Manual. Cov - Xxiv

[PREPARADORA: ELENA DAZ-CENZANO Y COL.
]

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MANUAL
ERTZAINTZA

CONVOCATORIA
XXIV

[PREPARADORA: ELENA DAZ-CENZANO Y COL.]

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BLOQUES

I. DERECHOS DE LA CIUDADANIA

II. ORGANIZACIN POLITICO ADMINISTRATIVA

III. FUENTES DEL DERECHO Y PORCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

IV. PREVENCION DE RIESGOS

V. HISTORIA, MEDIO NATURAL Y REALIDAD SOCIOLINGSTICA DEL PAS
VASCO

VI. ERTZAINTZA: POLICIA DE SERVICIO A LA COMUNIDAD


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BLOQUE I

I. DERECHOS DE LA CIUDADANA

TEMAS

1. Derechos Humanos: aspectos generales de los Derechos Humanos. Declaracin
Universal de Derechos Humanos. Derechos fundamentales y libertades pblicas en la
Constitucin. Sistema europeo de proteccin de los Derechos Humanos.

2. Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Hombres y Mujeres: objeto y fin
de la norma. Principios generales. Medidas para promover la igualdad en la normativa y
actividad administrativa.

3. La proteccin de datos personales: conceptos o definiciones. Principios de la
proteccin de datos. Derechos de las personas (acceso, rectificacin, cancelacin y
oposicin). Deber de secreto y la comunicacin de datos.

4. Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas: derechos
generales de la ciudadana en sus relaciones con la administracin. Los registros
administrativos.


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TEMA 1

DERECHOS HUMANOS

7.1-Aspectos generales de los Derechos Humanos

7.2- Declaracin Universal de Derechos Humanos.

7.3.- Derechos Fundamentales y Libertades Pblicas en la
Constitucin Espaola.

7.4.- Sistema Europeo de Proteccin de los Derechos Humanos.

7.5.-Derechos fundamentales y libertades pblicas en la Constitucin.


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7.1-ASPECTOS GENERALES DE LOS DERECHOS HUMANOS

Los Derechos Humanos son aquellas facultades y libertades que cualquier ser humano
posee por el mero hecho de serlo.

Los Derechos Humanos se caracterizan por ser:

- Universales, porque corresponden a todos los seres humanos en cualquier lugar.

- Igualitarios, incompatibles con los sistemas basados en la superioridad de una casta,
sexo, etnia o nacionalidad.

- Innatos, y por lo tanto inalienables (intrasmisibles e irrenunciables).
- Inviolables, ya que ninguna persona o autoridad puede legtimamente actuar contra
ellos.
- Imprescriptibles e irrevocables, una vez que sean reconocidos.
- Indivisibles e interdependientes. Indivisibles, porque todos los derechos son igual de
valiosos y exigibles. No existe jerarqua de valores.
Interdependientes, significa que los derechos estn entrelazados y que slo se puede
gozar de unos derechos si se realizan los dems. No sera posible la plena realizacin de
los derechos civiles y polticos si se carece de los derechos sociales, econmicos y
culturales.
- Progresivos, porque con el transcurso del tiempo se producen nuevos reconocimientos
de derechos.

Los Derechos Humanos tienen su fundamento en las nociones de dignidad y de limitacin
de poder del Estado. Son una idea de gran fuerza moral y con un respaldo creciente.
Legalmente, se reconocen en el derecho interno de numerosos Estados y en tratados
internacionales.

Segn la evolucin histrica en que se produce su reivindicacin, los Derechos Humanos
pueden clasificarse generacionalmente en:


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1.- Derechos Humanos de Primera Generacin.
2.- Derechos Humanos de Segunda Generacin.
3.- Derechos Humanos de Tercera Generacin.

1-Derechos Humanos de Primera Generacin.
Vinculados al principio de libertad, son aquellos derechos civiles y libertades pblicas,
tales como los derechos a la seguridad y a la integridad fsica y moral de la persona, as
como los derechos polticos en el sentido amplio del trmino, tales como el derecho a la
ciudadana y el derecho a la participacin democrtica en la vida poltica del Estado.
Estos Derechos nacieron de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano aprobada en Francia en 1789.

2-Derechos Humanos de Segunda Generacin.
Vinculados al principio de igualdad, en este grupo se incluyen los derechos econmicos,
sociales y culturales, entre los que se encuentran el derecho a la propiedad, el acceso a
los bienes materiales, los derechos familiares, la salud, la educacin, la cultura y los
derechos laborales.

Estos derechos surgen tras la II Guerra Mundial y se recogen tanto en la Declaracin
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre aprobada en 1948, como en la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos proclamada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en 1948.

3-Derechos Humanos de Tercera Generacin.
Vinculados con la solidaridad, estos derechos surgen de la doctrina de los aos 1980 y se
refieren a mbitos tales como: el consumo, el medio ambiente y el patrimonio de la
humanidad, entre otros.

Se incluyen en este grupo el derecho a la paz, el derecho a la calidad de los bienes,
productos, y servicios comerciales, el derecho a gozar de un ambiente sano, el derecho al
espacio pblico, derecho a la asistencia humanitaria, etc.


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A continuacin, haremos una breve introduccin para entender el alcance de lo que ha
supuesto la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.

Tras la II Guerra Mundial, se celebr en 1945 La Conferencia de San Francisco en la
que cerca de 50 Estados firmaron la Carta de las Naciones Unidas, que dio lugar a la
creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas (O.N.U.), entre cuyas finalidades se
encuentran, entre otras, el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, la tutela
de los derechos y libertades fundamentales de los hombres en el mbito universal y el
respeto al principio de igualdad de derechos y libre determinacin de los pueblos.

Con la Carta de las Naciones Unidas se produce un proceso de internacionalizacin de
los Derechos Humanos que puede atribuirse, en parte, a la reaccin de la Comunidad
Internacional frente a los horrores y atrocidades ocurridas en la era de la Alemania nazi y,
al convencimiento de que muchas de aquellas violaciones a los derechos humanos y a la
dignidad humana podran haberse evitado con un sistema efectivo de proteccin de los
derechos humanos.

En diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) aprob y
proclam la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.

Tiene como finalidad principal esta declaracin, promover el respeto por los derechos
humanos y las libertades fundamentales y asegurar su reconocimiento y aplicacin
universal y efectiva, mediante medidas progresivas para su reconocimiento a nivel
nacional e internacional.

Dicha declaracin proclama los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y
culturales.

El gran problema con que se encuentra la Declaracin Universal es que fue adoptada por
resolucin de la Asamblea General de la ONU, resoluciones que solo tienen el valor de
meras recomendaciones para los Estados, pero no obligaciones jurdicas vinculantes. Por
ello, era necesario aprobar unos documentos sobre derechos humanos de carcter
jurdico que obligaran a los Estados que los ratificaran.

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En diciembre de 1966 se aprobaron dos Pactos Internacionales de Derechos Humanos:
uno, referido a los derechos civiles y polticos y otro, de derechos econmicos, sociales y
culturales.

As pues, existen tres textos legales bsicos de las Naciones Unidas en la esfera de los
Derechos Humanos: La Declaracin Universal y los dos Pactos antes citados, que
constituyen la llamada Carta Internacional de los Derechos Humanos.

Adems de estos tres cuerpos legales la ONU ha aprobado otros instrumentos en
distintas reas como los derechos de la infancia, la discriminacin de la mujer, la lucha
contra la tortura, etc.

7.2-DECLARACION UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

El 10 de Diciembre de 1.948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob y
proclam la Declaracin Universal de Derechos Humanos, cuyo texto completo figura en
las pginas siguientes. Tras este acto histrico, la Asamblea pidi a todos los pases
miembros que publicaran el texto de la Declaracin y dispusieran que fuera distribuido,
expuesto, ledo y comentado en las escuelas y otros establecimientos de enseanza, sin
distincin fundada en la condicin poltica de los pases o de los territorios.

PREMBULO

Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el
reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos iguales e inalienables de todos
los miembros de la familia humana;

Considerando que el desconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos han
originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad, y que se ha
proclamado, como la aspiracin ms elevada del hombre, el advenimiento de un mundo
en que los seres humanos, liberados del temor y de la miseria, disfruten de la libertad de
palabra y de la libertad de creencias;


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Considerando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un rgimen de
Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelin
contra la tirana y la opresin;

Considerando tambin esencial promover el desarrollo de relaciones amistosas entre las
naciones;
Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe
en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona
humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres, y se han declarado
resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto
ms amplio de la libertad;

Considerando que los Estados Miembros se han comprometido a asegurar, en
cooperacin con la Organizacin de las Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo a
los derechos y libertades fundamentales del hombre, y

Considerando que una concepcin comn de estos derechos y libertades es de la mayor
importancia para el pleno cumplimiento de dicho compromiso;

LA ASAMBLEA GENERAL proclama la presente DECLARACIN UNIVERSAL DE
DERECHOS HUMANOS como ideal comn por el que todos los pueblos y naciones
deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose
constantemente en ella, promuevan, mediante la enseanza y la educacin, el respeto a
estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carcter nacional e
internacional, su reconocimiento y aplicacin universales y efectivos, tanto entre los
pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su
jurisdiccin.

Artculo 1
Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como
estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.

Artculo 2

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Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin, sin
distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de cualquier otra
ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra
condicin.

Adems, no se har distincin alguna fundada en la condicin poltica, jurdica o
internacional del pas o territorio de cuya jurisdiccin dependa una persona, tanto si se
trata de un pas independiente, como de un territorio bajo administracin fiduciaria, no
autnomo o sometido a cualquier otra limitacin de soberana.

Artculo 3
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.

Artculo 4
Nadie estar sometido a esclavitud ni a servidumbre, la esclavitud y la trata de esclavos
estn prohibidas en todas sus formas.

Artculo 5
Nadie ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.

Artculo 6
Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad
jurdica.

Artculo 7
Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distincin, derecho a igual proteccin de la ley.
Todos tienen derecho a igual proteccin contra toda discriminacin que infrinja esta
Declaracin y contra toda provocacin a tal discriminacin.

Artculo 8
Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la constitucin o por la ley. Artculo 9.Nadie podr ser arbitrariamente
detenido, preso ni desterrado.

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Artculo 9
Nadie podr ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado.

Artculo 10
Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oda pblicamente y
con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinacin de sus
derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusacin contra ella en materia
penal.

Artculo 11
1. Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras
no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio pblico en el que se le hayan
asegurado todas las garantas necesarias para su defensa.
2. Nadie ser condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no
fueron delictivos segn el Derecho nacional o internacional.
Tampoco se impondr pena ms grave que la aplicable en el momento de la comisin del
delito.

Artculo 12
Nadie ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su
correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputacin. Toda persona tiene derecho
a la proteccin de la ley contra tales injerencias o ataques.

Artculo 13
1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio
de un Estado.
2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier pas, incluso del propio, y a regresar a
su pas.

Artculo 14
1. En caso de persecucin, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de l,
en cualquier pas.
2. Este derecho no podr ser invocado contra una accin judicial realmente originada por
delitos comunes o por actos opuestos a los propsitos y principios de las

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Naciones Unidas.

Artculo 15
1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
2. A nadie se privar arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de
nacionalidad.

Artculo 16
1. Los hombres y las mujeres, a partir de la edad nbil, tienen derecho, sin restriccin
alguna por motivos de raza, nacionalidad o religin, a casarse y fundar una familia, y
disfrutarn de iguales derechos en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso
de disolucin del matrimonio.
2. Slo mediante libre y pleno consentimiento de los futuros esposos podr contraerse el
matrimonio.
3. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la
proteccin de la sociedad y del Estado.

Artculo 17
1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente.
2. Nadie ser privado arbitrariamente de su propiedad.

Artculo 18
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religin; este
derecho incluye la libertad de cambiar de religin o de creencia, as como la libertad de
manifestar su religin o su creencia, individual y colectivamente, tanto en pblico como en
privado, por la enseanza, la prctica, el culto y la observancia.

Artculo 19
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye
el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y
opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.

Artculo 20
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas.

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2. Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin.

Artculo 21
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por
medio de representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
pblicas de su pas.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se
expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por
sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que
garantice la libertad del voto.

Artculo 22
Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacin internacional, habida cuenta de la
organizacin y los recursos de cada Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos,
sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Artculo 23
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre eleccin de su trabajo, a condiciones
equitativas y satisfactorias de trabajo y a la proteccin contra el desempleo.
2. Toda persona tiene derecho, sin discriminacin alguna, a igual salario por trabajo igual.
3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneracin equitativa y satisfactoria,
que le asegure, as como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y
que ser completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de proteccin
social.
4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus
intereses.

Artculo 24
Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitacin
razonable de la duracin del trabajo y a vacaciones peridicas pagadas.
Artculo 25

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1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su
familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la
asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los
seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de
prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos
los nios, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual proteccin
social.

Artculo 26
1. Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita, al menos
en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser
obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada; el acceso a los
estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos.
2. La educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el
fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales;
favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los
grupos tnicos o religiosos, y promover el desarrollo de las actividades de las Naciones
Unidas para el mantenimiento de la paz.
3. Los padres tendrn derecho preferente a escoger el tipo de educacin que habr de
darse a sus hijos.

Artculo 27
1. Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la
comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso cientfico y en los beneficios
que de l resulten.
2. Toda persona tiene derecho a la proteccin de los intereses morales y materiales que
le correspondan por razn de las producciones cientficas, literarias o artsticas de que
sea autora.

Artculo 28
Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que
los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin se hagan plenamente
efectivos.

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Artculo 29
1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que slo en ella puede
desarrollar libre y plenamente su personalidad.
2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estar
solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el nico fin de asegurar el
reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los dems, y de satisfacer las
justas exigencias de la moral, del orden pblico y del bienestar general en una sociedad
democrtica.
3. Estos derechos y libertades no podrn, en ningn caso, ser ejercidos en oposicin a los
propsitos y principios de las Naciones Unidas.

Artculo 30
Nada en esta Declaracin podr interpretarse en el sentido de que confiere derecho
alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o
realizar actos tendientes a la supresin de cualquiera de los derechos y libertades
proclamados en esta Declaracin.

7.3- DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PBLICAS EN LA
CONSTITUCIN

La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre
desarrollo de la personalidad, el respeto a la Ley y a los derechos de los dems son
fundamento del orden poltico y de la paz social.
Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitucin reconoce se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de
Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias
ratificados por Espaa.


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CAPITULO I. DE LOS ESPAOLES Y DE LOS EXTRANJEROS. (ARTCULOS 11 A 13)
La nacionalidad espaola se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo
establecido por la Ley.
Ningn espaol de origen podr ser privado de su nacionalidad.
El Estado podr concertar tratados de doble nacionalidad con los pases
iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculacin con
Espaa. En estos mismos pases, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un
derecho recproco, podrn naturalizarse los espaoles sin perder su nacionalidad de
origen.
Los espaoles son mayores de edad a los dieciocho aos.
Los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el
presente Ttulo en los trminos que establezcan los Tratados y la Ley.
Solamente los espaoles sern titulares de los derechos reconocidos en el artculo
23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por Tratado o
Ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.
La extradicin solo se conceder en cumplimiento de un Tratado o de la Ley,
atendiendo al principio de reciprocidad. Quedan excluidos de la extradicin los delitos
polticos, no considerndose como tales los actos de terrorismo.
La Ley establecer los trminos en que los ciudadanos de otros pases y los
aptridas podrn gozar del derecho de asilo en Espaa.


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CAPITULO II. DERECHOS Y LIBERTADES. (ARTCULO 14)
Los espaoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminacin
alguna por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, opinin o circunstancia personal o
social.

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Seccin 1- De los derechos fundamentales y de las libertades pblicas. (Artculos 15 a 29).
1.- Derecho a la vida y a la integridad fsica y moral.
Todos tienen derecho a la vida y a la integridad fsica y moral, sin que, en ningn
caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.
Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las Leyes penales
militares para tiempos de guerra.
2.- Derecho a la libertad ideolgica, religiosa y de culto.
Se garantiza la libertad ideolgica, religiosa y de culto de los individuos y las
comunidades sin ms limitacin, en sus manifestaciones, que la necesaria para el
mantenimiento del orden pblico protegido por la Ley.
Nadie podr ser obligado a declarar sobre su ideologa, religin o creencias.
Ninguna confesin tendr carcter estatal. Los poderes pblicos tendrn en cuenta
las creencias religiosas de la sociedad espaola y mantendrn las consigui entes
relaciones de cooperacin con la Iglesia Catlica y las dems confesiones.
3.- Derecho a la libertad y a la seguridad personal.
Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado
de su libertad, sino con la observancia de lo aqu establecido y en los casos y en la forma
previstos en la Ley.

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La detencin preventiva no podr durar ms del tiempo estrictamente necesaria
para la realizacin de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y,
en todo caso, en el plazo mximo de setenta y dos horas, el detenido deber ser puesto
en libertad o a disposicin de la autoridad judicial.
Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le
sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detencin, no pudiendo ser
obligada a declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias
policiales y judiciales, en los trminos que la Ley establezca.
La Ley regular un procedimiento de Habeas Corpus para producir la inmediata
puesta a disposicin judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por la Ley
se determinar el plazo mximo de duracin de la prisin provisional.
4.- Derecho al honor a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia
imagen. La ley limitar el uso de la informtica para garantizar el honor y la intimidad
personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.
5.- Derecho a la inviolabilidad domiciliaria.
El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podr hacerse en l sin
consentimiento del titular o resolucin judicial, salvo en caso de flagrante delito.
6.- Derecho al secreto de las comunicaciones.

Se garantiza el secreto de las comunicaciones y en especial, de las postales, telegrficas
y telefnicas, salvo resolucin judicial.
7.- Derecho a la eleccin libre de residencia y a circular por el territorio nacional.
Los espaoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el
territorio nacional.

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Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de Espaa en los trminos que
la Ley establezca. Este derecho no podr ser limitado por motivos polticos o ideolgicos.
8.- Derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones
mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproduccin.
9.- Derecho a la produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica.
10.- Derecho a la libertad de ctedra.
11.- Derecho a comunicar o recibir libremente informacin veraz por cualquier
medio de difusin.

La Ley regular el derecho a la clusula de conciencia y al secreto profesional en el
ejercicio de estas libertades.

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El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningn tipo de censura
previa.
Por otro lado se prohbe el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios
de informacin salvo que exista una resolucin judicial.
Estas libertades tienen su lmite en el respeto a los derechos reconocidos en este
Ttulo, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al
honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la proteccin de la juventud y de la
infanca.

La ley regular la organizacin y el control parlamentario de los medios de
comunicacin social dependientes del Estado o de cualquier ente pblico y garantizar el
acceso a dichos medios de los grupos sociales y polticos significativos, respetando el
pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de Espaa.
12.- Derecho de reunin pacfica y sin armas

Este derecho no es sino una concrecin del derecho a la libertad de expresin
ejercida en este caso, por un grupo de ciudadanos.
El ejercicio de este derecho no necesitar de autorizacin previa.
En los casos de reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones se dar
comunicacin previa a la autoridad, que slo podr prohibirlas cuando existan razones
fundadas de alteracin del orden pblico, con peligro para personas o bienes.
13.- Derecho de asociacin
Se reconoce el derecho de asociacin.

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Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son
ilegales.
Las asociaciones constituidas al amparo de este artculo debern inscribirse en un
registro a los solos efectos de publicidad.
Las asociaciones solo podrn ser disueltas o suspendidas en sus actividades en
virtud de resolucin judicial motivada.
Se prohben las asociaciones secretas y las de carcter paramilitar.
14.- Derecho a participar en los asuntos pblicos
Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos directamente
o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio
universal.
Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos pblicos, con los requisitos que sealen las Leyes.
15.- Derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales

Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y
tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso,
pueda producirse indefensin.


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Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley, a la
defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra
ellos, a un proceso pblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar los
medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra s mismos, a no
confesarse culpables y a la presuncin de inocencia.
La Ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de secreto
profesional, no se estar obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.
16.- Derecho a no ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin
administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento.

Es decir, solo se puede ser condenado o sancionado por algo que en el momento
de cometerse era delito, falta o infraccin administrativa.
Por otro lado las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarn
orientadas hacia la reeducacin y reinsercin social y no podrn consistir en trabajos
forzados. El condenado a pena de prisin que estuviere cumpliendo la misma gozar de
los derechos fundamentales de este captulo, a excepcin de los que se vean
expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la
Ley penitenciaria. En todo caso, tendr derecho a un trabajo remunerado y a los
beneficios correspondientes de la seguridad social, as como al acceso a la cultura y al
desarrollo integral de su personalidad.
La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privacin de libertad.


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17.- Se prohben los Tribunales de Honor en el mbito de la
Administracin civil y de las organizaciones profesionales.
18.- Derecho a la educacin y a la libertad de enseanza.
Todos tienen el derecho a la educacin. Se reconoce la libertad de enseanza.
La educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el
respeto a los principios democrticos de convivencia y a los derechos y libertades
fundamentales.
Los poderes pblicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus
hijos reciban la formacin religiosa y moral que est de acuerdo con sus propias
convicciones.
La enseanza bsica es obligatoria y gratuita.
Los poderes pblicos garantizan el derecho de todos a la educacin, mediante una
programacin general de la enseanza, con participacin efectiva de todos los sectores
afectados y la creacin de centros docentes.
Se reconoce a las personas fsicas y jurdicas la libertad de creacin de centros
docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales.
Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrn en el control y
gestin de todos los centros sostenidos por la Administracin con fondos pblicos, en los
trminos que la Ley establezca.


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Los poderes pblicos inspeccionarn y homologarn el sistema educativo para
garantizar el cumplimiento de las Leyes.
Los poderes pblicos ayudarn a los centros docentes que renan los requisitos
que la Ley establezca.
Se reconoce la autonoma de las universidades en los trminos que la Ley
establezca.
19.- Derecho a sindicarse libremente.
Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La Ley podr limitar o exceptuar el
ejercicio de este derecho a las fuerzas o institutos armados o a los dems cuerpos
sometidos a disciplina militar y regular las peculiaridades de su ejercicio para los
funcionarios pblicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a
afiliarse al de su eleccin, as como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones
y a fundar organizaciones sindicales internacionales o afiliarse a las mismas. Nadie podr
ser obligado a afiliarse a un sindicato.
20.- Derecho a la huelga.
Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus
intereses. La Ley que regule el ejercicio de este derecho establecer las garantas
precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
21.- Derecho de peticin individual y colectiva.
Todos los espaoles tendrn el derecho de peticin individual y colectiva por
escrito, en la forma y con los efectos que determine la Ley.


27
Los miembros de las fuerzas o institutos armados o de los cuerpos sometidos a
disciplina militar podrn ejercer este derecho solo individualmente y con arreglo a lo
dispuesto en su legislacin especfica.
Seccin 2- De los derechos y deberes de los ciudadanos. (Artculos 30 a
38)
La Constitucin hace aqu referencia tambin a otros derechos y, a su vez, a una
serie de deberes que les corresponden a los ciudadanos.
1.- Derecho y deber de defender a Espaa.
Los espaoles tienen el derecho y el deber de defender a Espaa.
La Ley fijar las obligaciones militares de los espaoles y regular, con las debidas
garantas, la objecin de conciencia, as como las dems causas de exencin del servicio
militar obligatorio, pudiendo imponer, en su caso, una prestacin social sustitutora.
Podr establecerse un servicio civil para el cumplimiento de fines de inters
general.
Mediante Ley podrn regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de
grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica.


28
2.- Deber de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos.
Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su
capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de
igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance confiscatorio.
El gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos y su
programacin y ejecucin respondern a los criterios de eficiencia y economa.
Slo podrn establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carcter
pblico con arreglo a la Ley.
3.- Derecho a contraer matrimonio.
El hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad
jurdica.
La Ley regular las formas de matrimonio, la edad y capacidad para contraerlo, los
derechos y deberes de los cnyuges, las causas de separacin y disolucin y sus efectos.
4.- Derecho a la propiedad privada y a la herencia.
Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
La funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las
Leyes.


29
Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de
utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de
conformidad con lo dispuesto por las Leyes.
5.- Derecho a crear fundaciones para fines de inters general.
Se reconoce el derecho de fundacin para fines de inters general, con arreglo a la
Ley.
Regir tambin para las fundaciones lo dispuesto en los apartados 2 y 4 del
artculo 22.

6.- Derecho y deber al trabajo libremente elegido.
Todos los espaoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre
eleccin de profesin u oficio, a la promocin a travs del trabajo y a una remuneracin
suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en ningn caso
pueda hacerse discriminacin por razn de sexo.
La Ley regular un Estatuto de los Trabajadores.
7.- Derecho a la negociacin colectiva.
La Ley garantizar el derecho a la negociacin colectiva laboral entre los
representantes de los trabajadores y empresarios, as como la fuerza vinculante de los
convenios.
Se reconoce el derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de
conflicto colectivo. La Ley que regule el ejercicio de este derecho, sin perjuicio de las


30
limitaciones que pueda establecer, incluir las garantas precisas para asegurar el
funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad.
8.- Se reconoce la libertad de empresa.
Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado. Los
poderes pblicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de
acuerdo con las exigencias de la economa general y, en su caso, de la planificacin.
9.- Colegios Profesionales.
La Ley regular las peculiaridades propias del rgimen jurdico de los Colegios
Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el
funcionamiento de los Colegios debern ser democrticos.
CAPITULO III. DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLTICA
SOCIAL Y ECONMICA. (ARTCULOS 39 A 52)
En este captulo se recogen una serie de derechos sociales que se fundamentan
directamente con la concepcin del Estado como Social. Son principios que deben dirigir
toda poltica social y econmica y que obligan a todos los poderes pblicos.
1.- Principio de proteccin social, econmica y jurdica de la familia.
Los poderes pblicos aseguran la proteccin social, econmica y jurdica de la
familia.


31
Los poderes pblicos aseguran, asimismo, la proteccin integral de los hijos,
iguales estos ante la Ley con independencia de su filiacin y de la madre, cualquiera que
sea su estado civil. La Ley posibilitar la investigacin de la paternidad.
Los padres deben prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o
fuera del matrimonio, durante su minora de edad y en los dems casos en que
legalmente proceda.
Los nios gozarn de la proteccin prevista en los acuerdos internacionales que
velan por sus derechos.
2.- Principio de promocin de las condiciones favorables para el progreso social y
econmico y para una distribucin de la renta ms equitativa.
Los poderes pblicos promovern las condiciones favorables para el progreso
social y econmico y para una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa,
en el marco de una poltica de estabilidad econmica. De manera especial realizarn una
poltica orientada al pleno empleo.
Asimismo, los poderes pblicos fomentarn una poltica que garantice la formacin
y readaptacin profesionales; velarn por la seguridad e higiene en el trabajo y
garantizarn el descanso necesario, mediante la limitacin de la jornada laboral, las
vacaciones peridicas retribuidas y la promocin de centros adecuados.


32
3.- Rgimen pblico de Seguridad Social.
Los poderes pblicos mantendrn un rgimen pblico de Seguridad Social para
todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante
situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y
prestaciones complementarias sern libres.
4.- El Estado velar especialmente por la salvaguardia de los derechos econmicos y
sociales de los trabajadores espaoles en el extranjero, y orientar su poltica
hacia su retorno.
5.- Principio de proteccin de la salud.
Se reconoce el derecho a la proteccin de la salud.

Compete a los poderes pblicos organizar y tutelar la salud pblica a travs de
medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La Ley establecer los
derechos y deberes de todos al respecto.
Los poderes pblicos fomentarn la educacin sanitaria, la educacin fsica y el
deporte. Asimismo facilitarn la adecuada utilizacin del ocio.
6.- Acceso a la cultura.
Los poderes pblicos promovern y tutelarn el acceso a la cultura, a la que todos
tienen derecho.
Los poderes pblicos promovern la ciencia y la investigacin cientfica y
tcnica en beneficio del inters general.


33
7.- Derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado.
Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona, as como el deber de conservarlo.
Los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el
medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva.
Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los trminos que la Ley fije se
establecern sanciones penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el dao
causado.
8.- Principio de conservacin y promocin del patrimonio.
Los poderes pblicos garantizarn la conservacin y promovern el enriquecimiento del
patrimonio histrico, cultural y artstico de los pueblos de Espaa y de los bienes que lo integran,
cualquiera que sea su rgimen jurdico y su titularidad.

La Ley penal sancionar los atentados contra este patrimonio.
9.- Derecho a una vivienda digna y adecuada.
Todos los espaoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y
adecuada. Los poderes pblicos promovern las condiciones necesarias y
establecern las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando
la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir la
especulacin.

La comunidad participar en las plusvalas que genere la accin urbanstica de los
entes pblicos.

10.- Principio de promocin de la participacin de la juventud.

34

Los poderes pblicos promovern las condiciones para la participacin libre y
eficaz de la juventud en el desarrollo poltico, social, econmico y cultural.

11.- Principio de proteccin e integracin de los disminuidos fsicos,
psquicos y sensoriales.

Los poderes pblicos realizarn una poltica de previsin, tratamiento,
rehabilitacin e integracin de los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos, a
los que prestarn la atencin especializada que requieran y los ampararn
especialmente para el disfrute de los derechos que este Ttulo otorga a todos los
ciudadanos.

12.- Principio de proteccin de la tercera edad.
Los poderes pblicos garantizarn, mediante pensiones adecuadas y
peridicamente actualizadas, la suficiencia econmica a los ciudadanos durante la
tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares,
promovern su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que
atendern sus problemas especficos de salud, vivienda, cultura y ocio.

13.- Principio de defensa de los consumidores y usuarios.
Los poderes pblicos garantizarn la defensa de los consumidores y usuarios,
protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los
legtimos intereses econmicos de los mismos.

Los poderes pblicos promovern la informacin y la educacin de los
consumidores y usuarios, fomentarn sus organizaciones y oirn a stas en las
cuestiones que puedan afectar a aqullos, en los trminos que la Ley establezca.
En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la Ley regular el
comercio interior y el rgimen de autorizacin de productos comerciales.


35
14.- La Ley regular las organizaciones profesionales que contribuyan a la
defensa de los intereses econmicos que les sean propios. Su estructura
interna y funcionamiento debern ser democrticos.

CAPITULO IV. DE LAS GARANTAS DE LAS LIBERTADES Y
DERECHOS FUNDAMENTALES. (ARTCULOS
53 Y 54)

Los derechos y libertades reconocidos en el Captulo II del presente Ttulo
vinculan a todos los poderes pblicos. Slo por Ley, que en todo caso deber
respetar su contenido esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y
libertades que se tutelarn de acuerdo con lo previsto en el artculo 161.1.a.
Cualquier ciudadano podr recabar la tutela de las libertades y derechos
reconocidos en el artculo 14 y la Seccin primera del Captulo II ante los
Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de
preferencia y sumariedad y, en su caso, a travs del recurso de amparo ante el
Tribunal Constitucional. Este ltimo recurso ser aplicable a la objecin de
conciencia reconocida en el artculo 30.

El reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el
Captulo III, informar la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de
los poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria de
acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen.

Una Ley orgnica regular la institucin del Defensor del Pueblo, como alto
comisionado de las Cortes Generales, designado por stas para la defensa de los
derechos comprendidos en este Ttulo, a cuyo efecto podr supervisar la actividad
de la Administracin, dando cuenta a las Cortes Generales.


36

CAPITULO V. DE LA SUSPENSIN DE LOS DERECHOS Y
LIBERTADES. (ARTCULO 55)

Los derechos reconocidos en los artculos 17, 18, apartados 2 y 3; artculos 19,
20, apartados 1, a y d, y 5, artculos 21, 28, apartado 2, y artculo 37, apartado 2,
podrn ser suspendidos cuando se acuerde la declaracin del estado de
excepcin o de sitio en los trminos previstos en la Constitucin. Se excepta de
lo establecido anteriormente el apartado 3 del artculo 17 para el supuesto de
declaracin de estado de excepcin. Una Ley Orgnica podr determinar la forma
y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervencin judicial
y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artculos 17,
apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas
determinadas, en relacin con las investigaciones correspondientes a la actuacin
de bandas armadas o elementos terroristas. La utilizacin injustificada o abusiva
de las facultades reconocidas en dicha Ley Orgnica producir responsabilidad
penal, como violacin de los derechos y libertades reconocidos por las Leyes.

7.4-SISTEMA EUROPEO DE PROTECCION DE LOS DERECHOS
HUMANOS

El Consejo de Europa es una organizacin supranacional del mbito europeo,
fundada en 1.949, para conseguir una mayor grado de cooperacin entre los
Estados miembros y promover valores fundamentales como la Democracia, los
Derechos Humanos y la Tolerancia. Actualmente est integrado por 47 pases.

En el mbito del Consejo de Europa, dos son los instrumentos legales
fundamentales para la proteccin de los Derechos Humanos:

- El Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y
Libertades Fundamentales (en lo sucesivo se aludir a l como Convenio

37
Europeo de los Derechos Humanos) destinado a proteger los derechos: civiles y
polticos, aprobado en 1950.

- La Carta Social Europea que garantiza los derechos econmicos, sociales y
culturales, adoptada en 1961.

En cuanto al Convenio Europeo de Derechos Humanos, es de inters destacar
como hasta 1.998 existan bsicamente dos rganos de control para su
cumplimiento: La Comisin Europea de Derechos Humanos y El Tribunal Europeo
de Derechos Humanos.

En 1.998, con la entrada en vigor del Protocolo n 11 del Convenio Europeo de
Derechos Humanos, se prev la supresin de la Comisin como filtro de las
demandas y se instituye al Tribunal Europeo de Derechos Humanos como
rgano jurisdiccional de carcter permanente y de jurisdiccin obligatoria, con lo
que todas las demandas se plantean ante el referido Tribunal.

CONVENIO EUROPEO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS
HUMANOS Y DE LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES.

Con la aprobacin del Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950), el
sistema europeo inici su andadura para la proteccin de los derechos humanos.
Inspirado por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos aprobada por la
O.N.U. en diciembre de 1948, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, como
expone su Prembulo, reafirma su profunda adhesin a estas libertades
fundamentales que constituyen las bases mismas de la justicia y de la paz en el
mundo, y cuyo mantenimiento reposa inicialmente, de una parte, en un rgimen
poltico verdaderamente democrtico y, de otra, en una concepcin y un respeto
comunes de los Derechos Humanos por ellos invocados.

Del indicado Prembulo se desprenden los aspectos ms caractersticos y
distintivos del Convenio Europeo de Derechos Humanos: la instauracin de un
mecanismo de control para asegurar la garanta colectiva de alguno de los
derechos enunciados en la Declaracin Universal y, como el Convenio no fue

38
elaborado con vocacin de ser un cuerpo legal definitivo, sino como el primer
paso para alcanzar su finalidad de proteccin, desarrollo y reconocimiento
progresivo de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.

Los Derechos y Libertades incluidos en el Titulo I del Convenio son los siguientes:
- el derecho a la vida.
- el derecho a no ser sometido a tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes.
- el derecho a no ser sometido a esclavitud, servidumbre o trabajos forzados.
- el derecho a la libertad y a la seguridad y los derechos del detenido.
- el derecho a un proceso equitativo y a la presuncin de inocencia.
- el derecho a no ser condenado por una accin u omisin que, en el momento en
que haya sido cometida, no constituya delito segn el Derecho Nacional o
Derecho Internacional, y el derecho a que la ley penal no tenga efectos
retroactivos.
- el derecho al respeto de la vida privada y familiar.
- Las libertades de pensamiento, conciencia y religin, de expresin e
informacin, de reunin pacfica, de asociacin y de sindicacin.
- el derecho a contraer matrimonio y fundar una familia.
- el derecho de toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en el
Convenio hayan sido violados a un recurso efectivo ante una instancia nacional,
incluso cuando la violacin haya sido cometida por personas que acten en el
ejercicio de sus funciones oficiales.
- finalmente, el derecho al disfrute de los derechos y libertades antes enunciados
sin discriminacin alguna por razn de sexo, raza, color, lengua, religin,
opiniones polticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minora
nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situacin.

Desde su entrada en vigor, el Convenio se ha complementado con 13 Protocolos
que, de un lado amplan el catlogo de derechos reconocidos en 1950 y de otro,
modifican los mecanismos de garanta inicialmente instituidos.

Tras la aprobacin de estos Protocolos, el Convenio Europeo de Derechos
Humanos consta de cincuenta y nueve artculos contenidos en tres Ttulos.


39
El Ttulo Primero, al que antes hemos aludido, define los derechos y libertades
reconocidos; el Ttulo Segundo regula la composicin, competencias y
funcionamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; y el Ttulo Tercero
incluye disposiciones diversas reguladoras de una serie de materias.

Por lo que se refiere al alcance del Sistema Europeo de Proteccin de los
Derechos Humanos, cabe sealar que no constituye un conjunto homogneo para
los Estados miembros del Consejo de Europa, pues si bien, estos Estados estn
vinculados u obligados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos, no lo
estn por los distintos Protocolos adicionales que han ampliado el catlogo de
derechos y libertades reconocidos en dicho Convenio, ya que los Estados
miembros pueden formular reservas y declaraciones interpretativas respecto a su
contenido.

Por ltimo, sealar que el Convenio protege fundamentalmente derechos civiles y
polticos, aunque alguno de ellos tenga una dimensin social y econmica, como
por ejemplo, el derecho de asociacin o sindicacin.

EL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

El Ttulo II del Convenio Europeo de Derechos Humanos regula la composicin,
competencias y funcionamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
instituido con el fin de asegurar el respeto de los compromisos que resultan para
los Estados signatarios del Convenio y sus Protocolos.

El Tribunal est compuesto por un juez de cada uno de los pases signatarios y
tiene su sede en Estrasburgo.

La competencia del Tribunal se extiende a todas las cuestiones relativas a la
interpretacin y la aplicacin del Convenio y de sus Protocolos.

El Tribunal podr conocer, tanto de asuntos presentados por cualquier Estado
miembro (por incumplimiento del Convenio y Protocolos por parte de otro Estado),
como de cualquier demanda presentada por cualquier persona fsica, ONG, o

40
grupo de particulares que se considere vctima de una violacin, por parte de
cualquier Estado miembro, de los derechos reconocidos en el Convenio o sus
Protocolos.

La fuerza obligatoria y la ejecucin de las sentencias definitivas del Tri bunal
tienen gran importancia, ya que gracias a la jurisprudencia del Tribunal de
Derechos Humanos se han reconocidos derechos no expresamente recogidos en
el Convenio.

Asimismo podr emitir opiniones consultivas a solicitud del Comit de Ministros,
acerca de cuestiones relativas a la interpretacin del Convenio y de sus
Protocolos.

CARTA SOCIAL EUROPEA

La Carta Social Europea adoptada en 1961, con entrada en vigor en 1965, recoge
los derechos econmicos, sociales y culturales como el derecho a la vivienda, a la
salud, a la educacin, al trabajo, a la seguridad social, al movimiento de personas
y a la no discriminacin.

Entre los derechos de segunda generacin contenidos en la Carta Social Europea
destacamos, entre otros, el derecho a:
- el trabajo.
- organizarse para la defensa de los intereses econmicos y sociales.
- la negociacin colectiva.
- la seguridad social.
- la asistencia social y mdica.
- la proteccin social, jurdica y econmica de la familia, y
- la proteccin y asistencia por parte de los trabajadores migrantes y sus familias.

A fin de tener en cuenta los cambios sociales fundamentales que se han
producido desde la aprobacin del texto, la Carta ha sido revisada en 1996, con
entrada en vigor en 1999, conteniendo los derechos garantizados por la Carta en

41
su versin modificada, los derechos garantizados por el Protocolo adicional de
1998 y para aadir nuevos derechos, entre los cuales citamos los siguientes:

- a la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupacin, sin
discriminacin por razn de sexo.
- a la proteccin social de las personas de edad.
- a la proteccin de los crditos de los trabajadores en caso de insolvencia del
empresario.
- a la dignidad en el trabajo.
- a la igualdad de oportunidades e igualdad de trato de trabajadores con
responsabilidades familiares.
- a la informacin y consulta en los procedimientos de despido colectivo.
- a la proteccin contra la pobreza y la exclusin social.

En cuanto a los mecanismos de control, la Carta no establece un sistema judicial
de proteccin del cumplimiento de sus disposiciones (a diferencia del sistema
establecido para la proteccin de los derechos civiles y polticos recogidos en el
Convenio Europeo de Derechos Humanos).

El nico sistema de control establecido en ella, es un sistema de informes que
presentan los Estados al Comit Europeo de Derechos Sociales para que estudie
la efectiva aplicacin de las disposiciones de la Carta, las revise y presente sus
conclusiones ante el Parlamento y el Comit de Ministros del Consejo de Europa,
quien formular las recomendaciones oportunas a cada Estado parte.

Con la entrada en vigor de un Protocolo adicional de la Carta en 1998, se
introduce un segundo mecanismo de control, al permitir que grupos de
trabajadores y las ONGs puedan acoger quejas colectivas por violacin de las
disposiciones de la Carta. El Comit Europeo de Derechos Sociales las examina y
puede publicar recomendaciones.


42
OTROS MECANISMOS PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS
HUMANOS EN EL MBITO EUROPEO

Adems de los cuerpos legales citados (Convenio Europeo de Derechos
Humanos y Carta Social Europea), y mecanismos de control, existen otros
destinados a la proteccin de Derechos Humanos, tales como:

- El Convenio Europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos
Inhumanos o Degradantes.
- El Convenio Marca para la Proteccin de las Minoras Nacionales.
- La Comisin Europea contra el Racismo y la Intolerancia.
- Comisario para los Derechos Humanos.

CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA

La Carta Europea de los Derechos Fundamentales, elaborada por una convencin
compuesta por las Instituciones Europeas, representantes de los parlamentos
nacionales, juristas y otros representantes de la sociedad civil, fue adoptada por el
Consejo Europeo de Niza en diciembre de 2002, y recoge los derechos civiles,
polticos, econmicos y sociales de los ciudadanos y de todas las personas que
viven en el territorio de la Unin Europea (UE).

Es un texto complementario del Convenio Europeo de Derechos Humanos del
Consejo de Europa.

El prembulo de la Carta expone que la Unin est fundada sobre valores
indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, igualdad y
solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y del Estado de Derecho.
Al instituir la ciudadana de la Unin y crear un espacio de libertad, seguridad, y
justicia, sita a la persona en el centro de su actuacin.

La Carta clasifica los derechos, libertades y principios reconocidos por la UE en
seis Captulos: (Dignidad, Libertades, Igualdad, Solidaridad, Ciudadana y

43
Justicia); en el Captulo VII se recogen las disposiciones generales.

Captulo I (Dignidad), contiene los siguientes derechos:
- Dignidad humana; Derecho a la vida; Derecho a la integridad de las personas;
- Prohibicin de la tortura y de las penas o los malos tratos inhumanos o
degradantes;
- Prohibicin de la esclavitud y del trabajo forzado.

Captulo II (Libertades), se reconocen las siguientes:
- Derecho a la libertad y a la seguridad; Respeto a la vida privada y familiar;
Proteccin de datos de carcter personal; Derecho a contraer matrimonio y
derecho a fundar una familia; Libertad de pensamiento, de conciencia y de
religin; Libertad de expresin y de informacin; Libertad de reunin y de
asociacin; Libertad de las artes y de las ciencias; Derecho a la educacin;
Libertad profesional y derecho a trabajar; Libertad de la empresa; Derecho a la
propiedad; Derecho de asilo; Proteccin en caso de devolucin, expulsin y
extradicin.

Captulo III (Igualdad), proclama los principios de:
- Igualdad ante la ley; No discriminacin; Diversidad cultural, religiosa y lingstica;
Igualdad entre hombres y mujeres; Derechos del menor; Derechos de las
personas mayores; Integracin de las personas discapacitadas.

Captulo IV (Solidaridad), se recogen los siguientes derechos:
- Derecho a la informacin y consulta de los trabajadores en la empresa; Derecho
de negociacin y de accin activa; Derecho de acceso a los servicios de
colocacin; Proteccin en caso de despido injustificado; Condiciones de trabajo
justas y,
- equitativas; Prohibicin del trabajo infantil y proteccin de jvenes en el trabajo;
Vida familiar y vida profesional; Seguridad Social y ayuda social; Proteccin de la
salud; Acceso a los servicios de inters econmico general; Proteccin del medio
ambiente; Proteccin de los consumidores.

Captulo V (Ciudadana), reconoce los derechos siguientes:

44
- Derecho a ser elector y elegible en las elecciones del Parlamento Europeo y en
las elecciones municipales; Derecho a una buena administracin; Derecho de
acceso a los documentos; El Defensor del Pueblo; Derecho de Peticin; Libertad
de circulacin y de residencia; Proteccin diplomtica y consular.

Captulo VI (Justicia), se recogen:
- Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial; Presuncin de
inocencia y derechos de defensa; Principios de legalidad y de proporcionalidad de
los delitos y las penas; Derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos
veces por el mismo delito.
El Captulo VII ( Disposiciones generales ), en cuanto al mbito de aplicacin de
las disposiciones de la Carta dispone que, estn dirigidas nicamente a proteger
los derechos fundamentales de las personas frente a los actos adoptados por las
instituciones y rganos de la Unin, y por los Estados miembros en aplicacin de
los Tratados de la Unin.
Esta Carta de los Derechos Fundamentales tiene fuerza vinculante para los
pases miembros de la UE.

45

TEMA 2

LEY 4/2005, DE 18 DE FEBRERO,
PARA LA IGUALDAD DE HOMBRES
Y MUJERES

2.1- OBJETO Y FIN DE LA NORMA

2.2-PRINCIPIOS GENERALES

2.3-MEDIDAS PARA PROMOVERLA IGUALDAD EN LA
NORMATIVA Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA


46
2.1- OBJETO Y FIN DE LA NORMA

Objeto y fin
El objeto de esta Ley es establecer los principios generales que han de
presidir la actuacin de los poderes pblicos en materia de igualdad de
mujeres y hombres, as como regular un conjunto de medidas dirigidas a
promover y garantizar la igualdad de oportunidades y trato
1
de mujeres y
hombres en todos los mbitos de la vida y, en particular, a promover la
autonoma y a fortalecer la posicin social, econmica y poltica de
aqullas.
Se trata de conseguir eliminar las situaciones de desigualdad de las
mujeres, convirtiendo la igualdad formal recogida en diferentes
legislaciones, ya nombradas en el apartado anterior, en igualdad real.
Todo ello con el fin ltimo de lograr una sociedad igualitaria en la que
todas las personas sean libres, tanto en el mbito pblico como en el
privado, para desarrollar sus capacidades personales y tomar decisiones sin
las limitaciones impuestas por los roles tradicionales en funcin del sexo, y
en la que se tengan en cuenta, valoren y potencien por igual las distintas
conductas, aspiraciones y necesidades de mujeres y hombres.

MBITO DE APLICACIN DE LA LEY

La presente Ley se aplicar en:
a) Las administraciones pblicas vascas, entendindose como tal a los
efectos de esta Ley: la administracin de la comunidad autnoma, la
administracin foral y la administracin local, as como sus rganos
autnomos y los entes pblicos dependientes o vinculados a ellos.


47
b) Las entidades privadas que se relacionen o colaboren con los
poderes pblicos o se beneficien de ayudas o subvenciones pblicas.

c) Las universidades vascas y el sector privado en los trminos que se
establezca.
2.2.- PRINCIPIOS GENERALES
La Ley recoge 8 principios generales que son los que orientarn la
actuacin de los poderes pblicos vascos en materia de igualdad, y que se
enumeran a continuacin:
Los principios generales que deben regir y orientar la actuacin de los
poderes pblicos vascos en materia de igualdad de mujeres y hombres
son segn el artculo 3 de la Ley los siguientes:

Igualdad de trato
Se prohbe toda discriminacin basada en el sexo de las personas, tanto
la directa que es la que afecta a una persona por razn de sexo
embarazo o maternidad, como la indirecta que es la que perjudica a una
proporcin sustancialmente mayor de miembros de un mismo sexo.

Igualdad de oportunidades
Los poderes pblicos vascos deben adoptar las medidas oportunas que
sean necesarias para garantizar el ejercicio efectivo por parte de
mujeres y hombres, en condiciones de igualdad, de los derechos
polticos, civiles, econmicos, sociales y culturales y del resto de
derechos fundamentales que puedan ser reconocidos en las normas,
incluidos el acceso al poder y a los recursos y beneficios econmicos y
sociales.

48

Respeto a la diversidad y a la diferencia
Los poderes pblicos pondrn los medios para que la igualdad de sexos
se realice respetando la diversidad y las diferencias existentes entre las
mujeres y los hombres en cuanto a biologa, condiciones de vida,
aspiraciones y necesidades, as como las diferencias existentes dentro
de los propios colectivos de mujeres y hombres.

Integracin de la perspectiva de gnero
Lo que supone que los poderes pblicos vascos deben incorporar las
medidas especficas necesarias para eliminar las desigualdades y
promover la igualdad en todas sus polticas y actuaciones.

Accin positiva
Los poderes pblicos deben adoptar medidas temporales y especficas
para eliminar o reducir las desigualdades por razn de sexo en los
diferentes mbitos de la vida.

Eliminacin de roles y estereotipos en funcin del sexo
Roles y estereotipos que asignan a las mujeres las responsabilidades
del mbito domstico y a los hombres las del mbito pblico, con una
muy desigual valoracin y reconocimiento econmico y social.

Representacin equilibrada.
Se adoptarn las medidas necesarias oportunas para lograr una
representacin equilibrada de mujeres y hombres en los distintos
mbitos de tomas de decisiones. A los efectos de esta Ley, se considera
representacin equilibrada en los rganos administrativos

49
pluripersonales cuando los dos sexos estn representados al menos al
40%.

Colaboracin y coordinacin
Todos los poderes pblicos vascos tienen la obligacin de colaborar y
coordinar sus actuaciones en materia de igualdad de mujeres y
hombres.

2.3- MEDIDAS PARA PROMOVER LA IGUALDAD EN LA
NORMATIVA Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

Artculo 18 Disposiciones generales

1.- Los poderes pblicos vascos han de tener en cuenta de manera
activa el objetivo de la igualdad de mujeres y hombres en la elaboracin
y aplicacin de las normas, as como de los planes, programas y otros
instrumentos de formulacin de polticas pblicas, de los programas
subvencionales y de los actos administrativos.

2.- Para el cumplimiento de lo dispuesto en el apartado primero de este
artculo, los departamentos, organismos autnomos y entes pblicos
dependientes de las administraciones publicas vascas o vinculados a
ellas han de ajustarse a lo establecido en los artculos 19 a 22 de esta
ley, sin perjuicio de la adecuacin a las necesidades organizativas y
funcionales que las instituciones forales y locales realicen en el ejercicio
de sus competencias y de las especificidades formales y materiales que
caracterizan a sus normas.

50

3.- En la realizacin de la evaluacin previa de impacto en funcin del
gnero y la introduccin de medidas para eliminar desigualdades y
promover la igualdad que se prevn en los artculos 19 a 20 de esta ley,
se ha de tener en cuenta la influencia que, en las diferencias entre
mujeres y hombres, tienen los factores sealados en el ltimo inciso del
prrafo 1 del artculo 3.

4.- Los poderes pblicos vascos deben hacer un uso no sexista de todo
tipo de lenguaje en los documentos y soportes que produzcan
directamente o a travs de terceras personas o entidades.

Artculo 19 Evaluacin previa del impacto en funcin del gnero

1.- Antes de acometer la elaboracin de una norma o acto
administrativo, el rgano administrativo que lo promueva ha de evaluar
el impacto potencial de la propuesta en la situacin de las mujeres y en
los hombres como colectivo. Para ello, ha de analizar si la actividad
proyectada en la norma o acto administrativo puede tener repercusiones
positivas o adversas en el objetivo global de eliminar las desigualdades
entre mujeres y hombres y promover su igualdad.

2.- El Gobierno Vasco ha de aprobar, a propuesta de Emakunde-
Instituto Vasco de la Mujer, normas o directrices en las que se indiquen
las pautas que se debern seguir para la realizacin de la evaluacin
previa del impacto en funcin del gnero referida en el prrafo anterior,
as como las normas o actos administrativos que quedan excluidos de la

51
necesidad de hacer la evaluacin y el resto de los trmites previstos en
los artculos siguientes.

Conforme establece la Disposicin Final 13 de la presente norma, la
misma entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin, excepto los
artculos 19 a 22, que lo harn un ao despus. Ir a Norma

Artculo 20 Medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad

1.- En funcin de la evaluacin de impacto realizada, en el proyecto de
norma o acto administrativo se han de incluir medidas dirigidas a
neutralizar su posible impacto negativo en la situacin de las mujeres y
hombres considerados como colectivo, as como a reducir o eliminar las
desigualdades detectadas y a promover la igualdad de sexos.

2.- Sin perjuicio de otras medidas que se consideren oportunas, las
administraciones pblicas vascas, en la normativa que regula las
subvenciones y en los supuestos en que as lo permita la legislacin de
contratos, incluirn entre los criterios de adjudicacin uno que valore la
integracin de la perspectiva de gnero en la oferta presentada y en el
proyecto o actividad subvencionada. En los mismos supuestos, entre los
criterios de valoracin de la capacidad tcnica de los candidatos o
licitadores y, en su caso, entre los requisitos que debern reunir los
beneficiarios de subvenciones, valorarn la trayectoria de los mismos en
el desarrollo de polticas o actuaciones dirigidas a la igualdad de
mujeres y hombres.


52
Asimismo, con sujecin a la legislacin de contratos y a lo previsto en el
apartado siguiente, se contemplar, como condicin de ejecucin del
contrato, la obligacin del adjudicatario de aplicar, al realizar la
prestacin, medidas tendentes a promover la igualdad de hombres y
mujeres.
3.- El Consejo de Gobierno, en la Administracin general de la
Comunidad Autnoma, as como los rganos equivalentes del resto de
las administraciones pblicas, y en su defecto, para el caso de los
expedientes contractuales, los rganos de contratacin, establecern los
tipos o caractersticas de las contrataciones y subvenciones en los que
corresponda aplicar las medidas contempladas en el apartado anterior,
teniendo en cuenta la normativa aplicable, los diferentes objetos
contractuales y la convivencia o compatibilidad y coordinacin con la
aplicacin de otras polticas pblicas en el mbito contractual y
subvencional. El Gobierno Vasco establecer reglamentariamente
indicadores para facilitar la valoracin del cumplimiento del criterio o
clusula referida en el apartado anterior, entre los que se han de incluir
el de elaborar y ejecutar planes o programas para la igualdad de
mujeres y hombres y disponer del reconocimiento como entidad
colaboradora en igualdad de mujeres y hombres previsto en el artculo
41.

normas que regulen los procesos selectivos de acceso, provisin y
promocin en el empleo pblico deben incluir:

a) Una clusula por la que, en caso de existir igualdad de capacitacin,
se d prioridad a las mujeres en aquellos cuerpos, escalas, niveles y
categoras de la Administracin en los que la representacin de stas

53
sea inferior al 40%, salvo que concurran en el otro candidato motivos
que, no siendo discriminatorios por razn de sexo, justifiquen la no
aplicacin de la medida, como la pertenencia a otros colectivos con
especiales dificultades para el acceso y promocin en el empleo.
Los rganos competentes en materia de funcin pblica de las
correspondientes administraciones pblicas han de disponer de
estadsticas adecuadas y actualizadas que posibiliten la aplicacin de lo
dispuesto en el apartado a).

b) Una clusula por la que se garantice en los tribunales de seleccin
una representacin equilibrada de mujeres y hombres con capacitacin,
competencia y preparacin adecuada.

normas que vayan a regular los jurados creados para la concesin de
cualquier tipo de premio promovido o subvencionado por la
Administracin, as como las que regulen rganos afines habilitados
para la adquisicin de fondos culturales y/o artsticos, deben incluir una
clusula por la que se garantice en los tribunales de seleccin una
representacin equilibrada de mujeres y hombres con capacitacin,
competencia y preparacin adecuada.

6.- A los efectos de lo sealado en los dos prrafos anteriores, se
considera que existe una representacin equilibrada cuando en los
tribunales, jurados u rganos afines de ms de cuatro miembros cada
sexo est representado al menos al 40%. En el resto, cuando los dos
sexos estn representados.


54
7.- El rgano administrativo que promueva la norma o disposicin
administrativa habr de establecer indicadores que permitan realizar la
evaluacin del grado de cumplimiento y de la efectividad de las medidas
referidas en los prrafos anteriores, de cara a la consecucin del
objetivo de eliminar las desigualdades y promover la igualdad de
mujeres y hombres.

8.- Slo excepcionalmente, y mediante informe motivado y aprobado por
el rgano competente, puede justificarse el no cumplimiento de lo
dispuesto en los prrafos 2, 4 y 5.


Artculo 21 Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer

Los proyectos de normas que se elaboren en el mbito de la
Administracin de la Comunidad Autnoma han de ser informados por
Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, a efectos de verificar la correcta
aplicacin de lo dispuesto en los artculos 19 a 20 de la ley y, en su
caso, para realizar propuestas de mejora en tal sentido.



55
Artculo 22 Memoria explicativa y aprobacin de la norma o acto

1.- El proyecto de norma o disposicin habr de ir acompaado de una
memoria que explique detalladamente los trmites realizados en relacin
con los artculos 19 a 21 de esta ley y los resultados de la misma.

2.- La aprobacin o suscripcin de la norma o acto administrativo de que
se trate dejar constancia, al menos sucintamente, de la realizacin de
los trmites referidos en el prrafo anterior.


56

TEMA 3

LA PROTECCION DE
DATOS PERSONALES

3.1- CONCEPTOS O DEFINICIONES.

3.2-PRINCIPIOS DE LA PROTECCION DE DATOS.

3.3-DERECHO DE LAS PERSONAS.

3.4-DEBER DE SECRETO Y LA COMUNICACIN DE DATOS


57
3.1-Conceptos
Los principales conceptos o definiciones que deben tenerse en cuenta se recogen
en el artculo 3 de la LOPD y tambin en el Real Decreto 1720/2007. Nos limitaremos a
los contenidos en la LOPD.
DATO DE CARCTER PERSONAL
Cualquier informacin concerniente a persona fsica identificada o
identificable (artculo 3.a LOPD).
Esa informacin puede encontrarse o recogerse de diferente manera: numrica (DNI),
grfica (video), fotogrfica (foto), acstica (audio).
Lo importante para determinar que se trata de un dato de carcter personal es que esa
informacin, recogida en cualquiera de los soportes anteriores, permita conocer datos de
una persona con
creta identificada (por ejemplo porque en la foto o en el video se reconoce a esa persona)
o iden-tificable (que no se conoce directamente pero que es razonablemente fcil conocer
(por ejemplo la matrcula de un vehculo por s mismo no permite identificar al titular del
mismo, pero su identificacin a travs del Registro de Vehculos no exige procedimientos ni
plazos desproporcionados).
Debe tenerse en cuenta tambin que un dato de carcter personal no tiene por qu ser
ntimo o reservado, el nombre y apellidos, que no afectan a la intimidad de la persona ni
son secretos, (lo contrario, se utilizan habitualmente para identificarte ante el resto de
personas) son datos de carcter personal y nicamente pueden tratarse con el
consentimiento de su titular o en los casos en los que la Ley lo permita
FICHERO
Todo conjunto organizado de datos de carcter personal, cualquiera que fuere
la forma o modalidad de creacin, almacenamiento, organizacin y acceso
(artculo 3.b LOPD).
La LOPD se aplica no slo a los datos almacenados en soportes electrnicos o
informticos sino tambin a los recogidos en papel siempre y cuando la informacin se

58
encuentre estructurada de acuerdo con criterios relativos a personas identificadas o
identificables.
Puede distinguirse por lo tanto entre ficheros informatizados, ficheros no
informatizados (o ficheros manuales en formato papel) y ficheros parcialmente
automatizados (parte informatizados, parte no informatizados).
Por ejemplo, cuando las instancias (en formato papel) presentadas por los
interesados para participar en una oposicin se almacenan por orden alfabtico, por
DNI o nmero de opositora u opositor criterios relativos a personas estaremos ante
un tratamiento de datos personales sometido a la aplicacin de la legislacin sobre
proteccin de datos, por tratarse de un conjunto de informacin estructurado por un
criterio relativo a las personas que permite acceder fcilmente a los datos de un
interesado concreto. (Ser un fichero manual o no automatizado, pero fichero, y por lo
tanto sometido a la LOPD). Otro ejemplo tpico es el de un grupo de expedientes
acadmicos en papel (por ejemplo de alumnado de un instituto) ordenado por nombre y
apellidos de dicho alumnado. Ese grupo de expedientes es un fichero.
Si esas mismas instancias o los expedientes se almacenan por orden cronolgico de
entrada y a cada uno se le asigna un nmero correlativo de recepcin no nos
encontramos ante un fichero porque el orden cronolgico y un nmero no da informacin
sobre la persona que ha presentado la instancia por lo que no ser de aplicacin la
LOPD.
Cuando se recogen datos personales y se almacenan utilizando alguna herramienta
informtica (base de datos, Excel, Access) estaremos ante un fichero automatizado, siempre
sometido a la LOPD.
Cuando se recogen mediante documentacin en papel y posteriormente se almacenan
informticamente, estamos ante un fichero mixto, porque parte de los datos estn en
formato papel y otra parte se ha almacenado informticamente.
TRATAMIENTO DE DATOS
Operaciones y procedimientos tcnicos de carcter automatizado o no,
que permiten la recogida, grabacin, conservacin, elaboracin, modificacin,
bloqueo y cancelacin, as como las cesiones de datos que resulten de
comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias (artculo 3.c
LOPD).

59
El tratamiento de datos es, en definitiva, cualquier clase de operacin que suponga
recoger datos (por ejemplo recogida de impresos donde hay datos de carcter personal),
la modificacin (p. ej. se entra en una base de datos y se modifican, se suprimen o se
cancelan datos), la cesin (se comunican datos a una persona distinta del titular de los
mismos), etc.
El fichero es el elemento fsico donde se encuentran los datos (programa informtico,
conjunto de expedientes, etc.), el tratamiento es el conjunto de operaciones que se
realizan con los datos.
RESPONSABLE DEL FICHERO O TRATAMIENTO
Persona fsica o jurdica, de naturaleza pblica o privada, u rgano
administrativo que decide sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento
(artculo 3.d LOPD).
En definitiva es la persona, institucin, empresa, rgano administrativo que toma las
decisiones sobre lo que se vaya a hacer con los datos que se encuentran en el fichero,
desde la propia creacin del fichero y el tipo, nmero, etc. de datos que se van a incluir
en el mismo, hasta su supresin, pasando por todos los usos o tratamientos que se hagan
de los mismos. Ser tambin quien, en principio, junto con el encargado del tratamiento,
en su caso, responda ante las Agencias de Proteccin de Datos por cualquier incidencia
que tenga lugar con los mismos.
Por ejemplo, en el mbito de la Administracin General de la Comunidad Autnoma
del Pas Vasco (persona jurdica pblica) la Direccin de Funcin Pblica es el rgano
responsable del fichero Gestin integrada de personal que contiene datos de carcter
personal necesarios para la gestin de los actos que afectan a la vida administrativa del
personal al servicio de dicha Administracin General. Pues bien, dicho rgano, la
Direccin de Funcin Pblica: decide crear el fichero, determina qu datos son necesarios
para la gestin, utiliza (trata) los datos para realizar su funcin, los modifica cuando es
necesario, los suprime, decide cederlos cuando es necesario, etc. Es en definitiva el
responsable del fichero, y cualquier actuacin con tales datos que sea contraria a la LOPD
le ser imputable a dicha Direccin.


60
AFECTADO O INTERESADO
Persona fsica titular de los datos que sean objeto del tratamiento (artculo 3.e
LOPD).
Por titular ha de entenderse la persona sobre la que versa la informacin y es su nica
propietaria.
Si una Administracin, una empresa o una persona, recoge mis datos de carcter
personal (mi nombre y apellidos por ejemplo) el nico afectado o interesado soy yo,
titular nico de dichos datos. La Administracin, la empresa o la persona que los recoge
podr tenerlos y usarlos si doy mi consentimiento o lo autoriza una Ley, pero no es su
propietario, titular, afectado o interesado. Siguen siendo nicamente mos, aunque
otros los puedan tratar.
Slo las personas fsicas pueden ser titulares de datos de carcter personal, y por lo
tanto afectados o interesados. Las personas jurdicas (empresas, administraciones,
asociaciones, etc.) no son titulares de datos de carcter personal.
Tampoco pueden ser titulares de datos de carcter personal las personas fallecidas, no
pueden ser titulares del derecho fundamental a la proteccin de datos.
En algunos casos (menores de 14 aos, personas con discapacidades mentales,
intelectuales o psquicas) an siendo titulares de los datos, cuando el tratamiento de sus
datos requiera de su consentimiento, ste ser prestado por las madres, padres, tutores o
representantes legales.
PROCEDIMIENTO DE DISOCIACIN
Todo tratamiento de datos personales de modo que la informacin que se
obtenga no pueda asociarse a persona identificada o identificable.
Se trata de operar sobre el dato de tal manera que el resultado no ofrezca
informacin sobre una persona.
Un ejemplo muy claro puede ser el de sustituir el nombre y apellidos de una persona
que aparece en un documento por varias letras (por ejemplo X.Y.Z, difuminar una imagen
que aparece en un video o una foto, o distorsionar la voz de una persona en un
audio).


61
ENCARGADO DEL TRATAMIENTO
La persona fsica o jurdica, autoridad pblica, servicio o cualquier otro
organismo que, slo o conjuntamente con otros, trate datos personales por
cuenta del responsable del fichero.
Si antes hemos dicho que el responsable del fichero es el que decide sobre los usos,
finalidad y contenido del fichero, una de esas decisiones puede ser que sea una persona
distinta del propio responsable y su personal quien realice determinadas operaciones con
los datos para cumplir el objetivo marcado por el responsable. Esa tercera persona, que
acta por encargo o mandato del responsable es el encargado del tratamiento
Un ejemplo tpico de encargado de tratamiento lo constituyen empresas
informticas que son contratadas por el responsable del fichero para el mantenimiento
y apoyo tcnico de los equipos informticos que son utilizados por el responsable y el
personal bajo su dependencia. Estas empresas contratadas, tienen acceso a los datos
que obran en ficheros de los que no son responsables y pueden tratarlos, usarlos,
para hacer su trabajo, siempre en las condiciones y con los requisitos que marque el
responsable y que deben figurar en el contrato escrito que al efecto se firme. Otro
ejemplo puede ser el de las empresas o personas que, sin depender directamente del
responsable del fichero, son contratadas por ste para que graben en ficheros
informticos datos de carcter personal. En ambos casos, las empresas o personas
contratadas a tal efecto por el responsable son encargados de tratamiento siendo sus
responsabilidades las establecidas en el artculo 12 LOPD.
CONSENTIMIENTO DEL INTERESADO
Toda manifestacin de voluntad, libre, inequvoca, especfica e
informada, mediante la que el interesado consiente el tratamiento de datos
personales que le conciernen (artculo 3.h LOPD).
El supuesto tpico en el que es absolutamente y sin excepciones necesario el
consentimiento del titular de los datos para su tratamiento es el del tratamiento de datos
que hagan referencia a la ideologa, afiliacin sindical, religin y creencias. Este tipo de
datos no pueden recogerse, usarse o cederse sin el consentimiento expreso y por
escrito del titular.

62
Para el supuesto de tratamiento de datos que hagan referencia al origen racial, a la
salud y a la vida sexual, ser necesario el consentimiento expreso (no necesariamente por
escrito) del titular, salvo que exista una Ley que expresamente permita la recogida, uso o
cesin de los mismos sin dicho consentimiento expreso del titular.
CESIN O COMUNICACIN DE DATOS
Toda revelacin de datos realizada a una persona distinta del
interesado (artculo 3.i LOPD).
FUENTES ACCESIBLES AL PBLICO
Aquellos ficheros cuya consulta puede ser realizada por cualquier persona,
no impedida por una norma limitativa o sin ms exigencia que en su caso una
contraprestacin (artculo 3.j LOPD).
En la actualidad, de acuerdo con la doctrina de las Agencias de Proteccin de Datos
y los Tribunales de Justicia, nicamente tienen la consideracin de fuentes accesibles al
pblico el censo promocional, (que es una lista formada por el nombre, apellidos y
direccin que constan en el censo electoral, elaborada por el Instituto Nacional de
Estadstica y que la pueden solicitar quienes se dediquen a la actividad de recopilacin
de direcciones, reparto de documentos, publicidad, venta a distancia, prospeccin
comercial u otras actividades anlogas. En la actualidad dicha lista no ha sido
elaborada por el Instituto Nacional de Estadstica), los repertorios telefnicos (guas
telefnicas), las listas de personas pertenecientes a grupos de profesionales que
contengan nicamente los datos de nombre, ttulo, profesin, actividad, grado
acadmico, direccin e indicacin de su pertenencia al grupo (por ejemplo el listado de
abogadas y abogados o mdicas y mdicos que se han colegiado que suele ser editado
y publicado por el Colegio Profesional correspondiente), los Diarios y Boletines Oficiales
(BOE, BOPV, Boletn del Territorio Histrico,) y los medios de comunicacin social.
La particularidad de los datos que se contienen en dichas fuentes es que pueden ser
tratados sin el consentimiento de sus titulares.
De acuerdo con lo dicho no todo lo que est en Internet es una fuente de acceso
pblico, s lo sern las pginas Web de las fuentes citadas anteriormente (por ejemplo,

63
las ediciones electrnicas de los Boletines oficiales o de los diarios escritos, o los medios
de comunicacin a travs de Internet, peridicos digitales).

3.2-PRINCIPIO DE PROTECCION DE DATOS
Los Principios de la proteccin de datos se contienen en el Ttulo II de la LOPD
(artculos 4 a 12) y son expresin de las reglas bsicas que deben ser tenidas en cuenta
por quienes tratan datos de carcter personal. Son de cumplimiento absolutamente
obligatorio y su inobservancia puede suponer la declaracin de una infraccin y, en su
caso, de la correspondiente sancin en cuanto dicha inobservancia supondr que se ha
vulnerado el derecho fundamental.
PRINCIPIO DE CALIDAD DE LOS DATOS (artculo 4 LOPD)
Este principio viene bsicamente a exigir que sean recogidos y tratados el menor
nmero posible de datos de carcter personal, o lo que es lo mismo, que no se recojan
ni utilicen ms datos que los estrictamente necesarios para el cumplimiento de la funcin
que el responsable del fichero tiene asignada.
Dentro del principio de calidad, se pueden distinguir varias expresiones.
Este principio exige el cumplimiento de varios requisitos:
Proporcionalidad (artculo 4.1 LOPD)

Slo se pueden recoger para su tratamiento as como someterlos a dicho tratamiento
aquellos datos que sean adecuados, pertinentes y no excesivos para la finalidad para la
que se procede a su recogida.
Ej. Si se necesita recoger datos para dar una subvencin en la que no se valora el
estado de salud de las y los solicitantes, recoger el dato de discapacidad de una
persona solicitante sera desproporcionado e incumplira el principio de calidad. Por el
contrario, si la subvencin va dirigida a personas con discapacidad, recoger dicho
dato sera proporcionado y no infringira tal principio.

64
. Finalidad (artculo 4.2 LOPD)
Los datos personales que se han recogido slo pueden utilizarse para el fin que
motiv su recogida sin que puedan utilizarse para una finalidad distinta sin el
consentimiento de su titular o sin que lo autorice una Ley. S se puede utilizar para una
finalidad distinta cuando sta sea estadstica, histrica o cientfica.
En la segunda parte del ejemplo anterior, el dato de la discapacidad que se ha
recogido se podr utilizar para valorar si se otorga o no la subvencin solicitada pero no
se puede utilizar, sin su consentimiento, para enviar al titular una tarjeta de aparcamiento
para personas con discapacidad. S se podr utilizar para elaborar una estadstica.
Exactitud y veracidad del dato (artculo 4.3 y 4.4 LOPD)
Los datos de carcter personal deben ser exactos y puestos al da de tal manera que
respondan con veracidad a la situacin de su titular. Si los datos registrados resultan ser
inexactos o incompletos debern ser cancelados y sustituidos de oficio por los datos
rectificados o completados.
Cancelacin (artculo 4.5 LOPD)
Los datos de carcter personal debern ser cancelados cuando no sean necesarios o
pertinentes para la finalidad para la cual se recogieron.
Siguiendo con el ejemplo anterior, una vez que se ha otorgado o denegado la
subvencin y han transcurridos los plazos legales para interponer los correspondientes
recursos o interpuestos existe sentencia judicial firme, los datos debieran ser
cancelados.
Recogida fraudulenta de datos (artculo 4.7 LOPD)
Los datos no pueden ser recogidos a travs de medios fraudulentos, desleales o
ilcitos.
. PRINCIPIO DE INFORMACIN (artculo 5 LOPD)
De acuerdo con dicho artculo, las personas de las que se recogen datos de carcter
personal deben ser informadas por el responsable del fichero de los siguientes extremos:
a) De la existencia del fichero donde sern guardados, de la finalidad del fichero y de

65
los destinatarios de la informacin.
b) Del carcter obligatorio o voluntario de las respuestas a las preguntas que se les
planteen.
c) De las consecuencias de la obtencin de los datos o de su negativa a hacerlo.
d) De la posibilidad de ejercer los derechos de acceso, rectificacin, cancelacin y
oposicin.
e) De la identidad y direccin del responsable del fichero.
La informacin que se ofrezca debe ser expresa, precisa e inequvoca no siendo
conforme a la Ley una informacin genrica o confusa que no permita conocer, por
ejemplo, quin es el responsable o qu direccin tiene para ejercer los derechos de
acceso, rectificacin, cancelacin y oposicin. La informacin se puede ofrecer por
diferentes canales (escrito, carteles, oral) que depender en gran medida de cual sea el
canal a travs del cual se recojan (por ej. Si es video vigilancia basta con un cartel
informativo, si es a travs de una pgina Web debiera constar en la propia pgina).
Para el supuesto de que los datos se recojan a travs o con motivo de la
cumplimentacin de impresos, la informacin debe constar en los mismos.
Ejemplo de clusula informativa en la recogida de datos a travs de impresos:
Los datos que facilite a travs de este formulario van a ser incorporados al
fichero X del cual es responsable y destinataria la Direccin X y sern
utilizados con la finalidad nica de gestionar las acciones promovidas por
dicho rgano. Los datos podrn ser cedidos a
Estos datos se tratarn confidencialmente y de acuerdo con lo
establecido en la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de modo
que los usuarios podrn acceder, rectificar y cancelar sus datos, as como
ejercitar su derecho de oposicin dirigindose al rgano X sito en la C/
PRINCIPIO DE CONSENTIMIENTO (artculo 6 LOPD)
Con carcter general el artculo 6 LOPD en su apartado 1 exige el consentimiento del
titular de los datos para su tratamiento. Como se vio en la definicin de consentimiento
(artculo 3 h) dicho consentimiento debe ser libre, inequvoco, especfico e informado.
Adems el artculo 6 exige que sea previo (al tratamiento). Corresponde al responsable del
fichero probar la existencia del consentimiento.

66
El apartado 2 de dicho artculo 6 de la LOPD prev una serie de supuestos en los que
no es necesario el consentimiento del interesado.
a) Cuando los datos se recojan por las Administraciones Pblicas para el ejercicio de
sus competencias. Por ejemplo cuando una o un agente realiza una denuncia de
trfico recoge los datos de quien conduce o del vehculo sin necesidad del
consentimiento de dicha persona conductora o de quien sea titular del vehculo.
b) Cuando se refieran a las partes de un contrato o precontrato de una relacin
negocial, laboral o administrativa y los datos personales son necesarios para el
mantenimiento o cumplimiento de sta. Por ejemplo cuando los datos de una
persona empleada son utilizados para pagar la nmina (nombre y apellidos,
puesto, cuenta bancaria, cantidad a percibir) o para elaborar una tarjeta para
fichar. En ambos supuestos se utilizan los datos para cumplir derechos y
obligaciones de ambas partes en una relacin entablada entre empresa (o
Administracin) y la persona trabajadora o empleada pblica.
c) Cuando el tratamiento sea necesario para la prevencin o el diagnstico mdico,
la prestacin de asistencia sanitaria o tratamientos mdicos o la gestin de
servicios sanitarios, siempre que dicho tratamiento de datos se realice por
profesional sanitario sujeto al secreto profesional o por persona sujeta asimismo a
una obligacin equivalente de secreto.
d) Cuando los datos figuren en fuentes accesibles al pblico. Cabe recordar el carcter
tasado de las fuentes accesibles al pblico, slo las que enumera el artculo 3.j.
e) Cuando una Ley as lo disponga.
El apartado 3 del artculo 6 establece que el consentimiento (cuando sea necesario
darlo, no en los casos del apartado 2) puede ser revocado por el titular. Se obliga
adems a los responsables de los ficheros que pongan a disposicin de los titulares de
los datos un medio sencillo y gratuito (por ejemplo un nmero de telfono, oficina de
atencin, etc.) y en ningn caso la revocacin puede suponer un ingreso dinerario para el
responsable del fichero. En ningn caso puede exigir el responsable del fichero que la
revocacin haya de hacerse por correo certificado o a travs de telfonos con tarifacin
adicional.
DATOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (artculo 7 LOPD)

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La LOPD distingue dos clases de datos protegidos en los apartados 2 y 3 del artculo
7. As por una parte se encuentran los datos que revelan ideologa, afiliacin sindical,
religin y creencias (art. 7.2) y los que hacen referencia al origen racial, a la salud y a la
vida sexual (art. 7.3).
Respecto a los del primer grupo, slo con el consentimiento expreso y por escrito de
su titular podrn ser recogidos y tratados. El motivo de tal proteccin deriva de que el
artculo 16 de la Constitucin establece que nadie est obligado a declarar sobre su
ideologa, religin y creencias, (aunque la afiliacin sindical no se encuentra en tal
artculo, el Tribunal Constitucional la ha equiparado a efectos de proteccin a la
ideologa).
En relacin a los datos del segundo grupo su tratamiento nicamente es posible con el
consentimiento expreso (no necesariamente por escrito) de su titular, o cuando una Ley
as lo disponga.
Dentro de este grupo debe ser objeto de atencin especial los datos relativos a la
salud. Por tales deben entenderse las informaciones sobre la salud pasada, presente o
futura, fsica o mental de una persona. As, por ejemplo, el dato de la discapacidad de
una persona, aunque slo sea el porcentaje, sin necesidad de saber cul es
exactamente, ya se considera un dato relativo a la salud. Tambin la informacin
gentica de una persona es un dato relativo a la salud.
La LOPD prev una excepcin a la regla general: cuando el tratamiento de los datos
sea necesario para la prevencin o para el diagnstico mdico, la prestacin de
asistencia sanitaria o tratamientos mdicos o la gestin de servicios sanitarios, siempre
que dicho tratamiento se realice por profesionales sanitarios sujetos al secreto profesional
o por otra persona sujeta asimismo a una obligacin equivalente de secreto, o cuando
sea necesario para salvaguardar un inters vital del interesado o de otra persona en el
caso de que el afectado est fsica o jurdicamente incapacitado para dar su
consentimiento.
Por ltimo, la LOPD permite el tratamiento de los datos de salud por parte de las
instituciones y centros sanitarios, pblicos y privados, y por las y los profesionales respecto de
las personas que a ellos acudan o que deben ser tratados remitindose para ello a lo
dispuesto en la legislacin sanitaria.
PRINCIPIO DE SEGURIDAD DE LOS DATOS (artculo 9 LOPD)

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El artculo 9 establece que el responsable del fichero y, en su caso el encargado del
tratamiento, debern adoptar las medidas tcnicas y organizativas necesarias para
garantizar la seguridad de los datos personales, evitando su alteracin, prdida,
tratamiento o acceso no autorizado.
Las medidas de seguridad se adoptarn tomando en consideracin el estado de la
tecnologa, la naturaleza de los datos almacenados y los riesgos a que estn expuestos,
ya provengan de la accin humana o del medio fsico o natural.
Las medidas de seguridad de los ficheros se clasifican en atencin al tipo de datos que
contengan dichos ficheros, cuanto ms sensibles son los datos, ms alto es el nivel de
seguridad. As pueden distinguirse los siguientes niveles de seguridad:
Bsico: todos los ficheros y tratamientos deben adoptar medidas de seguridad de
nivel bsico (documento de seguridad, registro de incidencias, control de
accesos).
Medio: aplicable a ficheros que contengan datos relativos a comisin de
infracciones, ficheros de insolvencia, los que son responsabilidad de las
Administraciones Tributarias (responsable de seguridad, auditora, control de
acceso fsico).
Alto: aplicable a ficheros que contengan datos especialmente protegidos (los del
artculo 7 antes citado) (gestin y distribucin de soportes, copias de respaldo y
recuperacin, registro de accesos).
DEBER DEL SECRETO (artculo 10)
Tanto el responsable del fichero, como cualquiera que intervenga en el tratamiento de
los datos de carcter personal estn obligados a guardar secreto respecto de las
informaciones que conozcan en el ejercicio de sus funciones. Dicha obligacin se
mantiene an cuando haya acabado la relacin que permiti su conocimiento.
Desarrollaremos ms adelante este principio.
PRINCIPIO DE LA COMUNICACIN DE DATOS (artculos 11 y 21 LOPD)
De acuerdo con la definicin ofrecida ms arriba, la comunicacin de datos supone
revelrselos a una persona distinta de su titular.

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Con carcter general para la comunicacin de datos a un tercero es necesario
contar con el consentimiento del titular (artculo 11.1 LOPD). Este principio lo
desarrollaremos tambin ms adelante, por lo que nos limitamos ahora a enunciarlo.
ACCESO A LOS DATOS POR CUENTA DE UN TERCERO (ENCARGADO DEL TRATAMIENTO) (artculo 12 LOPD)
Nos remitimos en este punto a lo dicho al respecto en los conceptos sobre el
encargado de tratamiento.
Derechos de las personas (Derechos ARCO, acrnimo de Acceso, Rectificacin,
Cancelacin y Oposicin)
Estos derechos deben ser ejercidos por los titulares de los datos, sus representantes
legales en el caso de que sean menores o se encuentren en situacin de incapacidad, o
por representantes voluntarios, en cuyo caso debe acreditarse suficientemente dicha
representacin, en otro caso se inadmitir el ejercicio del derecho solicitado.
Los derechos son independientes entre s por lo que no es requisito ejercer uno para
luego ejercer otro (de todas formas lo normal suele ser primero ejercer el derecho de
acceso para conocer exactamente cules son los datos que se tienen de la persona y
luego solicitar que los cancelen o los rectifiquen, pero si ya se sabe cules son los que
obran en el fichero se puede ejercer directamente el de cancelacin, oposicin o
rectificacin).
El ejercicio de los derechos no puede suponer un ingreso adicional para el
responsable del fichero y para los casos en los que el responsable tenga servicios de
atencin al pblico o de quejas en relacin con el servicio que presta habitualmente
debe permitir el ejercicio de estos derechos a travs de los mismos.
Cuando se ejerza alguno de estos derechos, el responsable del fichero o su personal
ante el que se ejerza tienen la obligacin de contestar en todo caso, an cuando no
tengan datos del solicitante, en cuyo caso as se lo harn saber.
DERECHO DE ACCESO
Es el derecho que todo titular de datos tiene a solicitar y obtener gratuitamente
informacin de sus datos sometidos a tratamiento, el origen de dichos datos, as como de
las cesiones realizadas o que prevn realizarse. Es independiente y distinto del derecho

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de acceso a archivos y registros contemplado en el artculo 37 de la Ley 30/1992.
Cuando ejerza el derecho puede optar por varias formas para tener conocimiento de los
datos: visualizacin en pantalla, escrito, copia o fotocopia de los mismos, correo
electrnico u otro sistema de comunicacin electrnica o cualquier otro que sea
compatible con la configuracin del fichero.
El responsable del fichero debe resolver sobre el acceso solicitado en el plazo de un
mes transcurrido el cual, el titular de los datos puede solicitar la tutela de la Agencia de
Proteccin de Datos competente. Se puede denegar el acceso cuando el titular haya
ejercido el mismo derecho en el plazo de los doce meses anteriores, salvo que el titular
acredite un inters legtimo en volver a ejercerlo. Todo tipo de denegacin debe estar
motivada y se debe advertir al titular sobre la posibilidad de acudir a la Agencia de
Proteccin de Datos correspondiente.
DERECHO DE RECTIFICACIN
El derecho de rectificacin es el derecho del titular de los datos a que se modifiquen
los datos que resulten ser inexactos o incompletos.
La solicitud de rectificacin deber indicar a qu datos se refiere y la correccin que
haya de realizarse y debe ir acompaada de la documentacin que lo justifique.
El responsable deber resolver la solicitud en el plazo de diez das, si no lo hace el
titular podr solicitar la tutela ante la Agencia de Proteccin de Datos competente.
Si los datos rectificados hubieran sido cedidos previamente el responsable del fichero
deber comunicar la rectificacin al cesionario en el plazo de diez das para que ste
tambin los rectifique.
DERECHO DE CANCELACIN
El derecho de cancelacin es el derecho del titular a que sus datos sean suprimidos
cuando resulten inadecuados o excesivos o no sirvan ya a la finalidad para la que fueron
recogidos.
En la solicitud de cancelacin, el titular deber indicar a qu datos se refiere,
aportando al efecto la documentacin que lo justifique. Por ejemplo una persona que
quiere cancelar un antecedente policial deber aportar la sentencia que pone fin al

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proceso al que ha dado lugar. Tiene que aportar la sentencia porque la polica no
tiene acceso a ella al no ser parte en tal proceso.
El responsable deber resolver la solicitud en el plazo de diez das, si no lo hace el
titular podr solicitar la tutela ante la Agencia de Proteccin de Datos competente.
La cancelacin no supone, directamente la supresin de los mismos. Hay un paso
previo que es el bloqueo de dichos datos. El bloqueo consiste bsicamente en identificar
los datos objeto de tal y reservarlos impidiendo su tratamiento excepto para ponerlos a
disposicin de las Administraciones Pblicas, juezas y jueces y tribunales para atender las
responsabilidades que hayan podido surgir por su tratamiento, y slo durante el tiempo
de prescripcin de dichas responsabilidades. Pasado este tiempo s deben suprimirse
fsicamente.
DERECHO DE OPOSICIN
Es el derecho del titular a que no se lleve a cabo el tratamiento de sus datos siempre
que medie justa causa para ello. Es decir, de aceptarse la peticin, el responsable no
suprime los datos, pero no hace ningn tratamiento con ellos.
Los supuestos en los que puede ejercitarse este derecho son los siguientes:
Cuando los datos han sido recogidos sin su consentimiento (porque no era
necesario) y tiene un motivo legtimo fundado referido a su concreta situacin
personal que lo justifique. Por ejemplo una vctima de violencia domstica que
solicita (se opone) a que sus datos se publiquen en un Boletn Oficial.
Cuando se trata de datos que se encuentran en ficheros destinados a publicidad.
3.4- ASPECTOS RELATIVOS AL DEBER DE SECRETO Y A LA
COMUNICACIN DE DATOS
El deber de secreto
Para comprender la importancia del deber de secreto, es necesario advertir que la
confidencialidad, con carcter general ha sido objeto de atencin por el legislador, no
slo en el mbito de la proteccin de datos de carcter personal, sino tambin en la
normativa sobre personal empleado pblico y en el cdigo penal.

