderes a la Comisin para fijar la agenda y el programa que contiene el Acta
nica Europea, los Estados miembros experimentaron las consecuencias diarias de dichos poderes en la
construccin del mercado nico. En consecuencia, el Maastricht, msterdam y Niza, los gobiernos fueron
ms reacios a la hora de entregar facultades y poderes de fijacin de la agenda en reas de poltica nuevas o
extremadamente sensibles, y reformaron los procedimientos legislativos para restringir los poderes de
fijacin de la agenda de la Comisin en aquellas reas en que la iniciativa de las polticas ya haba sido
delegada a la Comisin.

Hay varias explicaciones posibles para los resultados de la CIG. En primer lugar, un enfoque consiste en dar
por sentado y asumir que todos los estados miembros tienen la misma capacidad de voto en las CIG. Un
segundo enfoque consiste en dar por sentado que solo importan los grandes estados miembros, y por tanto se
centra en las preferencias de Alemania, Francia y el Reino Unido. Un tercer enfoque, que se basa en el marco
de referencia de los juegos de dos niveles, recalca cmo las dificultades que se esperan en los procesos
nacionales de ratificacin dejan las manos atadas a unos gobiernos en mayor medida que a otros. En cuarto
lugar, los modelos espaciales de negociaciones sugieren que las posiciones relativas de los actores con
respecto al sistema institucional y poltico existente (statu quo) determinan quin gana y quin pierde en
negociaciones de tratados. Al ser el statu quo lo mismo que el tratado en vigor en ese momento los actores
que se ubican ms cerca del statu quo tienden a ganar ms a menudo que los actores que desearan cambios
polticos o institucionales ms radicales. La conclusin es que no todos los actores tienen la misma capacidad
para ganar, pero no solo importan los mayores estados miembros.
b). Liderazgo poltico y delegacin.

Los tratados proporcionan la estructura general para la divisin de poderes y de competencias polticas en la
UE. Bsicamente, el Consejo Europeo (los jefes de gobierno) fija las directrices y los objetivos para la
Comisin y supervisa cmo aplica la Comisin dichas directrices. El Consejo Europeo tambin ejecuta la
PESC y las polticas macro-econmicas, acuerda el marco presupuestario plurianual y puede aprobar nuevas
competencias de poltica para la UE. El liderazgo poltico de la UE a medio plazo recae en manos del
Consejo Europeo en general y del Presidente del Consejo Europeo en particular. Con reuniones que se
celebran al menos 4 veces al ao, el Consejo Europeo proporciona orientacin sobre el contenido de la labor
en las reuniones del Consejo (de ministros), invita a la Comisin a elaborar iniciativas polticas en reas
determinadas y supervisa las polticas interiores de los Estados miembros.

El Tratado de Lisboa cre una separacin entre la Presidencia del Consejo y el Presidente del Consejo
Europeo. Mientras la Presidencia del Consejo es rotatoria cada seis meses y tienen una funcin
principalmente legislativa, el Consejo Europeo elige a su Presidente para un mandato renovable de dos aos
y medio de duracin, El Primer Presidente del Consejo Europeo fue Van Rompuy, antiguo primer ministro
belga.

Es probable que la funcin del Presidente del Consejo Europeo ser sobre todo poltica y no tanto
administrativa: su objetivo ser centrarse en la resolucin de diferencias polticas de alta visibilidad entre los
jefes de gobierno, el lugar de verse involucrado en la gestin diaria de la relacin entre los gobiernos y la
Comisin. En cambio, la Presidencia del Consejo (de ministros) seguir desempeando ambas funciones,
tanto la poltica como la administrativa. El Estado miembro que ostenta la Presidencia rotatoria del Consejo
se encarga de garantizar el buen funcionamiento de las reuniones del Consejo y de proporcionar un programa
de trabajo cada seis meses.

Desde el punto de vista de la poltica ejecutiva, uno de los tema clave cuando se est legislando es saber
quien debera encargarse de aplicar la poltica: la Comisin o las administraciones nacionales. La delegacin
a las administraciones nacionales beneficia a los estados miembros tomados de uno en uno, ya que les
permite controlar cmo se aplica la legislacin en su propio pas y les permite tambin confiar en las
competencias polticas de sus burocracias nacionales. Sin embargo, si los estados miembros desean una
legislacin comn de la UE, depender de las burocracias nacionales aumenta el riesgo de que un estado
miembro se d cuenta de que le interesa no aplicar correctamente la legislacin si ello le acarrea un coste.
Este podra ser el caso de varios estados miembros, lo cual conduce a un problema clsico de coordinacin
en que ningn estado miembro aplica la legislacin y nadie cosecha el beneficio de una poltica comn. Se
puede resolver este problema de coordinacin delegando a la Comisin ms poder sobre el proceso de
aplicacin, porque esta desea que la legislacin se aplique con igualdad en todos los estados miembros. Una
justificacin parecida a favor de involucrar a la Comisin en la aplicacin consiste en que, si bien todos los
estados miembros prefieren aplicar la legislacin, tienen preferencias distintas en cuanto a la manera de
aplicarla.

c). Transposicin de la legislatura de la UE.

