PBQPH d542

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat - PBQP- H Relatrio 4 Estudo sobre validade de exigncia de qualificao de
empresas no processo de licitao. Profa. Dra. Cristiane Derani

Ministrio das Cidades
Secretaria Nacional da Habitao

Programa Brasileiro da Qualidade e
Produtividade do Hbitat - PBQP-H

Projeto BRA/00/043

Estudo sobre a validade de Exigncia de qualificao de empresas, com
origem em vinculao a programas de qualidade, no processo de licitao,
com nfase na fase de habilitao , em dois mdulos:

Mdulo I - Estudo de casos de licitaes consistente em pesquisar os processos de
licitaes que envolvem vinculao com programas de qualidade (PBQP-H e outros
programas estaduais, eventualmente; delimitando os resultados obtidos, existncia de ao
judicial e de decises na justia transitada em julgado);

Mdulo II -Parecer Jurdico de suporte adoo de qualificao de empresas como
critrio para habilitao em licitaes (Estudo sobre a validade de "Exigncia de
qualificao de empresas, com origem em vinculao a programas de qualidade, no processo
de licitao, com nfase na fase de habilitao ).

Equipe tcnica: Cristiane Derani

So Paulo, 12 de abril de 2005

APOIO REALIZAO

Secretaria Nacional de Habitao Apoio:
Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat
Exigncia de qualificao de empresas, com vnculo a programas de qualidade em processo de licitao .
P a r e c e r J u r d i c o - abril/2005
1

EXIGNCIA DE QUALIFICAO DE EMPRESAS,
COM ORIGEM EM VINCULAO A PROGRAMAS DE
QUALIDADE, NO PROCESSO DE LICITAO

1. BREVES CONSIDERAES ACERCA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
E DO PROCEDIMENTO LICITATRIO.

O Direito Administrativo possui como objeto o exerccio da funo administrativa do Estado.
Este foco abrange
1
:
1) O estudo do sujeito que exerce a funo pblica, ou seja a administrao
pblica centralizada e descentralizada;
2) O estudo dos rgos jurdicos atravs dos quais se desenvolve a atividade
administrativa, com suas competncias, hierarquia, delegaes etc;
3) O estudo dos agentes que atuam nestes rgos.
Segundo Hely Lopes Meirelles
2
, alm dos elementos acima mencionados, o conceito de
Direito Administrativo, no Brasil, englobaria, atravs de um conjunto ordenado de princpios, o
estudo das atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado.
A amplitude de tal conceito permite ao Direito Administrativo reger todas as atividades da
Administrao Pblica, em suas trs reas de atuao, ou seja, no mbito do Executivo, do
Legislativo e do Judicirio. Isto porque o ato administrativo no se desnatura pelo fato de ser
praticado por este ou aquele Poder, desde que praticado no exerccio da administrao dos
respectivos servios, bens ou pessoal
3
.

1
Cf. GORDILLO, Augustin. Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo I, p. V

2. Editora Fundacin
de Derecho Administrativo. Buenos Aires. 2000.
2
In Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 22. edio atualizada, p. 29
3
Idem.
2
De outro lado, o Direito Administrativo, enquanto conjunto de princpios e normas tendentes
a reger a atividade da Administrao Pblica, serve tambm como quadro limite para a sua atuao,
com vistas principalmente proteo do particular contra seus desvios e abusos.
Desta maneira, resumem-se tais escopos na definio apresentada por Gordillo, de que o
Direito Administrativo la rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin
administrativa y la proteccin judicial existente contra sta
4
.
Dentre as inmeras atividades da Administrao Pblica regidas pelo Direito Administrativo
est a de contratar, que engloba tanto a alienao de parcelas do patrimnio pblico, quanto a
aquisio de bens e servios essenciais consecuo de suas finalidades. Incluem-se nesta categoria
tanto os bens e servios destinados ao consumo da prpria Administrao, quanto aqueles
incorporados aos atos praticados aos administrados.
- Contrato Administrativo
A contratao administrativa, necessariamente, deve ser materializada em instrumento
contratual com contornos legais e principiologia prprios: o contrato administrativo.
No Brasil, a Constituio Federal estabelece no inciso XXI, do artigo 37:
Ressalvados os casos previstos na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes [feitas pela Administrao
Pblica] sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure a igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos
termos da lei, o qual permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes.
A legislao infraconstitucional que trata da disciplina do procedimento licitatrio, inclusive
das hipteses de sua dispensa ou inexigibilidade a lei 8666/93, epigrafada como instituidora de
normas de normas de licitao e contratos da Administrao Pblica.