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Ya hemos sealado que el deber de secreto es uno de los principios bsicos del
derecho fundamental a la proteccin de datos, que se regula en el artculo 10 de la Ley
Orgnica:
El responsable del fichero y quienes intervengan en cualquier fase del
tratamiento de los datos de carcter personal estn obligados al secreto
profesional respecto de los mismos y al deber de guardarlos, obligaciones que
subsistirn aun despus de finalizar sus relaciones con el titular del fichero o, en
su caso, con el responsable del mismo.
Por otra parte, la Ley 7/2007 de 12 de abril del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico en su artculo 53.12, dentro de los deberes de los empleados pblicos y ms
concretamente, dentro de los principios ticos, en el apartado 12 seala lo siguiente:
Guardarn secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin est
prohibida legalmente, y mantendrn la debida discrecin sobre aquellos asuntos
que conozcan por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de la
informacin obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del
inters pblico.
Pero adems, el Cdigo Penal hace referencia a la violacin del deber de secreto
en su artculo 197, interesando destacar el punto 2 del mismo, cuando seala una pena
de prisin de uno a cuatro aos y multa de doce a veinticuatro meses:
al que, sin estar autorizado, se apodere, utilice o modifique, en perjuicio de
tercero, datos reservados de carcter personal o familiar de otro que se hallen
registrados en ficheros o soportes informticos, electrnicos o telemticos, o en
cualquier otro tipo de archivo o registro pblico o privado. Iguales penas se
impondrn a quien, sin estar autorizado, acceda por cualquier medio a los
mismos y a quien los altere o utilice en perjuicio del titular de los datos o de
un tercero.
EL DEBER DE SECRETO COMO PRINCIPIO BSICO DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROTECCIN DE DATOS
La Audiencia Nacional, en diversas sentencias ha considerado al deber de secreto
como un deber de sigilo que resulta esencial en las sociedades actuales, cada vez ms

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complejas, en las que los avances de la tcnica sitan a la persona en zonas de riesgo
para la proteccin de derechos fundamentales, como la intimidad o el derecho a la
proteccin de los datos que recoge el artculo 18.4 en la CE.
Por otro lado, este deber de sigilo se considera por dicho tribunal como una exigencia
elemental y anterior al propio reconocimiento del derecho fundamental a la proteccin de
datos de carcter personal.
Este deber de secreto pretende en suma que los datos personales no puedan conocerse
por terceros, salvo en los casos excepcionales a que se refiere el artculo 11 de la LOPD.
(Comunicacin de datos).
EL DEBER DE SECRETO Y LA PROPORCIONALIDAD
El incumplimiento del deber de secreto se sanciona de distinta manera, segn cul o
cules sean los datos afectados. Para calificar la infraccin del deber de secreto en
leve, grave o muy grave, adoptaremos las categoras de datos que utilizbamos para
decidir el nivel de seguridad de un fichero.
As, en muchos casos la infraccin del deber de secreto se calificar como de
infraccin leve, pues es habitual que afecte a datos cuyo nivel de proteccin sea bsico.
Si afecta a datos calificados como de nivel medio, la infraccin se calificar de grave y si
incide en datos de nivel alto la infraccin del deber de secreto se calificar como muy
grave.
La comunicacin de datos
La cesin de datos se define en el artculo 3 de la LOPD como toda revelacin de
datos realizada a una persona distinta del interesado. A la vista de esta definicin se nos
puede plantear la duda de cundo una conducta supone una cesin de datos sin consentimiento o una
infraccin del deber de secreto.
INFRACCIN DEL DEBER DE SECRETO Y CESIN O COMUNICACIN DE DATOS SIN CONSENTIMIENTO,
DOS CONDUCTAS DIFERENTES
La Audiencia Nacional, en Sentencia de 9 de noviembre de 2005, consider que la cesin de
datos implica, adems de desvelar datos secretos, que se haya querido y previsto por el responsable
del tratamiento que la informacin que se comunica pueda ser utilizada por tercero o terceros para

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un fin concreto. En la infraccin del deber de secreto no existe esa voluntad de que los datos sirvan
para ser tratados por el destinatario.
Por este motivo, la cesin no consentida de datos se sanciona siempre como infraccin muy
grave. As, el artculo 44.4.b) de la LOPD considera infraccin muy grave:
La comunicacin o cesin de datos de carcter personal fuera de los casos en que
estn permitidas.
Como vemos, en la cesin sin consentimiento, a diferencia de lo que ocurra con el deber de
secreto no se tiene en cuenta la naturaleza de los datos para graduar la sancin, sino que, preci-
samente por esa voluntad de la que hablbamos antes, se considera infraccin muy grave.

REGLA GENERAL Y EXCEPCIONES
En el artculo 11.1 de la LOPD se recoge la regla general en materia de comunicacin de datos:
Los datos de carcter personal objeto del tratamiento slo podrn ser comunicados a
un tercero para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las funciones
legtimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del interesado.
La regla general exige por tanto, el consentimiento del interesado; no obstante, en el 11.2 se
recogen las seis excepciones a la regla general.
a) Cuando una Ley lo autorice.
b) Cuando se trate de datos recogidos de fuente a accesible al pblico. (Repertorios telefnicos,
boletines oficiales, medios de comunicacin)
c) Cuando el tratamiento responda a la libre y legtima aceptacin de una relacin jurdica cuyo
desarrollo, cumplimiento y control implique necesariamente la conexin de dicho tratamiento con
ficheros de terceros. Por ejemplo la cesin de los datos de un empleado pblico, realizada por el
rgano en el que trabajaba a otro rgano de la Administracin en el que ocupar otro puesto.
d) Cuando la comunicacin tenga por destinatarios al Defensor del Pueblo, al Ministerio Fiscal
o los Jueces o Tribunales o el Tribunal de Cuentas en el ejercicio de las funciones que tiene
atribuidas. Igualmente a Instituciones autonmicas con funciones anlogas al Defensor del

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Pueblo o al Tribunal de Cuentas (Ararteko y Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas en el mbito
de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco).
e) Cuando la cesin sea entre Administraciones Pblicas. La excepcin no ampara cualquier
comunicacin de datos. Debe tener por objeto el tratamiento posterior de los datos para una
finalidad histrica, estadstica o cientfica.
f) Cuando se trate de datos relativos a la salud y su comunicacin sea necesaria para solucionar
una urgencia; tambin respecto al mismo tipo de datos cuando la finalidad sea realizar
estudios epidemiolgicos.
La Ley Orgnica dedica despus un artculo entero a la comunicacin de datos entre las Admi-
nistraciones Pblicas, el artculo 21, en el que tras repetir la excepcin de la cesin con fines hist-
ricos, estadsticos y cientficos incluye dos excepciones ms:
a) Cuando la cesin tenga lugar para el ejercicio de las mismas competencias. Por ejemplo la
cesin de datos de una persona que es beneficiaria de una ayuda social y puede serlo tambin
de otra que otorga otra Administracin (Ayuntamiento y Diputacin Foral por ejemplo).
b) Cuando se trate de datos de carcter personal que una Administracin obtenga o elabore con
destino a otra. Por ejemplo los escritos que se presentan en el registro de una Administracin
pero que van dirigidos a otra (art. 38.4 Ley 30/1992).
De la lectura de las excepciones a la regla general del consentimiento, podemos deducir que se
trata de supuestos en los que el legislador da preferencia a otros intereses que considera merecedores
de mayor proteccin, antes que a la proteccin de datos (salud, seguridad, justicia).


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TEMA 4

LEY 30/1992, DE REGIMEN
JURIDICO DE LAS
ADMINISTRACINES PUBLICAS.

4.1- DERECHOS GENERALES DE LA CIUDADANIA EN SUS
RELACIONES CON LA ADMINISTRACION.

4.2- LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS


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4.1- LOS DERECHOS DE LA CIUDADANA
El Captulo I del Ttulo IV de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn
en adelante Ley 30/92, comienza con un precepto que es novedoso porque va a
regular los derechos de la ciudadana en sus relaciones con las Administraciones Pblicas,
sean estas locales, autonmicas o estatales y, en consecuencia, las correspondientes
obligaciones para garantizar su cumplimiento.
Leemos tambin en la Ley 30/92 la palabra ciudadano, vocablo que de entrada tiene
una acepcin ms amplia que la del interesado en la medida que comprende todo tipo de
personas fsicas o jurdicas, nacionales o extranjeros, en su relacin con las Administraciones
Pblicas. Al sustituir el concepto de administrado de la legislacin anterior por el de
ciudadano se quiere subrayar el carcter de sujeto de derechos y posiciones activas de
cualquier persona en sus relaciones con el poder pblico.
Sin embargo, los derechos del artculo 35 no son tan amplios como en principio parecen
porque la redaccin que presentan algunos prrafos del mismo aluden expresamente a la
condicin de interesado. As pues, los derechos que los ciudadanos pueden ejercitar al
margen de procedimientos concretos son los siguientes: el de utilizar la lengua de la propia
Comunidad Autnoma; el de acceso a los registros y archivos administrativos, cualquiera
que sea su soporte material o electrnico; y a recibir un trato digno de las autoridades y
empleados pblicos. En el resto de supuestos, como se ha dicho, el ejercicio de los
derechos a que se refiere el precepto exige la posicin de interesado.
Es de sealar, la aprobacin de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico
de los ciudadanos a los servicios pblicos, que incluye un catlogo propio de derechos,
en parte coincidente con el general y que, respetando las condiciones bsicas
establecidas en la Ley 30/92, contiene previsiones importantes relacionadas con el
derecho a la ciudadana a relacionarse con las Administraciones Pblicas por medios
electrnicos y, en particular, el derecho de acceso a los registros administrativos,
cuestiones todas ellas de las que se hablar ms adelante.


78
DERECHOS GENERALES DE LOS CIUDADANOS EN SUS
RELACIONES CON LA ADMINISTRACIN
El derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de cada Comunidad Autnoma

El artculo 3.2 de la Constitucin establece la cooficialidad lingstica, situando al mismo
nivel el castellano y las lenguas propias que cada Estatuto de Autonoma haya declarado
como oficiales. A partir de esta previsin, en el artculo 35 apartado d) se reconoce el
derecho de los ciudadanos ante las Administraciones Pblicas a utilizar las lenguas
oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma, de acuerdo con lo previsto en esta
Ley y en el ordenamiento jurdico.
En este contexto, puede decirse que, en principio y de modo general, el ciudadano
tiene derecho al uso de la lengua que desee en sus relaciones generales con las
Administraciones que tengan su sede en el territorio, siempre que tales lenguas sean
oficiales, incluidos los rganos perifricos de la Administracin del Estado. Esto significa
que tiene derecho a presentar solicitudes, hacer manifestaciones o comunicaciones, ser
atendido y ser notificado en cualquiera de las dos lenguas que sean oficiales en el
territorio de la Comunidad a la que pertenece y a su eleccin; no cabe, por lo tanto, un
trato discriminatorio en funcin de la lengua que utilice.
Tema distinto es la lengua en que se tramite el procedimiento. Si se lee con atencin
el artculo 36 vemos dos supuestos. En primer lugar, el artculo 36.1, en el supuesto de
que la instruccin del procedimiento se lleve a cabo por la Administracin del Estado,
establece que la lengua es el castellano, si bien el interesado tiene derecho a dirigirse a
los rganos de dicha Administracin con sede en el territorio de una Comunidad
Autnoma con otra lengua oficial, en cuyo caso el procedimiento se tramitar y resolver
en la lengua elegida por aqul. De lo expuesto se destaca que la regla de exclusividad
del castellano se mantiene en las relaciones con los rganos centrales del Estado. No
obstante, se tramita adems en castellano cuando concurrieran varios interesados en el
procedimiento y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, en cuyo caso la
comunicacin se limita a aquellos documentos o testimonio que requieran los
interesados, los cuales se expedirn en la lengua elegida por los mismos.
Vemos, en segundo lugar, que en el supuesto de procedimientos tramitados por las
Comunidades Autnomas o Entes locales a los que se dedica el artculo 36.2 se hace
una simple remisin a lo previsto en la legislacin autonmica correspondiente. En
aplicacin de la Ley de 24 de noviembre de 1982, de Normalizacin del uso del Euskera,

79
las notificaciones, comunicaciones y dems actos administrativos deben redactarse en
forma bilinge, salvo que los interesados opten de comn acuerdo por el uso de una de
las dos lenguas oficiales o bien en el caso de Administraciones locales de determinadas
zonas socio-lingsticas, que pueden hacer uso exclusivo del euskera mientras no se
perjudiquen los derechos de los ciudadanos. En nuestro caso, al contar con dos lenguas
oficiales es obligada la publicacin de leyes, reglamentos y de todo tipo de disposiciones
generales, incluidas las normas de los planes urbansticos, en forma bilinge; y, por
supuesto, los dems documentos de comunicacin general (impresos, formularios...).
Por ltimo, como norma de coordinacin administrativa, en el artculo 36.3 se
contiene la obligacin de traduccin al castellano de los documentos que vayan a surtir
efectos fuera del territorio autonmico. Dice as: La Administracin Pblica instructora
deber traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que
deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autnoma y los documentos
dirigidos a los interesados que as lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en
el territorio de una Comunidad Autnoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta
del castellano, no ser precisa su traduccin.
Derechos de informacin y de acceso a los documentos administrativos
Al hablar de la informacin que la Administracin nos proporciona, es necesario
relacionar el acceso a la informacin administrativa y a los archivos y registros pblicos,
que es un derecho de los ciudadanos, con el principio de la transparencia administrativa,
el cual debe guiar la vida de los poderes pblicos.
A la hora de examinar esta regulacin, ha de tenerse en cuenta que es muy amplia
la informacin que habitualmente proporciona la Administracin a los ciudadanos por
su propia iniciativa, sin necesidad de que ninguna persona lo solicite. De este modo,
cumple tanto con las exigencias de publicacin de las disposiciones normativas, como
con las previsiones ms especficas, entre otras, lo dispuesto en el artculo 37.9 que
exige publicar la relacin de los documentos obrantes en poder de las Administraciones
Pblicas sujetas a un rgimen especial de publicidad por afectar a la colectividad en su
conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta
por los particulares. Tambin en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 37.10
asistimos a una publicacin regular de las instrucciones y respuestas a consultas que los

80
particulares u otros rganos administrativos formulen y que entraen una interpretacin
de las normas vigentes. Como consecuencia de ello es frecuente que algunos rganos
consultivos publiquen sus informes incluso en sus pginas Web.
Hay que apreciar que la informacin que nos suministra la Administracin a travs
de cualquier medio, y en especial a travs de medios informticos o telemticos,
comprende los datos relativos a la organizacin y funcionamiento de la Administracin,
incluidas sus sedes y unidades, los requisitos y actuaciones que los interesados precisan
o han de realizar en sus relaciones con la Administracin, los derechos y prestaciones que
les corresponden, aparte otros muchos datos sobre planes y proyectos de la
Administracin, actuaciones ya realizadas y sus resultados, datos estadsticos, etc. Ello es
importante para el cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 35, apartado g), norma que
impone a los empleados pblicos la tarea de facilitar a quien lo solicite una respuesta
sobre los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los
proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar, siendo pues una
informacin que el ciudadano tiene derecho a obtener siempre y que se proporciona a
todo el mundo sin necesidad de acreditar legitimacin alguna.
Para terminar, ha llegado el momento de ocuparse de las actuaciones o solicitudes
concretas que los ciudadanos pueden emprender para hacer efectivo el repetido derecho
de acceso a la informacin. Conviene aqu destacar que este derecho informativo es de
titularidad universal, corresponde incluso a los extranjeros residentes en un municipio;
corresponde, por tanto, a toda persona, fsica o jurdica.
A pesar de que el artculo 37 se refiere al acceso a los archivos y registros
administrativos, realmente el objeto de este derecho son los documentos administrativos
que obren en un expediente, con independencia de que est o no en un archivo. El
acceso va a estar abierto a cualquiera que sea el soporte material apto para contener
informacin y del de los actos a consultar: cualquiera que sea la forma de expresin,
grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren.
En cuanto a la legitimacin para ejercer el derecho el tema es distinto y es ms
restringida dado que los ciudadanos, en general, slo pueden acceder a los
documentos relativos a procedimientos ya terminados (art. 37.1). En el caso de
procedimientos en curso an no terminados (art. 35. a), se reserva el acceso a aquellos
particulares que tengan la condicin de interesados.
Importa, a su vez, destacar que el derecho de acceso, como cualquier otro derecho, no
es total sino que est sujeto a ciertos lmites, los cuales son debidos a la necesidad de

81
proteccin de determinados derechos y principios constitucionales. Entre los lmites por
razones de inters pblico est el que el documento no se encuentre clasificado como
secreto por afectar a la seguridad y defensa del Estado o a la averiguacin de los delitos.
Los lmites de inters privado se justifican en la proteccin de derechos fundamentales,
fundamentalmente en el derecho a la intimidad de las personas. En ste ltimo caso, el
acceso se limita a las personas afectadas, que podrn exigir, cuando haya causa para
ello, completar o modificar los datos del registro o archivo consultado, salvo que se
trate de expedientes caducados de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno
(art. 37.2 y 3). Las dems limitaciones se tratan, sin embargo, de manera difusa,
estableciendo que el acceso podr ser denegado cuando prevalezcan razones de
inters pblico, por intereses de terceros ms dignos de proteccin o cuando as lo
disponga una Ley, debiendo en tales casos dictar el rgano competente resolucin
motivada (art.37.4).
En cualquier caso, deber denegarse este derecho, adems de en los supuestos
expresados en el artculo 105. b) de la Constitucin, tambin en relacin con los
expedientes que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno en el
ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo, en
los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial y a la poltica
monetaria (art. 37.5). Por el contrario, nos encontramos con una remisin a la
legislacin especfica cuando se refiere al acceso a los archivos de materias
clasificadas, los datos sanitarios personales, los regulados por la legislacin electoral, los
estadsticos, el Registro Civil, el de Penados y Rebeldes y los fondos documentales de los
Archivos Histricos (art. 37.6).
El derecho debe ejercerse de forma individualizada a travs de la correspondiente
peticin, bien de forma oral o, en su caso, de forma escrita; o bien, cuando sea posible,
por medios electrnicos o telemticos, va sta ltima de la que se ocupa la regulacin
contenida en la citada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los servicios pblicos y dems disposiciones dictadas en el mbito
estatal y autonmico para su desarrollo. El solicitante debe indicar qu documento o
dato quiere conocer, lo cual cierra paso a formular consultas y peticiones genricas o
abusivas, las cuales sern denegadas. Resulta excepcional el acceso directo de las
personas a los archivos que tan slo se admite para los investigadores que acrediten el
inters histrico, cientfico o cultural de la consulta, debiendo en todo caso

82
salvaguardarse la intimidad de los datos personales (art. 37.7). Al final, como resultado
se entregan copias o certificados de los documentos que se desean conocer, previo
pago de las exacciones que se establezcan (art. 37.8). Por lo dems, el acceso no
podr afectar al buen funcionamiento de los servicios pblicos.
El derecho a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y los empleados
pblicos
En el comentario a este derecho, reconocido en el apartado i) del artculo 35, no se
requiere extenderse mucho. Tan slo decir que en este supuesto no se proclama un nuevo
derecho, sino que se declara algo que est explcitamente reconocido en la Constitucin,
cuyo artculo 10.1 subraya que la persona, el libre derecho de la personalidad y el
respeto a los derechos de los dems son fundamentos del orden poltico y de la paz
social.
Por lo dems, configurado como un derecho general, su infraccin puede dar lugar a
sancin disciplinaria cuando la conducta o la actuacin del funcionario o autoridad
administrativa acten en contra del mismo.
DERECHOS DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El artculo 35, en su apartado b), recoge el derecho a identificar a las autoridades
y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se
tramiten los procedimientos, a saber en todo momento quin es el empleado pblico
responsable de la unidad administrativa que se ocupa de la instruccin del
procedimiento; no se habla en el precepto de la autoridad poltica que va a decidir sobre
el asunto. En esta misma direccin, el artculo 35, en su apartado i), seala el deber de la
Administracin de facilitar a los interesados el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.
Pues bien, normas de rango inferior han venido a ocuparse de ello regulando las
modalidades de identificacin: telefnica, mediante distintivo personal, rtulo de mesa o
despacho, tarjeta de visita, firma electrnica, etc. No se trata de un derecho ilimitado
sino que cede ante la proteccin de otros bienes jurdicos que pueden excluir la
identificacin o que justifican realizarla por medio de un nmero o clave codificada; a este
respecto se puede pensar, por ejemplo, en agentes de polica o personal de la fuerzas del

83
Estado cuya identificacin puede poner en riesgo su vida o integridad personal o la
seguridad del Estado.
El artculo 35, en su apartado a), seala el derecho a conocer, en cualquier
momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan la
condicin de interesados y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos.
Ambas previsiones son una manifestacin del derecho a informacin. Por una parte, el
administrado va a tener conocimiento de los trmites que se han producido durante el
tiempo que dura el procedimiento desde su inicio hasta su terminacin, si bien la
respuesta que obtiene de la Administracin tiene efectos simplemente informativos y no
condiciona la resolucin final, sin generar expectativas al respecto. Por ello, desde esta
posicin de interesado va a tener un acceso permanente a los documentos del
expediente. Excepcionalmente, como se ha comentado anteriormente, en estos casos
puede darse la negativa o la reserva de la informacin, por ejemplo cuando se
considera que los datos de una empresa son confidenciales o vulnera el honor, la
intimidad de las personas u otros derechos legalmente protegidos (art. 38.5).
El artculo 35, en su apartado c) recoge el derecho a obtener copia sellada de
los documentos que presenten, aportndola junto con los originales, as como a la
devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
Sigue diciendo el legislador que para su eficacia, los interesados podrn acompaar
una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y
comunicaciones. Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros
a que se refieren los puntos a) y b) del apartado 4 de este artculo, ser remitida al
rgano destinatario devolvindose el original al ciudadano. Cuando el original deba
obrar en el procedimiento, se entregar al ciudadano la copia del mismo, una vez sellada
por los registros mencionados y previa comprobacin de su identidad con el original.
El artculo 35, en su apartado f), seala el derecho a no presentar documentos no
exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se
encuentren en poder de la Administracin actuante.
A pesar de su reconocimiento, la efectividad de este derecho suscita problemas en la
prctica, habida cuenta de la cantidad de documentos que llega a utilizar la
Administracin. A tal fin, las normas de desarrollo han establecido condiciones tales
como la necesidad de que el interesado haga constar la fecha, rgano y dependencia en
que los documentos fueron presentados o emitidos y a que no hayan transcurrido cinco
aos desde la finalizacin del procedimiento a que corresponda, poniendo de manifiesto

84
que en los supuestos de imposibilidad material de obtener el documento la
Administracin pueda requerir su presentacin o acreditacin.
El artculo 35, en su apartado e), seala el derecho a formular alegaciones y a
aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia,
que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de
resolucin.
A la hora de su presentacin los interesados pueden elegir, en todo momento, los
medios electrnicos aportando copias digitalizadas de los documentos, salvo excepcin
derivada de la Ley, pudiendo optar en cualquiera fase del procedimiento por un medio
distinto del utilizado inicialmente.
El artculo 35, contiene dos apartados referidos al derecho a exigir
responsabilidad de la Administracin. El apartado j) reconoce el derecho genrico a
exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio,
cuando as corresponda legalmente. El apartado b) recoge un requisito de esa exigencia
de responsabilidad consistente en la facultad de los particulares para conocer la
identidad de la autoridad o empleado pblico que tuviesen a su cargo la tramitacin o
resolucin del correspondiente expediente. Esta materia tiene dedicado un captulo
completo de esta Ley arts. 139 a 146.
4. 2- LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS
El principio de unidad registral es lo primero que hay que destacar de la regulacin
bsica que plantea el artculo 38 sobre los registros pblicos, que los divide en dos tipos,
a saber, generales y auxiliares. Dicho principio significa la existencia de un registro
general por cada rgano administrativo, el cual se determinar caso por caso en las
normas de desarrollo de cada una de las Administraciones Pblicas.
En el artculo 38.2 se contempla la creacin de registros auxiliares en las unidades
administrativas de las que se compone el rgano administrativo, lo cual sirve para
facilitar a los ciudadanos la presentacin de documentos en las localidades distintas de
aqullas donde radique la organizacin central del rgano administrativo (en las
delegaciones u oficinas territoriales de cada ministerio, departamento u organismo
pblico), debiendo existir una comunicacin fluida con el registro general al cual
comunicarn toda anotacin que efecten. Asimismo, el sistema garantizar la in-

85
tegracin informtica en el registro general de las anotaciones efectuadas en los restantes
registros del rgano administrativo (art. 38.3).
Adems, en este precepto se incluyen dos medidas para facilitar el acceso a los
registros. En primer lugar, el establecimiento de los das y horas en que deban
permanecer abiertos (art. 38.6).
En segundo lugar, la publicacin de: a) una relacin actualizada de oficinas de
registro propias o concertadas; b) los sistemas de acceso y comunicacin; c) los horarios
de funcionamiento (art. 38.8).
En cuanto a las tasas o tributos que los particulares hayan de satisfacer en el
momento de la presentacin de solicitudes y escritos a las Administraciones Pblicas, las
mismas se harn efectivas, adems de por otros medios, mediante giro postal o
telegrfico o mediante transferencia dirigida a la oficina pblica correspondiente,
cualesquiera de ellos.
La actividad registral va a tener tres funciones que se recogen en el artculo 38.1, 2 y
3, y que son: recepcin, anotacin y traslado.
En primer lugar, cabe hablar de recepcin como aquel trmite previo que consiste en
un juicio sobre la idoneidad para acceder al registro de las solicitudes y escritos
presentados y que puede llegar a la inadmisin de aquello que no puede ser objeto
de registro.
La anotacin consiste en practicar el correspondiente asiento de todo escrito o
comunicacin que sea presentado o que se reciba en la correspondiente unidad
administrativa; y tambin consiste en anotar, asimismo, la salida de los escritos y
comunicaciones oficiales dirigidas a otros rganos o particulares.
Por lo que se refiere al asiento, se establece que ste constar de un nmero,
epgrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentacin,
identificacin del interesado, rgano administrativo remitente, si procede, y persona u
rgano administrativo al que se enva, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o
comunicacin que se registra. Los asientos se anotarn respetando el orden temporal de
recepcin o salida de los escritos y comunicaciones, e indicarn la fecha del da de la
recepcin o salida.
Finalmente, concluido el trmite de registro, esto es, una vez realizado el asiento, los
escritos y comunicaciones sern cursados sin dilacin a sus destinatarios y a las unidades
administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.

86
La instalacin en soporte informtico de todos los registros que las Administraciones
Pblicas establezcan para la recepcin de escritos y comunicaciones de los particulares o
de rganos administrativos ha sido un aspecto fundamental para esta actividad en la cual
paulatinamente la incorporacin de las nuevas tecnologas ha acabado implantndose
(art. 38.3).
En cuanto al lugar de presentacin, el artculo 38.4 dispone que las solicitudes, escritos
y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las Administraciones
Pblicas podrn presentarse: a) en los registros de los rganos administrativos a que se
dirijan; b) en los registros de cualquier otro rgano administrativo de la Administracin
General del Estado y de las Comunidades Autnomas, as como en los de aquellas
entidades con las que se haya suscrito un convenio a estos efectos; c) en las oficinas de
Correos; d) en las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero; e) en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Llegados a este punto, hay que notar la importancia de los convenios de
colaboracin para lograr la intercomunicacin registral, lo cual permite hacer realidad
el objetivo de la ventanilla nica, al menos por lo que respecta a la presentacin del
documento. El artculo 38 dice as: Mediante convenios de colaboracin suscritos entre
las Administraciones Pblicas se establecern sistemas de intercomunicacin y
coordinacin de registros que garanticen su compatibilidad informtica, as como la
transmisin telemtica de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos,
comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
Por ltimo, hay que tener en cuenta la previsin legal de los registros electrnicos, en
particular, los artculos 24 y 25 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, los cuales tienen carcter bsico
y, por tanto, se aplican a todas las Administraciones Pblicas. Estos registros, cada vez
ms numerosos, permiten la presentacin de solicitudes durante todos los das del ao
y a todas horas.


87

BLOQUE II

ORGANIZACIN POLITICO ADMINISTRATIVA

TEMAS

5. El espacio europeo: historia de la construccin europea.
Instituciones europeas y sus competencias.

6. La organizacin territorial del Estado en la Constitucin: la
administracin local. La provincia. El municipio. Las comunidades
autnomas.

7. Organizacin poltica y administrativa de la CAPV: antecedentes y
gnesis del Estatuto del Pas Vasco. Ttulo Preliminar del Estatuto del
Pas Vasco. Los poderes del Pas Vasco. Competencias asumidas en el
Estatuto de Autonoma del Pas Vasco. Aspectos generales de la
distribucin de competencias entre las instituciones comunes de la
CAPV y las instituciones forales de los territorios histricos.

8. Los rganos administrativos: la estructura organizativa de las
administraciones pblicas. La potestad de autoorganizacin. El rgimen
jurdico bsico de los rganos administrativos.


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TEMA 5

EL ESPACIO EUROPEO

5.1-HISTORIA DE LA CONSTRUCCION EUROPEA

5.2- INSTITUCIONES EUROPEAS Y SUS COMPETENCIAS


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5.1-HISTORIA DE LA CONSTRUCCION EUROPEA 5.1- 5

Tras finalizar la II Guerra Mundial en 1945, surgi entre diversos pases una
iniciativa de cooperacin interna con el fin de que se reprodujeran nuevos conflictos
y guerras.

Otro de los objetivos de esta cooperacin era la recuperacin econmica de Europa
tras los estragos de la guerra.

La 1 unin estable entre pases europeos fue la Convencin del Benelux entre
Blgica, Pases Bajos y Luxemburgo. Es el primer antecedente de la unin aduanera
europea y nos sita en 1948.

La 2 unin se produjo en 1951 con el Tratado de Pars y por el cual se creaba un
nico mercado comn europeo para dos materias importantsimas para el sector
industrial: el carbn y el acero. As se materializ la creacin de la CECA
(Comunidad Econmica del Carbn y del Acero). A los ya mencionados miembros
del Benelux se sumaron en esta unin Alemania Federal, Italia y Francia.

En 1955 los ministros de Asuntos Exteriores de los Seis (as llamados el grupo de
los seis pases anteriores) se reunieron en la Conferencia de Messina. En base a
los acuerdos que se alcanzaron en esta Conferencia, ya en 1957 en el Tratado de
Roma, se creaban la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Comunidad
Europea de la Energa Atmica (EURATOM), con estos seis pases como
fundadores.

EURATOM naci con le objetivo de crear las condiciones para el ptimo desarrollo
de la pujante industria atmica de estos aos. Tuvo mucha menos importancia y de
hecho cuando hablamos del Tratado de Roma, se asocia casi en exclusiva a la
creacin de la CEE.

La CEE naci con un claro carcter poltico y ya en su prembulo se deca que los
pases firmantes estn "determinados a establecer los fundamentos de una unin sin
fisuras ms estrecha entre los pases europeos".

90

La realidad demostr que lo que se cre, ms que una unin poltica, fue una unin
aduanera y de hecho coloquialmente se conoca a esta comunidad como Mercado
Comn. El xito econmico que supuso la mayor agilidad en los intercambios
econmicos, trajo consigo que se suprimieran todos los aranceles internos entre los
pases integrantes. Este libre movimiento afectaba slo a los bienes.
Habr que esperar a que el Acta nica, aprobada en 1986 y con entrada en vigor
desde 1987, impulsara definidamente el libre movimiento de personas, servicios y
capitales y as se estableciera ya para 1992 un nico mercado unificado.

Podemos decir que le Tratado de Roma sirvi para iniciar un proceso que,
basndose en la integracin econmica, acabara a largo plazo en una integracin
poltica.

Esta CEE ha ido incrementndose en base a sucesivas ampliaciones. As vemos en
1973 el ingreso de Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaa, pases democrticos con un
nivel de vida similar a los ya pertenecientes. La Europa de los Seis, paso a ser la
Europa de los Nueve.

La CEE va a protagonizar una crecimiento econmico espectacular desde su
fundacin hasta la crisis del petrleo de 1973. A partir de estas fechas vimos
aumentar la inflacin, la tasa de paro, la crisis en la industria tradicional, etc. Pero a
pesar de esta coyuntura negativa, la CEE sigui avanzando. Como ejemplo,
pondremos: el ao 1975 en el que se form el Consejo Europeo, en el que se
tomaban las grandes decisiones, y el ao 1979, ao en el que se produjeron las
primeras elecciones al Parlamento Europeo.

Las siguientes ampliaciones se produjeron en funcin de los procesos
democratizadores de diversos pases. As en el ao 1981 se incorpor Grecia y en
1986 lo hicieron Espaa y Portugal. Ya en 1995 vemos la incorporacin de Finlandia,
Austria y Suecia. En 2004 lo harn la Repblica Checa, Chipre, Eslovaquia,
Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta y Polonia y ya en 2007,
Rumania y Bulgaria.

91
Aunque ya la hemos mencionado, vamos a analizar brevemente las innovaciones
que introdujo en 1986 el Acta nica Europea.

En ella, institucionalmente, se reconocen tanto el Consejo de Europa como el
Parlamento Europeo.

Econmicamente se fija el compromiso de adoptar las medidas necesarias para que
en 1992 exista un nico mercado para personas, bienes, servicios y capitales.
Asimismo se establecen medidas que permitan posteriormente la existencia de una
moneda nica.

Se aprueban medidas encaminadas a la integracin social de sus miembros en
materias de derechos humanos, sanidad, medio ambiente, investigacin y
tecnologa.

Tambin se crean los Fondos Estructurales, fondos que buscan el apoyar
financieramente a los pases que lo necesiten en base a la solidaridad.

El siguiente gran paso en la construccin europea lo debemos situar en el Tratado
de la Unin Europea o Tratado de Maastricht (1992), por haber sido firmado en
dicha localidad holandesa. Completa el Tratado de Paris, el Tratado de Roma y el
Acta nica Europea de 1986. Da al proceso de unin europea un claro sentidos
poltico y de hecho en el queda olvidado el trmino CEE y aparece el de Unin
Europea.

En l, entre otras cuestiones, se reconoce la ciudadana europea que implica iguales
derechos en todos los pases. Se establece la creacin de una moneda nica, el
euro (en circulacin desde enero de 2002). Las instituciones europeas (Consejo de
la Unin Europea y Parlamento) aumentan poderes por la cesin paulatina de los
gobiernos integrantes. Se establece una Poltica Exterior y de Seguridad comn a
todo el territorio. Se crea Europol, embrin de una futura polica europea.

Posteriormente nos encontramos con el Tratado de msterdam, aprobado por el
Consejo Europeo en 1997 y con entrada en vigor en 1999.

92

Este tratado se basa en la libertad y en el respeto de los derechos humanos. En este
sentido, por ejemplo, prev la posibilidad de que un Estado miembro viole los
derechos fundamentales y se regula los pasos y medidas que puede adoptar la
Unin contra este estado. Asimismo la UE puede intervenir en la salud y en la
seguridad de los trabajadores, sus condiciones, la igualdad de trato entre hombres y
mujeres. Se establece el principio de no discriminacin y de igualdad de
oportunidades. Se refuerzan las garantas de proteccin de los datos personales. Se
apela a la cooperacin policial y judicial.

En l se han reforzado las funciones del Tribunal de Cuentas, del Comit Econmico
y Social http://www.historiasiglo20.org/europa/glosario.htm - Comit econmico y del
Comit de las Regiones y ampliado las del Parlamento.

La Unin Europea, basndose en que la integracin en la misma y el logro de sus
objetivos debe hacerse respetando la identidad de cada uno de los Estados
miembros, deber ahora dirigir su trabajo para la admisin de pases que as lo han
solicitado, como por ejemplo, Turqua, Croacia, Macedonia , Albania, Islandia, etc.

5.2- INSTITUCIONES EUROPEAS Y SUS COMPETENCIAS

Las Instituciones de la Unin Europea son los organismos polticos e instituciones en
los que los Estados miembros delegan parte de sus poderes y soberana. Con ello
se busca que determinadas decisiones y actuaciones institucionales provengan de
rganos de carcter supranacional cuya voluntad se aplica en el conjunto de los
Estados miembros, desapoderando as a los rganos nacionales de cada pas.

Como cualquier Estado, la Unin Europea dispone de un Parlamento, un Ejecutivo y
un Poder Judicial independiente, que estn respaldados y complementados por
otras instituciones.

Los poderes y responsabilidades de las instituciones que vamos a analizar se
establecen en los Tratados en los que se basan todas las actividades de la UE, as
como las normas y los procedimientos que las instituciones deben seguir.

93

Los Tratados son negociados por el Consejo Europeo y acordados por los
Presidentes y/o Primeros Ministros de todos los pases de la Unin Europea para
finalmente ser ratificados por sus respectivos parlamentos.

Los que definen, hoy en da, la estructura institucional de la Unin Europea son el
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que se basa en los
contenidos del Tratado de Roma, por el que se cre la Comunidad Econmica
Europea (CEE) en 1958, y el Tratado de la Unin Europea (TUE) firmado en
Maastricht en 1992, aunque posteriormente ha sido modificado por el Tratado de
msterdam (1997) y el Tratado de Niza (2000).

Tras el fracasado Tratado Constitucional (firmado en 2004 con la intencin de
reemplazar a todos los anteriores tratados, pero fallido a causa del NO en los
refrendos de Francia y los Pases Bajos en 2005), en 2007 se firm el Tratado de
Lisboa, actualmente en proceso de ratificacin, y que de nuevo modifica tanto el
Tratado de la Unin Europea (TUE) como el Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea (TCE).

PILARES DE LA UNIN EUROPEA

Los tres pilares del Tratado de la Unin Europea conforman la arquitectura de la
Unin:
Primer pilar: La dimensin comunitaria, que corresponde a las disposiciones
incluidas en el Tratado de la Comunidad Europea, la CECA y la EURATOM:
Ciudadana de la Unin, polticas comunitarias, Unin econmica y monetaria, etc.
Segundo pilar: La poltica exterior y de seguridad comn.
Tercer pilar: La cooperacin policial y judicial en materia penal.

INSTITUCIONES DE LA UNIN EUROPEA

La Unin Europea cuenta con cinco Instituciones:
1.- El Parlamento Europeo.
2.- El Consejo de la Unin Europea.

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3.- La Comisin Europea.
4.- El Tribunal de Justicia.
5.- El Tribunal de Cuentas Europeo.

1.- El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo es elegido cada cinco aos por los ciudadanos de la Unin
en las elecciones europeas. Actualmente ostenta, junto al Consejo, el poder
legislativo de la Unin.
El Parlamento Europeo tiene tres lugares de trabajo: Bruselas (Blgica),
Luxemburgo y Estrasburgo (Francia).

El Parlamento tiene tres funciones principales:

1.- Aprobar la legislacin europea.
El Parlamento aprueba la legislacin europea conjuntamente con el Consejo en
muchos mbitos.

El procedimiento ms comn para aprobar la legislacin de la Unin Europea es la
codecisin. Este procedimiento sita al Parlamento Europeo y al Consejo en un
plano de igualdad en determinados mbitos.

2.- Ejercer el control democrtico de todas las instituciones de la UE y en especial de
la Comisin.
Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de los Comisarios y para
controlar, supervisar y/o en su caso, censurar a la Comisin en su conjunto.

El Parlamento ejerce el control examinando regularmente los informes que le enva
la Comisin. Tambin supervisa el trabajo del Consejo.

El Parlamento examina las peticiones de los ciudadanos creando comisiones de
investigacin.

3.- El poder del dinero

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El Parlamento comparte con el Consejo la autoridad presupuestaria de la Unin
Europea, por lo que el presupuesto anual de la Unin es decidido conjuntamente por
ambas instituciones.

2.- El Consejo De La Unin Europea

Conocido comnmente como Consejo de Ministros, representa a los Estados
miembros y es la principal instancia decisoria de la Unin Europea. Al i gual que el
Parlamento, fue creado por los tratados constitutivos en los aos 50. Junto al
Parlamento Europeo, ejerce el poder legislativo.

Detenta importantes potestades ejecutivas cuyo ejercicio delega automticamente a
la Comisin.

A sus reuniones asiste un ministro de cada uno de los gobiernos nacionales de la
Unin Europea.

Los ministros cambian en funcin de los temas del orden del da. Por ejemplo, si el
Consejo aborda asuntos medioambientales, a la reunin asisten los ministros de
medio ambiente de cada pas de la Unin Europea, y se denomina Consejo de
Medio Ambiente.

Las relaciones de la Unin Europea con el resto del mundo son tratados por el
Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores.

En total, hay nueve configuraciones distintas del Consejo:
Asuntos generales y relaciones exteriores.
Asuntos econmicos y financieros (ECOFIN).
Justicia e interior.
Empleo, poltica social, salud y consumidores.
Competitividad.
Transporte, telecomunicaciones y energa.
Agricultura y pesca.
Medioambiente.

96
Educacin, juventud y cultura.

Cada ministro participante puede comprometer a su gobierno, es decir, que su firma
es la firma de todo el gobierno, y tambin es responsable ante su parlamento
nacional y sus ciudadanos. Esto garantiza la legitimidad democrtica de las
decisiones del Consejo.

Hasta cuatro veces al ao, los Presidentes y/o primeros ministros de los Estados
miembros, as como el Presidente de la Comisin Europea, se renen en el
Consejo Europeo. En estas Cumbres se establece la poltica global de la UE y se
analizan las grandes cuestiones europeas y se da a la Unin los impulsos
necesarios, as mismo se definen sus prioridades y se orientan sus polticas
generales.

Carece de toda potestad legislativa, ejecutiva o judicial, al menos formalmente, pero
su influencia es grande y tiende a ser creciente.

El Tratado de Lisboa prev la transformacin de esta peculiar estructura
intergubernamental, en una de las que sern las siete Instituciones constitucionales;
a saber, en este orden: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisin
Europea, Tribunal de Justicia de la Unin Europea, Tribunal de Cuentas y Banco
Central Europeo.
El Consejo de la Unin Europea tiene seis responsabilidades bsicas:
1.- Aprobar leyes europeas. En muchos mbitos ya hemos sealado que legisla en
comn con el Parlamento Europeo.
2.- Coordinar las polticas generales de los Estados miembros.
3.- Concluir acuerdos internacionales entre la UE y otros pases u organizaciones
internacionales.
4.- Aprobar el presupuesto de la Unin Europea, junto con el Parlamento.
5.- Desarrollar la Poltica Exterior y de Seguridad comn de la Unin Europea,
basndose en las directrices decididas por el Consejo Europeo.
6.- Coordinar la cooperacin entre los tribunales nacionales y la polica en materia
penal.


97
Para finalizar, el Consejo se organiza a travs de las instancias siguientes:
Coreper
En Bruselas, cada Estado miembro de la Unin Europea tiene un equipo
permanente que le representa y defiende su inters nacional en el seno de la Unin.

En la prctica, el jefe de cada representacin es el Embajador de su pas ante la UE.

La Presidencia del Consejo
La Presidencia del Consejo es rotatoria y tiene una duracin de seis meses en la
que cada pas de la Unin Europea se hace cargo de la agenda del Consejo y
preside todas las reuniones, promoviendo las decisiones legislativas y polticas y
mediando para lograr acuerdos entre los Estados miembros.

La Secretara General
La Presidencia cuenta con la asistencia de la Secretara General, que prepara y
garantiza el buen funcionamiento de la institucin en todos los niveles.

3.- La Comisin Europea

La Comisin es independiente de los gobiernos nacionales. Su funcin es
representar y defender los intereses de la Unin Europea en su conjunto. En
realidad es el gobierno europeo (ostenta el poder ejecutivo), y est formada por un
Presidente y sus Ministros (los Comisarios). Se encarga de la administracin de la
UE, de cumplir los tratados y de tomar iniciativas relativas a la marcha de la Unin.

Al igual que el Parlamento y el Consejo, la Comisin Europea se cre en los aos
50, al amparo de los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea.

La Comisin asiste a todas las sesiones del Parlamento Europeo para aclarar y
justificar sus polticas. Tambin contesta regularmente a las preguntas escritas y
orales planteadas por los diputados.

La Comisin Europea tiene cuatro funciones principales:
1.- Proponer legislacin al Parlamento y al Consejo.

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2.- Gestionar y aplicar las polticas de la UE y el presupuesto.
3.- Hacer cumplir la legislacin europea (junto al Tribunal de Justicia).
4.- Representar a la UE en los foros internacionales, por ejemplo, negociando
acuerdos entre la UE y otros pases.

La sede de la Comisin est en Bruselas, pero la Comisin tambin tiene oficinas en
Luxemburgo, representaciones en todos los pases de la UE y delegaciones en
muchas capitales de todo el mundo.

4.- El Tribunal de Justicia

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas fue creado en 1952 en virtud
del Tratado CECA. Tiene su sede en Luxemburgo.
Su misin es velar por el cumplimiento de la legislacin de la UE, es decir, que se
interprete y se aplique del mismo modo en todos los pases de la UE, a fin de que la
ley sea igual para todos.

El Tribunal tambin garantiza que los Estados miembros y las instituciones de la UE
cumplan la ley. El Tribunal tiene poder para resolver conflictos legales entre Estados
miembros, instituciones de la UE, empresas y particulares.

El Tribunal est integrado por un juez de cada Estado miembro, con el fin de que
estn representados los ordenamientos jurdicos nacionales de la Unin Europea.

5.- El Tribunal de Cuentas Europeo

Creado en 1975 y con sede en Luxemburgo, su principal funcin es comprobar que
el presupuesto de la Unin Europea se ejecute correctamente, es decir controla la
financiacin de las actividades de la UE comprobando que sus fondos, que proceden
de los contribuyentes, se recauden adecuadamente y se emplean de forma legal,
econmica y para el propsito previsto.


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El Tribunal est compuesto por un miembro de cada pas de la UE, designado por el
Consejo por un periodo renovable de seis aos. Los miembros eligen a uno de ellos
como Presidente por tres aos.

Para realizar eficazmente su trabajo, el Tribunal de Cuentas debe ser totalmente
independiente de las otras instituciones, pero al mismo tiempo debe estar en
contacto permanente con ellas.

Una de las funciones clave es asistir al Parlamento Europeo y al Consejo
presentndoles cada ao un informe sobre el ejercicio presupuestario anterior.


100

TEMA 6

LA ORGANIZACIN
TERRITORIAL DEL
ESTADO EN LA
CONSTITUCION

6.1- INTRODUCION

6.2- LA ADMINISTRACION LOCAL

6.3-LA PROVINCIA

6.4-EL MUNICIPIO EN LAS COMUNIDADES AUTONOMAS


101
6.1- INTRODUCCIN
El Ttulo VIII de la Constitucin de 1978 establece (artculo 137) que el Estado se
organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas
que se constituyan; y que todas estas entidades gozarn de autonoma para la gestin
de sus respectivos intereses.
Los municipios y las provincias, adems de otras entidades, conforman la
Administracin Local, que dispone de un rgimen jurdico especfico. Las Comunidades
Autnomas integrarn, a partir de la Constitucin, un nuevo nivel en el conjunto de las
Administraciones Pblicas del Estado.
6.2-LA ADMINISTRACIN LOCAL
Introduccin
A fin de tener una visin general de las Entidades que conforman la Administracin
Local, se enumeran a continuacin las Entidades locales existentes, de las que luego se
analizarn ms extensamente el Municipio y la Provincia:
a) Entidades Locales Territoriales:
1. El Municipio: entidad bsica de la organizacin territorial del Estado y cauce
inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que
institucionaliza y gestiona con autonoma los intereses propios de la
respectiva colectividad.
2. La Provincia: Entidad Local determinada por la agrupacin de Municipios.
3. La Isla en los archipilagos balear y canario: con autonoma para la gestin de
sus intereses y gobernada, administrada y representada por los Cabildos y
Consejos Insulares.
b) Otras Entidades Locales:
1. Las Entidades de mbito territorial inferior al municipio, para la administracin
descentralizada de ncleos de poblacin separados, bajo su denominacin
tradicional de caseros, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos,
pedanas, lugares anejos y otros anlogos.

102
2. Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios.
3. Las reas Metropolitanas que hoy son muy escasas.
4. Las Mancomunidades de Municipios, muy extendidas en todo el Estado, que se
crean para la ejecucin en comn de obras y servicios de su competencia.
Para evitar equvocos y para una adecuada comprensin de este tema, en la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco, es importante recordar, desde el principio, que por
su especial configuracin poltico administrativa, integrada por los Territorios Histricos
de lava, Bizkaia y Gipuzkoa, muchas de las referencias que se realizan a lo largo de
este tema a las Comunidades Autnomas, al ser un tema que se refiere con carcter
general a la organizacin territorial del conjunto del Estado, deben entenderse
realizadas a los Territorios Histricos.
Es decir, es importante destacar una circunstancia propia y especfica de la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco, y es que los Territorios Histricos tienen una
naturaleza y competencias muy distintas a las provincias de rgimen comn, lo cual nos
obliga a tener en cuenta que cuando la propia Constitucin y la legislacin del Estado se
refieren a las Comunidades Autnomas, hay que discernir y saber que en la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco, en muchos casos, se deben entender realizadas a los
Territorios Histricos.
Como ejemplo, cuando en el conjunto del Estado la competencia para regular las
Otras Entidades Locales es de las Comunidades Autnomas, en la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco la competencia para regularlas corresponde a los Territorios
Histricos, mediante Norma Foral de sus Juntas Generales.
Potestades
La Constitucin regula de forma muy escueta la Administracin Local (artculos 140 al
142) y, tras reiterar que se garantiza la autonoma de los municipios, seala que:
gozarn de personalidad jurdica plena,
y que su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos,
integrados por los Alcaldes y los Concejales.
A continuacin, de acuerdo con los principios democrticos, establece que los
Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual,

103
libre, directo y secreto; y que los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o por los vecinos
en la forma establecida por la Ley.
De acuerdo con el artculo 149.1.18 de la Constitucin, el Estado tiene competencia
exclusiva para regular las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y
con ese ttulo com-petencial aprob la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del rgimen
local (con sus reformas posteriores, entre ellas, la Ley 11/1999, de 21 de abril, y la Ley
57/2003, de 16 de diciembre), en adelante LBRL; y el Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local, aprobado mediante Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que contiene tambin algunas
disposiciones que tienen carcter bsico.
Las Comunidades Autnomas tienen competencia para aprobar la legislacin de
desarrollo de esa legislacin bsica, que la mayora han aprobado; y los propios
Ayuntamientos tienen la capacidad para aprobar ordenanzas y reglamentos en distintas
materias, que completarn la regulacin que en las mismas ser de aplicacin en
cada municipio.
La Administracin local forma parte de la Administracin Pblica, por lo que los Entes
que en ella se comprenden estn investidos por las prerrogativas y potestades que les
son propias. As el artculo 4 de la LBRL establece que en su calidad de Administraciones
Pblicas de carcter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden
en todo caso a los municipios, las provincias y las islas, que son las Entidades locales
territoriales:
a) Las potestades reglamentaria y de autoorganizacin.
b) Las potestades tributaria y financiera.
c) La potestad de programacin y planificacin.
d) Las potestades expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio
de sus bienes.
e) La presuncin de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f) Las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora.
g) La potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos.
h) Las prelaciones y preferencias y dems prerrogativas reconocidas a la Hacienda
pblica para los crditos de la misma, as como la inembargabilidad de sus bienes y
derechos en los trminos previstos en las leyes.

104
Las dems Entidades de la Administracin Local tendrn las potestades y prerrogativas
que se les reconozcan en la legislacin de las Comunidades Autnomas o en sus
Estatutos.
A su vez el artculo 5 de la LBRL seala que para el cumplimiento de sus fines y en el
mbito de sus respectivas competencias, las entidades locales, de acuerdo con la
Constitucin y las leyes, tendrn plena capacidad jurdica para:
adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes;
celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios pblicos;
obligarse;
interponer los recursos establecidos,
y ejercitar las acciones previstas en las leyes.

Los principios del rgimen local. Especial referencia a la autonoma local
Como ya se ha apuntado, la organizacin que disea el Ttulo VIII de la Constitucin
parte del principio de reconocimiento de una autonoma a los distintos Entes (Comunidades
Autnomas, Provincias y Municipios) en los que se organiza territorialmente el
Estado.
Por su parte la Carta Europea de Autonoma Local, de 15 de octubre de 1985,
ratificada por Espaa por instrumento de 20 de enero de 1988, aporta en su artculo 3 un
concepto de autonoma local que dice:
1. Por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de
las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio
de sus habitantes.
2. Este derecho se ejerce por Asambleas o consejos integrados por
miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal y que
pueden disponer de rganos ejecutivos responsables ante ellos mismos. Esta
disposicin no causar perjuicio al recurso a las asambleas de vecinos, al
referndum o a cualquier otra forma de participacin directa de los ciudadanos,
all donde est permitido por la Ley.

105
Con ello queda definida la necesaria integracin democrtica de los rganos de
gobierno de las Entidades locales, pero a partir de ah es ms complicado concretar cul
es el alcance de ese fundamental principio. Al efecto el artculo 4 de la Carta Europea
establece unos criterios que sirven para definir ese alcance, entre los que, en lo que aqu
interesa, cabe sealar los siguientes:
Las Entidades locales tienen, dentro del mbito de la Ley, libertad plena para ejercer
su iniciativa en toda materia que no est excluida de su competencia o atribuida a
otra autoridad.
El ejercicio de las competencias pblicas debe, de modo general, incumbir
preferentemente a las autoridades ms cercanas a los ciudadanos, lo que se conoce
como principio de subsi-diariedad. De manera que la atribucin de una competencia
a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las
necesidades de eficacia o economa.
Las competencias bsicas de las Entidades locales deben fijarse en la Constitucin o
por la Ley.
Las Entidades locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, a su
debido tiempo y de forma apropiada, a lo largo de los procesos de planificacin y
de decisin para todas las cuestiones que les afectan directamente.
En definitiva, la autonoma local se perfila en la Constitucin y se define, respetando lo
establecido en la Carta Europea, por el Estado y las Comunidades Autnomas a travs
de la legislacin de rgimen local.
La Constitucin no determina las competencias que ejercern los municipios, que
sern fijadas por el Estado y las Comunidades Autnomas respectivas. Pues bien, el
sistema de atribucin de
competencias y el modo en que las Entidades Locales van a poder ejecutarlas aparece
claramente vinculado al principio de autonoma local.
En el momento de fijar en la Ley las competencias que corresponden a los municipios,
en las distintas materias, ser importante tener en cuenta el principio de subsidiariedad,
que se desprende del concepto de autonoma local, que significa que habr de dejarse
a los municipios el ejercicio de aquellas competencias que no requieran, por la amplitud
o naturaleza de la tarea, la necesaria intervencin de las Administraciones superiores. Es
decir, cuando el Estado o la Comunidad Autnoma regulan una materia debera justificar
que la competencia no puede ser ejercida por las Administraciones de nivel local.

106
Finalmente, debe tambin mencionarse el principio de suficiencia financiera, que
consagra el artculo 142 de la Constitucin, que establece que las Haciendas locales
deben disponer de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la
Ley atribuye a las Corporaciones respectivas, que se nutrirn fundamentalmente de
tributos propios y de la participacin en los del Estado y de las Comunidades
Autnomas.
6.2- LA PROVINCIA
La Provincia se configura en la Constitucin como una Entidad local determinada por la
agrupacin de municipios y, adems, como divisin territorial para el cumplimiento de las
actividades del Estado.
La Provincia goza de autonoma para la gestin de sus intereses, pero es una Entidad
que ha quedado con muy escasas competencias y con reducidos recursos financieros.
Adems, hay que sealar que se mantienen como tales nicamente en las
Comunidades Autnomas pluriprovinciales, ya que:
En las Comunidades Autnomas que se constituyeron por una sola Provincia su
organizacin y competencias se integran en la Administracin de la Comunidad
Autnoma.
En la Comunidad Autnoma del Pas Vasco el nivel provincial lo ocupan los Territorios
Histricos, con una organizacin y competencias sustancialmente diferentes a las de
rgimen comn.
Y en las Islas de los Archipilagos, el nivel provincial lo ocupan los Cabildos y
Consejos Insulares.
El artculo 31. 2 de la LBRL establece que son fines propios y especficos de la
Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el
marco de la poltica econmica y social, y, en particular:
a) Asegurar la prestacin integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial
de los servicios de competencia municipal.
b) Participar en la coordinacin de la Administracin local con la de la Comunidad
Autnoma y la del Estado.

107
Organizacin
El Gobierno y la administracin autnoma de la Provincia corresponden a la
Diputacin u otras Corporaciones de carcter representativo.
De acuerdo con el artculo 32 de la LBRL, la organizacin provincial responde a las
siguientes reglas:
1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas
las Diputaciones.
2. Asimismo, existirn en todas las Diputaciones rganos que tengan por objeto el
estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisin del
Pleno, as como el seguimiento de la gestin del Presidente, la Junta de Gobierno y
los Diputados que ostenten delegaciones.
Todos los grupos polticos integrantes de la corporacin tendrn derecho a participar
en dichos rganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en
proporcin al nmero de Diputados que tengan en el Pleno.
. El resto de los rganos complementarios de los anteriores se establece y regula por
las propias Diputaciones.
El Pleno de la Diputacin est constituido por el Presidente y los Diputados elegidos
conforme a un sistema indirecto, entre y por los concejales que han resultado elegidos en
los municipios de la Provincia. Al pleno se le asignan las competencias relativas a
aquellos asuntos de mayor entidad para la Corporacin.
El Presidente es elegido en la misma sesin constitutiva de la Diputacin por mayora
absoluta en la primera votacin y simple en la segunda. Se sigue en el mbito provincial un
modelo presidencia-lista, de manera que el Presidente ostenta la mayora de las
competencias ejecutivas o de gestin.
Al Presidente le corresponden las competencias que se enumeran en el artculo 34 de
la LBRL, entre las que cabe destacar la clusula residual, conforme a la cual le
corresponde el ejercicio de aquellas atribuciones que la legislacin del Estado o de las
Comunidades Autnomas asigne a la Diputacin y no estn expresamente atribuidas
a otros rganos.
La Junta de Gobierno se integra por el Presidente y un nmero de diputados no
superior al tercio del nmero legal de los mismos, nombrados y separados libremente por
el Presidente, dando cuenta al Pleno.

108
Competencias
El artculo 36. 1 de la LBRL establece que son competencias propias de la Diputacin
las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las Comunidades
Autnomas en los diferentes sectores de la accin pblica, y en todo caso:
a) La coordinacin de los servicios municipales entre s.
b) La asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Municipios,
especialmente los de menor capacidad econmica y de gestin.
c) La prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal y, en su caso,
supracomarcal.
d) La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y en la
planificacin en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las
dems Administraciones Pblicas en este mbito.
e) En general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la
provincia.
En el apartado 2 del mismo artculo seala que a los efectos de lo dispuesto en los
prrafos a) y b) del nmero anterior, la Diputacin aprobar anualmente un plan
provincial de cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya
elaboracin deben participar los municipios de la provincia.
Finalmente el artculo 37 abre la posibilidad de que las Comunidades Autnomas
puedan delegar competencias en las Diputaciones, as como encomendar a stas la
gestin ordinaria de servicios propios.
Puede observarse que las Diputaciones quedan con muy escasas competencias, que
las Comunidades Autnomas podrn completar. Esa posibilidad no ha sido
materializada, por lo que, con carcter general, las Diputaciones centran hoy su
actividad en la ayuda a los municipios pequeos, a travs del plan provincial de obras
y servicio


109
6.3- EL MUNICIPIO
El Municipio es la Entidad local bsica de la organizacin territorial del Estado. Tiene
personalidad jurdica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
Son elementos del Municipio el territorio, la poblacin y la organizacin.
TERRITORIO
El trmino municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias.
Cada municipio pertenecer a una sola provincia.
La Ley prev la posibilidad de la alteracin de los trminos municipales, que podr
producirse:
Por incorporacin de uno o ms Municipios a otro u otros limtrofes.
Por fusin de dos o ms Municipios limtrofes.
Por segregacin de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir
otro independiente.
Por segregacin de parte del territorio de un Municipio para agregarla a otro
limtrofe.
Se contempla por tanto la posibilidad de la creacin de nuevos municipios, que slo
podr realizarse:
sobre la base de ncleos de poblacin territorialmente diferenciados,
siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales,
y no suponga disminucin en la calidad de los servicios que venan siendo
prestados.
La regulacin aprobada por las Comunidades Autnomas para la creacin de nuevos
municipios viene exigiendo, en general, una poblacin mnima y la concurrencia de
unos requisitos de suficiencia ms rigurosos que los contemplados en la legislacin
estatal.
La propia LBRL contempla que, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades
Autnomas, el Estado, atendiendo a criterios geogrficos, sociales, econmicos y
culturales, podr establecer medidas que tiendan a fomentar la fusin de Municipios con
el fin de mejorar la capacidad de gestin de los asuntos pblicos locales. En definitiva
subyace la idea de que hay en Espaa demasiados municipios y muchos de muy

110
reducida poblacin, que no son capaces de ofrecer a los vecinos los servicios que
estos requieren.
POBLACIN
La poblacin es el elemento personal del Municipio, estando constituida por el conjunto
de personas inscritas en el Padrn municipal, considerndose a las mismas como
vecinos. A estos efectos, la condicin de vecino se adquiere en el mismo momento de su
inscripcin en el Padrn.
Toda persona que viva en Espaa est obligada a inscribirse en el Padrn del
municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deber
inscribirse nicamente en el que habite durante ms tiempo al ao.
El artculo 16 de la LBRL dice que el Padrn municipal es el registro administrativo
donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la
residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de
dichos datos se expidan tendrn carcter de documento pblico y fehaciente para todos
los efectos administrativos.
El mismo artculo, en relacin con la debida proteccin de los datos personales,
seala que los datos del Padrn municipal, que no son pblicos, se cedern a otras
Administraciones Pblicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado
solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias,
y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos
relevantes.
El artculo 18 de la LBRL enumera los derechos y deberes del vecino, que son:
Ser elector y elegible.
Participar en la gestin municipal.
Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios pblicos municipales, y
acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables.
Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente previstas
a la realizacin de las competencias municipales.
Ser informado, previa peticin razonada, y dirigir solicitudes a la Administracin
Municipal en relacin a todos los expedientes y documentacin municipal.
Pedir la consulta popular.

111
Exigir la prestacin y el establecimiento del correspondiente servicio pblico, en el
supuesto de constituir una competencia municipal propia de carcter obligatorio.
Ejercer la iniciativa popular.
Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las Leyes.
ORGANIZACIN
El gobierno y la administracin municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente
funcionen en rgimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el
Alcalde y los Concejales. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual,
libre, directo y secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos.
De acuerdo con el artculo 20 de la LBRL la organizacin municipal responde a las
siguientes reglas:
a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los ayuntamientos.
b) La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con poblacin superior a
5.000 habitantes y en los de menos, cuando as lo disponga su Reglamento
Orgnico o as lo acuerde el Pleno de su ayuntamiento.
c) En los municipios de ms de 5.000 habitantes, y en los de menos en que as lo
disponga su Reglamento Orgnico o lo acuerde el Pleno, existirn, si su legislacin
autonmica no prev en este mbito otra forma organizativa, rganos que tengan
por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a
la decisin del Pleno, as como el seguimiento de la gestin del Alcalde, la Junta de
Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las
competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos polticos
integrantes de la corporacin tendrn derecho a participar en dichos rganos,
mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporcin al
nmero de Concejales que tengan en el Pleno.
d) La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en aquellos
municipios en que el Pleno as lo acuerde, o as lo disponga su Reglamento
Orgnico.
e) La Comisin Especial de Cuentas existe en todos los municipios.
Las Leyes de las Comunidades Autnomas sobre el Rgimen Local podrn establecer
una organizacin municipal complementaria y los propios municipios, en los reglamentos
orgnicos, tambin pueden establecer y regular otros rganos complementarios.

112
El Alcalde es elegido entre los primeros de lista de las candidaturas que han obtenido
concejales en las elecciones municipales por mayora absoluta de los votos de los
concejales en la sesin constitutiva; si ningn concejal obtiene dicha mayora, ser
proclamado Alcalde quien encabece la lista ms votada; y en caso de empate se
resuelve por sorteo.
El Alcalde es el Presidente de la Corporacin y, siguiendo tambin en este caso un
modelo presidencialista, ostenta la mayora de las competencias ejecutivas. Tiene tambin
la competencia residual, es decir le corresponden las dems que expresamente le
atribuyan las leyes y aqullas que la legislacin del Estado o de las Comunidades
Autnomas asignen al municipio y no atribuyan a otros rganos municipales.
El Pleno est integrado por todos los concejales elegidos por los vecinos por medio
de sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; es presidido por el Alcalde. Dispone
el Pleno de todas aquellas atribuciones que implican la adopcin de decisiones de
especial trascendencia.
La Junta de Gobierno Local se integra por el Alcalde y un nmero de Concejales no
superior al tercio del nmero legal de los mismos, nombrados y separados libremente
por aqul, dando cuenta al Pleno.
En el ao 2003 se aadi un nuevo Ttulo a la LBRL, el X, que regula el rgimen de
organizacin de los municipios de gran poblacin. El cambio que introduce trata de
acercar la organizacin de estos municipios al rgimen parlamentario clsico, alejndolo
del especfico rgimen local tradicional.
Competencias
El artculo 25 de la LBRL se inicia con una frmula abierta que permite a los
municipios, para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias,
promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
Ese artculo, en su apartado 2, contiene el listado de materias en que el Municipio
ejercer, en todo caso, competencias, en los trminos de la legislacin del Estado y de las
Comunidades Autnomas, entre otras las siguientes:
Seguridad en lugares pblicos, ordenacin del trfico de vehculos y personas en
las vas urbanas.
Proteccin civil, prevencin y extincin de incendios.

113
Ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica; promocin y gestin de
viviendas; parques y jardines, pavimentacin de vas pblicas urbanas y
conservacin de caminos y vas rurales. Patrimonio histrico-artstico.
Proteccin del medio ambiente. Proteccin de la salubridad pblica.
Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.
Prestacin de los servicios sociales y de promocin y reinsercin social.
La Ley utiliza el sistema de listado de materias en las que el municipio tendr la
facultad de intervenir necesariamente, de manera que cuando el Estado y las
Comunidades Autnomas legislen sobre una de esas materias debern atribuir algunas
facultades a los municipios. Todo ello de acuerdo con lo dicho al analizar los principios de
autonoma municipal, de subsidiariedad y de suficiencia financiera.


114

TEMA 7

ORGANIZACIN POLITICA Y
ADMINISTRATIVA DE LA CAPV

7.1-ANTECEDENTES Y GENESIS DEL ESTATUTO DEL PAIS VASCO

7.2-TITULO PRELIMINAR DEL ESTATUTO DEL PAIS VASCO.

7.3-LOS PODERES DEL PAIS VASCO

7.4-COMPETENCIAS ASUMIDAS EN EL ESTATUTO DE
AUTONOMIA DEL PAIS VASCO

7.5-ASPECTOS GENERALES DE LA DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES COMUNES DE LA
CAPV Y LAS INSTITUCIONES FORALES DE LOS TERRITORIOS
HISTORICOS


115
7.1-ANTECEDENTES Y GNESIS

El Estatuto de Autonoma del Pas Vasco fue aprobado por referndum el 25 de octubre de
1979. Tras ser aprobado por el Congreso y el Senado fue sancionado por S. M. el Rey, el 18
de diciembre de 1979 y publicado en el Boletn Oficial del Estado.

El Estatuto adems de vincular a todos los poderes de la Comunidad Autnoma es la norma
superior a todas las que puedan surgir en ella, estando jerrquicamente subordinado a la
Constitucin.
El Estatuto consta de un Ttulo Preliminar, cuatro Ttulos y una disposicin adicional y nueve
transitorias.

7.2-TITULO PRELIMINAR. (ARTCULOS 1 A 9)

Denominacin y constitucin de la Comunidad Autnoma.

El Pueblo Vasco o Euskal-Herra, como expresin de su nacionalidad, y para acceder a su
autogobierno, se constituye en Comunidad Autnoma dentro del Estado Espaol bajo la
denominacin de Euskadi o Pas Vasco, de acuerdo con la Constitucin y con el presente
Estatuto, que es su norma institucional bsica.

mbito territorial.

lava, Guipzcoa y Vizcaya, as como Navarra tienen derecho a formar parte de la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco. El territorio de la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco quedar integrado por los Territorios Histricos, que coinciden con las provincias, en
sus actuales lmites, de lava, Guipzcoa y Vizcaya, as como la de Navarra, en el supuesto
de que esta ltima decida su incorporacin de acuerdo con el procedimiento establecido en la
disposicin transitoria cuarta de la Constitucin.

Esto es, en el caso de Navarra, y a efectos de su incorporacin a la
Comunidad Autnoma Vasca, en lugar de lo que establece el art. 143 de la
Constitucin, la iniciativa corresponde al rgano Foral correspondiente, el cual adoptara su
decisin por mayora de los miembros que lo componen. Para la validez de dicha iniciativa

116
ser preciso adems, que la decisin del rgano Foral competente sea ratificada por
referndum expresamente convocado al efecto, y aprobada por mayora de los votos vlidos
emitidos.
Segn lo establecido en el Artculo. 8, podrn agregarse a la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco otros territorios o municipios que estuvieran enclavados en su
totalidad dentro del territorio de la misma, mediante el cumplimiento de los requisitos
siguientes:
a. Que soliciten la incorporacin el Ayuntamiento o la mayora de los
Ayuntamientos interesados, y que se oiga a la Comunidad o provincia a la que pertenezcan los
Territorios o Municipios a agregar.
b. Que lo acuerden los habitantes de dicho Municipio o Territorio mediante referndum
expresamente convocado, previa la autorizacin competente al efecto y aprobado por mayora
de los votos vlidos emitidos.
c. Que los aprueben el Parlamento del Pas Vasco y posteriormente, las Cortes
Generales del Estado, mediante Ley Orgnica.

Los Territorios Histricos.

El Estatuto declara que la Comunidad Autnoma Vasca est integrada por los
Territorios Histricos de lava, Guipzcoa y Vizcaya y en su caso el de Navarra.
Los Territorios Histricos son instituciones de origen foral que la propia
Constitucin en su disposicin adicional primera ampara.
Cada uno de los Territorios Histricos que integran el Pas Vasco podr, en el seno del
mismo, conservar o, en su caso, restablecer y actualizar su organizacin e instituciones
privativas de autogobierno.

Condicin poltica de vasco.
A los efectos del presente Estatuto tendrn la condicin poltica de vascos quienes tengan la
vecindad administrativa, de acuerdo con las Leyes Generales del Estado, en cualquiera de los
municipios integrados en el territorio de la Comunidad Autnoma. Los residentes en el
extranjero, as como sus descendientes, si as lo solicitaren, gozarn de idnticos derechos
polticos que los residentes en el Pas Vasco, si hubieran tenido su ltima vecindad
administrativa en Euskadi, siempre que conserven la nacionalidad espaola.


117
La lengua
El euskera, lengua propia del Pueblo Vasco, tendr como el castellano, carcter de lengua
oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas.
Las instituciones comunes de la Comunidad Autnoma, teniendo en cuenta la diversidad
socio-lingstica del Pas Vasco, garantizarn el uso de ambas lenguas, regulando su carcter
oficial, y arbitrarn y regularn las medidas y medios necesarios para asegurar su
conocimiento. Nadie podr ser discriminado por razn de la lengua.

La Real Academia de la Lengua Vasca-Euskaltzaindia es institucin consultiva oficial en lo
referente al euskera.
Por ser el euskera patrimonio de otros territorios vascos y comunidades, adems de los
vnculos y correspondencia que mantengan las instituciones acadmicas y culturales, la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco podr solicitar del Gobierno espaol que celebre y
presente, en su caso, a las Cortes Generales, para su autorizacin, los tratados o convenios
que permitan el establecimiento de relaciones culturales con los Estados donde se integran o
residan aquellos territorios y comunidades, a fin de salvaguardar y fomentar el euskera.

Bandera y capitalidad.

La bandera del Pas Vasco es la bicrucfera, compuesta de aspa verde, cruz blanca superpuesta
y fondo rojo.
Asimismo, se reconocen las banderas y enseas propias de los Territorios
Histricos que integran la Comunidad Autnoma.
La designacin de la sede de las instituciones comunes de la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco se har mediante Ley del Parlamento Vasco y dentro del territorio
de la Comunidad Autnoma.

Derechos y deberes de los ciudadanos.

Los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos del Pas Vasco son los establecidos
en la Constitucin.

Los poderes pblicos vascos, en el mbito de su competencia:

118
-.Velarn y garantizarn el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de los
ciudadanos.
-.Impulsarn particularmente una poltica tendente a la mejora de las condiciones de vida y
trabajo.
-.Adoptarn aquellas medidas que tiendan a fomentar el incremento del empleo y la
estabilidad econmica.
-.Adoptarn aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y a remover los
obstculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean efectivas y reales.
-.Facilitarn la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y
social del Pas Vasco.

7.3- DE LAS COMPETENCIAS DEL PAS VASCO. (ARTCULOS 10 A 23)
En este Ttulo se regulan las competencias del Pas Vasco. Estas competencias se pueden
clasificar de la siguiente manera:

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS (Art.10):

En el artculo 10 del Estatuto de Autonoma se enumeran 39 materias en las que la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco tiene competencia exclusiva:

Demarcaciones territoriales municipales, sin perjuicio de las facultades correspondientes a los
Territorios Histricos, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 37 de este Estatuto.
2. Organizacin, rgimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las
normas del presente Estatuto.
3. Legislacin electoral interior que afecte al Parlamento Vasco, Juntas Generales y
Diputaciones Forales, en los trminos previstos por el presente Estatuto y sin perjuicio de las
facultades correspondientes a los Territorios Histricos, de acuerdo con lo dispuesto en el
artculo 37 del mismo.
4. Rgimen Local y Estatuto de los Funcionarios del Pas Vasco y de su
Administracin Local, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 149.1.18. de la
Constitucin.
5. Conservacin, modificacin y desarrollo del Derecho Civil Foral y especial, escrito o
consuetudinario propio de los Territorios Histricos que integran el

119
Pas Vasco y la fijacin del mbito territorial de su vigencia.
6. Normas procesales y de procedimientos administrativos y econmico administrativos que
se deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organizacin propia del Pas
Vasco.
7. Bienes de dominio pblico y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la
Comunidad Autnoma, as como las servidumbres pblicas en materias de sus competencias.
8. Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vas pecuarias y pastos, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artculo 149.1.23. de la Constitucin.
9. Agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.
10.Pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre.
11.Aprovechamientos hidrulicos, canales y regados cuando las aguas discurran
ntegramente dentro del Pas Vasco; instalaciones de produccin, distribucin y transporte de
energa, cuando este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra
provincia o Comunidad Autnoma; aguas minerales, termales y subterrneas. Todo ello sin
perjuicio de lo establecido en el artculo 149.1.25. de la Constitucin.
12.Asistencia social.
13.Fundaciones y Asociaciones de carcter docente, cultural, artstico, benfico, asistencial y
similar, en tanto desarrollen principalmente sus funciones en el Pas Vasco.
14.Organizacin, rgimen y funcionamiento de las Instituciones y establecimientos de
proteccin y tutela de menores, penitenciarios y de reinsercin social, conforme a la
legislacin general en materia civil, penal y penitenciaria.
15.Ordenacin farmacutica de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 149.1.16. de la
Constitucin, e higiene, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artculo 18 de este Estatuto.
16.Investigacin cientfica y tcnica en coordinacin con el Estado.
17.Cultura sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 149.2 de la Constitucin.
18.Instituciones relacionadas con el fomento y enseanza de las Bellas Artes.
Artesana
19.Patrimonio histrico, artstico, monumental, arqueolgico y cientfico, asumiendo la
Comunidad Autnoma el cumplimiento de las normas y obligaciones que establezca el Estado
para la defensa de dicho patrimonio contra la exportacin y la expoliacin.
20.Archivos, Bibliotecas y Museos que no sean de titularidad estatal.
21.Cmara Agraria, de la Propiedad, Cofradas de Pescadores, Cmaras de
Comercio, Industria y Navegacin, sin perjuicio de la competencia del Estado en materia de
comercio exterior.

120
22.Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto
en los artculos 36 y 139 de la Constitucin. Nombramiento de
Notarios de acuerdo con las Leyes del Estado.
23.Cooperativas, Mutualidades no integradas en la Seguridad Social y Psitos conforme a la
legislacin general en materia mercantil.
24.Sector pblico propio del Pas Vasco en cuanto no est afectado por otras normas de este
Estatuto.
25.Promocin, desarrollo econmico y planificacin de la actividad econmica del Pas
Vasco de acuerdo con la ordenanza general de la economa.
26.Instituciones de crdito corporativo, pblico y territorial y Cajas de Ahorro en el marco de
las bases que sobre ordenacin del crdito y la banca dicte el
Estado y de la poltica monetaria general.
27.Comercio interior, sin perjuicio de la poltica general de precios, la libre circulacin de
bienes en el territorio del Estado y de la legislacin sobre defensa de la competencia. Ferias y
mercados interiores. Denominaciones de origen y publicidad en colaboracin con el Estado.
28.Defensa del consumidor y del usuario en los trminos del apartado anterior.
29.Establecimiento y regulacin de Bolsas de Comercio y dems centros de contratacin de
mercancas y de valores conforme a la legislacin mercantil.
30.Industria, con exclusin de la instalacin, ampliacin y traslado de industrias sujetas a
normas especiales por razones de seguridad, inters militar y sanitario y aquellas que precisen
de legislacin especfica para estas funciones, y las que requieran de contratos previos de
transferencia de tecnologa extranjera. En la reestructuracin de sectores industriales,
corresponde al Pas Vasco el desarrollo y ejecucin de los planes establecidos por el Estado.
31.Ordenacin del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
32.Ferrocarriles, transportes terrestres, martimos, fluviales y por cable, puertos, helipuertos,
aeropuertos y Servicio Meteorolgico del Pas Vasco, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artculo 149.1.20. de la Constitucin. Centros de contratacin y terminales de carga en
materia de transportes.
33.Obras pblicas que no tengan la calificacin legal de inters general o cuya realizacin no
afecte a otros territorios.
34.En materia de carreteras y caminos, adems de las competencias contenidas en el apartado
5, nmero 1, del artculo 148 de la Constitucin, las Diputaciones Forales de los Territorios
Histricos conservarn ntegramente el rgimen jurdico y competencias que ostentan o que,
en su caso, hayan de recobrar a tenor del artculo 3 de este Estatuto.

121
35.Casinos, juegos y apuestas, con excepcin de las Apuestas Mutuas Deportivas Benficas.
36.Turismo y deporte. Ocio y esparcimiento.
37.Estadstica del Pas Vasco para sus propios fines y competencias.
38.Espectculos.
39.Desarrollo comunitario. Condicin femenina. Poltica infantil, juvenil y de la tercera edad.
Ha de tenerse en cuenta que el Derecho emanado del Pas Vasco en las materias de su
competencia exclusiva es el aplicable con preferencia a cualquier otro y slo en su defecto
ser de aplicacin supletoria el Derecho del Estado. (Art. 21)

COMPETENCIAS DE DESARROLLO LEGISLATIVO Y EJECUCIN DE LA
LEGISLACIN BSICA DEL ESTADO. (ART.11.1)

Son stas unas competencias que recaen sobre una serie de materias en las que el Estado
establece la legislacin bsica y la Comunidad Autnoma desarrolla legislativamente y
ejecuta las mismas dentro de su territorio.
Es de competencia de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco el desarrollo legislativo y la
ejecucin dentro de su territorio de la legislacin bsica del

Estado en las siguientes materias:

a. Medio ambiente y ecologa.
b. Expropiacin forzosa, contratos y concesiones administrativas, en el mbito de sus
competencias y sistema de responsabilidad de la Administracin del
Pas Vasco.
c. Ordenacin del sector pesquero del Pas Vasco.

COMPETENCIAS DE DESARROLLO LEGISLATIVO Y EJECUCIN DE LAS
BASES, EN LOS TRMINOS QUE LAS MISMAS SEALEN. (ART. 11.2)

Es tambin de competencia de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco el desarrollo
legislativo y la ejecucin dentro de su territorio, de las bases, en los trminos que las mismas
sealen en las siguientes materias:

a. Ordenacin del crdito, banca y seguros.

122
b. Reserva al sector pblico de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio, e intervencin de Empresas cuando lo exija el inters general.
c. Rgimen minero y energtico. Recursos geotrmicos.

COMPETENCIAS DE EJECUCIN.

Bsicamente recaen sobre unas materias en las que el Estado legisla y la
Comunidad Autnoma ejecuta lo legislado, sin disponer de ninguna facultad legislativa.
As, segn lo dispuesto en el artculo 12 del Estatuto, corresponde a la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco la ejecucin de la legislacin del Estado en las materias
siguientes:

1. Legislacin penitenciaria.
2. Legislacin laboral, asumiendo las facultades y competencias que en este terreno ostenta
actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales; tambin la facultad de organizar,
dirigir y tutelar, con la alta inspeccin del
Estado, los servicios de ste para la ejecucin de la legislacin laboral, procurando que las
condiciones de trabajo se adecuen al nivel del desarrollo y progreso social, promoviendo la
calificacin de los trabajadores y su formacin integral.
3. Nombramiento de Registradores de la Propiedad, Agentes de Cambio y Bolsa y Corredores
de Comercio, Intervencin en la fijacin de las demarcaciones correspondientes en su caso.
4. Propiedad intelectual e industrial.
5. Pesas y medidas; contraste de metales.
6. Ferias internacionales celebradas en el Pas Vasco.
7. Sector pblico estatal en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma, la que tendr
participacin en los casos y actividades que proceda.
8. Puertos y aeropuertos con calificacin de inters general, cuando el Estado no se reserve su
gestin directa.
9. Ordenacin del transporte de mercancas y viajeros que tengan su origen y destino dentro
del territorio de la Comunidad Autnoma, aunque discurran sobre las infraestructuras de
titularidad estatal a que hace referencia el nmero
21 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin, sin perjuicio de la ejecucin directa que
se reserve el Estado.

123
10.Salvamento martimo y vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del
Estado correspondientes al litoral vasco.
Adems de las competencias reguladas en los artculos 10, a 12, se hace una mencin aparte y
diferenciada en los preceptos siguientes, de una serie de competencias, que a continuacin se
sealan:

EN RELACIN CON LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA.

Los artculos 13 y 14 establecen lo siguiente en relacin con la Administracin de Justicia.
Exceptuada la jurisdiccin militar, la Comunidad Autnoma del Pas Vasco ejercer, en su
territorio, las facultades que las Leyes Orgnicas del Poder
Judicial y del Consejo General del Poder Judicial (esta ltima Ley fue derogada
expresamente por la Disposicin derogatoria de la Ley Orgnica del
Poder Judicial) reconozcan, reserven o atribuyan al Gobierno. (Art. 13.1)
Corresponde ntegramente al Estado, de conformidad con las Leyes Generales, el derecho de
gracia y la organizacin y el funcionamiento del Ministerio Fiscal. (Art. 13.2)
La competencia de los rganos jurisdiccionales en el Pas Vasco se extiende:
-.En el orden civil, a todas las instancias y grados, incluidos los recursos de casacin y de
revisin en las materias del Derecho Civil Foral propio del Pas
Vasco.
-.En el orden penal y social, a todas las instancias y grados, con excepcin de
los recursos de casacin y de revisin.
-.En el orden contencioso-administrativo, a todas las instancias y grados cuando se trate de
actos dictados por la Administracin del Pas Vasco en las materias cuya legislacin exclusiva
corresponde a la Comunidad Autnoma, y, en primera instancia, cuando se trate de actos
dictados por la Administracin del Estado.
-.A las cuestiones de competencia entre rganos judiciales del Pas Vasco.
-.A los recursos sobre calificacin de documentos referentes al Derecho privativo vasco que
deban tener acceso a los Registros de la Propiedad.
En las restantes materias se podrn interponer ante el Tribunal Supremo los recursos que,
segn las Leyes, procedan. El Tribunal Supremo resolver tambin los conflictos de
competencia y de jurisdiccin entre los rganos judiciales del Pas Vasco y los dems del
Estado.


124
EL ARARTEKO.

Corresponde al Pas Vasco la creacin y organizacin, mediante Ley, de su
Parlamento, y con respeto a la Institucin establecida por el Art. 54 de la
Constitucin (Defensor del Pueblo), de un rgano similar, que en coordinacin con aqulla,
ejerza las funciones a las que se refiere la Constitucin y cualesquiera otras que el Parlamento
Vasco pueda encomendarle.
Se reconoce pues, la competencia para crear una figura similar a la del
Defensor del Pueblo reconocida en la Constitucin, con sus mismas funciones y aquellas otras
que el Parlamento Vasco quiera atribuirle.

EN RELACIN CON LA ENSEANZA.

En aplicacin de lo dispuesto en la disposicin adicional primera de la Constitucin, es de la
competencia de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco la enseanza en toda su extensin,
niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del artculo 27 de la
Constitucin y Leyes Orgnicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el
artculo 149.1.30 de la misma y de alta inspeccin necesaria para su cumplimiento y garanta.

EN RELACIN CON LA POLICA.
Lo dispuesto en los artculos 17 y 36 en esta materia, se encuentra desarrollado en el epgrafe
Estatuto de Gernika del tema 11: Origen y desarrollo de la Polica del Pas Vasco.

EN RELACIN CON LA SANIDAD INTERIOR

Corresponde al Pas Vasco el desarrollo legislativo y la ejecucin de la legislacin bsica del
Estado en materia de sanidad interior.
En materia de Seguridad Social corresponder al Pas Vasco:
-.El desarrollo legislativo y la ejecucin de la legislacin bsica del Estado, salvo las normas
que configuran el rgimen econmico de la misma.
-.La gestin del rgimen econmico de la Seguridad Social.
Corresponder tambin al Pas Vasco la ejecucin de la legislacin del Estado sobre
productos farmacuticos.

125
La Comunidad Autnoma podr organizar y administrar a tales fines, y dentro de su territorio,
todos los servicios relacionados con las materias antes expresadas y ejercer la tutela de las
instituciones, entidades y fundaciones en materia de Sanidad y de Seguridad Social,
reservndose el Estado la alta inspeccin conducente al cumplimiento de las funciones y
competencias contenidas en este artculo.
Los poderes pblicos vascos ajustarn el ejercicio de las competencias que asuman en materia
de Sanidad y de Seguridad Social a criterios de participacin democrtica de todos los
interesados, as como de los Sindicatos de Trabajadores y Asociaciones empresariales en los
trminos que la Ley establezca.

EN RELACIN CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIN
SOCIAL.

Corresponde al Pas Vasco el desarrollo legislativo de las normas bsicas del
Estado en materia de medios de comunicacin social, respetando en todo caso lo que dispone
el artculo 20 de la Constitucin.
La ejecucin en las materias a que se refiere el prrafo anterior se coordinar con la del
Estado, con respeto a la reglamentacin especfica aplicable a los medios de titularidad
estatal.
De acuerdo con lo dispuesto en el prrafo primero de este artculo, el Pas
Vasco podr regular, crear y mantener su propia televisin, radio y prensa, y, en general,
todos los medios de comunicacin social para el cumplimiento de sus fines.

ESTATUTO DE AUTONOMA. (ARTCULO 20)

1. El Pas Vasco tendr competencias legislativas y de ejecucin en las dems materias que
por la Ley Orgnica le transfiera o delegue el Estado segn la
Constitucin, a peticin del Parlamento Vasco.
2. La Comunidad Autnoma del Pas Vasco podr dictar la correspondiente
legislacin en los trminos del artculo 150.1 de la Constitucin, cuando las Cortes Generales
aprueben las Leyes marco a que se refiere dicho precepto.
3. El Pas Vasco ejecutar los tratados y convenios en todo lo que afecte a las materias
atribuidas a su competencia en este Estatuto. Ningn tratado o convenio podr afectar a las

126
atribuciones y competencias del Pas Vasco si no es mediante el procedimiento del artculo
152.2 de la Constitucin, salvo lo previsto en el artculo 93 de la misma.
4. Las funciones de ejecucin que este Estatuto atribuye a la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco en aquellas materias que no sean de su competencia exclusiva
comprende la potestad de administracin, as como, en su caso, la de dictar
reglamentos internos de organizacin de los servicios correspondientes.
5. El Gobierno Vasco ser informado en la elaboracin de los tratados y convenios, as como
de los proyectos de legislacin aduanera, en cuanto afecten a materias de especfico inters
para el Pas Vasco.
6. Salvo disposicin expresa en contrario, todas las competencias mencionadas en los
artculos anteriores y otros del presente Estatuto se entienden referidas al mbito territorial del
Pas Vasco.

CELEBRACIN DE CONVENIOS Y ACUERDOS.

La Comunidad Autnoma podr celebrar convenios con otras Comunidades
Autnomas para la gestin y prestacin de servicios propios de la exclusiva competencia de
las mismas. La celebracin de los citados convenios, antes de su entrada en vigor, deber ser
comunicada a las Cortes Generales. Si las Cortes Generales, o alguna de las Cmaras,
manifestaran reparos en el plazo de treinta das, a partir de la recepcin de la comunicacin, el
convenio deber seguir el trmite previsto en el prrafo tercero de este artculo. Si
transcurrido dicho plazo no se hubiesen manifestado reparos al convenio, entrar en vigor.
La Comunidad Autnoma podr celebrar convenios con otro Territorio
Histrico foral para la gestin y prestacin de servicios propios correspondientes a las
materias de su competencia, siendo necesaria su comunicacin a las Cortes Generales. A los
veinte das de haberse efectuado esta comunicacin, los convenios entrarn en vigor.

La Comunidad Autnoma podr establecer tambin acuerdos de cooperacin con otras
Comunidades Autnomas previa autorizacin de las Cortes Generales.


127
ADMINISTRACIN CIVIL DEL ESTADO. DELEGADO DEL
GOBIERNO.

La Administracin Civil del Estado en el territorio vasco se adecuar al mbito geogrfico de
la Comunidad Autnoma.
De conformidad con el artculo 154 de la Constitucin, un Delegado nombrado por el
Gobierno la dirigir y la coordinar, cuando proceda, con la Administracin propia de la
Comunidad Autnoma.

TITULO II. DE LOS PODERES DEL PAS VASCO. (ARTCULOS 24 A 36)

Los poderes del Pas Vasco se ejercern a travs del Parlamento, del Gobierno y de su
presidente o Lehendakari.
Los Territorios Histricos conservaran y organizaran sus Instituciones Forales.

PARLAMENTO VASCO.

Funciones.