Los Estados miembros son responsables de la transposicin de directivas de la UE en la legislacin nacional
antes de determinado plazo temporal y conforme al derecho escrito y aprobado. La Comisin puede
denunciar a los estados miembros que no cumplen esto ante el TJE por incumplimiento. Para que los Estados
miembros puedan cumplir con las normas europeas, necesitan tener capacidad burocrtica para aplicar la
legislacin de manera correcta y oportuna en el tiempo. En todos los estados miembros, es ms probable que
se retrase la nueva legislacin de la UE que aquella legislacin que enmienda directivas o normativas ya
existentes. Adems, los plazos para la aplicacin tienen un efecto positivo porque centran la atencin de las
administraciones nacionales. Sin embargo, la complejidad poltica tiende a retrasar la transposicin.

Otros factores polticos tambin desempean un papel en este aspecto. Por ejemplo, un conflicto poltico
dentro del Consejo puede acelerar el proceso de transposicin, mientras que una mayor libertad para
establecer normas nacionales (discrecionalidad) ralentiza el proceso de transposicin. Por otra parte,
encuentran que un conflicto en el Consejo aumenta las posibilidades de que un estado miembro reciba una
notificacin en su contra por incumplimiento. Asimismo, las preferencias de poltica divergentes entre
partidos que forman parte de una coalicin de gobierno en un estado miembro retrasan an ms la
transposicin de directivas.

La eleccin de la estrategia de supervisin aprobada a nivel nacional tambin tiene su importancia. En la
poltica social, por ejemplo, se ha hallado que aquellos procedimientos de supervisin que concentran el
poder en manos de la burocracia nacional (patrulla de polica) fortalecen la capacidad de los estados
miembros a la hora de resolver casos de incumplimiento. Tambin se sugiere que los estados miembros que
reducen su dependencia de la participacin de grupos de inters (alarma de incendio) pueden mejorar su
capacidad de resolver casos de incumplimiento. Sin embargo, como depender de la participacin de grupos
de inters es menos costoso que mejorar la capacidad de las administraciones nacionales, es posible que los
estados miembros prefieran arriesgarse a una menor capacidad para resolver casos de incumplimiento.

2). Gobierno ejercido por la Comisin.

La comisin tiene varios cometidos:

Proponer polticas e ideas para el desarrollo de la UE a medio plazo;
iniciar legislacin y ejercer de rbitro en el proceso legislativo;
representar a la UE en negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales;
emitir normas y reglamentos, como por ejemplo en la poltica sobre la competencia;
gestionar el presupuesto de la UE y
examinar la aplicacin del articulado de los tratados primarios y de la legislacin secundaria.

Para llevar a cabo estas responsabilidades, la Comisin se organiza de forma bastante parecida a como lo
hace un gobierno estatal: con un ncleo ejecutivo (el Colegio de Comisarios) centrado en las tareas
polticas; una burocracia (las Direcciones Generales) que prepara los borradores legislativos, realiza una
labor administrativa y determinadas tareas reguladoras; y un entramado de organismos casi autnomos que
realizan diversas tareas reguladoras y de supervisin.

a). Un gabinete: el ncleo ejecutivo de la UE.

Desde el Tratado de Niza, cada uno de todos los Estados tiene un solo Comisario que lo representa. El
Colegio de Comisarios se rene al menos una vez por semana (generalmente los mircoles). El Presidente
de la Comisin preside las reuniones. En la medida de lo posible, las decisiones del Colegio se alcanzar por
consenso, pero cualquiera de los Comisarios puede solicitar un voto particular. Cuando se producen
votaciones, las decisiones requieren una mayora absoluta de los Comisarios, y es el Presidente de la
Comisin quien posee el voto de calidad en caso de empate. Esta norma de la mayora absoluta significa que
las abstenciones y las ausencias equivalen a votos negativos. Las votaciones suelen realizarse a mano alzada.
Los resultados de las votaciones son confidenciales, pero la manera en que ha votado cada Comisario queda
registrada en el acta del Colegio, y en caso de tratarse de temas con alto grado de visibilidad, es frecuente
que esta informacin se filtre a la prensa. No obstante, los Comisarios estn obligados por el principio de
"responsabilidad colectiva", norma clave en la mayora de sistemas de gobierno dotados de gabinete. Este
principio significa que incluso cuando un Comisario se encuentre en la minora que pierde en una votacin,
deber acatar la decisin y la lnea de la mayora de cara al mundo exterior.

la Comisin se asigna una cartera a cada Comisario. Las carteras con ms alta visibilidad se entregan a los
vicepresidentes de la Comisin y a los que fueron comisarios en administraciones anteriores. En todo caso,
cualquier Comisario es capaz de darse a conocer por s mismo o por s misma con un duro trabajo y una hbil
gestin de su imagen ante los medios de comunicacin.