4
Op. cit., p. V 28.
3
Deste modo, o contrato administrativo deve ser necessariamente precedido, via de regra, de
licitao.
Para Hely Lopes Meirelles
5
, licitao :
Procedimento administrativo mediante o qual a Administrao
Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de
seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se atravs de
uma sucesso ordenada de atos vinculantes para a
Administrao e para os administrados, o que propicia igual
oportunidade a todos os interessados e atua como fator de
influncia e moralidade dos negcios administrativos.

A isto Eros Grau acresce ser a licitao procedimento que visa satisfao do interesse
pblico, pautando-se pelo princpio da isonomia
6
.
A licitao possui dupla finalidade, a obteno de contrato mais vantajoso para a
Administrao e a proteo dos direitos dos possveis contratados.
Tais misteres so obtidos atravs da aplicao dos princpios que devem reger todo o
procedimento licitatrio, dentre os quais o da isonomia, da moralidade e da impessoalidade.
Por contrato mais vantajoso para a Administrao deve-se entender aquele que atenda ao
binmio custo mnimo/qualidade mxima, tanto em relao aos produtos a serem adquiridos, quanto
aos servios a serem tomados.
- Contedo e fases da Licitao
A licitao h que ser um procedimento formal vinculado tanto s prescries legais que a
regem em todas as fases, quanto aos demais comandos normativos a ela relacionados, inclusive as
constantes no edital ou convite, que complementam as normas superiores, tendo em vista a licitao
a que se refere
7
.

5
Op. cit., p. 247.
6
GRAU, Eros Roberto. Licitao e Contrato Administrativo (Estudos sobre a interpretao da Lei). So Paulo,
Malheiros, 1995, p. 14.
7
Cf. Hely Lopes Meirelles, op. cit. p. 248.
4
Quanto isonomia, ou igualdade entre os licitantes, ela o princpio impeditivo da
discriminao entre os participantes do certame, quer atravs de clusulas que, no edital ou convite,
favoream uns em detrimento de outros, quer mediante julgamento faccioso, que desiguale os iguais
ou iguale os desiguais
8
.
Contudo, tal princpio no deve ser interpretado no intuito de no se poder estabelecer
requisitos mnimos para a participao no certame, tanto no edital quanto no convite, uma vez que a
Administrao pode e deve fix-los sempre que necessrio garantia da execuo do contrato,
segurana e perfeio da obra ou servio (ou bem a ser adquirido), regularidade do fornecimento
ou ao atendimento de qualquer outro interesse pblico.
Isto inclusive vem ao encontro ao princpio da vinculao ao edital, elemento bsico de toda a
licitao. dizer, o edital a lei interna da licitao
9
. atravs dele que a Administrao leva ao
conhecimento do pblico em geral a abertura da concorrncia ou da tomada de preos, fixa as
condies de sua realizao e convoca os interessados apresentao de suas propostas.
10
As indicaes do edital e seus anexos consubstanciam a vontade da Administrao sobre a
obra, a compra, a alienao ou o servio desejado pelo Poder Pblico e orientam os interessados no
preparo das propostas, sendo as suas clusulas os indicadores de requisitos para a fase de
habilitao dos licitantes, os documentos a apresentar, a forma e as bases das propostas, o critrio
de julgamento, os fatores a considerar e as condies do futuro contrato a ser firmado com o melhor
proponente
11
.
A fase de habilitao, ou fase de qualificao do proponente, caracterizada pelo
reconhecimento, por parte da Comisso de Licitao ou rgo que lhe seja legalmente assemelhado,
do preenchimento dos requisitos exigidos para licitar. Ou seja, o reconhecimento de que aquele
licitante pode fazer parte do certame
12
.
que, embora haja interesse da Administrao no comparecimento do maior nmero possvel
de licitantes, o exame das propostas, fase posterior habilitao, restringe-se apenas quelas que
realmente possam ser aceitas, em razo da pessoa do proponente. Isto porque a Administrao s
pode contratar com quem tenha qualificao para licitar, ou seja, o interessado que, alm da