El Parlamento Vasco ejerce la potestad legislativa, aprueba sus presupuestos e impulsa y
controla la accin del Gobierno Vasco, todo ello sin perjuicio de las competencias de las
Instituciones a que se refiere el Art. 37 del presente Estatuto.
Adems designa a los Senadores que han de representar al Pas Vasco, segn lo previsto en el
artculo 69.5 de la Constitucin, mediante el procedimiento que al efecto se seale en una Ley
del propio Parlamento Vasco que asegurar la adecuada representacin proporcional.
Puede interponer recurso de inconstitucionalidad.
Solicitar del Gobierno del Estado la adopcin de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del
Congreso una proposicin de Ley, delegando ante dicha Cmara a los miembros del
Parlamento Vasco encargados de su defensa.

Composicin y eleccin de sus miembros.

El Parlamento Vasco estar integrado por un nmero igual de representantes de cada
Territorio Histrico elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto.

128
La circunscripcin electoral es el Territorio Histrico.
La eleccin se har en cada Territorio Histrico atendiendo a criterios de representacin
proporcional.
Ser elegido por un periodo de cuatro aos.

Una Ley Electoral del Parlamento Vasco regular la eleccin de sus miembros
y fijar las causas de inelegibilidad e incompatibilidad que afecten a los puestos o cargos que
se desempeen dentro de su mbito territorial.
Los miembros del Parlamento Vasco sern inviolables por los votos y opiniones que emitan
en el ejercicio de su cargo.
Durante su mandato, por los actos delictivos cometidos en el mbito territorial de la
Comunidad Autnoma, no podrn ser detenidos ni retenidos sino en caso de flagrante delito,
correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpacin, prisin, procesamiento y juicio al
Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco. Fuera del mbito territorial del Pas Vasco, la
responsabilidad penal ser exigible en los mismos trminos ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.

Organizacin y funcionamiento.

El Parlamento elegir de entre sus miembros un Presidente, una Mesa y una
Diputacin Permanente; funcionar en pleno y en comisiones.
Fijar su Reglamento interno que deber ser aprobado por la mayora absoluta de sus
miembros.
Aprobar su presupuesto y el Estatuto de su personal.

Los periodos ordinarios de sesiones durarn como mnimo ocho meses al ao.

La Cmara podr reunirse en sesin extraordinaria a peticin del Gobierno, de la Diputacin
Permanente o de la tercera parte de sus miembros.
Las sesiones extraordinarias debern convocarse con un orden del da determinado y sern
clausuradas una vez que ste haya sido agotado.

Iniciativa legislativa.
La iniciativa legislativa corresponde a los miembros del Parlamento, al

129
Gobierno y a las Instituciones representativas a que se refiere el artculo 37 de este Estatuto,
en los trminos establecidos por la Ley. Los miembros del Parlamento podrn, tanto en Pleno
como en Comisiones formular ruegos, preguntas, interpelaciones y mociones en los trminos
que reglamentariamente se establezcan.
La iniciativa popular para la presentacin de proposiciones de Ley, que hayan de ser
tramitadas por el Parlamento Vasco, se regular por ste mediante Ley, de acuerdo con lo que
establezca la Ley Orgnica prevista en el artculo 87.3 de la Constitucin.
Las Leyes del Parlamento sern promulgadas por el Presidente del Gobierno
Vasco, el cual ordenar la publicacin de las mismas en el Boletn Oficial del Pas Vasco en
el plazo de quince das de su aprobacin y en el Boletn Oficial del Estado.
A efectos de su vigencia regir la fecha de publicacin en el Boletn Oficial del Pas Vasco.

DEL GOBIERNO VASCO Y DEL PRESIDENTE O LEHENDAKARI.

El Gobierno Vasco.

Funciones.

El Gobierno Vasco es el rgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas y
administrativas del Pas Vasco.

Composicin y organizacin.

Las atribuciones del Gobierno y su organizacin, basada en un Presidente y
Consejeros, as como el Estatuto de sus miembros, sern regulados por el Parlamento.

Cese.

El Gobierno Vasco cesa tras la celebracin de elecciones del Parlamento, en el caso de
prdida de la confianza parlamentaria o por dimisin o fallecimiento de su Presidente.
El Gobierno cesante continuar en funciones hasta la toma de posesin del nuevo Gobierno.

Responsabilidad.


130
El Gobierno responde polticamente de sus actos, de forma solidaria, ante el
Parlamento Vasco, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada miembro por su gestin
respectiva.
El Presidente del Gobierno y sus miembros, durante su mandato y por los actos delictivos
cometidos en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma, no podrn ser detenidos ni
retenidos, sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su
inculpacin, prisin, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco.
Fuera del mbito territorial del Pas Vasco, la responsabilidad penal ser exigible en los
mismos trminos ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

El Presidente o Lehendakari.

El Presidente del Gobierno ser designado de entre sus miembros por el
Parlamento Vasco y nombrado por el Rey.
El Presidente designa y separa a los Consejeros del Gobierno, dirige su accin, ostentando a
la vez la ms alta representacin del Pas Vasco y la ordinaria del Estado en este territorio.
El Parlamento Vasco determinar por Ley la forma de eleccin del Presidente y sus
atribuciones, as como las relaciones del Gobierno con el Parlamento.

DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA DEL PAS VASCO.
Organizacin.

La organizacin de la Administracin de Justicia en el Pas Vasco, que culminar en un
Tribunal Superior con competencia en todo el territorio de la
Comunidad Autnoma y ante el que se agotarn las sucesivas instancias procesales, se
estructurar de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgnica del Poder Judicial.
La Comunidad Autnoma de conformidad con lo dispuesto en el artculo 152 de la
Constitucin, participar en la organizacin de las demarcaciones judiciales de mbito inferior
a la provincia y en la localizacin de su capitalidad, fijando, en todo caso, su delimitacin.

El Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco ser nombrado por el Rey.
En la Comunidad Autnoma se facilitar el ejercicio de la accin popular y la participacin en
la Administracin de Justicia mediante la institucin del Jurado, en la forma y con respecto a
aquellos procesos penales que la Ley procesal determine.

131

Medios materiales y personales.

El nombramiento de los Magistrados, Jueces y Secretarios se efectuar en la forma prevista en
las Leyes Orgnicas del Poder Judicial y del Consejo General del
Poder Judicial (esta ltima Ley fue derogada expresamente por la disposicin derogatoria de
la Ley Orgnica del Poder Judicial), siendo mrito preferente el conocimiento del Derecho
Foral Vasco y el del euskera, sin que pueda establecerse excepcin alguna por razn de
naturaleza o de vecindad.
A instancias de la Comunidad Autnoma el rgano competente deber convocar los
concursos y oposiciones para cubrir las plazas vacantes de Magistrados, Jueces y Secretarios
en el Pas Vasco, de acuerdo con lo que disponga la Ley Orgnica del Poder Judicial. Las
plazas que quedasen vacantes en tales concursos y oposiciones sern cubiertas por el Tribunal
Supremo de Justicia del Pas Vasco, aplicando las normas que para este supuesto se
contengan en la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Corresponder a la Comunidad Autnoma, dentro de su territorio, la provisin del personal al
servicio de la Administracin de Justicia y de los medios materiales y econmicos necesarios
para su funcionamiento, en los mismos trminos en que se reserve tal facultad al Gobierno en
la Ley Orgnica del Poder Judicial, valorndose preferentemente, en los sistemas de provisin
del personal, el conocimiento del Derecho Foral Vasco y del euskera.
Colaboracin.
La Comunidad Autnoma y el Ministerio de Justicia mantendrn la colaboracin precisa para
la ordenada gestin de la competencia asumida por el Pas
Vasco.
Se impone pues un deber de colaboracin.

Polica Judicial.
La Polica Autnoma Vasca, en cuanto acte como Polica Judicial, estar al servicio y bajo la
dependencia de la Administracin de Justicia, en los trminos que dispongan las Leyes
procesales.

DE LAS INSTITUCIONES DE LOS TERRITORIOS HISTRICOS.

Autonoma.

132
Los rganos forales de los Territorios Histricos se regirn por el rgimen jurdico privativo
de cada uno de ellos.
Lo dispuesto en el presente Estatuto no supondr alteracin de la naturaleza del rgimen foral
especfico o de las competencias de los regmenes privativos de cada Territorio Histrico.

Competencias.
En todo caso tendrn competencias exclusivas dentro de sus respectivos territorios en las
siguientes materias:

a. Organizacin, rgimen y funcionamiento de sus propias instituciones.
b. Elaboracin y aprobacin de sus presupuestos.
c. Demarcaciones territoriales de mbito supramunicipal que no excedan los lmites
provinciales.
d. Rgimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio pblico como
patrimoniales o de propios y comunales.
e. Rgimen electoral municipal.
f. Todas aqullas que se especifiquen en el presente Estatuto o que les sean transferidas.
Les corresponder, asimismo, el desarrollo normativo y la ejecucin, dentro de su territorio,
en las materias que el Parlamento Vasco seale.

Eleccin de sus rganos.

Para la eleccin de los rganos representativos de los Territorios Histricos se atender a
criterios de sufragio universal, libre, directo, secreto y de representacin proporcional, con
circunscripciones electorales que procuren una representacin adecuada de todas las zonas de
cada territorio.

DEL CONTROL DE LOS PODERES DEL PAS VASCO.

Control de las leyes.
Las Leyes del Parlamento Vasco solamente se sometern al control de constitucionalidad por
el Tribunal Constitucional.
Para los supuestos previstos en el artculo 150.1 de la Constitucin se estar a lo que en el
mismo se dispone.

133

Control de actos acuerdos y normas reglamentarias.
Los actos y acuerdos y las normas reglamentarias emanadas de los rganos ejecutivos y
administrativos del Pas Vasco sern recurribles ante la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.

Conflictos de competencia.
Los conflictos de competencia que se puedan suscitar entre las Instituciones de la Comunidad
Autnoma y las de cada uno de sus Territorios Histricos se sometern a la decisin de una
comisin arbitral, formada por un nmero igual de representantes designados libremente por
el Gobierno Vasco y por la Diputacin Foral del Territorio interesado, y presidida por el
Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco, conforme al procedimiento que
una Ley del Parlamento Vasco determine.


134
TEMA 8

LOS ORGANOS
ADMINISTRATIVOS

8.1-LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA
ADMINISTRACIONES PBLICAS

8.2-LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACION

8.3-EL REGIMEN JURIDICO DE LOS ORGANOS
ADMINISTRATIVOS


135
INTRODUCCIN
La organizacin es una exigencia racional de reparto del trabajo. En cualquier colectivo humano,
all donde exista un conjunto de medios puestos al servicio de un fin, la organizacin asigna las
funciones entre los componentes del colectivo. sta es una dimensin interna de la organizacin que
se impone conceptualmente al Derecho. Pero, de cara al exterior, es decir, cuando hay que explicar
las relaciones entre los diversos rganos para preservar la unidad del conjunto y, sobre todo,
cuando hay que explicar la vinculacin del conjunto a las decisiones adoptadas por sus miembros,
las reglas jurdicas devienen indispensables.
En torno a esta dimensin externa de la organizacin surge, precisamente, y superando experiencias
anteriores, la teora del rgano. Al parecer, fue el Derecho Cannico el que primero advirti la
necesidad de distinguir entre el rgano y la persona que lo ocupa. En la actualidad, el rgano se
entiende como centro permanente de decisin con independencia de las personas fsicas que lo
puedan ocupar en cada momento.
Pues bien; aunque slo fuera por las razones materiales que acabamos de exponer, no cabe pensar
en una actividad administrativa desorganizada. La caracterizacin constitucional de las
Administraciones Pblicas, y en particular, los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin del artculo 103.1 de la Constitucin Espaola de 1978 (en ade-
lante, CE) presuponen su condicin de estructuras organizadas.
Conviene aclarar que descentralizacin y desconcentracin no son sinnimos:
La descentralizacin presupone reordenacin de funciones entre distintas Administraciones
Pblicas. Si se produce entre el Estado y las Comunidades Autnomas o Provincias y Munici-
pios, se habla de descentralizacin territorial. Pero tambin es posible una descentralizacin
funcional que explica la aparicin de entes instrumentales con personalidad jurdica propia
que conforman la denominada Administracin institucional.
Por el contrario, se habla de desconcentracin cuando dentro de una misma Administracin
Pblica se reordenan funciones a favor de rganos inferiores o perifricos.
Cabe aadir ahora que, adems, el artculo 103.2 CE dice lo siguiente: los rganos de la
Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley. En este
tema vamos a analizar, precisamente, el desarrollo de esta previsin llevado a cabo por el Ttulo II
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y
del procedimiento administrativo comn (LPC en adelante).

136
Para ello hay que tener en cuenta que la organizacin de cada Administracin Pblica puede venir
establecida con mayor o menor detalle en leyes especficas: sta es la razn de que empecemos
haciendo una descripcin de la estructura actual de las principales Administraciones territoriales.
Por otra parte, esas estructuras no son inamovibles: el Derecho de la organizacin es esencialmente
un derecho dinmico y por eso se dota a cada una de las Administraciones Pblicas de la potestad
de autoorganizacin.
Finalmente, el funcionamiento de los rganos administrativos est sometido a una serie de reglas
mnimas comunes. Estas reglas se encuentran recogidas en el Ttulo II LPC, que es el que vamos a
estudiar aqu.
8.1-LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS
La organizacin de la Administracin General del Estado
En la Administracin del Estado se aplica la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y fun-
cionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). Conforme al criterio tradicional, viene
distinguiendo entre rganos centrales y perifricos. A su vez, dentro de los rganos centrales, que son los
que tienen su sede en Madrid, se distingue entre rganos superiores y rganos directivos.
Son rganos superiores de la Administracin central del Estado los Ministros y los Secretarios de
Estado. Hay rganos directivos que tienen a su cargo los denominados servicios comunes dentro
de cada Ministerio: son los Subsecretarios y los Secretarios Generales Tcnicos. Adems hay
rganos directivos que se ocupan de la actividad sectorial: son los Secretarios Generales, los
Directores Generales y los Subdirectores Generales.
La Administracin Perifrica del Estado se compone primordialmente por los Delegados del Go-
bierno y por los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Esto es as desde que la LOFAGE
suprimi la figura de los Gobernadores Civiles que fueron sustituidos por los Subdelegados del
Gobierno en las provincias.
Inicialmente esta figura no poda existir en las Comunidades Autnomas uniprovinciales
como Navarra, por ejemplo. Sin embargo, la nueva redaccin dada al artculo 29 LOFAGE
por el artculo 77 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, posibilita la creacin de Subdelega-
ciones del Gobierno tambin en ellas. Hasta el momento esta posibilidad slo se ha utilizado para la
Comunidad de Madrid.

137
La Administracin autonmica
En principio, y a partir de las previsiones de carcter institucional contempladas tanto en la
Constitucin como en sus respectivos Estatutos de Autonoma, cada Comunidad Autnoma tiene
competencias para regular su propia Administracin. La estructura organizativa actual de la Co-
munidad Autnoma del Pas Vasco se elabora a partir de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Go-
bierno; y del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Re-
fundido de la Ley de principios ordenadores de la hacienda general del Pas Vasco. Consejeros,
Viceconsejeros y Directores son los rganos principales.
Ocasionalmente hay Oficinas Territoriales que actan como rganos perifricos. En la actualidad
ha de tenerse en cuenta el Decreto 4/2009, de 8 de mayo, del Lehendakari, de creacin,
supresin y modificacin de los Departamentos de la Administracin de la Comunidad Autnoma
del Pas Vasco y de determinacin de funciones y reas de actuacin de los mismos, as como los
Decretos de estructura de cada una de las Consejeras existentes.
La organizacin de la Administracin local
Cada una de las Administraciones locales existentes ha de tener una organizacin que responda a
las previsiones de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del rgimen local (LBRL).
DIPUTACIONES
La organizacin de las Diputaciones provinciales de rgimen comn se regula en los artculos 32
a 35 LBRL. En la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, sin embargo, esta regulacin no interesa
porque los Territorios Histricos tienen su normativa propia constituida por las respectivas Normas
Forales de organizacin institucional de los Territorios Histricos de lava, Guipuzkoa y Bizkaia.
Integradas por representantes electos, las Juntas Generales de cada Territorio Histrico eligen a un
Diputado General y ste nombra a los Diputados Forales que componen el Consejo de Gobierno
de cada Diputacin.
AYUNTAMIENTOS
La organizacin de los Ayuntamientos se ha visto alterada por la Ley 57/2003, de 16 de di-
ciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local:
De un lado, ha introducido en la LBRL un nuevo Ttulo X dedicado al rgimen de organizacin

138
de los municipios de gran poblacin (artculos 121 y ss. LBRL).
De otro, mantiene la estructura tradicional para el resto de municipios. De conformidad con
ello, son rganos necesarios el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno. En determinados
Ayuntamientos deben existir adems una Junta de Gobierno Local (nuevo nombre de la anti-
gua Comisin de Gobierno) y Comisiones informativas (artculos 19-24 LBRL).
A partir de ah, se posibilita la creacin de otros rganos complementarios bien mediante legislacin
autonmica bien mediante ejercicio por el municipio de su potestad de autoorganizacin. En
relacin con esto, debe saberse que existe un reglamento estatal sobre organizacin, funcio-
namiento y rgimen jurdico de las Entidades locales (ROF). Sin embargo, este ROF es una norma
transitoria y meramente supletoria en muchos de sus aspectos. Concretamente, en materia organi-
zativa, slo ser de aplicacin mientras no exista un Reglamento orgnico propio del municipio. Si
ste existe, prevalece frente al ROF.
OTROS ENTES LOCALES
La organizacin de las dems entidades locales es cuestin que la LBRL no agota. En principio, ser
la legislacin autonmica la que determine los rganos de gobierno y administracin de comarcas y
reas metropolitanas (artculos 42 y 43 LBRL). Para las mancomunidades son sus propios Estatutos
quienes han de establecerlo (artculo 44 LBRL). Finalmente, los entes locales menores pueden
funcionar en rgimen de concejo abierto (artculo 45 LBRL).
8.2- LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIN
A partir del marco legal que acaba de quedar expuesto, cada Administracin Pblica puede
disear libremente su propia estructura organizativa. A esto es a lo que se llama potestad de
autoorganizacin que implica tanto la facultad de crear como de modificar y suprimir rganos
administrativos. Las reglas bsicas para el ejercicio de esta potestad aparecen en el artculo 11 LPC.
De este precepto se deducen algunos requisitos mnimos tanto de forma como de fondo.
En cuanto a la forma, y por si hubiera alguna duda, el Tribunal Constitucional tiene dicho que las
medidas organizativas constituyen normas jurdicas. Ahora bien, en la actualidad basta por lo
general con que dichas normas tengan rango meramente reglamentario.

139
En cuanto al fondo, las medidas organizativas deben inspirarse en los principios de competencia,
jerarqua y eficacia. Aunque a veces aparecen interrelacionados, veremos a continuacin en qu
sentido acta cada uno de ellos por separado.
El principio de competencia
Requisito previo para la creacin de cualquier rgano administrativo es la delimitacin previa de
sus funciones y competencias (artculo 11.2.b LPC). En consecuencia, nunca podran existir dos
rganos con las mismas atribuciones (artculo 11.3 LPC). Interesa distinguir entre titularidad y ejer-
cicio de las competencias.
TITULARIDAD DE LA COMPETENCIA
Cada Administracin Pblica puede redistribuir internamente sus competencias propias en la forma
que estime conveniente. A esto es a lo que, segn vimos, se llama desconcentracin. Para saber
cules son las competencias de cada rgano habr que estar a lo que diga la correspondiente
norma de atribucin (artculo 12.2 LPC). Los criterios de atribucin que suelen combinarse son de
tres tipos: material, territorial y funcional.
Competencia material. Se da cuando la atribucin de competencia a un rgano determinado se
basa en un criterio material. Por ejemplo, la Comunidad Autnoma del Pas Vasco puede
redistribuir sus competencias en materia de medio ambiente a favor de rganos diversificados
en funcin de submaterias: proteccin de las aguas, para uno, proteccin del aire, para otro,
lucha contra los residuos, etc.
Competencia territorial. Se da cuando la atribucin de competencia a un rgano determinado se
basa en un criterio territorial. Siguiendo con el ejemplo anterior, el rgano competente en
materia de residuos podra ser uno para los expedientes que se tramitasen en Guipuzkoa, otro
para los de Bizkaia y otro para los de lava.
Competencia funcional. Se da cuando la atribucin de competencia a un rgano determinado se
basa en un criterio funcional. Esto es lo que sucede cuando un rgano tiene competencia para
tramitar un expediente, otro para resolverlo, otro para conocer de los recursos que pudieran
plantearse, etc. Pero, en ocasiones, puede suceder que la norma de atribucin no especifique en
detalle. En tal caso, se entiende que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a
los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio. De existir varios de
stos, el rgano competente ser el superior jerrquico comn (artculo 12.3 LPC).

140
EJERCICIO DE LA COMPETENCIA
La competencia es irrenunciable. Esto significa que los rganos que la tienen atribuida estn
obligados a ejercerla (artculo 12.1 LPC). Y significa tambin que, salvo casos excepcionales, slo
ellos pueden ejercerla. Esta regla tiene gran trascendencia prctica porque, si se incumple, surge un
vicio de incompetencia. Como se ver en su momento, los vicios de incompetencia pueden de-
terminar la ilegalidad de la actuacin administrativa. De hecho, son nulos de pleno derecho los actos
administrativos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del
territorio [artculo 62.1.b) LPC].
El principio de jerarqua
CONCEPTO
Tambin es requisito previo a la creacin de rganos administrativos la determinacin de la forma
de integracin en la Administracin Pblica de que se trate y su dependencia jerrquica [artculo
11.2.a) LPC). La jerarquizacin de la Administracin Pblica posibilita una ordenacin vertical de
las competencias. De este modo, se consigue una subordinacin de unos rganos respecto de otros
con arreglo a una escala de mayor a menor poder.
A su vez, la jerarqua implica un deber de obediencia que ofrece numerosas manifestaciones. Entre
otras que se irn viendo, interesa ahora comentar las instrucciones y rdenes de servicio a que se
refiere el artculo 21.1 LPC.
INSTRUCCIONES Y RDENES DE SERVICIO
Normalmente, estas instrucciones y rdenes de servicio adoptan la forma de circulares internas.
Pese a su apariencia, conviene advertir que, en rigor, no son normas jurdicas. En efecto, incluso
aunque en ocasiones llegaran a publicarse oficialmente cosa que por lo general no se exige
estas instrucciones no pueden vincular a la ciudadana. Esto se comprender mejor cuando se
estudien los lmites de la potestad reglamentaria de la Administracin.
De momento, debe retenerse que slo vinculan internamente y adems, slo a aqullos que estn
sometidos en virtud del principio de jerarqua. Su finalidad no es innovar el ordenamiento jurdico
sino dirigir la actividad administrativa. Sus destinatarios, por tanto, son los propios subordinados;
fundamentalmente, el personal al servicio de la Administracin. De hecho, su incumplimiento

141
puede determinar la exigencia de responsabilidades disciplinarias y, sin embargo, no afectar a la
validez de las actuaciones (artculo 21.2 LPC).
El principio de eficacia
CONCEPTO
Puede decirse que el principio de eficacia est presente en materia organizativa al menos en un
doble sentido:
Por una parte, en la obligacin de dotar a los rganos administrativos de los crditos necesarios
para su puesta en marcha y funcionamiento; remitiendo as a consideraciones de ahorro
presupuestario en la creacin de rganos administrativos (artculo 11.2.c LPC).
Por otra, en la exigencia de racionalizacin que impone la prohibicin de duplicacin de
rganos, a la que ya hemos hecho referencia desde la perspectiva competencial (ar-tcu
lo 11.3 LPC).
RELACIONES INTERORGNICAS
Desde un plano estrictamente jurdico, cabe conectar tambin la eficacia con las relaciones
interorgnicas. Al igual que las relaciones interadministrativas, las relaciones entre rganos de
una misma Administracin tambin quedan sometidas a las exigencias del principio de lealtad
institucional, con sus derivaciones en cuanto a colaboracin, cooperacin y coordinacin (ar-
tculo 18.1 LPC). Si acaso, cabe resear que, como es lgico, se agiliza la prctica de las comu-
nicaciones entre los rganos de una misma Administracin (artculo 19 LPC).
CONFLICTOS INTERORGNICOS
En la misma lnea, tambin se simplifica la resolucin de los conflictos interorgnicos (artculo
20 LPC). Por cierto, en el planteamiento de los denominados conflictos de atribuciones tambin
pueden participar los interesados.
Y pueden hacerlo requiriendo directamente al rgano que conoce del asunto para que decline su
competencia o al rgano que estimen competente para que requiera de inhibicin al que est
conociendo del asunto (artculo 20.2 LPC). Por lo general, los conflictos de atribuciones los re-
suelve siempre el superior jerrquico comn.

142
8.3- EL RGIMEN JURDICO BSICO DE LOS RGANOS
ADMINISTRATIVOS
El resto del Ttulo II LPC puede resumirse en torno a tres cuestiones principales: la previsin de
excepciones al principio de irrenunciabilidad en el ejercicio de las competencias propias, la regu-
lacin de los rganos colegiados y las garantas de la imparcialidad de los rganos administrati-
vos. Se desarrolla a continuacin cada una de ellas.
Reglas especiales de ejercicio de competencias
Como modulaciones del principio de irrenunciabilidad de las competencias, la LPC contempla una
serie de figuras ms o menos afines que se denominan delegacin, avocacin, encomienda de
gestin, delegacin de firma y suplencia.
LA DELEGACIN DE COMPETENCIAS
La regulacin ms detallada corresponde a la delegacin, que se rodea de numerosos lmites
formales y materiales. As:
Hay competencias indelegables como las previstas en el artculo 13.2 LPC y tambin est
prohibida la subdelegacin (artculo 13.5 LPC).
Formalmente, el acuerdo de delegacin puede requerir mayoras especiales (artculo 13.6 LPC) y
ha de ser publicado oficialmente (artculo 13.3 LPC).
Las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indicarn expresamente esta
circunstancia y se considerarn dictadas por el rgano delegante (artculo 13.4 LPC). Esta
regla tiene evidente trascendencia prctica, por ejemplo, en materia de recursos.
Por lo dems, la delegacin es revocable en cualquier momento, si bien dicha revocacin
tambin ha de ser publicada en el Boletn Oficial correspondiente (artculo 13.3 y 6 LPC).
En resumen, puede decirse que la delegacin es una tcnica de transmisin del ejercicio de
competencias caracterizada por la nota de provisionalidad. En rigor, el rgano delegante con-
serva en todo momento la titularidad de la competencia aunque su ejercicio se haya atribuido a
otro rgano distinto.
Por otra parte, al posibilitar la delegacin a favor de entidades de derecho pblico, y aunque son
dos supuestos tericamente distintos, el art. 13 LPC ha venido a unificar el rgimen de la delegacin
orgnica y la delegacin intersubjetiva.

143
OTRAS FIGURAS AFINES
El resto de las figuras citadas en este apartado pueden resumirse as.
Avocacin: Tcnica que, en virtud del principio de jerarqua, permite a los rganos superio-
res el ejercicio para un caso concreto de una competencia atribuida a algn rgano infe-
rior. Tambin es posible la avocacin de competencias delegadas. Formalmente, la avoca-
cin requiere un simple acuerdo motivado en circunstancias de ndole tcnica, econmica,
social, jurdica o territorial. No es necesario publicar este acuerdo aunque s notificarlo a
los interesados en el expediente de que se trate. Contra dicho acuerdo no cabe recurso (art.
14 LPC).
Encomienda de gestin: En cierto modo es una tcnica de cooperacin interorgnica e in-
cluso interadministrativa. Con ella se posibilita la realizacin de actividades de carcter
material, tcnico o de servicios por rganos administrativos distintos de los realmente compe-
tentes. Se entender mejor con un ejemplo. Supongamos que en un expediente sancionador en
materia de vertidos resulta imprescindible el anlisis de muestras del agua contaminada.
El rgano competente podra recurrir a laboratorios privados, para lo cual debera seguir la
regulacin de los contratos administrativos. Pero tambin podra recurrir a laboratorios pblicos de la
misma o de distinta Administracin. En este ltimo caso, estaramos ante una tpica encomienda de
gestin que debera regirse por el artculo 15 LPC y no por la legislacin de contratos [artculos
4.1.n) y 26.4 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector pblico, LCSP].
Delegacin de firma: Tcnica puramente domstica que, en principio, no afecta ni a la titularidad ni
al ejercicio de las competencias atribuidas a cada rgano. A los lmites comunes del artculo 13
LPC se aade la prohibicin de delegacin de firma en las resoluciones de carcter sancionador y
la innecesariedad de su publicacin (artculo 16 LPC). Suplencia: Es una tcnica que permite que un
rgano administrativo siga funcionando pese a vacante, ausencia o enfermedad de su titular. El
artculo 17 LPC recoga una regla para designar al sustituto y atribua esta facultad precisamente al
rgano competente para el nombramiento del titular. Esto s se ha declarado inconstitucional por la
STC 50/1999, de 6 de abril. El mismo precepto contempla otro supuesto que, ms que suplencia,
parece posibilitar una acumulacin de atribuciones.
.La regulacin de los rganos colegiados.

144
El legislador estatal consider oportuno incluir en la LPC un Captulo especfico para establecer el
rgimen jurdico comn de los rganos colegiados; es decir, rganos cuya titularidad, a diferencia de
los rganos unipersonales, corresponde a un conjunto de personas fsicas (artculo 22 LPC).
En tal sentido, se regulaba el estatuto jurdico del presidente (artculo 23 LPC), de sus miembros
(artculo 24 LPC) y del secretario (artculo 25 LPC). Tambin se regulaba la convocatoria y sesiones
(artculo 26 LPC) y las actas (artculo 27 LPC).
Algunas Comunidades Autnomas estimaron que esta regulacin era excesivamente detallista que
no dejaba margen para el desarrollo normativo autonmico e interpusieron los correspondientes
recursos ante el Tribunal Constitucional. Tras la STC 50/1999, de 6 de abril, lo que queda del
Captulo dedicado a los rganos colegiados con carcter bsico se reduce a lo siguiente:
Los rganos colegiados tendrn un secretario que podr ser alguien del propio rgano o una
persona al servicio de la Administracin Pblica correspondiente (artculo 25.1 LPC). Al
secretario corresponde levantar acta de las sesiones (artculo 27.1 LPC) y expedir las certifi-
caciones de acuerdos que se le soliciten (artculo 26.5 LPC).
Para la vlida constitucin del rgano se requiere un qurum mnimo que incluye la presencia
del presidente, secretario y la mitad al menos de sus miembros (artculo 26.1 LPC). En sus
normas de funcionamiento, los rganos colegiados pueden prever reglas especficas para
una segunda convocatoria con un qurum menos exigente (artculo 26.2 LPC).
Para la vlida adopcin de acuerdos se requiere que el asunto est previamente incluido en
el orden del da o se incluya por procedimiento de urgencia (artculo 26.3 LPC). Los
acuerdos se adoptan por mayora de votos (artculo 26.4 LPC). Quienes voten en contra o se
abstengan quedarn exentos de la responsabilidad que pudiera derivarse del acuerdo
(artculo 27.4 LPC).
Esta regulacin se aplica, en principio, a los que podran denominarse rganos colegiados de
gestin (un tribunal de oposiciones, por ejemplo). Junto a ellos cabe identificar una subti-
pologa integrada por rganos colegiados de representacin (el Consejo Asesor de Medio
Ambiente, por ejemplo). A stos otros van dirigidos los artculos 22.2 y 26.1 LPC.
Finalmente, debe tenerse en cuenta la Disposicin Adicional Primera LPC. En su virtud, las reglas
que se acaban de exponer no se aplican a los rganos colegiados de gobierno sean centrales,
autonmicos o locales. Estos cuentan con sus propias reglas de composicin y funcionamiento que
se encuentran en los artculos 17-19 de la Ley 50/1997, 27 de noviembre, del Gobierno (LG),
en las leyes autonmicas aplicables y en los preceptos correspondientes de la LBRL, respecti
vamente.

145
El principio de imparcialidad de los rganos administrativos.
Ya vimos que, de conformidad con la Constitucin, las Administraciones Pblicas sirven con
objetividad los intereses generales. Esa objetividad exige, entre otras cosas, la imparcialidad de los
rganos administrativos. Para garantizar en cada expediente concreto la imparcialidad de las
personas que integran los rganos de la Administracin se prevn las tcnicas de abstencin y re-
cusacin.
CAUSAS
La imparcialidad de las personas que integran los rganos administrativos queda en entredicho si,
en relacin con un expediente concreto, incurren en alguna de las circunstancias que enumera el
artculo 28.2 LPC:
Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la
de aqul.
Ser administrador de sociedad o entidad interesada en el expediente.
Tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.
Tener determinado grado de parentesco con los interesados o con sus representantes.
Compartir despacho profesional o estar asociado con alguna de esas personas.
Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de esas personas.
Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que se trate.
Tener o haber tenido en los dos ltimos aos cualquier relacin de servicio con algn intere-
sado.
Como puede verse, hay causas que se pueden apreciar objetivamente (parentesco, por ejemplo) y
otras que presentan una mayor o menor carga de subjetividad (amistad ntima, por ejemplo). En
cualquier caso, hay dos formas diferentes de hacer valer estas causas. Vamos a verlo a
continuacin.
EL DEBER DE ABSTENCIN
Las autoridades y empleados pblicos que incurran en alguna de las citadas causas estn obli-
gadas a abstenerse de intervenir en ese concreto procedimiento (artculo 28.1 LPC). En este su-
puesto es el propio afectado el que aprecia la concurrencia de la causa de abstencin y quien lo
comunica a su superior inmediato.

146
Puede decirse, en consecuencia, que existe un deber de abstencin para las autoridades y em-
pleados pblicos. De hecho, el incumplimiento de este deber, aunque no implique necesariamente la
invalidez de las actuaciones, dar lugar a responsabilidad (artculo 28.3 y 5 LPC).
Por lo dems, la Ley deja cierto margen de apreciacin al superior jerrquico para resolver lo
procedente; es decir, sustituir al afectado o ratificarle en su puesto.
EL DERECHO DE RECUSACIN
Las circunstancias del artculo 28.2 LPC tambin pueden hacerse valer por los interesados en el
concreto procedimiento mediante el denominado escrito de recusacin (artculo 29.1 LPC).
As, puede decirse que la recusacin de autoridades y empleados pblicos es un derecho de los
interesados. Este derecho, adems, puede ejercitarse en cualquier momento, mientras dure la
tramitacin del procedimiento (artculo 29.1 LPC). Sin embargo, y como es lgico, no basta con
la mera invocacin de alguna de estas causas; se requiere tambin acreditar su existencia, lo cual
conlleva normalmente problemas de prueba que pueden superarse por cualquiera de los medios
admitidos en Derecho.
Si se plantea recusacin surge una cuestin incidental que, contra lo que es habitual, s sus-
pende la tramitacin del expediente (artculo 77 LPC). La regla es lgica porque al estar en cues-
tin su imparcialidad, hay que evitar nuevas actuaciones de la persona recusada.
Por lo dems, la cuestin de recusacin ha de resolverse rapidsimamente. El recusado dis-
pone de un da para manifestarse. Si asume la recusacin, el superior podr acordar su susti-
tucin acto seguido (artculo 29.3 LPC). Si la rechaza, el superior podr recabar los informes y
practicar las comprobaciones que estime oportunas, pero tendr que resolver en un sentido u otro
en el plazo de tres das (artculo 29.4 LPC). Dicha resolucin no es susceptible de recurso
(artculo 29.5 LPC).


147

BLOQUE III

III.FUENTES DEL DERECHO Y
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TEMAS

9. Fuentes del derecho administrativo: la Ley: concepto y clases. El reglamento:
titularidad de la potestad reglamentaria y sus lmites. La jerarqua normativa. El
principio de legalidad en la administracin pblica.

10. El acto administrativo: aspectos generales. La presuncin de legitimidad. La
eficacia. Nulidad de pleno derecho, anulabilidad y revocacin. El silencio
administrativo.

11. El procedimiento administrativo: principios generales. Interesados. Abstencin y
recusacin. Fases del procedimiento administrativo. Revisin de los actos
administrativos. Responsabilidad de las administraciones pblicas, de sus
autoridades y dems personal a su servicio.


148

TEMA 9

FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO

9.1-LA LEY: CONCEPTO Y CLASES

9.2-EL REGLAMENTO: TITULARIDAD DE LA POTESTAD
REGLAMENTARIA Y SUS LIMITES

9.3-LA JERARQUIA NORMATIVA

9.4-EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ADMINISTRACION
PUBLICA


149
9.1- LA LEY: CONCEPTO Y CLASES
9.1.1. Concepto
La Ley es, junto con la Constitucin (CE), la nica norma del ordenamiento que goza de directa
legitimidad democrtica, ya que es producto de la actividad normativa de la representacin del
pueblo, es decir, de las Cortes Generales, y por tanto, constituye la expresin de la voluntad de
ste. A travs de la Constitucin y la Ley quedan legitimadas el resto de las instituciones y rganos
del Estado que no son elegidos por el pueblo.
La Ley es la categora normativa inmediatamente subordinada a la Constitucin. El contenido
material de sta constituye un lmite a la actividad del legislador, que no puede contradecir lo que
aqulla dispone. Ello no significa que dicha actividad se convierta en un mero desarrollo de los
preceptos constitucionales. La Constitucin, ms que recoger unos mandatos polticos detallados a
desarrollar por la Ley lo que hace es establecer un marco dentro del cual el legislador goza de
libertad para elegir entre diversas polticas legislativas. Esta libertad de accin poltica del legisla-
dor, constituir una manifestacin del pluralismo poltico, valor reconocido en el art. 1 CE. No hay
que olvidar que la Constitucin tambin recoge los valores y principios que debern inspirar toda
la obra del legislador, sea de la naturaleza que sea.
Desde un punto de vista formal, entenderemos por Ley aquella norma elaborada como tal por
el Parlamento. Sin embargo, como veremos, aunque puede seguir considerndose una categora
normativa nica, en la actualidad la misma encuentra expresin mediante formas diversas, todas
ellas con la misma fuerza y rango y subordinadas nicamente a la Constitucin.
9.1.2. Reserva de Ley
Se conoce con esta expresin a la reserva que hace la Constitucin de determinadas materias para
ser reguladas obligatoriamente por Ley. Constituye una garanta constitucional destinada a
asegurar la regulacin de ciertas materias de especial importancia por el rgano que representa la
soberana popular y titular ordinario del poder legislativo, es decir, las Cortes Generales, o,
cuando menos, por normas de igual rango y fuerza (aun cuando dictadas por el Ejecutivo: Decre-
tos-Leyes y Decretos Legislativos).
Esta reserva de Ley podr ser, a su vez, ms o menos intensa segn sea mayor o menor la pre-
sencia que se permita al reglamento en la regulacin de la materia en cuestin. En todo caso, se
excluye una reserva reglamentaria, es decir, la existencia de materias que deban ser obligatoria-
mente reguladas por reglamento. Ello hubiera otorgado al Gobierno, titular de la potestad regla-

150
mentaria, hegemona en un mbito de materias del que quedara excluido el Parlamento, rgano
representante de la soberana popular.
9.1.3. Leyes del Estado y Leyes de las Comunidades Autnomas
La funcin legislativa se puede definir como aqulla cuyo objeto es la elaboracin de normas,
expresin de la voluntad popular, y cuya fuerza prevalece sobre cualquier otra fuente jurdica,
quedando slo sometida a la Constitucin. Esta funcin es ejercida de manera ordinaria por el r-
gano del Estado de carcter representativo (Parlamento), y, extraordinariamente, por otros rganos
(normalmente el Gobierno) que pueden dictar, dentro de ciertos lmites, normas dotadas de igual
fuerza que las leyes.
La CE atribuye a las Cortes la potestad legislativa del Estado. Ahora bien, la estructura terri-
torial del Estado, con la existencia de Comunidades Autnomas dotadas de autonoma poltica y
Parlamentos propios, hace que se entienda que la CE tambin atribuye potestad legislativa a los
Parlamentos de las CC.AA. Las Leyes del Estado y las de las CC.AA. tendrn el mismo rango y
fuerza, si bien, unas y otras se desplegarn dentro del mbito material que viene determinado por
el bloque de la constitucionalidad (conjunto de normas integrado por la Constitucin, los Es-
tatutos de Autonoma y ciertas Leyes estatales distributivas de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas). Ese bloque o conjunto normativo determina en qu materias acta o es
competente (principio de competencia) cada legislador (estatal o autonmico).
9.1.4. Leyes ordinarias y Leyes orgnicas
Son Leyes orgnicas exclusivamente aqullas que tratan sobre determinadas materias prefijadas
por la Constitucin, que tienen un procedimiento especial de aprobacin tambin previsto ex-
presamente por la norma constitucional (slo el legislador estatal puede dictar Leyes orgnicas).
Leyes ordinarias (o simplemente, leyes) sern todas las restantes, tanto del Estado como de las Co-
munidades Autnomas.
Las Leyes orgnicas se hallan reguladas en el art. 81 CE. En el primer apartado se sealan
cules son las materias que deben regularse por Ley Orgnica: las relativas al desarrollo de los
derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y
el rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin. La lista es cerrada. No
podrn regularse con rango de Ley Orgnica otras materias distintas de las constitucionalmente re-
servadas a este tipo de Ley.

151
La jurisprudencia del TC ha considerado, sin embargo, la necesidad de una interpretacin res-
trictiva de estas materias. De lo contrario, el procedimiento agravado que se exige para la apro-
bacin de este tipo de Leyes (mayora cualificada) conducira a una excesiva rigidez del ordena-
miento jurdico. As, ha entendido, en concreto, que la reserva de Ley Orgnica slo se refiere a
los derechos y libertades de la Seccin 1. del Captulo II del Ttulo I, excluyendo a los dems de-
rechos recogidos en el Ttulo I. Adems, y con carcter general, no todo lo que afecta a estas ma-
terias ha de estar regulado por Ley Orgnica, sino solamente sus aspectos esenciales.
Desde un punto de vista formal, la Ley Orgnica posee un procedimiento especfico de apro-
bacin. El apartado 2 del art. 81 CE establece que la aprobacin, modificacin o derogacin de las
Leyes orgnicas exigir mayora absoluta del Congreso en una votacin final sobre el conjunto del
proyecto. En la prctica resulta frecuente que se aprueben leyes en las que slo una parte se define
como Ley Orgnica. En este caso, slo estos preceptos, que deben ser indicados de forma expresa,
debern someterse al procedimiento agravado de aprobacin.
Leyes orgnicas y Leyes ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de Ley. Aunque la cuestin
no est unnimemente admitida, parece que la relacin entre ambas vendra dada por los distintos
mbitos materiales en los que actan, y no tanto en virtud de un principio de jerarqua.
As, una Ley ordinaria no puede modificar lo establecido por una Ley Orgnica, de la misma
forma que una Ley Orgnica no puede entrar a regular una materia distinta de las taxativamente
sealadas en la Constitucin.
La CE contempla, adems, tanto respecto a las Leyes orgnicas como a las ordinarias, proce-
dimientos especiales que dan lugar a Leyes especficas. As, los Estatutos de Autonoma son leyes
orgnicas sometidas a un procedimiento especfico de aprobacin, que poseen adems una rele-
vancia institucional propia y ocupan una posicin relevante en el ordenamiento jurdico. Dentro de
las leyes ordinarias, la Ley de Presupuestos posee tambin un procedimiento de elaboracin espe-
cfico constitucionalmente previsto.
9.1.5. Otras normas con rango de Ley
La Constitucin contempla la existencia de otras normas que, sin ser Leyes y sin proceder de
las Cortes, tienen su mismo rango y fuerza. Nos referimos a normas dictadas por el Gobierno en
virtud de potestades que integran tambin la funcin legislativa del Estado y que le son atri-
buidas para ejercerlas en los supuestos tasados por la propia Constitucin y bajo estricto control
parlamentario. La razn de este control se debe a que la atribucin de estas potestades se hace a

152
un rgano constitucional el Gobierno que no es titular de la funcin legislativa (su potestad
normativa ordinaria es la potestad reglamentaria, que le habilita para dictar nicamente
normas de rango inferior a la Ley). Con el control parlamentario se pretende evitar que el
Parlamento, titular ordinario de la funcin legislativa, pierda su posicin preeminente en el
ejercicio de sta.
9.1.5.1. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS
Se trata de normas con fuerza de Ley dictadas por el Gobierno en virtud de una autorizacin
expresa de las Cortes denominada delegacin legislativa. El art. 82 CE permite a las Cortes atribuir
al Gobierno, mediante una Ley de delegacin, la potestad de dictar una norma con fuerza de Ley,
denominada Decreto Legislativo, en los trminos previstos en la propia Ley de delegacin y
dentro de los lmites y requisitos constitucionalmente contemplados.
Caractersticas generales:
La Constitucin prohbe efectuar una subdelegacin en autoridades distintas del propio Go-
bierno.
Queda excluida la posibilidad de delegaciones implcitas. La delegacin debe ser expresa.
Ha de hacerse para una materia concreta y ha de fijar un plazo para su ejercicio, transcu-
rrido el cual decae la habilitacin contenida en la delegacin.
La delegacin se otorga para su ejercicio por una sola vez: una vez ejercitada, se agota (el
Gobierno no puede producir sucesivos Decretos Legislativos sobre esa materia, aunque el
plazo de la delegacin no haya vencido).
La CE prohbe que la delegacin legislativa verse sobre materias reservadas a la Ley Org-
nica.
La CE prev dos tipos de delegacin:
a) Una tiene por objeto la formacin de textos articulados y se efecta mediante una Ley de
bases. Esta Ley de bases debe delimitar con precisin el objeto y el alcance de la delegacin.
Tambin debe delimitar con igual precisin los principios y criterios que han de seguirse en
su ejercicio. Adems, de acuerdo con la CE, la Ley de bases no podr autorizar al Gobierno su
propia modificacin, ni tampoco le podr facultar para dictar normas con carcter retro-
activo.
b) La otra tiene por finalidad refundir varios textos legales en uno solo, y se otorga mediante una
Ley ordinaria.

153
Control de la potestad legislativa delegada
De la Constitucin y de la naturaleza de esta institucin se pueden deducir tres tipos de control:
El control del Tribunal Constitucional, por cuanto slo a ste corresponde el control de consti-
tucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley.
El control de los tribunales ordinarios (la CE se refiere a la competencia propia de los tribu-
nales). El alcance de la competencia de estos tribunales es, sin embargo, cuestin debatida.
El control del propio Parlamento, si as se prev en la propia Ley de delegacin. Estas fr-
mulas adicionales de control podrn ser previas o posteriores a la promulgacin del Decreto
Legislativo.
9.1.5.2. LOS DECRETOS-LEYES
El art. 86 CE contempla la posibilidad de que el Gobierno dicte normas con fuerza de Ley en
caso de extraordinaria y urgente necesidad. Estas disposiciones, que tienen un carcter provisional,
adoptan la forma de Decretos-Leyes. A diferencia del caso anterior, aqu el Gobierno tiene atribuida la
potestad de dictar Decretos-Leyes directamente por la Constitucin, sin necesidad de una intervencin
previa del Parlamento. La extraordinaria y urgente necesidad ha sido interpretada por el TC no
como una circunstancia de excepcin sino como una situacin imprevista, ms o menos grave, que
requiere una intervencin de urgencia, sin la dilacin que supondra la intervencin del legislativo.
Materias excluidas de su regulacin por Decreto-Ley
La CE prohbe expresamente que los Decretos-Leyes entren a regular materias que afecten:
Al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado (aqullas previstas en la Constitucin y
que requieren Ley de desarrollo).
A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I.
Al rgimen de las Comunidades Autnomas (el TC ha entendido que se refiere al contenido
en la Constitucin, los Estatutos y las leyes competenciales).
Al Derecho electoral general.
Control de los Decretos-Leyes
El Congreso lleva a cabo un control a posteriori de los Decretos-Leyes, como manifestacin de
la primaca parlamentaria en el ejercicio de la funcin legislativa. El Decreto-Ley entra en vigor tras
su promulgacin y consiguiente publicacin. En un plazo mximo de 30 das desde su promulga-

154
cin deber ser sometido a debate y votacin de totalidad en el Congreso. Dentro de este plazo
deber ser convalidado o derogado. En caso de convalidacin el Decreto-Ley sigue en vigor, ya
sin carcter provisional. En este supuesto, y dentro del plazo de 30 das, las Cortes podrn trami-
tarlo como Proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia.
Como toda norma con fuerza de Ley, el control jurisdiccional de los Decretos-Leyes correspon-
der al Tribunal Constitucional.
9.2-. REGLAMENTO: TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
Y SUS LMITES
9.2.1. Concepto y titularidad
La potestad reglamentaria se define, con carcter general, como la capacidad atribuida al poder
ejecutivo de dictar normas de rango inferior a las leyes, normalmente en desarrollo o aplicacin de
stas. La CE (art. 97) confiere esta potestad reglamentaria expresamente al Gobierno, cabeza del
poder ejecutivo, que la ejercer de acuerdo con la Constitucin y las leyes
La misma comprende:
Los llamados reglamentos ejecutivos (secundum legem): se dictan en virtud de remisiones
normativas de la Ley en favor del Reglamento. Responden a la necesidad de completar y
desarrollar la Ley en que se apoyan.
Los llamados reglamentos independientes (extra legem): no derivan de mandatos legales.
nicamente caben en el mbito de las materias organizativas. La propia Constitucin recoge
algunas reglas de organizacin administrativa, e incluso reserva a la Ley la formulacin de
unos principios bsicos sobre los rganos de la Administracin del Estado. Pero dentro de
este marco constitucional y legal la Administracin tiene la facultad de disponer sobre s
misma sin necesidad de una Ley previa que le habilite.
Esta potestad reglamentaria se encuentra estrechamente unida a la funcin ejecutiva del Go-
bierno, ya que, a travs de los reglamentos, el Gobierno garantiza el cumplimiento del ordena-
miento jurdico, ya sea, como hemos sealado, a travs de reglamentos de ejecucin (precisando y
detallando las disposiciones legales) o de reglamentos de organizacin interna (regulando y or-
ganizando los instrumentos necesarios para la actuacin administrativa).
Diferencias entre la Ley y el Reglamento, entre otras:

155
Los reglamentos, en virtud de los principios de legalidad y jerarqua normativa, se sitan en
una posicin inferior a las leyes: no pueden por ello contravenir lo dispuesto en ellas y, a la
inversa, pueden ser modificados por leyes posteriores. La primaca de la Ley es absoluta.
El reglamento no puede entrar en el mbito de materias reservadas a la Ley, ya sea orgnica u
ordinaria. No existe, por el contrario, una reserva reglamentaria.
Los reglamentos, a diferencias de las leyes, s pueden ser objeto de control por los jueces y
tribunales ordinarios. Las leyes y dems normas con rango de Ley son controladas por el
Tribunal Constitucional.
9.2.2. Lmites de la potestad
reglamentaria
2.2.1. LMITES EXTERNOS O FORMALES
Competencia para emanar reglamentos
La CE atribuye nicamente al Gobierno la potestad reglamentaria. Ahora bien, el Gobierno
acta mediante diversos rganos. As, la potestad reglamentaria atribuida de acuerdo con la
Constitucin y las leyes puede ser ejercida bien por el Gobierno en pleno (Consejo de Minis-
tros), o bien por otros rganos gubernamentales (Presidente, Vicepresidente, ministros). La Ley del
Gobierno 50/1997 atribuye al Consejo de Ministros la competencia de aprobar los reglamentos
para el desarrollo y ejecucin de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, competencia
que ejercer mediante Reales Decretos; y a los ministros, la potestad reglamentaria en las materias
propias de su Departamento, que ejercern mediante rdenes ministeriales. Tambin reconoce esta
potestad reglamentaria al Presidente del Gobierno
Los reglamentos del Gobierno (Reales Decretos del Presidente y del Consejo de Ministros, y rdenes
ministeriales) constituyen un cuerpo normativo jerarquizado. Slo estos reglamentos estn directamente
comprendidos en el art. 97 CE. Las dems disposiciones reglamentarias emanadas de rganos
administrativos inferiores requerirn de una habilitacin legislativa o de los propios reglamentos
dictados por el Gobierno o sus ministros para que puedan considerarse incluidas dentro de las normas
reglamentarias del art. 97. Fuera de estos casos, se tratar nicamente de meras instrucciones o
directrices internas dirigidas a la organizacin del trabajo administrativo (Circulares, Instrucciones,
Resoluciones), rdenes jerrquicas que no constituyen Derecho objetivo afectante a la ciudadana.
La Constitucin tambin reconoce la autonoma de los municipios, provincias y Comunidades
Autnomas para la gestin de sus respectivos intereses. Con ello estara reconociendo a estas entidades

156
territoriales, como contenido de dicha autonoma, una potestad normativa que incluira, como mnimo
(en el caso de la Administracin local tambin como mximo), la potestad reglamentaria. En
todo caso, la potestad reglamentaria de los ejecutivos de las Comunidades Autnomas exigir de leyes
subconstitucionales que organicen estos entes territoriales y definan sus competencias.
Adems de esta potestad reglamentaria atribuida al poder ejecutivo, hay que mencionar las po-
testades reglamentarias internas de otros rganos del Estado dotados de autonoma reglamentaria, que
dan lugar a los reglamentos de organizacin y funcionamiento de dichos rganos. En todo caso se trata
de reglamentos que proyectan sus efectos tan slo al interior de dichos rganos, sin que sean de
aplicacin a los ciudadanos ajenos al mismo. As, entre otros, poseen autonoma reglamentaria interna
las Cmaras legislativas, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial.
Hay que sealar que los reglamentos de las Cmaras encuentran su fundamento directamente en
la Constitucin, sin necesidad de ninguna habilitacin legal. No estn subordinados a ninguna Ley,
sino que, como ha indicado el TC, su posicin sera anloga a la de las leyes y sometido al mismo
control de constitucionalidad que stas.
La jerarqua normativa y principio de legalidad
Ver puntos 3 y 4.
El procedimiento para la elaboracin de reglamentos
La normativa legal relativa a la Administracin del Estado regula los procedimientos para la
elaboracin de disposiciones de carcter general, exigiendo que la misma se inicie con los estudios
e informes previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad, que los proyectos sean
sometidos a informe de diversos rganos administrativos y, en su caso, a informacin pblica. En
concreto, los decretos de desarrollo y ejecucin de una Ley han de ser sometidos preceptivamente a
un dictamen del Consejo de Estado.
El procedimiento constituye un lmite importante al ejercicio de la potestad reglamentaria desde
el momento en que un defectuoso cumplimiento del mismo supondra la nulidad de la disposicin en
cuestin.
Los Reglamentos estatales deben ser publicados en el Boletn Oficial del Estado como condicin
para la produccin de efectos jurdicos. El mismo mandato se dirige a las Administraciones auton-
micas (en el Diario Oficial que corresponda en cada caso). Por su parte, la Ley de Bases del Rgimen
Local establece un procedimiento de elaboracin de Ordenanzas municipales, que incluye un trmite
de informacin pblica e informe de interesados, y exige su publicacin en el Boletn Oficial de la
Provincia.

157
9.2.2.2. LMITES SUSTANCIALES
Respeto a los principios generales del derecho. Prohibicin de la arbitrariedad
Un Reglamento, aunque respete los lmites antes mencionados, incluyendo la Ley, no ser vlido si
se opone de alguna manera a los principios generales del Derecho. El sometimiento pleno de la
Administracin a la Ley y al Derecho, debe entenderse tambin como sometimiento a los principios
generales del Derecho, en cuanto ideas sustanciales que inspiran el ordenamiento en su conjunto
En concreto, cuando la Constitucin afirma la prohibicin de la arbitrariedad de los poderes
pblicos, est remitiendo, para una valoracin concreta de esta arbitrariedad, a criterios de justicia
material que slo pueden buscarse en los principios generales del Derecho. As, por ejemplo, no
sern vlidos los Reglamentos que impongan medidas desproporcionadas o incongruentes con la
finalidad que persigan, que aboquen a resultados manifiestamente injustos, que sean contrarios a
la buena fe, a la confianza legtima de la ciudadana... etc.
Las tcnicas de control de la discrecionalidad
La potestad reglamentaria, en su ejercicio concreto, es en muchas ocasiones una potestad dis-
crecional. Pero esta discrecionalidad, en cuanto que es una potestad as atribuida por el
ordenamiento, slo puede producirse legtimamente cuando respeta los elementos reglados de dicha
atribucin. El cumplimiento de estos podr ser controlado por los Tribunales. Adems, esta discre-
cionalidad de la Administracin tambin puede ser controlada a travs de los principios generales
del Derecho (respeto al principio de buena fe, principio de igualdad, proporcionalidad entre la in-
fraccin y la sancin impuesta, prohibicin de la arbitrariedad, ...).
Irretroactividad
El Reglamento no puede, de acuerdo con el art. 9.3 CE, establecer normas que afecten a los
administrados ms que para el futuro.
La materia reglamentaria
El Reglamento, como producto de la Administracin que es, actuar en principio dentro del
campo de funciones que la Administracin tiene atribuidas. Pero dentro de estas materias adminis-
trativas debemos distinguir entre aqullas que pertenecen al mbito interno o domstico de la Ad-
ministracin, y aquellas otras que adems afectan a los derechos y deberes de la ciudadana. En el
primer caso, el mbito organizativo propiamente dicho ser el campo por excelencia de ejercicio
de la potestad reglamentaria de la Administracin. En el segundo, cuando, aun tratndose de

158
materias administrativas, su regulacin implica la imposicin de obligaciones y deberes o la limi-
tacin de los derechos de la ciudadana, entonces el Reglamento deber limitarse a actuar como
complementario de la Ley. En este ltimo supuesto, adems de la potestad reglamentaria, la Admi-
nistracin necesitar una habilitacin legal especfica que la Ley haya hecho al Reglamento. Esta
habilitacin legal no ser necesaria cuando el Reglamento acte sobre el mbito organizativo in-
terno de la Administracin.
9.3. JERARQUA NORMATIVA
El principio de jerarqua normativa, con carcter general, significa la existencia de diversas ca-
tegoras de normas jurdicas, cada una con un rango determinado, que se relacionan jerrquica-
mente entre s, de manera que las de rango superior prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de
rango inferior, las cuales no pueden en ningn caso contradecir a aqullas.
El respeto al principio de jerarqua es decisivo para determinar la validez de una norma. Una
norma que contradiga a otra superior, no slo no tiene fuerza para derogar a sta, sino que pre-
senta un vicio de validez desde su origen. Ser una norma contraria a Derecho, que no podr
incorporarse al ordenamiento jurdico. Esta invalidez, no obstante, deber ser declarada por los
rganos jurdicos aplicadores del Derecho (los tribunales competentes y, en ciertos supuestos, la
propia Administracin), permaneciendo hasta ese momento dentro del ordenamiento.
La aparicin histrica del principio de jerarqua se halla ligada a la del Estado liberal, en con-
sonancia con la jerarquizacin que se opera entonces entre los diferentes poderes pblicos con ca-
pacidad normativa. As, se establece la superioridad de la Ley sobre el Reglamento, al emanar la
primera del rgano que encarna la voluntad popular, esto es, el poder legislativo (el Parlamento),
frente al cual el Ejecutivo se encontrar en una posicin subordinada.
En Espaa este principio se recoge de forma bastante tarda. En 1957 aparece consagrado de
manera solemne en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado (LRJAE). La actual
CE establece una garanta general del principio de jerarqua normativa en el art. 9.3.
Contenido material del principio de jerarqua normativa
Consecuencias positivas: este principio supone la atribucin a cada norma, en funcin de
su colocacin en un determinado nivel de la escala jerrquica, de un cierto grado de capacidad
innovadora, activa y pasiva, frente a las restantes normas del sistema. Activa, porque una norma
puede modificar o derogar todas las que se encuentren en niveles inferiores (salvo que se hallen

159
protegidas por los principios de competencia o de procedimiento); y pasiva, porque dicha norma
slo podr ser vlidamente modificada o derogada por las del mismo o superior nivel, pero no
por las de nivel jerrquico inferior.
Consecuencias negativas: la aplicacin de este principio conlleva la nulidad de la norma in-
ferior que contraviene los preceptos de la superior, nulidad que podr ser declarada con efectos
erga omnes (frente a todos) por el Tribunal competente en cada caso. En muchos casos la nulidad no
se predicar de la norma en su totalidad, sino slo de aquella parte de ella que especficamente
produce la contradiccin.
mbito de actuacin
El principio de jerarqua en nuestro ordenamiento reviste cierta complejidad, pues no todas las
normas se relacionan entre s por vnculos de jerarqua. En principio, la jerarqua posee un mbito
de actuacin intrasistema, es decir, opera dentro del sistema normativo del Estado o dentro de cada
subsistema autonmico o dentro de otros ordenamientos supranacionales de aplicacin en el Estado,
pero no funciona en las relaciones entre normas de diferentes sistemas. As, por ejemplo, una Ley del
Estado no ser ni superior ni inferior a una Ley del Parlamento vasco ni a un reglamento del
Gobierno Vasco.
La funcin central del principio de jerarqua se ha visto matizada por otros principios, entre
ellos, el de competencia. Este principio de competencia explica que dentro de un mismo nivel je-
rrquico (p. e. el de la Ley) existan diversas categoras de normas (leyes del Estado, leyes de las
Comunidades Autnomas, leyes ordinarias, leyes orgnicas, ...), todas con igual rango y fuerza,
operando cada una dentro de un mbito material de competencia. Segn este principio de compe-
tencia, son normas vlidas:
Las procedentes de los rganos de un ente territorial (Comunidades Autnomas) cuando se
han dictado dentro de la competencia de dicho ente.
Las emanadas por los rganos que tienen reconocida la potestad normativa para ello, esto es,
los rganos competentes (p.e. la potestad del Congreso y el Senado para dictar sus
Reglamentos organizativos).
Las dictadas dentro del mbito material prefijado por la Constitucin, al cual queda limitada
su competencia (p. e. las leyes orgnicas, que slo podrn regular las materias que la Cons-
titucin determina).
Jerarqua normativa en el ordenamiento espaol

160
La nica norma que guarda un vnculo jerrquico con todas las restantes es la Constitucin, su-
perior a todas ellas, cualquiera que sea su tipo, contenido o naturaleza. A ella estarn sometidas
todas las dems normas (sean estatales, autonmicas o locales). Este carcter de norma superior de la
Constitucin resulta de:
Su proteccin frente a posibles intentos de reforma del legislador ordinario (as, se exigen
procedimientos especiales para la reforma constitucional Ttulo X CE).
Su defensa frente a cualquier norma que vulnere sus contenidos (el Ttulo IX CE establece el
control de constitucionalidad de las leyes y otras garantas. Las leyes inconstitucionales sern
declaradas nulas por el Tribunal Constitucional).
Por otro lado, la subordinacin de las disposiciones de carcter general, de naturaleza re-
glamentaria, a las leyes, aparece recogida en diferentes leyes administrativas generales. As, el art.
62.2 LRJPAC
1
establece que sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, .....
1
Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn.
Igualmente, la Ley del Gobierno de 1997 seala que los reglamentos no podrn regular materias
objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango.....
Por lo que respecta a la jerarquizacin de los reglamentos entre s, la Ley del Gobierno esta-
blece las siguientes normas de competencia y jerarqua a las que habrn de ajustarse los regla-
mentos: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente de Gobierno o del Consejo de
Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Y finalmente aade que ningn
reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior.
As, mientras las leyes, cualquiera que sea su tipo o denominacin (siempre dentro de un mismo
sistema normativo), son jerrquicamente iguales entre s, los reglamentos no constituyen un nivel je-
rrquico unitario, sino que resultan jerarquizados entre s en funcin del nivel del rgano del que
emanan (todos los Decretos del Gobierno son iguales entre s, pero jerrquicamente superiores a
cualquier Orden ministerial).
9.4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
9.4.1. El principio de legalidad en la CE

161
El principio de legalidad constituye una manifestacin esencial del Estado de Derecho. La CE
insiste en l de manera reiterada. Ya en su Prembulo reconoce como uno de sus objetivos el de
consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la Ley como expresin de la voluntad
popular; el art. 9.3 proclama expresamente que la Constitucin garantiza el principio de lega-
lidad; y, en concreto, recuerda que el Gobierno deber ejercer sus funciones de acuerdo con la
Constitucin y las leyes (art. 97), y que la Administracin Pblica actuar con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1).
El principio de legalidad supone una manifestacin singular del principio de obligatoriedad ge-
neral de las normas jurdicas: todos los sujetos, no slo los ciudadanos, sino tambin todos y cada
uno de los poderes pblicos, tienen la obligacin de obedecer la totalidad de las normas vigentes en
el ordenamiento jurdico. Dentro de este contexto ms general, el principio de legalidad supone el
especfico sometimiento de la Administracin a las normas emanadas por el poder legislativo.
Como hemos sealado, su actuacin deber llevarse a cabo con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho. En resumen, este mandato constitucional se entiende:
Como reiteracin de la regla de sometimiento a la totalidad del sistema normativo (no
slo a las leyes del Parlamento, sino tambin a las restantes normas del ordenamiento jur-
dico).
La sujecin plena se refiere a la completa juridicidad de la accin administrativa: toda
su actuacin se realizar teniendo presentes las normas del ordenamiento jurdico, sin espacios
libres, y podr ser valorada en base a estas normas (ya sean escritas, o, donde stas no existan,
en base a los principios generales del Derecho).
9.4.2. La vinculacin a la Ley en sentido formal
Se refiere a la forma especfica en que la Administracin se encuentra sometida a las normas con
rango de Ley. Conviene recordar que la sujecin a la norma puede ser de dos tipos:
Sujecin positiva: la norma se erige en fundamento previo y necesario de una determinada
accin. Sin dicha habilitacin normativa, la accin debe considerarse como prohibida (lo
que no est permitido, se considera prohibido).
Sujecin negativa: la norma constituye un mero lmite externo a la accin del sujeto, que
puede actuar libremente sin necesidad de previa habilitacin siempre que no contradiga los
mandatos o prohibiciones contenidos en las normas (todo lo que no est prohibido por la
norma se entiende que est permitido).

162
Cul de estos dos modelos es el que rige en el caso del sometimiento de la Administracin a la
Ley?
Aunque la CE no dice nada la respecto, la doctrina ha entendido que la necesidad de habilita-
cin previa existir en todas aquellas actuaciones de la Administracin que afectan a las situaciones
jurdicas de los sujetos de manera extintiva o limitativa. La libertad de la ciudadana no puede verse
limitada en estos casos por la Administracin si no existe una Ley previa que lo autorice. Las
actuaciones de la Administracin que no tengan este efecto limitativo se regiran, en principio, por
la regla de la vinculacin negativa. As, se entiende que no tendra sentido limitar la libertad de
iniciativa de la Administracin en el mbito, por ejemplo, prestacional o de fomento.
Segn otra doctrina, en la actualidad se impondra el principio de vinculacin positiva de la Ad-
ministracin. De acuerdo con ste, no habra ningn espacio libre de Ley en que la Administra-
cin pudiera actuar con un poder ajurdico y libre. Todos los actos y disposiciones de la Administra-
cin han de ser conformes a Derecho. El principio de legalidad supone la cobertura legal de toda
actuacin administrativa. Slo cuando cuenta con esta cobertura legal previa la actuacin de la Ad-
ministracin ser legtima. La legalidad atribuye potestades a la Administracin; sin esta atribucin
la Administracin, simplemente, no podra actuar.
Esta atribucin de potestades debe de ser expresa y especfica (el poder atribuido debe ser
concreto y determinado, con un mbito de ejercicio lcito, fuera del cual no existira esa potestad).
Adems, esta atribucin expresa y especfica puede realizarse de dos modos:
La Ley puede determinar de forma exhaustiva todas las condiciones para el ejercicio de la
potestad. En estos casos (potestades regladas) la Administracin se limita a constatar que se
da el supuesto de hecho legalmente definido y, de ser as, a aplicar lo que la Ley tambin ha
previsto para el supuesto en cuestin.
La Ley puede establecer algunas de las condiciones de ejercicio de la potestad, dejando a la
estimacin subjetiva de la Administracin el resto de ellas. Destacar que tambin en estos
supuestos (potestades discrecionales de la Administracin) las facultades discrecionales de
la Administracin encuentran su fundamento en una Ley que expresamente las permite. Slo
cabe discrecionalidad en virtud de la Ley y en la medida que la Ley haya dispuesto. La
discrecionalidad supone la existencia de una pluralidad de soluciones entre las cuales la
Administracin puede elegir lbremente, todas ellas igualmente aceptables, en principio.
4.3. La vinculacin a las normas reglamentarias

163
Las normas de rango inferior a la Ley, desde el momento en que entran a formar parte del or-
denamiento, obligan tambin a la propia Administracin que las dict. Esta sujecin a las propias
normas reglamentarias se manifiesta en dos principios:
El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos: son nulas las resoluciones ad-
ministrativas de carcter particular o singular que vulneren lo establecido en un Reglamento,
aunque aqullas hayan sido dictadas por un rgano de igual o superior jerarqua a aqul
que dict el reglamento. La Administracin no puede excepcionar para un caso concreto la
aplicacin del Reglamento. Tampoco puede dispensar a terceros del cumplimiento de sus
propios reglamentos, salvo que estos mismos lo prevean para casos concretos y justificados
(lo contrario vulnerara el principio de igualdad en la aplicacin de las normas).
El principio de reglamentacin previa de la actuacin administrativa. La emisin de actos
administrativos formales por la Administracin exige una norma previa (del rango ya sea
Ley o reglamento que en cada caso sea necesario) que establezca el rgano competente, el
procedimiento y el contenido que pueden tener.


164

TEMA 10

EL ACTO ADMINISTRATIVO

10.1-ASPECTOS GENERALES

10.2-LA PRESUNCION DE LEGITIMIDAD

10.3-LA EFICACIA

10.4-NULIDAD DE PLENO DERECHO, ANULIDAD Y
REVOCACIO

10.5-EL SILENCIO ADMINISTRATIVO


165
10.1-ASPECTOS GENERALES
Concepto
El acto administrativo es una de las instituciones centrales del Derecho Administrativo. Pero no
existe un concepto legal de acto administrativo. GARCA DE ENTERRA lo define como la decla-
racin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administracin en ejer-
cicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De este concepto de
acto administrativo se deducen varios elementos caractersticos:
1. Es una declaracin procedente de la Administracin Pblica. Las actuaciones que realizan los
particulares en el seno de un procedimiento administrativo (solicitudes, alegaciones, reclama-
ciones, recursos, etc.) no tienen el carcter de actos administrativos.
2. Es una declaracin unilateral de la Administracin. Se diferencia as de las figuras de
contratos, pactos o convenios administrativos, que tienen un carcter bilateral o negociado
entre la Administracin y los particulares. Sin embargo, algunos actos administrativos uni-
laterales exigen la aceptacin del destinatario para ser plenamente eficaces (por ejemplo, el
nombramiento de un funcionario o funcionaria solo producir efectos desde la toma de
posesin).
3. Dicha declaracin de la Administracin puede ser de voluntad (por ejemplo, la denegacin
de una licencia de obras), de deseo (una propuesta de resolucin sancionadora), de conoci-
miento (la expedicin de un certificado de empadronamiento) o de juicio (un informe jurdico
del Secretario o Secretaria del Ayuntamiento). En cualquier caso, lo caracterstico de dicha
declaracin con independencia de su contenido concreto es que produce efectos jurdi-
cos, no tratndose simplemente de una actuacin meramente material (por ejemplo, la repa-
racin de una acera por los servicios municipales es una mera actuacin material, mientras
que la aprobacin de un proyecto municipal de obras es un acto administrativo).
4. La declaracin surge como consecuencia de que la Administracin ejercita una potestad
administrativa, potestad que ha de ser distinta de la reglamentaria (en cuyo caso la Adminis-
tracin Pblica estara dictando un Reglamento que es un tipo de norma jurdica, no un
acto administrativo). La potestad administrativa (autorizatoria, sancionadora, expropiatoria,
etc.) que permite a la Administracin dictar actos administrativos viene atribuida por el orde-
namiento jurdico, en virtud del principio de legalidad de la Administracin.
5. Al tratarse, en fin, del ejercicio de una potestad administrativa concreta, el acto administra-
tivo est sujeto al Derecho Administrativo. Ello le diferencia de otro tipo de actuaciones de la

166
Administracin Pblica que estn sujetas a otras ramas del Derecho (por ejemplo, el despido de
un contratado o contratada laboral sometido al Derecho Laboral o la aceptacin de una
herencia sometida al Derecho Civil).

Produccin
Segn la Ley, los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio
o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento
establecido (art. 53.1 LRJPAC). Ello obliga a analizar por separado estos dos elementos que inte-
gran la figura del acto administrativo.
RGANO ADMINISTRATIVO COMPETENTE PARA DICTAR EL ACTO
El acto administrativo ha de ser dictado por la Administracin Pblica competente (la estatal, la
autonmica, la foral o la municipal) y, dentro de la misma, por el rgano administrativo que tenga
atribuida la competencia para dictarlo. Suele afirmarse que la competencia es la medida de la po-
testad que corresponde a cada rgano administrativo. Son las normas quienes determinan la com-
petencia concreta de cada rgano administrativo. Si atribuyeran la competencia a una Administra-
cin Pblica sin especificar el rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y
resolver los expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y
del territorio, y, de existir varios, al superior jerrquico comn (art. 12.3 LRJPAC).
El rgano administrativo ha de ser competente desde los tres criterios tradicionales de atri-
bucin de competencias: el material, el territorial y el temporal. Cuando se dicta un acto incum-
pliendo alguno de esos criterios se incurre en un vicio de incompetencia que puede afectar a la
validez del acto. Por eso, por ejemplo, no es conforme a Derecho que el Departamento de Sanidad
dicte actos en materias propias del Departamento de Interior (incompetencia material), ni que la
Delegacin de Bizkaia del Departamento de Educacin haga lo propio con asuntos que han de
corresponder a la Delegacin de Gipuzkoa (incompetencia territorial), ni que existiendo delega-
cin de competencias el rgano delegante dicte actos en competencias delegadas sin revocar
previamente la delegacin efectuada (incompetencia temporal).
Tambin se considera necesario que la persona titular del rgano actuante haya sido legtima-
mente investida en sus funciones, no debiendo incurrir la misma en causa de abstencin (por ejemplo,
amistad ntima con el interesado), ni actuar con su voluntad viciada (por error, dolo, violencia o

167
intimidacin). Aunque, como veremos, la presencia de estos elementos no necesariamente produce la
invalidez del acto, pues todo depende de si el contenido del mismo viniese condicionado por la
circunstancia referida. As, un acto administrativo dictado por un funcionario o funcionaria que
afecte a un interesado con quien le une una amistad ntima, puede ser perfectamente ajustado a
derecho, si objetivamente, su contenido no se viera alterado por esa circunstancia (por ejemplo,
reconocindole una prestacin econmica a la que, segn el ordenamiento, tena derecho). Cosa
diferente es que pueda exigirse responsabilidad disciplinaria al funcionario o funcionaria que, por
ejemplo, no se ha abstenido existiendo causa para hacerlo.
ACTO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO
Por regla general, los actos administrativos han de producirse con arreglo a un procedimiento es-
tablecido, si bien el ordenamiento tambin permite la existencia de actos administrativos dictados di-
rectamente en base a lo que prev una norma, sin necesidad de un procedimiento formalizado previo
(por ejemplo, una orden del alcalde ordenando el apuntalamiento y desalojo de un edificio en ruina
inminente, o la decisin de una autoridad policial cerrando una calle al trfico por aviso de bomba).
Desde el punto de vista procedimental, pueden distinguirse con claridad dos tipos de actos ad-
ministrativos: los actos definitivos y los actos de trmite.
Los actos definitivos, tambin llamados resoluciones o actos resolutorios, son los que ponen fin a
un procedimiento administrativo, decidiendo sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados
y sobre otras derivadas del mismo procedimiento (art. 89.1 LRJPAC). Dentro de los actos definitivos
podemos distinguir, a efectos de un posible recurso contra los mismos, dos categoras:
Actos que agotan la va administrativa. Estos actos pueden ser impugnados directamente ante
los rganos judiciales de lo contencioso-administrativo, si bien se admite, potestativamente
(esto es, sin que tenga un carcter obligatorio) un previo recurso administrativo de reposicin
ante el mismo rgano administrativo que lo hubiera dictado (art. 116.1 LRJPAC).
Qu actos agotan la va administrativa? Con carcter general la Ley establece los siguientes:
a) los que resuelvan los recursos de alzada,
b) las resoluciones de los procedimientos de impugnacin que pudieran sustituir legalmente al
recurso de alzada (previstos en el art. 107.2 LRJPAC),
c) las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico
salvo que una Ley establezca lo contrario,
d) las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o regla-

168
mentaria as lo establezca y,
e) los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores
del procedimiento (art. 109 LRJPAC).
Los actos que agotan la va administrativa en el mbito de la Administracin General del Es-
tado vienen determinados en la Disposicin Adicional 15. de la Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). En el
mbito de la Administracin Local dicha relacin aparece en el art. 52.2.b de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL). En el caso de la Adminis-
tracin de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, no existe normativa especfica sobre la
materia, ms all de lo sealado con carcter general en la LRJPAC.
Actos que no agotan la va administrativa. Antes de su posible impugnacin ante los rganos
judiciales de lo contencioso-administrativo, ha de interponerse obligatoriamente un recurso
administrativo de alzada (u otro que legalmente lo sustituya) ante el rgano superior jerr
quico del rgano que los dict (art. 114.1 LRJPAC). No hay una definicin legal de este tipo
de actos, teniendo un carcter residual respecto de los anteriores (son todos aquellos actos
definitivos diferentes de los que agotan la va administrativa).
Los actos de trmite, por su parte, son aquellos que se dictan, con carcter instrumental, en el
seno de un procedimiento administrativo (bien en la fase de iniciacin, bien durante su instruc-
cin), distintos de la resolucin final definitiva sobre el fondo del asunto. En principio, los actos de
trmite son inimpugnables de manera autnoma y directa. La ilegalidad de un acto de trmite solo
puede hacerse valer al impugnar la resolucin definitiva dictada en el procedimiento, aunque la
Ley (art. 107.1 LRJPAC) establece excepciones cuando los actos de trmite:
a) deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
b) determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
c) producen indefensin,
d) producen perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.
Concurriendo alguna de estas circunstancias el acto de trmite s puede ser objeto de impugnacin
separada y autnomamente.
Hay que considerar tambin la existencia de los llamados actos firmes. Son aquellos que no son
susceptibles de recurso (ni administrativo, ni judicial), salvo en su caso de un posible recurso ex-
traordinario de revisin, bien porque el particular ha dejado pasar los plazos de interposicin del re-
curso oportuno, bien porque su contenido ha sido confirmado por una decisin judicial firme (esto es,
no recurrible). Si la Administracin dicta un acto con el mismo contenido (en cuanto a sujetos, preten-

169
siones y fundamento) que un acto firme, se habla entonces de un acto confirmatorio. La Ley 29/1998,
de 13 de julio, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (art. 28), establece que no pueden
recurrirse ante los jueces o juezas aquellos actos que sean reproduccin de otros anteriores definitivos y
firmes, ni los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
Hay otra clasificacin de los actos que tambin tiene importancia desde un punto de vista
procedimental (tanto en relacin a la intervencin de los interesados en el procedimiento, como
sobre todo al rgimen de notificacin y publicacin de los actos). Es la distincin entre actos
singulares y actos plrimos (o generales). Los primeros se dirigen a un interesado concreto o a in-
teresados concretos y determinados, mientras que los actos plrimos tienen un destinatario plural o
indeterminado (la convocatoria de un premio de investigacin abierta a todos quienes deseen pre-
sentar trabajos sobre un determinado tema, por ejemplo).
Contenido
Establece la Ley que el contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento
jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aquellos (art. 53.2 LRJPAC).
Al ser todo acto administrativo ejercicio de una potestad, el contenido de los actos depender
bsicamente del tipo de potestad que se acte. Al existir, en lo fundamental, dos tipos de potestades
(las regladas y las discrecionales), en el contenido concreto de los actos se podrn incluir tanto
elementos reglados como discrecionales, en los trminos que fijen las normas que regulan esas po-
testades. Pero un acto no puede tener un contenido totalmente discrecional, pues determinados ele-
mentos del mismo siempre tienen carcter reglado (el presupuesto de hecho que motiva el acto, la
competencia del rgano que lo dicta, el fin para el que se dicta el mismo). Es ms, en ocasiones los
actos son en su totalidad reglados, sin que aparezca en su contenido ningn elemento discrecional
(por ejemplo, el reconocimiento de trienios al funcionariado tiene un carcter reglado: la
Administracin solo ha de constatar el dato de que ha transcurrido un perodo de tres aos en el
desempeo de la funcin, no ha de hacer ninguna valoracin de otros posibles elementos concu-
rrentes: productividad, dedicacin, etc.).
Cuando determinados contenidos del acto se incluyen en el mismo como consecuencia del ejercicio
de una potestad discrecional, aparece la necesidad de motivacin del acto para garantizar su
adecuacin a derecho. La falta de motivacin de un acto con contenido discrecional hara incurrir a la
Administracin en arbitrariedad, algo que est constitucionalmente prohibido (art. 9.3 Constitucin).
Los actos administrativos han de ser ajustados a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico
(art. 53.2 LRJPAC). Por regla general son las normas administrativas propias de cada sector del or-

170
denamiento (polica, medio ambiente, urbanismo, sanidad, bienes pblicos, etc.) las que suelen fijar
el contenido de los actos administrativos que se dictan en ese mbito.
Cuando la Ley establece que el contenido de los actos ha de ser adecuado a los fines de aquellos
(art. 53.2 LRJPAC) quiere decir lo siguiente. Dictar un acto administrativo, como hemos sealado,
es ejercer una potestad normativamente atribuida a la Administracin. Y cuando las normas
atribuyen potestades a la Administracin lo hacen para conseguir ciertos fines (por ejemplo, la ex-
propiacin slo puede llevarse a cabo por fines de utilidad pblica o inters social, o los poderes
que se atribuyen a la polica tienen como fin proteger la seguridad ciudadana). De esta forma, los
actos administrativos que se dicten en el ejercicio de esas potestades tienen que orientarse al fin que
la norma fija para cada especfica potestad. Por ejemplo, no se pueden dictar actos expropia-torios
para fines que no sean de utilidad pblica o inters social. Si el acto administrativo se dicta con una
finalidad diferente de la prevista en el ordenamiento se incurre en la llamada desviacin de poder,
que es un motivo de ilegalidad del acto (art. 63.1 LRJPAC).
El contenido de los actos administrativos ha de ser tambin determinado (art. 53.1 LRJPAC) y
posible (art. 62.1 LRJPAC). Un acto de iniciacin de un expediente sancionador en el que no se
mencione la infraccin por la que se ordena su apertura (por ejemplo, con una referencia genrica a
que se ha vulnerado la Ley), sera un ejemplo de acto indeterminado y, por lo tanto, no conforme a
Derecho. La declaracin como bien de inters cultural de una obra de arte que ha sido destruida
hace aos por un incendio (un cuadro, por ejemplo) podra entenderse como un acto cuyo conte-
nido es imposible.
Por el contenido de los actos podemos distinguir entre actos favorables, aquellos que entraan ese
tipo de efectos para sus destinatarios (autorizaciones, concesiones, dispensas, ayudas, subvenciones,
etc.) y actos de gravamen o desfavorables, que limitan o reducen los derechos, intereses o situaciones
jurdicas del particular afectado (sanciones, expropiaciones, rdenes, etc.). Esta distincin resulta
tremendamente importante, tanto a los efectos de necesidad de motivar el acto (puesto que los actos
desfavorables requieren necesariamente una motivacin), como sobre todo a efectos de una
posible revocacin de los mismos por la propia Administracin.
Motivacin
. ACTOS DE OBLIGADA MOTIVACIN
La motivacin de los actos administrativos no es una exigencia meramente formal, sino una ma-
nifestacin del principio de transparencia administrativa (que se contiene en el art. 3.5 LRJPAC). La

171
ciudadana tiene derecho a conocer las razones de las decisiones administrativas que les afectan. De
esta forma pueden contrastarlas jurdicamente y, en su caso, plantear los recursos oportunos contra
las mismas.
Legalmente no se exige motivar todos los actos administrativos, sino solamente algunas categoras
de actos, pero los supuestos reflejados son sumamente amplios. Segn la Ley, han de ser motivados,
con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los siguientes actos administrativos (art.
54.1 LRJPAC):
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos admi-
nistrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos
de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos
consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la adopcin
de medidas provisionales en el procedimiento administrativo (incluido en el sancionador).
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en
virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
REQUISITOS DE LA MOTIVACIN
La motivacin obliga a expresar, de manera racional y suficiente, las razones por las que se
dicta el acto. Pero la extensin y el tipo de motivacin exigible vara mucho segn la clase de acto
administrativo de que se trate. En actos administrativos que se dicten en ejercicio de una potestad
discrecional la motivacin habr de ser ms rigurosa y profunda que en un acto dictado en ejer-
cicio de una potestad reglada, sobre todo cuando en este ltimo caso se trate de actos suma-
mente estandarizados (las sanciones de trfico, por ejemplo).
La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin final del procedi-
miento cuando se incorporen al texto de la misma (art. 89.5 LRJPAC).
La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva (por ejemplo, un contrato administrativo o una seleccin de funcionarios o funcionarias
mediante oposicin) se realizar de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la
resolucin que se adopte (art. 54.2 LRJPAC). Por eso, en estos casos, ms que una motivacin

172
individualizada hay una fijacin de los criterios que usa el rgano de seleccin (la mesa de
contratacin o el tribunal administrativo calificador) a la hora de valorar los mritos y las pruebas,
y el resultado de su aplicacin individualizada a los y las aspirantes.
Forma
FORMA DE MANIFESTACIN EXTERNA
La forma externa habitual de manifestacin de los actos administrativos es la escrita. La Ley
seala que los actos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra
forma ms adecuada de expresin y constancia (art. 55.1 LRJPAC). El requisito de la escritura
ha de entenderse en un sentido amplio. Incluira no slo el soporte documental de papel sino el
posible uso de soportes documentales electrnicos, informticos o telemticos (art. 45.5 LRJPAC).
Tambin puede manifestarse por escrito un acto administrativo, aunque sea parcialmente, a travs
no de palabras sino de planos, mapas, diagramas, etc. (as, un deslinde de un bien de dominio
pblico una playa, por ejemplo incorporar habitualmente este tipo de formas de ma-
nifestacin).
En los casos en los que los rganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal
(por ejemplo, una orden del superior jerrquico), la constancia escrita del acto, cuando sea nece-
saria, se efectuar y firmar por el titular del rgano inferior o funcionario o funcionaria que la re-
ciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que procede. Si se
tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar una relacin de las que haya
dictado de forma verbal, con expresin de su contenido (art. 55.2 LRJPAC). En el caso de actos
dictados por rganos colegiados, en los que las decisiones o acuerdos suelen adoptarse verbal-
mente, en muchas ocasiones previa deliberacin y votacin, los acuerdos han de ser reflejados en la
correspondiente acta escrita que se levanta de la sesin.
Pero habr supuestos en los que la constancia escrita del acto dictado verbalmente resulte inne-
cesaria. Puede pensarse, por ejemplo, en la seal de trfico que hace un o una agente de polica
prohibiendo una determinada maniobra. Ese acto (que, en un sentido amplio, podemos catalogar
como acto administrativo) se trata de una orden que, por su inmediatez, no exige necesariamente
una posterior constancia por escrito.
ESTRUCTURA INTERNA

173
Los actos administrativos escritos habitualmente suelen disponer de una determinada estructura
interna, estructura que depende del tipo de acto de que se trate (no tienen la misma estructura formal
una sancin de trfico y el acta de calificacin de unos exmenes universitarios, siendo ambos actos
administrativos). Ello es fruto de una prctica administrativa reiterada, pues la Ley no fija una es-
tructura obligatoria, rigiendo en este sentido el principio de libertad de forma. Parece lgico pensar
que han de incorporar siempre la decisin adoptada, el rgano que la dicta y la fecha en la que se
dicta. Lo que s exige la Ley (y lo hace al regular la notificacin y publicacin de los actos) son deter-
minados contenidos mnimos del acto dictado: la constancia de su texto ntegro y la indicacin de los
recursos pertinentes contra el mismo (y rgano y plazo de interposicin de los mismos).
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el r-
gano competente, que especificar las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos
del acto para cada interesado (art. 55.3 LRJPAC).
10.2- LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
10.2.1. Presuncin de validez de los actos administrativos
Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn vlidos
(art. 57.1 LRJPAC). Esta presuncin se deriva de la potestad de autotutela declarativa de la
Administracin. Pero se trata de lo que, en el mundo del Derecho, se conoce como una presun
cin iuris tantum, esto es, una presuncin legal que admite prueba en contrario. Dicha prueba se
efectuar bien a travs de un procedimiento de recurso (administrativo o judicial) interpuesto por
el particular interesado contra el acto administrativo, bien a travs de los procedimientos estable-
cidos para que la Administracin pueda revocar sus propio actos. En tanto en cuanto ninguno de
esos procedimientos se activen, el acto desplegar su eficacia y deber ser ejecutado, al partirse del
presupuesto legal de su conformidad a Derecho.
10.2.2. Ejecutoriedad de los actos administrativos
Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern ejecutivos
con arreglo a lo dispuesto en esta Ley (art. 56.1). Este privilegio de la Administracin (que signi-
fica que la Administracin no necesita acudir a los tribunales para ejecutar sus propios actos) se

174
deriva de la llamada potestad de autotutela ejecutiva de la Administracin. El fundamento de esta
previsin legal se halla en el propio concepto de acto administrativo como decisin de un poder
pblico (la Administracin) que debe ser cumplida por todas las personas, por la ciudadana y por
la propia Administracin.
Esta ejecutoriedad ser inmediata salvo (art. 94 LRJPAC):
a) Cuando se suspenda el acto por la interposicin de un recurso administrativo (aunque la
suspensin, como veremos, no se produce automticamente por la mera presentacin del
recurso, ha de ser adoptada por el rgano que conoce del mismo).
b) En aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o
autorizacin superior.
10.3.- LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
10.3.1. Eficacia temporal
Los actos de las Administraciones Pblicas producen efectos desde la fecha en que se dicten,
salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 57.1 LRJPAC). La eficacia quedar demorada cuando
as lo exija el contenido del acto (por ejemplo, cuando fije una fecha posterior para producir los
efectos: se concede una beca que se gozar a partir del mes siguiente al que se dicta el acto) o est
supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior (art. 57.2 LRJPAC).
10.3.2. Retroactividad de los actos administrativos
La regla general es que los actos administrativos no tienen eficacia retroactiva, esto es, no pueden
producir efectos antes de la fecha en la que se dictan. Pero excepcionalmente, puede otorgarse
eficacia retroactiva a los actos :
a) cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y,
b) cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho ne-
cesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione
derechos o intereses legtimos de otras personas (art. 57.3 LRJPAC).
10.3.3. Suspensin de los actos administrativos

175
Las normas jurdicas prevn, en bastantes ocasiones, la posibilidad de que la Administracin,
en virtud de determinadas circunstancias, suspenda (esto es, interrumpa provisionalmente) la
eficacia de un acto administrativo (por ejemplo, la Administracin puede suspender una con
cesin otorgada a un particular para la explotacin de un acufero en una situacin de sequa
extraordinaria).
Pero el caso ms habitual de suspensin se produce con ocasin del planteamiento de un
recurso administrativo o judicial contra el acto impugnado (o en la tramitacin de un procedi-
miento de revisin de oficio del acto dictado). La suspensin es una medida cautelar que el r-
gano que tramita el recurso (o el procedimiento de revisin) puede adoptar. Pese a que la regla
general es la no suspensin del acto impugnado, el rgano a quien competa resolver el recurso,
previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara la suspensin al
inters pblico o a terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender, de recurrente oficio o a solicitud del
recurrente, la ejecucin del acto impugnado, cuando concurran algunas de las siguientes
circunstancias:
a) que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin;
b) que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
previstas (art. 111.2 LRJPAC).
Por otra parte, la ejecucin del acto impugnado se entender automticamente suspendida si
transcurren treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del
rgano competente para decidir sobre la misma y ste no ha dictado resolucin expresa al res-
pecto (art. 111.3 LRJPAC).