El Presidente de la Comisin es el primus inter pares; establece el programa poltico general de la Comisin
preparando el programa anual de trabajo, elabora la agenda y preside las reuniones del Colegio y est al
mando de la Secretaria General, que supervisa la labor de las direcciones generales el Presidente es tambin
quien decide qu Comisario recibe cada cartera, en consultas con cada uno de los Comisarios y con los
gobiernos que propusieron su nombramiento. en la prctica, los gobiernos de los Estados miembros poseen el
poder de decidir cul es el contenido del programa en esta relacin, puesto que son ellos, precisamente,
quienes proponen el nombramiento de sus Comisarios. Sin embargo, el Presidente de la Comisin puede
presionar hasta cierto punto a los gobiernos nacionales para que propongan una personalidad de ms alto
perfil y ms competente.

otro aspecto del gobierno mediante gabinete es el sistema de los gabinetes de los Comisarios. Los gabinetes
desempean cuatro funciones principales: servir de antenas y filtros polticos para las demandas de los
partidos y grupos de inters; como asesores polticos para los funcionarios de las direcciones generales;
como mecanismos para la coordinacin de los Comisarios y la resolucin de diferencias entre ellos; y como
supervisores que controlan la labor de las direcciones generales responsables ante la Comisin. Los jefes de
gabinete se renen cada semana para elaborar el programa de trabajo o agenda de la reunin semanal del
Colegio de Comisarios. Intentan resolver la mayora de asuntos en el programa semanal, dejando solo las
decisiones ms controvertidas y polticas a sus superiores polticos. Los miembros del gabinete solan ser
compatriotas de los Comisarios, elegidos con cuidado. Esto ya no es as, pues la mayora de sus miembros ya
no suelen ser de la misma nacionalidad que sus Comisarios.

Si bien el Tratado de la UE proclama que los miembros de la Comisin han de servir al inters general de la
UE y ser completamente independientes, la Comisin es un rgano poltico, ocupado por actores que poseen
su propio pasado en las polticas nacionales. Como se expuso anteriormente, los estados miembros se
preocupan de dos cuestiones principales cuando delegan facultades y poderes a la Comisin: la distancia
entre las preferencias de la Comisin y de los gobiernos y la competencia o capacidad de la Comisin. Los
comisarios prefieren ms integracin que los estados miembros. Sin embargo, desde la perspectiva de un
agente principal, sera extrao que los Estados miembros seleccionaran una Comisin con preferencias
alejadas de las suyas. Suele ocurrir que los Comisarios han desempeado cargos polticos en los partidos que
estn en el poder en sus gobiernos, en el momento de ser nombrados por la Comisin. Esto sugiere un alto
grado de semejanza entre las preferencias de los gobiernos y de la Comisin, al menos cuando la Comisin
acaba de ser nombrada.

En cualquier caso, al elegir a las Comisiones, los gobiernos tambin se preocupan por su competencia o
capacidad poltica, y han salido preocuparse ms acerca de la competencia de posibles Comisarios a medida
que los poderes de la Comisin se han visto incrementados. En otras palabras, en la actualidad, rara vez se
nombran Comisarios a viejas glorias polticas que tienen poco que ofrecer. Adems, la asignacin de carteras
dentro de la Comisin sugiere que los Comisarios ms experimentados y polticamente moderados suelen
obtener mejores carteras polticas.

b). Comitologa: interfaz del ejecutivo dual de la UE.

La comisin no tiene completa libertad para dar forma a las polticas cuando aplica la legislacin de la UE.
El Consejo ha diseado un complejo sistema de comits, conocido como "comitologa", que se compone de
funcionarios de los gobiernos nacionales, que examinan cmo aplica la Comisin las medidas por ellos
acordadas. Segn los procedimientos que adopte el sistema de comitologa, hay una separacin de poderes,
mediante la cual los legisladores (en este caso, los gobiernos) pueden examinar al ejecutivo (en este caso, la
Comisin). Pero segn otros procedimientos, sin embargo, la comitologa ha creado una fusin de poderes
mediante la cual los gobiernos de los estados miembros pueden, en algunos aspectos, hacer que la Comisin
cumpla su voluntad, y ejercer de esta forma la autoridad, tanto legislativa como ejecutiva.