8
Idem.
9
Idem, p. 249.
10
Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e Contrato Administrativo. So Paulo. Malheiros.11. edio, p. 102.
11
Idem.
12
Ibdem.
5
regularidade com o Fisco, demonstre possuir capacidade jurdica para o ajuste; condies tcnicas
para executar o objeto da licitao; idoneidade financeira para assumir e cumprir os encargos e
responsabilidades do contrato
13
.
Conforme j mencionado, em todas as modalidades de licitao - inclusive naquelas onde
pode ser feita de forma genrica e elementar - a habilitao fase distinta da de anlise e
julgamento das propostas, constituindo-se em procedimento vestibular onde ser analisada nica e
simplesmente a adequao dos licitantes s exigncias legais e editalcias. Alis, no outra razo
que proposta e habilitao compem jogos de documentos a serem apresentados em envelopes
separados, devidamente lacrados. Somente aqueles considerados habilitados, prosseguem no
certame, passando-se fase seguinte de apreciao e julgamento das propostas.
O julgamento das propostas o ato pelo qual se confrontam as ofertas, classificam-se os
proponentes e escolhe-se o vencedor, a quem dever ser adjudicado o objeto da licitao, para o
subseqente contrato com a Administrao.
Tal julgamento no discricionrio. , tambm ele, vinculado ao critrio que for fixado pela
Administrao no edital, levando-se em conta, no interesse do servio pblico, os fatores qualidade,
rendimento, preo, condies de pagamento, prazos e outros pertinentes licitao, indicados no
edital ou no convite. isto a que se denomina julgamento objetivo, estabelecido pelos artigos 3. e
45, da Lei 8666/93
14
.
Estas so as breves consideraes, a ttulo de introduo e delimitao do quadro terico,
sobre o qual ser discorrido o parecer. O que passo a fazer a seguir.
2. DA POSSIBILIDADE DE EXIGNCIA DE CERTIFICADOS DE
ADEQUAO TCNICA E DE QUALIDADE, EMITIDOS POR
INSTITUIES OFICIAIS, EM PROCESSO LICITATRIO

- Interesse Pblico e Legalidade

13
Idem.
14
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao, op. cit, p. 121.
6
O Estado age fundado no interesse pblico. Diversamente com o que ocorre com a iniciativa
privada, os administradores pblicos no agem porque querem, em nome de interesse prprio, mas
atuam orientados para a consecuo do interesse pblico.
Tal interesse constitui-se em princpio de direito, que rege a atuao do Estado e
indisponvel. Sua realizao est na construo de uma sociedade mais satisfeita e integrada.
Para acerto do correto sentido da expresso interesse pblico - inerente ao processo
licitatrio - e conseqente delimitao do alcance do princpio de sua indisponibilidade,
necessrio frisar que esta expresso no se refere a um impreciso interesse do Estado. Trata-se do
interesse do pblico.
Interesse pblico o interesse dos indivduos em sociedade, no
que concerne a sua insero e convivncia social. Interesse da
coletividade o mesmo que dizer interesse pblico, quando o
espao pblico organizado em razo da existncia coletiva.
Somente o Estado democrtico de direito tem a aptido de fazer
do espao pblico um espao de desenvolvimento livre do
cidado, portanto a equivalncia pblico/coletividade s
possvel com esta especfica forma de ao poltica estatal
15
.
Ligado realizao do interesse pblico est o Estado Brasileiro, Estado do bem-estar social
segundo a tica Constitucional. Essa prerrogativa exercida atravs do planejamento e do
desenvolvimento econmico e social.
O Estado, neste diapaso, atravs da autoridade administrativa, a bem do interesse pblico,
amparando as diversas necessidades da sociedade, utiliza produtos, servios e patrimnio de
terceiros, alcanando-os por meio de licitao, conforme impe a norma constitucional.
O meio pelo qual o Poder Pblico realiza tal atividade a Licitao, atividade administrativa
estabelecida pelo inciso XXI, do art. 37, da Constituio Federal, que estabelece literalmente:
Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante
processo de licitao pblica