10.4.-NULIDAD, DE PLENO DERECHO, ANULABILIDAD Y
REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
10.4.1. La invalidez de los actos administrativos
Los actos administrativos dictados pueden no resultar conformes a Derecho. La Ley fija entonces
las consecuencias de esa disconformidad. En algunos casos, la disconformidad no lleva a considerar
que el acto dictado sea invlido. Se habla entonces de irregularidades no invalidantes. En otros casos

176
la disconformidad lleva aparejada la destruccin de la presuncin de validez de un acto (tras el
oportuno recurso o procedimiento de revisin de oficio). Se habla entonces de actos invlidos, exis-
tiendo dentro de los mismos dos categoras: los actos nulos de pleno derecho y los actos anulables.
Existen algunas reglas generales que afectan a todos los actos invlidos (sean nulos o anula-bles)
y que son manifestaciones de un principio general de conservacin de los actos administrativos. La
nulidad de pleno derecho o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero (art. 64.1 LRJPAC), ni tampoco la de las partes
del mismo independientes de aqulla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella
el acto administrativo no hubiera sido dictado (art. 64.2 LRJPAC).
Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro dis-
tinto producirn los efectos de ste (art. 65 LRJPAC).
El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de
aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infraccin (art. 66 LRJPAC).
El hecho de que la Administracin tenga el privilegio de poder ejecutar forzosamente sus actos,
plantea muchos problemas a la ciudadana en el caso de que sta considere que los actos dictados
son invlidos. En primer lugar, tendr que recurrir el acto (aunque alegue su invalidez) y adems en
plazos de tiempo muy breves (para evitar que el acto devengue firme y consentido, al no haberlo
recurrido en plazo). Por otra parte, la mera interposicin de un recurso administrativo o, en su
caso, judicial contra un acto que se estima invlido no lleva aparejada la suspensin automtica de la
ejecucin del acto recurrido, aunque el rgano (administrativo o judicial) competente para resolver
el recurso as puede disponerlo.
10.4.2. Actos nulos de pleno derecho: supuestos legales y regulacin
Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes
(art. 62.1 LRJPAC):
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (que son los
derechos y libertades que menciona la Constitucin entre sus artculos 14 y 30).
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del terri-
torio. En consecuencia la incompetencia de un rgano por razones meramente jerrquicas (un
Viceconsejero o Viceconsejera dicta un acto que segn el ordenamiento corresponde al
Consejero o Consejera) no produce la nulidad del acto.
c) Los que tengan un contenido imposible.

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d) Los que sean constitutivos de infraccin penal (por ejemplo, porque se trata de un delito de
prevaricacin dictar a sabiendas una resolucin injusta, o de malversacin de caudales p-
blicos) o se dicten como consecuencia de una infraccin penal (amenazas, coacciones, etc.).
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o
de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los
rganos colegiados. Estas reglas son las que se han mencionado anteriormente sobre el
qurum de constitucin, la convocatoria y su antelacin, la fijacin del orden del da y la
adopcin de acuerdos por mayora. En el caso de que se haya prescindido del proce-
dimiento, ha de observarse que para que ello acarree la nulidad del acto ha de haberse
efectuado ello de manera total y absoluta (no, por lo tanto, parcialmente).
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por el que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
10.4.3. Actos anulables: supuestos legales y regulacin
Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordena-
miento jurdico, incluso la desviacin de poder (art. 63.1 LRJPAC). Se entiende por desviacin de
poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordena-
miento jurdico.
Pero hay un rgimen especial para dos supuestos especficos:
a) El defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados
(art. 63.2 LRJPAC).
b) La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo
implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo
(art. 63.2 LRJPAC).
La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan
(art. 67.1 LRJPAC). El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto
anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos (art. 67.2 LRJPAC). Si el vicio con-
sistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse por el r-
gano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado (art. 67.3 LRJPAC). Si

178
el vicio consistiera en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto mediante el
otorgamiento de la misma por el rgano competente (art. 67.4 LRJPAC).
10.4.4. Irregularidades no invalidantes
Como hemos visto, hay al menos en la Ley dos tipos de infracciones del ordenamiento jurdico
que no llevan aparejada necesariamente la invalidez del acto:
a) Los defectos de forma, siempre que el acto as dictado no carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin, ni d lugar a indefensin de los interesados.
b) La realizacin de actuaciones administrativas fuera de plazo, si la naturaleza del mismo no
implica su anulabilidad en caso de incumplimiento. Por ello muchas de las resoluciones ad-
ministrativas que se dictan incumpliendo los plazos legalmente establecidos no tienen como
consecuencia la invalidez del acto dictado, aunque entonces el problema que se plantea es la
relacin entre ese acto expreso dictado tardamente y el acto presunto derivado del silencio
administrativo (como luego expondremos).

10.4.5. Revocacin de los actos administrativos
La Administracin puede (por determinadas causas, siguiendo los procedimientos estable-
cidos y, en su caso, con ciertos lmites temporales) proceder a extinguir la eficacia de los actos
dictados por ella misma. As sucede en los casos de revocacin de los actos administrativos que se
llevar a cabo de manera diferente en base a si los actos son nulos de pleno derecho o anu-lables,
a si se trata de actos favorables para los interesados o por el contrario de actos de gravamen y,
por ltimo, a si la revocacin se produce por motivos de legalidad o por motivos de
oportunidad.
El rgimen jurdico de la revocacin de los actos administrativos se aborda con detalle en el
tema 14 de este temario.
10.5. SILENCIO ADMINISTRATIVO
10.5.1. La obligacin de resolver y notificar en plazo

179
La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a
notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin.
El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Ha de observarse que la Ley alude al plazo para
realizar la notificacin y no para dictar la resolucin. Este plazo no podr exceder de seis meses
salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa
comunitaria europea (art. 42.2 LRJPAC). Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no
fijen el plazo mximo para recibir la notificacin, ste ser de tres meses, plazo, por lo tanto, que se
configura con un carcter supletorio.
Cmo se computan estos plazos? Segn el art. 42.3 LRJPAC:
a) En los procedimientos que se inicien de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin (no
desde su notificacin del mismo al interesado).
b) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud
haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.
El cmputo del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolucin se
puede suspender en los siguientes casos (art. 42.5 LRJPAC):
a) Cuando se requiera a cualquier interesado para la subsanacin de deficiencias y la apor-
tacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie
entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario (o, en
su defecto, el transcurso del plazo que se le hubiese concedido para realizar dicha subsa-
nacin).
b) Cuando se trate de un procedimiento en el que deba obtenerse un pronunciamiento previo y
preceptivo de un rgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la
peticin, que habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento
a la Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la
resolucin a un rgano de la misma o distinta Administracin, por el tiempo que medie entre
la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la recepcin del informe, que igual-
mente deber ser comunicada a los mismos. Este plazo no podr exceder en ningn caso de
tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes propuestos por
los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporacin de los resultados al
expediente.

180
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio que sirva
para la terminacin convencional o pactada del procedimiento, desde la declaracin formal al
respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones (que se
constatar mediante declaracin formulada por la Administracin o los interesados).
En determinados casos los plazos pueden ser ampliados. Cuando el nmero de las solicitudes
formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo mximo de
resolucin, el rgano competente para resolver, a propuesta razonada del rgano instructor, o el
superior jerrquico del rgano competente para resolver, a propuesta de ste, podrn en primer
lugar habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en
plazo. Ante tal posibilidad de saturacin en la tramitacin, excepcionalmente podr acordarse la
ampliacin del plazo mximo de resolucin y notificacin mediante motivacin clara de las cir-
cunstancias concurrentes y slo una vez agotados todos los medios a disposicin posibles. De
acordarse, finalmente, la ampliacin del plazo mximo, ste no podr ser superior al establecido
para la tramitacin del procedimiento (el cual, por lo tanto, puede como mximo duplicarse).
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber ser notificado a los
interesados, no cabe recurso alguno.

10..5..2. La falta de resolucin y notificacin en plazo: clases, efectos y naturaleza del silencio administrativo
Las Administraciones Pblicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos,
las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de duracin de los mis-
mos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
En todo caso, han de informar a los interesados del plazo mximo normativamente establecido
para la resolucin y notificacin de los procedimientos, as como de los efectos que pueda
producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mencin en la notificacin o publicacin
del acuerdo de iniciacin de oficio, o en comunicacin que se les dirigir al efecto dentro de los
diez das siguientes a la recepcin de la solicitud en el registro del rgano competente para su
tramitacin. En este ltimo caso, la comunicacin indicar adems la fecha en que la solicitud ha
sido recibida por el rgano competente (art. 42.4 LRJPAC).

181
10.5.2.1. EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO
En estos procedimientos la regla general es el silencio administrativo positivo. Se establece
que, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en la forma prevista para las
resoluciones expresas tardas, el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin
expresa legtima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla
estimada por silencio administrativo.
Esta regla general tiene varias excepciones, en las que hay que entender que el silencio admi-
nistrativo es negativo (o, lo que es lo mismo, produce efectos desestimatorios):
a) En los supuestos en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de inters
general o una norma de Derecho comunitario establezcan el silencio negativo
b) En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el ar-
tculo 29 de la Constitucin
c) En aquellos procedimientos cuya estimacin tuviera como consecuencia que le transfieran al
solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico (por ejemplo, una ocupacin
temporal de una va pblica) o al servicio pblico
d) En los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. No obstante, en este ltimo
caso hay una excepcin. Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desesti-
macin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente
no dictase resolucin expresa sobre el mismo (art. 43.1 LRJPAC). Esto quiere decir que si se
presenta una solicitud, y no se contesta en plazo, y posteriormente se plantea un recurso de
alzada contra esa falta de contestacin, la no resolucin del recurso de alzada en plazo
acarrea efectos estimatorios de la solicitud planteada en su momento.
La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto ad-
ministrativo finalizador del procedimiento. Se trata entonces de un acto administrativo presunto. La
desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la in-
terposicin del recurso administrativo que resulte procedente (art. 43.2 LRJPAC).
La obligacin de dictar resolucin expresa se sujetar al siguiente rgimen (art. 43.3 LRJPAC):
a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la
produccin del acto presunto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del
silencio.

182
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante
la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos pro-
ducen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la reso-
lucin expresa sin que sta se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier
medio de prueba admitido en Derecho. A estos efectos, se incluye el posible el certificado acredita-
tivo del silencio producido que puede solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado el
certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de quince das (art. 43.4 LRJPAC). Pero el certi-
ficado es un mero medio de prueba. La existencia del certificado no es necesaria para que los efectos
del silencio administrativo se produzcan.
10.5.2.2. EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO
En los procedimientos que se inicien de oficio el vencimiento del plazo mximo establecido sin
que se haya dictado y notificado resolucin expresa tampoco exime a la Administracin del cum-
plimiento de la obligacin legal de resolver. Transcurrido el plazo sin que se produzca dicha reso-
lucin y notificacin, aparecen los siguientes efectos (art. 44 LRJPAC):
1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la
constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que
hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio adminis-
trativo. El sentido del silencio sera, por lo tanto, negativo.
2. En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en ge-
neral, de intervencin, susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, se
producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el
archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artculo 92. Este precepto establece
que la caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de
la Administracin (por lo que podra de nuevo intentarse abrir, por ejemplo, un nuevo
procedimiento sancionador aunque el anterior haya caducado por no haber sido resuelto y
notificado en plazo si la infraccin no ha prescrito), pero los procedimientos caducados
no interrumpen el plazo de la prescripcin (lo que significa, por ejemplo, que si la infrac-
cin tiene un plazo de prescripcin de un ao y el procedimiento sancionador caducado ha
durado seis meses, durante esos seis meses sigue corriendo el plazo de prescripcin de la
infraccin) (art. 92.3 LRJPAC).
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al in-
teresado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

183

TEMA 10

EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO

10.1-PRINCIPIOS GENERALES

10.2-INTERESADOS

10.3-ABSTENCION Y RECUSACION

10.4-FASES DEL PROCEDIMIENTO ADINISTRATIVO

10.5-REVISION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

10.6-RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES
PUBLICAS

10.7-DE SUS AUTORIZACIONES Y DEMAS PERSONAL A
SU SERVICIO

184

10.1. PRINNCIPIOS GENERALES
Los principios generales del procedimiento administrativo configuran, en realidad, la denomi-
nada ordenacin del procedimiento, cuestin objeto de estudio en otro tema. De ah que en este
apartado se aluda a aspectos ms generales vinculados a su trascendencia y regulacin.
1.1. Significado y finalidad del procedimiento administrativo
La Administracin acta normalmente siguiendo un determinado procedimiento compuesto por
una serie de trmites. La actuacin administrativa es, por tanto, formal, ya que se desenvuelve
conforme al procedimiento que en cada caso establezca la normativa aplicable. Cualquier decisin
adoptada por la Administracin, ya sea dictar una resolucin (sancin, autorizacin, etc.), la
aprobacin de un reglamento o la firma de un contrato, ha de seguir el cauce previsto para ello,
aunque en este tema slo se va a estudiar el procedimiento para dictar actos administrativos. El
cauce conforme al cual se dictan estos actos es lo que se denomina procedimiento administrativo.
Como tal, normalmente, reviste forma escrita. De ah que cada actuacin d lugar a una serie de
documentos, el conjunto de los cuales integra el expediente administrativo. As, podra definirse el
expediente administrativo como la materializacin por escrito del procedimiento administrativo.
El sometimiento de la actuacin administrativa al procedimiento correspondiente presenta una
triple garanta:
1) Asegurar el acierto de la decisin tomada por la Administracin, esto es, que se trata de una
decisin correcta desde el punto de vista jurdico y que es la ms acertada para el inters
general.
2) Garantizar los derechos y libertades de los interesados, en la medida en que les ofrece po-
sibilidades de informacin y participacin, as como la transparencia de la actuacin admi-
nistrativa (art. 3.5 de la Ley 30/92). La Ley 30/92 recoge distintos ejemplos que responden a
esta garanta, as, la notificacin de la iniciacin del procedimiento, la notificacin de la
propuesta de resolucin, el derecho de los interesados a presentar alegaciones y a que stas
sean tenidas en cuenta por el rgano competente, etc. De todas formas, el ejemplo ms
evidente a este respecto se constata en la exigencia constitucional de garantizar en el
procedimiento administrativo el trmite de audiencia cuando proceda. Esta puntualizacin

185
denota que dicho trmite no tiene la misma trascendencia en todo tipo de procedimientos ad-
ministrativos. As, por ejemplo, ser un trmite ineludible en los procedimientos que puedan
culminar con la imposicin de una sancin, mientras que no ser necesario en un procedi-
miento competitivo en el que se trata de seleccionar a personal funcionario. 3) Posibilitar el
control de legalidad, sobre todo judicial, de la actuacin administrativa.
1.2. Previsiones constitucionales sobre el procedimiento administrativo
La Constitucin se refiere al procedimiento administrativo en dos de sus artculos:
1.2.1. ART. 105 DE LA CONSTITUCIN
Este artculo seala que la Ley regular, entre otras cuestiones, el procedimiento a travs del
cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado. En consecuencia, es necesaria la aprobacin de una Ley que especifique cul es el
procedimiento que ha de seguir la Administracin para dictar un acto administrativo.
1.2.2. ART. 149.1.18 DE LA CONSTITUCIN
Este artculo enumera, entre las competencias exclusivas del Estado, la regulacin del procedi-
miento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin pro-
pia de las Comunidades Autnomas. La primera precisin que se ha de realizar a este respecto es que
no existe un procedimiento administrativo homogneo y general, sino una pluralidad de pro-
cedimientos que presentan aspectos comunes. En este sentido, el procedimiento comn no es una
regulacin concreta y detallada del cauce a seguir por las Administraciones en la adopcin de
decisiones, sino que una serie de garantas procedimentales mnimas que configuran todo proce-
dimiento administrativo y que han de ser observadas por todas las Administraciones. Es la regula-
cin de estas garantas lo que corresponde a la Ley estatal.
En segundo lugar, la Ley procedimental estatal tendr la consideracin de bsica, en el sentido
de que se aplicar a los procedimientos tramitados por todas las Administraciones, y no slo
por la estatal. Pero la Constitucin tambin atribuye a las Comunidades Autnomas competencia
para regular las especialidades procedimentales derivadas de su organizacin propia. Esto
significa que cuando una Comunidad Autnoma tiene competencia legislativa sobre una materia
determinada, tambin podr dictar las normas procedimentales necesarias para su aplicacin, pero
siempre respetando la regulacin bsica y comn contenida en la Ley dictada por el Estado. Esta
previsin responde a la imposibilidad de disociar la norma sustantiva de la pro-cedimental. De

186
esta manera, si corresponde a las Comunidades Autnomas la competencia sobre la materia
industria, podrn regular a travs de sus normas el procedimiento administrativo concreto que se
tenga que seguir para la obtencin de una autorizacin industrial, pero sin contradecir la Ley
estatal.
1.3. Regulacin del procedimiento administrativo
En la actualidad, la regulacin del procedimiento administrativo se contiene en la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento ad-
ministrativo comn (modificada sustancialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero). Adems,
resulta inevitable la referencia a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los servicios pblicos. Esta Ley, adems de modificar determinados artculos de la
Ley 30/92, tiene por objeto la implantacin progresiva de la Administracin electrnica, por lo
cual, se ha de considerar un complemento indispensable de la Ley 30/92.
1.4. mbito de aplicacin de la Ley 30/92
1.4.1. MBITO SUBJETIVO
La Ley 30/92 se aplica a todas las Administraciones Pblicas. En consecuencia, conviene deter-
minar qu es lo que se ha de entender por Administracin Pblica. En cuanto al mbito de aplicacin
subjetivo, se diferencian dos tipos de Administraciones Pblicas: por una parte, las Administraciones
territoriales y, por otra, las entidades de Derecho pblico. Las primeras (la Administracin general del
Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las entidades que integran la Adminis-
tracin local, art. 2.1 de la Ley 30/92) estn plenamente sometidas a la Ley 30/92. A las entidades de
Derecho pblico, por el contrario, slo se les aplicar esta Ley cuando ejerzan potestades adminis-
trativas, quedando el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin (art. 2.2 de la
Ley 30/92). En definitiva, determinadas actividades de los organismos autnomos, de las entidades
pblicas empresariales y de las agencias estatales se someten a la Ley 30/92, mientras que las sociedades
mercantiles de capital pblico y las fundaciones pblicas, en cuanto que adoptan formas de Derecho
privado, quedan fuera de su mbito de aplicacin. Por ltimo, est la denominada Administracin
corporativa compuesta por entidades representativas de intereses econmicos y profesionales (colegios
profesionales, cmaras oficiales, federaciones deportivas, etc.) que ajustar su actuacin a su
legislacin especfica. La disposicin transitoria 1. de la Ley 30/92 admite su aplicacin transitoria a
estas corporaciones mientras no se complete su legislacin propia, pero slo en lo que proceda.

187
1.4.2. MBITO OBJETIVO
Las Administraciones Pblicas mencionadas en el apartado anterior estn vinculadas a la
Ley 30/92 en relacin con determinados mbitos materiales. La alusin al procedimiento admi-
nistrativo se refiere a las formalidades que ha de seguir la Administracin para la aprobacin de
actos administrativos (solicitud, prueba, audiencia, resolucin, silencio administrativo, etc.). De ah
que otras actuaciones administrativas no queden sometidas a la Ley 30/92. As, por ejemplo, la
elaboracin de reglamentos tiene una normativa especfica que no se recoge en la Ley 30/92. De la
misma manera, existe una Ley que regula la forma de celebracin de contratos por parte de la
Administracin (Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector pblico), en cuyo caso
sta tampoco estar sometida a la Ley 30/92, etc.
Pero an en el mbito de produccin de los actos administrativos, existe una serie de procedi-
mientos administrativos que estn excluidos del mbito de aplicacin de la Ley 30/92:
1) Procedimientos administrativos en materia tributaria (Disposicin Adicional quinta), que se
rigen por la Ley general tributaria.
2) Actos de seguridad social y desempleo (Disposicin Adicional sexta), que se someten, en
cuanto a su impugnacin, a la Ley de procedimiento laboral.
3) Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para la exten-
sin de actas de liquidacin de cuotas de la seguridad social (Disposicin Adicional sptima),
que se rige por la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social. La Ley 30/92 se
aplica con carcter supletorio.
4) Procedimientos disciplinarios (Disposicin Adicional octava), sometidos a su regulacin espe-
cfica.
5) Procedimientos administrativos instados por personas extranjeras ante misiones diplomticas y
oficinas consulares (Disposicin Adicional undcima). Su regulacin compete a la normativa
especfica y, en materia de visados, a los Convenios de Schengen y disposiciones que los
desarrollen. La Ley 30/92 se aplica con carcter supletorio.
6) Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, so-
bre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social (Disposicin
Adicional decimonovena). Estos procedimientos se rigen conforme a la propia Ley Orgnica
de Extranjera, siendo supletoria la aplicacin de la Ley 30/92.


188
10.2 INTERESADOS
2.1. Capacidad jurdica y capacidad de obrar
La capacidad jurdica es la aptitud de una persona para desenvolverse en el mundo del Derecho,
esto es, de ser titular de derechos y obligaciones. Esta cualidad se determina conforme a las normas
constitucionales y civiles. Por su parte, la capacidad de obrar es la aptitud de actuar personalmente ante
la Administracin ejercitando los derechos propios, y su determinacin se regula en la Ley 30/92. En
concreto, su art. 30 establece que: Tendrn capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas,
adems de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el
ejercicio y defensa de aqullos de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el
ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela
o curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
En primer lugar, la capacidad de obrar corresponde a aquellas personas que la ostenten con
arreglo a las normas civiles, es decir, a las mayores de edad. Sin embargo, tambin se han de
tener en cuenta las previsiones del Cdigo civil relativas a la incapacitacin, en cuyo caso, aun
siendo mayores de edad, estas personas careceran de capacidad de obrar, siempre que se hubiera
dictado una sentencia judicial al efecto, por padecer dichas personas enfermedades o deficiencias
de carcter fsico o psquico que les impidiesen gobernarse por s mismas.
En segundo lugar, la Ley 30/92 tambin reconoce en determinadas circunstancias capacidad de
obrar a quienes sean menores de edad, aunque respecto de ellos, dicha capacidad se limita al ejercicio
y defensa de derechos e intereses para los que no se requiera la participacin de las personas que
ostentan su representacin legal, es decir, progenitores, tutores, etc. Un ejemplo se recoge en la Ley
Orgnica de extranjera que, al regular la situacin de los menores extranjeros no acompaados, seala
que si son mayores de diecisis aos se les reconocer capacidad para actuar en el procedimiento de
repatriacin. Otros mbitos en los que se encuentran ejemplos similares son el educativo, transportes
pblicos, determinados servicios sociales, deporte escolar, etc. En definitiva, el reconocimiento o no de
la capacidad de obrar a favor de las personas menores depender de las previsiones de la
correspondiente legislacin sectorial. No obstante, esta previsin presenta una clara limitacin, ya que
no podr reconocerse capacidad de obrar a aquellas personas menores que estn incapacitadas y dicha
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate.
2.1.1. CIRCUNSTANCIAS MODIFICATIVAS DE LA CAPACIDAD DE OBRAR

189
Como regla general, toda persona mayor de edad tiene capacidad de obrar ante la Adminis-
tracin. Sin embargo, la concurrencia de determinadas circunstancias puede alterar el reconoci-
miento genrico de dicha capacidad. Las ms habituales son las siguientes:
a) Nacionalidad
La referencia a la nacionalidad requiere diferenciar entre personas extranjeras y aquellas otras
nacionales de un Estado miembro de la Unin Europea. Respecto de las primeras, el reconoci-
miento de derechos a su favor se remite por el art. 13.1 de la Constitucin a los tratados interna-
cionales y a las leyes, entre las que adquiere particular relevancia la Ley Orgnica 4/2000, de
extranjera. Los derechos que corresponden a las personas ciudadanas de la Unin, por su parte, se
rigen por el Derecho comunitario.
Un ejemplo claro de la nacionalidad como causa modificativa de la capacidad de obrar se en-
cuentra en la regulacin relativa al acceso a la funcin pblica. El art. 13.2 de la Constitucin es-
tablece, con carcter general, que slo los espaoles son titulares de los derechos recogidos en el art.
23 del propio texto constitucional (derecho a participar en los asuntos pblicos y derecho a acceder a
las funciones y cargos pblicos). El desarrollo de esta previsin se contiene en la Ley 17/2007,
del estatuto bsico del empleado pblico. En concreto, su art. 57, en relacin con quienes tengan la
ciudadana de la Unin, seala que podrn acceder como personal funcionario a los empleos pblicos
en igualdad de condiciones que los espaoles, con excepcin de aquellos empleos que impliquen una
participacin en el ejercicio del poder pblico o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia
de los intereses del Estado o de las Administraciones Pblicas (judicatura, diplomacia, polica, etc.). Por
el contrario, se admitira el acceso a mbitos tales como la docencia, la sanidad, la investigacin, etc.
Con respecto a las personas extranjeras residentes, por su parte, se determina que podrn acceder a las
Administraciones Pblicas como personal laboral, en igualdad de condiciones que las personas
espaolas. Es as que se admite que los ciudadanos de la Unin puedan llegar a ser fun-cionarias y
funcionarios, aunque con limitaciones, mientras que se excluye a las personas extranjeras del acceso a la
funcin pblica como funcionarios de carrera, aunque no como personal laboral
b) Vecindad administrativa: el domicilio
El empadronamiento en un municipio supone que la persona empadronada es vecina de dicho
municipio. Conforme a la Ley reguladora de las bases del rgimen local, dicha condicin otorga una
serie de derechos y obligaciones (ser elector y elegible, participar en la gestin municipal, utilizar los
servicios pblicos, contribuir mediante prestaciones econmicas y personales, etc.) que no se reconocen

190
a quienes no sean vecinos. En relacin con las personas extranjeras, su empadronamiento en un
municipio tiene como consecuencia el reconocimiento de derechos que la Ley Orgnica de Extranjera
vincula al empadronamiento, sin que constituya prueba de su residencia legal en Espaa.
El domicilio en un municipio perteneciente a una Comunidad Autnoma determina, adems de la
vecindad administrativa, el reconocimiento de la condicin de miembro polticamente activo de dicha
Comunidad Autnoma. En la Comunidad Autnoma Vasca, el art. 7 del Estatuto de Autonoma seala
que tendrn la condicin poltica de vascos quienes tengan la vecindad administrativa, de acuerdo
con las Leyes Generales del Estado, en cualquiera de los municipios integrados en el territorio de la
Comunidad Autnoma. Los residentes en el extranjero, as como sus descendientes, si as lo solicitaren,
gozarn de idnticos derechos polticos que los residentes en el Pas Vasco, si hubieran tenido su ltima
vecindad administrativa en Euskadi, siempre que conserven la nacionalidad espaola.
c) Antecedentes penales
La regulacin de los antecedentes penales se encuentra en el art. 136 del Cdigo Penal, segn el
cual los condenados que hayan extinguido su responsabilidad penal tienen derecho a obtener del
Ministerio de Justicia, de oficio o a instancia de parte, la cancelacin de sus antecedentes penales,
previo informe del juez o tribunal sentenciador. Para el reconocimiento de este derecho sern
requisitos indispensables: 1) Tener satisfechas las responsabilidades civiles provenientes de la
infraccin. 2) Haber transcurrido sin delinquir de nuevo, seis meses para las penas leves, dos aos
para las penas que no excedan de doce meses, tres aos para las restantes penas menos graves y cinco
aos para las penas graves.
Mientras no se hayan cancelado los antecedentes penales, las personas que los tengan estarn
limitadas en su capacidad de obrar ante la Administracin en determinados mbitos. As, por
ejemplo, en el caso de la licencia de caza, ya que la concesin de las licencias de armas tiene ca-
rcter restrictivo. Lo mismo en el mbito de la extranjera, en el que se exige carecer de antecedentes
penales para obtener una autorizacin de residencia.
d) Edad
La edad es un factor importante en relacin con el reconocimiento de determinados derechos y
obligaciones. Normalmente, la capacidad de obrar se vincula a la mayora de edad, que el art.
12 de la Constitucin establece en dieciocho aos. Una vez que se cumple dicha edad la persona
adquiere la plenitud de sus derechos polticos. Sin embargo, tal y como ya se ha sealado, tambin
cabe reconocer capacidad de obrar en determinadas circunstancias a quienes todava sean menores
de edad. Por su parte, existen derechos y obligaciones que no se vinculan a la ma

191
yora de edad. As, toda persona est obligada a obtener el DNI a partir de los catorce aos, para
acceder a la funcin pblica se requiere tener cumplidos los diecisis y no exceder de la edad
mxima de jubilacin forzosa, etc.
e) Enfermedad y condiciones fsicas
La enfermedad y las condiciones fsicas son una causa modificativa de la capacidad que se
pueden analizar desde dos perspectivas. Por una parte, el ordenamiento jurdico brinda una pro-
teccin especial a las personas con discapacidad. En este sentido, en las ofertas de empleo pblico
se reservar un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes para ser cubiertas entre personas
con discapacidad, siempre que superen los procesos selectivos y acrediten su discapacidad y la
compatibilidad con el desempeo de las tareas. Por otra parte, el padecimiento de enfermedades o
discapacidades fsicas puede resultar un impedimento para el acceso a determinados puestos de
trabajo en la Administracin, en aquellos casos en que la legislacin exija que el ciudadano o la
ciudadana renan determinadas condiciones fsicas.
f) Otras circunstancias modificativas de la capacidad de obrar
Distintas normas administrativas hacen referencia a circunstancias que pueden modificar la ini-
cial capacidad de obrar ante la Administracin. ste es el caso de la Ley de contratos del sector
pblico, que impide la celebracin de contratos con la Administracin a aquellas personas que
hayan sido condenadas por la comisin de determinados delitos (asociacin ilcita, corrupcin en
transacciones econmicas internacionales, trfico de influencias, cohecho, fraudes y exacciones
ilegales, delitos contra la hacienda pblica y la seguridad social, delitos contra los derechos de
trabajadoras y trabajadores, malversacin y receptacin y conductas afines, delitos relativos a la
proteccin del medio ambiente, pena de inhabilitacin especial para el ejercicio de profesin, ofi-
cio, industria o comercio); que hayan solicitado la declaracin de concurso, hayan sido declaradas
insolventes o estn sujetas a intervencin judicial; que hayan sido sancionadas por la comisin de
determinadas infracciones administrativas (disciplina de mercado, materia profesional o de inte-
gracin laboral y de igualdad de oportunidades y no discriminacin, en materia social), etc.
El gnero tradicionalmente se ha considerado tambin como causa modificativa de la capaci-
dad de obrar, por ejemplo, para el servicio militar, aunque en la actualidad ha perdido toda su
importancia, salvo cuando concurren circunstancias biolgicas, por ejemplo, las licencias de ma-
ternidad (aunque en la actualidad tambin los padres las pueden solicitar). La propia Constitucin,
en el art. 14, prohbe cualquier discriminacin por razn de sexo. Asimismo, la profesin de una
determinada religin no puede afectar a la capacidad de obrar de las personas.

192
2.2. Posiciones jurdicas de los administrados frente a la Administracin
Cuando se alude a las posiciones jurdicas de los administrados frente a la Administracin, se
hace referencia a las situaciones en las que pueden encontrarse. Estas situaciones son dos: activas y
pasivas. En las activas, el ciudadano, por ser titular de un derecho, puede exigir a la Administracin
una determinada conducta (prestacin de un servicio pblico). En las pasivas es la propia ciudadana
quien tiene que soportar la accin de la Administracin (obligacin de pagar una multa, deber de
reparar los daos ocasionados a bienes de dominio pblico, etc.). Junto con estas dos situaciones
generales, tambin se han de mencionar las situaciones mixtas, que combinan elementos de las
situaciones activas y de las pasivas.
2.2.1. SITUACIONES ACTIVAS
Dentro de las situaciones activas se distinguen distintos grados de vinculacin con la Adminis-
tracin.
a) Derechos subjetivos
Ser titular de un derecho significa que se tiene una posicin de poder frente a otro sujeto, in-
cluida la Administracin, para exigir su cumplimiento. Los ejemplos tpicos de derechos son los re-
cogidos en la Constitucin (secreto de las comunicaciones, derecho de reunin y manifestacin,
derechos de la personalidad, etc.), que, por ser fundamentales, gozan de una proteccin reforzada.
Junto con stos tambin existen otros derechos, algunos de carcter patrimonial (surgidos de la
celebracin de un contrato), otros de naturaleza real (una concesin de explotacin de minas), o los
derivados de un acto administrativo (una subvencin).
b) Intereses legtimos
El inters legtimo se concibe como aqul que corresponde a algunas personas que, por la con-
currencia de determinadas circunstancias, son titulares de un inters propio, distinto del inters de la
ciudadana en general. De esta forma, si consideraran que una concreta actuacin administrativa
incide en el mbito de sus intereses propios, podran reaccionar frente a la misma, mediante
recursos, solicitando su anulacin. No se est actuando en defensa de la legalidad en abstracto, sino
que en defensa de los intereses propios (un vecino que interpone un recurso contra la licencia de
apertura de un bar en los bajos del edificio en el que reside porque no se han adoptado las
medidas correctoras necesarias para insonorizar el local).

193
c) Intereses simples
Se trata de un concepto ms difuso que el de inters legtimo. El inters simple corresponde a
toda la ciudadana, ya que se refiere al inters de que la Administracin acte de acuerdo con la
legalidad, esto es, a que se cumpla la Ley. Sin embargo, el ordenamiento no recoge un recurso en
defensa de la legalidad en abstracto. Se requiere un incumplimiento concreto para que se pueda
reaccionar frente a l. De ah que la ciudadana en general no pueda de manera genrica, sin re-
ferirse a un supuesto concreto que le afecte directamente, exigir a la Administracin que acte de
una determinada manera.
2.2.2. SITUACIONES PASIVAS
Las denominadas situaciones pasivas hacen referencia a las posiciones en las que el ciudadano
queda sujeto a la actuacin de la Administracin. Tradicionalmente se vienen distinguiendo dos
figuras:
a) Deberes
Los deberes tienen su origen en una norma. La Constitucin recoge distintos ejemplos. As, se
establece que la Ley fijar las obligaciones militares de los espaoles, el establecimiento de un ser-
vicio civil o los deberes en caso de grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica (art. 30), o que
todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos mediante un sistema tributario (art. 31).
La caracterstica principal de los deberes es que se imponen a las personas en beneficio de la co-
lectividad o del inters general.
b) Obligaciones
A diferencia de los deberes, las obligaciones surgen como consecuencia de relaciones jurdicas
concretas. De esta forma, existe un sujeto pasivo obligado a su cumplimiento y un sujeto activo que
tiene derecho a exigirlo. Los ejemplos ms claros de obligaciones provienen de los denominados
actos de gravamen (sanciones, prohibiciones, rdenes, etc.).
2.2.3. SITUACIONES MIXTAS
Las situaciones mixtas combinan elementos de las situaciones activas y de las pasivas. El ejemplo
ms evidente son las cargas. En estos casos, a una determinada obligacin se asocia la obtencin de
un beneficio. As, para poder disfrutar de los derechos que la normativa de rgimen local reconoce

194
a los vecinos (servicios pblicos, etc.), se requiere, con carcter previo, el empadronamiento en el
correspondiente municipio. Tambin tienen la consideracin de carga la interposicin de recursos,
el pago del justiprecio en una expropiacin forzosa, etc.
2.3. Concepto de interesado
El art. 31.1 de la Ley 30/92 reconoce la condicin de interesado en un procedimiento admi-
nistrativo a:
1) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colec-
tivos.
2) Quienes, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados
por la decisin que en el mismo se adopte.
3) Aquellas personas cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados
por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin
definitiva.
En relacin con el primer supuesto, el hecho de iniciar el procedimiento, por ejemplo, presen-
tando una solicitud, convierte a quien la presenta en interesado, con independencia de que sea titular
de un derecho o de un inters legtimo.
En el segundo caso, la titularidad de un derecho que pueda resultar afectado por la decisin
que adopte la Administracin en el correspondiente procedimiento, implica el reconocimiento au-
tomtico de la condicin de interesado a favor de esas personas (tras la celebracin de unas opo-
siciones en que se atribuye una plaza a una persona, otra presenta un recurso contra la decisin. Si
el recurso prosperase, la persona que ha obtenido la plaza la perdera, por lo que afectara a su
derecho a dicha plaza). En cambio, en el caso de titulares de intereses legtimos, adems de que
puedan resultar afectados por la decisin administrativa, se requiere que dichas personas se
personen en el procedimiento, es decir, que hagan saber a la Administracin que quieren participar
en l.
Los intereses legtimos pueden ser individuales o colectivos. En el primer caso, ser cada indivi-
duo el que actuar con el propsito del restablecimiento de la legalidad. En el segundo, adems de la
posibilidad de que una nica persona acte en defensa de intereses colectivos (STC 214/1991, en el
que una persona juda presenta un recurso contra determinado artculo periodstico en el que se
ofenda a todo el pueblo judo), se reconoce la posibilidad de que sean asociaciones y organizaciones
representativas de intereses econmicos y sociales quienes acten en nombre y defensa de una
colectividad (asociaciones de consumidores y usuarios, de vecinos, etc.).

195
Si durante la instruccin de un procedimiento se advirtiera la existencia de personas titulares
de derechos o intereses legtimos cuya identificacin resulte del expediente y que pudieran resultar
afectadas por la resolucin que se dicte, se les comunicar la tramitacin del procedimiento para
que acten en consecuencia (art. 34 de la Ley 30/92). La importancia de esta previsin radica en el
hecho de que quien no ha iniciado el procedimiento no tiene por qu tener conocimiento de que se
est tramitando.
2.3.1. LA ACCIN PBLICA
La Ley 30/92 no reconoce en ningn caso la condicin de interesado a los titulares de intereses
simples. No obstante, esta previsin se modifica cuando el ordenamiento reconoce la accin
pblica. Conforme a sta, cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, podra
nar frente a las decisiones administrativas sin necesidad de que tuviera que acreditar un derecho o
inters legtimo propio; basta con que invoque un mero inters simple. La accin pblica se re-
conoce cada vez en ms sectores, as, urbanismo, costas, patrimonio histrico-artstico, medio am-
biente, etc., en los que cualquier ciudadano, por el simple hecho de serlo, puede actuar frente a la
Administracin
2.4. Derechos de los interesados
El reconocimiento de la condicin de interesado en un procedimiento administrativo supone
la participacin activa de dichas personas en su desenvolvimiento. A estos efectos, el art. 35 de la
Ley 30/92, bajo la rbrica derechos de los ciudadanos, recoge un listado de derechos que,
principalmente, corresponden a las personas que tienen la condicin de interesadas en un proce-
dimiento concreto. Este listado se ha de complementar con otros derechos que aparecen a lo largo del
articulado de la Ley 30/92 (derecho a recusar a las personas que integran los rganos admi-
nistrativos), as como con otros reconocidos por la Constitucin y las leyes.
A pesar de la denominacin del art. 35 de la Ley 30/92, en realidad, son pocos los dere-
chos ah mencionados que se refieran a la ciudadana en general. En concreto, el derecho a utilizar
las lenguas oficiales en el territorio de la Comunidad Autnoma y el derecho a los registros y
archivos de las Administraciones Pblicas. Para el ejercicio del resto, es imprescindible tener la
condicin previa de interesado en un procedimiento administrativo. Adquirida sta, se tendr
derecho a:
1) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin del procedimiento. Es lo que se

196
denomina el derecho de acceso.
2) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo
cuya responsabilidad se est tramitando el procedimiento. Este derecho est ntimamente
relacionado con la posibilidad de que pueda recusarse a dicho personal.
3) Obtener copia sellada de los documentos que presente, aportndola junto con los originales,
as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedi-
miento.
4) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al
trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar
la propuesta de resolucin.
5) No presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se
trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante.
6) Obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las dis-
posiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se proponga
realizar.
7) Ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn de faci-
litarle el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
8) Exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio,
cuando as corresponda legalmente. La responsabilidad que se exija puede ser patrimonial,
disciplinaria o penal.
Algunos de estos derechos han sido regulados de manera ms concreta a travs de normas es-
tatales y autonmicas. Por su parte, la Ley 11/2007 complementa el listado de los derechos de los
interesados. Su art. 6 reconoce el derecho a relacionarse con la Administracin utilizando medios
electrnicos para obtener informaciones, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar
pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos. En concreto, se
mencionan los derechos a elegir el canal a travs del cual relacionarse por medios electrnicos con
la Administracin, a conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de los procedi-
mientos, a obtener copias electrnicas de los documentos que formen parte del expediente, a obtener
los medios de identificacin electrnica necesarios como el DNI-e, a la garanta de seguridad y
confidencialidad, etc.
2.5. La representacin

197
En el procedimiento administrativo no es necesario, aunque se admite, que el interesado acte
mediante representante. El art. 32.1 de la Ley 30/92 establece que los administrados podrn actuar
en el procedimiento por s mismos o a travs de un representante. En este ltimo caso se entendern
con el representante las actuaciones (por ejemplo, la notificacin), salvo manifestacin expresa en
contra del interesado. Para poder actuar en representacin de otra persona en un procedimiento
administrativo no se requiere titulacin especfica, siendo suficiente con que quien vaya a ser
representante tenga capacidad de obrar. El art. 33 de la Ley 30/92 configura un supuesto de
representacin legal. Y es que cuando en una solicitud, escrito o comunicacin figuren varios
interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarn con aquel interesado que lo suscriba en
primer lugar, salvo que se hhaya sealado representante o un interesado concreto.
La forma de acreditar la representacin vara dependiendo de la actuacin concreta que se
tenga que realizar. Para formular solicitudes, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a
derechos en nombre de otra persona, debe acreditarse la representacin por cualquier medio
vlido en Derecho que deje constancia fidedigna (declaracin escrita del interesado, poder notarial,
etc.), o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado. Sin embargo, el hecho de
que no conste la representacin no impide que se tenga por realizada la actuacin correspondiente,
siempre que se aporte la acreditacin en un plazo de diez das. En cambio, cuando se realicen actos
y gestiones de mero trmite se presume la representacin. Es decir, si una persona presenta un escrito
de alegaciones en nombre de otra, aunque no conste que aqulla sea su representante, se admitir sin
ms trmites.
11.3. ABSTENCIN Y RECUSACIN
De conformidad con la Constitucin, las Administraciones Pblicas sirven con objetividad los
intereses generales. Esa objetividad exige, entre otras cosas, que las decisiones administrativas se
adopten con imparcialidad. Para garantizar en cada expediente concreto la imparcialidad, la nor-
mativa obliga a los titulares de los rganos administrativos a que no intervengan en el proceso de
toma de decisin cuando concurran determinadas causas. El aseguramiento de esta garanta se
materializa a travs de las tcnicas de abstencin y recusacin.
3.1. Causas que determinan el deber de abstencin y el derecho de recusacin

198
El art. 28.2 de la Ley 30/92 enumera usa serie de supuestos en los que la imparcialidad de las
personas que integran los rganos administrativos quedara en entredicho si participaran en un
procedimiento determinado. Tales supuestos son los siguientes:
1) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la
de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa
pendiente con algn interesado.
2) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del se-
gundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades
interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan
en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos
para el asesoramiento, la representacin o el mandato.
3) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior.
4) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.
3.2. El deber de abstencin (art. 28 de la Ley 30/92)
Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se d alguna de las
causas sealadas en el punto anterior estn obligadas a abstenerse de intervenir en el procedimiento y
de comunicarlo a su superior inmediato. En estos casos es el propio afectado el que aprecia la
concurrencia de la causa. Asimismo, es posible que sean los cargos superiores jerrquicos quienes
constaten que concurre una causa de abstencin, en cuyo caso obligarn a las personas afectadas a
que se abstengan. Sin embargo, el hecho de que no se abstengan, a pesar de concurrir causa para
ello, no supone, necesariamente, la invalidez de los actos que hubieran dictado, ya que dicha
invalidez se vincula nicamente al incumplimiento del principio de legalidad. Si de acuerdo con
la Ley, la resolucin adoptada por quien no debera haberla adoptado fuera correcta, no habra
motivo para dejarla sin efecto. No obstante, el hecho de que dicha persona no se haya abstenido
cuando proceda dar lugar a la exigencia de responsabilidad.
3.3. El derecho de recusacin (art. 29 de la Ley 30/92)

199
Cuando, a pesar de concurrir alguna de las causas previstas en el art. 28.2 de la Ley 30/92, la
persona que integra el rgano administrativo no se abstuviera, la Ley reconoce a los interesados el
derecho a promover su recusacin en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento. La
recusacin se presentar por escrito, con indicacin expresa de la causa o causas en que se funda. Su
planteamiento supone el surgimiento de una cuestin incidental que, contra la regla general, suspende
la tramitacin del procedimiento hasta que sea decidida (art. 77 de la Ley 30/92). En el da
siguiente a la presentacin del escrito de recusacin, la persona recusada manifestar a su cargo
superior jerrquico si concurre o no la causa alegada. Si se admitiera, el cargo superior podr
acordar su sustitucin. En cambio, si lo negara, el cargo superior deber resolver lo pertinente en el
plazo de tres das, tras recabar los informes y realizar las comprobaciones que considere oportunos.
Contra esta resolucin no puede interponerse recurso alguno. Sin embargo, se admite que pueda
alegarse la recusacin en caso de que se interpusiera recurso contra la resolucin por el que finaliza el
procedimiento.

11.4-FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo puede iniciarse de dos modos: uno, de oficio por la
Administracin y dos, a instancia del interesado. A continuacin se analizan por separado ambas formas
de iniciacin.
2.1. Iniciacin de oficio por la Administracin
El rgano competente de la Administracin dicta un acuerdo por el que se inicia el procedi-
miento administrativo. La iniciacin de oficio del procedimiento administrativo puede producirse
por las siguientes circunstancias
1
:
a) Orden expresa del superior jerrquico.
b) Peticin razonada por parte de otro rgano administrativo.
c) Denuncia de cualquier ciudadano.
d) Iniciativa propia del rgano competente para dictar resolucin en ese procedimiento.
La denuncia presentada por el particular no supone otorgarle la condicin de interesado o per-
sona interesada en un procedimiento administrativo. En ocasiones, podra suceder que coincidiesen

200
la persona del interesado y el denunciante, lo que le permitir ejercer los derechos derivados de la
condicin de interesado, como la consulta del expediente y la presentacin de alegaciones. En otras
ocasiones el o los interesados son personas distintas. En ese caso el denunciante, no podra ejercer los
derechos que le amparan al interesado, como el derecho a recibir contestacin por las alegaciones
expuestas en la denuncia, o a que le notifique la resolucin del procedimiento. Para ello, adems
de denunciante, debera reunir la condicin de interesado.
2.2. La iniciacin a instancia de persona interesada
A) FORMA DE LA SOLICITUD
El interesado debe presentar un escrito de solicitud ante la Administracin, al objeto de que
sta le conteste respecto a aquello que le pide, como la concesin de una licencia, de una beca, de
un permiso, etc. La Ley establece los siguientes contenidos imprescindibles que deben incluirse en el
escrito de solicitud
2
:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, la persona que lo represente, as como la
identificacin del medio preferente o el lugar que se seale para practicar las notificaciones.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier
medio.
e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige el escrito.
B) TIPOS: SOLICITUDES COLECTIVAS Y NORMALIZADAS
Si se presentaran solicitudes que contengan idnticas pretensiones acerca del mismo objeto,
pueden recogerse en una sola solicitud, salvo que la norma reguladora del procedimiento disponga
otra cosa
3
.
En otros casos la Administracin est obligada a elaborar modelos normalizados de solicitudes
cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin de un cierto nmero de procedi-
mientos administrativos del mismo tipo
4
. As sucede en los concursos para la obtencin de subven-
ciones o becas e, incluso, en las pruebas de oposicin.
En el momento en que se entreguen las solicitudes, los interesados pueden exigirle a la Admi-
nistracin que les estampe el sello en una copia de la solicitud o un recibo de la misma
5
. En ambos
casos es imprescindible que conste la fecha de presentacin del escrito.

201
C) SUBSANACIN Y MEJORA DE LA SOLICITUD
En el caso de que el escrito no reuniese los requisitos materiales y formales sealados anterior-
mente, la Administracin debe requerirle al interesado para que subsane el defecto en un plazo de
diez das. Adems, debe indicarle que, en caso de no atender dicho requerimiento, se le tendr por
desistido en el procedimiento.
Si la Administracin declara la peticin desistida, debe dictar resolucin y notificarla al inte-
resado, haciendo constar que el procedimiento ha concluido por desistimiento. Eso no significa,
como habr oportunidad de sealar en apartados posteriores, que el interesado desistido no pueda
presentar una nueva solicitud, siempre que estuviera en plazo para ello. A veces, el plazo de
subsanacin podra ser ampliado cinco das ms, siempre que no se refiera a procedimientos de
concurrencia competitiva.
El rgano competente para resolver puede pedir al solicitante que mejore la solicitud si lo cree
conveniente en los trminos que seale ese requerimiento. De todo ello se levanta un acta que se
incorpora al procedimiento
8
.
D) PRESENTACIN DE LAS SOLICITUDES
Una vez recibida la solicitud, el personal al servicio de la Administracin debe practicar el
asiento correspondiente en el registro. De este modo queda acreditada la efectiva presentacin de la
solicitud, el lugar, la fecha, la hora, quin lo ha presentado y cul es el asunto al que se refie-re.
Los registros generales deben instalarse en soporte informtico
10
.
Las solicitudes pueden presentarse en los siguientes lugares:
a) En los registros sitos en las sedes administrativas de los rganos a los que se dirija la solicitud.
b) En los registros de cualquier rgano administrativo de la Administracin del Estado o de las Co-
munidades Autnomas. Podra entregarse en las dependencias de la Corporacin Local, siempre
que sta hubiese suscrito un convenio con la Administracin a la que se dirige el escrito.
c) En las oficinas de correos. Las solicitudes, escritos y comunicaciones deben presentarse en sobre
abierto, de modo que en la primera hoja el personal indique en qu fecha, hora y oficina de
correos se ha recibido dicha documentacin. El remitente podr hacer una copia de la
primera hoja, a fin de que pueda ser sellada y fechada por el personal de correos. Para ello, el
empleado de correos debe comprobar que la copia se corresponde con el original
12
.
d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero.

202
Las Administraciones Pblicas tambin pueden tramitar los procedimientos a travs de medios
electrnicos. En ese caso, las solicitudes y otros escritos tambin pueden presentarse de forma virtual,
a travs de Internet, y guardarse en plataformas informticas que incorporan un registro. Estos
registros electrnicos deben permitir la presentacin de solicitudes y otros escritos todos los das del
ao durante veinticuatro horas y todas las Administraciones Pblicas estn obligadas a crear-los. Estos
registros electrnicos pueden admitir cualquier escrito solicitud, escrito o comunicacin aunque no
sea documento electrnico normalizado.

11.5-REVISION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
LA REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN VA
ADMINISTRATIVA: PRINCIPIOS GENERALES
Inicialmente conviene determinar qu actos pueden ser objeto de revisin. Los art. 102.1 y 2
de la LRJPAC exigen, en primer lugar, que la actuacin de la Administracin est afectada de nuli-
dad de pleno derecho. Es decir, la Administracin puede revisar:
a) Los actos administrativos que incurran en alguno de los supuestos de nulidad recogidos en el
art. 62.1 de la LRJPAC.
Recordamos que, segn dicho artculo, los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de
pleno derecho en los siguientes casos:
1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del terri-
torio.
3. Los que tengan un contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente estable-
cido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de
los rganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se ad-
quieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.

203
b) Los reglamentos, en el caso de que incurran tambin en el mismo vicio de nulidad, regulado
en este caso en el art. 62.2. de la LRJPAC.
Recurdese que segn dicho artculo, son nulos de pleno derecho los reglamentos que vulneren
la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Junto a esa primera condicin, el art. 102.1 exige, adems, para el caso de los actos adminis-
trativos que:
a) o bien pongan fin a la va administrativa (es decir, que no puedan ser objeto de un recurso
de alzada) o,
b) tengan carcter firme, por no haber sido objeto de recurso interpuesto en plazo.
Este segundo requisito que se exige a los actos administrativos para que puedan ser reconsi-
derados por la Administracin, nos muestra que la revisin de oficio tiene un carcter subsidiario
respecto del recurso administrativo. Es decir, slo es viable la revisin en el caso de que el recurso no
proceda (porque el acto pone fin a la va administrativa) o, en el caso de que proceda, no se
hubiera interpuesto en plazo (y el acto sea firme).
Ha quedado expuesto que el primer requisito que se exige a un acto administrativo para
que pueda ser revisado de oficio es que incurra en alguna de las causas de nulidad tipificadas.
Pero cabe preguntarse si la Administracin puede revisar de oficio los actos anulables, es decir
aquellos que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin
de poder (art. 63 LRJPAC). La respuesta, en este caso, es negativa, es decir, los actos anulables no
pueden ser objeto de una revisin de oficio.
Si la Administracin desea actuar eventualmente contra un acto anulable, slo puede seguir el
camino que le indica el art. 103.1 LRJPAC, que consiste en declarar la lesividad del citado acto
para, posteriormente, proceder a su impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-adminis-
trativo. Existen dos requisitos imprescindibles que afectan al procedimiento de la declaracin de
lesividad:
a) La declaracin de lesividad debe producirse como consecuencia de un expediente en el que,
como mnimo, se d vista y audiencia a los interesados.
b) La resolucin del expediente que declara la lesividad debe producirse:

1. no ms tarde de cuatro aos desde la fecha en que se dict el acto administrativo;

204
2. no ms tarde de tres meses desde la iniciacin del procedimiento.

11-6-RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS,
DE SUS AUTORIDADES Y DEMAS PERSONAL A SU SERVICIO
1. REGULACIN Y FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS. TIPOS DE RESPONSABILIDAD
La responsabilidad es la situacin jurdica en que se encuentra quien legalmente ha de asumir la
consecuencia que un hecho lesivo produce en un bien jurdico protegido. La responsabilidad puede ser
de dos tipos: contractual y extracontractual. Aquella parte que incumple una obligacin derivada de
una relacin jurdica determinada tiene la obligacin de reparar los daos y perjuicios ocasionados a
la otra parte (responsabilidad contractual). Con independencia de una relacin jurdica previa, quien
infringe el deber de no causar daos a terceros tiene la obligacin de reparar los daos y perjuicios
ocasionados al tercero (responsabilidad extracontractual). Si, adems, la produccin del dao encaja
en una conducta tipificada en el Cdigo Penal, el causante del dao debe responder tambin
penalmente (p. ej., por un delito o falta de lesiones, de imprudencia o de daos).
No obstante, hasta mediados del siglo XX, solamente en los casos determinados y tasados en los
que existiera una previsin legal poda exigirse a la Administracin la reparacin de los daos
causados. La situacin cambi definitivamente en 1954, con la aprobacin de la Ley de Expropia-
cin Forzosa. Esta Ley contena por primera vez en el ordenamiento espaol una clusula general de
reconocimiento de la responsabilidad de la Administracin. El artculo 121.1 de la mencionada
Ley, todava vigente, dispone lo siguiente: 1. Dar tambin lugar a indemnizacin con arreglo al
mismo procedimiento toda lesin que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta
Ley se refiere, siempre que aqulla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios pblicos, o la adopcin de medidas de carcter discrecional no fiscalizables en va con-
tenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administracin pueda exigir de sus funcio-
narios con tal motivo. La clusula fue reiterada en leyes posteriores, entre otras en la Ley de Rgi-
men Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 (que estuvo en vigor hasta 1997).
Con la aprobacin de la Constitucin de 1978, la responsabilidad de la Administracin se garantiza
en la norma superior del ordenamiento. El fundamento constitucional de la responsabilidad de la
Administracin es el art. 106.2 CE, que establece lo siguiente: Los particulares, en los trminos

205
establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia
de los servicios pblicos. La Constitucin contiene otras referencias a la responsabilidad de los
poderes pblicos en general o de algn poder en particular. El art. 9.3 CE proclama la
responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. El art. 121 CE
contiene una disposicin especfica referida a la Administracin de Justicia: Los daos causados
por error judicial, as como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la
Adminitracin de Justicia, darn derecho a una indemnizacin a cargo del Estado, conforme a la
Ley. Por ltimo, el art. 149.1.18. CE atribuye al Estado la competencia legislativa plena sobre el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas.
En virtud del art. 149.1.18. CE, el Estado regul el rgimen jurdico de la responsabilidad de
todas las Administraciones Pblicas en los artculos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administra-
tivo Comn (en adelante, LRJPAC), y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El art. 139.1
LRJPAC establece que los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones
Pblicas correspondientes, de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios pblicos.
El fundamento de la responsabilidad extracontractual entre particulares y el de la responsabilidad
patrimonial de la Administracin son distintos. El fundamento de la responsabilidad extracontractual
entre particulares es, como establece el mencionado art. 1.902 CC, la culpa o negligencia. Esto es, en
principio, y salvo que leyes especiales establezcan otra cosa (cada vez hay ms leyes que introducen
supuestos de responsabilidad objetiva entre particulares, en especial en las llamadas actividades de
riesgo), la responsabilidad es subjetiva, por una falta imputable al causante del hecho lesivo. Entre
particulares estn prohibidos los daos producidos mediando culpa o negligencia.
En cambio, el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administracin no es la culpa
o negligencia de la Administracin, o del funcionario o la funcionaria que lleva a cabo la actividad
causante del dao, sino el hecho de que el particular sufre un dao antijurdico que no tiene el
deber de soportar. Si la actividad administrativa, dirigida al bien comn, produce a una o varias
personas individualizadas una lesin que no tienen el deber de soportar, no parece justo que esas
personas padezcan una merma de su patrimonio por una actividad que, en principio, beneficia a
toda la sociedad. En suma, el fundamento de la responsabilidad de la Administracin es ms sim-
ple: la responsabilidad de la Administracin es objetiva.

206
El cambio de perspectiva es notable: de atender al mbito volitivo del sujeto causante del dao a
considerar nicamente el plano objetivo de la lesin; en lugar de la culpa del causante, el centro de
inters pasa a la lesin al particular. La lesin no consiste meramente en la produccin de un dao
a un particular. El concepto de dao es econmico: la desaparicin o prdida de valor de un bien
o inters jurdico. En cambio, el concepto de lesin es normativo. La Administracin debe
indemnizar por aquellos daos que el particular afectado no tiene el deber de soportar; en otras
palabras, por los daos antijurdicos. La antijuridicidad es un elemento del concepto de lesin.
Esto significa que la Administracin puede producir y el particular tiene que soportar todos aque-
llos daos que sean conformes con el ordenamiento jurdico (sanciones, rdenes de demolicin,
clausura de establecimientos, etc.), pero la Administracin no puede causar y, en consecuencia,
tiene que indemnizar los daos que no sean conformes con el ordenamiento jurdico (tratamiento
sanitario errneo, obra pblica mal ejecutada, etc.).
El fundamento objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administracin comporta una
notable garanta para los particulares, los cuales no tienen que demostrar que ha existido culpa o
negligencia por parte de la Administracin o falta personal alguna por parte de un empleado p-
blico, sino, simplemente, que se les ha producido un dao que no tienen el deber de soportar y que
ese dao es consecuencia de una actividad administrativa.
La responsabilidad jurdica de la Administracin es exclusivamente patrimonial, esto es, responde
con su patrimonio (al cual contribuye toda la ciudadana). En cambio, las personas que trabajan al
servicio de la Administracin Pblica pueden incurrir tambin en otros tipos de responsabilidad jur-
dica por los daos causados en el marco de su actividad: adems de la responsabilidad patrimonial
(denominada civil o extracontractual en las relaciones entre particulares), tambin en la responsabili-
dad penal o la responsabilidad disciplinaria. Cada una de estas formas de responsabilidad jurdica
tienen sus procedimientos formales y requisitos especficos, y deben ser diferenciadas de la llamada
responsabilidad poltica, a la tambin que estn sujetas las personas que ocupan los rganos su-
periores de la Administracin, en virtud de la cual deben rendir cuentas ante los rganos de repre-
sentacin de la ciudadana y de control de la Administracin (Cortes Generales, Parlamento auton-
mico, Juntas Generales, Pleno municipal), por ejemplo, por su mala o ineficaz gestin.
2. LOS REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN
Para que la Administracin Pblica responda con su patrimonio de los daos causados a un
particular, deben reunirse tres requisitos: la causa de la responsabilidad, el dao, y la relacin de
causalidad. Estos requisitos son bsicamente de elaboracin doctrinal y jurisprudencial.

207
2.1. La causa de la responsabilidad
Podemos descomponer el primer requisito de la responsabilidad en tres elementos: existencia de
una actividad administrativa, antijuridicidad del dao, e imputacin del dao a la Administracin.
2.1.1. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
La expresin funcionamiento de los servicios pblicos (art. 106.1 CE; art. 139.1 LRJPAC)
debe ser entendida ampliamente, no en sentido estricto. Todas las formas de actividad administrativa
(limitativa o de polica, de servicio pblico en sentido estricto, de fomento, etc.) son idneas para
causar un dao del que la Administracin debe responder. As mismo, tanto la actividad material (p.
ej., la realizacin de obras pblicas o la prestacin de tratamientos sanitarios) o la inactividad como
la actividad jurdica (la adopcin de reglamentos o actos administrativos o la actividad con arreglo a
Derecho privado) son susceptible de desencadenar la responsabilidad patrimonial de la
Administracin. Lo que s es cierto es que son los servicios pblicos en sentido estricto (sanidad,
transporte, obras pblicas, etc.) las fuentes principales de supuestos de responsabilidad patrimonial de
la Administracin.
2.1.2. ANTIJURIDICIDAD DEL DAO
El art. 139.1 LRJPAC seala que el dao ser consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de un servicio pblico. La formulacin puede parecer sorprendente: cmo un funcio-
namiento normal puede producir daos? por qu la Administracin debe responder si ha ac-
tuado correctamente? La redaccin del art. 139.1 LRJPAC quiere decir que, en el ordenamiento
espaol, lo relevante no es analizar si el funcionamiento de la Administracin ha sido correcto o
no (perspectiva, en principio, posible y acogida en otros ordenamientos, que es de hecho la que se
aplica como regla general entre particulares), sino examinar si se ha producido un dao a un
particular que ste no tiene la obligacin de soportar. En otras palabras, lo relevante es la anti-
juridicidad del dao, no la antijuridicidad de la actuacin administrativa (antijuridicidad es un
trmino que significa la disconformidad de un hecho o comportamiento con el Derecho). Aunque
se trate de un funcionamiento aparentemente normal, existe obligacin de responder cuando el
particular no tenga el deber de soportar el dao producido. As lo dice el art. 141.1 LRJPAC:
Slo sern indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos que ste no
tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley. Para la vctima del dao se simplifica
notablemente la fundamentacin de su reclamacin: no tiene que demostrar que la Admi-

208
nistracin ha actuado incorrectamente, sino slo que se le ha causado un dao que no tiene el
deber de soportar.
En principio, si la Administracin acta correctamente, lo normal es que no se produzca dao
alguno que el particular no tenga deber de soportar: p. ej., si una operacin quirrgica se realiza
correctamente pero no consigue el efecto apetecido, el particular no puede reclamar por la falta
de xito de la operacin cuando ste no est garantizado; el dao no es consecuencia de la
operacin, sino de la enfermedad o cuadro previo del enfermo. No obstante, las actividades
administrativas son, en cierta manera, actividades de riesgo que pone en marcha la Administracin
(p. ej., los servicios pblicos de transporte o de sanidad), y no puede descartarse que, a pe
sar de un funcionamiento correcto, en un caso fortuito ocurran daos que el particular no tenga el
deber de soportar. La regulacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin implica
que sta se hace responsable tambin del riesgo del caso fortuito: esto es una forma de aumentar las
garantas de que disfrutan los particulares cuando hacen uso de los servicios pblicos. El caso
fortuito es un acontecimiento inevitable inherente al funcionamiento del servicio. Slo la fuerza
mayor, esto es, una causa cierta e inevitable exterior al funcionamiento del servicio (p. ej., un te-
rremoto o un rayo que afecta al hospital o al transporte pblico) elimina la responsabilidad de la
Administracin.
Cundo existe la obligacin jurdica de soportar un dao? Los particulares tienen el deber de
soportar las consecuencias derivadas del ejercicio legtimo de las potestades administrativas:
cuando la Administracin ejerce sus potestades administrativas de conformidad con el ordena-
miento y, por ejemplo, impone una sancin administrativa, liquida un impuesto, practica un deco-
miso o un desahucio administrativo, recupera de oficio un bien pblico o patrimonial propio, lleva
a cabo una expropiacin, establece una prohibicin, procede a demoler lo construido ilegalmente,
disuelve una manifestacin, detiene a un sospechoso que opone resistencia, etc. Advirtase que el
hecho de que la Administracin haga uso de una potestad que ostenta legalmente, no significa que
su ejercicio sea siempre conforme a Derecho, de forma que el dao producido haya de considerarse
no antijurdico: es necesario que se renan todos y cada uno de los presupuestos habilitantes y los
requisitos jurdicos que regulan el ejercicio de la potestad (dependiendo de los casos: la existencia
de una construccin ilegal o un riesgo razonable, la tramitacin de un procedimiento previo y
existencia de una resolucin administrativa, un previo requerimiento, un uso proporcional de la
fuerza o de las armas de fuego, etc.). Por la misma razn, tampoco hay obligacin de soportar los
daos causados por un reglamento o un acto administrativo que no es conforme con el
ordenamiento (art. 142.4 LRJPAC).

209
Determinado personal empleado pblico realiza actividades de alto riesgo (bomberas y bom-
beros, militares, agentes de proteccin civil o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, etc.). Por su
profesin, estas personas tienen la obligacin de soportar los daos que se ocasionen en el desempeo
de sus funciones. En cualquier caso, tampoco la Administracin es la causante de los riesgos a los
que estn sometidos. Este personal pblico no est desprotegido jurdicamente frente a esos daos,
sino que su proteccin es especfica, no se encauza a travs de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin sino a travs de sus propios regmenes estatutarios o convenios laborales (que
incluyen pensiones o seguros especiales). No obstante, si el dao no es producto natural de los
riesgos a los que estn sometidos, sino consecuencia de la propia actividad administrativa (p. ej., se
les ha facilitado material defectuoso que no protege del fuego o de las balas), podran reclamar
tambin a la Administracin por el dao antijurdico producido.
Se considera que las cargas generales derivadas de la vida en sociedad no tienen carcter
antijurdico. Esas cargas generales son producto de potestades administrativas. La declaracin
como peatonal de una va pblica, la alteracin del sentido de la circulacin, la eliminacin de
plazas de aparcamiento en la va pblica, la organizacin de fiestas populares o eventos
deportivos en la va pblica, la apertura de zanjas para implantar redes de gas, telefona o agua,
etc. son decisiones que afectan de alguna manera a la ciudadana: a unas personas favorece y a
otras quiz perjudica. Algunos particulares pueden sufrir importantes prdidas patrimoniales (p.
ej., la propietaria o el propietario de una casa de comidas al borde de la carretera pierde su
posicin estratgica si el trazado de la carretera se modifica y discurre por otro lugar), pero se
considera que nadie tiene derecho al mantenimiento de un determinado trazado viario, del
sentido de la circulacin, de las plazas de aparcamiento existentes en la va pblica, o a la no
celebracin de fiestas populares. De lo contrario se petrificara la ordenacin de nuestras
ciudades y vas pblicas. La vida en sociedad est regida por miles de estas decisiones que no se
pueden considerar inmutables. Sin duda, quien viva en una calle que se encuentre en obras con
objeto de mejorar la canalizacin o para implantar una red de telecomunicaciones, sufrir
molestias en forma de ruido, suciedad, falta de aparcamiento, difcil acceso a su vivienda, etc.;
pero se considera que son perjuicios socialmente tolerados que entran en la categora de las
cargas generales de la vida en sociedad, que no dan lugar a responsabilidad patrimonial de la
Administracin.
2.1.3. LA IMPUTACIN DEL DAO

210
Para poder imputar el resultado daoso a una Administracin, quien realiza la actividad cau-
sante del dao ha de ser una autoridad, un funcionario o un empleado inserto en la organizacin
administrativa, cualquiera que sea la naturaleza de su vnculo.
La Administracin tambin puede responder por los daos causados por sociedades que,
desde fuera de la organizacin administrativa, le prestan ayuda o realizan una funcin adminis-
trativa. Los contratistas de la Administracin deben indemnizar todos los daos y perjuicios que se
causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecucin del contrato.
Pero, cuando tales daos y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y di-
recta de una orden de la Administracin o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el
contrato de obras o en el de suministro de fabricacin, la Administracin ser responsable dentro de
los lmites sealados en las Leyes (art. 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Pblico).
La Administracin responde siempre directamente ante el lesionado y viceversa: el lesionado
slo puede reclamar a la Administracin, aunque la autoridad, el funcionario o el empleado cau-
sante del dao haya actuado con dolo o negligencia grave. Como se ver posteriormente, una vez
satisfecha la indemnizacin, y slo entonces, la Administracin puede y debe reclamar de oficio a la
autoridad, funcionario o el empleado que ha actuado dolosamente o mediando culpa o
negligencia grave (art. 145.2 LRJPAC).
Si la autoridad, funcionaria o funcionario o persona empleada pblica acta fuera de sus fun-
ciones, o el dao deriva de un delito que ha cometido, entonces no se aplica la responsabilidad
patrimonial de la Administracin.
2.2. La relacin de causalidad
Entre la causa (la actividad administrativa que se considera causante del dao) y el dao, debe
existir una relacin de causalidad. Como dispone el art. 139.1 LRJPAC, el dao ha de ser conse-
cuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos. Ocurre, no obstante, que la
naturaleza de la relacin de causalidad es controvertida, y existen diversas teoras al respecto.
La teora de la equivalencia de condiciones seala que cualquier causa que contribuye al resul-
tado final debe considerarse como concausa del dao, con independencia de su mayor o menor
relevancia. Esta teora expande el nmero de causas: p. ej., se considera tambin como concausa una
seal de trfico mal colocada o poco visible, aunque el accidente se deba ms probablemente a la
ingestin de alcohol de la persona conductora A, al exceso de velocidad de la persona conductora
B y a la conduccin distrada de la persona conductora C.

211
La teora de la causalidad adecuada considera como causa del dao aqulla que, en condi-
ciones semejantes, es la ms apta para causar un resultado similar al efectivamente producido; esta
teora descarta como causas aquellos hechos que, por s solos, no son aptos para producir el
resultado.
La legislacin no acoge ninguna teora, por lo que la jurisprudencia puede, segn las circuns-
tancias, decantarse por una u otra.
A veces, no es la Administracin la que produce el dao al particular, sino un tercero que est
bajo la tutela de la Administracin (una persona presa a otra, alguien con enfermedad que est en un
psiquitrico a otra persona enferma o a alguien de visita o que est fuera del centro). En estos casos
se dice que la Administracin asume una posicin de garante respecto a las personas que se
encuentran bajo su tutela (personas presas y enfermas) y, por tanto, responde de los daos causados
por esas personas y a esas personas. En realidad, la Administracin crea un riesgo tpico, general y
socialmente no tolerado al privar de libertad a esas personas e internarlas en centros de especiales
caractersticas, en los cuales sus movimientos estn restringidos. No obstante, la jurisprudencia
descarta la responsabilidad administrativa cuando la persona presa se evade de la prisin, queda
fuera de la tutela administrativa y comete nuevos actos delictivos que causan daos a terceras
personas.
Las hechos exteriores a la actividad administrativa (la fuerza mayor, la culpa de la vctima o
de un tercero) pueden condicionar, matizar o excluir la relacin de causalidad. La fuerza mayor,
por definicin, excluye la relacin de causalidad. Respecto a los otros dos hechos, hay tres po-
sibilidades en pura lgica: relevancia absoluta, relevancia parcial e irrelevancia; de forma que se
puede tanto mantener inclume la responsabilidad de la Administracin como excluirla o ate-
nuarla, repartiendo las culpas entre la Administracin y la vctima, o la Administracin y un ter-
cero. En caso de culpa compartida, habr que evaluar la contribucin de cada causa al resultado
daoso producido.
Desde 1999, de acuerdo con la Ley no son indemnizables los daos que se deriven de hechos
o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de
la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de produccin de aqullos (art. 141.1
LRJPAC). Esta exclusin de los llamados riesgos del desarrollo se refiere a los daos ocurridos,
por ejemplo, en transfusiones de sangre por contagio de SIDA o hepatitis, en un momento en que
todava no se conoca la enfermedad o su forma de transmisin. La exclusin de la responsabilidad
patrimonial de la Administracin no excluye la previsin de prestaciones asisten-ciales o
econmicas para los afectados.

212
2.3. El dao
El dao alegado por el lesionado ha de ser efectivo, evaluable econmicamente e individua-
lizado con relacin a una persona o grupo de personas (art. 139.2 LRJPAC). El carcter efectivo
del dao se refiere a que no son indemnizables los daos hipotticos. La evaluabilidad econmica,
no obstante, no descarta los daos inmateriales, como el dao moral o el dolor fsico. Por ltimo,
el carcter individualizado es lo que justifica la obligacin de indemnizar: si la actividad
administrativa produce un dao a uno o a varios particulares, es injusto que esas personas concretas
padezcan las consecuencias perjudiciales de una accin dirigida al bien comn; en cambio, si el
dao es general y afecta al conjunto de la poblacin, todos y todas estn en la misma situacin
frente a las ventajas y a las desventajas de la actividad administrativa.
El dao indemnizable al particular puede afectar cualquiera de sus bienes y derechos
(art. 139.1 LRJPAC). La indemnizacin debe cubrir la totalidad del dao producido: tanto los da-
os materiales producidos como el lucro cesante o ingresos econmicos que se dejan de percibir (p.
ej., por mantener cerrado el establecimiento afectado o no poder ejercer la propia profesin). La
indemnizacin se calcula con arreglo a los valores predominantes en el mercado (art. 141.2
LRJPAC). La cuanta de la indemnizacin se calcular con referencia al da en que la lesin efectiva-
mente se produjo, sin perjuicio de su actualizacin a la fecha en que se ponga fin al procedimiento
de responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo, y de los intereses que procedan por
demora en el pago de la indemnizacin fijada, los cuales se exigirn con arreglo a lo establecido en
la Ley General Presupuestaria (art. 141.3 LRJPAC).
La indemnizacin procedente podr sustituirse por una compensacin en especie o ser abonada
mediante pagos peridicos, cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida y con-
venga al inters pblico, siempre que exista acuerdo con el interesado (art. 141.4 LRJPAC).
3. EJERCICIO DEL DERECHO A OBTENER UNA REPARACIN
El ejercicio del derecho a una reparacin por los daos causados por la Administracin da lugar
a la tramitacin de un procedimiento administrativo especfico de responsabilidad patrimonial. Los
procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas se iniciarn de
oficio o por reclamacin de los interesados. La LRJPAC ha previsto un procedimiento general y
un procedimiento abreviado para resolver la responsabilidad patrimonial. Estos procedimientos
han sido regulados por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

213
El procedimiento abreviado sirve para aquellas reclamaciones cuyas circunstancias (la relacin de
causalidad, la valoracin del dao y la cuanta de la indemnizacin) son inequvocas y pueden
tramitarse de forma simplificada en el plazo de treinta das. Es el rgano competente el que decide
acordar el procedimiento abreviado o, en su caso, proponer que siga el procedimiento general (art.
143 LRJPAC).
En cambio, el plazo mximo para resolver el procedimiento general es de seis meses, e incluye
adems de los trmites de alegaciones y de prueba, la solicitud del dictamen del Consejo de Estado
o del orgnico autonmico equivalente (la Comisin Jurdica Asesora, en el caso de la CAPV)
cuando se trata de la Administracin estatal o de la autonmica, respectivamente.
El derecho a reclamar prescribe al ao de producido el hecho o el acto que motive la indemni-
zacin o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daos de carcter fsico o psquico a las per-
sonas, el plazo empezar a computarse desde la curacin o la determinacin del alcance de las
secuelas (art. 142.5 LRJPAC). Esto quiere decir que, en caso de daos fsicos o psquicos, el plazo
para reclamar est abierto y no transcurre mientras no se hayan curado los daos o no se pueda
determinar hasta dnde alcanzan las secuelas.
Cuando las Administraciones Pblicas actan en relaciones de derecho privado, responden di-
rectamente de los daos y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, de
conformidad con lo previsto en los artculos 139 y siguientes de la LRJPAC (art. 144 LRJPAC). Esto
es, la Administracin responde siempre ante el particular con arreglo a los mismos principios, el
mismo procedimiento y, como veremos despus, la misma jurisdiccin, con independencia del rgi-
men jurdico de su actuacin.
La resolucin administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial pone fin a la
va administrativa. Si no hay resolucin expresa, se podr entender desestimada la solicitud de in-
demnizacin (art. 142.6 y 7 y art. 143.3 LRJPAC). En ambos supuestos, queda libre y expedito el
acceso a la tutela judicial.
La jurisdiccin competente para conocer de las reclamaciones de daos y perjuicios causados
por las Administraciones Pblicas a los particulares, cualquiera que fuese la relacin jurdica
(Derecho pblico o privado) o el mbito (sanitario o administrativo general) en el que se
produce, es siempre la jurisdiccin contencioso-administrativa. Incluso cuando se quiere demandar
al mismo tiempo a una Administracin Pblica y a un particular como causantes del dao, o a
una Administracin Pblica y a la compaa de seguros con la que la Administracin Pblica
tiene contratado un seguro, la jurisdiccin competente es tambin la jurisdiccin contencioso-
administrativa (art. 2. e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Con-
tencioso-Administrativa). En suma, la presencia de la Administracin como demandada atrae la

214
competencia siempre a la jurisdiccin contencioso-administrativa y arrastra hacia esta jurisdic-
cin a las personas codemandadas, como el particular cocausante del dao o la compaa de
seguros, cuya jurisdiccin natural es en principio la civil. Dicho en forma negativa, no es posi-
ble que ninguna otra jurisdiccin (social, civil, etc.) conozca directamente de la responsabilidad
patrimonial de la Administracin.
La nica posibilidad de que una jurisdiccin distinta de la contencioso-administrativa determine
la responsabilidad de la Administracin es en un procedimiento penal dirigido contra una autori-
dad o un empleado pblico, en el cual se fije la responsabilidad civil derivada del delito cometido
y al mismo tiempo se declare al Estado como responsable civil subsidiario (esto es, el Estado pagar
si el responsable del delito no acredita poseer recursos econmicos suficientes).
La exigencia de responsabilidad penal al personal al servicio de las Administraciones Pblicas
no suspender los procedimientos de reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistracin que se instruyan, salvo que la determinacin de los hechos en el orden jurisdiccional penal
sea necesaria para la fijacin de la responsabilidad patrimonial (art. 146 LRJPAC). En principio, por
tanto, un lesionado puede utilizar las dos vas al mismo tiempo: la reclamacin de responsabilidad
ante la Administracin y la querella penal contra el titular del rgano funcionaria o funcionario
supuestamente responsable de una conducta delictiva. En cualquier caso, la Administracin slo paga
una vez, por la va que sea, la indemnizacin al particular, bien directamente en virtud de su
responsabilidad patrimonial, bien subsidiariamente en virtud de la responsabilidad civil subsidiaria
que le incumbe por determinadas conductas penales de sus empleadas o empleados.
4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y DEMS PERSONAL AL
SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La regulacin espaola parte del principio de que, quien responde directamente por los daos y
perjuicios causados a los particulares por las autoridades y el personal al servicio de las Admi-
nistraciones Pblicas, es siempre la Administracin, y que los particulares exigirn directamente a la
Administracin Pblica correspondiente la indemnizacin en cuestin (art. 145.1 LRJPAC). Esta
regla es una garanta de la ciudadana: por un lado, ste no tiene que identificar a la persona em-
pleada responsable ni que demostrar que ha obrado incorrectamente; por otro, tiene la seguridad de
que la Administracin tiene recursos econmicos suficientes para satisfacer la indemnizacin. Las
nicas excepciones son, por un lado, los daos causados fuera del ejercicio de sus funciones (p. ej.,
accidente de trfico o daos en el marco de las relaciones de vecindad), donde lo que falla es la

215
posibilidad de imputar el resultado a la propia Administracin, y, por otro, la responsabilidad civil
derivada del delito, ya que slo las personas fsicas responden penalmente.
Con posterioridad, cuando la Administracin correspondiente haya indemnizado a los lesio-
nados, exigir de oficio de sus autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad en
que hubieran incurrido por dolo, culpa grave o negligencia grave, previa instruccin del procedi-
miento reglamentariamente establecido (art. 145.2 LRJPAC). Esto no es una facultad, sino una obli-
gacin de la Administracin. No obstante, mientras la Administracin responde ante el particular
de forma objetiva (por el dao antijurdico causado), las autoridades y el personal al servicio de
las Administraciones responden de forma subjetiva y adems cualificada: slo por dolo, o culpa o
negligencia graves. De ello se extraen dos consecuencias importantes:
Por un lado, como la culpa o negligencia leves no dan lugar a responsabilidad ante la Admi-
nistracin, esto significa un cierta deferencia para con las autoridades y personal empleado
pblico, de forma que no tengan coaccin o intimidacin en el ejercicio de sus funciones por
la posible responsabilidad en que pueden incurrir por sus actos.
Por otro lado, como el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administracin
frente al particular y el de las autoridades y dems personal frente a la Administracin son
distintos (objetivo versus subjetivo-cualificado), las autoridades y dems personal no tienen
por qu responder ante la Administracin siempre que la Administracin haya indemnizado
previamente a los particulares, ni tampoco por qu responder en la misma medida y cuanta.
A la hora de exigir la responsabilidad a las autoridades y dems personal al servicio de las Ad-
ministraciones, se ponderarn, entre otros, los siguientes criterios: el resultado daoso producido, la
existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Ad-
ministraciones Pblicas y su relacin con la produccin del resultado daoso (art. 145.2 LRJPAC).
A la accin que ejerce la Administracin frente a las autoridades y dems personal a su servicio
para recuperar todo o parte de lo satisfecho como indemnizacin a los particulares se le denomina
accin de regreso. El ejercicio de la accin de regreso requiere la tramitacin de un procedimiento
especfico, regulado en el art. 21 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el cual se debe
dar audiencia a la propia persona empleada pblica interesada. El mismo procedimiento se instruir
a propsito de los daos causados por las autoridades y dems personal al servicio de las
Administraciones Pblicas en los bienes y derechos de stas, cuando hubiere concurrido dolo, o
culpa o negligencia graves (art. 145.3 LRJPAC).


216


217
BLOQUE IV

PREVENCION DE RIESGOS

TEMAS

12. Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de
Riesgos Laborales: objeto. mbito de aplicacin. Derechos y
obligaciones.

13. Evacuacin de edificios: introduccin a los planes de
autoproteccin. Respuesta al incidente. Pautas mnimas de
conducta. Edificios de gran ocupacin. El plan de emergencia.

14. Primeros auxilios: valoracin primaria y secundaria de las
lesiones. Reanimacin cardiopulmonar. Obstruccin de las vas
areas. Hemorragias. Atencin general a las quemaduras.


218

TEMA 12

LEY 31/1995, DE 8
NOVIEMBRE, DE
PREVENCION DE RIEGOS
LABORALES

12.1- OBJETO. AMBITO DE APLICACIN

12.2- DERECHOS Y OBLIGACIONES


219
12.1- OBJETO
El artculo 40.2 de la Constitucin Espaola encomienda a todos los poderes pblicos, velar
por la seguridad e higiene en el trabajo. Este mandato se encuadra dentro de los principios rectores
de la poltica social y econmica, y establece la necesidad de desarrollar una poltica de proteccin
de la salud de los trabajadores y trabajadoras, mediante la prevencin de los riesgos derivados de su
trabajo.
El 11 de febrero de 1996 entr en vigor la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevencin
de riesgos laborales, que es el pilar legal bsico sobre el que se asienta en nuestro ordenamiento
jurdico la proteccin de salud y seguridad de los trabajadores y trabajadoras. Esta norma no slo da
cumplimiento al mandato constitucional, sino que, adems, recoge el acervo jurdico europeo sobre
la proteccin de la salud del personal empleado. As, la Ley 31/95 ha transpuesto la Directiva
89/391/CEE, relativa a la aplicacin de las medidas para promover la mejora de la seguridad y
salud de los trabajadores en el trabajo, que contiene el marco jurdico general, en el que opera la
poltica de prevencin comunitaria.
Asimismo, la Ley 31/1995, incorpora otras directivas europeas, cuya materia aconseja una
transposicin a una norma legal por la importancia de su contenido. Esas directivas son la Direc-
tiva 92/85/CEE, la Directiva 94/33/CEE y la Directiva 91/383/CEE, relativas a la proteccin
de la maternidad y de los jvenes, al tratamiento de las relaciones de trabajo temporales, de dura-
cin determinada y en empresas de trabajo temporal.
Por lo tanto, ha de resaltarse que las normas comunitarias han tenido reflejo en la Ley de Pre-
vencin de Riesgos Laborales, dada la importancia de su contenido para promover la mejora de las
condiciones laborales de los empleados y empleadas. En ese sentido, es de destacar que la Unin
Europea ha impulsado la mejora del medio de trabajo, prueba de ello fue la modificacin del
Tratado Constitutivo de la CEE por el Acta nica, en cuyo artculo 118 A) se recoge la obligacin
de los Estados miembros de impulsar la mejora del medio de trabajo para conseguir la armonizacin
en el progreso de las condiciones de seguridad y salud de las personas trabajadoras de todos los
pases miembros.
Adems, se recogen los compromisos contrados con la Organizacin Internacional del Trabajo
a partir de la ratificacin del Convenio 155, sobre seguridad y salud del personal trabajador y
medio ambiente de trabajo, que completan el contenido del texto legal al incorporar sus pres-
cripciones.