El sistema de comitologa se estableci mediante una decisin del Consejo en julio de 1987 y fue reformado
mediante decisiones del Consejo en junio de 1999 y julio de 2006. Estas decisiones establecieron cuatro tipos
de comit -asesor, de gestin, regulador y comit regulador con examen- y un conjunto de normas que regan
su funcionamiento. Los miembros de los comits dependen del papel y la finalidad del comit: comits
compuestos por funcionarios nacionales supervisan la aplicacin de la legislacin; comits provisionales
compuestos por representantes de grupos de inters privados consideran aquellos asuntos para los cuales la
Comisin considera que es preciso una consulta ms amplia; y comits compuestos por cientficos y expertos
proporcionan asesoramiento sobre cuestiones tcnicas. Esta estructura del sistema se remonta a la fundacin
de la PAC, cuando la Comisin propuso este sistema, que funcion como un poderoso ejemplo para
situaciones posteriores.

He aqu como funcionan los procedimientos de la comitologa. Conforme al procedimiento de
asesoramiento, la Comisin goza del grado ms alto de libertad: si bien debe tener en cuenta "con la
mxima atencin" la opinin de los expertos nacionales, puede simplemente ignorar su consejo.

Conforme al procedimiento de gestin, si las medidas de aplicacin aprobadas por la comisin no estn en
consonancia con la opinin del comit, la Comisin ha de referirlas al Consejo, el cual, dentro de un pazo
temporal determinado, podr aprobar una decisin distinta mediante mayora cualificada.

Conforme al procedimiento regulador, si las medidas de aplicacin de la Comisin no estn en consonancia
con la opinin del comit, la Comisin debe referirlas al Consejo y, para su informacin, al Parlamento
Europeo. El Consejo puede dar su aprobacin o introducir una enmienda antes de concluir un plazo de tres
meses. La enmienda de 2006 introdujo una segunda variante de los procedimientos reguladores, que se
conoce como procedimiento regulador con examen. Conforme a este procedimiento, el Consejo y el
Parlamento Europeo puede llevar a cabo una comprobacin antes de que la Comisin apruebe una medida
determinada, y su cualquiera de estas instituciones se opone a dicha medida, la Comisin no podr aprobarla.

El Tratado de Lisboa atribuye al Consejo y al Parlamento Europeo, actuando conforme al procedimiento
legislativo ordinario, la aprobacin de un nuevo conjunto de normas para simplificar los procedimientos de
comitologa. En marzo del ao 2010, la Comisin inici una propuesta cuyo fin es simplificar radicalmente
estos procedimientos.

El Parlamento Europeo ha sido crtico respecto a la comitologa. Tras el establecimiento del sistema, el
Parlamento Europeo argument que este sistema careca de transparencia, debido a la naturaleza secreta de
los procedimientos de los comits. Tambin argument que al permitir que los gobiernos de los estados
miembros supervisaran los poderes ejecutivos de la Comisin, el sistema de comitologa socavaba el
principio de separacin de poderes entre la autoridad legislativa de la UE (El Consejo y la Comisin) y la
autoridad de aplicacin ejecutiva (la Comisin). Ms an, el Parlamento critic el hecho de que los
procedimientos solo permitan volver a enviar los temas a una parte del legislativo de la UE (el Consejo), en
lugar del volver a enviarlos tanto al Consejo como al Parlamento Europeo. El nuevo procedimiento regulador
con examen, establecido en el ao 2006, se ide precisamente para hacer frente a esta preocupacin.
Adems, los comits son mucho ms transparentes hoy en da que en el pasado, puesto que desde abril del
ao 2008 todos los documentos de los comits estn disponibles pblicamente en un registro de comitologa.

3. Rendir cuentas desde el punto de vista administrativo: examen parlamentario y transparencia.

Las tareas administrativa y reguladora de la Comisin y del Consejo son objeto de examen parlamentario de
una manera muy similar a como lo son las burocracias y los organismos reguladores internos. En primer
lugar, el Presidente de la Comisin presenta el programa de trabajo anual de la Comisin al Parlamento
Europeo. En segundo lugar, los Comisarios y los funcionarios de la Comisin declaran con regularidad ante
los comits del Parlamento Europeo, y determinados comits del Parlamento Europeo han introducido un
"tiempo para preguntas" para el Comisario responsable de las reas de poltica que ellos supervisan. En
tercer lugar, el presidente del Consejo en funciones presenta el programa de trabajo semestral del Consejo al
Parlamento Europeo. Finalmente, los ministros del gobierno del Estado miembro que ostenta la Presidencia
del Consejo comparecen a menudo ante comits del Parlamento Europeo, de la misma forma que el
Presidente del BCE y los directores de organismos de la UE comparecen ante los comits del Parlamento
Europeo con regularidad.