que assegure igualdade de

15
Derani, Cristiane

Privatizao e Servios Pblicos

As aes do Estado na produo econmica. So Paulo, Max
Limonad, 2002, p. 46.
7
condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir
as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das
obrigaes. (grifei)
A regulamentao e disciplina deste comando constitucional so feitas pela legislao
infraconstitucional, principalmente pelas leis n 8.666/93 e 10.520/2002.
Contudo, dentro da moldura assim construda, est a discricionariedade do administrador, que
a exerce no sentido de adequar a necessidade dos bens e servios a serem adquiridos pelo Poder
Pblico s regras e princpios gerais traados pelo ordenamento nacional.
Tal discricionariedade, bem que se diga, deve ser graduada de modo a no autorizar o
arbtrio e o alvitre do administrador, em extrapolao aos limites legais da atuao licitatria, nem
tampouco o engessamento da atividade administrativa, limitada a contentar-se com a anlise pura e
simples do critrio do menor preo, situao que lhe imporia produtos de qualquer qualidade, em
virtude da interpretao descontextualizada e fria da mens legis.
A licitao existe para balizar a atividade de aquisio de bens e servios pelo Poder Pblico
atravs dos princpios da impessoalidade, da moralidade, da eficincia, da legalidade, da isonomia,
bem como aplicando a equao da melhor relao custo/benefcio. necessrio, no obstante, que
no se analise tudo pela mesma lupa, quando se h de verificar os limites da atuao discricionria
do administrador.
A legalidade o selo que deve chancelar toda a atividade pblica, bem como o so a
moralidade, a impessoalidade e a isonomia. Contudo, quando se estabelece que a Administrao
Pblica, num certame licitatrio deve tratar isonomicamente os participantes, tal determinao
refere-se ao tratamento a ser-lhes dispensado durante todo processo de apresentao, anlise e
julgamento das propostas, no necessariamente verificao de sua adequao formal s condies
editalcias.
Pela licitao, a Administrao abre aos interessados habilitados, que apresentem condies
de realizao do servio ou fornecimento dos produtos buscados pelo Estado, a possibilidade de
8
contratar com ela. Estas condies, fixadas no instrumento convocatrio, so pressupostos mnimos
necessrios, que deve deter aquele agente econmico interessado a fornecer para o Estado.
A necessidade da Administrao Pblica de contratar exige, um esclarecimento prvio das
razes deste contrato e o interesse pblico que se quer ver preenchido. Em funo destes
pressupostos, estabelecido um padro a ser seguido para os interessados em contratar, e qualquer
um que o detiver ter o direito de participar do processo licitatrio. A exposio prvia e genrica
dos elementos que devem caracterizar os sujeitos interessados para habilitar-se no processo
licitatrio materializa o princpio da isonomia, em que todos aqueles que detm as condies
preestabelecidas adquirem o direito de participar e de estabelecer contrato com a Administrao
Pblica.
A isonomia tomada em seu sentido concreto o tratamento igual para iguais e desigual para
desiguais. Se assim no fosse, se no se estabelecesse um patamar mnimo de igualdade para
competir, no seria isonomia propriamente dita, mas uma enganosa competio onde ganhadores e
perdedores j estariam determinados pelas distintas condies e preparos que detivessem.
Com o princpio da isonomia garantido de maneira concreta, pelo estabelecimento de um
conjunto mnimo de condies que todos os concorrentes devem ter, possvel chegar-se
realizao dos demais princpios da licitao, como o da eficincia e o da realizao do melhor
negcio.
- Vantagem Pblica
A licitao deposita na competio o mbil para o devido atendimento do interesse pblico.
Ocorre que somente compete aquele que tem a devida competncia, ou seja, somente os agentes
econmicos que estejam concretamente capacitados para a realizao do objeto da licitao
16
. Uma
licitao em que a expertise detida por apenas um ou alguns poucos, embora formalmente possa
contar com ampla participao, no h competio. A competio ocorre entre equivalentes e
possveis adversrios. No definida pela quantidade mas pela semelhana entre os partcipes.
Quanto mais aproximadas forem as caractersticas de cada partcipe montante de capital, expertise
tcnica, experincia

maior as condies de competio e, por conseguinte, mais rica a
possibilidade de escolha da Administrao.