220
Si comprendemos el origen de la norma que nos ocupa, comprenderemos mejor cual es su objeto.
El artculo 2 de la Ley lo define de una manera clara y precisa. Es objeto de la Ley de Prevencin de
Riesgos Laborales:
1. Promover la seguridad y la salud de los trabajadores mediante la aplicacin de medidas y el
desarrollo de las actividades necesarias para la prevencin de riesgos derivados del trabajo.
2. Establecer los principios generales relativos a la prevencin de los riesgos profesionales.
3. Garantizar la informacin, la consulta, la participacin equilibrada y la formacin de los
trabajadores en materia preventiva, en los trminos sealados en la presente disposicin.
Junto al objeto definido por la propia norma, ha de destacarse que la disposicin legal tena
otros propsitos que llev a buen fin:
1. Dar una visin unitaria a la poltica de prevencin de riesgos laborales, reflejo de la disper-
sin normativa vigente.
2. Actualizar regulaciones desfasadas y regular situaciones nuevas no contempladas con ante-
rioridad.
Est claro, pues, que la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales naci con una clara vocacin de
modernidad para establecer un adecuado nivel de proteccin de la seguridad y salud de los
trabajadores y trabajadoras frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo.
Pero, adems de la vocacin de modernidad, ha de destacarse el carcter garantista de su re-
gulacin, que determina una correlacin entre el derecho a la proteccin de la seguridad y salud
que tienen todos los empleados y empleadas y el correlativo deber del empresario de brindar esa
proteccin.
En conclusin, podemos decir que cuando el legislador espaol se encontr ante la necesidad
de dar cumplimiento al mandato del artculo 40.2 de la CE, y en consecuencia elaborar una norma
con rango legal que recogiese el cuerpo bsico de garantas y responsabilidades precisas para
establecer un adecuado nivel de proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores frente a los
riesgos derivados de sus condiciones de trabajo, tuvo que desempear su actividad normativa en el
seno de una poltica coherente, coordinada y eficaz en prevencin de riesgos laborales. A tales
efectos, la norma establece:
1. Los principios relativos a la prevencin de los riesgos.
2. La eliminacin o disminucin de los riesgos derivados del trabajo.
3. La informacin, consulta, participacin equilibrada y la formacin del personal trabajador en
materia preventiva.

221
4. El deber del empresario de garantizar la proteccin eficaz de los trabajadores para satisfacer el
derecho que se le reconoce a todo empleado

2. MBITO DE APLICACIN
El mbito de aplicacin de la Ley 31/95 est regulado en su artculo 3, cuya regulacin origina-
ria ha sido modificada por la Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicacin de los trabajadores
en las sociedades annimas y cooperativas europeas, en los trminos que veremos a continuacin.
En su regulacin originaria la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales introdujo una novedad muy
importante al incluir en su mbito de aplicacin a las Administraciones Pblicas, razn por la cual, tal
y como hemos dicho anteriormente, la Ley no solamente posee el carcter de legislacin laboral sino que
constituye, en sus aspectos fundamentales, norma bsica del rgimen estatutario de los funcionarios
pblicos, dictada al amparo de lo dispuesto en el artculo 149.1.18.. De la Constitucin.
Hechas estas consideraciones previas, veamos detalladamente cul es el mbito de aplicacin de
la norma:
1. Relaciones laborales reguladas en el texto refundido del Estatuto de los trabajadores, esto es, se
aplica a los empleados y empleadas vinculados por una relacin laboral en sentido estricto, esto
es, al personal cuya relacin laboral se regula por el Estatuto de los Trabajadores.
2. Relaciones laborales de carcter administrativo o estatutario del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas.
3. Igualmente, se aplicar a las sociedades cooperativas, constituidas de acuerdo con la legis-
lacin que les sea de aplicacin, en las que existan socios cuya actividad consista en prestacin
de un trabajo personal, con las peculiaridades derivadas de su normativa especifica.
Pero la Ley tambin recoge aquellos supuestos en los que no es de aplicacin su contenido. As no
se aplicar la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales a:
1. Aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el mbito de las funciones pblicas
de Polica, seguridad y resguardo aduanero.
2. Servicios operativos de proteccin civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, cats-
trofe y calamidad pblica.
3. Fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia Civil

222
4. La relacin laboral de carcter especial del servicio del hogar familiar. No obstante lo ante-
rior, el titular del hogar familiar est obligado a cuidar de que el trabajo de sus empleados
lo realice en las debidas condiciones de seguridad e higiene.
No obstante, la Ley 31/95 inspirar la normativa especfica que se dicte para regular la pro-
teccin de la seguridad y la salud de los trabajadores que prestan sus servicios en las indicadas
actividades.
En los centros y establecimientos militares ser de aplicacin lo dispuesto en la presente Ley,
con las particularidades previstas en su normativa especfica.
En los establecimientos penitenciarios, se adaptarn a la presente Ley aquellas actividades cuyas
caractersticas justifiquen una regulacin especial, lo que se llevar a efecto en los trminos sealados
en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociacin colectiva y participacin en la determinacin
de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos.
12.2- DERECHOS Y OBLIGACIONES
El Captulo III de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales contiene el cuerpo bsico de
derechos y obligaciones en materia de seguridad y salud laboral. En los artculos 14 a 29 se
recogen, por un lado, los derechos que corresponden a los trabajadores para garantizar que
reciben una proteccin eficaz frente a los riesgos que puedan sufrir en el desempeo de su ac-
tividad laboral; as como las obligaciones que deben cumplir, para colaborar con el empresario,
a fin de garantizar que las medidas que adopta dicho empresario sean eficientes para la
consecucin del fin previsto: la proteccin de la seguridad y salud del personal empleado. Asi-
mismo, se recogen las obligaciones del empresario y las facultades que la norma le reconoce
para obtener la colaboracin de su personal en la aplicacin de las medidas preventivas co-
rrespondientes.
Pero el captulo III de la Ley regula, adems, las medidas a desarrollar en situaciones de emer-
gencia o en caso de riesgo grave e inminente. Define, igualmente, las garantas y derechos rela-
cionados con la vigilancia de la salud de los trabajadores, con especial atencin a la proteccin
de la confidencialidad y el respeto a la intimidad en el tratamiento de estas actuaciones. As como
medidas particulares a adoptar en relacin con categoras especficas de trabajadores, tales como los
jvenes, trabajadoras embarazadas o que han dado a luz recientemente y el personal sujetos a
relaciones laborales de carcter temporal.

223
Entre las obligaciones empresariales que establece la Ley, adems de las que implcitamente
lleva consigo la garanta de los derechos reconocidos al trabajador, cabe resaltar el deber de
coordinacin que se impone a los empresarios que desarrollen sus actividades en un mismo centro
de trabajo, as como el de aqullos que contraten o subcontraten con otros la realizacin en sus
propios centros de trabajo de obras o servicios correspondientes a su actividad de vigilar el
cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la normativa de prevencin.
El Captulo III, por su parte, fue modificado sustancialmente por la Ley 54/2003, de reforma
del marco normativo de la prevencin de riesgos laborales. Esta reforma tuvo su origen en las me-
didas acordadas en la Mesa de Dialogo Social en materia de prevencin de riesgos laborales de 30
de diciembre de 2002. En dicha Mesa se puso de manifiesto la inadecuada aplicacin hasta ese
momento de la Ley de Prevencin de Riesgos. No se haba conseguido una verdadera integracin de
la prevencin en todos los sectores de la empresa y una expansin de una efectiva cultura preventiva.
No debemos olvidar que los datos de siniestralidad reflejaban un negativa evolucin, en definitiva
un alto ndice de accidentes de trabajo. Por todas estas razones se plante una reforma profunda de
la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales, que por lo que se refiere al Captulo III, afect a los
artculos 14, 16, 23 y 24.
Tambin dentro del Captulo III fue reformado sustancialmente el artculo 26, que regula la pro-
teccin de la maternidad, si bien en este caso no fue la Ley 54/2003 la que lo modific, sino la
Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliacin de la vida familiar y laboral de
las personas trabajadoras y la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres.
Reflejadas las necesarias modificaciones de la Ley como consecuencia de las deficiencias ob-
servadas en su aplicacin, o para adaptarlas a las nuevas necesidades de las personas trabajadoras,
vamos a describir a continuacin, uno a uno, los derechos y obligaciones recogidos en el Captulo
III de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales.
3.1. Derecho a la proteccin frente a los riesgos laborales
En su primer prrafo el artculo 14 hace una declaracin fundamental al establecer que el per-
sonal empleado tiene derecho a una proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el tra-
bajo. Nos encontramos con una declaracin expresa de un derecho que se adjetiva con el trmino
eficaz, lo que supone que quien trabaja debe ser protegido de una forma efectiva, esto es, no de
cualquier manera, sino del modo preciso para garantizar su seguridad y salud en el desarrollo de su
actividad laboral. Pero, adems, ese derecho bsico de todo empleado o empleada se define, por

224
primera vez, en relacin con el correlativo deber de la empresa de proteger a su personal frente a
los riesgos laborales.
Por su parte el nmero segundo del artculo 14, modificado por la Ley 54/2003, detalla en
qu consiste el deber de proteccin del empresario, e incluye en la esfera de sus responsabilidades
la necesidad de integrar la prevencin de riesgos laborales en todos los mbitos de su empresa.
Esto significa, que en todos y cada uno de los quehaceres de la actividad laboral que se
desarrollen en la empresa, se tendr en cuenta la prevencin de riesgos laborales; Adems, todas
las personas que desempeen su actividad en la misma velarn por la proteccin de su seguridad
y salud, de las de los otros trabajadores, y de otras personas que pueda haber en el lugar que
desarrollen su actividad. Para ello, debern seguir fielmente las indicaciones que le ha dado la
empresa dirigidas a eliminar o minimizar los riesgos laborales. En este sentido est claro que
toda la plantilla de una empresa est bajo la direccin y la determinacin del propio empresario,
que deber adoptar las medidas necesarias para conseguir la proteccin eficaz de su seguridad y
salud.
Este deber de proteccin eficaz del empresario se materializa en la obligacin de realizar:
1. El Plan de prevencin de la empresa.
2. Las evaluaciones de riesgos de los puestos de trabajo.
3. Adoptar las medidas precisas en caso de emergencia y riesgo grave e inminente.
4. Garantizar la vigilancia del estado de salud del personal empleado, en algunos casos, in-
cluso despus de haber finalizado la relacin laboral.
5. Crear una organizacin preventiva que se ocupe de materializar las obligaciones estipuladas en
los nmeros anteriores.
A nuestro juicio el contenido del artculo 14 de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales es
fundamental para garantizar una adecuada proteccin de todos los trabajadores, es un preciso
instrumento que si se entiende adecuadamente se convierte en un amplio paraguas bajo el que se
puede cobijar el desarrollo seguro de cualquier actividad laboral, sean cuales sean las condiciones
personales de quien desempee esa actividad.
3.2. Principios de la actividad preventiva
Hemos visto en el apartado anterior que la empresa tiene un deber general de prevencin. En
este apartado veremos que se debern aplicar las medidas que materializan ese deber general de
prevencin con arreglo a unos principios generales. Esos principios son:

225
1. Evitar los riesgos, que sean evitables.
2. Evaluar los riesgos no evitables.
3. Adaptar el trabajo a la persona, y no la persona al trabajo.
4. Tener en cuenta la evolucin de la tcnica.
5. Sustituir lo peligroso por lo que entrae poco o ningn peligro.
6. Planificar la prevencin.
7. Adoptar medidas que antepongan la proteccin colectiva a la individual.
8. Dar las debidas instrucciones a los trabajadores.
9. Tomar siempre en consideracin las capacidades profesionales del personal en materia de
seguridad y de salud en el momento de encomendarles las tareas.
10. Adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar que slo los trabajadores que hayan
recibido la informacin suficiente y adecuada puedan acceder a las zonas de riesgo grave y
especfico.
11. La efectividad de las medidas preventivas deber prever las distracciones o impruden-
cias no temerarias que pudiera cometer el personal. Para su adopcin se tendrn en
cuenta los riesgos adicionales que pudieran implicar determinadas medidas preventivas,
las cuales slo podrn ponerse en prctica cuando la magnitud de dichos riesgos sea
substancialmente inferior a la de los que se pretende controlar y no existan alternativas
ms seguras.
En este apartado hemos transpuesto el contenido del artculo 15 de la Ley de Prevencin de
Riesgos Laborales, puesto que hay poco que aadir a dichos principios. De su lectura se habr
podido comprobar que el texto legal pretende que el empresario prevea todo lo que se puede
prever y para ello establece el marco en el que se ha de mover, un marco sumamente amplio, en
ocasiones de difcil cumplimiento. Es sin duda esta amplitud la que ha impedido hasta el momento
una aplicacin estricta de la norma legal, lo que evidenci en su momento la necesidad de
modificarla.
3.3. Plan de prevencin, evaluacin de riesgos y planificacin de la actividad preventiva
Sin lugar a dudas la nueva redaccin dada al artculo 16 de la Ley de Prevencin de Riesgos
Laborales por la Ley 54/2003, de reforma del marco normativo en materia de prevencin de ries-
gos laborales, responde a la idea de que para asegurar una adecuada implantacin de las dispo-
siciones de la Ley 31/1995 la prevencin de riesgos laborales deber integrarse en el sistema general

226
de gestin de la empresa, a travs de la implantacin y aplicacin de un plan de prevencin de
riesgos laborales.
La Ley 54/2003 pone todas sus esperanzas de conseguir la integracin de la prevencin en la
empresa, y por ende la extensin de una adecuada cultura preventiva, en que el empresario realice
un adecuado plan de prevencin de riesgos laborales. Para ello detalla el contenido de ese plan,
que debe recoger forzosamente:
1. La estructura organizativa de la empresa.
2. Las responsabilidades, las funciones, las prcticas, los procedimientos y los procesos en ma-
teria de prevencin de riesgos laborales.
3. Los recursos necesarios para realizar la prevencin de riesgos en el centro de trabajo.
Adems la Ley 54/2003 define los instrumentos esenciales para la gestin y aplicacin del
plan de prevencin de riesgos, que son:
a) Evaluacin inicial de riesgos: en esa evaluacin se pretende detectar los riesgos que soporta el
trabajador por el hecho de desarrollar la actividad laboral. En la evaluacin de riesgos se
deber tener en cuenta con carcter general: la naturaleza de la actividad y las caractersticas
de los puestos de trabajo existentes y de los trabajadores que deban desempearlos. La
evaluacin ser actualizada cuando cambien las condiciones de trabajo y, en todo caso, se
someter a consideracin y se revisar, si fuera necesario, con ocasin de los daos para la
salud que se hayan producido.
b) Planificacin de la actividad preventiva: la empresa planificar la actividad preventiva, el
plazo para llevarla a cabo, la designacin de responsables y los recursos humanos y mate-
riales necesarios para su ejecucin.
Adems, deber asegurarse de la efectiva ejecucin de las actividades preventivas incluidas en
la planificacin, efectuando para ello un seguimiento continuo de la misma. Cuando se haya
producido un dao para la salud de los trabajadores o cuando, con ocasin de la vigilancia de
la salud, aparezcan indicios de que las medidas de prevencin resultan insuficientes, la
empresa llevar a cabo una investigacin al respecto, a fin de detectar las causas de estos
hechos.
3.4. Equipos de trabajo y medios de proteccin
La empresa adoptar las medidas necesarias con el fin de que los equipos de trabajo sean ade-
cuados para el trabajo que deba realizarse y convenientemente adaptados a tal efecto, de forma que
garanticen la seguridad y la salud de los trabajadores al utilizarlos. Cuando la utilizacin de un

227
equipo de trabajo pueda presentar un riesgo especfico para la seguridad y la salud del personal, el
empresario adoptar las medidas necesarias con el fin de que la utilizacin del equipo de trabajo
quede reservada a los encargados de dicha utilizacin, que habrn de ser formados previamente.
El empresario deber proporcionar a sus trabajadores equipos de proteccin individual ade-
cuados para el desempeo de sus funciones y velar por el uso efectivo de los mismos cuando, por la
naturaleza de los trabajos realizados, sean necesarios.
Los equipos de proteccin individual debern utilizarse cuando los riesgos no se puedan evitar o
no puedan limitarse suficientemente por medios tcnicos de proteccin colectiva o mediante me-
didas, mtodos o procedimientos de organizacin del trabajo.
3.5. Informacin, consulta y participacin de los trabajadores
A fin de dar cumplimiento al deber de proteccin establecido en el artculo 14 de la Ley 31/95,
el empresario adoptar las medidas adecuadas para que su personal reciba la informacin necesaria en
relacin con los riesgos para la seguridad y la salud que pueda estar soportando en su actividad
laboral, tanto aquellos que afecten a la empresa en su conjunto, como a cada tipo de puesto de trabajo
o funcin. Asimismo, deber informar a sus empleados y empleadas de las medidas adoptadas frente
a situaciones de emergencia: necesidad de evacuar el centro de trabajo, o qu hacer frente a una
determinada situacin (incendio, explosin, etc...).
En las empresas que cuenten con representantes de los trabajadores (delegados de prevencin, o en
su defecto representantes sindicales), el empresario facilitar la informacin a que nos hemos referido
a travs de dichos representantes; no obstante, deber informarse directamente a cada trabajador de
los riesgos especficos que afecten a su puesto de trabajo o funcin y de las medidas de proteccin
y prevencin aplicables a dichos riesgos.
En cualquier caso se deber consultar a los trabajadores, y permitir su participacin, en el
marco de todas las cuestiones que afecten a la seguridad y a la salud en el trabajo.
3.6. Formacin de los trabajadores
Como hemos visto hasta ahora la empresa debe materializar el deber de proteccin que le co-
rresponde a travs de una serie de actuaciones precisas. Dentro de esas actuaciones tambin se
incluye la obligacin de garantizar que cada trabajador reciba una formacin terica y prctica
suficiente y adecuada en materia preventiva, tanto en el momento de su contratacin, cualquiera
que sea la modalidad o duracin de sta, como cuando se produzcan cambios en las funciones que
desempee o se introduzcan nuevas tecnologas o cambios en los equipos de trabajo.

228
La formacin deber estar centrada especficamente en el puesto de trabajo o funcin de cada
trabajador, adaptarse a la evolucin de los riesgos y a la aparicin de otros nuevos y repetirse pe-
ridicamente, si fuera necesario.
La Ley 31/95 concede tanta importancia a la formacin que arbitra las medidas para que no
recaiga sobre el propio trabajador, esto es, deber impartirse, siempre que sea posible, dentro de
la jornada de trabajo o, si no es posible, en otras horas pero con el descuento en aqulla del tiempo
invertido en la misma y sin que recaiga ningn coste econmico sobre el propio empleado.
3.7. Medidas de emergencia
El empresario, teniendo en cuenta el tamao y la actividad de la empresa, as como la posible
presencia de personas ajenas a la misma, deber analizar las posibles situaciones de emergencia
y adoptar las medidas necesarias en materia de primeros auxilios, lucha contra incendios y eva-
cuacin de los trabajadores, designando para ello al personal encargado de poner en prctica estas
medidas y comprobar peridicamente su correcto funcionamiento.
El citado personal deber poseer la formacin necesaria, ser suficiente en nmero y disponer del
material adecuado, en funcin de las circunstancias antes sealadas. Para la aplicacin de las medidas
adoptadas, la empresa deber organizar las relaciones que sean necesarias con servicios externos, en
particular en materia de primeros auxilios, asistencia mdica de urgencia, salvamento y lucha contra
incendios, de forma que quede garantizada la rapidez y eficacia de las mismas.
3.8. Riesgo grave e inminente
En ocasiones se puede dar una situacin de riesgo grave, inminente e inevitable en el desempeo
de la actividad laboral. La calificacin del riesgo que nos ocupa es clara y precisa: se ha de tratar de
un riesgo grave, esto es, que ponga en peligro seriamente la seguridad y salud del personal y que
adems, se vaya a producir con inmediatez. Si se produce esta situacin en el centro de trabajo, o en
el desempeo de la actividad laboral nos podemos encontrar con los siguientes supuestos:
a) Que sea el propio empresario, quien dando cumplimiento de su obligacin de informar lo
antes posible a los trabajadores afectados, les indique la existencia del riesgo y las medidas
que ha adoptado para evitarlo. Pudiendo los trabajadores interrumpir su actividad, y si fuera
necesario abandonar el lugar de inmediato.
Cuando el empresario no adopte o no permita la adopcin de las medidas necesarias para
garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores, los representantes legales de stos

229
podrn acordar, por mayora de sus miembros, la paralizacin de la actividad del personal
afectado por dicho riesgo. Tal acuerdo ser comunicado de inmediato a la empresa y a la
autoridad laboral, la cual, en el plazo de veinticuatro horas, anular o ratificar la paraliza-
cin acordada.
En cualquier caso, los trabajadores o sus representantes no podrn sufrir perjuicio alguno
derivado de la adopcin de las medidas mencionadas, a menos que hubieran obrado de
mala fe o cometido negligencia grave.
b) Si por el contrario, el personal no pudiera ponerse en contacto con su superior jerrquico
para informarle de la existencia de ese peligro grave e inminente para su seguridad, la de
otros trabajadores o de la terceros, podr abandonar su lugar de trabajo en las condiciones
mencionadas en el apartado anterior.
En cualquier caso, no podr exigirse a los trabajadores que reanuden su actividad mientras
persista el peligro, salvo excepcin debidamente justificada por razones de seguridad y determi-
nada reglamentariamente.
3.9. Vigilancia de la salud
La empresa tiene la obligacin de vigilar peridicamente la salud a su personal en funcin de
los riesgos inherentes al trabajo. Si bien, esta vigilancia es de carcter voluntario y precisa el con-
sentimiento del empleado o empleada.
En todo caso se deber optar por la realizacin de aquellos reconocimientos o pruebas que
causen las menores molestias y que sean proporcionales al riesgo. Las medidas de vigilancia y
control de la salud de los trabajadores se llevarn a cabo respetando siempre el derecho a la in-
timidad y a la dignidad de la persona y la confidencialidad de toda la informacin relacionada
con su estado de salud.
Tan slo existe una excepcin a la regla de la voluntariedad recogida anteriormente, y es que
el reconocimiento mdico sea imprescindible para evaluar los efectos de las condiciones de trabajo
sobre la salud del personal, o sea preciso verificar si el estado de salud de esa persona
puede constituir un peligro para ella misma, para los dems trabajadores o para otras personas
relacionadas con la empresa, o cuando as est establecido en una disposicin legal en relacin con
la proteccin de riesgos especficos y actividades de especial peligrosidad. En este caso es im-
prescindible el previo informe de los representantes de los trabajadores.

230
En cualquier caso, los datos relativos a la vigilancia de la salud de los trabajadores no podrn
ser usados con fines discriminatorios ni en perjuicio del trabajador.
3.10. Documentacin
La empresa debe elaborar y conservar a disposicin de la autoridad laboral una serie de do-
cumentos que reflejen el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley de Prevencin de
Riesgos Laborales. Estos documentos son:
1. El Plan de Prevencin de Riesgos Laborales, previsto en el artculo 16 de la Ley.
2. las evaluaciones de riesgos realizadas a los trabajadores, incluido el resultado de los controles
peridicos de las condiciones de trabajo que haga la empresa.
3. La planificacin de la actividad preventiva, incluidas las medias de proteccin y el material
de proteccin que deba utilizarse.
4. Prctica de los controles del estado de salud del personal, conforme a lo previsto en el ar-
tculo 22 de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales.
5. Relacin de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que hayan causado al tra-
bajador una incapacidad laboral superior a un da de trabajo.
En el momento de cesacin de su actividad, las empresas debern remitir a la autoridad laboral
la documentacin sealada en el apartado anterior para su archivo.
La documentacin a que se hace referencia en el presente apartado deber tambin ser puesta a
disposicin de las autoridades sanitarias a efectos de que aqullas puedan estudiar las conse-
cuencias de los riesgos laborales en los empleados y empleadas.
3.11. Coordinacin de actividades empresariales
Cuando en un mismo centro de trabajo desarrollen actividades trabajadores de dos o ms
empresas, stas debern cooperar en la aplicacin de la normativa sobre prevencin de riesgos
laborales. A tal fin, establecern los medios de coordinacin que sean necesarios en cuanto a la
proteccin y prevencin de riesgos laborales y la informacin sobre los mismos a sus respectivos
trabajadores y trabajadoras.
El empresario titular del centro de trabajo adoptar las medidas necesarias para que aquellos
otros empresarios que desarrollen actividades en su centro de trabajo reciban la informacin y las
instrucciones adecuadas, en relacin con los riesgos existentes en el centro de trabajo y con las

231
medidas de proteccin y prevencin correspondientes, as como sobre las medidas de emergencia a
aplicar, para su traslado a sus respectivos personales.
Las empresas que contraten o subcontraten con otras la realizacin de obras o servicios corres-
pondientes a la propia actividad de aqullas y que se desarrollen en sus propios centros de trabajo
debern vigilar el cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la normativa de
prevencin de riesgos laborales vigente.
3.12. Proteccin de trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos
Se entender por personal especialmente sensible al personal que, por sus propias caractersticas
individuales o estado biolgico conocido, incluidos aquellos que tengan reconocida la situacin de
discapacidad fsica, psquica o sensorial, sean especialmente sensibles a los riesgos derivados del
trabajo.
En este caso, se les garantizar de manera especfica la proteccin de su seguridad y salud, para
ello se tendr en cuenta dichos aspectos en las evaluaciones de los riesgos y, en funcin de stas,
adoptar las medidas preventivas y de proteccin necesarias.
Igualmente, el empresario deber tener en cuenta en las evaluaciones los factores de riesgo que
puedan incidir en la funcin de procreacin de los trabajadores y trabajadoras, en particular por la
exposicin a agentes fsicos, qumicos y biolgicos que puedan ejercer efectos mutagnicos o de
toxicidad para la procreacin, tanto en los aspectos de la fertilidad, como del desarrollo de la
descendencia, con objeto de adoptar las medidas preventivas necesarias.
3.13. Proteccin de la maternidad
Evidentemente, a toda trabajadora embarazada debe revisrsele la evaluacin de riesgos de su
puesto de trabajo en el mismo momento en que comunique a la empresa/Administracin que est
embarazada, puesto que han cambiado sus caractersticas personales, lo que hace que en su actividad
laboral pueda estar expuesta a riesgos relevantes para su salud o de la del feto.
En dicha revisin se deber comprender la determinacin de la naturaleza, el grado y la du-
racin de la exposicin de las trabajadoras en situacin de embarazo o parto reciente a agentes,
procedimientos o condiciones de trabajo que puedan influir negativamente en la salud de las tra-
bajadoras o del feto, en cualquier actividad susceptible de presentar un riesgo especfico. Pues, si los
resultados de la evaluacin revelasen un riesgo para la seguridad y la salud o una posible re-
percusin sobre el embarazo o la lactancia de las citadas trabajadoras, el empresario adoptar las

232
medidas necesarias para evitar la exposicin a dicho riesgo, a travs de una adaptacin de las
condiciones o del tiempo de trabajo de la trabajadora afectada.
Sin embargo, la Ley Orgnica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres esta-
bleci que cuando la adaptacin de las condiciones no fueran suficientes para garantizar la salud
del feto o de la madre, y as lo certifiquen los Servicios Mdicos del Instituto Nacional de la Se-
guridad Social o de las Mutuas, con el informe del mdico del Servicio Nacional de la Salud que
asista facultativamente a la trabajadora, sta deber desempear un puesto de trabajo o funcin
diferente y compatible con su estado.
El cambio de puesto o funcin se llevar a cabo de conformidad con las reglas y criterios que
se apliquen en los supuestos de movilidad funcional y tendr efectos hasta el momento en que el
estado de salud de la trabajadora permita su reincorporacin al anterior puesto.
Si dicho cambio de puesto no resultara tcnica u objetivamente posible, o no pueda razona-
blemente exigirse por motivos justificados, podr declararse el paso de la trabajadora afectada a
la situacin de suspensin del contrato por riesgo durante el embarazo, contemplada en el artculo
45.1.d) del Estatuto de los Trabajadores, durante el perodo necesario para la proteccin de su
seguridad o de su salud y mientras persista la imposibilidad de reincorporarse a su puesto anterior o a
otro puesto compatible con su estado.
Lo dispuesto anteriormente ser tambin de aplicacin durante el perodo de lactancia natural de
hijos menores de 9 meses.
Las trabajadoras embarazadas tendrn derecho a ausentarse del trabajo, con derecho a remuneracin,
para la realizacin de exmenes prenatales y tcnicas de preparacin al parto, previo aviso al
empresario y justificacin de la necesidad de su realizacin dentro de la jornada de trabajo.
3.14. Relaciones de trabajo temporales, de duracin determinada y en empresas de trabajo temporal
Los trabajadores con relaciones de trabajo temporales o de duracin determinada, as como los
contratados por empresas de trabajo temporal, debern disfrutar del mismo nivel de proteccin en
materia de seguridad y salud que los restantes trabajadores de la empresa.
El empresario adoptar las medidas necesarias para garantizar que, con carcter previo al
inicio de su actividad, los trabajadores a que se refiere el apartado anterior reciban informacin
acerca de los riesgos a los que vayan a estar expuestos.
Dichos trabajadores recibirn, en todo caso, una formacin suficiente y adecuada, y tendrn
derecho a una vigilancia peridica de su estado de salud.

233
En las relaciones de trabajo a travs de empresas de trabajo temporal, la empresa usuaria ser
responsable de las condiciones de ejecucin del trabajo en todo lo relacionado con la proteccin de
la seguridad y la salud de los trabajadores.
Por su parte, la empresa de trabajo temporal ser responsable del cumplimiento de las obliga-
ciones en materia de formacin y vigilancia de la salud.
3.15. Obligaciones de los trabajadores en materia de prevencin de riesgos
Hasta ahora hemos hablado de las obligaciones del empresario/administrador pblico pero
ahora nos toca abordar las obligaciones del personal trabajador.
Corresponde a cada empleado o empleada velar, segn sus posibilidades y mediante el cum-
plimiento de las medidas de prevencin que en cada caso sean adoptadas, por su propia seguridad y
salud en el trabajo y por la de aquellas otras personas a las que pueda afectar su actividad
profesional, de conformidad con su formacin y las instrucciones del empresario.
Por esta razn, diremos que el personal, con arreglo a su formacin y siguiendo las instrucciones
del empresario, deber en particular:
1. Usar adecuadamente, de acuerdo con su naturaleza y los riesgos previsibles, las mquinas,
herramientas, sustancias peligrosas, equipos de transporte y, en general, cualesquiera otros
medios con los que desarrollen su actividad.
2. Utilizar correctamente los medios y equipos de proteccin facilitados por el empresario, de
acuerdo con las instrucciones recibidas de ste.
3. No poner fuera de funcionamiento y utilizar correctamente los dispositivos de seguridad
existentes o que se instalen en los medios relacionados con su actividad o en los lugares de
trabajo en los que sta tenga lugar.
4. Informar de inmediato a su superior jerrquico directo, y a los trabajadores designados para
realizar actividades de proteccin y de prevencin o, en su caso, al servicio de prevencin,
acerca de cualquier situacin que, a su juicio, entrae, por motivos razonables, un riesgo
para la seguridad y la salud de los trabajadores.
5. Contribuir al cumplimiento de las obligaciones establecidas por la autoridad competente
para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores.
6. Cooperar con el empresario para que ste pueda garantizar unas condiciones de trabajo que
sean seguras.
No estamos, pues, ante un mera voluntad de cooperar, sino ante un verdadero deber, cuyo
incumplimiento tendr la consideracin de incumplimiento laboral a los efectos previstos en el ar-

234
tculo 58.1 del Estatuto de los Trabajadores o de falta, en su caso, conforme a lo establecido en la
correspondiente normativa sobre rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos o del personal
estatutario al servicio de las Administraciones Pblicas.
3.16. Conclusiones
La finalidad primordial de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales es la proteccin de la
seguridad y salud de los empleados y empleadas. Para ello, arbitra una serie de medidas ten-
dentes a detectar las situaciones de riesgo en que se puede ver inmerso su personal. Estas medidas
se concretan para la empresa en las siguientes obligaciones legales: obligacin de realizar
evaluaciones de riesgos de los puestos de trabajo; vigilar la salud de los empleados y empleadas;
formarles e informarles sobre dichos riesgos; brindar la formacin necesaria para realizar el
trabajo de forma segura; suministrar los equipos de proteccin personal que sean necesarios.
Igualmente, se establece para la empresa la obligacin inequvoca de proteger a los empleados
especialmente sensibles, a las mujeres embarazadas o en perodo de lactancia, a los menores
de edad y a los trabajadores y trabajadoras que presten sus servicios aunque sean con carcter
temporal.
Adems, establece la necesidad de que la empresa dedique personas y dinero a la prevencin,
por ello recoge en el Captulo IV las diferentes modalidades preventivas que aqulla tiene que
adoptar para llevar a la prctica todas las medidas que suponen dar cumplimiento a su obligacin
de proteger eficazmente al trabajador o trabajadora. Estas modalidades preventivas pueden ser: un
servicio de prevencin propio, un servicio de prevencin ajeno con el que ha hecho un concierto de
prevencin o en su caso, y con las condiciones que establece la propia Ley, podr ser el empresario
quien asuma directamente esa actividad preventiva.
Pero la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales va mucho ms all de una mera formulacin de
obligaciones para la empresa. Reconoce a los empleados y empleadas unos derecho claros e
inequvocos, como son el derecho de consulta y participacin en los rganos especializados de
seguridad y salud laboral (comits de seguridad y salud) y el derecho de informacin; adems,
establece la figura del delegado de prevencin como representante legal especializado en la materia
de prevencin de riesgos laborales. Todas estas previsiones estn recogidas en el Captulo V de la
Ley.
Es ms, el Captulo VII de la Ley recoge las responsabilidades y sanciones que se pueden aplicar
a la empresa responsable en caso de que incumpla las obligaciones que le impone la legislacin.

235
De esta manera, la Ley 31/95 no se queda en una mera declaracin de deseos o principios, sino que
tiene una vocacin de aplicacin efectiva, al establecer unas claras consecuencias jurdicas para
aquellos que no tengan en cuenta sus previsiones.
Para finalizar, nos gustara recordar que cada vez que se ha utilizado en este tema el trmino
empresa, nos estamos refiriendo tanto a las empresas privadas como a las diferentes Administra-
ciones Pblicas, en sus diferentes modalidades. No debemos olvidar que la Ley de Prevencin de
Riesgos Laborales incluye expresamente a las Administraciones Pblicas en su mbito de aplica-
cin. Esto significa que cualquier Administracin Pblica tiene las mismas obligaciones que una
empresa privada en materia de prevencin de riesgos laborales, y que los empleados y empleadas
pblicas gozan del mismo nivel de proteccin que el personal de cualquier empresa privada.

236

TEMA 13
EVACUACION DE
EDIFICIOS

13.1-INTRODUCCION A LOS PLANES DE
AUTOPROTECCION.

13.2-RESPUESTA AL INCIDENTE. PAUTAS MINIMAS DE
CONDUCTA.

13.3-EDIFICIOS DE GRAN OCUPACION.

13.4- EL PLAN DE EMERGENCIAS


237
13.1. INTRODUCCIN
Proteccin civil
La proteccin civil es un trmino amplio que abarca las actividades realizadas por el Estado
y las Organizaciones de Proteccin Civil, para informar, proteger y preparar las formas de
actuar y comportamiento de las personas frente al descontrol de la naturaleza, los riesgos y los
desastres (catstrofes). Preparando una eficaz y coordinada respuesta ante una catstrofe o
desastre.
Capacidad de reaccin
El medio por el cual las personas o las organizaciones utilizan los recursos disponibles y la
capacidad para hacer frente a las consecuencias adversas que podran llevar a un desastre. En
general, esto implica la gestin de los recursos, tanto en tiempos normales como en situaciones
de crisis o condiciones adversas. El fortalecimiento de la capacidad de reaccin por lo general se
basa en la resistencia para soportar los efectos de los peligros naturales y los provocados por la
humanidad.
Desastres (catstrofes)
Un desastre es una situacin que amenaza y causa daos graves y generalizados para el bien-
estar humano y el medio ambiente. Por lo general, supone la destruccin de la propiedad,
lesiones y prdida de la vida, afecta negativamente a un nmero relativamente grande; gran
grupo de personas, es pblico y puede causar malestar en la comunidad en general.
Los desastres naturales son causados por fuerzas naturales, e incluyen eventos como terremo-
tos, inundaciones, incendios forestales y erupciones volcnicas, mientras que en las personas son
los desastres tecnolgicos, qumicos o nucleares, y pueden ser consecuencia de la negligencia hu-
mana, error o un fallo en un sistema tecnolgico.
Respuesta a desastres (catstrofes)
Es la suma de decisiones y acciones tomadas durante y despus de los desastres, incluido el
alivio inmediato, rehabilitacin y reconstruccin.
Reduccin del riesgo de desastres y prevencin

238
Las actividades emprendidas para reducir la vulnerabilidad y el impacto sobre una persona,
la comunidad o la sociedad, mejorando su capacidad para hacer frente a los efectos de una
emergencia o desastre.
Emergencia
Un acontecimiento repentino e imprevisto que normalmente exige medidas inmediatas para
minimizar sus consecuencias adversas.
Primeros auxilios
La atencin sanitaria de inmediato, pero temporal proporcionada en el lugar, o tan
pronto como sea posible, a las personas vctimas de un accidente o enfermedad repentina, a fin
de tratar de evitar complicaciones, disminuir el sufrimiento y mantener la vida hasta la llegada
de los servicios sanitarios de emergencia.
Gestin de emergencias
La organizacin y gestin de los recursos y las responsabilidades para tratar todos los aspec-
tos de las emergencias, en particular, preparacin, respuesta y rehabilitacin. Gestin de emer-
gencias consiste en planes, estructuras y los mecanismos establecidos para realizar los esfuerzos
normales de gobierno, organismos privados y voluntarios de una manera integral y
coordinada para responder a todo el espectro de necesidades de emergencia. Esto tambin se
conoce como gestin de catstrofes.
Peligros
Un evento fsico potencialmente perjudicial, fenmeno o actividad humana que puede
causar la prdida de vidas o lesiones, daos materiales, perturbaciones sociales y econmicas o
degradacin ambiental.
Mitigacin
Las medidas adoptadas antes de una catstrofe y destinadas a reducir o eliminar su impacto
en la sociedad y el medio ambiente.
Preparativos

239
Actividades y medidas adoptadas con antelacin para garantizar una respuesta eficaz a los
efectos de los peligros, incluido el suministro de alertas tempranas oportunas y eficaces y la eva-
cuacin temporal de personas y bienes en los lugares amenazados.
Prevencin
Comprende las actividades destinadas a proporcionar una proteccin permanente ante los
desastres. Incluye la ingeniera y otras medidas de proteccin fsica, y las medidas legislativas
de control de uso de la tierra y planificacin urbana.
Informacin y sensibilizacin del pblico
El proceso de informacin y sensibilizacin de la comunidad en cuanto a la naturaleza del
peligro y las acciones necesarias para salvar vidas y propiedades antes y en caso de que se
produzcan catstrofes.
Socorro
De asistencia y / o intervencin durante o despus de las catstrofes para atender la preserva-
cin de la vida y las necesidades bsicas de subsistencia. Puede ser de emergencia o de duracin
prolongada.
Riesgo
La probabilidad de consecuencias dainas o prdidas esperadas (muertes, lesiones, propie-
dad, sustento, actividad econmica interrumpida o dao ambiental) resultantes de la
interaccin entre las amenazas naturales o inducidas por la humanidad y las condiciones
vulnerables.
Convencionalmente, el riesgo se expresa mediante la notacin: Riesgo = Amenaza
Vulnerabilidad. Algunas disciplinas tambin incluyen el concepto de exposicin para referirse
en particular a los aspectos fsicos de la vulnerabilidad. Ms all de expresar una posibilidad de
dao fsico, es fundamental reconocer que los riesgos son inherentes o pueden ser creados o existen
dentro de sistemas sociales. Es importante tener en cuenta los contextos sociales en que los riesgos se
producen y que las personas no necesariamente comparten las mismas percepciones de riesgo y sus
causas subyacentes.
Evaluacin de riesgos

240
Es una metodologa para determinar la naturaleza y el alcance del riesgo mediante el
anlisis de los peligros potenciales y evaluacin de las actuales condiciones de vulnerabilidad
que podran representar una amenaza potencial o dao a las personas, los bienes, medios de
subsistencia y el medio ambiente del que dependen.
13.2. NORMA BSICA DE AUTOPROTECCIN DE LOS
CENTROS, ESTABLECIMIENTOS Y DEPENDENCIAS,
DEDICADOS A ACTIVIDADES QUE PUEDAN DAR ORIGEN A
SITUACIONES DE EMERGENCIA (Real Decreto 393/2007, de
23 de marzo)
2.1. Disposiciones generales
La obligacin de los poderes pblicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad
fsica, como el ms importante de todos los derechos fundamentales, incluido en el artculo 15 de
la Constitucin Espaola, debe plantearse no slo de forma que la ciudadana alcance la
proteccin a travs de las Administraciones Pblicas, sino que se ha de procurar la adopcin de
medidas destinadas a la prevencin y control de riesgos en su origen, as como a la actuacin
inicial en las situaciones de emergencia que pudieran presentarse.
As, tanto la Ley 1/1996, de 3 de abril, de gestin de emergencias, como la Ley 2/1985,
de 21 de enero, sobre Proteccin Civil, contemplan los aspectos relativos a la autoproteccin,
determinando en sus artculos 5 y 6 la obligacin del Gobierno de establecer un catlogo de las
actividades de todo orden que puedan dar origen a una situacin de emergencia y la obligacin de
las personas titulares de los centros, establecimientos y dependencias o medios anlogos donde se
realicen dichas actividades, de disponer de un sistema de autoproteccin, dotado con sus propios
recursos, para acciones de prevencin de riesgos, alarma, evacuacin y socorro. Asimismo el
propio artculo 6 determina que el Gobierno, a propuesta del Ministerio del Interior, previo
informe de la Comisin Nacional de Proteccin Civil, establecer las directrices bsicas para
regular la autoproteccin.
La Norma Bsica de Autoproteccin, define y desarrolla la autoproteccin y establece los
mecanismos de control por parte de las Administraciones Pblicas. Contempla una gradacin de
las obligaciones de la autoproteccin y respeta la normativa sectorial especfica de aquellas

241
actividades que, por su potencial peligrosidad, importancia y posibles efectos perjudiciales sobre
la poblacin, el medio ambiente y los bienes, deben tener un tratamiento singular.
La Norma Bsica de Autoproteccin establece la obligacin de elaborar, implantar
materialmente y mantener operativos los Planes de Autoproteccin y determina el contenido
mnimo que deben incorporar estos planes en aquellas actividades, centros, establecimientos,
espacios, instalaciones y dependencias que, potencialmente, pueden generar o resultar afectadas
por situaciones de emergencia. Incide no slo en las actuaciones ante dichas situaciones, sino
tambin y con carcter previo, en el anlisis y evaluacin de los riesgos, en la adopcin de
medidas preventivas y de control de los riesgos, as como en la integracin de las actuaciones en
emergencia, en los correspondientes Planes de Emergencia de Proteccin Civil.
2.1.1. OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS TITULARES DE LAS ACTIVIDADES
Las obligaciones de las personas titulares de las actividades sern las siguientes:
a) Elaborar el Plan de Autoproteccin correspondiente a su actividad, de acuerdo a los
criterios establecidos en el apartado 3.3. de esta norma.
b) Presentar el Plan de Autoproteccin al rgano de la Administracin Publica competente
para otorgar la licencia o permiso determinante para la explotacin o inicio de la
actividad.
c) Desarrollar las actuaciones para la implantacin y el mantenimiento de la eficacia del Plan de
Au-toproteccin, de acuerdo a los criterios establecidos en esta Norma Bsica de
Autoproteccin.
d) Remitir al registro correspondiente los datos de esta Norma Bsica de Autoproteccin.
e) Informar y formar al personal a su servicio en los contenidos del Plan de Autoproteccin.
f) Facilitar la informacin necesaria para, en su caso, posibilitar la integracin del Plan
de Autoproteccin en otros Planes de Autoproteccin de mbito superior y en los planes de
Proteccin Civil.
g) Informar al rgano que otorga la licencia o permiso determinante para la explotacin o
inicio de la actividad acerca de cualquier modificacin o cambio sustancial en la actividad
o en las instalaciones, en aquello que afecte a la autoproteccin.
h) Colaborar con las autoridades competentes de las Administraciones Pblicas, en el marco
de

242
las normas de proteccin civil que le sean de aplicacin. i) Informar con la antelacin
suficiente a los rganos competentes en materia de Proteccin Civil
de las Administraciones Pblicas de la realizacin de los simulacros previstos en el Plan
de
Autoproteccin.
2.1.2. OBLIGACIONES DEL PERSONAL DE LAS ACTIVIDADES
El personal tendr la obligacin de participar, en la medida de sus capacidades, en el Plan
de Autoproteccin y asumir las funciones que les sean asignadas en dicho Plan.
13.3. PLAN DE AUTOPROTECCIN
3.1. Concepto y objeto
El Plan de Autoproteccin es el documento que establece el marco orgnico funcional
previsto para un centro, establecimiento, espacio, instalacin o dependencia, con el objeto de
prevenir y controlar los riesgos sobre las personas y los bienes y dar respuesta adecuada a las
posibles
ciones de emergencia, en la zona bajo responsabilidad de la persona titular de la actividad,
garantizando la integracin de estas actuaciones con el sistema pblico de proteccin civil.
El Plan de Autoproteccin aborda la identificacin y evaluacin de los riesgos, las
acciones y medidas necesarias para la prevencin y control de riesgos, as como las medidas de
proteccin y otras actuaciones a adoptar en caso de emergencia.
3.2. Contenido
El Plan de Autoproteccin se recoger en un documento nico.
Este u otros documentos de naturaleza anloga que deban realizar las personas titulares en vir-
tud de la normativa sectorial aplicable, podrn fusionarse en un documento nico a estos
efectos, cuando dicha unin permita evitar duplicaciones innecesarias de la informacin y la
repeticin de los trabajos realizados por la persona titular o la autoridad competente, siempre
que se cumplan todos los requisitos esenciales de la presente norma.

243
El documento del Plan de Autoproteccin incluir todos los procedimientos y protocolos
necesarios para reflejar las actuaciones preventivas y de respuesta a la emergencia.
3.3. Criterios para la elaboracin del Plan de Autoproteccin
Los criterios mnimos que deben observarse en la elaboracin del Plan de Autoproteccin
son los siguientes:
1. El Plan de Autoproteccin habr de estar redactado y firmado por personal tcnico
competente capacitado para dictaminar sobre aquellos aspectos relacionados con la
autoproteccin frente a los riesgos a los que est sujeta la actividad, y suscrito
igualmente por la persona titular de la actividad, si es una persona fsica, o por persona
que le represente si es una persona jurdica.
2. Se designar, por parte de la persona titular de la actividad, una persona como responsable
nica para la gestin de las actuaciones encaminadas a la prevencin y el control de riesgos.
3. Los procedimientos preventivos y de control de riesgos que se establezcan, tendrn en cuenta,
al menos, los siguientes aspectos:

a) Precauciones, actitudes y cdigos de buenas prcticas a adoptar para evitar las causas
que puedan originar accidentes o sucesos graves.
b) Permisos especiales de trabajo para la realizacin de operaciones o tareas que generen
riesgos.
c) Comunicacin de anomalas o incidencias al o a la titular de la actividad.
d) Programa de las operaciones preventivas o de mantenimiento de las instalaciones,
equipos, sistemas y otros elementos de riesgo que garantice su control.
e) Programa de mantenimiento de las instalaciones, equipos, sistemas y elementos necesa-
rios para la proteccin y seguridad que garantice la operatividad de los mismos.

4. Se establecer una estructura organizativa y jerarquizada, dentro de la organizacin y
personal existente, fijando las funciones y responsabilidades de todos sus integrantes en
situaciones de emergencia.
5. Se designar, por parte de la persona titular de la actividad, una persona responsable nica,
con autoridad y capacidad de gestin, que ser el director o directora del Plan de
Actuacin en Emergencias.

244
6. El director o directora del Plan de Actuacin en Emergencias ser responsable de activar
dicho plan de acuerdo con lo establecido en el mismo, declarando la correspondiente
situacin de emergencia, notificando a las autoridades competentes de Proteccin Civil,
informando al personal, y adoptando las acciones inmediatas para reducir las
consecuencias del accidente o suceso.
7. El Plan de Actuacin en Emergencias debe detallar los posibles accidentes o sucesos que
pudieran dar lugar a una emergencia y los relacionar con las correspondientes
situaciones de emergencia establecidas en el mismo, as como los procedimientos de
actuacin a aplicar en cada caso.
8. Los procedimientos de actuacin en emergencia debern garantizar, al menos:

La deteccin y alerta.
La alarma.
La intervencin coordinada.
El refugio, evacuacin y socorro.
La informacin en emergencia a todas aquellas personas que pudieran estar expuestas al
riesgo.
La solicitud y recepcin de ayuda externa de los servicios de emergencia.
3.4. Coordinacin y actuacin operativa
Los rganos competentes en materia de proteccin civil velarn porque los Planes de
Autopro-teccin tengan la adecuada capacidad operativa, en los distintos supuestos de riesgo
que puedan presentarse, y quede asegurada la necesaria coordinacin entre dichos Planes y los de
proteccin civil que resulten aplicables, as como la unidad de mando externa, en los casos que
lo requieran.
Con esa finalidad, por dichos rganos, se establecern los protocolos que garanticen, por un
lado, la comunicacin inmediata de los incidentes que se produzcan y tengan o puedan tener
repercusiones sobre la autoproteccin y, por otro, la movilizacin de los servicios de emergencia
que, en su caso, deban actuar. Asimismo establecern los procedimientos de coordinacin de tales
servicios de emergencia con los propios del Plan de Autoproteccin y los requisitos organizativos
que permitan el ejercicio del mando por las autoridades competentes en materia de proteccin
civil.

245
3.5. Criterios para la implantacin del Plan de Autoproteccin
La implantacin del Plan de Autoproteccin comprender, al menos, la formacin y
capacitacin del personal, el establecimiento de mecanismos de informacin al pblico y la
provisin de los medios y recursos precisa para la aplicabilidad del plan.
A tal fin el Plan de Autoproteccin atender a los siguientes criterios:
Informacin previa. Se establecern mecanismos de informacin de los riesgos de la
actividad para el personal y el pblico, as como del Plan de Autoproteccin para el
personal de la actividad.
Formacin terica y prctica del personal asignado al Plan de Autoproteccin,
estableciendo un adecuado programa de actividades formativas.
Definicin, provisin y gestin de los medios y recursos econmicos necesarios.
De dicha implantacin se emitir una certificacin en la forma y contenido que establezcan
los rganos competentes de las Administraciones Pblicas.
3.6. Criterios para el mantenimiento de la eficacia del Plan de Autoproteccin
1. Las actividades de mantenimiento de la eficacia del Plan de Autoproteccin deben formar
parte de un proceso de preparacin continuo, sucesivo e iterativo que, incorporando la
experiencia adquirida, permita alcanzar y mantener un adecuado nivel de operatividad y
eficacia.
2. Se establecer un adecuado programa de actividades formativas peridicas para asegurar el
mantenimiento de la formacin terica y prctica del personal asignado al Plan de
Autoprotec-cin, estableciendo sistemas o formas de comprobacin de que dichos
conocimientos han sido adquiridos.
3. Se prever un programa de mantenimiento de los medios y recursos materiales y
econmicos necesarios.
4. Para evaluar los planes de autoproteccin y asegurar la eficacia y operatividad de los planes
de actuacin en emergencias se realizarn simulacros de emergencia, con la periodicidad
mnima que fije el propio plan, y en todo caso, al menos una vez al ao evaluando sus
resultados.
5. La realizacin de simulacros tendr como objetivos la verificacin y comprobacin de:


246
La eficacia de la organizacin de respuesta ante una emergencia.
La capacitacin del personal adscrito a la organizacin de respuesta.
El entrenamiento de todo el personal de la actividad en la respuesta frente a una emergencia.
La suficiencia e idoneidad de los medios y recursos asignados.
La adecuacin de los procedimientos de actuacin.

6. Los simulacros implicarn la activacin total o parcial de las acciones contenidas en el
Plan de Actuacin en Emergencias.
7. De las actividades de mantenimiento de la eficacia del Plan se conservar por parte de
la empresa a disposicin de las Administraciones Pblicas, informacin sobre las
mismas, as como de los informes de evaluacin realizados debidamente firmados por la
persona responsable del Plan.
3.7. Vigencia del Plan de Autoproteccin y criterios para su actualizacin y revisin
El Plan de Autoproteccin tendr vigencia indeterminada; se mantendr adecuadamente actua-
lizado, y se revisar, al menos, con una periodicidad no superior a tres aos.
13.4- EDIFICIOS DE GRAN OCUPACION
. QU HACEMOS EN CASO DE TENER QUE EVACUAR UN EDIFICIO POR UNA EMERGENCIA
Mantener el orden y la calma en la evacuacin (evitar situaciones de pnico, evitar
correr, evitar gritar).
Seguir las indicaciones del personal de seguridad, las personas responsables de planta, los
y las responsables de evacuacin.
Colaborar en la evacuacin de nios y nias, personas mayores y personas de movilidad
reducida.
Seguir los itinerarios indicados por las seales de evacuacin. No utilizar
ascensores, montacargas ni escaleras mecnicas. En los pasillos y escaleras ir
andando pegado a la pared (dejando el centro libre). Dirigirse a las salidas de
emergencia. No obstaculizar las vas de salida.

247
No regresar nunca al edificio ni al puesto de trabajo por ningn motivo, hasta que sea
autorizado por los servicios de emergencia o por la persona responsable de seguridad del
edificio. Cerrar puertas y ventanas.
. QU HACEMOS EN CASO DE UNA SITUACIN DE EMERGENCIA
Transmitir la alarma al descubrir el incidente, llamar al 112 SOS DEIAK.
Seguir las indicaciones del personal responsable del rea-sector-planta-piso en donde se en-
cuentra.
Fijarse y seguir la sealizacin de evacuacin.
Colaborar activamente en la evacuacin.
Ayudar a los nios y nias, personas mayores y personas de movilidad reducida.
No utilizar ascensores, ni montacargas, ni escaleras mecnicas.
En los pasillos y escaleras ir pegado a la pared (dejando el centro libre).
Evitar empujar, correr, gritar y formar aglomeraciones.
Ir al punto de encuentro exterior y permanecer en l hasta que las personas responsables de
los servicios de emergencia o la persona responsable de seguridad del edificio lo
autoricen.
No regresar nunca al lugar del trabajo bajo ningn motivo.
Si una puerta est muy caliente, no la abra.
Si queda atrapado o atrapada por el fuego, cerrar las puertas y colocar trapos hmedos en
las rendijas, hacerse notar desde las ventanas, balcones y terrazas para que sean vistos/as
y rescatados/as por los servicios de emergencia.
. EN EL TRABAJO QU HACEMOS EN CASO DE EVACUAR NUESTRO PUESTO DE TRABAJO
1. Notificacin
Avisar al 112 SOS DEIAK e informar
sobre:
Qu sucede.
Dnde se ha producido.
Indicar el nmero de personas heridas y atrapadas.
Descripcin del incidente.
Indicar el nmero del telfono desde donde se llama.

248
2. Actuacin
Siga las instrucciones del operador, operadora del 112 SOS DEIAK.
Mantenga la calma.
Siga las instrucciones del personal de seguridad.
Siga los procedimientos a seguir en la evacuacin del centro de trabajo indicados en el
Plan de Autoproteccin del Edificio.
Vaya al punto de reunin definido en el Plan de Autoproteccin del Edificio.
Si al tocar una puerta nota calor no la abra.
En caso de humo, aljese, cierre las puertas y ventanas y coloque trapos hmedos en las
rendijas. Protegerse con trapos o pauelos mojados y gatee en direccin contraria al fuego.
Si se queda atrapado o atrapada por el fuego, hgase notar su presencia desde ventanas, bal-
cones, terrazas. Para ser visto/a por los servicios de emergencia que procedern a su rescate.
Si existen nios y nias, personas mayores o personas de movilidad reducida aydelas en la
evacuacin del edificio.
No regrese nunca al puesto de trabajo, hasta que se determine el final de la emergencia y
los servicios de emergencia o personal responsable de seguridad, definan que la zona de
trabajo vuelve a ser segura.
4.5. Instrucciones de evacuacin de un edificio
Mantener la calma.
Comenzar la evacuacin cuando se d la seal de Emergencia.
Obedecer las instrucciones e indicaciones del Equipo de Alarma y Evacuacin y de los y
las Coordinadoras.
Evacuar la zona en orden.
Realizar la evacuacin en silencio.
Si la va de evacuacin est inundada de humo, sellar el acceso y esperar las ayudas ex-
teriores.
Si cuando suena la seal de evacuacin no se est en su lugar habitual, se deber unir al
primer grupo que se vea y dar cuenta de esa circunstancia en el punto de reunin.
Sealar que la zona est vaca.
Ir al punto de reunin determinado en el Plan de Autoproteccin. Permanezca en l hasta
que se termine la emergencia.

249
4.6. Prohibiciones durante la evacuacin de un edificio
Separarse del grupo evacuado.
Dejar huecos en las filas de evacuacin.
Llevarse bultos o similares.
Correr.
Empujarse y atropellarse.
Detenerse.
Retroceder por algo o por alguien.
Utilizar los ascensores.
Abandonar los puntos de reunin hasta nueva orden.
4.7. Normas generales para la evacuacin de un edificio
Ayudarse unas personas a otras.
Transportar a las personas impedidas de una manera eficaz.
Dirigir y ayudar, con especial atencin, a los nios y a las nias, a las personas mayores y
a las personas con movilidad reducida).
Comunicar al equipo de alarma y evacuacin las incidencias observadas en la
evacuacin.
Parar y desconectar las mquinas que se estn utilizando.
13.5- EL PLAN DE EMERGENCIA
Es el conjunto de medidas de organizacin y planificacin de la actuacin humana para
seguir en caso de emergencia, que permitan la utilizacin de forma ptima de los medios
tcnicos previstos, con el objetivo final de reducir al mnimo las posibles consecuencias
humanas y/o econmicas en caso de siniestro.
Es el procedimiento que define la secuencia de acciones que se deben desarrollar para el con-
trol inicial de una posible emergencia.
Planifica la organizacin humana en funcin de los medios materiales disponibles y
estableciendo una escala de mando o jerarqua perfectamente definida.
Tendr que responder de forma clara, concreta y concisa a las preguntas: qu se har?,
quin lo har?, cundo?, cmo? y dnde se har?

250
De acuerdo a la disponibilidad del personal deben preverse planes de actuacin diurno,
nocturno, en das festivos y vacacionales.
6.1. Clasificacin de las emergencias
En funcin de la gravedad de una emergencia, las dificultades existentes para su control y
las posibles consecuencias que puedan derivarse, las situaciones de emergencia, con un nivel
creciente de gravedad, se clasifican en:
CONATO DE EMERGENCIA: Accidente que puede ser controlado y dominado de
forma fcil y rpida por los propios equipos y medios de proteccin del local. Genera
una alarma denominada RESTRINGIDA, que slo se comunica al jefe o jefa de
emergencia.
EMERGENCIA PARCIAL: Accidente que requiere de la actuacin de los equipos
especiales de intervencin (primera y segunda), y que se limita a un determinado sector de
la empresa, sin afectar al resto de las instalaciones. Se corresponde con la llamada
ALARMA SECTORIAL, que es transmitida a los y las ocupantes de la zona afectada y,
si es necesario, a las colindantes, siempre bajo la supervisin del jefe o jefa de
emergencia.
EMERGENCIA GENERAL: Accidente que precisa de la actuacin de todos los equipos y
medios de proteccin propios, as como la ayuda de medios de socorro y salvamento
exteriores. Implica una ALARMA GENERAL que puede suponer la movilizacin y alerta
del personal de todo el edificio e incluso su evacuacin segn establezca el jefe o jefa de
emergencia.
6.2. Acciones a seguir
En todo momento deben garantizarse las siguientes acciones:
ALERTA.
ALARMA.
INTERVENCIN.
APOYO.
Supone la rpida puesta en funcionamiento de los equipos de primera intervencin (EPI), as
como la informacin al resto de equipos y a las instituciones de ayuda exteriores. Implica la

251
evacuacin de las personas ocupantes del edificio. Para el control de las emergencias.
Recepcin e informacin a servicios de ayuda exterior.
6.3. Requisitos de los Equipos de Emergencia
1. Ser conscientes de los riesgos generales y particulares derivados de la actividad del centro.
2. Informar de las anomalas detectadas y verificar su correccin.
3. Conocer la existencia y forma de empleo de los medios materiales disponibles y cuidar de
su mantenimiento.
4. Emprender acciones para eliminar de forma rpida posibles riesgos de emergencia, ya
sean indirectas (dar la alarma) o directas (cortar corrientes elctricas, cerrar llaves de paso
de gas, aislar materias inflamables, etc.).
5. Combatir el fuego desde su inicio (dar la alarma y, hasta que lleguen refuerzos, intentar
sofocarlo empleando medios de primera intervencin).
6. Prestar primeros auxilios a personas accidentadas.
7. Coordinarse adecuadamente con integrantes de otros equipos para evitar o minimizar las
consecuencias de una emergencia.
Constituyen el equipo de emergencia el conjunto de personas del propio centro de trabajo
que han sido especialmente formadas, entrenadas y organizadas para desarrollar acciones de
prevencin y actuacin en caso de emergencia.
La accin preventiva se basa en evitar la concurrencia de circunstancias que pudieran
originar un accidente. En lo referente a accin protectora harn uso de los equipos e instalaciones
disponibles, con el objeto de dominar o controlar la situacin de emergencia hasta la llegada
de ayuda exterior, procurando anular o reducir al mnimo el coste en daos humanos y/o
econmicos.
Con este objetivo los integrantes de los equipos de emergencia han de cumplir un conjunto
de firmes requisitos:
EQUIPOS DE ALARMA Y EVACUACIN (EAE)
1. Su misin esencial es asegurar una evacuacin total y ordenada de su sector y comprobar
que se haya dado la alarma.
2. La transmisin de la alarma al centro de control y comunicaciones se ha de realizar por
medio de un pulsador de alarma, o preferentemente a travs de telfono o
intercomunicador localizando espacialmente con todo detalle la emergencia y

252
esperando confirmacin del aviso e instrucciones.
3. Una correcta evacuacin supone comprobar que las vas de evacuacin se encuentren expe-
ditas, dirigir el flujo de personas (evitando aglomeraciones en puertas, accesos a escaleras y
salidas al exterior), impedir la utilizacin de ascensores en caso de incendio y controlar
las ausencias en los puntos de reunin exteriores.
4. El perfil del personal del equipo de alarma y evacuacin se corresponde con personas
serenas que sepan infundir y transmitir tranquilidad; generalmente cada equipo (uno por
cada planta) consta de una a cuatro personas.
EQUIPOS DE PRIMEROS AUXILIOS (EPA)
1. Estn encargados de prestar los primeros auxilios a las personas lesionadas que lo requieran,
al mismo tiempo que facilitan su evacuacin a un centro sanitario, evitando el
empeoramiento de las lesiones.
2. Deben recibir formacin y adiestramiento continuo en emergencias y urgencias
mdicas, inmovilizacin y transporte de personas heridas.
3. Es preferible que se trate de personal sanitario y/o con ttulo de socorrista, y que el jefe o
jefa del equipo sea el mdico o la mdica de la empresa.
4. Existe un equipo de primeros auxilios para todo el edificio.
EQUIPOS DE PRIMERA INTERVENCIN (EPI)
1. Intentan el controlar la emergencia donde se haya producido, por ejemplo mediante el
empleo de extintores porttiles si se trata de un fuego declarado en su rea de trabajo.
2. Para ello cuentan con la formacin y entrenamiento adecuados (conocimiento del fuego,
mtodos de extincin porttiles y fijos, y plan de emergencia), orientados especficamente
a los riesgos propios del lugar de trabajo, por lo que deben ejercer un importante control
preventivo. Si son requeridos para ello, prestarn apoyo a los equipos de segunda
intervencin.
3. Existe un equipo de primera intervencin por cada planta y, de forma orientativa, el nmero
de sus componentes es similar al de equipos de extincin (generalmente entre dos y seis
personas).
4. Actan siempre por parejas y si deben ser ayudados por otros EPI stos deben proceder de
plantas inferiores.

253
EQUIPOS DE SEGUNDA INTERVENCIN (ESI)
Han de actuar en el caso de que la emergencia, dada su gravedad, no haya podido ser con-
trolada por los equipos de primera intervencin. Representan la mxima capacidad
extintora del local, pudiendo actuar en cualquier punto, y en caso necesario colaboran
adems con los servicios de ayuda exterior.
Sus personas integrantes han sido convenientemente formadas y adiestradas en la lucha
contra incendios mediante medios de intervencin primera (extintores porttiles) o
segunda (mangueras), e incluso equipos especiales (sistemas fijos de extincin, equipos de
respiracin autnoma, etc.). Por otro lado, tendrn un conocimiento exhaustivo del plan de
emergencia.
Es recomendable que las personas integrantes de los equipos de segunda intervencin sean
personal de mantenimiento o vigilancia, ya que conocen mejor el edificio y las
instalaciones.
Ha de estar constituido por un mnimo de dos y un mximo de diez personas. Lo normal
es uno para todo el edificio.
JEFE O JEFA DE INTERVENCIN
Es la persona encargada de valorar la emergencia, de dirigir y coordinar a los equipos de
intervencin y de informar al jefe o jefa de emergencia, de quien depende jerrquicamente, aunque
constituye la mxima autoridad en el punto de la emergencia hasta la llegada del servicio pblico
de extincin.
Al igual que los ESI ha de estar permanentemente localizable durante el horario de trabajo a
travs de medios de comunicacin fiables, y su perfil corresponde a una persona con dotes de
mando y profundos conocimientos terico-prcticos en seguridad contra incendios y plan de
autoproteccin.
JEFE O JEFA DE EMERGENCIA
Constituye la mxima autoridad ante una emergencia, encargndose de coordinar toda la ac-
tuacin desde el centro de control de comunicaciones de la empresa, solicitando el envo a la
zona

254
siniestrada de los equipos internos o servicios externos que resulten necesarios y ordenando el mo-
mento de la evacuacin del local.
Al llegar al centro de control y comunicaciones asumir las tareas de registro escrito de la
emergencia, que hasta ese momento realizaba el operador u operadora de comunicaciones, vigi-
lante, celador o celadora o telefonista que recibi el aviso inicial de emergencia, comprob su
veracidad y alert a los bomberos y bomberas, al jefe o jefa de emergencia y al jefe o jefa de
intervencin y de otros equipos.
Es una persona con dotes de mando y slidos conocimientos de seguridad contra incendios y
del plan de autoproteccin. Ha de estar localizable las 24 horas del da.
El jefe o jefa de emergencia, el jefe o jefa de intervencin y el operador u operadora de
comunicaciones constituyen el denominado EQUIPO DE MANDO.
COMIT DE EMERGENCIA
Est constituido por la Direccin de la empresa.
Debe estar puntualmente informado de la situacin por el jefe o jefa de emergencia. Su funcin
consiste en coordinar y canalizar las relaciones con el exterior mientras se mantenga la
emergencia, informando a las autoridades, familiares, prensa, etc.
SISTEMAS DE COMUNICACIONES
El centro de trabajo puede contar con los siguientes sistemas de comunicaciones: telfono, in-
terfono, radiotransmisores, buscapersonas, megafona y pulsadores de alarma. Tipos de
comunicaciones propios de una situacin de emergencia:
1. Aviso de emergencia, en el que se ha de utilizar como medio de transmisin el telfono,
los pulsadores de alarma o los interfonos.
2. Comunicaciones interiores entre equipos de emergencia, que se deben llevar a cabo me-
diante telfono, buscapersonas, interfonos o radiotransmisores.
3. Comunicaciones exteriores, que se establecen por va telefnica o por transmisin de la
alarma a distancia.
4. Aviso de alarma y orden de evacuacin, estando previsto transmitir por megafona,
avisadores acsticos o avisadores pticos.
DESARROLLO DEL PLAN DE EMERGENCIAS

255
1. Se han de establecer las secuencias de actuacin que deben ejercer cada uno de los equipos
dependiendo de la gravedad de la emergencia.
2. Estas operaciones que llevarn a cabo los equipos de emergencia se refieren a las acciones de
alerta, alarma, intervencin y apoyo y deben estar coordinadas por las distintas jefaturas.
3. Para facilitar esta labor se han de realizar diagramas de flujo, y en caso de gran
complejidad se elaborarn esquemas operacionales parciales.
IMPLANTACIN DEL PLAN DE EMERGENCIA
1. Constituye la ltima fase en la actuacin planificada ante una emergencia. Es la fase
que supone mayor trabajo e inversin de tiempo y que comprende el conjunto de
medidas que asegurarn la eficacia operativa de dicho plan.
2. Si bien todo el personal de plantilla (directivo, tcnico, mandos intermedios y personal
trabajador) debe participar obligatoriamente en los planes de autoproteccin que se lleven
a cabo en una empresa, la responsabilidad derivada de la implantacin de ese plan de
emergencia recae sobre la persona titular de la actividad o empresario o empresaria.
3. ste/a puede delegar la coordinacin de las acciones necesarias para la implantacin y
mantenimiento del plan de autoproteccin en un jefe o jefa de emergencia.
4. Tambin es posible crear un COMIT DE EMERGENCIA que llevar a cabo una labor de
ase-soramiento en lo referente a la implantacin y mantenimiento de ese plan de
autoproteccin. Dicho comit est constituido por el jefe o jefa de emergencia, el jefe o
jefa de intervencin y los jefes o jefas de los equipos de intervencin existentes.
5. En lo referente a las instalaciones ser de aplicacin la legislacin vigente reguladora
de los medios de extincin (Norma Bsica de Edificacin-Condiciones de Proteccin
contra Incendios), la sealizacin de seguridad y salud (RD 485/1997), adems de las
normativas aplicables a instalaciones industriales.
6. Se colocar, en las entradas a las instalaciones, en el interior de armarios ignfugos, unos
planos de los locales que constituirn una valiosa ayuda para los servicios pblicos de
ayuda que deban intervenir ante una emergencia.
7. La constitucin de los equipos de mando y de emergencia no garantiza la eficacia del
plan de emergencia elaborado si no se llevan a cabo las necesarias acciones de formacin-
informacin de todo el personal implicado.

256
FORMACIN Y ADIESTRAMIENTO: SE ESTABLECE A 4 NIVELES DISTINTOS
1. Plan formativo para todos los empleados y empleadas del centro:
a) Se celebrarn reuniones informativas en las que se explicar el plan de emergencia,
entregando a las personas asistentes un folleto donde deben constar por escrito las instruc-
ciones ms relevantes, referentes a las precauciones a tomar para evitar emergencias, la
manera de informar en caso de detectar emergencias, la forma en que les ser comuni-
cada la alarma e informacin bsica de actuacin en caso de emergencia.
2. Plan formativo para integrantes de los equipos de emergencia y jefaturas:
a) Al menos una vez al ao han de recibir cursos de formacin y adiestramien to que les
capaciten para desempear las funciones que les adjudica el plan de emergencia.
b) Por un lado, el programa de enseanza terica aportar conocimientos generales sobre
el fuego, clasificacin de incendios y formas de combatirlos, funcionamiento de los
diferentes medios de lucha contra incendios, aplicacin ms eficaz de los elementos de
extincin del fuego, riesgos y situaciones peligrosas originadas durante el ataque de
un incendio, cdigos de alarma que est previsto utilizar, posibilidades de evacuacin
y diferenciacin entre las vas principales y alternativas, salvamento de personas y
primeros auxilios (asfixia, quemaduras, contusiones o fracturas.
c) Por otro lado, la instruccin prctica incluir ejercicios de lucha contra incendios
con prcticas de fuego real a travs de extintores de distinta capacidad y clases; con
el uso de instalaciones fijas de extincin, manejo de mangueras, uniones y lanzas;
familiari-zacin con elementos de sealizacin e iluminacin de emergencia;
prcticas de salvamento, socorrismo y primeros auxilios (rescate de personas,
torniquetes, respiracin artificial, etc.).
3. Plan formativo para los operadores u operadoras de comunicaciones (vigilantes, telefonis
tas,):
a) La formacin se centra en la imparticin, principalmente por escrito, de las rdenes
concretas de actuacin a seguir ante un caso de emergencia.
4. Informacin a visitantes de las instalaciones o personas usuarias externas:
a) Se deben disponer carteles informativos con las consignas a seguir ante casos de emer-
gencia, medidas que pueden ser complementadas con la entrega de hojas informativas

257
personales, tal y como hace el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el
Trabajo con las personas que visitan sus instalaciones.
SIMULACROS DE EMERGENCIA
1. Se realizan al menos una vez al ao con la finalidad de evaluar el plan de emergencia
y mejorar su efectividad.
2. Los objetivos principales que se pretenden lograr con su realizacin son los siguientes:

DETECTAR fallos existentes en el plan de emergencia.
ACOSTUMBRAR a las personas ocupantes a evacuar el edificio de forma
satisfactoria.
COMPROBAR la idoneidad y suficiencia de equipos, medios de comunicacin,
alarma, sealizacin, iluminacin de emergencia y de extincin.
FAMILIARIZARSE con la utilizacin de equipos y medios tcnicos.
Conferir PRCTICA Y CONFIANZA al personal, limitando la aparicin de pnico
en el supuesto de emergencias reales.
ESTIMAR los tiempos de evacuacin y de intervencin de equipos propios y de los
servicios de ayuda externos, por lo que se contar con personal de cronometraje.

3. Los simulacros deben ser exhaustivamente preparados y se eliminarn factores de
improvisacin.
4. Se debe ir informando totalmente en las primeras pruebas (incluso da y hora) y
reduciendo la informacin a medida que los resultados vayan siendo satisfactorios.
5. Sera conveniente que al realizar los simulacros se contemplara la posibilidad de
emergencia real, participando los servicios de emergencia que intervienen en casos de
incidentes.
INFORME DEL SIMULACRO DE EMERGENCIA
Los objetivos son concretos:
Sistema de deteccin y aviso de emergencia.
Procedimiento de activacin del Plan de Emergencia Exterior.
Actuacin de las personas integrantes de los equipos de emergencia: reaccin y respuesta.

258
Integracin y coordinacin con las distintas reas operativas.
Conocimiento del rol y responsabilidades del personal que interviene en la emergencia.
Idoneidad de los medios de autoproteccin disponibles.
Sistemas de aviso y emergencia durante el desarrollo de la emergencia.
Sistemas de aviso y emergencia una vez decretado el fin de la emergencia.
Coordinacin con autoridades competentes.
Coordinacin e informacin a medios de comunicacin social.


259

TEMA 14

PRIMEROS AUXILIOS

14.1-VALORACION PRIMARIA Y SECUNDARIA DE LAS
LESIONES

14.2-REANIMACION CARDIOPULMUNAR

14.3- OBSTRUCCION DE LA VIA AREA

14.4-HEMORAGIAS

14.5-ATENCION GENERAL A LAS QUEMADURAS


260
INTRODUCCIN
Los primeros auxilios son el conjunto de medidas asistenciales que adoptaremos
inicialmente con una persona accidentada o enferma en el lugar de los hechos, hasta la llegada
de los servicios sanitarios.
El objetivo principal debe ser mantener a la persona accidentada con vida, y evitar
agravar las lesiones que presenta. Para ello la persona que preste los primeros auxilios har
slo aquello de lo que est totalmente segura que puede hacer para ayudar a la persona
accidentada.
Es frecuente que en un accidente se genere un ambiente de nerviosismo y en consecuencia hay
riesgo de actuaciones incorrectas, por ello entre las acciones ha desarrollar est la de dominar la
situacin y evitar el pnico.
En estas situaciones junto a una valoracin general del accidente: n. de personas accidenta-
das, lesiones de las mismas, persistencia de peligro.hay que actuar siguiendo unas pautas bsi-
cas que responden a la regla: P.A.S.
P de proteger el lugar de los hechos. Despus de un accidente puede continuar existiendo la
causa que lo origin (un fuego, un escape de gas) se ha de tener la seguridad de que tanto
quien ha sufrido el accidente como la persona que preste la primera asistencia estn fuera
de peligro.
A de avisar en cuanto sea posible a los servicios sanitarios y activar el Sistema de Emer-
gencia. Salvo que estemos solos o solas deberemos permanecer junto a quien ha sufrido el
accidente y enviar a otra persona a pedir ayuda mientras empezamos a.
S de socorrer siguiendo un orden de prioridades (la experiencia demuestra que
generalmente quien ms se queja no es quien est ms grave) y reconociendo los signos
vitales: 1. Consciencia 2. Respiracin y 3. Pulso y siempre por este orden.
14.1- VALORACIN DE LAS LESIONES
Valoracin Primaria
Tendremos que identificar aquellas situaciones que puedan suponer una amenaza inmediata
para la vida de la persona accidentada. Como se ha dicho antes, hay que observar el estado de
consciencia, la respiracin, y la circulacin y posteriormente la existencia de hemorragias
graves.

261
2.2. Valoracin Secundaria
Una vez que hayamos comprobado que la vida de la vctima no est en peligro (respira y
tiene pulso) pasaremos a buscar otras lesiones que pueda tener. Para ello le exploraremos ordena-
damente de la cabeza a los pies.
Cabeza: Miraremos si tiene heridas en cuero cabelludo y cara. Comprobaremos la
ausencia de hemorragias en la nariz/odos ya que podra ser signo de fractura de crneo.
Cuello: Descartaremos heridas en esta zona y tomaremos el pulso carotdeo. Tendremos
especial cuidado en la movilidad del cuello por riesgo de lesin cervical especialmente si
el traumatismo ha sido violento.
Trax: Buscaremos deformidades, heridas y si la vctima est consciente preguntaremos si
tiene dolor.
Abdomen: Ver si hay heridas. Preguntaremos por si tiene dolor. Tener siempre presente la
posibilidad de lesiones internas.
Extremidades: Examinaremos brazos y piernas comparando ambos brazos y ambas piernas
entre s para observar diferencias entre ellas y deformidades que nos hagan sospechar de
la existencia de fracturas. Descartaremos la existencia de heridas y hemorragias. As
mismo exploraremos la sensibilidad y movilidad para descartar una lesin medular.
14.2- REANIMACIN CARDIO-PULMONAR (R.C.P.)
El oxgeno es un elemento indispensable para vivir. El organismo lo capta del medio
ambiente mediante la respiracin y posteriormente lo transporta por todo el cuerpo por la
sangre impulsada por el corazn. Cuando existe una insuficiencia en el aporte de oxgeno a los
tejidos (asfixia) se pone en peligro la vida de la persona que sufre esta situacin. Por este motivo
llamamos a la respiracin y a la circulacin sangunea funciones vitales. Un intervalo de 3 a 5
minutos sin recibir oxgeno daa de forma irreversible las clulas.
Esta situacin de asfixia exige de forma inmediata la puesta en prctica de las maniobras
de recuperacin del aporte de oxgeno que no admiten la mnima demora en su aplicacin si
queremos evitar la muerte o la aparicin de lesiones irreversibles en la vctima.
Una vez efectuadas las dos primeras acciones de la regla P.A.S. pasaremos a efectuar las ma-
niobras de reanimacin propiamente dichas como la forma de Socorrer a la persona
accidentada.

262
Controlar la respiracin
Tumbaremos a la vctima boca arriba en el suelo. Vigilaremos el riesgo de que la persona
accidentada inconsciente y tendida boca arriba se pueda ahogar con su propia lengua
desplazada haca atrs. Para ello se hiper-extender la cabeza: con una mano en la frente
empujando hacia abajo y con la otra separando hacia abajo y adelante la barbilla. Efectuada
esta maniobra y acercando nuestra cara a la boca y nariz de la vctima comprobaremos si
respira.
Nos podremos encontrar que la persona accidentada no respira y en este caso como hemos
venido anunciando hay que actuar de manera inmediata (lo ideal antes de 1 minuto de haberse
producido la parada respiratoria) comenzando la respiracin artificial.
La respiracin artificial para ser efectiva debe ser:
Inmediata.
Continuada, sin interrupciones.
Prolongada, hasta la total recuperacin.
Prctica de la respiracin artificial:
El mtodo ms habitual es el boca-boca que tiene las siguientes ventajas:
Puede ser aplicado en la mayora de las ocasiones.
Permite comprobar si est siendo efectivo viendo que sube el pecho de la vctima al entrar
el aire.
En caso necesario puede aplicarse con el masaje cardiaco.
Se pueden considerar dos fases en la aplicacin de la respiracin artificial:
Eliminar todos los cuerpos extraos que hubiera dentro de la boca y dificultase el paso
del aire actuando como un obstculo: sangre, dentadura postiza, chicles
Aplicar la respiracin artificial propiamente dicha.
Con la persona accidentada en la posicin indicada de decbito supino y la cabeza en
hiper-extensin y el mentn traccionado se realiza una insuflacin fuerte con nuestros labios
adaptados a los suyos y presionando las aletas de la nariz para que no se escape el aire. Debemos
cerciorarnos de que la tcnica es efectiva viendo que con cada insuflacin se eleva el trax de
la persona enferma.

263
Una vez que conseguimos que el aire penetre en los pulmones y comprobado que la
vctima tiene pulso seguiremos realizando insuflaciones a un ritmo de 12 a 16 por minuto.
Excepcionalmente (Ej que la persona accidentada tiene un golpe en la boca o la causa ha sido
un envenenamiento) se har una maniobra boca-nariz para insuflar el aire. En este caso con
la mano que sujeta la barbilla cerraremos la boca de la vctima y soplaremos por su nariz.

Comprobar la circulacin
Inmediatamente despus de dar las dos primeras insuflaciones debemos comprobar que la circu-
lacin de la persona accidentada existe, tomando el pulso en la arteria cartida. Esta arteria se en-
cuentra en el cuello y para localizarla primero encontraremos la nuez en la cara anterior del
cuello y desde all deslizaremos nuestros dedos haca fuera, al hueco que forman los msculos del
cuello y encontraremos los latidos mediante una suave compresin.
Si la persona tiene pulso, continuaremos con la respiracin artificial hasta su recuperacin
o hasta la llegada del personal sanitario.
En caso de que no tenga pulso, esto significa que el corazn ha dejado de latir y en conse-
cuencia la persona necesitar de forma inmediata un masaje cardiaco.
Masaje Cardiaco: Mediante una compresin externa del corazn se pretende que el
corazn vuelva a latir y distribuya la sangre por todo el organismo. Por el contrario cuando
dejemos de comprimir el corazn se llenar de sangre y estar en situacin de, a travs de otra
compresin, volver a mandar sangre a los tejidos. Se trata, por tanto, de lograr una Circulacin
Artificial.
Para conseguir una compresin efectiva, colocaremos al/a la paciente boca arriba
(decbito supino) sobre una superficie plana y dura (normalmente el suelo). Con una mano
extendida, apoyaremos la parte posterior de la palma ligeramente por encima del limite
inferior del esternn (2 traveses de dedo por encima de la boca del estomago).
Colocaremos la otra mano encima de la primera con los dedos de ambas entrelazados entre s.
El/La socorrista se situar junto a la vctima de rodillas y en perpendicular a ella, las manos
apoyadas en el esternn, los brazos rectos y estirados y los hombros encima de la vctima.
La compresin debe hacerse de tal manera que consigamos que el trax descienda 4 o 5 cen-
tmetros y a un ritmo alto de 80-100 veces por minuto.
En la mayor parte de los casos ser preciso simultanear la respiracin artificial con el
masaje cardiaco ya que la persona accidentada no respira y no tiene pulso. Como ninguna de

264
las 2 maniobras puede interrumpirse, habr que hacerse de tal modo que permita su realizacin
conjunta.
Si estamos solos o solas la estrategia de intervencin ser: realizar 30 compresiones cardiacas
y a continuacin 2 insuflaciones de aire boca-boca, volver a repetir el ciclo hasta la
recuperacin del pulso y respiracin de la vctima.
Si son dos (2) los/as socorristas entrenados/as entonces la secuencia ser 15 compresiones
por 2 insuflaciones.
Estas maniobras jams deben ser interrumpidas, de tal forma que si es posible se relevarn
los/as socorristas que prestan la ayuda. Solamente cesaremos en la realizacin de la respiracin
artificial y del masaje cardiaco externo en dos circunstancias:
Porque la vctima se haya recuperado: est consciente, haya disminuido su palidez,
tenga pulso y sus pupilas reaccionen a la luz.
Porque se haya hecho cargo de ella un equipo o persona cualificada.
Una vez recuperada la persona accidentada la colocaremos en la posicin lateral de seguri-
dad (P.L.S.).
14.4-HEMORRAGIAS
La sangre es el fluido orgnico encargado de transportar el oxgeno y otros nutrientes a
todo el organismo. Este transporte circula por los llamados vasos sanguneos (arterias, venas,
capilares) que llegan a cualquier parte de nuestro cuerpo.
Cuando alguno de estos vasos sanguneos sufre alguna lesin y se rompe, la sangre se extra-
vasa y se produce lo que se llama una Hemorragia.
La intensidad de la hemorragia depender del grado de la lesin y del calibre del vaso
sanguneo lesionado. Cuanto mayor sea el vaso lesionado mayor ser la prdida de sangre y en
consecuencia la hemorragia ser de mayor gravedad, pudiendo incluso poner en riesgo la vida de
la persona.
Las hemorragias pueden ser externas cuando la sangre sale al exterior y la vemos, o internas
cuando la sangre no sale al exterior del organismo y por tanto no la vemos, siendo su
diagnstico ms difcil.
Sospecharemos de la existencia de una hemorragia interna cuando junto al antecedente del
traumatismo, la vctima presenta entre otros sntomas:

265
Palidez.
Sudoracin fra.
Extrema debilidad.
Pulso rpido y dbil.
Sed.
Las causas ms frecuentes de hemorragias son las heridas que cursan, en general, con hemo-
rragias externas por interrupcin de la piel y/o de las mucosas, aunque tambin pueden produ-
cirse en rganos internos.
Los principios generales del tratamiento de las heridas son:
Detener la hemorragia.
Evitar las complicaciones y en especial las infecciones.
Favorecer la curacin.
Nos ocuparemos a continuacin de las actuaciones necesarias para detener la hemorragia.
Cuando se trata de una hemorragia arterial, es decir el vaso lesionado es una arteria, la sangre
sale a gran velocidad, de forma intermitente, a borbotones que coinciden con los latidos del
corazn.
Para evitar prdidas mayores que pudieran poner en riesgo la vida de la persona herida o la
integridad de uno de sus miembros debemos actuar con celeridad mediante la compresin
de la arteria sangrante.
Compresin de una arteria sangrante
La compresin puede realizarse directamente sobre la parte que sangra. Utilizaremos prefe-
rentemente gasas estriles y, de no tenerlas a mano, cualquier tela o pao procurando que est lo
ms limpio posible, as evitaremos el riesgo de infecciones. Mantendremos la presin sobre la
he
rida durante unos minutos (10 aproximadamente) hasta que nos percatemos de que la hemorragia
ha cedido. Una vez que nos hayamos percatado de que la hemorragia ha cedido vendaremos la
herida y trasladaremos a la persona accidentada al centro sanitario ms cercano o la mantendre-
mos acostada, tranquilizndola hasta la llegada de los servicios sanitarios.
Si por el contrario con esta primera compresin la hemorragia no cediera, se podrn
nuevos apsitos sin retirar los anteriores y sujetndolos con una venda que aumente la presin,

266
ya que si mientras estamos aplicando la presin, retiramos los apsitos empapados antes de
tiempo destruiramos el cogulo formado y volvera a aumentar la hemorragia.
Si estas medidas no se mostraran suficientes las complementaramos con una compresin a dis-
tancia sobre la arteria principal de la zona lesionada por encima del vaso sangrante, es decir,
en la regin contigua a la herida que est ms cercana al corazn. La compresin debe
mantenerse hasta la llegada de la ambulancia o el ingreso hospitalario de la persona herida.
Si la hemorragia es en las extremidades las mantendremos elevadas y por encima del co-
razn para disminuir la presin sangunea sobre la herida siempre y cuando no le resulte
doloroso a la vctima, por posibles fracturas, en cuyo caso volveremos la extremidad a su
posicin inicial.
En resumen:
Colocar a la persona herida tumbada y tranquilizarla.
Elevaremos el miembro lesionado.
Compresin directa sobre la herida.
Compresin arterial entre la herida y el corazn si es necesario.
Vendaje compresivo.
Traslado a un centro sanitario.