El Parlamento Europeo posee un sistema muy elaborado para presentar preguntas orales y escritas ante el
Consejo y la Comisin. Como en los parlamentos estatales, estas preguntas permiten que los eurodiputados
obtengan informacin, obligan al ejecutivo a pronunciar una declaracin formal sobre una accin concreta,
defienden as los intereses de sus constituyentes, e informan a la Comisin y al Consejo de problemas que tal
vez no conozcan estos dos rganos. Los textos completos de las preguntas y las correspondientes respuestas
de las instituciones se publican en el Diario Oficial de la UE.

Sin embargo, a diferencia de la mayora de gobiernos nacionales, no hay normas formales que rijan la
responsabilidad individual de los Comisarios. Se culpa a menudo a los Comisarios de incoherencias en las
direcciones generales a su cargo o de falta de iniciativa en el rea de poltica que cubren, pero no existe un
procedimiento para que el Parlamento fuerce a un Comisario a dimitir. Adems, la Comisin no ha
desarrollado una cultura en la que un Comisario o un funcionario de alto nivel dimita por sentido de la
obligacin y el Parlamento Europeo no tiene derecho a censurar a los Comisarios individualmente.

Pese a lo expuesto anteriormente, desde principios de la dcada de 1990 a 2000, la Comisin ha mostrado
muchos deseos de fomentar la transparencia en su funcionamiento administrativo. En primer lugar, en
febrero de 1994, desvel un "paquete de transparencia". Este inclua la publicacin de su programa de trabajo
anual en octubre el lugar de enero, lo cual permite que el Parlamento Europeo y el Consejo tengan tiempo
para debatir el proyecto antes de la aprobacin final del programa legislativo completo en enero. En segundo
lugar, al tomar la iniciativa de nueva legislacin, la Comisin utiliza ahora en mayor medida anteproyectos y
proyectos, audiencias pblicas, seminarios informativos y ejercicios consultivos. En tercer lugar, el nuevo
cdigo de conducta de la Comisin le obliga a hacer pblicos los documentos internos, con la excepcin de
las actas de sus reuniones, las notas de instrucciones, las opiniones personales de sus funcionarios y aquellos
documentos que contengan informacin susceptible de daar intereses pblicos o privados. Finalmente, la
Comisin presenta proyectos legislativos a los parlamentos estatales, de modo que sus comits sobre asuntos
de la UE puedan examinar la legislacin antes de que los ministros de sus gobiernos traten el tema en el
Consejo.

oficialmente, el Consejo apoya una mayor apertura en la toma de decisiones en la UE. Sin embargo, tanto la
Comisin como el Parlamento Europeo han acusado al Consejo de hipocresa a este respecto. En primer
lugar, la mayora de los estados miembros se han opuesto a los esfuerzos de la Comisin por permitir el
acceso pblico a los documentos de la UE. en segundo lugar, el Consejo se ha mostrado poco dispuesto a
exponerse al examen pblico. El Tratad de la UE (artculo 207) especifica que:

El Consejo definir los casos en los que deba considerarse que acta en su capacidad legislativa a fin de permitir un mayor acceso a
los documentos en esos casos. En cualquier caso, cuando el Consejo acte en su capacidad legislativa, se harn pblicos los
resultados de las votaciones y las explicaciones de voto, as como las declaraciones en el acta.

Sin embargo, esto ha permitido que el Consejo siga siendo reservado sobre asuntos que forman parte de su
capacidad ejecutiva, y tambin le ha permitido definir para s mismo en qu momento acta como
legislativo. El Tratado de Lisboa ha cambiado esto levemente, dando la definicin de que el Consejo acta
como legislativo conforme al procedimiento legislativo ordinario, y por lo tanto, pide al Consejo que este se
muestre ms abierto en sus actividades legislativas.

Las actividades de los gobiernos en el Consejo tambin son examinadas por sus parlamentos estatales. En
todos los parlamentos estatales, esta labor la lleva a cabo principalmente un comit especial de asuntos de la
UE, que recibe proyectos e iniciativas legislativas redactadas por la Comisin. Dicho comit suele pedir a los
funcionarios y ministros de los gobiernos involucrados en asuntos de la UE que declaren y contesten a
preguntas. Algunos parlamentos estatales son ms eficaces que otros a la hora de desempear este papel. El
grado de participacin de un parlamento estatal en la transposicin de la legislacin de la UE es funcin de la
preferencia-divergencia en un gabinete nacional y del poder del propio parlamento respecto del gobierno en
un estado miembro. Generalmente, los estados miembros con gobiernos de mayora de un solo partido suelen
tener parlamentos estatales menos involucrados en asuntos de la UE, mientras que los estados miembros con
gobiernos en minora o en coalicin suelen tener parlamentos nacionales ms involucrados en asuntos de la
UE.

Desde mediados de la dcada de los aos 90, los parlamentos estatales han luchado por recuperar al menos
parte de los poderes que perdieron en favor dele ejecutivo como resultado de la integracin de la UE. en
199, todos los parlamentos estatales haban establecido comits de asuntos de la UE para examinar las
actividades de sus gobiernos en el nivel de la UE, y haban desarrollado procedimientos que requeran que
los ministros y las burocracias nacionales proporcionaran informacin detallada sobre nueva legislacin de la
UE y sobre cmo se aplicaran las decisiones de la UE en el mbito interno. Ms an, el Tratado de Lisboa
establece un mecanismo de alerta temprana, de modo que los parlamentos estatales disponen de seis semanas
para ofrecer una opinin razonada para saber si una propuesta de la Comisin infringe los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad (el principio de subsidiariedad significa que las decisiones han de ser
tomadas en el nivel ms bajo posible y el principio de proporcionalidad significa que la UE solo puede actuar
en la medida en que es preciso para lograr sus objetivos, y no ms all de este lmite). Si una tercera parte de
los parlamentos estatales considera que una propuesta de la Comisin infringe la subsidiariedad o la
proporcionalidad, la Comisin ha de revisar la propuesta. Sin embargo, una vez llevada a cabo dicha
revisin, la Comisin es libre de enmendar la propuesta, volver a redactarla o no alterarla. Por tanto, no est
claro que esta nueva medida consiga la participacin de los parlamentos estatales de alguna forma sustancial.

4. Rendir cuentas desde un punto de vista poltico: seleccin y censura de la Comisin.

En el ejercicio colectivo del liderazgo poltico en el Consejo, los gobiernos de los estados miembros pueden
reivindicar su legitimidad con las elecciones generales nacionales. Sin embargo, la legitimidad el papel de
liderazgo poltico de la Comisin es ms problemtica. Hasta 1994, el Presidente de la Comisin era elegido
mediante un acuerdo colectivo entre los jefes de gobierno en el Consejo Europeo. El presidente de la
Comisin se consideraba como un cargo ms en un paquete negociado entre gobiernos para nombrar a los
dirigentes de una serie de rganos internacionales. esto era ms parecido a a seleccin de un dirigente de una
organizacin internacional que a la eleccin del primus inter pares en un gabinete poltico.

El Tratado de Maastricht introdujo un nuevo procedimiento de investidura, mediante el cual la duracin del
cargo en la Comisin se alineaba e igualaba con la duracin de la legislatura del Parlamento Europeo.
Adems, se consultara desde entonces al Parlamento Europeo acerca de la persona propuesta por los
gobiernos de los estados miembros para el cargo de Presidente de la Comisin, y los miembros de la
Comisin al completo seran objeto de una votacin de aprobacin por parte del Parlamento Europeo. Ahora
bien, el Parlamento Europeo interpret "consulta" como el derecho a votar sobre el candidato propuesto o
nombrado para el cargo de Presidente de la Comisin. En consecuencia, en julio de 1994, durante la primera
votacin realizada en el Parlamento Europeo para la investidura del Presidente de la Comisin, Jacques
Santer recibi la aprobacin del Parlamento Europeo como Presidente de la Comisin por un margen de tan
solo 12 votos. Adems, tras los nombramientos de cada uno de los comisarios, el Parlamento Europeo
introdujo un procedimiento de audiencia previa para los Comisarios, de tal manera que estos haban de
declarar ante la Comisin del parlamento Europeo responsable de su cartera. Finalmente, una vez concluidas
las audiencias de las comisiones parlamentarias, el Parlamento Europeo realiz una segunda votacin sobre
la Comisin en su conjunto. El Tratado de msterdam reform este procedimiento para institucionalizar
formalmente el poder de veto del Parlamento Europeo respecto del Presidente de la Comisin propuesto para
el Cargo.