Torniquete
Es un mtodo excepcional y extremo, solamente justificado en los casos en los que han sido
ineficaces los mtodos anteriores y el traslado a un centro sanitario se va a demorar.
Un torniquete es un vendaje compresivo muy fuerte, en general circular, que acta compri-
miendo las arterias por encima de las heridas para evitar la hemorragia.
Es altamente peligroso y al tiempo que detiene la prdida de sangre puede provocar otras
lesiones e incluso falta de riego y riesgo de gangrena.
Medidas a tener en cuenta en la utilizacin de un torniquete:
Se colocar una etiqueta en lugar visible indicando la urgencia de la hemorragia y
sealando la hora y minuto en que fue colocado el torniquete.
En caso de perodos de tiempo prolongados con el torniquete, es conveniente que sin
llegar a quitarlo se afloje ligeramente cada 20 minutos aproximadamente para disminuir
el riesgo de gangrena pero siempre cuidando de que no vuelva a sangrar.
Una vez colocado, corresponder al personal sanitario especializado retirar el torniquete

267
y nunca al socorrista, para evitar el riesgo de shock.

Shock
Cuando la circulacin es insuficiente debido a la intensidad de la hemorragia, la sangre
no llega con la necesaria presin a todas las partes del organismo. Esta circunstancia tiene
especial relevancia en el caso del cerebro producindose un estado que viene a llamarse de
shock.
La persona en este estado estar plida, con sudoracin fra, pulso dbil y rpido, su
respiracin ser agitada y superficial, tendr sed y puede a llegar a perder el conocimiento.
Qu hacer ante un riesgo de shock?:
Colocaremos a la persona en el suelo para favorecer el riego sanguneo al cerebro.
Elevaremos las piernas, siempre que no se queje de dolor, en cuyo caso dejaremos las extre-
midades en horizontal.
Evitaremos que pierda calor.
No le daremos nada de comer ni de beber.
Adems de las hemorragias, otras causas que pueden desencadenar un estado de shock son:
Quemaduras graves.
Enfermedades cardiacas.
Fracturas muy dolorosas.
Intoxicaciones.
Reacciones anafilcticas-alergias.
Deshidrataciones


268
14.5. QUEMADURAS
5.1. Concepto
La quemadura es el resultado del contacto de los tejidos del organismo con el calor. Las causas
principales son el fuego, lquido hirviendo, los slidos incandescentes, la electricidad, los
productos qumicos y las radiaciones.
El cuerpo humano tolera temperaturas de hasta unos 40 C; por encima se produce la
quemadura que por un lado depende de la accin directa del agente causal y por otro de la
isquemia (falta de aporte sanguneo) cutnea secundaria a la accin del calor.
La piel, que es el rgano ms extenso de nuestro cuerpo, est compuesta esencialmente por
dos capas:
Epidermis. La ms externa y cuya funcin es fundamentalmente protectora.
Dermis. Cuya destruccin conlleva la prdida de la capacidad de regeneracin de la
piel.
5.2. Clasificacin
Las quemaduras se pueden clasificar en funcin de la profundidad y extensin de las mismas.
Segn la profundidad las clasificamos en de 1.-2.-3. grado de menos a mayor
profundidad.
Para clasificar a la que maduras por su extensin se utiliza la Regla de los 9. Para ello se di-
vide la superficie corporal en 11 reas, siendo cada una el 9% o un mltiplo de 9.
La valoracin de la gravedad de una quemadura se basar en la extensin de la superficie
corporal quemada y el grado de profundidad de la misma.
Se consideran quemaduras graves independientemente de su extensin o profundidad, las que-
maduras.
Que interesan a manos, pies, cara. Ojos y genitales.
Asimismo factores como la edad, el agente causal y el estado de salud previo de la vctima
influyen de manera decisiva en el pronstico de la quemadura.
5.3. Norma General
QU HACER ANTE UNA QUEMADURA

269
La asistencia inmediata de la persona quemada es muy similar a la de cualquier otro acci-
dente. Es decir lo primero que tenemos que hacer, sin olvidar nuestra propia seguridad, es
Proteger, parando el proceso de la quemadura o sea eliminar la causa.
A continuacin se exponen las lneas bsicas a seguir ante una quemadura:
1. Evacuar a la persona del foco trmico
2. Realizar una evaluacin inicial y mantener las funciones vitales: Respiracin y Pulso.
3. Descartar otras posibles lesiones como hemorragias, shock, fracturas.
4. Refrescar la zona quemada. Aplicar agua en abundancia evitando enfriar al/a la
paciente.
5. Envolver la zona quemada con gasas o paos limpios.
6. Evacuar a la persona quemada a un centro hospitalario lo antes posible.
7. Vigilar de forma peridica los signos vitales.
QU NO SE DEBE HACER ANTE UNA QUEMADURA
1. Aplicar pomadas, ungentos, pasta dentfrica sobre la quemadura. Slo agua.
2. Enfriar demasiado a la persona herida. Para ello se procurar aplicar el agua slo sobre
la zona quemada.
3. Dar comida o lquidos por via oral.
4. Romper las ampollas que se hayan podido formar. Facilitaramos la entrada de grmenes.
5. Despegar la ropa que est pegada a la piel.
6. Dejar sola a la vctima.
7. Demorar innecesariamente el traslado aun centro especializado.
5.4. Quemadura por fuego
Si cuando iniciamos la atencin a la persona accidentada las llamas queman todava a la
vctima, no se deben apagar con agua. Revolcaremos a la persona quemada por el suelo o
sofocaremos el fuego con una manta o similar. Una vez apagadas las llamas, s aplicaremos
agua con el fin de refrigerar las zonas quemadas.
En el caso de quemadura por fuego aplicaremos las normas generales citadas, prestando espe-
cial atencin a la ausencia de respiracin. La mayora de las vctimas por fuego lo han sido en
un espacio cerrado por lo que a las quemaduras cutneas se les asociar quemaduras

270
respiratorias. Tambin son frecuentes las intoxicaciones por monxido de carbono y las lesiones
inflamatorias de las mucosas de las vas areas superiores por inhalacin de productos qumicos.
5.5. Quemadura qumica
Se produce cuando la piel entra en contacto con sustancias qumicas como cidos o lca-
lis fuertes. Ante una quemadura qumica se actuar lavando generosamente la piel con agua en
abundancia. Se duchar durante 20-30 minutos.
Durante la ducha se ha de proceder a retirar todos los objetos que estn en contacto con la
piel y a continuacin aplicar la norma general.
En el caso de las quemaduras oculares los ojos se irrigarn durante al menos 20 minutos. La
evacuacin se har continuando la irrigacin con frascos irrigadores.
5.6. Quemaduras elctricas
La corriente elctrica puede dar lugar a lesiones de diversa naturaleza en su paso por el
interior de nuestro cuerpo. Junto a las lesiones locales, un accidente elctrico puede desencadenar
una parada cardio-respiratoria.
La prioridad como en todos los accidentes ser Proteger-Avisar-Socorrer. En este caso lo
primero ser cortar la corriente elctrica en condiciones seguras, no sin antes prever la cada de la
persona.
5.7. Conclusin
Las quemaduras son lesiones debidas a la accin del calor sobre la piel. La actuacin
correcta incluye:
1. Eliminar la causa.
2. Refrigerar la zona quemada con agua.
3. Cubrir la zona lesionada.
4. Evacuar a la persona accidentada.


271
BLOQUE V
HISTORIA, MEDIO NATURAL Y
REALIDAD SOCIOLINGSTICA EL PAIS
VASCO

TEMAS

15. Historia del Pas Vasco del siglo XIX: periodo constitucional y restauracin
absolutista. Guerras Carlistas: antecedentes, bandos, desarrollo y
consecuencias. La abolicin foral. Nacionalismo vasco: nacimiento y desarrollo.

16. Historia del Pas Vasco del siglo XX: crisis monrquica. II Repblica.
Guerra Civil, Estatuto de Autonoma y Primer Gobierno Vasco. Franquismo:
represin, exilio y resistencia. Transicin democrtica.

17. Medio natural de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco: configuracin
del relieve, unidades morfoestructurales. El clima. La red hidrogrfica. El litoral y
las aguas marinas. El paisaje vegetal y los tipos de suelo.

18. La realidad sociolingstica en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, V
encuesta sociolingstica 2011: competencia lingstica de la poblacin CAV,
2011 (%). Competencia lingstica por territorios de la CAV, 2011 (%).
Competencia lingstica por capitales de la CAV, 2011 (%). Evolucin de la
poblacin bilinge de la CAV 1991-2011. Competencia lingstica por grupos de
edad. CAV, 2011 (%).

272

TEMA 15

HISTORIA DEL PAIS VASCO
DEL SIGLO XIX

15.1-PERIODO CONSTITUCIONAL Y RESTAURACION
ABSOLUTISTA

15.2-GUERRAS CARLISTAS: ANTECEDENTES, BANDOS

15.4-15.3-DESARROLLO Y CONSECUENCIAS

15.5-LA ABOLICION FORAL

15.6-NACIONALISMO VASCO


273

15.1-PERIODO CONSTITUCIONAL Y LA RESTAURACION
ABSOLUTISTA

LA GUERRA CONTRA NAPOLEN.

Las ideas de la Revolucin Francesa llegan al Pas Vasco cuando Napolen
invade Espaa en 1808. Napolen obliga a abdicar a Fernando VII en Bayona, e
impone a su hermano Jos I como Rey de Espaa. Ante este hecho, tendremos
en el Pas Vasco dos posturas antagnicas. Por un lado, los grandes
comerciantes de Bilbao y San Sebastin sintonizan con las ideas revol ucionarias
y se hacen primero afrancesados y despus liberales. Por otro, el pueblo, dirigido
por el clero rural, se posiciona en contra de las nuevas ideas, por antirreligiosas y
porque traen consigo nuevas cargas fiscales para mantener la guerra.

Durante este periodo se van a promulgar dos constituciones:

CONSTITUCIN DE BAYONA (1808).
Es una carta otorgada por Napolen, a travs de su hermano, a los
representantes del clero y la nobleza espaoles convocados en la ciudad
francesa de Bayona. Las influencias de esta constitucin son la Francia
Napolenica y la Constitucin francesa de 1791.

Se afirma el principio constitucional de igualdad jurdica y fiscal, para todos los
espaoles, y se acuerda la supresin de las aduanas interiores, todo esto se
enfrenta por primera vez a los preceptos forales.

CONSTITUCIN DE CDIZ (1812).
Popularmente conocida como La Pepa al ser promulgada por las Cortes
Generales de Espaa el 19 de mazo de 1812.

La Constitucin de Cdiz refleja la ideologa liberal frente a las posiciones
absolutistas del Antiguo Rgimen. Se inspira en la Constitucin francesa de 1791

274
y la estadounidense de 1789, sin perder de vistas las antiguas leyes
fundamentales del reino. Tuvo una vigencia breve e intermitente en el tiempo,
llegando hasta 1837 cuando se promulga una nueva constitucin.

La Constitucin de 1812 proclamaba la libertad econmica de trabajo, comercial,
libertad de expresin (excepto a los escritos religiosos), sufragio universal para
mayores de 25 aos, restringido segn las rentas, soberana nacional, divisin de
poderes, Monarqua hereditaria pero constitucional debiendo el Rey acatar la
Constitucin, finaliza con la Inquisicin.

El carcter uniformista de la nueva Ley al afirmar el principio constitucional de
igualdad jurdica y fiscal entra en contradiccin con las tradiciones forales al
suprimir las instituciones vascas (Juntas Generales, Diputacin Foral).

Finalizada la Guerra de la Independencia retorna al poder Fernando VII (1814-
1833), lo cual supone la restauracin del absolutismo monrquico. Este reinado
se caracteriza por una alternancia de periodos absolutistas (sexenio de 1814-
1820 y dcada de 1823 a 1833) frente a otros de constitucionalismo liberal
(Trienio de 1820 a 1823).

Los monarcas absolutistas europeos abolieron las constituciones del periodo
revolucionario, Fernando VII decret ilegales las Cortes Generales de Cdiz y su
obra legislativa: la Constitucin de 1812.

Suprimida la Constitucin de 1812, el rey busca apoyo para combatir contra el
liberalismo, lo cual supone apoyarse en los defensores del viejo sistema social
convirtindose, por lo tanto, en defensor de los Fueros.

La foralidad vasca se vio beneficiada de los periodos absolutistas del reinado de
Fernando VII.

1


275

15.215
15.2- GUERRAS CARLISTAS: ANTECEDENTES, BANDOS,
DESARROLLO Y CONSECUENCIAS

Fernando VII, antes de fallecer, suprimi la ley slica, segn la cual no podan
reinar las mujeres, con objeto de que su hija, Isabel II, pudiera sucederle. El
hermano del rey, Carlos M Isidro, no acept la mencionada supresin legal y se
consideraba el legtimo heredero. La muerte del rey origin la lucha por la
sucesin, comenzando la primera guerra carlista (1833-1839).

La sucesin al trono puede considerarse como desencadenante del conflicto
armado, pero nunca como la causa profunda que explica las guerras carlistas. El
enfrentamiento entre dos modelos polticos (absolutismo-liberalismo), que
intentan alzarse con el control del Estado, es la base de las contiendas carlistas.

El carlismo tiene el apoyo social de los grupos ms tradicionales: nobleza rural,
medianos y pequeos campesinos y el clero.

El liberalismo se ve apoyado por la burguesa de las ciudades y los obreros
industriales.

Caractersticas ideolgicas del carlismo: integrismo religioso, rgimen seorial de
propiedad de la tierra, defensa del sistema foral, absolutismo monrquico.

El carlismo se erige como defensor de la tradicional religiosidad del Pas Vasco y
la iglesia vasca aporta al conflicto armado un nmero importante de efectivos,
especialmente el clero de zona rural.

Las leyes de Mendizbal en 1836 y 1837, con las correspondientes
desamortizaciones y la supresin de los diezmos eclesisticos, profundizan en la
separacin entre Iglesia vasca y liberalismo.


276
Los liberales como defensores de la propiedad individual se enfrentan a una
concepcin feudal-seorial de la propiedad de la tierra, enfrentndose de esta
manera a jauntxos, pequeos y medianos mayorazgos y tambin a una parte del
campesinado a quien asustaba el cambio de titularidad de la tierra.

La uniformidad legal de los liberales aplicando una constitucin para todos
supone la eliminacin foral. Por lo tanto, la mayora del Pas Vasco se enfrentar
al liberalismo.
Reconociendo el carlismo la importancia del foralismo vasco incorporar el
trmino Fueros al lema Dios, Patria, Rey.

La sociedad estamental defendida por el absolutismo monrquico representa la
aceptacin de privilegios inherentes a determinados estamentos sociales
(nobleza, clero y rey). La burguesa de las ciudades dedicada al comercio o a la
inversin capitalista en el campo y la industria rivalizar por la hegemona social
de los grupos privilegiados.

Esta concepcin diferente del Estado enfrenta a los dos bandos, carlistas y
liberales, en el campo de batalla.

La Primera Guerra Carlista tuvo tres fases: hasta 1835 los ejrcitos del
Pretendiente ocupaban casi todo el Pas Vasco, con la excepcin de las grandes
ciudades, que eran liberales. El general guipuzcoano Toms de Zumalacarregui
muri sitiando Bilbao. Tras la muerte del general la reivindicacin foral adquiri
mayor fuerza. La reivindicacin fuerista por parte carlista se vea fortalecida al ser
una respuesta a las posturas liberales que se plasman en la Constitucin de
1837 y en el Decreto de las Cortes de 19 de setiembre de 1837, por el cual se
supriman las Diputaciones Forales de las Provincias Vascongadas y se
constituan Diputaciones Provinciales.

De 1835 a 1837, las tropas carlistas realizaron diversas incursiones por la
Pennsula, llegando a amenazar Madrid.


277
A partir de 1837 existe un cansancio en los dos bandos. En estas fechas surgen
divisiones en el bando liberal y en el carlista.

En el verano de 1839 los moderados de ambos bandos ocupaban el poder. Tras
intensas negociaciones, Maroto, jefe carlista y Espartero, el militar ms
destacado de la contienda, sellaron en Vergara el histrico acuerdo. El Abrazo de
Vergara no fue suscrito por los carlistas alaveses y navarros, con lo cual,
Espartero no se comprometa con todo el Pas Vasco sino con los carlistas
representados en Vergara.
Espartero se comprometa a defender ante el Gobierno el mantenimiento de los
Fueros.

El 25 de octubre de 1839, las Cortes de Madrid aprobaron y la Reina
Gobernadora sancion una Ley, que confirmaba los Fueros sin perjuicio de la
unidad constitucional de la Monarqua.

La adaptacin al rgimen constitucional no fue tranquila. La designacin por
parte del Gobierno en 1840 de un Jefe Poltico (gobernador) de Guipzcoa
provoc un alzamiento sofocado por Espartero y el propio ayuntamiento de San
Sebastin.
Como consecuencia, Espartero firmaba, en Vitoria, el Decreto de 29 de octubre
de 1841, de aplicacin en las tres provincias vascas. Por dicho Decreto:
- Se supriman las Juntas y Diputaciones, acabando as con el pase foral.
- El orden pblico sera competencia de los jefes polticos provinciales,
antecesores de los gobernadores civiles.
- Las aduanas se trasladan desde el interior a los puertos de mar.
- La administracin municipal y judicial se equiparaba a las del resto de Espaa.

Sin embargo, se mantena el derecho civil foral, el particularismo militar y las
exenciones fiscales.

En 1843 el poder pas a los liberales moderados, siendo Espartero expulsado de
Espaa, lo que favoreci la reintegracin del rgimen foral.


278
Desde 1844 hasta 1868 subsisti el grueso del rgimen foral, excepto lo relativo
a aduanas, de una forma precaria, siendo su existencia combatida por el Estado.

Es de destacar durante este periodo, la formacin entre los liberales vascos de
una conciencia de defensa foral, que sustituy al centralismo inicial del
pensamiento liberal. Sus defensores sern llamados fueristas. Quien mejor
simboliza la popularidad del fuerismo liberal es Jose M de Iparraguirre, con su
himno el rbol de Gernika.

- Ley de 25 de octubre de 1839:
o Art. 1: Se confirman los Fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra sin
perjuicio de la unidad constitucional de la Monaqua.
o Art. 2: El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, y oyendo antes
a las Provincias Vascongadas y Navarra, propondr a las Cortes la modificacin
indispensable que en los mencionados Fueros reclame el inters de las mismas,
concilindolo con el general de la
Nacin y de la Constitucin de la Monarqua.

Segunda Guerra Carlista (1872-76).

La revolucin de septiembre de 1868 destron a Isabel II. La reina, que se
hallaba veraneando en San Sebastin, huy a Francia para no regresar ms al
trono.

Durante seis aos (Sexenio Revolucionario) la inestabilidad de los gobiernos fue
evidente.
As, tenemos:
- La regencia del General Prim (1868-1870).
- El reinado de Amadeo I de Saboya (1871-1873).
- La I Repblica (1873-1874).

Un hecho destacado de esta poca fue el de la celebracin de las primeras
elecciones democrticas (por sufragio universal masculino directo) de nuestra

279
historia. El electorado vasco dio el triunfo a las candidaturas catlico-carlistas,
saliendo los jauntxos y el clero muy reforzados.

La tolerancia de los revolucionarios con el fuerismo fue menor en aspectos
religiosos, provocando una fuerte respuesta de la poblacin vasca.
La legislacin anticlerical del perodo revolucionario origin enfrentamientos
continuados en el Pas Vasco, destacando la agitacin de Guipzcoa de 1869,
cuando las Juntas Generales, en manos de los liberales, intentaron reducir la
subvencin al clero.

La irreligiosidad del rgimen se apreciaba en el reconocimiento de la libertad de
cultos en la Constitucin de 1869. En el Pas Vasco rural creci el movimiento
carlista cuya bandera era la denuncia de esta irreligiosidad.

Cuando el pretendiente al trono, Carlos VII, da la orden de preparar un
levantamiento y organiza partidas guerrilleras por todo el norte, obtendr su
mayor fuerza en el Pas Vasco.

El campo era mayoritariamente carlista, mientras que en las zonas industriales y
ciudades se encontraba bien representado el liberalismo, especialmente en
Bilbao, San Sebastin, Eibar y la Ribera navarra.

En el Pas Vasco, las partidas carlistas tuvieron que enfrentarse al ejrcito
republicano, que mandaba el General Serrano. Las ofensivas carlistas logran
dominar todo el Pas Vasco, excepto las ciudades. Bilbao tuvo que soportar un
largo asedio hasta el 2 de mayo de 1874, en que el General Concha la liber.

A partir de 1874, el gobierno liberal aument la presin sobre las posiciones
carlistas. El fracaso carlista en el sitio de Bilbao y la restauracin monrquica en
la persona de Alfonso XII, hijo de Isabel II, hizo perder apoyos al carlismo, Estella
caa el 19 de febrero. En estas fechas, Don Carlos abandona el territorio navarro
camino de Francia. La guerra finaliz con una nueva derrota carlista. Ahora, el
Gobierno de Cnovas del Castillo en su condicin de vencedor pretende efectuar
el arreglo foral pendiente desde 1839.

280
15.3- LA ABOLICION FORAL

Las discusiones parlamentarias precedentes a la aprobacin de la Ley de 21 de
julio de 1876 (Ley de modificacin de los fueros), dejan clara la unanimidad de
todos los parlamentarios vascos en la defensa de los Fueros. El sentir general de
los diputados vascos indica que la ley que se discuta castigaba no slo a los
carlistas sino tambin a los liberales vascos.

La histrica ley estableca la obligacin militar y la contribucin a los gastos del
Estado del mismo modo que el resto de las provincias de la nacin. Ante la
desobediencia civil de las Juntas y Diputaciones vascas, el Gobierno las
disolver para sustituirlas por gobiernos provinciales. El rgimen foral haba
desaparecido.

A continuacin de la abolicin foral, Cnovas del Castillo ofreci lo que se
interpretaba como una armonizacin del particularismo de las tres provincias
vascas con el rgimen constitucional: el mantenimiento de ciertas prerrogativas
de carcter fiscal. Los representantes de las tres provincias aceptaron el pacto,
pues interpretaron que salvaban del naufragio foral uno de sus aspectos
fundamentales, la autonoma fiscal. El rey firmaba un decreto, en febrero de
1878, que estableca el rgimen de Conciertos Econmicos de las provincias
vascas y que consagraba un sistema fiscal autnomo.

La abolicin foral tendr consecuencias a corto plazo. Sabino Arana (1865- 1903)
exteriorizar su protesta por la derogacin foral, siendo ste un factor
fundamental en el origen del nacionalismo vasco.

15.4-REVOLUCION INDUSTRIAL: EL MOVIMIENTO OBRERO

La Revolucin Industrial es un periodo histrico comprendido entre la segunda
mitad del S. XVIII y principios del XIX, en el que Inglaterra en primer lugar, y el
resto de Europa posteriormente, sufren un conjunto de transformaciones que

281
afectan a todos los mbitos humanos: demogrfico, socio-econmicos,
tecnolgico y cultural.

La economa basada en los pequeos talleres donde los artesanos elaboraban
las piezas, sern sustituidas por fbricas donde se concentraban gran nmero de
obreros y mquinas.
Las innovaciones tcnicas permitieron aprovechar nuevas fuentes de energa
(petrleo, carbn, electricidad) y generaban materias primeras como el hierro.
Las innovaciones tecnolgicas ms importantes fueron la mquina de vapor y
una potente mquina relacionada con la industria textil denominada Spinning
Jenny.

Antes de la revolucin industrial la mayor parte de la produccin artesanal y
agrcola se destinaba al consumo familiar o venta en el mercado local. A partir de
la revolucin la venta de los productos alcanza mercados ms lejanos. La mejora
de las rutas de transporte y posteriormente el ferrocarril expansionan el comercio.

La revolucin industrial se inici en Gran Bretaa en el ltimo cuarto del siglo
XVIII. El decenio decisivo es el de 1780, en el que hay un crecimiento sostenido
que no se detendr hasta la dcada de 1850.

Confluencia de factores que explican que Gran Bretaa se convirtiera en la
primera potencia industrial:

- Crecimiento demogrfico:
A lo largo del siglo XVIII se produjo un fuerte incremento de la poblacin, cuyo
factor clave parece ser el descenso muy acusado de la mortalidad. Los progresos
en la medicina y en la higiene son las causas fundamentales. Se abastece de
agua potable a las ciudades, se generalizan los servicios de limpieza en las
calles, se crean hospitales municipales.
La ciencia mdica inicia la medicina preventiva, se inventa la vacuna contra la
viruela, etc. El crecimiento demogrfico provoc el aumento de la demanda de
productos agrcolas e industriales y la disposicin de mayor mano de obra
disponible.

282

- Revolucin agrcola:
La revolucin industrial fue precedida de una revolucin agrcola. El incremento
de la productividad en el campo con la aplicacin de las innovaciones tcnicas
posibilit el crecimiento demogrfico y la transferencia de una parte de los
campesinos, parados por el uso de las mquinas en el laboreo de la tierra, a la
industria.

- Recursos mineros:
Gran Bretaa contaba con abundante carbn, una fuente indispensable de
energa para mover las mquinas de vapor.

- Ampliacin de mercados:
Gran Bretaa contaba con buenas comunicaciones terrestres y canales
navegables que garantizaban la comunicacin con las principales ciudades de
Inglaterra.
Desde la firma del Tratado de Utrech, se caen los privilegios protecci onistas del
comercio de Espaa con Amrica. Esto supone una competencia con los
productos ingleses que son ms baratos y de mejor calidad.
La ausencia de aduanas interiores y sus numerosas colonias favorecen tambin
la ampliacin del mercado ingls.

La industria textil era la ms importante en un principio. Fue en este campo
donde las innovaciones tcnicas se aplicaron ms rpido (lanzadera volante,
mquina de vapor).

La industria siderrgica inglesa alcanzara su gran desarrollo a mediados del
siglo XIX con la sustitucin del carbn vegetal por el mineral (coque).

Sin duda son Francia y Alemania, junto con Inglaterra, las potencias industriales
del siglo XIX en Europa.

Espaa vio cmo la revolucin que se extenda a otras zonas del continente slo
afectaba de manera muy en el pas, a Catalua y al Pas Vasco.

283

Diversos factores explican este retraso:
- Atraso tecnolgico y dependencia del capital exterior.
- Escasez de carbn y materias primas.
- Falta de articulacin de un mercado interior caracterizado por las dificultades de
comunicacin y por el bajo poder adquisitivo de grandes masas de la poblacin.
- Factores polticos como la prdida del mercado colonial, los destrozos de la
Guerra de la Independencia o la inestabilidad poltica.

INDUSTRIALIZACIN DEL PAS VASCO

Vizcaya, adems de ser la primera provincia vasca que cont con una slida
industria, condicion el desarrollo del resto del Pas Vasco, al emerger del siglo
XIX con una completa estructura econmica, cuya influencia no poda quedarse
en sus lmites provinciales.

Los primeros intentos de crear en Vizcaya una industria moderna son de 1841.
En estos momentos un grupo de la burguesa comercial de Bilbao inicia la
transformacin de una antigua ferrera (Santa Ana, de Bolueta), y construye el
primer alto horno del Pas. A pesar de la importancia histrica de esta empresa
no llegara a alcanzar una apropiada produccin.

Dentro de la burguesa comercial vizcana los Ibarra representan una burguesa
menos tradicional al comerciar principalmente con hierro. El grupo Ibarra levanta
la empresa Nuestra Seora del Carmen, en la confluencia del Nervin y el
Galindo, el primer ncleo de lo que posteriormente sern Altos Hornos de
Vizcaya.

Estas iniciativas industriales en 1840-50 no terminan de consolidarse debido a la
insuficiencia de capitales, por esta razn, la burguesa pedir un proteccionismo
econmico que les defienda de la produccin extranjera.

En 1857 se crean dos importantes sociedades para la modernizacin econmica:
el Banco de Bilbao y la del Ferrocarril Tudela-Bilbao.

284

El Banco Bilbao ser durante todo el siglo XIX el principal establecimiento
bancario del Pas.

El Ferrocarril Tudela-Bilbao enlaza en Miranda de Ebro con el Madrid-Irn,
retomando as Bilbao el protagonismo como puerto exportador de las
producciones castellanas.

La mencionada inexistencia de capitales suficientes para desarrollar la industria
comienza a resolverse a partir de 1865 debido a la masiva exportacin de
mineral de hierro a Inglaterra.

La aplicacin en la industria inglesa del invento Bessemer ser lo que origine un
gran inters por un tipo de hierro, el hierro no fosfrico, que se encuentra en dos
zonas europeas: Suecia y Vizcaya.

El mineral vizcano aventaja al sueco al ser ms fcil su explotacin (vetas en
superficie) y encontrarse ms cerca de la costa.

A partir de 1865 comienza una explotacin intensiva de la zona minera de
Vizcaya, crendose importantes empresas, pero con capital mayoritariamente
extranjero: la Parcocha Ltd., La Franco-Belge desmines de Somorrostro, la
Orconera Iron Ore Ltd.

La exportacin de mineral de hierro, aunque fue realizada con empresas de
capital extranjero, los burgueses vizcanos, a travs de la participacin directa en
el capital de las grandes sociedades o mediante una exportacin directa
realizada por ellas, obtienen importantes beneficios econmicos.

La capitalizacin como consecuencia de la exportacin de mineral a Inglaterra
origina la formacin de una nueva burguesa con caracteres oligrquicos, esto
es, en manos de unas pocas familias se encuentran los beneficios de la
exportacin del mineral.


285
Esta nueva burguesa capitalizada ser la que cambie profundamente la
estructura econmica de Vizcaya. Este proceso, en los 80, se inicia con la
creacin de la gran industria, la cual precedi a la pequea y mediana empresa.
La creacin de una gran empresa no obedeci a un progresivo aumento de la
demanda, sino al anlisis de la situacin de aquel momento realizado por
empresarios como Vctor Chavarri, para quien la viabilidad tcnica antecede a
otro tipo de consideraciones.

Esta concepcin impulsa los pilares de la industria vasca de finales de siglo: la
fbrica San Francisco, creada en 1878 por Francisco de las Rivas; la Sociedad
Vizcaya, creada por Vctor Chavarri en 1882; la Sociedad de Altos Hornos de
Vizcaya, fundada por los Ibarra en 1882.

Las tres se basan en el consumo del mineral de hierro propiedad de sus
fundadores y en unos orgenes en los que la consideracin principal para su
creacin no es el anlisis de mercado.

Como consecuencia tenemos una industria con una capacidad de produccin
superior a la capacidad de consumo del mercado al que va dirigida.

Estas nuevas empresas necesitan que se de un cambio en la situacin del
mercado, para lo cual se pedir la implantacin de un proteccionismo econmico.
La captacin del mercado nacional mediante la implantacin de aranceles a los
productos que llegan del extranjero ser el gran objetivo de los industriales
vascos.

La aplicacin de polticas proteccionistas fue positiva, de tal manera que el
desarrollo de estas empresas dependa de ellas. As pues, tenemos una industria
que necesita vinculacin con la poltica.

A finales del siglo XIX, con objeto de buscar el proteccionismo, los principales
miembros de la oligarqua vasca ocupan todas las instancias del poder provincial
y de representacin de la provincia en Cortes. De esta forma, logran la Ley de
1896, por la que definitivamente desaparecen las exenciones aduaneras de las

286
Compaas ferroviarias. Ahora las empresas tienen un mercado al que destinar la
produccin de manera favorable. A principios del siglo XX Vizcaya ha
consolidado las bases de su modernizacin industrial.

La industrializacin del Pas Vasco es tarda si la comparamos con Europa, pero
no lo es si la contraponemos con lo que sucede en la mayora de las regiones de
Espaa.

Tras el proceso industrial en Vizcaya, tendremos ms tardamente y con menor
entidad el de Guipzcoa.

Con un proceso diferente a Vizcaya, sus caractersticas principales fueron:

- Se vio impulsada por industriales medios, y no por una oligarqua de grandes
industriales como en Vizcaya.
- Se dispers por todo el territorio guipuzcoano, en contraposicin a la
concentracin bilbana.
- Fue una industria muy diversificada, pues junto a un predominio de la
siderurgia, tuvieron tambin importancia la industria papelera, la del mueble y la
conservera de pescado.

EL MOVIMIENTO OBRERO

Se entiende por movimiento obrero la actividad social y poltica de los
trabajadores, organizada y encaminada a mejorar su situacin.

El desarrollo industrial trae consigo la necesidad de mano de obra de fuera del
Pas Vasco, producindose una inmigracin importante sobre todo en Bizkaia y
Guipzcoa. De esta manera, se va a crear una nueva clase obrera industrial que
muy pronto va a dar sus primeros pasos para organizarse.

A finales del siglo XIX surge el movimiento socialista en Bizkaia.


287
La ideologa del movimiento obrero, en este primer momento, es socialista y se
identifica con el pensamiento de Pablo Iglesias.

Se form la clase obrera en la zona minera a partir de 1860-65, pero las primeras
experiencias colectivas se dieron a raz de la primera huelga general minera de
1.890. Esta huelga impuls la organizacin obrera. Como en ella los
protagonistas fueron los socialistas, se ver identificada la lucha obrera con la
lucha socialista.

Comenz a crearse una cultura obrera: peridicos, casas del pueblo, etc As,
en 1.901 encontramos El liberal, el peridico ms ledo por los obreros en el
Pas Vasco.

Caractersticas.
- Retraso en su aparicin: Este retraso hay que vincularlo a la forma en que se ha
producido la industrializacin, al reclutamiento de esta mano de obra no
cualificad, que en su mayor parte proceden de zonas deprimidas y de un nfimo
nivel cultural, y a la represin de los patronos.

- Monopolio socialista en el movimiento obrero: Prcticamente todo el movimiento
obrero vasco a finales del siglo XIX es de tendencia socialista, siendo la
tendencia anarquista minoritaria.

- Doble tendencia poltico-sindical del socialismo: Hasta 1.890 a nivel ideolgico
los socialistas rechazan todo tipo de alianzas y participacin electoral, confiando
en que fueran las fuerzas internas las que provocasen el derrumbamiento del
capitalismo.
A partir de 1.890 hay una evolucin, comenzando a imponerse el planteamiento
de que es necesaria la participacin en el hundimiento del sistema capitalista, por
lo que se comienza a participar en elecciones.

- El PSOE fue el vehculo de integracin de los inmigrantes. El PSOE no
nicamente el partido de los inmigrantes, pero si fue el primer partido que hizo de
la integracin de los inmigrantes en la sociedad vasca una cuestin central.

288
Esto se debe a la ideologa socialista que pone por encima de las diferencias
nacionales la solidaridad obrera. La concepcin ideolgica socialista rechaza la
idea de Nacin, y adopta una postura anti-nacionalista.

- Los sindicatos catlicos. A finales del siglo XIX y principios del XX se produce la
fundacin de los primeros centros catlicos o patronatos obreros como reaccin
al triunfo socialista. Son mixtos, entrando obreros y patronos, y estando bajo la
tutela del clero y de la patronal. Tuvieron relativo xito por la atraccin que
ejercan los servicios sociales que ofrecan estas organizaciones.

- El anarcosindicalismo. La CNT va a conocer en Euskadi una organizacin
bastante tarda y de poca importancia.

15.5-NACIONALISMO VASCO

En el origen del nacionalismo vasco tenemos dos causas principales.
- La abolicin foral.
- El proceso de industrializacin del Pas Vasco.

A la crisis poltica originada por la liquidacin del rgimen foral, se aade una
rpida industrializacin vizcana que provoca:

1. Crisis del sector agrario, cuya situacin en la economa vasca queda
sustancialmente alterada.
2. Hegemona de la clase burguesa vinculada a la industria y con la necesidad de
obtener un mercado nacional superior al vasco.
3. Fuerte irrupcin de inmigrantes y la aparicin del proletariado.

Todos estos elementos provocan una crisis de la vida tradicional del Pas Vasco,
ante la cual no ser indiferente Sabino Arana Goiri (1865-1903).

Los principios en que sustenta Sabino Arana la nacionalidad son: raza, lengua,
gobierno y leyes tradicionales, religin, anti-industrialismo.

289

La industrializacin, causa de mltiples transformaciones, se rechaza en un
principio por Sabino Arana, ya que las desgracias de Vizcaya tienen en ella su
origen. En el peridico Bizkaitarra (1895) escriba: Fuese pobre Vizcaya y no
tuviera ms que campos y ganados y seramos entonces patriotas y felices.

La solucin que propone Sabino Arana es la vuelta a un pasado agrcola y
agrario, eliminando as la extranjerizacin del Pas Vasco. Al final de su vida
aceptar la industrializacin.

Todos los principios apuntados no eran respetados por la invasin espaola,
con lo cual, la mejor forma de defenderlos era mediante la ruptura con Espaa y
la proclamacin de la independencia poltica.

El pensamiento sabiniano toma forma en 1895 en una organizacin poltica:
PNV.

Esta organizacin poltica plantea sus postulados en un principio exclusivamente
para Bizkaia, pero en 1894 los hace extensivos a las siete provincias vascas.

El carcter independentista del nacionalismo vasco se ve rebajado a principios
del siglo XX, coincidiendo con la Primera Guerra Mundial (1914-1918).
Completamente aceptado el hecho industrial, pasarn a formar parte del
nacionalismo una parte del empresariado vasco, entre estos, Ramn de la Sota y
Llano. Las bases sociales del nacionalismo se van ampliando a las capas
urbanas, dejando de ser exclusivamente rurales.

Durante la etapa de la Dictadura de Primero de Rivera (1923-30), el nacionalismo
sigui fortalecindose, debido a que algunos sectores de la Iglesia fueron
abandonando el carlismo y se apoyaron en el nacionalismo. Es de resaltar la
fuerza que obtiene el sindicato Solidaridad de Obreros Vascos (ELA-STV), y la
solucin a la escisin de 1921, forjndose la unidad entre aberrianos y Comunin
nacionalista.


290

II REPBLICA: 1931-39.

Esta etapa est caracterizada por la continuada intencin del nacionalismo de
conseguir un Estatuto de Autonoma para el Pas Vasco. Las diferentes
intentonas supondrn una evolucin de las posiciones del nacionalismo vasco,
acercndose progresivamente a las instituciones republicanas.

Las elecciones a Cortes de 1933 supusieron un enorme xito electoral para el
PNV, siendo sas las fechas en que los nacionalistas son conscientes de que el
ansiado estatuto no se consigue con un gobierno de centro-derecha. A partir del
34 inician su aproximacin a las izquierdas, por primera vez en su historia.

El futuro lehendakari, Jose Antonio Aguirre, y Jess M de Leizaola son parte del
nuevo ncleo de dirigentes nacionalistas ms dialogantes con la izquierda.

El Estatuto de 1936 sellar la plena colaboracin entre izquierda y nacionalismo
vasco.


291

TEMA 16

HISTORIA DEL PAIS VASCO
DEL SIGLO XX

16.1-CRISIS MONARQUICA

16.2-II REPUBLICA

16.3-GUERRA CIVIL

16.4-ESTADO DE AUTONOMIA. Y PRIMER GOBIERNO
VASCO

16.5-FRANQUISMO: REPRESION, EXILIO Y
RESISTENCIA

16.6-TRANSICION DEMOCRTICA


292

16.1.- CRISIS MONRQUICA. INTRODUCCIN

Antes de entrar en los acontecimientos producidos en el siglo XX en Espaa,
debemos analizar cmo es la Espaa de principios del siglo XX. Es una sociedad
en proceso de expansin demogrfica, debido a la reduccin de las tasa de
mortalidad.
Esta reduccin se produjo fundamentalmente por la mejora de la alimentacin, de
la sanidad y de las medidas higinicas. Debido a este aumento de poblacin y al
proceso de emigracin del mundo rural al urbano, se produjo un crecimiento muy
significativo de las ciudades. Hubo poblaciones que incluso duplicaron su
poblacin en escasos 30 aos, como por ejemplo Barcelona que pas de medio
milln de habitantes a principio de siglo a un milln en 1930.

Las ciudades cambiaron su morfologa. Se expandieron en sus alrededores con
nuevos barrios espaciosos con parques y jardines para las clases pudientes y
tambin con barrios obreros. Esta expansin trajo consigo la necesidad de
mejorar los transportes y as vemos la construccin de metros y tranvas. Como
ejemplo est la inauguracin del metro de Madrid en 1919.

Espaa a comienzos de siglo sigue siendo fundamentalmente agraria. La mayor
parte de su poblacin activa trabaja en el sector primario, pero en el primer tercio
del siglo, vemos que la economa se moderniza e incrementa sustancialmente.

Este incremento econmico se debe no slo al aumento de la poblacin ya
mencionado, sino a la neutralidad espaola en la I Guerra Mundial, que va a
permitir que sea suministradora de los pases que estn en guerra.

Se produjo fundamentalmente en dos aspectos: en el sector agrcola se
increment la produccin en base a la incorporacin de nuevas tecnologas y en
el sector industrial en base a su diversificacin. A las industrias tradicionales
(siderurgia, textil) se aaden otras como la alimentaria, las vinculadas a los
trasportes, la produccin hidroelctrica, etc.

293

La modernizacin tambin se dio en el sector terciario, sobre todo en la banca y
en las telecomunicaciones.

Todos estos cambios trajeron consigo modificaciones en la estructura de la
sociedad. El mayor peso social sigue recayendo en la aristocracia y los
terratenientes, pero cada vez va teniendo mayor peso la clase burguesa que se
va enriqueciendo en base a la industria, el comercio y la banca. Paralelamente a
este hecho comienza a desarrollarse una clase media fuerte, basada
fundamentalmente en los obreros industriales.

CRISIS MONRQUICA

La crisis monrquica o crisis de la Restauracin hace referencia al reinado de
Alfonso XIII. Este rey lleg al trono en 1902 siendo el marco legal de la poca la
Constitucin de 1876.

Ya desde el inicio del reinado va a encontrarse con una serie de condicionantes.
Por una parte el sentimiento de prdida y la crisis surgida tras la Firma por parte
de Espaa en 1898 de la paz en Pars, por la que perda Cuba, Puerto Rico y
Filipinas, ltimas colonias de ultramar.

Por otra parte, nos encontramos con la Semana Trgica de Barcelona, de 1909.
Comienza la Guerra de Marruecos con el fin de mantener el protectorado
marroqu y para ello se realizan reclutamientos forzosos. Las bajas en el frente
son numerosas y ello genera movimientos, protestas y disturbios que se saldan
con ms de 100 muertos, millares de personas detenidas y de ellas 5 fueron
condenadas a muerte y ejecutadas. La fuerte repulsa, tanto exterior como
exterior, a la represin y a estas ejecuciones hizo que Alfonso XIII cesara a
Maura y nombrara en su lugar a Moret como presidente del gobierno.

La crisis poltica se refleja en la inestabilidad de los presidentes del gobierno.
Por ejemplo, Moret ya al ao siguiente, 1910, dimiti y fue sustituido por
Canalejas que fue asesinado en 1912. Su sustituto fue Eduardo Dato.

294
Otro factor que explica la cada de la monarqua es la crisis de 1917. En ella se
conjugan varios factores:

- crisis econmica: derivada del mal reparto de los beneficios econmicos
conseguidos por la neutralidad espaola en la I Guerra Mundial y que trae
consigo un severo aumento de la inflacin.
- nacionalismo cataln: la mayora de los parlamentarios catalanes se unieron en
la Asamblea Nacional de Parlamentarios que demand un cambio de gobierno y
la necesidad de convocar las Cortes Constituyentes.
- el sindicalismo militar, con enfrentamientos entre los mandos intermedios y los
altos cargos y mandos del ejrcito.
- la huelga general de 1917.

A partir de esta fecha veremos diferentes gobiernos de concentracin (aquellos
formados por miembros de diferentes fuerzas polticas). Pero no se consegua
estabilizar la situacin. Para hacernos una idea en slo 6 aos hubo trece
cambios de gobierno.

Si aadimos a la inestabilidad poltica continuada, el aumento de las tasas de
desempleo, el incremento de los precios, las convulsiones sociales y los fracasos
militares en Marruecos (Desastre de Annual de 1921), entenderemos el
dramatismo de la situacin de la monarqua liberal de Alfonso XIII.

El golpe militar del general Miguel Primo de Rivera en 1923 fue la solucin de
fuerza que se busc para solucionar la crisis, con la aprobacin del Rey Alfonso
XIII.

Primo de Rivera suspendi la Constitucin de 1876 y disolvi las Cortes. Su
objetivo era crear un gobierno fuerte, capaz de controlar las diferentes crisis
implantando un sistema autoritario. Hay que tener en cuenta que en el panorama
internacional, los movimientos fascistas comenzaban a tomar fuerza.

El gobierno que form fue un gobierno de militares conocido como el Directorio
Militar. En ese sistema autoritario se suprimieron los partidos polticos (existencia

295
de un nico partido: Unin Patritica) y la libertad de prensa, se reprimieron las
organizaciones anarquistas y se erradic el terrorismo.

Se consigui la estabilidad, e incluso, tras el final del conflicto de Marruecos en
1925, pareca tener cada vez un mayor apoyo.

As en ese mismo ao, sustituy el Directorio Militar por el Directorio Civil, en un
intento de institucionalizar la Dictadura.

An contando con apoyos la oposicin a la Dictadura era importante y diversa.
Encontramos en ella desde liberales a conservadores; republicanos,
nacionalistas, socialistas, anarquistas, intelectuales, colectivos obreros,
movimientos estudiantiles...

Un elemento clave fue el cada vez mayor descontento de miembros del ejrcito.

Tras el Crack del 29 (catastrfica cada de la Bolsa de Nueva York), los
problemas econmicos se extendieron por todo el planeta. En nuestro caso se
depreci la peseta y ello hizo aumentar el descontento social y la oposicin a la
Dictadura.

En esta tesitura Primo de Rivera present su dimisin a Alfonso XIII en 1930 y
ste la acept y tras ello nombr como presidente de gobierno al general
Dmaso Berenguer. El objetivo era volver a la situacin anterior a la Dictadura de
Primo y para ello se restaur la Constitucin de 1876. A este perodo se le
conoce como la Dictablanda.

La oposicin (republicanos, socialistas, nacionalistas, intelectuales, etc.) fue
fortalecindose y as se lleg al Pacto de San Sebastin, compromiso para
derrocar la monarqua e instaurar un sistema democrtico.
Ante la imposibilidad de recuperar la normalidad, Berenguer dimiti en 1931
dando paso a un nuevo gobierno presidido por el almirante Aznar, que estableci
un calendario electoral. As quedaron convocadas elecciones municipales para el
12 de abril de ese mismo ao. Con ello se intentaba ir volviendo poco a poco a la

296
legalidad constitucional. Sin embargo, las elecciones locales sirvieron para
valorar el papel de la monarqua. El triunfo de los republicanos y socialistas en
las ciudades precipit la abdicacin del rey y su exilio y la proclamacin de la
Repblica el 14 de abril de 1931.

16.2.- LA II REPBLICA

Tras la proclamacin de la II Repblica, se form un gobierno provisional
presidido por Alcal Zamora y formado por republicanos de izquierda y derecha,
socialistas y nacionalistas, es decir, por los firmantes del Pacto de San
Sebastin. El gobierno deba dirigir provisionalmente el pas hasta unas nuevas
elecciones para conformar unas nuevas Cortes Constituyentes encargadas de
dotar a Espaa de una nueva constitucin.

El nuevo gobierno tuvo que responder desde un principio a la peticin de
reformas exigidas por la poblacin espaola. As que realiz una reforma agraria,
tambin reformas laborales, reforma militar y puso en marcha el Estatuto
provisional de autonoma de Catalua.

Finalmente las elecciones a Cortes tuvieron lugar en junio de 1931 y el triunfo fue
para la coalicin republicano-socialista. Con ello la mayora aplastante fue para la
izquierda, quedando la derecha con una mnima representacin.

Estas Cortes redactaron y aprobaron la Constitucin 1931, constitucin que
estableca un rgimen plenamente democrtico. En ella se defina el nuevo
estado espaol en los siguientes trminos: "Repblica democrtica de
trabajadores de todas clases".

En ella se conceda a la mujer el derecho al voto y se proclamaba el
establecimiento de una serie de derechos y libertades: libertad de reunin, de
expresin, de asociacin, derecho a la educacin, divorcio, etc.


297
A nivel institucional se estableca un sistema unicameral, el Congreso de los
Diputados y se abra la posibilidad a crear regiones autnomas.

En ella Espaa queda definida como estado laico, separando claramente Iglesia
y Estado. Se reconoce la libertad de conciencia y el derecho a practicar cualquier
religin.

Con esta constitucin comenz el llamado Bienio Reformista (1931-1933). Se
nombr a Azaa como Jefe de Gobierno y a Alcal Zamora como Presidente de
la Repblica. El gobierno republicano-socialista emprendi un amplio programa
reformista en un contexto econmico desfavorable, marcado por el ascenso del
paro.

Las reformas fueron en muy diversos aspectos. Por ejemplo, se produce la
aprobacin del Estatuto de Autonoma Cataln. Tambin se llev a cabo una
reforma agraria basada en la expropiacin de los latifundios. La reforma religiosa
permiti el matrimonio civil y el divorcio. A su vez la reforma militar limit la
injerencia de los militares en la vida poltica.

Ante estas reformas tanto la extrema derecha como la extrema izquierda
reaccionaron en contra. Las reacciones se sucedieron y en 1933, Azaa dimiti y
Alcal Zamora convoc nuevas elecciones.

Para estas elecciones, la derecha se haba reorganizado. Tres nuevos grupos se
presentaron a los comicios: la CEDA (Confederacin Espaola de Derechas
Autnomas) auspiciada por la Iglesia Catlica, Renovacin Espaola y Falange
Espaola, dirigida por Jos Antonio Primo de Rivera, hijo del dictador. Mientras la
izquierda se present fragmentada en mltiples grupos y los anarquistas
propugnaron a la abstencin.

Las elecciones dieron la victoria de los grupos conservadores: Partido
Republicano Radical y la CEDA.
Por ello fue nombrado Jefe de Gobierno Lerroux del Partido Radical que gobern
en colacin con la CEDA.

298

Esta coalicin suprimi las reformas realizadas por el gobierno anterior pero la
gobernabilidad era inviable. La colaboracin entre la CEDA y los radicales era
imposible por las diferentes ideologas y a ello se sumaba el rechazo de la
izquierda y de los nacionalismos vascos y catalanes.

La crisis definitiva vino con un escndalo de corrupcin que afect a altos cargos
gubernamentales. La aparicin de otros escndalos precipit el fin del gobierno
de Lerroux y se forz la convocatoria de nuevas elecciones a Cortes en febrero
de 1936. En estas elecciones gan el Frente Popular, coalicin de izquierdas de
republicanos, socialistas, comunistas y nacionalistas.

Manuel Azaa fue nombrado Presidente de la Repblica y se relanzaron las
reformas del Bienio Reformista.

Pero la situacin era irreversible e insostenible. El ambiente social era cada vez
ms tenso. La izquierda obrera haba optado por una postura claramente
revolucionaria con huelgas continuas y la derecha quera el fin del sistema
democrtico.

La situacin desemboc en una sublevacin militar contra la Repblica.

16.3.- LA GUERRA CIVIL. ESTATUTO DE AUTONOMA Y PRIMER
GOBIERNO VASCO. GUERRA CIVIL ESPAOLA

El levantamiento militar se produjo el 17 de julio de 1936 en Melilla y se extendi
rpidamente por el protectorado de Marruecos y posteriormente por la pennsula.

En l, el general Franco asumi el control y el mando.

La sublevacin obtuvo escaso respaldo popular y se bas casi exclusivamente
en las fuerzas militares insurrectas.


299
El golpe fracas en Asturias, Cantabria y parte del Pas Vasco, donde el PNV
colabor finalmente con la Repblica, Catalua, Levante, Madrid, Castilla la
Mancha, Murcia y la zona oriental de Andaluca.

El fracaso parcial del golpe llev a la divisin del territorio en dos bandos y al
inicio de la Guerra Civil Espaola.

Por un lado, nos encontramos con el bando insurrecto, el bando nacional. Este
bando se organizaba en la llamada Junta de Defensa Nacional, situada en
Burgos, formada por un grupo de generales con Franco a la cabeza, que
estableci un estado militarizado y autoritario. Hay que destacar el apoyo que
tuvo este bando por parte de la Italia fascista y la Alemania nazi tanto con medios
humanos como con medios materiales. Este bando controlaba Galicia, las dos
Castillas, Cceres y Andaluca occidental.

Por otro lado, estaba el bando republicano. En l, el gobierno de la Repblica fue
incapaz de imponer un mando centralizado y el poder en la realidad qued
disgregado en manos de comits obreros organizados por partidos y sindicatos
que no estaban sometidos a ningn tipo de poder centralizado. Eran ejrcitos
populares. Este bando controlaba el norte de Espaa, Catalua, el Levante,
Aragn, Madrid y el resto de Andaluca.

Los primeros momentos de la guerra se caracterizan por la dura represin en
ambos bandos. Las ejecuciones y los asesinatos se extendieron por todo el pas.

El objetivo de Franco era tomar Madrid, pero al no conseguirlo por la dursima
resistencia mostrada por las milicias populares decidi cambiar su estrategia y
tomar el norte. Mientras Franco avanzaba hacia Madrid, Mola tom Irn, ya en
septiembre de 1936, y San Sebastin, cerrando la frontera y aislando al Pas
Vasco de Francia.

De la primavera al otoo de 1937, tom primero el Pas Vasco y luego Cantabria
y Asturias.


300
Durante esta campaa del norte destac la intervencin de la Legin Cndor,
apoyo areo alemn, que abri camino a las tropas nacionales con bombardeos
sistemticos. Destacan el del Durango pero sobretodo el de Gernika, que tuvo
difusin mundial y que se materializ en el famoso cuadro de Picasso. Esta
estrategia blica en la segunda guerra mundial se convirti en rutinaria.

La conquista del norte tuvo graves consecuencias para la Repblica. No slo
perdieron las minas de carbn y hierro de la zona, sino tambin la industria
armamentstica que, en adelante, los franquistas pudieron concentrar todas sus
tropas en la zona sur.

De aqu se traslad a Zaragoza y Teruel, y as se abri paso hacia la costa
mediterrnea por Valencia, dividiendo el territorio republicano en dos zonas de
forma que se debilit dicho bando y as tras la dura batalla del Ebro, pudo llegar a
Barcelona y conquistarla, en febrero de 1939.

La guerra estaba casi perdida. Al frente de la Repblica estaba Juan Negrn, pero
este gobierno ya en crisis tuvo, el fin definitivo tras el reconocimiento
internacional de Franco por parte de Francia y Gran Bretaa. As que slo
quedaba intentar negociar el final de la guerra con los nacionales. El 28 de
marzo, las tropas franquistas entraron en Madrid y el 1 de Abril de 1939 se daba
por terminaba la guerra.

A partir de aqu una dictadura sustituir al proyecto democrtico de la II
Repblica.

ESTATUTO DE AUTONOMA DE 1936 Y PRIMER GOBIERNO VASCO

Para situar la aprobacin del Estatuto del 36, debemos retroceder al inicio del
levantamiento militar y analizar con ms profundidad la Guerra Civil en el Pas
Vasco.

El comportamiento de los Territorios Histricos fue diferente. Bizkaia y Gipuzkoa
se mantuvieron en el lado republicano, mientras que el bando nacional no tard

301
mucho en triunfar en los casos alavs y navarro. Los historiadores explican este
ltimo hecho en el apoyo del carlismo y la escasa influencia del nacionalismo en
Alava y Navarra.

Con la llegada al gobierno republicano de Largo Caballero (septiembre, 1936), se
intent crear un gobierno de concentracin fuerte para afrontar la situacin
blica.

Esta voluntad integradora le llev a negociar con el PNV para que se sumara al
gobierno y concretamente deseaba la incorporacin de Manuel de Irujo (Diputado
a Cortes por Gipuzkoa) como ministro sin cartera y para la concesin por las
Cortes de un Estatuto de Autonoma para el Pas Vasco, cuestin ltima que
se materializ el 7 de octubre de 1936 con Jos Antonio Agirre como
Lehendakari.

En estos tiempos blicos, la primera accin del recin creado Gobierno Vasco
fue la creacin del Ejrcito Vasco. Al igual que en otras zonas fue un ejrcito
improvisado, mal dotado y sin preparacin, lo que le situaba en clara desventaja
frente al ejrcito nacional.

La ofensiva del general Mola contra el llamado cinturn de Bilbao comenz en
marzo de 1937 y tras los demoledores bombardeos ya mencionados, un ejrcito
nacional de unos 50.000 soldados avanzaron por ibar, Gernika, Durango,
Amorebieta, etc. Bilbao cae en junio de 1937 y el Gobierno Vasco se dirige hacia
Santander, todava en poder de la Repblica.

El Gobierno Vasco y las autoridades republicanas partieron hacia el exilio.
Mientras Juan de Ajuriaguerra, dirigente del PNV, qued encargado de la
rendicin del Ejrcito Vasco. Esto es lo que se conoce como Pacto de Santoa.
El acuerdo marcaba el desarme y la rendicin de las tropas vascas a manos
italianas. As se hizo pero pocos das despus los italianos los entregaron a las
tropas franquistas y se produjo la entrada de los gudaris a la crcel de El Dueso,
en un primer momento.


302
A pesar del poco tiempo de vigencia del Estatuto del 36, nueve meses, y del gran
condicionante de la guerra, el Primer Gobierno Vasco tambin realiz acciones
ms all de la creacin del ejrcito. Por ejemplo estableci la cooficialidad del
Euskera, en materia de justicia cre el Tribunal Superior Vasco, en materia de
educacin surgi la Universidad del Pas Vasco y en materia de orden pblico, se
fund la Ertzaintza.

16.4.- EL FRANQUISMO: REPRESIN, EXILIO Y RESISTENCIA

El rgimen que Franco estableci fue una dictadura. Es decir, no exista una
constitucin, sino un conjunto de leyes llamadas Leyes Fundamentales del
Movimiento, con escaso reconocimiento de derechos y libertades de los
ciudadanos.
Slo haba un nico partido creado en 1937, la Falange Espaola
Tradicionalista y de las JONS, conocida como el Movimiento Nacional. La idea
de partido nico no era novedosa sino que estaba inspirada en el fascismo
italiano y del nacionalsocialismo alemn. A su vez haba un nico sindicato, la
Organizacin Sindical, tambin llamado Sindicato Vertical.

En este esquema dictatorial Franco concentraba en l todos los poderes. l era
jefe del Estado, jefe de gobierno, jefe del Movimiento y jefe de todos los ejrcitos.
Por todo ello se nombr generalsimo.

S existan unas Cortes pero eran exclusivamente consultivas y estaban
compuestas por gente afn y leal al rgimen.

Asimismo Franco control la vida social del pas a travs de dos instituciones
creadas dentro del rgimen: el Frente de Juventudes y la Seccin Femenina.

Como principios ideolgicos nos encontramos con un claro anticomunismo,
antiliberalismo (contrario a las libertades), nacionalcatolicismo (imposicin de una
estricta moral catlica), tradicionalismo, militarismo,


303
Dentro de esta ideologa destaca la defensa a ultranza de la unidad de Espaa.
No entra en este esquema un modelo autonmico. Adems en este sentido,
destaca el reconocimiento de un nico idioma, el castellano, quedando
terminantemente prohibido el uso de cualquier otro idioma o lengua. La represin
que sufri el euskera en esta poca fue muy fuerte.

Cuando se generaliza diciendo que Espaa era antifranquista hay que rebatirlo
ya que si no hubiera tenido una base social importante apoyndole no hubiera
permanecido tanto tiempo en el poder.

Analizando esta base social nos encontraremos con el ejrcito, la Iglesia, los
monrquicos, los falangistas, la oligarqua terrateniente y financiera y las clases
medias rurales que al estar bajo una fuerte influencia catlica apoyan el rgimen.
En el caso de los monrquicos a pesar de que Franco se negase a ceder la
jefatura del estado a Don Juan de Borbn, hijo de Alfonso XIII y padre de Juan
Carlos I, muchos monrquicos colaboraron con la dictadura, especialmente en
los primeros aos del rgimen.

Los primeros aos del franquismo, dcada de los 40 y parte de los 50, se
caracterizan por el hambre. La escasez de productos de primera necesidad llev
al gobierno a decretar el racionamiento de alimentos. Como consecuencia se
cre un mercado negro no slo de comida sino de todo tipo de productos como
las medicinas.

Otra de las caractersticas fue la existencia de una corrupcin generalizada.
Haba que tener contactos con los burcratas del rgimen para que con su
recomendacin fuera sostenible la dura vida de la poca.

Econmicamente destaca la imposicin de la llamada autarqua econmica,
siguiendo el modelo econmico del fascismo italiano. Se dise un modelo
basado en el intervencionismo del Estado con el fin de producir en Espaa todos
los productos bsicos. El Estado fijaba los precios y controlaba las importaciones
y las exportaciones, favoreca a determinados sectores industriales, etc.


304
Este modelo fracas estrepitosamente. Como ejemplo, daremos un dato: la renta
per cpita de 1936 no se recuper hasta 1953.

Por ello a principios de los 50 se aplic una liberalizacin parcial de precios y de
las exportaciones e importaciones. A ello se sumo el dinero norteamericano que
permiti la reactivacin econmica.

En 1952 desapareci la cartilla de racionamiento.

Para la dura represin Franco utiliz la Ley de Responsabilidades Polticas de
1939 fue la herramienta jurdica utilizada para la dura represin que lleg al final
de la guerra. Las crceles no pueden asumir el alto nmero de prisioneros
polticos as que se tuvieron que habilitar campos de concentracin a lo largo de
todo el pas, campos que presentaban unas condiciones de vida penosas.
Adems de produjeron decenas de miles de ejecuciones.

En los primeros momentos la represin fue indiscriminada y sistemtica. Esta
represin gener un clima de terror generalizado entre gran parte de la
poblacin.
Este terror explica en parte la debilidad de la oposicin durante aos. A este
miedo habra que aadir la pobreza y la desmoralizacin por la prdida en la
guerra, para entender por qu la oposicin tard en estructurarse y organizarse.

La oposicin al rgimen franquista se desarroll tanto en el interior como en el
exterior. Desde el exilio los dirigentes republicanos huidos del pas mantuvieron
un gobierno de la Repblica en el exilio tratando de mantener la legalidad surgida
de la Constitucin de 1931. Su objetivo era que la intervencin de las tropas
aliadas acabara con la derrota de Hitler y trajera el fin de la dictadura de Franco.
El Lehendakari Agirre desde Pars intentaba que EEUU ayudara directamente
mediante una intervencin militar. Al principio pareca factible. Aguirre era tratado
con rango de presidente mientras que a Franco no le reconocan
internacionalmente. Incluso mandos norteamericanos dieron formacin a
miembros del Ejrcito Vasco a las afueras de Pars.


305
Este aislamiento internacional respecto a la dictadura franquista es una
caracterstica y una constante de los primeros aos de franquismo.

En 1946 la Asamblea General de las Naciones Unidas vot contra el ingreso de
Espaa. La dictadura de Franco era considerada aliada de las potencias
fascistas recin derrotadas.

Para romper este aislamiento la dictadura trat de lavar su imagen internacional,
reduciendo el protagonismo de los falangistas y quitando todos los smbolos
fascistas (saludo fascista...).

Esta estrategia da sus frutos y ya en 1950, la ONU, a instancias de EEUU,
aconsej el fin del aislamiento diplomtico de Espaa. Pero lo que realmente va
a romper el aislamiento espaol es la Guerra Fra. Espaa geogrficamente est
situada en un lugar importantsimo estratgicamente hablando para controlar a la
URSS. Por ello en 1953 se firmaron los Acuerdos bilaterales con los Estados
Unidos, que permitieron la instalacin de bases militares norteamericanas en
Espaa a cambio de ayuda econmica norteamericana. Tambin en 1953 se
firm el Concordato entre Espaa y la Santa Sede.

Todas las esperanzas de la resistencia se perdieron cuando Espaa ingres en
la ONU en 1955.

En el interior nos encontramos con la guerrilla antifranquista formada por
combatientes republicanos, que huyendo de la represin, se "echaron al monte"
organizndose como grupos de guerrilleros, los llamados maquis.

La dura represin y el final de las esperanzas de una intervencin exterior
llevaron a que en 1948, el PCE renunciara a la lucha armada y aconsejar a los
guerrilleros huir del pas.
En la universidad, las tensiones fueron creciendo en demanda de ms libertad en
las ctedras y en las aulas. El malestar universitario culmin en los altercados de
la Universidad Complutense de Madrid en 1956 con enfrentamientos entre los
estudiantes y los falangistas del Sindicato de Estudiantes Universitarios, sindicato

306
enmarcado dentro de Frente de Juventudes de la Falange. Los historiadores ven
en estos incidentes la aparicin de una nueva generacin, formada por los hijos
de los vencedores de la guerra, que se posicionaba en contra de la dictadura.

La represin de la posguerra desorganiz los partidos polticos y las
organizaciones sindicales de la izquierda. Las primeras huelgas en 1946-1947
fueron duramente reprimidas y la oposicin continu silenciada.

Los diferentes grupos polticos y sindicales se adaptaron de diferente forma a la
dura represin del franquismo. El PCE pas a ser el principal partido de la
oposicin con una fuerte estructura clandestina. Mientras que el PSOE se mostr
como un partido dbil y dividido entre los miembros del exilio y del interior. A su
vez, los anarquistas, as como los republicanos, prcticamente desaparecieron.

En el terreno sindical, los sindicatos histricos, la UGT y la CNT, apenas tuvieron
presencia durante la dictadura. En este terreno destacaron las Comisiones
Obreras organizadas por los comunistas y con una existencia semilegal basada
en el aprovechamiento de las fisuras legales que permita la legislacin franquista
y en la infiltracin en la Organizacin Sindical.

Es destacable la creacin clandestina de la Alianza Sindical (UGT, CNT y ELA-
STV) de 1961 con el objetivo de relanzar la lucha obrera y ser una alternativa
fuerte a las CC.OO.

Todo este movimiento obrero iba ms all de las reivindicaciones laborales, se
enfocaba haca la concienciacin poltica antifranquista.

Los cambios sociales y la proximidad de la muerte del dictador facilitaron la
extensin de las actividades de oposicin a la dictadura.

Los movimientos nacionalistas se reforzaron en Catalua y en el Pas Vasco.
En este caso hay que destacar la hegemona del PNV en la oposicin
antifranquista y la aparicin de ETA en los aos 50. ETA ir aumentando
progresivamente su protagonismo basndose en las acciones terroristas.

307

La represin la ejerca directamente la polica poltica, en concreto, la Brigada
Poltico-Social, no dudaba en aplicar la tortura en las comisaras. Los detenidos
por su oposicin al rgimen pasaban a ser juzgados por un tribunal
especialmente creado para ejecutar la represin, el Tribunal de Orden Pblico.

En ese contexto tuvo lugar la muerte del jefe de la Brigada Poltico Social de
Gipuzkoa siendo este el primer atentado planificado por ETA, en 1968. La
respuesta fue una represin indiscriminada que, de hecho, provoc el aumento
del apoyo social a la organizacin. Las detenciones que se produjeron
culminaron en el denominado Juicio de Burgos ante una corte militar en 1970.
Nueve etarras fueron condenados a muerte lo que desencaden protestas
internacionales y en el pas. La presin internacional llev a que finalmente las
condenas fueron conmutadas. La brutalidad del franquismo provoc que muchos
no se dieran cuenta de la realidad del terrorismo de ETA y que vieran con buenos
ojos las acciones de la organizacin.

El Concilio Vaticano II favoreci la extensin de movimientos catlicos de base
crticos con el franquismo que colaboraban con los partidos de oposicin y el
movimiento obrero. Un ejemplo de estos movimientos seran las HOAC,
Hermandades Obreras de Accin Catlica.
En definitiva, sin poder llegar a derrumbar al rgimen franquista, los movimientos
de oposicin consiguieron crear una amplia red social de contestacin a la
dictadura que aumentar tras la muerte de Franco y que fue clave para la
transicin a la democracia.

La crisis irreversible del rgimen comenz ya en 1970 y en ella confluyeron
varios factores. Por un lado, la avanzada edad del dictador y la creciente presin
de la oposicin llevaron a la formacin de dos tendencias dentro del rgimen; los
"aperturistas" que, sin cuestionar la figura de Franco, defienden la
democratizacin del pas dndole un sentido parlamentario y el "bunker",
contrarios a cualquier cambio (los ms extremistas e intransigentes).


308
Lleg a Espaa tambin la crisis econmica mundial producida por la subida del
petrleo. Esto gener un frenazo en el crecimiento econmico y un aumento de
la conflictividad social, con huelgas y manifestaciones continuas. La represin
franquista volvi a recrudecerse llegando incluso al establecimiento de estados
de excepcin.

Adems se produjo una mayor coordinacin dentro de la oposicin poltica
crendose dos asociaciones: la Junta Democrtica (1974) y la Plataforma de
Convergencia Democrtica (1975).

En 1973, Carrero Blanco, un militar partidario de la lnea dura, es decir, del
bunker, fue nombrado presidente del gobierno y Carlos Arias Navarro fue
nombrado ministro de gobernacin.

El 20 de diciembre de ese mismo ao ETA asesin a Carrero Blanco en Madrid.
La muerte de su principal colaborador fue un duro golpe para un Franco y supuso
dejar el rgimen sin un sucesor carismtico.

Los ltimos momentos del franquismo fueron de una gran tensin. En este
sentido se produjo un enfrentamiento con la Iglesia ante la amenaza de expulsar
de Espaa a Aoveros, obispo de Bilbao, por una pastoral defendiendo la
identidad cultural y lingstica del pueblo vasco. El Vaticano contest que tal
expulsin significara la ruptura del Concordato y la excomunin de quien lo
llevara a cabo.

Esta tensin se increment y culmin en septiembre de 1975 cuando, tras un
juicio militar, fueron condenados a muerte cinco militantes del FRAP y de ETA.
De nuevo, hubo grandes protestas internacionales, pero esta vez no sirvieron de
nada y se llevaron a cabo las ejecuciones.

Adems el rey marroqu Hassan II organiz la Marcha Verde, reclamando el
Sahara occidental espaol. Espaa cedi su antigua colonia a Marruecos y
Mauritania, abandonando los territorios.


309
Finalmente Franco muri el 20 de noviembre de 1975.

16.5.- TRANSICIN DEMOCRTICA: LA PREAUTONOMA DE
1978, LA CONSTITUCIN DE 1978 Y EL ESTATUTO DE GERNIKA
DE 1979. (PROCESO ESTATUTARIO, INSTITUCIONES Y
COMPETENCIAS). LA TRANSICIN DEMOCRTICA.

Tras la muerte de Franco y por medio de la Ley de Sucesin en la Jefatura del
Estado de 1947, una de las ocho Leyes Fundamentales del Movimiento, que
estableca que el sucesor sera propuesto por Franco y aprobado por las Cortes
espaolas, Juan Carlos I fue proclamado rey. En una situacin de gran
incertidumbre, el rey mostr su clara voluntad de instaurar un modelo
democrtico en Espaa. Se iniciaba as la llamada transicin democrtica. Se
deban ir dando los pasos necesarios para la democratizacin del pas, pero ya
se prevea que este camino no sera fcil.

El rey no pudo elegir su gobierno sino que tuvo que aceptar el ltimo gobierno
franquista con Arias Navarro a la cabeza. Los aperturistas contaron con
representacin, en concreto con Areilza y Fraga.
Eran momentos de grandes movilizaciones con huelgas y actos de protesta
generalizados. En concreto hubo una gran oleada de huelgas que se extendi
por el pas en enero de 1976. La respuesta represiva del gobierno de Arias
culmin con los incidentes de Vitoria, en marzo de 1976, cuando cinco
trabajadores murieron a manos de la polica.

Se vea que con Arias navarro no iba a ser factible el proceso reformista y as D.
Juan Carlos forz la dimisin del mismo en 1976 y en su lugar design a Adolfo
Surez, joven aperturista que no haba vivido la guerra.

Entre las fuerzas de la oposicin nacionalistas destacan en Catalua
Convergncia Democrtica de Catalunya y en el Pas Vasco, el Partido
Nacionalista Vasco. Entre las fuerzas de izquierda destacaban el PCE, con
Santiago Carrillo a la cabeza, y el PSOE dirigido por un nuevo grupo en el que

310
estaban Felipe Gonzlez y Alfonso Guerra. Tambin estaba el partido Socialista
Popular de Tierno Galvn que acabara convergiendo en el PSOU.

Las diferencias entre el PCE y el PSOE impidieron que toda la oposicin
democrtica formara una nica alianza. As, surgieron la Junta Democrtica,
dominada por el PCE y la Plataforma de Convergencia Democrtica, donde el
PSOE, el PNV y la UGT eran las fuerzas principales, asociaciones ya
mencionadas.

Tenemos que situar el primer paso hacia la democracia en el proyecto que
Surez present de Ley para la Reforma Poltica que fue aprobada en
referndum por la poblacin espaola el 15 de diciembre de 1976. Esta reforma
trajo consigo la legalizacin de los partidos polticos cara a la convocatoria de las
primeras elecciones democrticas que se producirn el 15 de junio de 1977.

Los sectores ms inmovilistas del franquismo, crecientemente irritados por la
evolucin poltica y los atentados terroristas de ETA y el GRAPO, empezaron a
conspirar para organizar un golpe militar contra el incipiente proceso de reformas.
Surez nombr al teniente general Gutirrez Mellado vicepresidente del gobierno
y este teniente general fue la figura clave para controlar el peligro golpista en el
Ejrcito.

La oposicin pas a aceptar lo inevitable: el fin del franquismo no se realizara
mediante lo que denominaban la ruptura democrtica sino mediante una
transicin consensuada y reformista.

Un hecho que marc todo este proceso reformista fue la grave crisis econmica
derivada de la crisis del petrleo de 1973 y que haca que el paro y la i nflacin
crecieran alarmantemente. Para estabilizar la situacin econmica las principales
fuerzas polticas firmaron en octubre de 1977 los llamados Pactos de la Moncloa,
una serie de medidas consensuadas para hacer frente a las graves dificultades
econmicas y un acuerdo para que los sindicatos dieran una tregua al gobierno
en cuanto a sus reivindicaciones sociales hasta la aprobacin de la constitucin.


311
El proceso reformista estuvo continuamente amenazado por dos fuerzas
totalmente opuestas entre s. Por un lado, las fuerzas de extrema derecha,
grupos terroristas como los Guerrilleros de Cristo Rey o grupos polticos como
Fuerza Nueva dirigida por Blas Piar. Esta extrema derecha tena como objetivo
forzar un golpe militar que pusiera fin al proceso democrtico. Por otro lado, los
grupos terroristas nacionalistas como ETA o de extrema izquierda como el
GRAPO que con sus ataques al ejrcito radicalizaban las posturas ms
derechistas de ste alimentando las posibilidades de un golpe militar.

La legalizacin del PCE en abril de 1977 y la amnista de los presos polticos
permitieron la celebracin de las primeras elecciones democrticas desde la
Segunda Repblica en junio de 1977. Result vencedora la Unin de Centro
Democrtico (UCD) liderada por Alfonso Surez, mientras que el PSOE
consigui ser la segunda fuerza parlamentaria y tras ellos se situ el PC y
Alianza Popular, partido creado por Manuel Fraga. CIU y PNV se convirtieron en
las principales fuerzas nacionalistas.

Tras las elecciones se formaron unas Cortes Constituyentes encargadas de dotar
a Espaa de una constitucin. Paralelamente en el tiempo conviven dos
procesos: el proceso constitucional y el proceso preautonmico.

LA PREAUTONOMA DE 1978

Forzado por el deseo de autogobierno de vascos y catalanes, Surez ya desde
septiembre de 1977, inici el proceso preautonmico an sin estar aprobada una
constitucin.

En el caso cataln, se opt por el restablecimiento formal de la Generalitat y en el
caso vasco por la creacin del Consejo General Vasco, mediante la aprobacin
del texto de la Preautonoma Vasca en enero de 1978.

Este fenmeno preautonmico se contagi a otros territorios y as, entre abril y
octubre de 1978, se crearon por decreto-ley, organismos preautonmicos para el

312
gobierno de Galicia, Asturias, Castilla-Len, Aragn, Castilla-La Mancha, Pas
Valenciano, Extremadura, Andaluca, Murcia, Baleares y Canarias.

Este proceso preautonmico avanz el futuro modelo constitucional de la
estructura de estado de Espaa.

Para ver el proceso preautonmico vasco debemos situarnos en mayo de 1977
con la firma del llamado Compromiso Autonmico por diversas fuerzas polticas
vascas (PNV, PSE-PSOE, ESEI, ANV, etc.). Su objetivo era lograr en un futuro
un estatuto de autonoma para el Pas Vasco y articularon que fueran los
parlamentarios vascos que salieran electos en junio del 77 los que elaboran,
aprobaran y defendieran en Madrid, el posteriormente conocido como Estatuto de
Gernika.

Fruto de esta filosofa de consenso y unidad se crea el Frente Autonmico,
coalicin entre PNV, PSOE y ESEI para concurrir a las elecciones con una lista
comn para el Senado. El triunfo de este frente fue claro y as de los 10
senadores que se logran 5 fueron del PNV, 3 del PSOE, 1 de ESEI y otro
independiente.

Tras las elecciones se constituye la APV (Asamblea de Parlamentarios Vascos)
que nace con el deseo de recuperar el rgimen autonmico logrado durante la II
Repblica. En ella se integraron todos los diputados electos tanto del senado
como del Congreso en los Territorios.

En su primera declaracin de intenciones la APV marca entre sus prioridades la
amnista total inmediata, la consecucin de un estatuto de autonoma, la
cooficialidad del euskera, la disolucin en Euskadi de los cuerpos represivos
franquistas, La Asamblea de Parlamentarios comenz a trabajar en un proyecto
preautonmico, que deba ser aprobado por la Asamblea y aceptado por el
Gobierno. El borrador del proyecto fue consensuado por el PSE-PSOE y el PNV
y fue aprobado por la Asamblea en septiembre de 1977, quedando a la espera
de la negociacin y de la probacin en Madrid.


313
Uno de los mayores problemas en la negociacin fue la incorporacin de
Navarra. La cuestin se resolvi no incluyndola en el territorio de mbito
autonmico pero dejando la puerta abierta a su incorporacin.

As, el Gobierno, mediante un decreto-ley promulgado el 4 de enero de 1978,
cre el Consejo General Vasco. El primer Presidente del CGV fue el socialista
Ramn Rubial.

El CGV se instituye como rgano comn de gobierno de los territorios histricos
que decidan su incorporacin al mismo. Tiene un carcter provisional hasta la
entrada del rgimen definitivo de autonoma. En l recaer la gestin de las
transferencias realizadas por Gobierno Central. Pero el Gobierno Central se
reserva la facultad de disolver el CGV.

Se crean comisiones mixtas para el desarrollo de determinados temas como por
ejemplo, la creacin de una polica autnoma, el restablecimiento de los
Conciertos Econmicos, etc.
El segundo CGV surge tras las elecciones generales de 1979 y en la presidencia
encontraremos a Carlos Garaikoetxea (PNV). Los objetivos de este nuevos
consejo son el desarrollo del decreto de bilingismo, consecucin de los
Conciertos econmicos y de la radio y televisin vascas, solucin a l a crisis
econmica y mostrar la imagen de Euskadi al exterior.

LA CONSTITUCIN DE 1978

Como ya hemos dicho las elecciones de junio de 1977, originaron unas Cortes
Constituyentes, es decir, con el encargo prioritario de dotar a Espaa de una
constitucin.

Para su elaboracin se eligi una Comisin Constitucional y esta, a su vez, eligi
a siete diputados como Ponencia Redactora para elaborar un primer texto como
proyecto constitucional. Estos siete diputados, los conocidos hoy como "padres
de la constitucin" fueron Gabriel Cisneros, Miguel Herrero de Min y Jos
Pedro Prez Llorca de UCD; Gregorio Peces-Barba del PSOE; Jordi Sol Tur

314
del PCE; Miquel Roca, en representacin de Minora Catalana y del PNV ; y
Manuel Fraga de AP.

Hemos hablado de la minora vasco-catalana. Efectivamente ni vascos ni
catalanes tenan la suficiente fuerza por separado para pertenecer a la Ponencia
Redactora y por ello, debieron formar unin para conseguir un representante en
ella y fue un representante cataln con lo que se produjo la ausencia de un
representante directo del PNV. As que la cuestin de los "derechos histricos"
reclamados por el PNV no se contempl y al final el principal partido nacionalista
vasco no apoy el texto constitucional.

Dentro de la Ponencia aquellas cuestiones que suscitaban mayores diferencias
fueron redactadas de tal manera que pudieran ser aceptadas por las diversas
fuerzas polticas. Esta es la razn de la cierta ambigedad que se puede
encontrar en algunos artculos de la Constitucin.

Tras su debate en el Congreso y en el Senado, el texto final fue aprobado en el
Pleno del Congreso de los Diputados y sometido a referndum de los ciudadanos
el 6 de diciembre de 1978. La Constitucin qued aprobada con casi un 89% de
votos afirmativos. Hay que decir que si vemos los resultados en el Pas Vasco, la
Constitucin fue aprobada por menos del 50% del censo en Bizkaia y Gipuzkoa,
aunque s sera aceptada en lava y Navarra.

El resultado es que en dicha Constitucin Espaa se define como un estado
democrtico en el que se establece la soberana popular y el sufragio universal.
Asimismo se contempla una amplia declaracin de derechos y libertades
(derecho a la vida, a la expresin, a la libertad de culto, a la reunin, etc.) y se
establece la divisin de poderes, evitando que se concentre en una nica
institucin o persona.

Cabe destacar su definicin como Estado de las Autonomas ya que configura
el territorio en comunidades y ciudades autnomas. Dentro de estas unidades
territoriales existen otras ms pequeas, como las provincias o territorios
histricos y municipios.

315

EL ESTATUTO DE GERNIKA DE 1979.

La Asamblea de Parlamentarios Vascos cre una Ponencia Redactora para
generar un Anteproyecto de Estatuto, formada por 5 representantes del PNV, 5
del PSOE, 3 de UCD, 2 de EE, 1 por AP, 1 de ESEI, 1 independiente, e incluso 2
miembros de fuerzas extraparlamentarias, en concreto 1 miembro del Partido
Carlista y otro del PCE.

A ella llegaron 17 posibles proyectos; 11 de partidos polticos y el resto de
entidades sociales y culturales.

Tras muchas tensiones, crticas y enmiendas, el proyecto de estatuto de
Autonoma es ratificado en diciembre de 1978 por la APV y tras las elecciones de
marzo del 79, la nueva APV, formada con los nuevos resultados electorales,
volvi a ratificarlos.

La negociacin en las Cortes tuvo que esperar hasta la conformacin de las
mismas tras las nuevas elecciones de marzo de 1979.

Este proyecto, consensuado por la mayor parte de la representacin poltica
vasca: PNV, PSOE, UCD, PC, etc., parta ya con dos serios problemas. Por un
lado, resultaba contradictorio con un marco constitucional recientemente
rechazado y por otro, contaba con el claro y abierto rechazo por parte de HB de
dicho proyecto.

El proyecto en Madrid hubo de ser consensuado y pactado. En la negociacin
particip personalmente Adolfo Surez. Tras el acuerdo en Madrid, se deba
producir el referndum en el Pas Vasco el 25 de octubre de 1979.

Las diferencias en el pas Vasco eran tajantes. Por un lado estaban toso los
partidos polticos que empujaron y consensuaron el proyecto, ms
representantes eclesisticos, sindicales, intelectuales, y por otro estaba HB y
su entorno y la derecha ms intransigente.

316

Al final el Estatuto fue aprobado, pero debemos destacar el alto ndice de
abstencin propugnando por la Izquierda Abertzale, sntoma de que hay un
sector de la poblacin vasca que no est conforme con la realidad derivada de la
Constitucin del 78 y del Estatuto del 79.


317

TEMA 17
MEDIO NATURAL DE LA
COMUNIDAD AUTONOMA
DEL PAIS VSCO

17.1-CONFIGURACION DEL RELIEVE, UNIDADES
MORFOESTRUCTURALES

17.2-EL CLIMA

17.3-LA RED HIDROGRFICA

17.4-EL LITORAL Y LAS AGUAS MARINAS

17.5-EL PAISAJE VEGETAL Y LOS TIPOS DE SUELO


318

INTRODUCCION

La Comunidad Autnoma Vasca est situada al Norte de la Pennsula Ibrica, en
el extremo ms oriental de la zona cantbrica.

Los lmites territoriales del Pas Vasco son el Mar Cantbrico por el Norte, las
Comunidades Autnomas de Navarra por el Este, La Rioja por el Sur, Castilla y
Len por el Sur y Sudoeste y Cantabria por el Oeste, y Francia por el extremo
Nororiental.

La Comunidad del Pas Vasco ocupa una extensin de 7.261 Km2, repartidos
entre Araba, 3.047 Km2; Bizkaia, 2.217 Km2 y Gipuzkoa con 1.997 Km2. Se
encuentra delimitada por los paralelos 42 28 y 43 27 norte y los meridianos 1
44 y 3 26 oeste. Su lmite natural por el Norte, el mar Cantbrico, posibilita 192
kilmetros de costa.

17.1-CONFIGURACION DEL RELIEVE, UNIDADES
MORFOESTRUCTURALES

En funcin de las caractersticas geomorfolgicos el conjunto del relieve del Pas
Vasco queda dividido en tres grandes unidades: Las montaas de la vertiente
atlntica, el conjunto Pirenaico y la Depresin del Ebro, a su vez constituidas por
unidades ms pequeas.

MONTAAS DE LA VERTIENTE ATLNTICA (MONTES LITORALES)

Se incluye con esta denominacin el conjunto de tierras localizadas entre la lnea
divisoria atlntico-mediterrnea y el litoral marino. Abarcan la mayor parte de
Bizkaia, Gipzkoa.


319
El relieve, en general, no rebasa los 1.100 m. Las cimas ms importantes son:
Sollube, Oiz, Urko, Ernio y Jaizkibel.

El conjunto se divide en dos alineaciones: la ms septentrional se inicia en
Bizkaia con el macizo de Jata (596 m), entre otros, y contina hacia Gipzkoa
con Mendizorrotz (419 m.) y Jaizkibel (543 m.). La meridional comienza con Oiz
(1.026 m.) en Bizkaia, y sigue hasta Izarraitz y Hernio en Gipzkoa.

Es un relieve muy erosionado con valles estrechos y escarpados y cimas
redondeadas.

CONJUNTO PIRENAICO

A. PIRINEOS

La era secundaria se caracteriza por ser una etapa de calma orognica, donde
se formaron grandes depsitos de sedimentos de margas, arcillas y areniscas en
la costa y en el actual emplazamiento de los Pirineos. Durante la Era Terciaria se
inicia el levantamiento y posterior plegamiento alpino que constituye en tierra
firme a Bizaia y Gipzkoa, mientras que parte de Araba era todava una amplia
cuenca lacustre. A lo largo del Oligoceno y el Mioceno1 contina el proceso de
elevacin, lo que provoc la emersin de los Pirineos. Durante la Era Cuaternaria
se produjeron fenmenos de modelado por la intensa erosin y arrastres. Este
proceso, junto con la accin glaciar, es el responsable de la forma actual de los
Pirineos y del relieve del Pas.

Los Pirineos unen de este a oeste la cornisa norte de la Pennsula Ibrica con el
continente europeo, a lo largo de 450 Km. entre el mar Cantbrico y el
Mediterrneo. Esta cadena montaosa se encuentra dividida en varios territorios:
el cataln, el aragons y el vasco.

En el Pas Vasco, los Pirineos actan como un eje que divide el territorio vasco
de este a oeste; la zona septentrional de este eje recibe el nombre de vertiente
atlntica y el sector meridional vertiente mediterrnea. Como consecuencia de

320
esta divisin, los Pirineos actan a modo de divisoria de aguas, originando que
los ros que nazcan en el norte o vertiente atlntica desemboquen en el mar
Cantbrico, y los ros que nazcan al sur de los mismos lo hagan en el
Mediterrneo, a travs del Ebro.

Los Pirineos hacen su entrada en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco con la
Sierra de Aralar, situada en el lmite entre Navarra y Gipzkoa, continan con la
Sierra de Aitzgorri, aqu se encuentran las mximas alturas: sierras de El guea y
Arlaban, en los lmites entre Gipzkoa y Araba, Amboto, Gorbea, Sierra
Salvada

B. LOS PREPIRINEOS

Son un conjunto de sierras que se encuentran al sur de los Pirineos y paralelos a
ellos, quedando separados de los mismos por la Depresin Intrapieranaica.

Tienen dos alineaciones:
La ms septentrional, toma contacto con nuestro territorio en la Sierra de
Urbasa, continuando con Entzia, (1.176 m.), Montes Iturrieta, Montes de Vitoria.
Al sur de esta alineacin, Sierra de Codes y Sierra de Cantabria.

Son montaas de mediana altitud cuyas cumbres no superan los 1.500 m. de
altitud, fcilmente franqueables por puertos y portillos de fcil acceso, que
descienden bruscamente sobre el continente.