Posteriormente, el Tratado de Niza introdujo la votacin por mayora cualificada en el Consejo Europeo para
el nombramiento del Presidente de la Comisin y para la Comisin en su conjunto. El Tratado de Lisboa solo
enmienda ligeramente esta combinacin de mayora cualificada en el Consejo Europeo y de veto por parte
del Parlamento Europeo, mediante el requisito de que el Consejo Europeo tenga en cuenta los resultados de
la eleccin del Parlamento Europeo cuando proponga un candidato para el cargo de Presidente de la
Comisin.

Pese a que el Parlamento Europeo no puede oponerse formalmente a los Comisarios mediante veto
individual, el Parlamento ha utilizado su funcin en el procedimiento de investidura de la Comisin para
obtener concesiones de los gobiernos.

Desde el Tratado de Roma, el Parlamento Europeo ha gozado del derecho a censurar a la Comisin en su
conjunto mediante una "doble mayora": una mayora absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los
votos emitidos. Se han propuesto mociones de censura en varias ocasiones, pero nunca se han llevado a cabo.
El Parlamento Europeo suele temer que si rechaza a la Comisin eso podra volverse contra l, porque los
gobiernos y el pblico le acusaran de actuar irresponsablemente. Adems, antes del nuevo procedimiento de
investidura, nada impeda que los gobiernos volvieran a nombrar a los mismos Comisarios. Sobre todo, la
doble mayora significa en la prctica que se requiere una colacin muy amplia para censurara a la Comisin.
Esto significa que el derecho de censura del Parlamento Europeo se parece ms al derecho del Congreso de
EEUU de destituir al Presidente de los EEUU que al derecho de un parlamento nacional de retirar el apoyo
de la mayora a un gobierno, y por tanto solo se puede ejercer en circunstancias extremas.

Sin embargo, en 1998 y 1999, el Parlamento Europeo cobr ms confianza en cuanto al uso de la amenaza de
censura. En 1998, ante la amplia desaprobacin del pblico en cuanto a la forma en que la Comisin haba
gestionado la crisis de la EEB (vacas locas), el Parlamento Europeo amenaz con xito con censurar a la
Comisin, forzndola a reorganizar la manera en que gestionaba las cuestiones de seguridad alimenticia. Ene
enero de 1999, el Parlamento Europeo pidi a la Comisin que contestara a graves acusaciones de mala
gestin financiera, nepotismo y encubrimiento. En vsperas de la votacin de censura, el Presidente de la
Comisin Santer prometi que se constituira un comit independiente para investigar las acusaciones y que
habr una profunda reforma administrativa de la Comisin, que incluira un nuevo cdigo de conducta,
normas que regiran el nombramiento y el trabajo de los gabinetes, y restricciones en cuanto a que personas
nombradas polticamente "aterrizan" en puestos administrativos de alto nivel.

Sin embargo, en otra mocin aprobada en enero de 1999, el Parlamento Europeo puso a prueba a la
Comisin hasta que el comit de expertos independientes organizado por el Parlamento Europeo informara
acerca de las acusaciones de fraude, corrupcin y nepotismo. Cuando el muy crtico informe se public en
marzo de 1999, se plante una nueva mocin de censura. El domingo, 14 de marzo, la vspera de la votacin,
Pauline Green, lder del mayor grupo poltico , inform a Santer que, como la mayora de su grupo votara a
favor de la censura, la mocin probablemente prosperara. Santer convoc rpidamente una reunin de
emergencia de los Comisarios, que acordaron dimitir en masa. Por lo tanto, se podra afirmar razonablemente
que el Parlamento Europeo censur de hecho a la Comisin en marzo de 1999, si bien la votacin jams se
celebr.

Debido a la eficaz censura de la Comisin Santer por parte del Parlamento Europeo, la Comisin Prodi,
entrante, fue mucho ms sensible a las preocupaciones del Parlamento. Por ejemplo, durante sus audiencias
ante las comisiones parlamentarias, los Comisarios propuestos mostraron ms respeto hacia las opiniones y
preguntas de los eurodiputados que lo que haban mostrado varios miembros de la Comisin anterior en sus
audiencias respectivas. Asimismo, durante el debate sobre la investidura de la siguiente Comisin, Prodi se
comprometi a cesar a los Comisarios de uno en uno, individualmente, si el Parlamento poda probar
acusaciones de corrupcin o de grave incompetencia. Esto dio efectivamente al Parlamento el derecho a
censurar a los Comisarios de uno en uno.

En consecuencia, los procedimientos para seleccionar a la Comisin y censurarla se han transformado en una
mezcla hbrida de los modelos parlamentario y presidencial. Los Tratados de Maastricht y msterdam
aadieron un elemento de gobierno parlamentario, mediante el requisito de que la Comisin recibiera el
apoyo de la mayora del Parlamento Europeo antes de asumir el cargo, y el requisito de que el derecho de
censura permitiera al Parlamento Europeo retirar ese apoyo. Adems, la introduccin de las votaciones por
mayora cualificada en el Consejo Europeo para las propuestas de nombramiento de la Comisin significa
que se requiere ahora la misma mayora en las dos cmaras para elegir al ejecutivo y para aprobar las
iniciativas legislativas del ejecutivo.

No obstante, en el proceso de seleccin del Presiente de la Comisin, los gobiernos e los estados miembros
son el equivalente de un colegio electoral presidencial, sobre quienes el Parlamento Europeo solamente
puede ejercer un veto. El Parlamento Europeo no puede proponer a su propio candidato. Y una vez investida,
la Comisin no necesita realmente una mayora suficiente en el Parlamento Europeo. El derecho de censura
es solamente una "vlvula de seguridad", a utilizar en caso de grave fracaso poltico o administrativo por
parte de la Comisin.

5. Conclusin: los mecanismos polticos de un ejecutivo dual.

El poder y la facultad de establecer el programa poltico y de aplicar las polticas de la UE se comparten
entre los gobiernos de la UE en el Consejo, el Consejo Europeo y la Comisin. Bsicamente, los gobiernos
establecen los programas y las agendas a largo plazo y a mediano plazo mediante la reforma del Tratado de
la UE y la delegacin de tareas polticas administrativas a la Comisin. En las reas en que los poderes
ejecutivos han sido delegados, la Comisin tiene un papel de liderazgo poltico importante y es responsable
de la distribucin del presupuesto de la U, de a supervisin de la aplicacin de la poltica por parte de los
Estados miembros, as como de redactar reglas y normativas.

Los gobiernos de los estados miembros han delegado poderes a la Comisin para reducir costes de
transaccin y para generar credibilidad poltica. Sin embargo, han sido selectivos al delegarlos. Han
mantenido el control sobre mbitos clave del poder ejecutivo, como la reforma de los tratados, el diseo de la
poltica exterior y de seguridad, la aplicacin de la legislacin de la UE, la fijacin de los temas en la agenda
y la coordinacin de las polticas macro-econmicas nacionales. Adems, los gobiernos han limitado la
discrecionalidad de la Comisin mediante el sistema de comitologa y han conservado su monopolio sobre la
propuesta de nombramiento del Presidente de la Comisin y la seleccin de los Comisarios.

Mientras tanto, la Comisin ha desarrollado muchas de las caractersticas de un "gobierno" supranacional. A
nivel poltico, el Colegio de Comisarios funciona siguiendo las lneas de un gobierno de gabinete, con
responsabilidad colectiva y con el Presidente de la Comisin como el primero entre sus pares. Adems, los
Comisarios son polticos de partido y persiguen sus propios objetivos en el proceso poltico de la UE. A nivel
administrativo, las direcciones generales de la Comisin son casi ministerios y muchas de ellas tienen
poderes reguladores directos. Por otra parte, como en las administraciones nacionales, cada servicio en esta
euro-burocracia tiene sus propios intereses institucionales, sus propios objetivos de poltica, y grupos de la
sociedad que les apoyan. Como resultado de lo anterior, la Comisin tiene incentivos poderosos e
importantes recursos polticos y administrativos para llevar a cabo su programa poltico, independientemente
de los gobiernos de los estados miembros.

Los gobiernos de los estados miembros han intentado inclinar a su favor la balanza de poder en esta relacin
de ejecutivo dual. por ejemplo, despus del activismo de Delors, los gobiernos eligieron cuidadosamente a
Presidentes de la Comisin (Santer, Prodi, Barroso) que ellos consideraban ms sensibles a los intereses de
los estados miembros. Ms an, los gobiernos han intentado usar el Consejo Europeo para fijar los
programas y agendas a medio y corto plazo, retirando de este modo a la Comisin una parte de su poder para
iniciar las polticas.

El resultado es un sistema con fortalezas y debilidades. La principal fortaleza es que el carcter dual del
ejecutivo de la UE facilita deliberaciones y acuerdos amplios a la hora de aprobar y aplicar las polticas de la
UE. Sin embargo, hay dos debilidades importantes. En primer lugar, la otra caracterstica de un acuerdo de
compromiso es una falta de liderazgo poltico general. De hecho, los sistemas con ejecutivos duales tienden a
caracterizarse por la estabilidad poltica. En segundo lugar, y en relacin con lo anterior, est el problema de
rendir cuentas democrticamente. No hay un nico jefe del ejecutivo a quien el pblico europeo pueda
destituirlo o "echar". La consecuencia es un sistema poltico que parece remoto para la mayora de los
ciudadanos europeos.