DEPRESIN DEL EBRO

Surgi durante la orognesis alpina que tuvo lugar durante la Era Terciaria.
Esta rea corresponde a la Rioja Alavesa. Su relieve es predominantemente
llano (las alturas descienden por debajo de los 400 m.), lo que favorece los
cultivos de regado.

Predominan los materiales blandos en los sectores bajos (margas, yesos,
arcillas, etc) y las calizas en las partes altas de los cerros testigo (llamados

321
muelas o planas).

17.2- CLIMA

LA LATITUD

Es probablemente la latitud el factor que ms influye en el clima de una regin.
La inclinacin de los rayos en las diversas estaciones del ao depende de la
latitud. La situacin del Pas Vasco, se ubica en lo que se ha llamado zona
templada.
Esta localizacin en la zona de las latitudes medias, a medio camino entre el
Ecuador y el Polo Norte, es la que determina que el oscilar de las estaciones
entre el verano y el invierno est bien marcado, bastante ms que en las latitudes
bajas tropicales, pero bastante menos de lo que lo est en las latitudes altas
polares.

La posicin en las latitudes medias es la que determina que sean los vientos
provenientes del sector oeste los ms frecuentes. Este hecho tiene importancia
climtica enorme, pues al encontrarnos en la costa oeste del continente
euroasitico, y provenir los vientos generales del oeste, las masas de aire que
con ms frecuencia nos alcanzan vienen formadas o atemperadas por el
Atlntico, lo que dulcifica el clima, suavizando tanto los rigores invernales como
los estivales.

EL OCEANO

Debido al sistema de corrientes marinas del Atlntico el clima invernal de
Euskadi es menos fro y con precipitaciones importantes.

El viento prevaleciente del sector oeste hace que en invierno las masas de aire
muy fras que provienen del norte de Amrica vayan calentndose al pasar por
encima de las templadas aguas atlnticas, a las que sustraen enormes

322
cantidades de caloras. De esta forma, el aire acondicionado por la superficie del
mar llega a las costas de Europa relativamente templado.

El Pas Vasco recibe las influencias atlnticas tanto en invierno como en verano.
Se ha calculado que durante ms del 75% de los das las masas de aire en
Euskadi son de procedencia atlntica. En invierno preponderan las masas de aire
martimo polar, mP, que tienen su fuente en las latitudes altas del Atlntico Norte
y que llegan al pas bastante modificadas trmica e hdricamente por su larga
trayectoria ocenica. Al irse calentando por su base, y debido a su alto grado de
humedad, producen una atmsfera inestable que propicia chubascos y
precipitaciones intensas.

Otras veces las masas de aire que nos alcanzan, tras el paso de frentes clidos u
ocludos, son ya mezcla de esas masas polares, mP, y de las que aire martimo
tropical, mT, que tienen su lugar de formacin en las calmadas aguas del Mar de
los
Sargazos, aquietadas por el anticicln subtropical que los europeos llamamos de
las
Azores y los americanos llaman de las Bermudas. Durante el verano son estas
masas de aire martimo tropical las que preponderan en el Pas Vasco, cuando el
anticicln de las Azores se extiende invadiendo la Pennsula Ibrica. De todas
formas, como veremos a continuacin, el relieve matiza y diferencia mucho la
influencia atlntica que se percibe en el norte y en el sur del pas.

Otra influencia marina que tiene una cierta importancia en el clima vasco es la
que proviene del Mar Mediterrneo. Este influjo se manifiesta especialmente en
la
Rioja Alavesa. Por ejemplo, en el reparto de las precipitaciones segn la
direccin del flujo en el perodo en que se producen, cobran cierta importancia
relativa las que ocurren con vientos del este y del sureste. Muchas de estas
situaciones deben corresponderse con la llegada, facilitada por el valle del Ebro,
de masas de aire hmedas procedentes del Mediterrneo.


323
Adems de las grandes masas de aire que nos invaden desde el Atlntico, el
propio mar Cantbrico tiene una influencia directa importante en el clima de la
vertiente norte del Pas Vasco. En primer lugar, los vientos flojos que penetran
desde el Cantbrico son muy frecuentes en verano, debido a que el pas suele
quedar situado en el borde oriental del anticicln de las Azores y por lo tanto la
direccin general del flujo es del sector norte. De esta forma se refuerzan las
brisas marinas con lo que los ndices de humedad en la costa alcanzan los
niveles mximos precisamente en la estacin estival. En segundo lugar, el viento
veraniego del norte favorece el estancamiento de las aguas en el Golfo de
Bizkaia, en el vrtice del Cantbrico, y se produce un claro recalentamiento
estival que va a posibilitar una fuerte evaporacin y la posibilidad de que ocurran
grandes aguaceros en la costa vasca. Ntese que mientras que en Galicia en
Agosto la temperatura marina superficial alcanza apenas los 18 C, en las aguas
de la costa vasca se rebasan los 22 C 23 C. Estas condiciones marinas
locales imprimen as un carcter particular, de fuerte humedad, al verano de la
vertiente cantbrica de Pas Vasco.

EL RELIEVE

Tanto el relieve del Pas Vasco como el de la Pennsula Ibrica influyen en las
caractersticas del clima vasco.

El carcter macizo de la Pennsula, con una importante altitud media -660
metros- y numerosos obstculos montaosos, hace que los frecuentes flujos
atlnticos del suroeste, que son los preponderantes durante el invierno, lleguen a
Pas Vasco con sus caractersticas hdricas y trmicas muy modificadas.

El principal efecto, conocido como efecto Fhn, es que las masas de aire
ocenico que atraviesan la Pennsula en direccin SW-NE se desecan y,
posteriormente, al descender hacia el Cantbrico y las llanuras del sudoeste de
Francia, se calientan sensiblemente. Ocurre que, cuando una masa de aire
asciende, en el proceso se expansiona y se enfra, y en ella se produce en
consecuencia, saturacin, condensacin y precipitaciones. Esto es lo que le pasa
al aire procedente del Atlntico cuando atraviesa la Meseta Espaola y sus

324
cordilleras Central, Ibrica y, al final, la Cantbrica o la Pirenaica. Ahora bien, una
vez desecada, cuando la masa de aire desciende, se calienta por comprensin
ms que de los que se enfri al ascender cuando an estaba hmeda. El
calentamiento, adems, se recrudece, debido a que, con la bajada acusada de
las humedades relativas, el cielo se limpia y la insolacin directa se hace ms
intensa. Cuando el flujo es del NW, la particularidad de los montes vascos de
constituir una depresin relativa en la alineacin montaosa Cordillera Cantbrica
Pirineos determina que el pas sea un paso predilecto de las masas de aire
atlnticas, que velozmente pasan sobre este territorio rumbo hacia el
Mediterrneo. Soplan fuertes vientos y el relieve vasco, actuando a modo de
rampa ascendente, acta de disparador de la condensacin, de las nubes y de
las precipitaciones. Es as como, con diferencia, la costa vasca es la ms lluviosa
de todo el Cantbrico. Pero, a la vez, en esta situacin sinptica, las reas a
sotavento de los relieves vascos y, especialmente, las tierras de la Rioja Alavesa
apenas reciben unas cuantas gotas.

Otros efectos de carcter universal que el relieve vasco origina en los parmetros
meteorolgicos son: a) el enfriamiento producido por la altitud, con un gradiente
medio vertical de unos 0,5 C por cada 100 metros; b) la formacin de nieblas
nocturnas de irradiacin en los valles en calma y de nieblas en los montes
cuando el techo de nubes est bajo; c) el aumento con la altura del nmero de
das de precipitacin y, obviamente, debido al mayor fro, el de los das con
nieve.

El Pas Vasco, segn la clasificacin universal de Kppen, que se basa en las
medias mensuales y anuales de precipitacin y de temperaturas, no forma una
regin climtica homognea. En un corte latitudinal se pueden distinguir a
grandes rasgos tres zonas: la vertiente atlntica, la zona media y el Sur.

LA VERTIENTE ATLNTICA

A. CLIMA ATLNTICO

La vertiente atlntica, que comprende la totalidad de las provincias de

325
Bizkaia, de Gipuzkoa y el norte de las de Araba, presenta unos datos estadsticos
que a nivel planetario corresponden a un tipo de clima que se denomina
mesotrmico, moderado en cuanto a las temperaturas, y muy lluvioso, sin ningn
mes seco (es decir, por debajo de los 30 mm de precipitacin) y con el mximo
de lluvias en la poca otoo-invierno. En la clasificacin climtica universal de
Kppen se denomina clima templado hmedo sin estacin seca, o clima
atlntico. A toda la franja Atlntica de Europa le corresponde este tipo climtico.

En este clima el ocano Atlntico ejerce una influencia importante. Ello es debido
a que toda la costa occidental europea se enclava dentro del cinturn terrestre de
los vientos del oeste, es decir, en una zona latitudinal en donde el flujo general
predominante es de oeste a este. De esta forma, masas de aire, cuyas
temperaturas se han suavizado al contacto con las templadas aguas ocenicas,
llegan a la costa y hacen que las oscilaciones trmicas entre la noche y el da, o
entre el verano y el invierno, sean poco acusadas.

Adems, dentro de esta corriente general del oeste que trae aires marinos,
avanzan, a modo de remolinos, profundas borrascas en donde confluyen y se
empujan masas de aire fro polar y masas de aire clido tropical. Estos empujes
producen frentes nubosos y precipitaciones a su paso. Ahora bien, debido a la
localizacin del Pas Vasco las lluvias de origen frontal quedan bastante
mitigadas. La frecuencia y fuerza de las borrascas y de los frentes es tambin
mucho menor durante el verano, cuando la regin se somete a la influencia
estabilizadora del anticicln subtropical de las Azores.

Es el factor orogrfico, el relieve, el que explica la gran cantidad de lluvias de
toda la vertiente atlntica del Pas Vasco, entre 1.200 y ms de 2.000 mm. De
precipitacin media anual. Cuando, debido a la proximidad de los montes vascos
y de los Pirineos, las masas de aire provenientes del sector norte ascienden,
sufren un enfriamiento que les hace condensar su vapor de agua y
consecuentemente precipitar su humedad, con lo que llueve intensa y
abundantemente. As, la vertiente ocenica del Pas Vasco presenta un clima de
tipo ocenico europeo con la particularidad de ser muy hmedo, debido sobre

326
todo a los ascensos orogrficos que los relieves, muy cercanos a la lnea de
costa, imponen a los frecuentes flujos del norte.

En cuanto a las temperaturas es de destacar una cierta moderacin, que se
expresa fundamentalmente en la suavidad de los inviernos. Es as que la costa
vasca tiene unas temperaturas mnimas invernales semejantes a las de la costa
levantina y catalana. De esta forma, a pesar de que los veranos son tambin
suaves, las temperaturas medias anuales registran en la costa los valores ms
altos del Pas Vasco, unos 14 C. Aunque los veranos sean frescos, son posibles,
sin embargo, episodios cortos de fuerte calor, con subidas de temperatura de
hasta 40 C, especialmente durante el verano, cuando el reseco viento del sur,
que puede provenir desde latitudes africanas, se calienta an ms en su
descenso hacia el Cantbrico.

En las montaas de la divisoria el tipo de clima sigue siendo el mismo, si bien las
temperaturas bajan moderadamente y aumentan significativamente los das en
que la precipitacin es en forma de nieve. As, de una frecuencia anual en la
costa de tan solo dos o tres das de nieve, se pasa a ms de 25 das de nieve al
ao en las montaas.

B. LA ZONA MEDIA

Zona de transicin.
La zona media del Pas Vasco, ocupa gran parte de Araba, y se presenta como
una zona de transicin entre el clima ocenico y el clima mediterrneo,
predominando las caractersticas atlnticas, ya que no existe un autntico verano
seco.

Clima subatlntico.
Su parte norte, que comprende por el oeste los Valles Occidentales de lava y la
Llanada alavesa, contina siendo del tipo atlntico, si bien con precipitaciones
menores que en la vertiente atlntica. Para diferenciarlo nominalmente del clima
propiamente atlntico de la vertiente norte se le puede denominar subatlntico.

327
En esta zona las precipitaciones son superiores a los 700 mm anuales, y
bastante superiores a los 1.000 mm en los relieves altos.

Clima submediterrneo.
Ms al sur, en una zona que comprende aproximadamente Trevio y Montaa
alavesa, se va pasando, aunque sin llegar a cumplir todos los requisitos
clasificatorios, a un tipo mediterrneo, es decir, a un clima templado con verano
ms clido y algo ms seco, y con lluvias anuales moderadas, superiores a los
600 mm y probablemente por encima de los 1.000 mm en la sierra de Cantabria.

Esta franja pertenece a un dominio que se denomina submediterrneo. En su
parte ms occidental, alavesa, ms fresca, se tiende a la variedad mediterrnea,
tpica de toda la submesa norte espaola.

C. EL SUR

Clima mediterrneo.
En el sur del Pas Vasco, en la zona de la depresin del Ebro ocupada por la
Rioja Alavesa, se pasa ya a un clima con verano claramente seco y caluroso, por
lo que en la clasificacin de Kppen entra dentro del tipo mediterrneo.
Normalmente, debido a sus inviernos bastante fros y de escasas precipitaciones,
se le ha denominado mediterrneo de interior o continental mediterrneo.

Aqu, el mitigamiento de las influencias marinas hace que las oscilaciones
trmicas estacionales comiencen a ser importantes. En verano se superan los
22 C en las temperaturas medias de algunos meses y en invierno las bajas
temperaturas posibilitan las heladas y favorecen las nieblas.

Pluviomtricamente, si bien cumplen los requisitos mediterrneos de tener meses
estivales con precipitaciones inferiores a los 30 mm, no aparece en la distribucin
estacional de las lluvias la clara y tpica diferencia mediterrnea entre los meses
secos del verano y los ms lluviosos del resto del ao, sino que las medias
pluviomtricas mensuales son casi siempre ms bien escasas, menos de 50 mm,

328
y bastante semejantes entre s. De aqu que se pueda decir de l que es un clima
un tanto continentalizado, aunque quede incluido dentro del tipo mediterrneo.

17.3- LA RED HIDROGRFICA

Tal como hemos sealado, los Pirineos cumplen la funcin de divisoria de aguas
(Aralar, Aitzgorri, Elguea, Arlaban, Amboto, Gorbea, Sierra Salvada). Las
caractersticas de los ros vascos sern diferentes, segn nazcan en la verti ente
norte de los Pirineos (Atlntica) o en la vertiente sur (Mediterrnea).

ROS DE LA VERTIENTE ATLNTICA

- Desembocan en el Cantbrico.
- Importante caudalosidad a lo largo de todo el ao debido al aporte abundante
de precipitaciones y a la escasa sequa estival.
- La distancia entre la divisoria de aguas (nacimiento) y la desembocadura es
reducida, entre 40 y 60 Km., lo que condiciona la longitud del curso de los ros.
- Ros de curso corto, con menos de 68 Km. de recorrido (Urola 55 Km, Deva 53
Km).
- Importante capacidad erosiva, debido a su caudalosidad y fuerza del agua
proveniente de las importantes pendientes.
- La direccin de su recorrido es sur-norte. Como excepcin tenemos el Ibaizabal
en Vizcaya, con direccin sureste-noreste, y el Oria en su tramo final en
Guipzcoa.
- Desembocan en el Cantbrico.

Ros vizcanos: Oca, Butrn, Ibaizabal, Nervin, Cadagua, Somorrostro, Lea y
Artibay. La gran arteria fluvial en Vizcaya est dominada por el Nervin-Ibaizabal.


329
Ros guipuzcoanos: Urola, Deba, Oria, Urumea, Oiartzun, Bidasoa. El Oria es el
ms caudaloso y de curso ms largo con 66 Km.

ROS DE LA VERTIENTE MEDITERRNEA

1. Todos son colectores del Ebro, y por medio de l desembocarn en el
Mediterrneo. El Ebro recorre tierras alavesas y acta de ro fronterizo con
Burgos y La Rioja.
2. Direccin del curso fluvial, norte-sur.
3. Cursos de recorrido ms largo y cuencas ms amplias (Zadorra 1.398 Km2.).
4. Menor caudal y fuerza que los atlnticos debido a una pluviosidad ms escasa
y a unas escasas pendientes.

Ros de la vertiente sur: Ebro, Bayas, Omecillo, Zadorra, este ltimo es el ro ms
importante de Araba. Nace al este de Salvatierra, cerca del puerto de Opakua.
Su curso fue modificado por la construccin del embalse de Ullibarri -Gamboa.
Bordea Vitoria-Gasteiz y discurre en direccin norte-sur, pasando por Nanclares
de la Oca. Desemboca en el Ebro.

17.4-EL LITORAL

EL LITORAL

El Pas Vasco cuenta con casi doscientos kilmetros de litoral. La costa vasca
comprende desde el cabo de Higer, en el extremo ms oriental, hasta el lmite
con Cantabria, cerca de la ra de Somorrostro (Muskiz).

El litoral vasco tiene una direccin continua de este a oeste que slo se ve
interrumpida cuando se formas ras, como la de Bilbao, que tiene ms de 10 km.
En general la costa es alta y bastante recortada y en ella alternan acantilados y
ras con algunas playas.


330
- La costa de Bizkaia es la ms rocosa y accidentada. Destacan las ras de
Ondarroa, Gernika, Plentzia y Bilbao. Los principales accidentes costeros son los
cabos Santa Katalie, Ogoo, Matxitxako, Billano y la punta Galea.
- En la costa guipuzcoana se alternan los acantilados con las ras y playas.
Destacan las ras de Deba, Urola, Orio y Pasaia, las puntas de Izarritz, Monpas y
el cabo Higer.

Las playas ms amplias del Pas Vasco son la Concha, Zarautz y Deba en
Guipzcoa y Lekeitio, Plentzia-Gaminiz.

LAS AGUAS MARINAS

Las aguas marinas que bordean Pas Vasco, desde Punta Covarn hasta
Baiona, constituyen el extremo suroriental del Golfo de Bizkaia.

El golfo de Bizkaia es una gran cubeta abierta al Atlntico por el noroeste a partir
de una llanura abisal que llega a tener 4800 m. de profundidad.

La costa vasca, tiene una plataforma pequea, que varia entre 7 y 18 km. De
anchura, con numerosos entrantes y salientes hacia el fondo. Es bastante
pendiente, de ah que a menos de 1 km. de la costa se alcancen en muchsimos
puntos 50 m. de profundidad.

En las aguas marinas de la Costa Vasca, debe tenerse en cuenta la aportacin
de agua dulce de muchos ros, de ah que en superficie encontremos una
salinidad relativamente baja respecto al conjunto del Atlntico, aunque sta
aumenta en profundidad, principalmente por la influencia de una corriente
mediterrnea ms salina que se dirige hacia el norte.

En el agua de mar destaca la disolucin de algunos gases necesarias para la
vida, como son el oxgeno y el dixido de carbono. En las aguas de la Costa
Vasca el oxgeno se mantiene regular tanto en el tiempo como en el espacio,
excepto en agosto que registra valores inferiores.


331
La concentracin de nitratos y fosfatos es variable estacionalmente siendo ms
bajos en verano y mximos en invierno.

En relacin a la temperatura de las aguas costeras vascas hay una variacin
tanto en profundidad como estacional. En profundidad se observa cmo la
isoterma de 10 C se encuentra aproximadamente a 1000 m. y la de 4 C a 2000
m.

Durante el verano se producen variaciones importantes en las aguas vascas.
As, se observa un recalentamiento de las capas superficiales en esta poca, que
comienza en mayo, llegando a alcanzar en agosto 21-22 C. En otoo y tras la
mezcla de las aguas, el agua superficial tiene una temperatura media de 19 C,
mientras que a 50 m. es de 16-17 C.

En cuanto a la profundidad de las aguas se distinguen tres zonas. Una zona de
aguas ocenicas profundas, sobre el mbito abisal; una zona de aguas costeras
o nerticas sobre la plataforma continental, que como ya se ha comentado
anteriormente en el caso de la costa es una estrecha franja que no supera los 20
km. de anchura; y una zona de aguas someras y sometidas al rgimen de
mareas.

Distinguimos dos tipos de corrientes, las superficiales y las profundas. En cuanto
a las corrientes superficiales, el Golfo de Bizkaia recibe parte de las aguas de la
corriente del Golfo de Mxico, que en su camino hacia el norte de Europa se
desvan y recorren de esta manera el Golfo de Bizkaia. A la costa vasca en
superficie llegan las corrientes empujadas por los vientos dominantes. As,
durante el invierno hay una corriente principal W-E, que se desva en el
continente siguiendo la topografa costera hacia el Norte. Esta corriente alcanza
su mxima intensidad en noviembre y febrero coincidiendo con los vientos del N-
W. Desde mediados de julio hasta octubre las corrientes son de tipo oscilatorio
en funcin de la variabilidad del viento.

En cuanto a las corrientes profundas, en la zona abisal (Zona abisal: uno de los
niveles en los que esta dividido el ocano segn su profundidad. Corresponde al

332
espacio ocenico entre 3.000 y 6.000 m. de profundidad.) del Golfo de Bizkaia se
localiza una corriente fra profunda del norte de Europa muy alejada de la costa
vasca. Por encima de ella se encuentra la corriente salina mediterrnea que se
adentra en el Golfo de Bizkaia formando torbellinos que permiten la
homogeneizacin de la salinidad. Desde los 1000 m. a los 500 m. de profundidad
hay una mezcla de agua Mediterrnea y Atlntica con una comportamiento
intermedio. Sobre ella, desde los 500 m. hasta los 60 m. se encuentra la masa
Central Nor-Atlntica de menor salinidad y temperatura, su circulacin es muy
irregular y variable, formndose torbellinos y bolsas de agua fra.

Aadir a estos movimientos, el producido por el ascenso y descenso peridico
del nivel del mar, que se conoce con el nombre de marea. Esta oscilacin est
relacionada directamente con la fuerza gravitatoria ejercida por la luna y el sol,
que es compensada con la fuerza centrifuga de la Tierra. En la costa vasca las
mareas son semidiurnas, con un perodo de 12 horas y 42 minutos, de forma que
de un da a otro la hora de pleamar o bajamar varia 50 minutos, coincidiendo la
hora de marea cada 14, 3 das. La amplitud de las mismas vara de unos lugares
a otros siendo la mxima de 4,4 m. en mareas vivas y la mnima de 2,2 m.

Finalmente, relacionado directamente con la intensidad del viento, se encuentra
el oleaje. En la costa vasca las mayores alturas de ola, y en mayor nmero de
das, se registran cuando al oeste o al noroeste, cercana a las islas britnicas, se
localiza una fuerte borrasca que enva vientos de gran intensidad hacia el
nordeste, acompaados de fuerte marejada. Tambin son importantes las
galernas de verano o primavera, que en breve espacio de tiempo determinan una
actividad brusca del viento y como consecuencia un intenso oleaje que sin ser de
gran altura, es muy peligroso por su inmediatez y violencia para quienes faenan
en la mar.

Junto a los movimientos anteriormente expuestos, tenemos los sucesivos
cambios del nivel del mar originados por tres procesos que han influido en un
dibujo de la lnea de costa en unos casos superiores y en otros inferiores
respecto del actual.

333
Procesos eustticos o relacionados con la presencia de grandes masas
glaciares que provocan un menor nivel del mar y la existencia de pocas ms
templadas en las que se funde gran parte del hielo con el consiguiente ascenso
del nivel del mar; isostticos o la respuesta del continente al soportar grandes
pesos suprayacentes como el hielo en pocas glaciales; y epirognicos,
relacionados con procesos tectnicos que determinan movimientos terrestres. Al
Pas Vasco le han afectado los factores eustticos y epirognicos.

17.5- EL PAISAJE Y LOS TIPOS DE SUELO

El paisaje es consecuencia de las condiciones climticas, del relieve y el tipo de
suelo.
- Superficie de vegetacin con bosque atlntico.
En estas zonas las precipitaciones permanentes y abundantes permiten la
existencia de un paisaje siempre verde. En este bosque atlntico se encuentran
bosques caducifolios como: roble, haya y castao. Las especies mayoritarias son
los robledales y hayedos, localizados en las laderas por encima de los 600 m.

En ocasiones estos bosques estn formados por varias especies a la vez
(bosque mixto): robles, acebos, tilos, fresnos, arces, abedules, tejos, alisios,
etc

En los claros boscosos se distribuyen helechos, muy extendidos por las faldas de
las montaas. Junto a los ros y arroyos crece vegetacin de ribera, como
serbales, sauces, alisos

- Superficie de vegetacin con bosque mediterrneo.
El paisaje verde pierde vitalidad para adoptar tonalidades ocres. Este bosque
est presente en el sur de Pas Vasco, donde el clima es seco, caluroso en
verano y fro en invierno. Las especies arbreas ms abundantes son la encina,

334
quejido y pino carrasco clsico del rea mediterrnea. Las especies arbustivas
son el enebro, boj, sabina, romero, madreselva

Completan esta vegetacin el tomillo, espliego, endrino, violeta. Otras plantas y
flores son las amapolas, cardos, orqudeas, madroo

- Superficie de vegetacin de los montes medios y altos.
Segn las zonas y dependiendo de las alturas, localizamos bosques de hayedos,
abetos, pino albar o pino rojo, pino negro de montaa, gayuba y abedul, que se
alternan con pastos de altura. A partir de los 1700 m. estn el pino silvestre y el
pino negro que llegan hasta los 1800 m. Por encima de esta altitud estn los
prados y flores de carcter subalpino y alpino como la conocida flor de nieve o
Edel Weiss.

Algunos lugares de la costa y montaa han sido protegidos por la ley, sirvi endo
de refugio a la flora y fauna del Pas Vasco. Los ms importantes son:

* Parque Natural de Urkiola, con bosques de diversas especies como pinos,
abedules, encinas, robles.
* La Reserva de la Biosfera de Urdaibai en la ra de Gernika. Comprende las
marismas de la desembocadura del rio Oka.
* El Parque Nacional de Valderejo, en Araba, con paisaje de bosques y ros, que
forman caones.
* El Parque Natural del rea del Gorbea, macizo montaoso con cuevas.
* El Parque Natural de Aralar, en Gipuzkoa, con hayedos, prados y landas donde
vive abundante fauna.
* El Parque Natural de las Peas de Aia, al noreste de Gipuzkoa, mantiene el
bosque caducifolio autctono con su fauna.

LOS SUELOS

El suelo es el producto de la alteracin, remocin y organizacin de las capas
superiores de la corteza terrestre bajo la accin de la atmsfera, los organismos
vivos y el relieve local.

335

De la interaccin de todos ellos depende la velocidad de formacin del suelo y
las propiedades del mismo.

La naturaleza del material geolgico condiciona el tipo y la velocidad de los
procesos edafogenticos (proceso de formacin y evolucin de un suelo) y, con
ello, importantes propiedades de los suelos como son el drenaje, profundidad,
pedregosidad, retencin de agua, fertilidad natural, etc.

La temperatura y las precipitaciones influyen en la formacin del suelo por su
efecto en la velocidad de los procesos fsicos y qumicos implicados. Al mismo
tiempo, estos parmetros determinan el desarrollo de la vegetacin, otro factor
que interviene activamente en la edafognesis. Cabe considerar tambin el
hecho de que la precipitacin pueda ejercer una accin destructiva a travs de
los procesos de erosin en zonas donde la vegetacin es escasa.

La disponibilidad de agua a lo largo del ao permite diferenciar en el Pas Vasco
diferentes tipos de regmenes de humedad del suelo. Los suelos con rgimen
dico muestran un exceso hdrico durante la mayor parte del ao y un escaso o
nulo dficit de agua; este rgimen se encuentra representado en la prcti ca
totalidad de los suelos de Gipuzkoa, Bizkaia, as como en sierras alavesas. Los
regmenes xrico y stico caracterizan los suelos que presentan una sequa
anual superior a 45 das; se encuentran en la Rioja alavesa, llanada de Vitoria-
Gasteiz

El relieve interviene acelerando o retrasando la accin del clima. Por una parte, la
altitud y la orientacin de la ladera modifican el clima y la vegetacin,
determinando indirectamente el desarrollo de los suelos. Por otra, las fuertes
pendientes que caracterizan buena parte de la geografa del Pas Vasco
favorecen los procesos de erosin, especialmente en las laderas desprotegidas
por falta de una cubierta vegetal, e impiden que los suelos adquieran
profundidad.


336
Los vegetales y animales del suelo aportan y transforman compuestos orgnicos,
contribuyendo de esta manera a completar el ciclo de nutrientes. La presencia de
materia orgnica, junto con la accin mecnica de las races de las plantas,
favorece la estructura del suelo y frena los procesos erosivos. El humus4,
adems, constituye una importante reserva de nutrientes, puesto que mediante
su descomposicin aporta la mayor parte del nitrgeno, fsforo y micronutrientes
necesarios para el desarrollo de los vegetales.

Este componente orgnico incrementa tambin de manera importante la
capacidad de los suelos para retener agua, preservndolos de la sequa en
periodos de escasa precipitacin.

La gran variedad climtica, geolgica, geomorfolgico y de vegetacin,
determinan los tipos de suelos. En los distintos territorios tenemos:

En Gipuzkoa predominan los suelos pardo hmedos sobre materiales silceos,
propios de su cercana al Pirineo Axial, en la zona de la costa y en el este. En el
centro de la provincia existen abundantes suelos de tierra fusca, mientras que al
sur se hallan tierras pardo calizas.

En Bizkaia los suelos pardo hmedos sobre materiales silceos se hallan en el
sector de contacto con la Cordillera Cantbrica, aunque la mayor parte de la
provincia est ocupada por suelos pardo calizos. En torno a Gernika y Ondarroa
aparecen tierras fuscas.

En Araba tenemos al norte los suelos pardo calizos, en la zona central los pardo
calizos forestales y en el sur los pardo calizos meridionales.


337

TEMA 18

REALIDAD
SOCIOLINGUSTICA EN LA
COMUNIDAD AUTONOMA DEL
PAIS VASCO.

18.1-ENCUESTA SOCIOLINGISTICA DEL 2011:
COMPETENCIAS LINGSTICAS DE LA POBLACION
CAV, 2011 (%)

18.2-COMPETENCIA LINGSTICA POR TERRITORIOS
DE LA CAV, 2011 (%)

18.3-COMPETENCIA LINGSTICA POR CAPITALES DE
LA CAV, 2011 (%)

18.4-EVOLUCION DE LA POBLACION BILINGE DE LA
CAV 1991-2011

18.5-COMPETENCIAS LINGSTICAS POR GRUPOS DE
EDAD, CAV. 2011 (%)

338

Evolucin y estructura de la poblacin de la Comunidad Autnoma de
Euskadi
Al analizar la evolucin de los ltimos 30 aos, se aprecia que, por primera
vez desde 2001, la poblacin crece en los tres territorios de la CAE.
Se trata de una pequea recuperacin demogrfica, debida
fundamentalmente a la llegada de inmigrantes extranjeros durante la ltima
dcada, a pesar de que el envejecimiento de la poblacin contina
producindose.
Segn datos del Censo de Poblacin y Viviendas de 2011, la Comunidad
Autnoma de Euskadi tiene actualmente una poblacin de 2.179.815 habitantes.
Esta cifra supone un incremento del 4,7% con relacin a 2001, es decir, casi
100.000 personas ms. El saldo es positivo tanto en el conjunto de la CAE como
en cada uno de los territorios, destacando lava, donde la poblacin ha
aumentado 12,2 puntos durante el perodo 2001-2011. El menor crecimiento
corresponde a Bizkaia (2,7%), mientras que el de Gipuzkoa es similar a la media
de la CAE (4,7%).
Este ligero aumento de la poblacin durante la ltima dcada supone un punto de
inflexin en la evolucin de la poblacin, la cual, entre 1981 y 2001, vena
experimentando prdidas en Bizkaia y Gipuzkoa. En lava el crecimiento ha sido
constante durante estas dcadas, y especialmente en la ltima, que ha sido la de
mayor crecimiento.
Tabla 1. Evolucin de la poblacin. CAE, 1981-2011
1981 1991 2001 2011
CAE 2.141.809 2.104.041 2.082.587 2.179.815
lava 257.850 272.447 286.387 321.254
Bizkaia 1.189.278 1.155.106 1.122.637 1.153.351
Gipuzkoa 694.681 676.488 673.563 705.210
Fuente: Censos de Poblacin y Viviendas

339

Aunque la poblacin ha aumentado entre 2001 y 2011, el proceso de
envejecimiento no se ha detenido, sino que avanza algo ms lentamente.
En efecto, entre 1981 y 2011 la poblacin de ms de 65 aos ha aumentado casi
11 puntos porcentuales, ya que en 1981 supona el 9,2% de la poblacin de la
CAE, mientras que en 2011 alcanzan el 19,8%. Este porcentaje es uno de los
ms elevados de Europa, superado nicamente por Alemania e Italia.
Al mismo tiempo, ha disminudo el porcentaje de poblacin menor de 20 aos. En
1981, el 34,2% de la poblacin de la CAE tena menos de 20 aos, y en 2011
solamente el 17,6% era menor de esa edad. En consecuencia, actualmente son
ms numerosas las personas mayores de 65 aos que las menores de 20
(19,8% vs 17,6%).
Existen cuatro municipios donde las personas de 65 o ms aos superan el 30%
de la poblacin, se trata de Lagran, Valle de Arana, Elantxobe y Aana. Por el
contrario, dicho tramo de edad supone menos del 10% de la poblacin en los
municipios de Elburgo, Irura y Alegra-Dulantzi.
Tabla 2. Evolucin de la poblacin por grandes grupos de edad. CAE,
1981-2011 (%)
Edad 1981 1991 2001 2011
65 9,2 12,6 17 19,8
20-64 56,6 61,9 65 62,6
0-19 34,2 25,5 18,1 17,6
Total 2.141.809 2.104.041 2.082.587 2.179.815
La pirmide de poblacin es similar en los tres territorios de la CAE, con la
diferencia de que en lava el porcentaje de personas de 65 o ms aos es
menor que en Bizkaia y Gipuzkoa, y algo mayor el porcentaje del grupo ms
joven.

340
Por otro lado, destaca el aumento de la poblacin mayor de 85 aos. Durante los
ltimos 30 aos se ha multiplicado por cinco el porcentaje de personas mayores
de 85 aos, pasando del 0,5% de la poblacin en 1981 al 2,8% en 2011.

El 80% de la poblacin de la CAE reside en ncleos urbanos, en municipios de
ms de 10.000 habitantes. Las tres capitales, por su parte, concentran el 35,4%
de la poblacin total.
La poblacin de lava presenta un alto nivel de concentracin y polarizacin, ya
que casi tres cuartas partes de los habitantes residen en la capital, Vitoria. De los
50 municipios restantes, solamente Llodio y Amurrio superan los 10.000

341
habitantes Agurain cuenta con ms de 5.000. Casi el% 15 de la poblacin
alavesa vive en municipios de menos de 5.000 habitantes.
Tambin en Bizkaia la poblacin se concentra en torno a la capital, pero con un
carcter menos polarizado que en lava. El 70% de la poblacin reside en uno
de los
11 municipios vizcanos con ms de 20.000 habitantes, todos ellos municipios
que, a excepcin de Durango, se localizan en el Gran Bilbao. Aproximadamente
un 20% de la poblacin reside en municipios de tamao intermedio, entre 5.000 y
20.000 habitantes, y el 10,1% restante habita en municipios de menor tamao.
Finalmente, en Gipuzkoa la poblacin est ms repartida que en los otros dos
territorios. La mitad de la poblacin reside en uno de los seis municipios
guipuzcoanos de ms de 20.000 habitantes, el 40,7% en municipios entre 5.000
y 20.000 habitantes y el 9,3% se establece en municipios ms pequeos.
Tabla 3. Distribucin de la poblacin segn el tamao de los municipios.
CAE, 2011 (%)
lava Bizkaia Gipuzkoa
Pequeos ( < 5.000) 14,8 10,1 9,3
Medianos (5.000 - 20.000) 10,5 19,9 40,7
Grandes (< 20.000) 74,7 70 50
Total 321.254 1.153.351 705.210
Fuente: Censo de Poblacin y Viviendas, 2011
Entre las capitales, Vitoria es la que ha experimentado un mayor crecimiento
demogrfico durante los ltimos 30 aos (26,6%), lo que supone que ha
aumentado su poblacin en ms de 50.000 personas. Tambin San Sebastin ha
visto incrementada su poblacin, aunque en menor medida (7,4%), con un saldo
positivo de 12.560 personas. Bilbao, por el contrario, ha perdido un 11% de su
poblacin, y cuenta actualmente con 43.263 habitantes menos que en 1981.
Tabla 4. Evolucin de la poblacin de las capitales. 1981-2011.
1981 1991 2001 2011
Vitoria 189.533 206.116 216.852 239.949

342
Bilbao 393.821 369.839 349.972 350.558
San Sebastin 169.228 171.439 178.377 181.788

2.1. Competencia lingstica en la Comunidad Autnoma de Euskadi
En la CAE casi 750.000 personas de cinco o ms aos son euskaldunes,
el 36,4% de la poblacin.

Segn datos del Censo de Poblacin y Viviendas de 2011, en la Comunidad
Autnoma de Euskadi viven 2.056.136 personas de cinco o ms aos, de las
cuales 749.182 son euskaldunes
1
(36,4%), otras 396.691 son euskaldunes
pasivas
2
(19,3%) y el 44,3% restante corresponde a las 910.032 personas
erdaldunes
3
.
Durante los ltimos 30 aos se ha producido un aumento notable de la poblacin
euskaldun, la cual ha pasado de ser el 21,9% de la poblacin total al 36,4%, es
decir, ha aumentado 14,5 puntos.

343
1
Son euskaldunes las personas que hablan y entienden bien o bastante bien el euskera.
2
Son euskaldunes pasivas las personas que entienden bien el euskera, aunque no lo
hablen bien; tambin las que lo entienden y hablan con dificultad.
3
Son erdaldunes las personas que ni hablan ni entienden el euskera.

Dicho crecimiento se ha visto ralentizado los ltimos 10 aos debido a diversas
circunstancias, entre las que cabe destacar el alto grado de movilidad de la
poblacin, un gran aumento de la inmigracin extranjera y la prdida de
poblacin en el grupo de mayor edad, donde el porcentaje de euskaldunes era
superior al de los grupos ms jvenes. Desde 2001 hasta hoy, el porcentaje de
euskaldunes ha aumentado 4,2 puntos.
En la actualidad, las personas con competencia para hablar euskera bien o
bastante bien son 318.000 ms que hace 30 aos.
Tambin los euskaldunes pasivos han visto aumentar su presencia, pasando de
ser el 12,2% de la poblacin en 1981 al 19,3% en 2011.

Figura 11. Evolucin de la poblacin euskaldun. CAE, 1981-2011 (%)

344
Los erdaldunes han disminudo considerablemente en estos 30 aos. En 1981, el
65,9% de la poblacin era erdaldun y en 2011 el 44,3%, es decir, 21,6 puntos
menos y 400.000 erdaldunes menos.

Tabla 7. Evolucin de la competencia lingstica. CAE, 1981-2011 (%)
Euskaldunes
Euskaldunes pasivos
Erdaldunes

2.2. Competencia lingstica por
territorios
Segn el Censo de 2011, la poblacin alavesa de 5 o ms aos asciende a
301.896 personas, de las cuales 69.196 son euskaldunes, es decir, el 22 ,9%.
En Bizkaia, de 1.091.277 habitantes son euskaldunes 331.087 (el 30,3%).
Gipuzkoa es el territorio con mayor presencia de poblacin euskaldun, tanto en
valores absolutos como en porcentajes. De las 662.963 personas censadas en
Gipuzkoa, 348.899 son euskaldunes (el 52,6%).
Figura 12. Competencia lingstica por territorios. CAE, 2011 (%)
1981 1991 2001 2011
21,9 26,4 32,2 36,4
12,2 16,2 18,2 19,3
65,9 57,4 49,6 44,3
20

345

Tabla 8. Competencia lingstica por territorios. CAE,
2011 (%)
Total Euskaldunes Euskaldunes
pasivos
Erdaldunes
lava 301.896 69.196 58.832 173.868
Bizkaia 1.091.277 331.087 227.103 533.087
Gipuzkoa 662.963 348.899 110.987 203.077
CAE 2.056.136 749.182 396.922 910.032
Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda, 2011
La evolucin de los datos muestra que la poblacin euskaldun de 5 o ms
aos ha aumentado en los tres territorios, pero especialmente
en lava. Hace 30 aos era euskaldun el 4% de la poblacin
alavesa, porcentaje que ha ganado casi 19 puntos hasta el
momento actual.

346
En Bizkaia, en 1981 el 15% de la poblacin era euskaldun y
en estos 30 aos el porcentaje ha aumentado ms de 15
puntos.
Gipuzkoa presentaba en 1981 el porcentaje ms alto de
poblacin euskaldun (40%), con gran diferencia sobre los
otros dos territorios. Aunque en menor medida, tambin en
Gipuzkoa se ha producido un aumento superior a 12 puntos
en 30 aos.
Sin embargo, durante la ltima dcada el porcentaje de
euskaldunes de Gipuzkoa solo ha aumentado 1,1 puntos, lo que
indica que el ritmo de crecimiento ha disminudo. Ello se debe
fundamentalmente a dos razones. Por un lado, hace 10 aos el
porcentaje de euskaldunes en las capas de ms edad era
superior al actual, concretamente, ms de la mitad de la
poblacin gipuzkoana por encima de los 80 aos era euskaldun
y, conforme descenda la edad, disminua sensiblemente el
porcentaje. Por otro lado, los movimientos de la poblacin de los
ltimos aos, es decir, el desplazamiento de los euskaldunes de
Gipuzkoa a otros territorios y, por el contrario, la llegada de
poblacin erdaldun, especialmente extranjera, tambin ha
incidido en el porcentaje de euskaldunes en Gipuzkoa.

347

2.3. Competencia lingstica por comarcas
El anlisis por comarcas permite una visin ms clara del efecto
producido por la llegada de personas extranjeras durante la ltima dcada
sobre la competencia lingstica de la poblacin, especialmente en las
zonas con mayor porcentaje de euskaldunes. Al mismo tiempo, algunas
comarcas han perdido poblacin en las franjas de edad ms alta y ms
baja, es decir, nios y nias y ancianos y ancianas, que son las de mayor
porcentaje de euskaldunes, lo cual acarrea un envejecimiento de la
poblacin y un descenso del porcentaje de euskaldunes, o bien un
crecimiento menor, en dichas comarcas. Cabe sealar que tambin se ha
observado el fenmeno contrario en las zonas geogrficas con menos
euskaldunes, donde la llegada de euskaldunes de otras comarcas ha
repercutido en un aumento del porcentaje de euskaldunes.


348

Las veinte comarcas de la CAE pueden clasificarse en dos grandes grupos,
en funcin de la evolucin de su compentencia lingstica de los ltimos 10
aos.
El primer grupo lo integran las doce comarcas donde el porcentaje de
euskaldunes ha crecido durante la ltima dcada. Se trata de las seis
comarcas de lava, el Gran Bilbao, Duranguesado, Encartaciones y
Plentzia-Mungia en Bizkaia, y Donostialdea y Bajo Bidasoa en
Gipuzkoa. En todas ellas el porcentaje de poblacin euskaldun se sita
entre el 20% y el 40%, pero presentan caractersticas muy diferentes. En
algunas comarcas ha descendido el nmero de habitantes, como por
ejemplo en el Gran Bilbao y la Montaa Alavesa (las comarcas de mayor
y menor poblacin, respectivamente). Otras comarcas, por el contrario,
han visto aumentar notablemente su poblacin, es el caso de Plentzia-
Mungia, Estribaciones del Gorbea, Valles Alaveses y Llanada Alavesa.
Pertenecen a este grupo las comarcas con el mayor nmero de
euskaldunes de los tres territorios, como son el Gran Bilbao (191.457
euskaldunes), Donostialdea (132.684 euskaldunes) y la Llanada Alavesa
(52.926 euskaldunes). Las tres capitales se incluyen en estas tres
comarcas.
El segundo grupo est formado por las ocho comarcas cuyo porcentaje de
euskaldunes ha disminudo en la ltima dcada. Son las comarcas que poseen el

349
mayor porcentaje de poblacin euskaldun de la CAE. Se trata de las siguientes
comarcas, ordenadas segn su porcentaje, de mayor a menor: Lea-Artibai
(81,2%), Urola Kosta (76%), Busturialdea (72%), Tolosaldea (70,6%), Alto Deba
(62,8%), Goierri (59,4%), Bajo Deba (58,1%) y Arratia-Nervin (54,1%). Todas
ellas son comarcas de tamao medio, con una poblacin entre 20.000-70.000
habitantes. En estas ocho comarcas han tenido lugar diferentes variaciones de
poblacin en los ltimos 30 aos. Se ha registrado un aumento importante de la
poblacin en una comarca (Urola Kosta), y algo menor en otras (Arratia-Nervin,
Tolosaldea y Busturialdea); se ha reducido drsticamente el nmero de habitantes
en una comarca (Bajo Deba), pero ms levemente en otras (Alto Deba, Lea
Artibai y Goierri). Estos cambios demogrficos han influido, como ya hemos
sealado, en la competencia lingstica.
Tabla 9. Evolucin de la competencia lingstica por comarcas.
CAE, 2001-2011 (%)
pasivos
Erdaldunes
2001 2011 2001 2011 2001 2011 2001 2011
LAVA Cantbrica
Alavesa
31.321 32.634 21,9 27,8 20,3 20,9 57,8 51,4
Valles Alaveses 4.522 5.660 7 16,2 11,7 18,6 81,4 65,3
Rioja Alavesa 9.533 10.934 12,9 20,8 10,6 15,2 76,5 63,9
Llanada Alavesa 217.825 241.368 14,9 21,9 20,4 19,6 64,7 58,5
Estrib. del Gorbea 6.502 8.220 37,5 41,4 15,9 18,4 46,6 40,2
Montaa Alavesa 3.013 3.080 11,5 20 10,2 14,9 78,3 65,1
BIZKAIA Arratia-Nervin 20.246 22.151 56,4 54,1 13,1 16,8 30,6 29,1
Gran Bilbao 828.162 827.392 16,5 23,1 21,3 22 62,2 54,8
Busturialdea 42.164 43.593 75,4 72 11,6 11,9 13,1 16,1
Duranguesado 86.077 91.956 47,2 48,5 16,7 17,9 36,1 33,6
Encartaciones 28.514 30.237 12,8 21,5 17,4 21,5 69,8 56,9
Lea-Artibai 24.973 25.036 87,5 81,2 5,7 7,7 6,8 11,1
Plentzia-Mungia 42.558 50.912 47,3 48,8 18,2 21,5 34,5 29,7
GIPUZKOA Bajo Bidasoa 67.815 71.627 38,2 40,3 14,9 19,2 47 40,5
Bajo Deba 51.923 51.624 60,3 58,1 12,1 15 27,7 26,9
Alto Deba 59.142 58.442 65,7 62,8 10,7 13,9 23,7 23,3
Donostialdea 295.838 305.728 39,1 43,4 19,2 19,8 41,8 36,8
Goierri 60.293 62.997 61,8 59,4 10,4 14,1 27,8 26,5
Tolosaldea 41.900 44.217 72,2 70,6 11,6 12,6 16,2 16,8
Urola Kosta 62.637 68.328 80,1 76 7,7 9,3 12,2 14,6
CAE 1.984.958 2.056.136 32,2 36,4 18,2 19,3 49,6 44,3

350

2.4. Competencia lingstica por zonas sociolingsticas
La Viceconsejera de Poltica Lingstica estableci cuatro zonas
sociolingsticas, en funcin del porcentaje de euskaldunes de la
poblacin. Las cuatro zonas se definen en estos trminos:
- Primera zona sociolingstica. Menos del 20% de la poblacin es
euskaldun.
- Segunda zona sociolingstica. Entre el 20-50% de la poblacin es
euskaldun.
- Tercera zona sociolingstica. Entre el 50-80% de la poblacin es
euskaldun.
- Cuarta zona sociolingstica. El 80% o ms de la poblacin es
euskaldun.
En la primera zona sociolingstica vive el 8,7% de la poblacin de cinco
o ms aos de la CAE, es decir, 178.591 personas, de las cuales son
euskaldunes 31.403. Esta zona acoge por tanto al 4,2% de todos los
euskaldunes de la CAE. Pertenecen a ella 22 municipios de lava y
Bizkaia, pero ninguno de Gipuzkoa, se trata en su mayora de municipios
pequeos, situados en un entorno rural y agrario, concretamente de las
Encartaciones y de algunas zonas de lava. Los municipios alaveses
pertenecientes a esta zona cuentan, casi todos, con menos de 500
habitantes y una poblacin sumamente envejecida, con pocos nios y
nias y muchas personas mayores. Mencin aparte merece el caso de
Oion, que a pesar de tener ms de 3.000 habitantes pertenece a esta
primera zona. Ello es debido a una presencia importante de poblacin
inmigrante (11,2%), que repercute en el porcentaje de euskaldunes del
municipio. Otros municipios con un elevado nmero de habitantes son
Barakaldo, Santurtzi y Sestao, en la margen izquierda de la Ra del
Nervin.
En los municipios de la segunda zona sociolingstica residen dos tercios
(66,4%) de la poblacin de cinco o ms aos de la CAE, es decir,
1.365.969 personas. De ellas son euskaldunes 384.243, cantidad que
supone ms de la mitad (51,3%) de todos los euskaldunes de la CAE.

351
Integran esta segunda zona 80 municipios de lava, Bizkaia y Gipuzkoa,
entre ellos las tres capitales de provincia y todos los ncleos de ms de
50.000 habitantes, excepto Barakaldo, que se sita en la primera zona.
La tercera zona sociolingstica tiene una poblacin de 448.083 personas,
un quinto (21,8%) del total de la CAE, de las que son euskaldunes
280.008, es decir, ms de un tercio (37,4%) del total de las personas
euskaldunes. Los 87 municipios que integran esta zona pertenecen a
Bizkaia y a Gipuzkoa, y tienen una poblacin inferior a 20.000 habitantes,
a excepcin de Zarautz, Arrasate y Eibar. Muchos de estos municipios son
de tamao medio, tienen cierta importancia industrial, y estn situados
en los principales ejes de comunicacin.
En la cuarta zona sociolingstica residen 63.493 personas, el 3,1% de
la poblacin de la CAE. El nmero de euskaldunes asciende a 53.528,
es decir, el 7,1% del total de euskaldunes. Integran esta zona 61
municipios de Bizkaia y Gipuzkoa, y uno de lava (Aramaio); se trata
de municipios pequeos en su mayora, con menos de 5.000
habitantes, con excepcin de Azpeitia y Lekeitio.
Figura 15. Evolucin de las zonas sociolingsticas. CAE, 1981-2011

352

La evolucin de los ltimos aos muestra una disminucin progresiva
del nmero de municipios en las zonas primera y cuarta. Muchos de
los grandes municipios, en los cuales reside una gran cantidad de
habitantes, han pasado de la primera zona a la segunda, como es el
caso de Bilbao, Vitoria y Getxo. Asimismo, algunos municipios que se
situaban en la cuarta zona han pasado a integrar la tercera, como ha
ocurrrido con Markina-Xemein.
La segunda zona ha sido la que ms ha crecido, especialmente en esta
ltima dcada, y en detrimento de la primera zona, que ha perdido
peso de forma muy importante. Baste decir que hace 30 aos la
primera zona acoga 82 municipios, cuatro veces ms que en la
actualidad (82 vs 22). En esta segunda zona, el grupo de poblacin
euskaldun es muy joven, tanto que, si considerramos solamente la
poblacin mayor de 15 aos, muchos de estos municipios quedaran en
la primera zona sociolingstica. Sera el caso de Bilbao y de Vitoria,
donde el porcentaje de euskaldunes entre los mayores de 15 aos es
del 17,6% y 16,6% respectivamente.

353
La tercera zona tambin ha ido ganando terreno, tanto en el nmero
de municipios como en el de personas euskaldunes. Hace 30 aos
pertenecan a esta zona 52 municipios, 35 menos que en el presente.
Finalmente, la cuarta zona ha perdido municipios y poblacin
euskaldun, ambos en beneficio de la tercera zona. Hace 30 aos, la
cuarta zona estaba integrada por 79 municipios, 17 ms que en la
actualdad.


354
Tabla 10. Evolucin de la distribucin de la poblacin por zonas
sociolingsticas. CAE, 1981-2011
Habitantes (> 5 aos) Euskaldunes (> 5 aos) Nmero de
municipios
Zonas 1981 2011 1981 2011 1981 2011
1
a
(<20%) 1.263.529 178.591 75.278 31.403 82 22
2
a
(20-50%) 485.305 1.365.969 146.986 384.243 37 80
3
a
(50-80%) 249.083 448.083 156.440 280.008 52 87
4
a
(>80%) 78.531 63.493 69.072 53.528 79 62
CAE 2.076.448 2.056.136 447.776 749.182 250 251*
Se incluye el municipio de Ziortza-Bolibar, desanexionado de Markina-Xemein en 2004 (BOPV 27/01/2005)

2.5. Competencia lingstica segun la edad
Actualmente en la CAE, a diferencia de hace 30 aos, son los ms jvenes quienes
presentan el porcentaje de euskaldunes ms alto (73,2%).
Al analizar la competencia lingstica en funcin de la edad destaca que, en la CAE, tres de cada
cuatro personas entre 5 y 24 aos es euskaldun (73,2%). Asimismo, dentro de dicha franja de
edad, los porcentajes de euskaldunes pasivos y de erdaldunes van disminuyendo a medida que
desciende la edad.

355

Entre 25 y 34 aos, el porcentaje de euskaldunes no alcanza a la mitad de la poblacin,
pero conviene sealar que en el grupo de 25-29 aos dicho porcentaje es del 46,5%, y
entre 30-34 aos, del 38,6%. Tambin los euskaldunes pasivos cuentan con un peso
importante en estas edades, especialmente entre 30-34 aos (29,2%).
Entre 35 y 55 aos, el porcentaje ms elevado corresponde a los erdaldunes, pero
tambin los euskaldunes y los euskaldunes pasivos tienen una presencia considerable.
Siguiendo la tendencia general, en estos grupos de edad va creciendo el porcentaje de
erdaldunes conforme aumenta la edad, a la vez que disminuyen los euskaldunes y
euskaldunes pasivos.
De 55 aos en adelante, las personas erdaldunes suponen ms del 60% de la poblacin
en todos los grupos de edad, y los euskaldunes pasivos van disminuyendo
progresivamente a medida que la edad aumenta. En cuanto a los euskaldunes, el
porcentaje ms alto corresponde a los mayores de 80 aos (25,5% de media). En los
dems grupos de edad dicho porcentaje se sita entre el 20 y el 23%. En general, no hay
grandes variaciones en los porcentajes. La mayor variacin se da entre los euskaldunes
pasivos. El porcentaje de euskaldunes pasivos desciende segn aumenta la edad.
Tabla 11. Competencia lingstica por grupos de edad. CAE, 2011
CAE
pasivos
Erdaldunes

356
85 51.192 26,4 7,1 66,5
80-84 66.961 24,8 7,6 67,6
75-79 91.822 22,9 8,3 68,8
70-74 89.437 21,3 9,6 69,1
65-69 110.791 20,5 12,4 67,1
60-64 132.074 21,1 14,9 64
55-59 139.239 21,5 17,1 61,4
50-54 161.779 24,5 19,4 56
45-49 172.007 26,9 22,1 51
40-44 174.881 28,3 27 44,7
35-39 183.321 32,2 31,1 36,8
30-34 173.448 38,6 29,2 32,2
25-29 133.125 46,5 24,2 29,3
20-24 101.267 57,8 19,9 22,3
15-19 86.416 73,3 14,2 12,6
10-14 89.119 84 11,3 4,7
5-9 99.257 79,1 15,8 5,2
TOTAL 2.056.136 36,4 19,3 44,3
Al analizar la evolucin en el periodo 1981-2011 se observa que, en 1981, el porcentaje
ms alto de euskaldunes corresponda a la poblacin de 65 aos en adelante (32,7% de
media) y, segn iba descendiendo la edad, descenda tambin el porcentaje, justo lo
contrario de lo que ocurre en la actualidad. En estos 30 aos la
situacin ha dado un vuelco, y hoy son justamente los jvenes quienes alcanzan, con
gran diferencia, el mayor porcentaje de euskaldunes.
Figura 17. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos de edad. CAE,
1981-2011 (%) 1981


357

2011
.*
Grupos de edad

Grupos de edad


358
En 1981, el mayor porcentaje de erdaldunes corresponda a la poblacin entre 25-55 aos
(ms del 69%). En el momento actual, como ya hemos sealado anteriormente, son las
personas de 55 aos en adelante quienes marcan la cota mxima de erdaldunes.
En referencia a los euskaldunes pasivos, cabe sealar que en 1981 el mayor porcentaje
corresponda a las franjas ms jvenes (en el grupo de 10-14 aos, el
24,3%), y ese porcentaje disminua a medida que aumentaba la edad. Transcurridos 30
aos, el cambio ha sido radical, puesto que en 2011 es la poblacin entre 25-50 aos la
que presenta el mayor porcentaje de euskaldunes pasivos, y muy especialmente el grupo
de 35-39 aos, donde casi un tercio (31,1%) de los individuos son euskaldunes pasivos,
porcentaje muy cercano al de los euskaldunes del mismo grupo de edad (32,2%).
Tabla 12. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos
de edad. CAE, 1981-2011 (%)
Euskaldunes
Edad 1981 1991 2001 2011
85 31,8 31,6 30,1 26,4
80-84 33,6 32,2 30,1 24,8
75-79 33,2 31,9 27,5 22,9
70-74 33,2 30,8 25,6 21,3
65-69 31,9 27,8 23,4 20,5
60-64 30 25,1 21,5 21,1
55-59 26,5 22,4 20,8 21,5
50-54 24,2 20,8 21,5 24,5
45-49 21,6 20,2 21,9 26,9
40-44 19,8 20,8 24,5 28,3
35-39 19 20,7 26,3 32,2
30-34 19,2 22,6 28 38,6
25-29 18,6 24,5 34,4 46,5
20-24 19,1 25,1 44,4 57,8
15-19 18,6 29,8 56,3 73,3
10-14 19,4 37,3 65,5 84
5-9 20,1 40,7 65,9 79,1
TOTAL 21,9 26,4 32,2 36,4

359
Durante la ltima dcada, la movilidad de la poblacin de la CAE, as como la llegada de
gran cantidad de inmigrantes, en su mayora extranjeros, ha afectado al porcentaje de
poblacin euskaldun, especialmente en los grupos 15-39 aos. En 2001, el porcentaje de
extranjeros en dicha franja de edad estaba situado entre el 1% y el 2% de la poblacin,
mientras que en 2011 supera el 10%. El mayor porcentaje de extranjeros se da en el tramo de
25 a 29 aos (16, 6%).
2.6. Competencia lingstica por territorios segn la edad
La tendencia anteriormente sealada respecto a la competencia lingstica de la CAE es
similar en los tres territorios, pero no as los porcentajes, que son muy diferentes.
LAVA
Tabla 13. Competencia lingstica por grupos de edad. lava, 2011
lava
pasivos
Erdaldunes
85 6.936 6,2 5,5 88,3
80-84 8.307 5 5,2 89,8
75-79 11.768 4,7 4,9 90,4
70-74 12.135 4,1 5,9 90
65-69 15.656 4,1 8,5 87,4
60-64 18.889 5 10,3 84,7
55-59 20.101 6,7 12,6 80,7
50-54 23.045 10,9 15,6 73,5
45-49 25.180 13,8 19,4 66,8
40-44 26.433 14,9 25,6 59,5
35-39 28.189 18,8 31,7 49,5
30-34 27.462 25,8 31,5 42,7
25-29 21.407 33,2 27,5 39,3
20-24 15.521 44,4 24,8 30,8
15-19 12.959 60,9 19,2 20
10-14 13.284 74,6 18,6 6,8
5-9 14.624 70,3 23 6,7
TOTAL 301.896 22,9 19,5 57,6
En lava, actualmente son euskaldunes ms de dos tercios del grupo de poblacin entre 5 y
19 aos (68%), lo que equivale al triple del porcentaje medio de euskaldunes de dicho

360
territorio (22,9%). Este dato indica que la mayora de los euskaldunes de lava son muy
jvenes.
El porcentaje de euskaldunes desciende segn avanza la edad, de modo que, por encima de
los 55 aos, menos del 7% de los alaveses y alavesas son euskaldunes. En
este territorio existe una gran diferencia entre el porcentaje de euskaldunes de los
grupos de edad ms jvenes y los de mayor edad.
Los euskaldunes pasivos tienen su porcentaje ms bajo en el grupo de 70 aos en
adelante (menos del 6%), y va aumentando a medida que desciende la edad, hasta llegar
al porcentaje ms elevado en el grupo de 30-39 aos (ms del 30%). Por debajo de los
30 aos, desciende junto con la edad.
En cuanto a los erdaldunes, constituyen actualmente dos tercios de los habitantes de
lava entre 40 y 55 aos, y por encima de esa edad superan el 80%.
Figura 18. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos de edad. lava, 1981-2011 (%)

2011
^///////////////
Grupos de edad
J


361

Grupos de edad

362
3>
En 1981 la poblacin alavesa mayor de 5 aos presentaba un porcentaje de euskaldunes del
4%. Durante los ltimos 30 aos ha aprendido euskera un gran nmero de alaveses, sobre
todo la poblacin ms joven. En 1981 el porcentaje de euskaldunes era menor al 5% en los
grupos de edad de menos de 60 aos, excepto en el tramo de 5 a 9 aos (5,3%), y no
alcanzaba el 6% en los mayores de 60 aos.
Tabla 14. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos de
edad. lava, 1981-2011 (%)
Euskaldunes
Edad 1981 1991 2001 2011
85 5,3 5,5 6,1 6,2
80-84 5,3 5,3 6,1 5
75-79 5,6 5,6 5,2 4,7
70-74 5,8 6 4,9 4,1
65-69 5,3 5 4,5 4,1
60-64 5,5 4,7 4,2 5
55-59 4,8 4,2 4,3 6,7
50-54 4,7 3,8 4,8 10,9
45-49 4 3,8 6,6 13,8
40-44 3,4 4,2 9,9 14,9
35-39 3,3 4,9 12,2 18,8
30-34 3,2 7,6 12,6 25,8
25-29 3,2 9 18,3 33,2
20-24 3,3 8,5 27,6 44,4
15-19 2,8 13,9 39,9 60,9
10-14 3,8 20 52,6 74,6
5-9 5,3 19,7 50,9 70,3
TOTAL 4 8,6 16 22,9
BIZKAIA
Tabla. 15. Competencia lingstica por grupos de edad. Bizkaia, 2011
Bizkaia
pasivos
Erdaldunes
85 27.659 19,5 7,1 73,4
80-84 37.502 17,7 7,4 74,9

363
75-79 51.103 16,3 8 75,7
70-74 48.458 14,7 9,3 76
65-69 58.746 14,2 12,1 73,7
60-64 69.418 14,7 14,7 70,6
55-59 74.051 15,8 16,7 67,4
50-54 87.532 18,7 19,4 61,9
45-49 92.252 21,2 22,5 56,3
40-44 92.565 22,6 28,5 48,9
35-39 96.085 26,2 34,1 39,6
30-34 91.259 32,8 32,8 34,4
25-29 70.526 40,7 28,3 31
20-24 53.661 51,3 24,8 23,9
15-19 44.702 68,1 18,4 13,6
10-14 45.113 81,2 13,5 5,3
5-9 50.645 75,2 19,1 5,8
TOTAL 1.091.277 30,3 20,8 48,8
En Bizkaia, actualmente son euskaldunes ms de dos tercios de las personas entre 5 y 24
aos (68,3% de media), as como ms del 30% de las de 30-34 aos. Al igual que en lava y
Gipuzkoa, el avance de los euskaldunes ha sido considerable, especialmente en las franjas de
edad ms jvenes. Conforme aumenta la edad, va descendiendo el porcentaje de
euskaldunes. El menor porcentaje de euskaldunes lo tienen los de 65-69 aos (14,2%). Por
encima de los 70 aos los euskaldunes vuelven a aumentar ligeramente.
El porcentaje ms elevado de euskaldunes pasivos se alcanza en la franja de poblacin
comprendida entre los 20 y 50 aos y, especialmente, en el grupo de 35-39 aos (34,1%). El
porcentaje ms bajo se da en los mayores de 70 aos (menos del 10%).
Los erdaldunes continuan siendo mayora en todos los grupos mayores de 30 aos: son ms
del 70% en los mayores de 60 aos y ms de la mitad en los grupos de 45 a 60 aos. En la
poblacin infantil, los erdaldunes no alcanzan el 6%.
Figura 19. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos de edad. Bizkaia, 1981-2011
(%)

364

5

2011 Grupos de edad
1981

///////////////^

Grupos de edad
36


365

En 1981, la mayor presencia de euskaldunes corresponda a los grupos de edad de ms de 45
aos y, especialmente, a los de ms de 65. El porcentaje de euskaldunes disminua segn lo
haca la edad. En 2011, sin embargo, se da el proceso contrario. La situacin se ha invertido
de tal modo que, mientras en 1981 el porcentaje de euskaldunes entre los jvenes de 5-24
aos era menor al 13%, en la actualidad son ms de dos tercios (68,3%).
edad. Bizkaia, 1981-2011 (%)
Euskaldunes
Edad 1981 1991 2001 2011
85 25,6 24,5 22,3 19,5
80-84 25,7 24,3 23,1 17,7
75-79 25,2 23,9 20,3 16,3
70-74 24,9 23,4 18,3 14,7
65-69 24 20,3 16,6 14,2
60-64 22,6 17,8 14,6 14,7
55-59 19,1 15,7 14 15,8
50-54 17,1 14,1 14,5 18,7
45-49 15,2 13,6 15,5 21,2
40-44 13,4 13,9 17,9 22,6
35-39 12,8 14,4 19,6 26,2
30-34 12,7 16,3 21,2 32,8
25-29 12,9 18 26,6 40,7
20-24 12,9 18,2 35,2 51,3
15-19 12,1 21,5 47,5 68,1
10-14 12,7 27,6 57,4 81,2
5-9 12,5 30,9 58,6 75,2
TOTAL 15,2 19 24,8 30,3
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda
GIPUZKOA
Tabla 17. Competencia lingstica por grupos de edad. Gipuzkoa, 2011
Gipuzkoa
Pasivos
Erdaldunes
85 16.597 46,4 7,9 45,7
80-84 21.152 45,1 9 45,9

366
75-79 28.951 41,9 10,3 47,8
70-74 28.844 39,4 11,8 48,8
65-69 36.389 37,8 14,6 47,6
60-64 43.767 38,1 17,4 44,6
55-59 45.087 37,3 19,7 43
50-54 51.202 40,7 21,1 38,2
45-49 54.575 42,7 22,7 34,6
40-44 55.883 44,1 25,2 30,7
35-39 59.047 48,3 25,7 26
30-34 54.727 54,5 22,1 23,4
25-29 41.192 63,5 15,5 21
20-24 32.085 75,2 9,3 15,5
15-19 28.755 87 5,3 7,6
10-14 30.722 92,1 5 2,9
5-9 33.988 88,7 7,7 3,6
TOTAL 662.963 52,6 16,7 30,6
En Gipuzkoa, los grupos de edad por debajo de 35 aos presentan un porcentaje medio de
euskaldunes del 80,2%. El menor porcentaje se encuentra en los grupos de 55 a 74 aos
(menos del 40% son euskaldunes). Al igual que sucede en la CAE y en los dems territorios,
el porcentaje de euskaldunes aumenta a medida que desciende la edad. Sin embargo, los
mayores de 75 aos tambin tienen un porcentaje de euskaldunes superior al 40%. Por otro
lado, entre los ms jvenes el porcentaje de euskaldunes es muy elevado, llegando al 90% de
euskaldunes entre 5 y 19 aos.
El porcentaje de euskaldunes pasivos es menor que en lava y Bizkaia en la mayora de los
grupos de edad, excepto en los ms mayores. El porcentaje ms alto de
euskaldunes pasivos corresponde al grupo de 35-44 aos (25%), y el ms bajo a los
nios y nias y jvenes y a los de ms de 75 aos (menos del 10%)
El porcentaje ms alto de erdaldunes se alcanza entre las personas de ms de 55 aos
(entre 43% y 46%). Segn desciende la edad, los erdaldunes disminuyen de forma
notoria, hasta llegar a su porcentaje ms bajo en el grupo de 5-14 aos (menos del 4%).
Figura 20. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos de edad. Gipuzkoa, 1981-
2011 (%)


367

1981
Grupos d edad


368

Grupos de edad
Al analizar la evolucin de los ltimos 30 aos de los euskaldunes de Gipuzkoa en funcin
de la edad, se observa que la tendencia general de aquel momento era la contraria a la actual.
En 1981, tanto en Gipuzkoa como en Bizkaia el porcentaje de euskaldunes era ms alto
cuanto mayor era la edad de la poblacin, de modo que ms de la mitad de las personas
mayores de 60 aos eran euskaldunes. Conforme descenda la edad, disminua tambin el
porcentaje de euskaldunes. En la franja de poblacin entre 25 y 29 aos, el porcentaje de
euskaldunes bajaba hasta el 34,2%. Por debajo de esa edad apuntaba ya una recuperacin
discreta, siendo el porcentaje de euskaldunes entre 5-9 aos del 38,3%.
Tabla 18. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos de edad.
Gipuzkoa, 1981-2011 (%)
Euskaldunes
Edad 1981 1991 2001 2011
85 52,8 53,2 51,8 46,4
80-84 57,4 54,6 50,7 45,1
75-79 55,9 54,3 48,5 41,9
70-74 55,9 51,9 46,4 39,4
65-69 53,9 49,1 42,8 37,8
60-64 50,6 45,8 40,3 38,1
55-59 47 41,7 38,9 37,3
50-54 43,9 39,1 39,7 40,7
45-49 39,9 38 39,2 42,7
40-44 37,3 38,9 42,2 44,1
35-39 35,5 38 44 48,3
30-34 36,1 40 46,2 54,5
25-29 34,3 41,9 54 63,5

369
20-24 35,6 43,3 67,5 75,2
15-19 35,3 49,8 79 87
10-14 36,4 61,3 84,8 92,1
5-9 38,3 67,3 83,2 88,7
TOTAL 40 46,1 51,5 52,6
2.7. Competencia lingstica por capitales segn la edad
La tendencia de las tres capitales coincide con la tendencia general descrita en los territorios.
Figura 21. Competencia lingstica en las capitales. CAE, 2011 (%)
Vitoria Bilbao San Sebastin

I i iclcolHi mee Ii nalf o IHi in&<s riasisnc PrHslHiinac
r_UolualUUrico CU&ricaiuUI lt? pac VLa r_r UdlUUriCo
Fuente: Censo de Poblacin/ Viviendas, 2011
VITORIA
Vitoria presenta una situacin similar a la de su territorio, lava. De hecho, la mayor parte
de la poblacin alavesa (el 74,8%) reside en la capital, as como el 70,3% del total de
euskaldunes de lava. El 21,5% de la poblacin vitoriana es euskaldun (48.619 personas), el
19,6% euskaldun pasiva y el 58,9% erdaldun.
En cuanto a la edad, la caracterstica ms destacada de la poblacin euskaldun de Vitoria es
su juventud. Efectivamente, en el grupo poblacin de 5 a 19 aos, dos tercios son
euskaldunes (66,1%). Asimismo, el porcentaje de euskaldunes de los jvenes de 20 a 34
aos es elevado (29,5%). A partir de esta edad el porcentaje de euskaldunes va
disminuyendo de manera notable, alcanzando los valores ms bajos a partir de los 55 aos
(4,4% de media).

370
Los euskaldunes pasivos constituyen algo ms del 30% de los vitorianos y vitorianas entre
30 y 39 aos. Dicho porcentaje va descendiendo a medida que la edad aumenta.

En 1981, la mayor presencia de euskaldunes corresponda a los grupos de edad de ms de 45
aos y, especialmente, a los de ms de 65. El porcentaje de euskaldunes disminua segn lo
haca la edad. En 2011, sin embargo, se da el proceso contrario. La situacin se ha invertido
de tal modo que, mientras en 1981 el porcentaje de euskaldunes entre los jvenes de 5-24
aos era menor al 13%, en la actualidad son ms de dos tercios (68,3%).
edad. Bizkaia, 1981-2011 (%)
Euskaldunes
Edad 1981 1991 2001 2011
85 25,6 24,5 22,3 19,5
80-84 25,7 24,3 23,1 17,7
75-79 25,2 23,9 20,3 16,3
70-74 24,9 23,4 18,3 14,7
65-69 24 20,3 16,6 14,2
60-64 22,6 17,8 14,6 14,7
55-59 19,1 15,7 14 15,8
50-54 17,1 14,1 14,5 18,7
45-49 15,2 13,6 15,5 21,2
40-44 13,4 13,9 17,9 22,6
35-39 12,8 14,4 19,6 26,2
30-34 12,7 16,3 21,2 32,8
25-29 12,9 18 26,6 40,7
20-24 12,9 18,2 35,2 51,3
15-19 12,1 21,5 47,5 68,1
10-14 12,7 27,6 57,4 81,2
5-9 12,5 30,9 58,6 75,2
TOTAL 15,2 19 24,8 30,3
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda
GIPUZKOA


371
Tabla 17. Competencia lingstica por grupos de edad. Gipuzkoa, 2011
Gipuzkoa
Pasivos
Erdaldunes
85 16.597 46,4 7,9 45,7
80-84 21.152 45,1 9 45,9
75-79 28.951 41,9 10,3 47,8
70-74 28.844 39,4 11,8 48,8
65-69 36.389 37,8 14,6 47,6
60-64 43.767 38,1 17,4 44,6
55-59 45.087 37,3 19,7 43
50-54 51.202 40,7 21,1 38,2
45-49 54.575 42,7 22,7 34,6
40-44 55.883 44,1 25,2 30,7
35-39 59.047 48,3 25,7 26
30-34 54.727 54,5 22,1 23,4
25-29 41.192 63,5 15,5 21
20-24 32.085 75,2 9,3 15,5
15-19 28.755 87 5,3 7,6
10-14 30.722 92,1 5 2,9
5-9 33.988 88,7 7,7 3,6
TOTAL 662.963 52,6 16,7 30,6
En Gipuzkoa, los grupos de edad por debajo de 35 aos presentan un porcentaje medio de
euskaldunes del 80,2%. El menor porcentaje se encuentra en los grupos de 55 a 74 aos
(menos del 40% son euskaldunes). Al igual que sucede en la CAE y en los dems territorios,
el porcentaje de euskaldunes aumenta a medida que desciende la edad. Sin embargo, los
mayores de 75 aos tambin tienen un porcentaje de euskaldunes superior al 40%. Por otro
lado, entre los ms jvenes el porcentaje de euskaldunes es muy elevado, llegando al 90% de
euskaldunes entre 5 y 19 aos.
El porcentaje de euskaldunes pasivos es menor que en lava y Bizkaia en la mayora de los
grupos de edad, excepto en los ms mayores. El porcentaje ms alto de
euskaldunes pasivos corresponde al grupo de 35-44 aos (25%), y el ms bajo a los
nios y nias y jvenes y a los de ms de 75 aos (menos del 10%)
El porcentaje ms alto de erdaldunes se alcanza entre las personas de ms de 55 aos
(entre 43% y 46%). Segn desciende la edad, los erdaldunes disminuyen de forma
notoria, hasta llegar a su porcentaje ms bajo en el grupo de 5-14 aos (menos del 4%).

372
Figura 20. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos de edad. Gipuzkoa, 1981-
2011 (%)
1981
Grupos d edad


373

Grupos de edad
Al analizar la evolucin de los ltimos 30 aos de los euskaldunes de Gipuzkoa en
funcin de la edad, se observa que la tendencia general de aquel momento era la
contraria a la actual. En 1981, tanto en Gipuzkoa como en Bizkaia el porcentaje de
euskaldunes era ms alto cuanto mayor era la edad de la poblacin, de modo que ms de
la mitad de las personas mayores de 60 aos eran euskaldunes. Conforme descenda la
edad, disminua tambin el porcentaje de euskaldunes. En la franja de poblacin entre
25 y 29 aos, el porcentaje de euskaldunes bajaba hasta el 34,2%. Por debajo de esa
edad apuntaba ya una recuperacin discreta, siendo el porcentaje de euskaldunes entre
5-9 aos del 38,3%.
Tabla 18. Evolucin de la poblacin euskaldun por grupos
de edad. Gipuzkoa, 1981-2011 (%)
Euskaldunes
Edad 1981 1991 2001 2011
85 52,8 53,2 51,8 46,4
80-84 57,4 54,6 50,7 45,1
75-79 55,9 54,3 48,5 41,9
70-74 55,9 51,9 46,4 39,4
65-69 53,9 49,1 42,8 37,8
60-64 50,6 45,8 40,3 38,1
55-59 47 41,7 38,9 37,3
50-54 43,9 39,1 39,7 40,7
45-49 39,9 38 39,2 42,7
40-44 37,3 38,9 42,2 44,1
35-39 35,5 38 44 48,3

374
30-34 36,1 40 46,2 54,5
25-29 34,3 41,9 54 63,5
20-24 35,6 43,3 67,5 75,2
15-19 35,3 49,8 79 87
10-14 36,4 61,3 84,8 92,1
5-9 38,3 67,3 83,2 88,7
TOTAL 40 46,1 51,5 52,6
2.7. Competencia lingstica por capitales segn la edad
La tendencia de las tres capitales coincide con la tendencia general descrita en los territorios.
Figura 21. Competencia lingstica en las capitales. CAE, 2011 (%)
Vitoria Bilbao San Sebastin

I i iclcolHi mee Ii nalf o IHi in&<s riasisnc PrHslHiinac
r_UolualUUrico CU&ricaiuUI lt? pac VLa r_r UdlUUriCo
Fuente: Censo de Poblacin/ Viviendas, 2011
VITORIA
Vitoria presenta una situacin similar a la de su territorio, lava. De hecho, la mayor parte de la
poblacin alavesa (el 74,8%) reside en la capital, as como el 70,3% del total de euskaldunes de
lava. El 21,5% de la poblacin vitoriana es euskaldun (48.619 personas), el 19,6% euskaldun
pasiva y el 58,9% erdaldun.
En cuanto a la edad, la caracterstica ms destacada de la poblacin euskaldun de Vitoria es su
juventud. Efectivamente, en el grupo poblacin de 5 a 19 aos, dos tercios son euskaldunes
(66,1%). Asimismo, el porcentaje de euskaldunes de los jvenes de 20 a 34 aos es elevado

375
(29,5%). A partir de esta edad el porcentaje de euskaldunes va disminuyendo de manera
notable, alcanzando los valores ms bajos a partir de los 55 aos (4,4% de media).
Los euskaldunes pasivos constituyen algo ms del 30% de los vitorianos y vitorianas entre 30 y
39 aos. Dicho porcentaje va descendiendo a medida que la edad aumenta.

Tabla 21. Competencia lingstica por grupos de edad. San
Sebastin, 2011 (%)
San Sebastin
Pasivos
Erdaldunes
85 5.384 27,5 11,9 60,6
80-84 6.131 26,1 13,2 60,7
75-79 7.865 24,2 15,5 60,3
70-74 7.691 23,6 17,2 59,2
65-69 9.841 23,1 19,9 57,1
60-64 11.628 23,4 21,9 54,7
55-59 12.562 24,2 23,7 52
50-54 14.018 27,8 24,6 47,6
45-49 14.622 30,1 26,9 43
40-44 14.024 31,9 30,7 37,4
35-39 13.921 36,2 31,7 32,2
30-34 12.978 41,9 26,9 31,2
25-29 10.708 52,7 20,5 26,8
20-24 8.562 67,9 13 19,1
15-19 7.373 82,7 7,9 9,4
10-14 7.804 88 8,6 3,4
5-9 7.828 83,9 12,2 4
TOTAL 172.940 39,9 21,2 38,9
En 1981, el grupo de poblacin con mayor presencia de euskaldunes era el de las
personas mayores de 85 aos (38,3%) y el porcentaje disminua junto con la edad. De todos
modos, dicho porcentaje era mayor en el grupo de 5-14 aos que en el de 20-39, lo cual indica
que ya se haba iniciado una recuperacin en la franja ms jven de la poblacin. En San
Sebastin, al igual que en toda la CAE, la evolucin de los euskaldunes durante los ltimos 30
aos ha sido notable. En 1981, el 21,4% de su poblacin era euskaldun, mientras que en 2011 lo

376
es el %39,9%. En 1981, en el grupo de 5-14 aos, los euskaldunes eran uno de cada cinco
(21,1%), y en 2011 son ms de cuatro de cada cinco, superando el 80%.
BLOQUE VI

ERTZAINTZA: POLICIA DE SERVICIO A LA
CIUDADANIA
TEMAS

19. Origen y desarrollo de la polica del Pas Vasco: origen histrico de la
Ertzaintza. Los artculos 17 y 36 del Estatuto de Gernika. Ley 4/1992 de 17 de
julio, de Polica del Pas Vasco: Ttulo preliminar (artculos 1 al 4). De la polica
del Pas Vasco, Disposiciones generales (artculos 24 al 27). De la polica del
Pas Vasco, Cdigo Deontolgico (artculos 28 al 38). De los funcionarios de la
Ertzaintza (artculos 105 al 115). De las policas locales (artculos 116 al 118).

20. El uso correcto del lenguaje: la comunicacin: esquema bsico, factores
que la distorsionan e influencia de las variables personales. La comunicacin
accesible. Pautas para una mejor redaccin de los documentos administrativos.
Tipos de documentos administrativos. Estructura bsica de los documentos
administrativos. Lenguaje respetuoso y no sexista.

21. Sistemas de gestin de calidad: introduccin. Conceptos bsicos de
gestin de calidad. Ciclo PDCA. Modelo EFQM de Excelencia. Norma ISO
9.000. Cartas de servicio. Metodologas 5S.


377

TEMA 19

ORIGEN Y DESARROLLO DE
LA POLICIA DEL PAIS VASCO

19.1-ORIGEN HISTORICO DE LA ERTZAINTZA

192.-LOS ARTICULOS 17 Y 36 DEL ESTATUTO DE
GERNIKA. LEY 4/92 DE 17 DE JULIO, DE POLICIA DEL
PAIS VASCO:
19.3-TITULO PRELIMINAR (ART. 1 AL4)

19.4-DELA POLICIA DEL PAIS VASCO

19.5-DISPOSICIONES GENERALES (ART. 24 AL 27)

19.6-DE LA POLICIA DEL PAIS VASCO CODIGO
DEONTOLOGICO (ART 28 AL 38)

19.7-DE LOS FUNCIONARIOS DE LA ERTZAINTZA
(ART 100 AL 115)

19.8- DE LAS POLICIAS LOCALES (ART. 116 AL 118)

378

ESTATUTO DE GERNIKA

En la primera declaracin del Gobierno Provisional Vasco tras su constitucin,
la dada en Guernica el 7 de octubre, se perfilaba la poltica a seguir en esta
cuestin. El Gobierno Vasco mantendr inexorablemente el orden pblico,
llegando si fuese preciso a la adopcin de medidas extremas y excepcionales.
Vigilar cuidadosamente la poblacin civil de retaguardia, extirpando
severamente toda suerte de espionaje.
Proceder con la mayor urgencia a la formacin de un cuerpo de polica foral,
organizada, moderna y eficaz con arreglo a las necesidades presentes.

El nombre de Ertzaintza procede de la contraccin de erri -zaina (cuidador del
pueblo) y fue realizada por el literato vasco Esteban de Urkiaga, Lauaxeta.

Esta nueva institucin, conocida en un primer momento como Polica
Internacional por ubicarse su cuartel en la zona internacional de las Arenas,
donde vivan los cnsules y la colonia extranjera, estuvo bajo el mando del
Comandante D. Luis Ortuzar.

Los peridicos Euzkadi y El Liberal del 26 de noviembre de 1936 difundieron la
convocatoria para su recluta, bajo el ttulo de: Polica Militar de Euzkadi -
Ertzaintza, as:
Se pone en conocimiento de aquellos individuos pertenecientes a cualquier
partido poltico que quieran pertenecer a este Cuerpo pasen por el cuartel finca
el Pinar, desde el 26 del corriente, para ser tallados. Dicho cuartel se halla
enclavado en Las Arenas.
Nota importante: ser condicin indispensable conocer el euskera y tener un
metro setenta y cinco centmetros de altura mnima. Sern preferidos los que
hayan prestado servicio en cualquiera de los frentes y estn dentro de la edad
de 25 a 35 aos.

La Ertzaintza cont con unos 1200 hombres, organizados en dos secciones:

379
Seccin de Infantera y Seccin Motorizada.

La Ertzaintza de a pie se encuadraba en cinco compaas, con su seccin de
transporte, administracin e intendencia; estaban mandadas por el
Comandante Mayor Luis de Ortuzar y los Capitanes Ocerin, Losada,
Ormazabal y Leclerc.

La Ertzain Igiletua, o seccin motorizada, condujo tanto motocicletas rpidas
como los coches modelo Riley de fabricacin inglesa que pudieron llegar a
Bilbao.

Algunos servicios a modo de ejemplo llevados a cabo por Ertzain Igiletua
fueron: partes llevados a los frentes, servicios de abastecimiento, servicio de
radio en el frente, servicio en la frontera con Santander, servicio de polica en
general, etc

La Dictadura del General Franco no se molest en disolver la Ertzaintza,
puesto que al ser obra del Gobierno Vasco, al que no reconoca, se entenda
simplemente como no existente.

ARTCULO 17

Mediante el proceso de actualizacin del rgimen foral previsto en la
disposicin adicional primera de la Constitucin, corresponder a las
Instituciones del Pas Vasco, en la forma que se determina en este Estatuto, el
rgimen de la Polica Autnoma para la proteccin de las personas y bienes y
el mantenimiento del orden pblico dentro del territorio autnomo, quedando
reservados en todo caso a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los
servicios policiales de carcter extracomunitario y supracomunitario, como la
vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de
entrada y salida en territorio nacional de espaoles y extranjeros, rgimen
general de extranjera, extradicin y expulsin, emigracin e inmigracin,

380
pasaportes y documento nacional de identidad, armas y explosivos, resguardo
fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal al Estado.

El mando supremo de la Polica Autnoma Vasca corresponde al Gobierno del
Pas Vasco, sin perjuicio de las competencias que pueden tener las
Diputaciones Forales y Corporaciones Locales.
La Polica Judicial y Cuerpos que acten en estas funciones se organizarn al
servicio y bajo la vigilancia de la Administracin de Justi cia en los trminos que
dispongan las Leyes procesales.

Para la coordinacin entre la Polica Autnoma y los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado existir una Junta de Seguridad formada en nmero igual
por representantes del Estado y de la Comunidad Autnoma.

Inicialmente, las Policas Autnomas del Pas Vasco estarn constituidas por:
-.El Cuerpo de Miones de la Diputacin Foral de Alava, existente en la
actualidad.
-.Los Cuerpos de Miones y Miqueletes dependientes de las Diputaciones de
Vizcaya y Guipzcoa que se restablecen mediante este precepto.

Posteriormente, las Instituciones del Pas Vasco podrn acordar refundir en un
solo Cuerpo los mencionados en los apartados anteriores, o proceder a la
reorganizacin precisa para el cumplimiento de las competencias asumidas.

Todo ello sin perjuicio de la subsistencia, a los efectos de representacin y
tradicionales, de los Cuerpos de Miones y Miqueletes.

No obstante lo dispuesto en los nmeros anteriores, los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado podrn intervenir en el mantenimiento del orden pblico
en la Comunidad Autnoma en los siguientes casos:

a. A requerimiento del Gobierno del Pas Vasco, cesando la intervencin a
instancias del mismo.

381
b. Por propia iniciativa, cuando estimen que el inters general del Estado est
gravemente comprometido, siendo necesaria la aprobacin de la Junta de
Seguridad a que hace referencia el nmero 4 de este artculo. En supuestos de
especial urgencia y para cumplir las funciones que directamente les
encomienda la Constitucin, los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado
podrn intervenir bajo la responsabilidad exclusiva del Gobierno, dando ste
cuenta a las Cortes Generales. Las Cortes Generales, a travs de los
procedimientos constitucionales, podrn ejercitar las competencias que les
correspondan.

En los casos de declaracin del estado de alarma, excepcin o sitio, todas las
fuerzas policiales del Pas Vasco quedarn a las rdenes directas de la
autoridad civil o militar que en su caso corresponda, de acuerdo con la
legislacin que regule estas materias.

ARTCULO 36

La Polica Autnoma Vasca, en cuanto acte como Polica Judicial, estar al
servicio y bajo la dependencia de la Administracin de Justicia, en los trminos
que dispongan las Leyes procesales.

LEY DE 4/92, DEL 17 DE JULIO, DE POLICIA DEL PAIS VASCO

TTULO PRELIMINAR

En este Ttulo se recogen las ideas bsicas sobre el papel asignado a la Polica
en el diseo establecido por esta Ley.

As, la propia Ley reconoce que tiene por objeto la ordenacin de la
administracin de seguridad de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, la
coordinacin de las policas locales y la regulacin del rgimen especfico del
personal de los Cuerpos de Polica dependientes de las administraciones
pblicas vascas.

382

Precisa que ser de aplicacin a los Cuerpos de Polica dependientes de:
a) La Administracin de la Comunidad Autnoma.
b) La Administracin local.

Establece que los Cuerpos de Polica del Pas Vasco tienen como misin
proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana, a cuyo efecto deben velar por la pacfica convivencia y proteger las
personas y sus bienes de acuerdo con la Ley.

La poltica de seguridad ciudadana de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco
debe orientarse al logro del bienestar social. A tal efecto, se coordinar con
aquellas otras que desarrollen las distintas administraciones del Pas Vasco
para dar respuesta a la marginacin social, y atender a las demandas de los
distintos agentes sociales.

TITULO I. DE LA ADMINISTRACION DE SEGURIDAD. CAPTULO I Y
CAPTULO IV

1.- rganos y sus competencias

En el capitulo I del Titulo I de la Ley se establecen los rganos en materia de
administracin de la seguridad (Departamento de Interior y la Academia de
Polica del Pas Vasco) y sus competencias.

Departamento de Interior

En primer lugar, establece como el Departamento de Interior, de conformidad
con los objetivos generales establecidos por el Gobierno, es el rgano
responsable de la poltica de seguridad ciudadana de la Comunidad Autnoma.

Bajo el mando supremo del Gobierno, que lo ejerce a travs del Lehendakari,
corresponde tambin al Departamento de Interior la jefatura y superior

383
direccin del Cuerpo de la Ertzaintza y sus servicios auxiliares, respecto de los
que ejerce en particular las siguientes funciones:

a) La direccin, coordinacin e inspeccin de los servicios.
b) La planificacin general y coordinacin tcnico-operativa de los planes.
c) La elaboracin de los planes y proyectos de actuacin econmica, y la
coordinacin y ejecucin de los mismos, excepto aquellos que correspondan al
Consejo de Gobierno u otros rganos, de conformidad con la legislacin
vigente.
d) La elaboracin de estudios generales relativos a organizacin, coordinacin
y desarrollo.
e) La aplicacin y supervisin del rgimen estatutario de los funcionarios de la
Ertzaintza, con excepcin de aquellas potestades que correspondan al
Consejo de Gobierno o estn atribuidas a otros rganos en virtud de lo
dispuesto en esta Ley.
f) La gestin del personal adscrito a los servicios auxiliares de la Ertzaintza, de
conformidad con los principios generales aplicables al conjunto de la funcin
pblica del Pas Vasco.

Corresponde al Departamento de Interior la promocin de la coordinacin de la
Ertzaintza y sus servicios auxiliares con las Policas Locales, respetando en
todo caso la autonoma orgnica y funcional de estas ltimas.

La Academia de Polica del Pas Vasco

Es el segundo rgano en materia de administracin de seguridad regulado
especficamente por la Ley.

Es un organismo autnomo de carcter administrativo adscrito al Departamento
de Interior, dotado de personalidad jurdica propia y plena capacidad de obrar
para el cumplimiento de sus fines.

Le corresponden:

384
a) Establecer las bases de los procesos selectivos para el ingreso en las
escalas y categoras de la Ertzaintza, convocarlos, designar a los tribunales
calificadores y, en general, cuantas atribuciones correspondan al desarrollo de
los procesos selectivos.
b) Elaborar las reglas bsicas para el ingreso en las distintas escalas y
categoras de los Cuerpos de Polica dependientes de la Administracin local,
que se ajustarn a criterios anlogos a los establecidos para las de la
Ertzaintza que sean equivalentes, y en particular los programas, contenido y
estructura de los procesos selectivos que hubieran de resultar comunes y de
obligada aplicacin.
c) Programar, organizar y desarrollar los cursos de formacin y perodos de
prcticas previos al ingreso en las Escalas y Categoras de los Cuerpos que
integran la Polica del Pas Vasco y cualesquiera otros destinados a su
formacin y perfeccionamiento.
d) Elaborar los criterios bsicos a los que habrn de ajustarse los planes de
formacin de los funcionarios de los Cuerpos de Polica dependientes de los
municipios, coordinar su desarrollo y prestar asistencia a las mismas en su
ejecucin.
e) Cuando as se le encomiende por el municipio respectivo, la ejecucin de los
procesos selectivos para el ingreso en las escalas y categoras de los Cuerpos
de Polica dependientes de la Administracin local. Asimismo, podr prestar
colaboracin y asistencia tcnica a los municipios en materias relativas a la
seleccin de los funcionarios pertenecientes a sus Cuerpos de Polica, y
facilitar a los tribunales, en los procesos selectivos convocados por aqullas, la
colaboracin material y el auxilio tcnico que les sean precisos para el
adecuado ejercicio de sus funciones.
f) Colaborar con entidades pblicas o privadas dedicadas a tareas de
proteccin y ayuda al ciudadano en la Comunidad Autnoma.

La Academia de Polica del Pas Vasco podr delegar en los centros de
formacin de aquellas entidades locales que as lo soliciten, la organizacin y
desarrollo de los cursos de formacin y perodos de prcticas, previos al

385
ingreso en las escalas y categoras de los Cuerpos de Polica dependientes de
las mismas.

Los rganos de gobierno de la Academia son:
a) El Consejo Rector
b) El Director.

2.- Cooperacin y colaboracin de las Administraciones Pblicas Vascas

La Ley busca la cooperacin entre los distintos intervinientes en la gestin de la
seguridad en la Comunidad Autnoma.

Las entidades locales y el Departamento de Interior, en el mbito de sus
respectivas competencias, debern coordinar sus actuaciones a los fines
previstos en la Ley. En consecuencia, vendrn obligados a facilitarse la
informacin que precisen sus respectivos Cuerpos de Polica, que debern
colaborar mutuamente en el ejercicio de sus funciones.

La norma que analizamos crea la Comisin Vasca para la Seguridad, como
rgano de encuentro e intercambio de ideas y experiencias, en orden a
favorecer la coherencia en las actuaciones de las diversas entidades e
instituciones implicadas y afectadas por la poltica de seguridad. Podrn formar
parte de dicha Comisin representantes de:

a) La Administracin de la Comunidad Autnoma, cuya representacin
integrar necesariamente al Departamento de Interior.
b) Administracin del Estado.
c) Administracin Local.
d) Administracin Foral.
e) Administracin de Justicia en el Pas Vasco.


386
Asimismo, podrn participar en sus sesiones aquellas personas fsicas o
jurdicas, ya sean pblicas o privadas, que resulten de inters a los fines de la
Comisin.

Como rgano de coordinacin y colaboracin de los servicios policiales en la
ejecucin de intervenciones de esa ndole, podrn constituirse Comisiones de
coordinacin de mbito local. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 4 del artculo 17 del Estatuto de Autonoma, respecto de la
coordinacin de la Ertzaintza y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

TITULO II. DE LA POLICA DEL PAIS VASCO. CAPTULO I Y CAPTULO II.
EL CDIGO DEONTOLGICO DE LA POLICA DEL PAS VASCO

1.- Disposiciones generales

El Titulo II contiene en su capitulo I unas disposiciones generales sobre la
Polica del Pas Vasco.

En l se recoge como integran la Polica del Pas Vasco los Cuerpos de Polica
dependientes de la Administracin de la Comunidad Autnoma y de las
entidades locales del Pas Vasco.

La Ertzaintza se constituye orgnicamente en un Cuerpo nico, en el que se
integran, los Cuerpos de Miones, Forales y Mikeletes. No obstante, en cada
Territorio Histrico existir un servicio de la Ertzaintza con la siguiente
denominacin:
Seccin de Miones de la Diputacin Foral de Alava.
Seccin de Forales de la Diputacin Foral de Bizkaia.
Seccin de Mikeletes de la Diputacin Foral de Gipuzkoa.

Las secciones de Miones, Forales y Mikeletes ejercern las funciones que
especficamente se les asignan en esta Ley.

387

Se integrarn en un Cuerpo nico municipal los servicios y personal de polica
local de cada Municipio de la Comunidad Autnoma Vasca.

Los Cuerpos que componen la Polica del Pas Vasco son institutos armados
de naturaleza civil, y estructura y organizacin jerarquizada. Sus miembros
tendrn la condicin de funcionarios pblicos de la Administracin de la
Comunidad Autnoma o del municipio respectivo, y en el ejercicio de sus
funciones y a todos los efectos legales, el carcter de agentes de la autoridad.

En el marco de las competencias asumidas por la Comunidad Autnoma del
Pas Vasco, la Ertzaintza tiene como misin esencial proteger a las personas y
bienes, garantizar el libre ejercicio de sus derechos y libertades y velar por la
seguridad ciudadana en todo el territorio de la Comunidad Autnoma. A tales
efectos, ejerce las funciones que a los Cuerpos de Seguridad atribuye el
ordenamiento jurdico.

En cuanto a los Cuerpos de Polica Local, precisa sus funciones:
a) Proteger a las autoridades de los municipios y vigilancia o custodia de sus
edificios e instalaciones.
b) Ordenar, sealizar y dirigir el trfico en el casco urbano, de acuerdo con lo
establecido en las normas de circulacin.
c) Instruir atestados por accidentes de circulacin dentro del casco urbano.
d) Polica Administrativa en lo relativo a ordenanzas, bandos y dems
disposiciones y actos municipales dentro de su mbito de competencia, as
como velar por el cumplimiento de la normativa vigente en materia de medio
ambiente y proteccin del entorno en el mbito de las competencias locales en
dichas materias.
e) Participar en las funciones de Polica Judicial colaborando con las Unidades
de Polica Judicial.
f) Prestar auxilio en los casos de accidente, catstrofe o calamidad pblica,
participando, en la forma prevista en las leyes, en la ejecucin de los planes de
proteccin civil.

388
g) Efectuar diligencias de prevencin y cuantas actuaciones tiendan a evitar la
comisin de actos delictivos.
h) Vigilar los espacios pblicos, y colaborar en la proteccin de las
manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones
humanas, cuando sean requeridos para ello.
i) Cooperar en la resolucin de los conflictos privados cuando sean requeridos
para ello.

De las actuaciones practicadas en virtud de lo previsto en los prrafos c) y g)
del apartado anterior, se dar cuenta a la Fuerza o Cuerpo de Seguridad con
competencia general en la materia.
Los Cuerpos de Polica Local actuarn en el mbito territorial correspondiente a
la entidad local de la que dependan, pudiendo hacerlo fuera del mismo en
situaciones de emergencia o necesidad en que, requeridos para ello por la
autoridad competente, estn autorizados por el Alcalde respectivo.

2.- El Cdigo Deontolgico

En el capitulo II del Titulo II se contienen las normas deontolgicas, que pueden
definirse como principios que orientan el ejercicio de la profesin.

El servicio pblico de polica debe ejercerse con absoluto respeto a la
Constitucin, al Estatuto de Autonoma y al resto del ordenamiento jurdico, y al
mismo incumbe cumplir los deberes que le impone la Ley, sirviendo a la
comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales que
impidan el libre ejercicio de sus derechos y libertades.

Los miembros de la Polica del Pas Vasco deben respetar la autoridad de los
Tribunales, y, en el desempeo de su funcin como Polica Judicial, estarn al
servicio y bajo la dependencia de la Administracin de Justicia, en los trminos
que dispongan las leyes.


389
Los miembros de la Polica del Pas Vasco actuarn con absoluta neutralidad
poltica e imparcialidad, y evitarn cualquier prctica abusiva o arbitraria,
respetando en todo momento los principios de igualdad y no discriminacin, y
los dems que se consignan en la Constitucin y en la Declaracin Universal
de Derechos Humanos.

Debern actuar en todo momento con integridad y dignidad, evitando todo
comportamiento que pueda significar prdida de la confianza y consideracin
que requieren sus funciones, o comprometer el prestigio o efi cacia del servicio
o de la Administracin. En particular deben abstenerse de todo acto de
corrupcin y oponerse a stos resueltamente.

En sus relaciones con los ciudadanos observarn un trato correcto y esmerado,
proporcionando informacin cumplida, y tan amplia como sea posible, sobre las
causas y finalidad de sus intervenciones. Acreditarn su condicin profesional
siempre que sea necesario y cuando lo demanden las personas con las que se
relacionen en sus actuaciones.

En su actuacin profesional se regirn por los principios de jerarqua y
subordinacin, debiendo respeto y obediencia a las autoridades y superiores
jerrquicos. Ello no obstante, se abstendrn de cumplir rdenes que entraen
la ejecucin de actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios
a las Leyes, sin que en tal caso pueda ser adoptada ninguna medida
disciplinaria contra ellos.

Debern guardar secreto respecto a todas las informaciones que conozcan por
razn o con ocasin del desempeo de sus funciones, salvo que el ejercicio de
las mismas o las disposiciones de la Ley, les impongan actuar de otra manera.

Los miembros de la Polica del Pas Vasco estn obligados, incluso fuera del
servicio, a observar los deberes inherentes a su funcin, debiendo intervenir
siempre en defensa de la Ley y de la seguridad ciudadana, y prestar auxilio en
los casos de accidentes, calamidades pblicas o desgracias particulares.

390

En el ejercicio de sus funciones, los miembros de la Polica del Pas Vasco
actuarn con la decisin necesaria, sin recurrir a la fuerza ms all de lo
razonable y rigindose por los principios de adecuacin, necesidad y
proporcionalidad en la utilizacin de los medios a su alcance.

No debern utilizar las armas salvo que exista un riesgo racionalmente grave
para su vida o integridad fsica o las de terceras personas, o en aquellas
circunstancias en que concurra un grave riesgo para la seguridad ciudadana, y
de conformidad con los principios a que se refiere el apartado anterior. El uso
de armas de fuego se considerar como medida extrema, no debiendo
emplearse salvo que se les ofrezca resistencia armada o se ponga en peligro
de algn otro modo su vida o la de terceras personas, y no pueda detenerse o
reducirse al agresor mediante otro tipo de medidas.

Cuando detengan a una persona, debern identificarse debidamente como
miembros de la Polica del Pas Vasco, y darn cumplimiento con la debida
diligencia a los trmites, plazos y requisitos exigidos por el ordenamiento
jurdico.

Los miembros de la Polica del Pas Vasco deben velar por la vida e integridad
fsica de las personas a quienes detengan o que se encuentren bajo su
custodia, y respetarn su honor y dignidad, y los derechos que legalmente les
corresponden.

No podrn infligir, instigar o tolerar acto alguno de tortura u otros tratos crueles,
inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias
especiales, como amenaza de guerra o de la seguridad nacional, o cualquier
otra emergencia pblica, como justificacin.

Asegurarn la plena proteccin de la salud de las personas bajo su custodia.
Cuando el estado de las mismas lo requiera, les procurarn asistencia mdica
y seguirn las instrucciones del facultativo que les atienda, cuidando en todo

391
caso que no se produzca merma alguna en las medidas de seguridad
necesarias para garantizar su vigilancia.

Todo miembro de la Polica del Pas Vasco es responsable personal y directo
de los actos que lleve a cabo en su actuacin profesional infringiendo o
vulnerando las normas legales y reglamentarias, sin perjuicio de la
responsabilidad patrimonial que, como consecuencia de los mismos, pueda
corresponder a la Administracin.

No obstante, los miembros de la Polica del Pas Vasco tendrn derecho a ser
representados y defendidos por profesionales designados por la Administracin
pblica de la que dependan, y a cargo de sta, en todas las actuaciones
judiciales en que se les exijan responsabilidades por hechos cometidos en el
ejercicio de sus funciones.

Cuando la resolucin jurisdiccional firme acreditare que los hechos causantes
de la exigencia de responsabilidad se produjeron contraviniendo las normas
reguladoras de la actuacin policial, la Administracin podr ejercitar la
correspondiente accin de regreso.

En el caso de que tengan motivos fundados para creer que se ha producido o
va a producirse una violacin del presente cdigo, informarn a sus superiores
y, si fuera necesario, a cualquier autoridad que tenga atribuciones correctivas.

TITULO IV. DE LOS FUNCIONARIOS DE LA ERTZAINTZA. CAPTULO I Y
CAPTULO II

EL Titulo IV de la Ley aborda la estructura profesional de los funcionarios de la
Ertzaintza y las reas en que se organiza.

Estructura profesional


392
Est formada por las Escalas Superior, Ejecutiva, de Inspeccin y Bsica,
correspondientes respectivamente a los grupos A, B, C y D de clasificacin de
los funcionarios de las Administraciones pblicas vascas en funcin de la
titulacin exigida para el ingreso.

Cada una de las citadas escalas comprende las siguientes categoras:
a) La Escala Superior, la de Superintendente e Intendente.
b) La Escala Ejecutiva, la de Comisario y Subcomisario.
c) La Escala de Inspeccin, la de Oficial y Suboficial.
d) La Escala Bsica, la de Agente Primero y la de Agente.

En la Ertzaintza existir, asimismo, la Escala de Facultativos y Tcnicos, cuyas
plazas correspondern a los grupos de clasificacin A, B, C y D en funcin de
la titulacin exigida en cada caso.

No obstante, quienes, tras superar el curso bsico de acceso y el perodo de
prcticas, sean nombrados funcionarios de carrera de la Escala Bsica de la
Ertzaintza, se entendern clasificados en el grupo C de clasificacin de los
funcionarios de las administraciones pblicas vascas.

Dicha clasificacin tendr efectos econmicos y administrativos exclusivamente
limitados al mbito de la Ertzaintza y no supondr equivalencia o
reconocimiento alguno en el mbito acadmico, docente o educativo.

TITULO V. DE LAS POLICIAS LOCALES. CAPTULO I, CAPTULO II Y
CAPTULO III

1.- Disposiciones Generales

El Titulo V se dedica ntegramente a los Cuerpos de Polica Local,
establecindose en primer lugar unas disposiciones generales:


393
Los municipios del Pas Vasco que tengan una poblacin igual o superior a
cinco mil habitantes podrn crear Cuerpos de Polica propios.

Con carcter excepcional, podrn crear Cuerpos de Polica Local, aquellos
municipios que cuenten con poblacin inferior a cinco mil habitantes, cuando
existan indudables motivos de necesidad o conveniencia. En este caso, la
creacin del Cuerpo requerir la previa autorizacin del Gobierno Vasco.

En todo caso, los acuerdos de creacin de Cuerpos de Polica Local requerirn
el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la
Corporacin.

Las Policas Locales no tendrn en ningn caso dependencia orgnica ni
funcional del Gobierno Vasco, ni de la Administracin de la Comunidad
Autnoma Vasca o del Cuerpo de ella dependiente, sino que su dependencia lo
ser en exclusiva de cada municipio respectivo.

En los municipios donde no exista Cuerpo de Polica, las funciones que
corresponden al mismo en virtud de lo dispuesto en los prrafos a), b), d), f) e i)
del art. 28.1 sern desempeadas, sin perjuicio de cualesquiera otras que
puedan tener atribuidas, por el personal de la entidad local que realice
funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la
denominacin de guardas, vigilantes, alguaciles o anlogas.

Las entidades locales podrn solicitar del Departamento de Interior la
asistencia de la Ertzaintza en aquellas funciones de naturaleza estrictamente
policial que correspondan a los Cuerpos de Polica Local, as como en la
ordenacin y direccin de trfico en las travesas urbanas, en los casos en que
no dispongan de Cuerpo de Polica o, disponiendo de l, sus efectivos no
alcancen a dar cobertura a la totalidad de los servicios de su competencia. En
este ltimo supuesto, la colaboracin no podr tener carcter permanente.

2.- Estructura

394

En cuanto a la estructura de los Cuerpos de Polica Local, la Ley establece las
siguientes escalas y categoras, que se corresponden con los grupos de
clasificacin que se indican en funcin de la titulacin exigible para el ingreso:

a) Escala Tcnica; con la categora de Intendente, correspondiente al Grupo A,
y las de Comisario y Subcomisario, correspondientes al Grupo B.
b) Escala de Inspeccin; con las categoras de Oficial y Suboficial,
correspondientes al Grupo C.
c) Escala Bsica; con las categoras de Agente Primero y Agente,
correspondientes al Grupo D.

Quienes, tras superar el curso bsico de acceso y el perodo de prcticas, sean
nombrados funcionarios de la escala bsica de los Cuerpos de Polica Local, se
entendern clasificados en el grupo C de clasificacin de los funcionarios de las
administraciones pblicas vascas.
Dicha clasificacin tendr efectos econmicos y administrativos exclusivamente
limitados al mbito de los cuerpos de polica dependientes de las entidades
locales y no supondr equivalencia o reconocimiento alguno en el mbito
acadmico, docente o educativo.

La Escala Tcnica slo podr crearse en los municipios con poblacin superior
a cien mil habitantes, y la categora de Intendente en aqullos con poblacin
superior a trescientos mil habitantes, y cuyo Cuerpo de Polica est integrado
por un nmero igual o superior a cuatrocientos funcionarios.

3.- Coordinacin de Policas Locales

En lo que se refiere a la Coordinacin de Policas Locales, la propia Ley, en
primer lugar, define que debe entenderse por tal, comprendiendo el conjunto de
sistemas de actuacin dirigidos a la fijacin de medios y mtodos de relacin
que hagan posible la informacin recproca, la homogeneidad en la dotacin de
los medios personales y materiales, y la accin conjunta, de tal modo que se

395
consiga la integracin de las respectivas actuaciones atribuidas a los
municipios y a la Comunidad Autnoma.

La coordinacin de la actuacin de las Policas Locales comprender, sin
perjuicio de aquellas otras previstas en esta Ley, el ejercicio de las siguientes
funciones:

Establecer la norma marco a la que habrn de ajustarse los reglamentos de
organizacin y funcionamiento de los Cuerpos de Polica Local.
Establecer la homogeneizacin de los distintos Cuerpos de Polica Local en
materia de plantillas, medios tcnicos, uniformidad y sistemas de acreditacin.
Prever y regular la colaboracin entre los diversos municipios para atender
eventualmente sus necesidades en situaciones especiales o extraordinarias.

Las funciones de coordinacin se ejercern respetando las competencias de
los municipios en materia de Polica Local.

Se crea la Comisin de Coordinacin de las Policas Locales del Pas Vasco,
como rgano consultivo en materia de coordinacin de las Policas Locales,
adscrita al Departamento de Interior.

A las reuniones de la Comisin podrn asistir, con voz y sin voto, los asesores
y especialistas que a las mismas sean convocados.

La Comisin informar, con carcter preceptivo, los proyectos de disposiciones
de carcter general relativos a materias objeto de coordinacin u
homogeneizacin, as como las reglas bsicas para el ingreso en las distintas
Escalas y Categoras de los
Cuerpos de Polica dependientes de la Administracin Local. Asimismo, podr
formular propuestas y sugerencias que tiendan a la mejora de la coordinacin
de las Policas Locales.


396

TEMA 20

El uso correcto del lenguaje

20.1-La comunicacin: esquema bsico, factores que la
distorsionan e influencia de las variables personales

20.2-La comunicacin accesible

20.3-Pautas para una mejor redaccin de los
documentos administrativos

20.4-Tipos de documentos administrativos

20.5-Estructura bsica de los documentos
administrativos

20.6-Lenguaje respetuoso y no sexista


397
1. LA COMUNICACIN
Las personas se relacionan entre ellas a travs de la comunicacin. ste es un factor crtico
en las relaciones ciudadana-Administracin.
De forma general, podemos decir que el esquema de la comunicacin lo forman los
siguientes componentes:
Emisor: Es quien emite la informacin a comunicar.
Mensaje: Contenido de lo que quiere transmitir el emisor. Se elabora a partir de un
cdigo, que es el conjunto de signos y reglas que pone en misma terminologa a emisor
y receptor y hace posible el entendimiento.
Receptor: Es quien recibe el mensaje.
Canal: Es el medio a travs del cual se transporta y llega el mensaje desde el emisor
hasta el receptor.
Ruido: Interferencias en el mensaje, factores que condicionan la buena recepcin del
mensaje.
En este proceso terico, el emisor emite informacin con un contenido concreto y el
receptor recibe la informacin condicionada por multitud de factores. Algunas barreras
subjetivas que dificultan la captacin del contenido total del mensaje son:
Odo selectivo: Omos lo que queremos, tendiendo en general a pasar por alto,
inconscientemente, las ideas contrarias.
Caractersticas de la persona interlocutora, cuyas experiencias, creencias, aspectos
culturales, etc. influyen de forma determinante en la correcta comprensin del mensaje.
Esquemas mentales preconcebidos. Las personas nos hacemos ideas previas, en funcin
de parmetros muy subjetivos, sobre cmo va a reaccionar el ciudadano o la ciudadana,
sobre lo que va a decir, sobre lo que piensa, etc.
Como efecto de todas estas barreras se produce una degradacin de la comunicacin entre
lo que se dice, lo que se quiere decir, lo que se escucha y lo que se entiende.
Trasladado este marco terico al proceso de comunicacin administrativa podemos
entender que desde la emisin del mensaje hasta su recepcin hay un camino no exento de
dificultades que hace que, muchas veces, ste no llegue al destino como queremos.

398
En este sentido, en la atencin al pblico ser fundamental procurar que los mensajes sean
correctamente interpretados, teniendo en cuenta que el mensaje transmitido no es el que dice el
emisor sino el que entiende el receptor:
El cdigo: El lenguaje administrativo es a veces poco claro y cercano, lo que puede dar
lugar a que el receptor no entienda convenientemente el mensaje emitido.
El ruido: Aspectos tales como la apariencia fsica, el orden, una sonrisa clida o un
gesto serio, etc. inciden de manera importante en el mensaje finalmente recibido.
Las personas son diferentes por lo que la comunicacin en cada caso debe ser nica:
personas con problemas auditivos, personas con problemas de idioma, personas mayores,
personas jvenes, etc.
No slo comunican las palabras. La forma en la que las decimos y nuestras actuaciones
son importantes.
En conclusin, ya que tanto el mensaje que enva el emisor, como el que entiende el
receptor dependen de ideas preconcebidas, experiencias previas, habilidades comunicativas,
actitudes, conocimientos, y factores socio-culturales, en la prctica se producen fallos en la
comunicacin, cuyas causas habr que tratar de eliminar o reducir, a travs de la gestin de
todos y cada uno de los factores que puedan suponer barreras importantes en el proceso
comunicativo.
1.1. Comunicacin accesible
La comunicacin no es slo una necesidad, es tambin un derecho, que para las personas
que sufren algn tipo de discapacidad no es sencillo de ejercer.
En general, parece existir poca cultura de atencin a personas con discapacidad y falta de
conocimiento generalizado de las necesidades de dichas personas, cayendo muchas veces en
visiones simplistas o estereotipadas.
Sin embargo, empieza a ser cada vez ms frecuente que las personas con discapacidad
demanden ms autonoma y realicen sus gestiones sin ayuda.
Por ello, consideramos importante identificar algunas de las barreras comunicativas
(relacionadas con la discapacidad fsica, intelectual, visual y auditiva), a tener en cuenta en la
comunicacin:
La falta de costumbre de hablar con personas con algn tipo de discapacidad puede

399
provocar sorpresa o curiosidad, en forma de gestos o expresiones.
La falta de cultura en el trato con personas con discapacidad puede hacer que se caiga en
la sobreproteccin o en el trato infantil.
Puede existir ausencia de gestos o de comunicacin corporal, manifestaciones gestuales
desconocidas o sobre-comunicacin. Las expresiones, las miradas, los gestos, etc.
pueden no significar lo mismo.
Adems, las personas con autismo tienen grandes dificultades en la comprensin del
lenguaje no verbal.
Algunos tipos de discapacidad fsica pueden impedir o dificultar el lenguaje verbal.
No se pueden mantener conversaciones telefnicas largas cuando se tienen problemas
de movilidad en las extremidades superiores.
La tartamudez supone tambin una barrera de comunicacin importante.
Las personas con retraso mental tienen clara dificultad para utilizar dispositivos
complejos y encuentran dificultades para utilizar los telfonos ordinarios por su
capacidad verbal limitada y por la falta de soporte visual del mensaje verbal.
Se da una baja capacidad de comprensin en las personas con retraso mental, por lo que
el lenguaje administrativo, a veces lleno de tecnicismos y carente de claridad, ser
imposible de entender. Personas con esta problemtica tienen dificultades de
comprensin de estructuras complejas y de los conceptos abstractos. Adems, tienen ms
dificultades a la hora de expresarse verbalmente por las limitaciones cognitivas.
Las personas con discapacidad visual no pueden percibir las seales no verbales de la
comunicacin. En este caso ser crtica la utilizacin de un lenguaje claro y preciso.
Las personas con discapacidad auditiva encuentran grandes dificultades para relacionarse,
debido a que, en general, las relaciones se articulan mediante la palabra. Una dificultad
aadida es que no hay un lenguaje de signos nico ni todas las personas conocen el lenguaje
de signos.
Las personas con problemas auditivos tienen un fuerte riesgo de recibir la informacin
de forma parcial y producirse malentendidos.
No se debe asumir que una persona que tiene un desorden de la comunicacin (defecto en
el habla, prdida auditiva, etc.) tambin tiene una discapacidad cognoscitiva, como el
retraso mental.
Algunas pautas a seguir para una comunicacin ms accesible sern las siguientes:

400
Hablar claro y pausado y dejar hablar al otro respetando su ritmo. Escuchar
atentamente a la otra persona.
Dedicar el tiempo necesario para atender a la persona, dejando que haga las cosas
que puede hacer por s misma, sin intentar hacerlas nosotros porque sera ms rpido.
Regular el nmero de llamadas antes de que salga el contestador, para tener en cuenta
todas las problemticas.
Redactar los textos explicativos de forma clara y sencilla, con una estructura gramatical
bsica y preferentemente utilizando tiempos verbales en modo indicativo.
Utilizar estructuras sencillas y prrafos claros y cortos.
Evitar el uso de lenguaje tcnico, siglas, perfrasis o frases demasiado largas.
Utilizar ejemplos que clarifiquen el texto.
Emplear tamaos y tipologas de letras configurables para permitir o mejorar la lectura
de las personas con discapacidad visual.
Intentar paliar las limitaciones de comunicacin impuestas por la discapacidad
utilizando formas de comunicacin alternativas.
Para hablar con una persona en silla de ruedas, procuraremos sentarnos para situarnos a
su misma altura.
En el caso de personas con discapacidad visual se deber hablar lo ms descriptivo
posible, con mensajes especficos y claros.
Para comunicarnos con las personas con discapacidad auditiva debemos vocalizar
especialmente, hablar en un ritmo pausado y tranquilo, y aumentar el volumen de voz
ligeramente, pero sin gritar. Estas personas son especialmente sensibles al lenguaje no
verbal.
2. EL LENGUAJE ADMINISTRATIVO
2.1. El estilo del lenguaje administrativo
El lenguaje es el vehculo de la comunicacin. A travs del lenguaje se transmite la
informacin que se convierte en conocimiento. As, solicitar una beca o presentar un recurso
son tareas cotidianas en las que juega un papel fundamental el lenguaje administrativo.
Sin embargo, la comunicacin entre la Administracin y la ciudadana no participa de
las caractersticas de una comunicacin lingstica normal. La lengua legal que adopta el

401
Estado para elaborar y difundir las leyes, an cuando no sea conocida o no se entienda, no
exime de su cumplimiento.
Cualquier ciudadano o ciudadana, con independencia de su condicin social o nivel
cultural, es objeto de comunicaciones y escritos que nacen de la Administracin. Dichas
comunicaciones se basan en el uso de un lenguaje que a veces no se entiende correctamente.
En este sentido, el lenguaje empleado por la Administracin, con el que se intenta
conseguir la mxima precisin:
Abusa a veces de tecnicismos, poco conocidos por la ciudadana en general.
Tiende a ser un tanto cursi.
Suelen darse palabras y construcciones muy repetitivas: por ejemplo, voces con las
mismas terminaciones (-mente, -ando, -in...) y construcciones con infinitivo,
participio y gerundio.
Se enmarca dentro de lo convencional, con formas establecidas con anterioridad.
Abundan los arcasmos (dijere, hubiere dicho) y las frases hechas, por detrs de
los tiempos en los que se emplea y del lenguaje comnmente utilizado.
Utiliza mucho el futuro de subjuntivo.
Abusa de frases de estilo impersonal del tipo: se proceder a, se resolver, y el tiempo
futuro se utiliza como forma imperativa (por ejemplo, se entregar en las oficinas de
atencin).
Utiliza palabras, locuciones y expresiones tomadas del latn.
Los tratamientos personales (Gerente, Director, etc.) suelen responder a formas de
tiempos pasados. Por ejemplo, se utilizan trminos de Ilustrsimo, Ilustrsima, Vuestra
Excelencia, etc., en vez de utilizar la frmula normal de Seora (Sra.), Seor (Sr.)
seguida del puesto, como por ejemplo Sr. Gerente.
En general, adolece de sencillez, claridad y concrecin, en otras palabras, de cercana
hacia la ciudadana en general.
Todo esto tiene como resultado una comunicacin impersonal, ambigua y compleja, que
genera un importante distanciamiento de la ciudadana.
Sin embargo, en los ltimos tiempos e impulsado por distintos organismos pblicos, se
ha iniciado un proceso de renovacin del lenguaje administrativo, que tiene como objetivo
adaptar la Administracin a los nuevos tiempos, cambiando el modelo conservador de

402
Administracin distanciada de la ciudadana, a uno mucho ms cercano y que habla en sus
mismos trminos.
Aunque nos centraremos en el lenguaje escrito, no debemos olvidar que la mayora de las
pautas para la mejora de la redaccin de los documentos administrativos que se van a ofrecer
servirn tambin como recomendaciones para el lenguaje oral, en el que, adems, deber primar
el uso de:
Un lenguaje cercano y correcto, no muy formalista ni tcnico, ya que generara distancias
comunicativas, ni demasiado coloquial que transmitira poca profesionalidad. Se deber
adaptar el lenguaje administrativo tradicional a un vocabulario y lenguaje cercano y
comprensible por la ciudadana.
Un lenguaje positivo y cordial, que no d lugar a malentendidos o a percepciones de
acusaciones o amenazas.
Habilidades comunicativas: Evitar coletillas del tipo vale, ehh, pronunciar bien y
evitar acortar las frases o contestar permanentemente con monoslabos.

403
2.2. Diferencias entre el lenguaje hablado y el escrito
Con el paso del tiempo, el nmero de personas que no saben leer y escribir se va reduciendo,
pero todava hay un porcentaje de la poblacin hablante que no sabe leer ni escribir con fluidez.
Aunque, en teora, el lenguaje oral y el escrito se basan en la palabra (expresada a travs del
habla o a travs de la escritura), debemos decir que son formas de comunicacin iguales en esencia
pero diferentes en la forma, con ventajas e inconvenientes a tener en cuenta.
El lenguaje oral no reproduce de forma directa el lenguaje escrito ni a la inversa, el lenguaje
escrito no reproduce de forma directa el lenguaje oral.
El lenguaje escrito permite dejar constancia de lo acontecido, posibilitando su revisin y con-
sulta posterior.
Aunque es cierto que hoy en da las conversaciones se pueden grabar y editar, los expedientes
administrativos se alimentan de los documentos escritos como frmula vlida de reflejar lo
acontecido.
El lenguaje escrito, en cuanto a que es ms concreto, no permite incorporar todos los matices,
circunstancias, actitudes, percepciones, etc. en las que se enmarca la comunicacin.
En este sentido, se debe contrarrestar esta falta de factores de entorno con una mayor pre-
cisin y con explicaciones ms amplias. Sin embargo, esto puede ir en contradiccin con la
necesidad de concrecin y sencillez de los escritos, por lo que, a veces, hay determinados
detalles relacionados con las percepciones, que complementan la comunicacin, que no pueden
ser transmitidos en el texto.
En realidad, la escritura dispone nicamente de palabras, signos de puntuacin, reglas orto-
grficas y lingsticas, recursos pobres en comparacin con los del lenguaje oral: miradas,
gestos, tono de voz, velocidad, etc.
Adems, el lenguaje oral, por ser una comunicacin bidireccional instantnea, permite con-
trastar informacin, realizar aclaraciones, y en general, llegar a un entendimiento ms rpido y
sencillo.
En este sentido, la comunicacin oral es ms repetitiva que la escrita, llena de interacciones
entre emisor y receptor. Permite realizar preguntas, hacer correcciones e influir e impactar de
mayor manera en el receptor.
Sin embargo, quien escribe, puede pensar con mayor detenimiento el mensaje a trasladar y
cuidar con mayor facilidad la expresin y la forma y fondo del contenido a comunicar.

404
En el lenguaje oral se suelen dar ms errores lingsticos que en escrito.
Tanto el lenguaje oral como el escrito aportan un valor incalculable para la comunicacin lin-
gstica, que a su vez es un aspecto fundamental de las interrelaciones entre las personas y posibilita
una mejor convivencia.
2.3. Pautas para una mejor redaccin de los documentos administrativos
Cada vez ms, se impone el uso de un manual de estilo con las normas bsicas de redaccin de los
documentos administrativos en su comunicacin escrita. Entre las recomendaciones a seguir
estn las siguientes:
Buscar la claridad de expresin: Aunque es cierto que el lxico administrativo tiene natura-
leza culta, esto no le exime de ser claro. En este sentido, uno de los requisitos fundamentales
que deben presentar los documentos administrativos es no ser ambiguos ni oscuros. En este
sentido, algunas recomendaciones del Manual de normalizacin de documentos administra-
tivos, son las siguientes:
Evitar redactar de forma redundante o simplista, no ofreciendo ms o menos informacin
de la necesaria para entender el mensaje.
No se debe dar informacin por sobreentendida ni informacin recurrente. Se evitar la
supresin de ciertos sustantivos que se consideran sabidos.
Por ejemplo, utilizar: Por la presente se comunica que en vez de Por la presente
circular se comunica que.
Utilizar palabras sencillas y claras que puedan ser comprendidas por todos, tratando de
minimizar los cultismos.
Minimizar el uso de tecnicismos a lo estrictamente necesario.
No utililizar trminos y siglas que requieran conocimiento especializado.
Reemplazar los trminos tcnicos por otras palabras ms utilizadas. Por ejemplo podra-
mos sustituir:

en los trminos establecidos por en las condiciones establecidas,
en dicho extremo por en dicho asunto,
a tenor por de acuerdo con.


405
Huir de formas arcaicas, poco habituales en la lengua comn. Esto no quiere decir que
estas formas sean errneas sino que en aras de una mayor claridad, se haga un uso limitado
de las mismas.
Sustituir el futuro imperfecto de subjuntivo por el pretrito imperfecto de subjuntivo o el
presente de indicativo.
Ejemplo: Utilizar en caso de que fueran destinados en vez en caso de que fueren
destinados.
Usar las traducciones de los trminos en latn. Por ejemplo, sustituir,
conditio sine qua non por condicin sin la cual no.
a posteriori por posteriormente.
a priori por previamente.
No abusar del gerundio en los textos. Por ejemplo, sustituir:
promovi la igualdad en el trato, favoreciendo a un gran nmero de personas por
promovi la igualdad en el trato, lo que favoreci a un gran nmero de personas.
Habr que tener especial cuidado de no hacer un mal uso de estas formas verbales y
no utilizar el gerundio cuando complementa con valor especificativo a nombres in-
animados. En estos casos el gerundio debe ser sustituido por un relativo. Por ejemplo,
sustituir:
Se deber entregar un sobre conteniendo la documentacin por Se deber entregar un
sobre que contenga la documentacin.
Conjugar la presencia de construcciones formadas por verbo ms sustantivo, por otras de
verbo simple. Por ejemplo, sustituir:
Dar aviso por avisar.
Hacer uso por usar.
No abusar de expresiones como el mismo, la misma. Por ejemplo, sustituir:
Envi el expediente al jefe de seccin, el cual admiti el mismo a trmite por Envi
el expediente al jefe de seccin, el cual lo admiti a trmite.
Evitar utilizar recurrentemente locuciones preposicionales que pueden ser sustituidas por una
palabra. En este sentido, algunos ejemplos pueden ser los siguientes:
En aras de se podr sustituir por para.

406
De cara a se podr sustituir por para.
En torno a se podr sustituir por sobre.
Ser directos y cercanos:
Reducir el distanciamiento entre emisor y receptor, evitando la impersonalizacin lings
tica. Para ello, se podr:
Incluir el nombre de la persona o entidad que lleva a cabo la accin. Por ejemplo, sustituir:
Se entregar la documentacin a todas las personas interesadas por Entregaremos la
documentacin a todas las personas interesadas.
Sustituir el imperativo por el infinitivo. Por ejemplo,
Escribir en letra mayscula por Escriba en letra mayscula.
Uso de un lenguaje apropiado al mensaje y a los destinatarios, de tal modo que la infor-
macin resulte accesible.
Simplificacin de la sintaxis mediante el empleo de frases cortas. En los documentos admi-
nistrativos, en los que es esencial la claridad y la cercana de la informacin, es aconsejable
el uso de oraciones cortas que no produzcan ambigedad.
Sustitucin de la voz pasiva por la activa.
Eleccin de formas de tratamiento de primera y segunda persona, con el fin de evitar el
empleo abusivo de la tercera.
Buscar la sencillez:
No abusar de oraciones subordinadas, (unas frases que dependen de otras, y stas, a su
vez, de otras anteriores).
Desarrollar prrafos cortos, con ideas claras y peso comunicativo.
Suprimir el uso de muletillas y frases hechas.
Velar por la correccin:
Cuidar la redaccin, prestando atencin a las normas ortogrficas y gramaticales.
No olvidando poner el sujeto y el verbo en el mismo nmero gramatical. Por ejemplo:
No sera correcto escribir Al final del informe se indicar los trmitesasociados y s
Al final del informe se indicarn los trmites asociados.
Utilizando en cada caso el gnero que corresponda. Si un cargo lo ocupa una mujer, el
ttulo debe hacerse en femenino (consejera, directora, jefa, etc.).
Comprobando la concordancia de gnero. En este sentido, indicar que cuando en un

407
grupo de palabras haya un sustantivo masculino, el adjetivo habr de ponerse tambin en
masculino.
Por ejemplo: Las actas, los expedientes y las circulares son guardados.
Velando por el uso correcto de las preposiciones.
Teniendo especial cuidado en no cometer dequesmos. Por ejemplo, Pienso de
que.... Lo correcto ser escribir Pienso que....
Evitando omitir elementos lingsticos necesarios (como puede ser la conjuncin que
y los artculos). Por ejemplo, utilizar:
Solicito que sea aceptada mi propuesta en vez de Solicito sea aceptada mi solicitud.
Se presentar en un sobre distinto la documentacin administrativa en vez de Se
presentar en sobre distinto la documentacin administrativa.
Preferencia por el uso de un lxico estndar, evitando el uso de extranjerismos.
2.4. Los documentos administrativos
2.4.1. TIPOS DE DOCUMENTOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La actividad administrativa tiene un carcter documental. Los documentos son el soporte en el
que se materializan los actos de la Administracin.
Para que un documento pueda ser calificado como documento administrativo debe cumplir una
serie de caractersticas:
Ser emitidos por uno de los rganos que integran la organizacin de una Administracin
Pblica.
Producir efectos, frente a terceros o en la propia organizacin administrativa.
Cumplir con los requisitos exigidos por las normas que regulan la actividad administrativa.
Destacaremos dos funciones principales de dichos documentos:
De Constancia: Asegura la pervivencia de las actuaciones administrativas y garantiza la con-
servacin de los actos y la posibilidad de mostrar su existencia, sus efectos, sus posibles errores
y vicios, as como permitir el derecho de los ciudadanos a acceder a esas informaciones.
De Comunicacin: Los documentos administrativos son el medio de transmisin de los actos
de la Administracin, y pueden ser internos entre las unidades que componen la organiza-
cin Administrativa o externos como forma de comunicacin de la Administracin con la
ciudadana.

408
Una posible clasificacin de los documentos administrativos podramos realizarla en funcin
del origen y destino de la comunicacin:
Documentos generados por las Administraciones Pblicas para comunicarse con la ciudadana:
Certificados: El Certificado es un tipo de texto administrativo empleado para constatar un
determinado hecho y que asegura su certeza bajo la responsabilidad de la persona de la
Administracin Pblica que lo autoriza.
Son documentos que acreditan la existencia de una informacin para que sirva como
prueba legal.
Notificaciones: Documentos por los que se comunica a los ciudadanos y a las ciudadanas
resoluciones y actos administrativos que afectan a sus derechos e intereses.
Resoluciones: Documentos que ponen fin a los procedimientos administrativos solucio-
nando las cuestiones planteadas en los expedientes.
Acuerdos: Documentos de decisin que recogen decisiones unilaterales de rganos com-
petentes sobre iniciacin y tramitacin de procedimientos con carcter previo a las resolu-
ciones, y que se dictan previo informe o propuesta.
Documentos generados por las Administraciones Pblicas para comunicarse dentro de la
Administracin o con otras Administraciones y Organismos Pblicos:
Oficios: Documento que tiene como objetivo la comunicacin de la existencia de hechos o
actos a otro rgano o unidad administrativa. stos pueden tener como destinatarios a
rganos o unidades pertenecientes a diferentes Administraciones Pblicas, a diferentes
entidades o departamentos, y dentro de stos a diferentes rganos.
Notas interiores: Documentos de transmisin menos formales, que se diferencian de los oficios
por el mbito de actuacin que normalmente es dentro de un rgano administrativo.
Informes: Documento interno que contiene una declaracin de juicio de un rgano admi-
nistrativo sobre las cuestiones de hecho y de derecho que sean objeto de un procedimiento
administrativo.
Actas: Documentos solemnes que se redactan como constancia y para el control de actos, cir-
cunstancias, hechos o acuerdos de reuniones oficiales celebradas por un rgano colegiado.
Propuestas de resolucin: Documentos que fundamentan el sentido de las resoluciones
concretando en forma de propuesta cul debe ser su orientacin y que normalmente se
elevan por un funcionario o una funcionaria a un nivel superior de decisin.
Documentos generados por la ciudadana para dirigirse a la Administracin Pblica:

409
Solicitudes: Peticiones formales que se dirigen por la ciudadana a una autoridad u orga-
nismo administrativo. Ejemplo: Instancia.
Denuncias: Documentos en los cuales los ciudadanos o las ciudadanas voluntariamente o en
cumplimiento de una obligacin legal, comunican unos hechos originando un procedimiento.
Alegaciones: Documentos de aportacin de informaciones y elementos de juicio en proce-
dimiento, que deben ser tenidos en cuenta para redactar la propuesta de resolucin.
Recursos: Documentos que expresan la disconformidad de los ciudadanos y las ciudadanas
ante decisiones y resoluciones de la Administracin, son documentos que les sirven de
garanta para poder enmendar o eliminar perjuicios.
Cartas: Documentos de contenidos muy genricos que dirigen por motivos personales los
ciudadanos o las ciudadanas a la Administracin.
Otros documentos internos a tener en cuenta son los siguientes:
Diligencias: Se trata de documentos internos que tienen como objetivo dejar constancia de que
determinados trmites se han llevado a cabo. Las Diligencias son de utilidad para dar
seguimiento a los Expedientes y conocer en todo momento cul es el estado de cada uno de los
trmites o fases del mismo.
Expediente administrativo: Conjunto de actuaciones administrativas que se van sucediendo en
un mismo asunto desde la iniciacin del procedimiento.
Providencias: Son documentos internos que se utilizan cuando un Expediente es remitido de un
rea a otra para que sta ltima siga con la tramitacin correspondiente.
Los documentos administrativos tienen una estructura bsica formada por:
a) Encabezamiento
Segn el Real Decreto 1465/1999, de 17 de septiembre, por el que se establecen criterios de
imagen institucional y se regula la produccin documental y material impreso de la Administracin
General del Estado, en todos los documentos que recojan actos administrativos, incluidos los de
mero trmite, cuyos destinatarios sean ciudadanos o ciudadanas, debe figurar un encabezamiento en
el que consten al menos los siguientes datos:
El ttulo, que expresar con claridad y precisin el tipo de documento, su contenido esencial
y, en su caso, el procedimiento en el que se inserta.
Datos para la identificacin del expediente en el que se integra el documento, con el objeto
de facilitar su mencin en las comunicaciones.

410
b) Cuerpo del escrito
En la elaboracin de los documentos y comunicaciones administrativas, sobre todo los que hayan
de dirigirse a los particulares, deberemos asegurar que el texto sea claro y conciso.
Para ello se usarn prrafos breves y separados, y se evitar la aparicin de apartados excesi-
vamente largos o complejos que dificultaran su comprensin.
No se incluirn en las comunicaciones administrativas frmulas de salutacin o despedida, ni
expresiones o giros que no sean esenciales para la exposicin del contenido del documento.
Si se emplea alguna frmula de tratamiento, no ir en el cuerpo del texto, sino al pie del es-
crito o en el apartado que se refiere al destinatario.
c) Pie
Segn el Real Decreto 1465/1999, contendr la identificacin del destinatario del documento,
expresndose el nombre y los apellidos si se trata de una persona fsica, la denominacin social en
los casos de personas jurdicas privadas o la denominacin completa del rgano o entidad a la que
se dirige.
Se utilizar la frmula de tratamiento que corresponda en cada caso.
3. LENGUAJE RESPETUOSO Y NO SEXISTA
Desde la misma Constitucin espaola, en su artculo 14, se proclama que los espaoles son
iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento,
raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social.
Adicionalmente, la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres
del Parlamento Vasco, artculo 18, seala que los poderes pblicos vascos han de tener en cuenta la
igualdad de mujeres y hombres en la elaboracin y aplicacin de las normas, y deben hacer un uso
no sexista de todo tipo de lenguaje en los documentos y soportes que produzcan directamente o a
travs de terceras personas o entidades.
La Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres,
contempla, en el artculo 14, criterios generales de actuacin de los Poderes Pblicos, y establece la
implantacin de un lenguaje no sexista en el mbito administrativo y su fomento en la totalidad de
las relaciones sociales, culturales y artsticas.
Nuestra lengua es rica y ofrece grandes posibilidades para evitar la discriminacin por razn
de sexo en su uso. A travs del uso de frmulas alternativas, adaptadas al lenguaje administrativo,

411
y respetando las normas gramaticales de nuestra lengua, podemos realizar una comunicacin con la
ciudadana desde una perspectiva igualitaria. Algunas recomendaciones:
Antes de iniciar la comunicacin, tener en cuenta tanto el contenido como las personas a
quienes va destinado.
Utilizar mujer/hombre para los casos en que se requiera expresar la distincin sexual, en
lugar de varn/hembra.
Emplear el femenino en los cargos, puestos, profesiones, etc. cuando stos estn ocupados por
mujeres.
En la Orden del Ministerio de Educacin y Ciencia de 22 de marzo de 1995, se insta a reflejar en
los ttulos acadmicos oficiales el sexo de quines los obtienen, con una tabla de equivalencias. Por
ejemplo:

Masculino Femenino
Diplomado Diplomada
Licenciado Licenciada
Ingeniero Ingeniera
Arquitecto Arquitecta
Doctor Doctora
En caso de no conocerse el sexo recurrir a alternativas genricas, no propias de uno u otro
sexo (concejala, presidencia, jefatura, etc.).
Utilizar genricos reales:

Expresin a evitar Alternativas posibles
Los ciudadanos La ciudadana
Los funcionarios El funcionariado
Usar nombres abstractos de acciones o cualidades:

Expresin a evitar Algunas alternativas posibles
Director Direccin
Jefe Jefatura
Feminizar trminos:


412
Expresin a evitar Algunas alternativas posibles
Concejal Concejala
Jefe Jefa
Utilizar perfrasis (uso de dos o ms palabras de forma conjunta):

Solicitante Persona solicitante
Interesado Persona interesada
Los polticos La clase poltica
Utilizar de forma simtrica los dos gneros gramaticales:

Adjudicatarios Adjudicatarios y adjudicatarias
Los ciudadanos Las ciudadanas y los ciudadanos
Omitir determinantes y pronombres con marca de gnero:

Los funcionarios Funcionariado
Los representantes se reunirn Representantes se reunirn
Sustituir los determinantes que acompaan al sustantivo por otros sin marcas de gnero:

Los solicitantes deben Cada solicitante debe
Sustituir las estructuras por pronombres sin marca de gnero:

Los solicitantes deben Quienes soliciten deben
Eludir el sujeto:


413
El solicitante deber cumplir el
impreso
Se cumplimentar el impreso
Utilizar la barra en documentos tales como, por ejemplo, impresos y formularios, donde haya
problemas de espacio y en los encabezados y firmas, siempre alternando ambos sexos:

D. D/Da.
Evitar el uso de pronombres seguidos del relativo:

Ser el juez el que determine Quien juzgue ser quien determine
No utilizar el smbolo @, dado que no se considera signo lingstico.
Cuidar las imgenes que se exponen. Dichas imgenes han de mostrar tanto hombres como
mujeres en tareas que reflejen realidades sociales y no fomenten estereotipos de gnero.
3.1. Adaptacin de la terminologa administrativa al lenguaje no sexista
Vistas las recomendaciones anteriores y teniendo en cuenta que debe ser eliminado todo tipo de
discriminacin de los textos administrativos, vamos a aplicar dichas normas, a modo de ejemplo, a
los trminos y tratamientos administrativos.
En general, en lo relativo a los Cargos, predomina el uso de nombres abstractos para nombrar
los cargos pblicos en los documentos administrativos.
La comunicacin en la Administracin

Alcalde Alcalda
Concejal Concejala
Si por razones administrativas, no es adecuado este uso, entonces se utilizar la solucin ms
adecuada segn los casos vistos.


414
Alcalde Alcalde - Alcaldesa
Concejal Concejal - Concejala
Cuando se hace una referencia individual, se ha de emplear el gnero que corresponda en ese
caso. Si un cargo est ocupado por una mujer, la mencin de su ttulo debe hacerse en femenino
(consejera, directora, etc.). Por ello, ser necesario distinguir el gnero, por ejemplo, en las etiquetas
utilizadas para la correspondencia, en la firma, etc. Por ejemplo:
Sr. D. Jos Luis Maestro
Concejal de...
Sra. D. Belinda Larrea
Directora de...
Se deber evitar el siguiente uso:
Sr. /Sra. D. /D. Jos Luis Maestro
Concejal de...
DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS
Hablamos de documento administrativo cuando el documento es producido por un rgano de la
Administracin. Son, pues, el soporte en que se materializan los diferentes actos de sta. Podemos
distinguir dos tipos de documentos segn las personas destinatarias: cerrados y abiertos.
Documentos cerrados
Son aquellos de los que se conoce la persona o personas destinatarias o a las que hace referencia
el texto, por tanto debemos realizar una redaccin y tratamiento no sexista que se adapte al
gnero que le corresponda.
En los documentos cerrados, es decir, aquellos redactados para casos concretos, como pueden ser
cartas, notificaciones, y otros documentos concretos, se adaptar el texto al sexo, dado que, en estos
casos, se conoce si la persona a la que se quiere hacer referencia en el documento a elaborar es una
mujer o un hombre.
Debe prestarse especial atencin a la antefirma, ya que en algunos documentos administrativos
se observa que la antefirma no se corresponde con el sexo de la persona que firma a continuacin.
Documentos abiertos

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Son aquellos de los que no se conoce la persona destinataria o aqulla que intervendr en el pro-
cedimiento administrativo, lo que hace imposible conocer con antelacin el sexo de dicha persona.
Son este tipo de documentos en los que se abusa del masculino genrico y presentan, desde la
ptica del sexismo lingstico, ms problemas a la hora de la redaccin. Para evitar este pro
blema, podemos usar frmulas que engloben a ambos sexos: genricos, formas dobles o bien re-
formular la frase.
En los documentos abiertos (formularios, instancias, solicitudes, certificaciones) que habrn de
cumplimentarse con posterioridad, se deber nombrar a los dos sexos separados con barras, aunque
resulte reiterativo. Puede simplificarse usando, cuando sea posible, otros procedimientos lingsticos
(genricos, colectivos), manteniendo el uso del masculino y femenino en todo el documento,
evitando formas de tratamiento repetitivas o eliminando determinantes.
OFICIOS, PROFESIONES, CARGOS Y TTULOS
La cada vez mayor presencia de las mujeres en el mbito laboral y la
extensin de los oficios y profesiones han generado la necesidad de crear el femenino de
muchos trminos para los que solo exista el masculino pues, hasta hace poco tiempo, el mundo
laboral estaba reservado a los hombres.
Las personas que ocupan los diferentes cargos o puestos pblicos son hombres y mujeres, sin
embargo, se utiliza de forma frecuente las formas masculinas para referirse a estas personas.
Cuando se desconoce si la persona que ocupa un cargo es hombre o mujer, o si queremos que el
documento administrativo en que consta el cargo tenga validez independientemente de la persona
que lo ostenta en un momento determinado, podemos referirnos a este cargo con el nombre del
organismo o unidad administrativa correspondiente.
Adems, hay que tener presente que, en general, en documentos administrativos como las ins-
tancias o los oficios, debemos dirigirnos al rgano o unidad administrativa y no al cargo o a la
persona que lo desempea en un momento dado.


416

TEMA 21

Sistemas de gestin de calidad

21.1-Introduccin

21.2-Conceptos bsicos de gestin de calidad

21.3-Ciclo PDCA

21.4-Modelo EFQM de Excelencia

21.5-Norma ISO 9.000

21.6-Cartas de servicio

21.7-Metodologas 5S


417
1. INTRODUCCIN
Cada vez es ms frecuente encontrarnos con experiencias de aplicacin de algn tipo de sis-
tema de gestin de la calidad en el mbito pblico, superndose el mito de que la implantacin
de estos sistemas de gestin se reduce exclusivamente al mbito privado, y ms especficamente al
industrial.
De la misma forma que nadie pone objeciones, e incluso ve como lgica, a la certificacin
externa de la actividad de, por ejemplo, un laboratorio de carcter municipal que tiene procedi-
mientos similares a los de otro laboratorio de iniciativa privada, son cada vez ms frecuentes los
centros educativos pblicos, los hospitales, los ayuntamientos o las unidades administrativas en ge-
neral que implementan en su modelo de gestin los principios de lo que se ha venido a llamar sis-
temas de gestin de la calidad.
Efectivamente, el origen de estos sistemas de gestin de la calidad hay que situarlo en la industria
estadounidense a principios del siglo XX, donde surgi la definicin clsica de calidad como
producto conforme con la especificacin previa. Esa conformidad se aseguraba por medio del
control de calidad, entendido como conjunto de actividades y tcnicas utilizadas para verificar
los requisitos prefijados.
El siguiente avance en la implantacin de sistemas de gestin de calidad lo aport Japn, que
incorpor los avances en gestin americanos a su devastada industria tras la Segunda Guerra
Mundial, destacando la implantacin generalizada en los aos 60 de los denominados crculos de
calidad, que superando los meros controles favorecan adems la participacin de las personas
involucradas en la fabricacin-produccin-gestin a travs de las sugerencias de mejora. El
siguiente paso fue la extensin de las actividades de mejora a todos los mbitos de las organiza-
ciones y a todo tipo de organizaciones, dando lugar a lo que se conoci como Calidad Total,
cuya aplicacin sistemtica en las organizaciones japonesas permiti al pas oriental convertirse
en potencia econmica de primer orden mundial.
Occidente desarroll en los sesenta y setenta el Aseguramiento de la Calidad, fundamen-
talmente por la influencia de las multinacionales de la industria del automvil y de otros sectores
avanzados como la electrnica, y no es hasta los ochenta, como consecuencia de las crisis econ-
micas, cuando se busca superar el aseguramiento de la calidad en el entorno productivo por medio
de mejoras en todos los rdenes de las organizaciones: estilos de direccin, gestin de las personas
que las integran, nuevos mercados que cuentan con mayor oferta, etc
La satisfaccin del cliente, y consecuentemente su fidelizacin, se convirtieron en otro de
los ejes de la gestin. Y si bien Estados Unidos se incorpor a la gestin de la Calidad Total a prin-

418
cipios de los ochenta, en Europa no es hasta los primeros aos de los noventa cuando se dan las
primeras experiencias de gestin a partir de este nuevo enfoque.
Como consecuencia de todo ese recorrido, nos encontramos en la actualidad con dos grandes
tendencias en la gestin de la calidad:
Por un lado el Aseguramiento de la Calidad a travs de certificaciones, como por ejemplo las
Normas ISO 9000.
Por otro la Excelencia en la Gestin a partir de los criterios que marcan los diferentes mode-
los: Malcolm Baldrige en Estados Unidos, EFQM en Europa, Deming en Japn e Iberoame-
ricano.
2. CONCEPTOS BSICOS DE LA GESTIN DE LA CALIDAD
Como ya se ha dicho ms arriba la gestin de la calidad es aplicable a cualquier tipo de or-
ganizacin, tanto del mbito pblico como privado, ya que dicho de manera sencilla consiste en:
satisfacer al cliente,
optimizar el uso de los recursos mediante la adecuada gestin de los procesos,
contar con la participacin de las personas de la organizacin.
Esa gestin de la calidad se puede abordar desde diferentes herramientas o modelos metodo-
lgicos, pero, sea cual sea el enfoque elegido, siempre estar inspirado en los siguientes conceptos
bsicos o valores centrales:
Orientacin a Resultados: Esfuerzo por satisfacer, de manera equilibrada, las necesidades y
expectativas de los grupos de inters de la organizacin; clientes / personas usuarias, clientes /
ciudadana, sociedad que abarca su mbito competencial, etc.
Orientacin al Cliente: Conocer las necesidades actuales y emergentes de clientes / personas
usuarias y clientes /ciudadana, crendoles un valor sostenido.
Gestin por procesos: Considerar la organizacin como un conjunto de procesos interrelacio-
nados que hay que gestionar.
Gestin basada en hechos y datos: Soportar las decisiones de gestin en la comprobacin de
hechos y el uso de datos que se captan, explotan y analizan.
Desarrollo e implicacin de las personas que integran la organizacin: Contar con las per-
sonas, impulsar su participacin a todos los niveles; buscar el desarrollo de sus capacidades
profesionales y la asuncin de responsabilidades.

419
Aprendizaje, Innovacin y Mejoras continuos: Impulsar el aprendizaje, compartir el conoci-
miento, fomentar la innovacin y la mejora de manera continuada.
3. CICLO PDCA
Quiz la idea que ms se asocia con la calidad sea la mejora continua y, ms en concreto, el
llamado PDCA o ciclo de mejora. En realidad, la metodologa PDCA no es otra cosa que una
forma de plasmar la manera natural de accin del ser humano.
Cuando en nuestra vida personal actuamos en algo que nos importa y nos interesa,
a) pensamos lo que vamos a hacer para que salga bien,
b) lo hacemos adecuando lo previsto a la situacin con que nos encontramos,
c) comprobamos el resultado de lo que hemos hecho y lo valoramos respecto de lo que queramos
conseguir, y
d) extraemos conclusiones para acciones futuras similares.
Eso es el PDCA; planificar, hacer, comprobar, ajustar, de manera sistemtica:
Planificar: decidir qu vamos a hacer para satisfacer al cliente y cmo lo vamos a hacer.
Hacer: actuar conforme a lo planificado; realizar actividades relacionadas entre s y orienta-
das a un resultado (procesos).
Comprobar: cmo ha ido la accin y qu resultados ha obtenido (mediante hechos y
datos).
Ajustar: obtener conclusiones e incorporarlas a la siguiente planificacin para superar erro-
res, utilizar mejor los recursos, conseguir mejores resultados.
El nombre le viene dado por las letras iniciales de las 4 fases del ciclo en ingles (Plan-Do-Check-Act ),
y si bien el concepto del ciclo de mejora lo ide el ingeniero y estadstico estadounidense Wal-
ter A. Shewhart, tambin es conocido como el Ciclo Deming, en honor a William Edwards De-
ming, profesor universitario estadounidense asociado al desarrollo y crecimiento de Japn tras la
Segunda Guerra Mundial.
Ajusta
r Act
Comproba
r Check

420
Hacer Do
Planificar Plan

Los modelos y metodologas que veremos a continuacin, el Modelo EFQM de Excelencia, las
Normas ISO 9000, las Cartas de Servicio o la Metodologa 5S no son sino diferentes opciones
estructuradas, no excluyentes en tanto en cuanto pueden ser complementarias, que utilizan perma-
nentemente y de distintas maneras este ciclo PDCA.
4. MODELO EFQM DE EXCELENCIA*
En 1988 catorce grandes empresas crean la Fundacin Europea de Calidad - European Foun-
dation for the Quality Management EFQM para impulsar la aplicacin de la Calidad Total - Exce-
lencia en las organizaciones europeas y obtener as ventajas competitivas para Europa. En 1999, la
EFQM contaba con casi mil miembros de la mayora de los pases europeos y de gran parte de los
sectores empresariales u organizaciones no lucrativas.
En 1992 publica por primera vez el Modelo Europeo de Calidad Total, que en su versin ac-
tualizada se denomina de Excelencia. Ese mismo ao, 1992, se otorga por primera vez el Eu-
ropean Quality Award, premio que supone un mecanismo de reconocimiento para las organi-
zaciones ms destacadas y una plataforma para la difusin de las mejores prcticas de gestin
existentes en el mbito europeo.
El Modelo EFQM de Excelencia y el premio a l asociado, tiene sus antecedentes en el Modelo
Deming japons y en el Modelo Malcolm Baldrige estadounidense, en cuanto que son tambin mo-
delos pensados para evaluar organizaciones, otorgar reconocimientos a las mejores, e impulsar la
mejora de la gestin dentro de los principios de Calidad Total.


421
El Modelo EFQM, al igual que los otros dos mencionados, va actualizndose para adaptarse a
las nuevas situaciones con las aportaciones de multitud de expertos. Asimismo la EFQM aporta
adaptaciones del Modelo a distintos tipos de organizaciones y ha desdoblado los premios en
Gran Empresa, PYMES, Sector Pblico. En el ao 1998 se otorga por primera vez el premio para
Sector Pblico.
* Todas las referencias al Modelo EFQM de Excelencia recogidas en este temario se
atienen a la versin 2003 del mencionado Modelo, en tanto en cuanto la versin 2010,
aprobada en el Foro EFQM celebrado en septiembre de 2009, tan slo est disponible en
ingls, y no se prev su completa implementacin hasta finales de 2010.
calidad
AGENT
ES 500
puntos
RESULT
ADOS 500
puntos

422

3 7 Resultados
en

1 90 p. 5 las personas
90 p.
9
Resultados

2
Poltica
y

6 Resultados
en

Lideraz
go 100
p.
Estrategi
a 80 p.
Proceso
s 140 p.
los clientes
200 p.
clave
150 p.

4
Alianzas
y

4 Resultados
en

Recurs
os 90 p.
la sociedad
60 p.

INNOVACIN y APRENDIZAJE
La figura representa grficamente el Modelo EFQM, con los nueve criterios que utiliza y su peso
relativo en el conjunto del total de 1000 puntos.
Se distinguen 5 criterios de Agentes Facilitadores que reflejan cmo acta la organizacin, y 4 criterios
de Resultados que tratan de lo conseguido por la organizacin. Dicho de otra manera:
Los 5 criterios de Agentes son las causas:
Liderazgo.
Poltica y Estrategia.
Personas.
Alianzas y Recursos.
Procesos.
Los 4 criterios de Resultados son los efectos:
Resultados en los clientes.
Resultados en las personas que integran la organizacin.
Resultados en la sociedad.
Resultados clave de la organizacin.
Eso es lo que representa la flecha superior en sentido izquierda - derecha. Asimismo, los Resultados
aportan informacin para orientar las acciones en los Agentes, mediante el aprendizaje y la innovacin.

423
Eso es lo que trata de reflejar la flecha inferior de derecha a izquierda. Las barras que unen los distintos
criterios significan la existencia de interrelaciones entre ellos.
Otras forma de resumir el Modelo EFQM de Excelencia es la siguiente:
Los resultados excelentes en el rendimiento general de una organizacin, en sus
clientes, personas y en la sociedad en la que acta se logran mediante un Liderazgo que dirija
e impulse la Poltica y Estrategia, que se har realidad a travs de las personas de la
organizacin, las Alianzas y Recursos y los Procesos.
El Modelo EFQM de Excelencia facilita a una organizacin su avance en la mejora de la gestin
(hacia la Excelencia), de manera sistemtica y estructurada. La base de la Calidad Total o la
Excelencia en la Gestin es hacer las cosas en el futuro mejor que como las hacemos hoy, la
cuestin es qu se considera mejor. Tambin de manera sencilla es mejor lo que supone mayor
satisfaccin en el cliente, recursos ms aprovechados, personas de la organizacin ms satisfechas en
su trabajo. Pero abordar mejoras de manera no ordenada, sin una sistemtica, no garantiza
suficientemente el avance sostenido en el tiempo. Los modelos de gestin y, por tanto el que nos
ocupa, aportan estructura y sistema.
El Modelo se puede considerar una metodologa para evaluar la gestin de una organizacin,
que se usa para la autoevaluacin (la propia organizacin se evala) y, si se desea, para que lo
hagan personas externas cualificadas, aportando un contraste. Hay que entender que evaluar no
tiene sentido y es intil si no tiene como consecuencia la adopcin de decisiones y planes para
seguir mejorando; recordemos de nuevo el PDCA o Ciclo de Mejora.
Una autoevaluacin utilizando el Modelo EFQM aporta a la organizacin una visin compar-
tida del grado de avance de su gestin, que se concreta en la identificacin de puntos fuertes y
reas de mejora; stas ltimas constituyen la base para planificar qu hacer en el futuro. Au-
toevaluaciones sucesivas permiten constatar el avance conseguido a intervalos de tiempo. Efectiva-
mente, el Modelo incorpora una forma de puntuacin que sintetiza el resultado de la evaluacin y
permite calibrar el avance.
Utilizar un modelo ampliamente aceptado tiene la ventaja de sentar las bases para realizar
comparaciones e intercambios con otras organizaciones, lo que adquiere un especial inters tra-
tndose de organizaciones de la Administracin Pblica que por naturaleza no compiten entre s.
Si se desea, y en determinadas condiciones, evaluadores externos pueden aportar una visin ms
independiente (o simplemente desde otro punto de vista) sealando puntos fuertes y reas de
mejora tal y como ellos las ven; con ello tendremos una confirmacin y/o un enriquecimiento de

424
las percepciones y reflexiones propias. La intervencin de evaluadores externos est ligada, ge-
neralmente, a un reconocimiento externo. Ya hemos mencionado el Premio Europeo, y en nuestra
realidad contamos con los reconocimientos que otorga el Gobierno Vasco a travs de la Fundacin
Vasca para la Excelencia EUSKALIT: Diploma de Compromiso (no lleva aparejada evaluacin ex-
terna), Q de Plata (nivel de avance superior a los 400 puntos del Modelo) y Q de Oro (nivel
de avance superior a los 500 puntos del Modelo).
Al igual que otros modelos, el Modelo EFQM de Excelencia puede aplicarse a toda una orga-
nizacin o a una parte de la misma. Asimismo se puede ir extendiendo paulatinamente desde la
parte al todo. Su utilizacin comienza realizando una autoevaluacin, si bien previamente con-
viene que se haya comenzado a trabajar en la mejora y exista un cierto conocimiento del Modelo, en
especial por parte de las personas que van a participar de manera directa.
Es el Equipo Directivo quien debe realizar la autoevaluacin, es decir, un grupo formado por
las personas de la organizacin que tengan responsabilidades relevantes en la gestin.
Los resultados de las autoevaluaciones son un conjunto de Puntos Fuertes y reas de mejora que
posteriormente habr que priorizar para elaborar un Plan de Mejora (con objetivos, acciones,
recursos y responsables). La puesta en marcha del Plan y su seguimiento traer consigo una mejora
de la gestin, que se comprobar en una siguiente autoevaluacin, generalmente en el plazo de uno
o dos aos.
AUTOEVAL
UACIN
V

i

REALIZACI
N DEL
PLAN DE
MEJORA
PRIORIZACI
N DE
REAS DE
MEJORA

PLAN DE
MEJORA
<>

425
Si en un momento determinado la organizacin decide optar a un reconocimiento externo, tendr
que elaborar una Memoria, un documento que recoja lo que se viene haciendo para gestionar en
relacin al Modelo, y presentarlo al organismo gestor del reconocimiento. Si la Memoria presentada
muestra suficiente avance, se realiza la evaluacin externa que posibilitar el reconocimiento.
El uso del Modelo se soporta claramente en el trabajo en equipo, solo as la metodologa es vlida
y eficaz. Es ms, uno de sus efectos ms valiosos es precisamente que se va creando una visin
compartida de la gestin y su problemtica, se abren canales de comunicacin interpersonales e
interdepartamentales y se aprende a trabajar en grupo para un objetivo preciso y siguiendo un m-
todo, es decir, a trabajar en equipo. La extensin de la participacin a otros niveles de la organiza-
cin admite diversas frmulas. Pueden crearse grupos de trabajo que se ocupen de distintos criterios, se
pueden hacer consultas mediante cuestionarios apropiados, etc Pero en ltima instancia, quien
identifique las reas de Mejora, las priorice, y elabore un Plan de mejora, es el Equipo Directivo.
5. NORMA ISO 9.000
Las normas UNE-EN-ISO de la serie 9000 son tambin un modelo de referencia para incorporar
en una organizacin principios y enfoques de gestin basados en la calidad. Son normas internacio-
nales emitidas por la Organizacin Internacional de Normalizacin (International Organization for
Standardization), organismo creado en 1946 y con sede en Ginebra, que tiene la misin de promover
el desarrollo de normas internacionales en el mbito de fabricacin, comercio y comunicacin.
La familia ISO 9000, normas relativas a sistemas de calidad, tiene su antecedente en una
norma estndar britnica y se extiende a partir de su versin de 1994. En el ao 2000 se produce
una revisin en profundidad de estas normas, entrando en vigor las denominadas ISO 9000 del
2000:
La principal norma de la familia es la norma ISO 9001:2000 - Sistemas de Gestin de la
Calidad - Requisitos, que se certifica.
Se complementa con la ISO 9000:2000 - Sistemas de Gestin de la Calidad - Fundamentos y
Vocabulario (no se certifica),
y con la ISO 9004:2000 - Sistemas de Gestin de la Calidad - Recomendaciones para la
mejora del desempeo, que tampoco se certifica.
Las normas ISO 9000:94 estaban pensadas para organizaciones de manufactura de productos y
su aplicacin a otro tipo de actividades requera de un esfuerzo importante para su interpretacin y

426
adaptacin. Con las ISO 9000:2000 se convierten en un referente plenamente vlido para
incorporar la gestin de la calidad en todo tipo de organizaciones.
El Modelo ISO 9001:2000 aporta a todo tipo de organizaciones una gua para incorporar la
gestin de la calidad adoptando un sistema, es decir, un modo de gestionar las actividades de la
organizacin de manera sistemtica, orientada a la satisfaccin del cliente, y con buen empleo de
los recursos. Puede aplicarse tanto a una organizacin entera, como a una parte de su estructura o a
una parte de sus productos o procesos. Si hablamos de Administracin Pblica puede aplicarse a toda
una entidad, a una unidad concreta o a algunos de los servicios que presta.
Adems, ese Sistema de Gestin de la Calidad puede ser auditado por una entidad de certi-
ficacin, que supone una garanta ante terceros. La obtencin de una Marca ISO 9001 otorgada
por alguien externo a la organizacin y acreditada para ello dice que esa organizacin es ges-
tionada de acuerdo con lo que la norma establece o, lo que es lo mismo, con el modelo que pro-
pone. En el caso de la Administracin Pblica esos terceros se concretan bien en los usuarios de los
servicios que el sistema alcanza, bien en la ciudadana en general.
Por tratarse de un modelo que adopta la gestin por procesos y la orientacin al cliente, y que, en
definitiva, asume los principios de la calidad total, es plenamente compatible con el Modelo
EFQM de Excelencia. Adems, puede resultar complementario porque, al ser un modelo prescrip-
tivo, concreta algunos aspectos sobre qu hay que hacer (por ejemplo, para controlar y mejorar los
procesos) que resultan valiosos.
Esto no significa en absoluto que imponga recetas de gestin, muy al contrario, su aplica-
cin permite moverse en un campo amplio de alternativas de gestin posibles. De otro modo no
sera posible su aplicacin a distintas organizaciones.
La Norma ISO 9001:2000, por ser aplicable a todo tipo de organizaciones, debe ser interpre-
tada desde las caractersticas de cada organizacin y de las actividades que desarrolla o servicios que
presta.
Si estamos hablando de Administracin Pblica, habr que tener en cuenta las connotaciones
que esto tiene, en general y en concreto, para la entidad de que se trate. De hecho, la propia norma
indica que, en relacin al servicio, hay que determinar los requisitos legales y reglamentarios que,
al tratarse de una entidad de la Administracin, sern quiz ms abundantes o tendrn ms peso que
en otro tipo de organizaciones.
Dotarse de un Sistema de Gestin de la Calidad segn la Norma ISO conlleva una serie de ac-
tuaciones, es decir, un proceso, que podemos describir en varias fases:
Diseo y desarrollo: Consiste en leer la norma e interpretarla, con el fin de concretar qu

427
hacemos, cmo, por qu, para quin, sobre qu requisitos legales, y cmo lo vamos a recoger
documentado.
Documentacin: Se trata de elaborar la documentacin en que el sistema se va a soportar, teniendo
como referencia el contenido de la Norma ISO: cmo hacemos las cosas y cmo las podemos hacer
mejor, es decir, dando mejor servicio, utilizando mejor los recursos, trabajando mejor, todo ello
escuchando lo que la norma nos dice. El documento resultante (procedimiento, instruccin,
modelo-soporte, etc) ser el necesario para recoger esa forma de hacer que consideramos la
mejor posible en el momento, para desarrollar nuestra actividad o prestar los servicios. Otra
parte del trabajo se dedica a precisar cmo vamos a hacer lo que todava no hacemos y que la
norma nos indica; seguimiento de los procesos, medida, auditoras internas, acciones de
mejora, etc Hay que llegar a modos adecuados a nuestra realidad, de los que obtengamos
beneficio, que nos sean tiles.
Implantacin: Comenzar a hacer las cosas tal y como las recogen los documentos elaborados.
Comprobacin de la implantacin: Para ello se utilizan fundamentalmente las auditoras in-
ternas. Con ellas comprobamos si efectivamente hacemos las cosas como decimos. Hay que
detectar lo que no se cumple, pensar por qu ocurre y plantearnos si hay cosas que se pueden
hacer mejor.
Ajuste del sistema: Adoptar las medidas necesarias para que los incumplimientos no vuelvan a
ocurrir, modificar las formas de hacer establecidas para mejorarlas, plantear objetivos a
conseguir, etc
Este proceso es un ciclo PDCA en el que la planificacin abarca tanto el Diseo y Desarrollo
como la Documentacin del sistema.
Terminado el ciclo Diseo-Desarrollo-Documentacin-Implantacin-Comprobacin-Ajuste, se
puede optar por someter el Sistema a la auditora de una entidad de certificacin y obtener la
marca correspondiente. Como ya apuntamos, ello supondr ofrecer garantas a los clientes / ciu-
dadana y mejorar nuestra imagen. Tambin supone asumir la disciplina de que alguien externo
compruebe nuestra forma de gestionar y, al hacerlo regularmente, quedemos comprometidos a res-
petar y mantener el sistema del que nos hemos dotado, sin olvidar las aportaciones para la mejora del
sistema que los auditores externos pueden hacernos.
Por ltimo, recordar que lo importante de un Sistema de Gestin de la Calidad segn ISO
9001:2000 no es implantarlo, ni siquiera obtener una certificacin sino, sobre todo, integrarlo en la
gestin de la organizacin y mantenerlo en el tiempo, sustentando en l la mejora.

428

6. CARTAS DE SERVICIO
Con origen en el Reino Unido a inicios de los noventa, las iniciativas sobre Cartas de Servicios
se extienden progresivamente al continente europeo, y distintos Estados publican sus Disposiciones
sobre Cartas de Servicios, Cartas del Ciudadano o Cartas del Usuario de los Servicios Pblicos.
Estas Disposiciones son una forma de abordar e impulsar el proceso de reforma de la Adminis-
tracin y que ms o menos explcitamente, consideran la gestin de la calidad como una opcin
para avanzar en la mejora de la gestin pblica.
Siendo como son Disposiciones que regulan las Cartas de Servicios, se convierten en marcos
generales para la evaluacin y mejora, que sirven de referencia normativa para que los distintos
rganos o entidades afectadas elaboren Cartas de Servicios propias y las gestionen; de alguna
manera, se pueden considerar modelos de gestin de los servicios pblicos. Todas las Disposiciones
que regulan las Cartas de Servicios tienen un contenido comn: hablan de informacin, estndares
para los servicios, indicadores de calidad, acceso a los servicios y atencin a la ciudadana,
estableciendo unas pautas generales y unos requisitos mnimos.
Las Cartas de Servicios deben aportar una sistemtica para la gestin de los servicios pblicos,
orientada al cliente / persona usuaria o cliente / ciudadana y basada en la mejora continua, y que
tiene como nota diferencial la adopcin de compromisos por parte de la Administracin con las
personas a las que sirve.
Podemos definir la Carta de Servicios como un documento escrito a travs del cual las organi-
zaciones informan pblicamente sobre los servicios que gestionan y los compromisos de calidad en
su prestacin, as como de los derechos y obligaciones que asisten a la ciudadana y a los usuarios
directos. El compromiso de calidad radica en la propia prestacin del servicio.
Constan de una parte visible, lo que se comunica al cliente / ciudadana, y otra no visible
para el cliente / ciudadana, los procesos internos en que se soportan los servicios y compromisos.


429

VISIBLE
La Carta de Servicios (documento) que se difunde:
Servicios que se prestan.
Normativa de referencia.
Formas de acceso a los mismos.
Compromisos en la prestacin (por ejemplo, plazos de
respuesta
a consultas,
plazos
de resolucin de expedientes, etc..).
Canales para quejas y sugerencias.
La actualizacin de la Carta en el tiempo con la incorporacin de mejoras.
NO VISIBLE PARA EL CLIENTE / CIUDADANA
Funcionamiento interno y recursos que permiten cumplir los compromisos
adquiridos:
Procesos / procedimientos de tramitacin de expedientes.
Proceso de tratamiento de quejas y sugerencias,
Soportes informticos, de telecomunicacin, etc
Evaluacin y mejora:
Captacin de la voz del cliente, encuestas y sondeos, anlisis de
quejas y sugerencias, etc.
Deteccin de incumplimientos; medida del grado de
cumplimiento de los compromisos.
Evaluacin global sistemtica; identifi cacin de reas de mejora y
elaboracin de planes y acciones.
Al considerar la parte no visible de las Cartas de Servicios, se pone de manifiesto su relacin
con la gestin de los procesos: es necesario normalizar las actividades implicadas en la
prestacin de los servicios para estabilizar los resultados cara al cliente (solo as se pueden man-264
tener los compromisos); disponer de mecanismos de seguimiento y de medicin de resultados de
los procesos; evaluar, identificar reas de mejora, priorizarlas, planificar e implantar acciones
de mejora.
Suponen una forma de entender la comunicacin con la ciudadana, mejoran la imagen de la
entidad, y constituyen una plataforma para implicar a las personas que prestan el servicio junto
con los gestores en el servicio al cliente / ciudadana y su mejora.

430
El abordaje de la incorporacin de las Cartas de Servicios es similar al que requiere la implan-
tacin sistemas de gestin basados en la idea de mejora continua.
Al igual que en los Sistemas de Gestin de la Calidad segn Norma ISO, un enfoque inspirado en
la Calidad Total y la Excelencia, implica la participacin de las personas de la organizacin en el
diseo, implantacin y mantenimiento del sistema a travs del trabajo en grupo.
Las Cartas de Servicios se alinean plenamente con el Modelo EFQM de Excelencia y su em-
pleo como sistema de gestin de los servicios pblicos afecta de manera directa al Criterio 5 - Pro-
cesos y Criterio 6 - Resultados en los Clientes.

7. METODOLOGA 5S
La Metodologa 5S (cinco eses) naci en la empresa japonesa Toyota en los aos 60. Las 5S son
las iniciales de cinco vocablos japoneses correspondientes a la denominacin de cada una de las
cinco fases que componen el programa:
1. S: SEPARAR INNECESARIOS, seiri. Consiste en identificar y separar los materiales nece-
sarios de los innecesarios y en desprenderse de stos.
2. S: SITUAR NECESARIOS, seiton. Consiste en establecer el modo en que deben ubicarse e
identificarse los materiales necesarios, de manera que sea fcil y rpido encontrarlos, utili-
zarlos y reponerlos.
3. S: SUPRIMIR SUCIEDAD, seiso. Consiste en identificar y eliminar las fuentes de suciedad,
asegurando que todos lo medios se encuentran en perfecto estado de uso.
4. S: SEALIZAR ANOMALAS, seiketsu. Consiste en distinguir una situacin normal de
otra anormal.
5. S: SEGUIR MEJORANDO, shitsuke. Consiste en trabajar permanentemente de acuerdo
con las normas establecidas.
El ideal que propone esta metodologa sera un lugar de trabajo en el que:
No existen materiales ni tiles innecesarios.
Todo est dispuesto de tal manera que cualquiera puede encontrarlo y disponer de ello fcil-
mente.
La limpieza es fcil, todo est limpio y en buen estado con poco esfuerzo.

431
Cuando algo falla se ve.
La situacin no solo se mantiene sino que sigue mejorando.
No se trata, por tanto, de actuaciones ocasionales para mejorar el orden y limpieza de un local
de trabajo, sino de un camino de avance progresivo para llegar a una situacin en la que no se
vuelva atrs y se siga persiguiendo la mejora.
Si bien tiene su origen en empresas industriales y sus primeras aplicaciones se centraron en
plantas de produccin o talleres, su uso se ha extendido a laboratorios, almacenes, oficinas, des-
pachos y, en consecuencia, a organizaciones de servicios.
Para su implantacin, es recomendable una fase inicial de sensibilizacin (visita a organi-
zaciones que hayan implantado 5S, lectura de publicaciones, etc.) por parte de las personas del
equipo directivo, que deben recibir suficiente formacin para conocer en qu consisten las 5S y
as liderar debidamente el proyecto de implantacin.
Es imprescindible comenzar la implantacin por un rea piloto y no tratar de abordar en para-
lelo toda la organizacin. De este modo enfocaremos nuestros esfuerzos y dedicacin en un punto
concreto, para as, tras el xito de esta fase, poder ir ampliando la implantacin al resto de reas
con mayor facilidad.
El equipo directivo debe nombrar a una persona facilitadora que ser la que se encargue de la
coordinacin del proyecto de implantacin en el rea piloto. Lo ideal es que sea la persona con
cargo directivo o mando intermedio responsable del rea donde se va a realizar la implantacin.
Antes de iniciar la implantacin, la persona facilitadora deber hacer un esfuerzo significativo por
formarse en la metodologa 5S.
Con objeto de dar a conocer el proyecto, es recomendable realizar una formacin inicial de
sensibilizacin a todas las personas del rea y se configure el equipo de implantacin. Es funda-
mental que participen en el equipo el mximo de personas del rea donde se va a realizar la im-
plantacin, para que as tomen parte en el anlisis y en la toma de decisiones que tendrn una in-
cidencia directa en la organizacin de su rea de trabajo y en las tareas que debern desarrollar de
manera regular.
Las tres primeras S producen cambios significativos en la organizacin del trabajo, la cuarta S
refuerza las tres anteriores ayudando a identificar las situaciones anmalas en el da a da y la
quinta S consolida todo el planteamiento.
La implantacin de cada una de las 5S se lleva a cabo siguiendo estos 4 pasos, de acuerdo al
ciclo PDCA de mejora:
Preparacin: Incluye formar al equipo (definiciones, ventajas, errores comunes o laberintos,
descripcin de tareas a realizar, factores de xito, ejemplos), preparar registros o fichas,

432
decidir quin va a hacer qu durante la visita a las instalaciones, definir indicadores, tener
equipamiento de mejora a mano (carretillas, cajas, etc.).
Pasar a la accin: Incluye realizar el recorrido en el rea establecida, tomando la informa-
cin necesaria, clasificando o definiendo los materiales y elementos. La metodologa lo
identifica como Safari.
Anlisis y plan de mejora: Tras el Safari, se rene el equipo, analiza la informacin y fotos
que han tomado y deciden acciones a tomar (dependiendo de cada S, podrn ser del tipo
comprar baldas, instalar soportes, eliminar huecos, etc)
Normalizacin: Es fundamental elaborar documentos en los que se formalicen las decisiones,
normas y actuaciones definidas durante el paso anterior, incluyendo responsabilidades, ejem-
plos, etc Estos documentos habrn de ser detallados y precisos pero lo ms breves que sea
posible, de forma que se facilite su consulta y modificacin. Pueden llevar fotos, dibujos o
diagramas que faciliten la comprensin de los conceptos.

2. LEY DE IGUALDAD

433

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[PREPARADORA: ELENA DAZ-CENZANO Y COL.

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