16
GRAU, E. Licitao e Contrato Administrativo. So Paulo, Malheiros, 1995, p.14.
9

A licitao est voltada a um duplo objetivo: o de
proporcionar Administrao a possibilidade de realizar o
negcio mais vantajoso

o melhor negcio

e o de assegurar
aos administrados a oportunidade de concorrerem em
igualdade de condies, contratao pretendida pela
Administrao.
17
(grifei)
O processo de Licitao deve gerar uma vantagem pblica . Isto , o dispndio de tempo e
recursos para garantir a publicidade, a impessoalidade, a isonomia na escolha do sujeito que
contratar com a Administrao justifica-se porque, ao final, espera-se que o contrato firmado traga
um mais amplo preenchimento do interesse pblico, pelo fato de se conseguir revelar a opo que
trar mais vantagem ao ente pblico contratante. A obteno de vantagem no sentido pblico no
tem o mesmo sentido privado do agente econmico para quem vantagem lucro.
Vantagem a melhor satisfao do interesse pblico no preenchimento do contrato
administrativo, obtida com a escolha do melhor sujeito contratado, mais apto para gerar o melhor
produto sob o menor custo. Um produto de qualidade, por exemplo, uma vantagem e para
alcan-la necessrio assegurar a capacidade, o preparo dos candidatos a contratar em realizar este
produto com qualidade.
Dispe o art. 3
o
. da Lei de Licitaes:
A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais
vantajosa para a administrao e ser processada e julgada em
estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculao ao instrumento
convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so
correlatos .
Vantagem para a Administrao Pblica relaciona-se melhor atividade administrativa
prestada para a coletividade, pelo mais legtimo e eficiente meio. E nesta condio no est

17
Ibidem.
10
depositado apenas o critrio do menor preo , necessrio proteo do Errio, mas, tambm, o da
qualidade dos produtos e servios, o da sua adequao tcnica, o da verificao da habilitao ou
capacitao do fornecedor, entre outros que visem a assegurar a incolumilidade da coletividade
quando o objeto da licitao for-lhe disponibilizado pela Administrao Pblica.
Desta forma, a vantagem que deve estar presente na licitao, conforme encerra a doutrina e
a Lei, consiste na forma concreta de atendimento pleno - ou melhor possvel - do interesse pblico.
, alis, a realizao deste interesse a causa da existncia do processo licitatrio.
Para essa realizao, aplica-se licitao a noo econmica do custo-benefcio: sopesa-se a
vantagem visada (benefcio indisponvel, pois consiste no prprio interesse pblico) e o seu custo,
atravs de um critrio de economicidade (o preo deve ser o menor possvel), desde que atendido o
padro mnimo de qualidade/tcnica do bem, para que a licitao possa surtir os efeitos esperados.
O contrrio seria o mesmo que invalidar e desmotivar esse processo, o que corresponde
inaceitvel desvirtuao do interesse pblico.
nesse sentido que se manifesta Maral Justen Filho:
[ ]...a vantagem no se relaciona apenas e exclusivamente com
a questo financeira. O Estado necessita receber prestaes
satisfatrias, de qualidade adequada. De nada serviria ao Estado
pagar valor irrisrio, para receber objeto imprestvel. Muitas
vezes, a vantagem tcnica apresenta relevncia tamanha que o
Estado tem de deixar a preocupao financeira em segundo
plano.
Como regra, a vantagem da contratao se traduz em
benefcios financeiros ou tcnicos. Por isso, os critrios de
julgamento das licitaes obedecem, basicamente, a critrios de
valor econmico e de qualidade tcnica.

18
Em toda licitao, deve-se atentar e discernir qual o objetivo buscado pela sociedade atravs
do ato que dirigido pelo Estado (representante do povo). Qualidade na prestao do servio,

18
Justen Filho, M. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo. Dialtica, 1998, p.60.
11
condies tcnicas mais apuradas para realiz-lo, por exemplo, representam uma relevante
vantagem para a Administrao.
Tratando-se de licitao para reforma/manuteno/construo civil, contratada pela
Administrao, busca-se atender ao direito moradia, ou outra necessidade funcional (construir-se
hospitais, escolas, reparties pblicas, ruas e estradas etc.). Busca-se, ainda, manter ou regenerar
patrimnio pblico (edifcios, praas, ruas etc). Tais construes visam a atender diversos tipos de
demandas sociais. Constituem geralmente obrigao-fim, constando do instrumento convocatrio
para a licitao da obra (p. ex., construir uma escola, entregando-a pronta Administrao ;
reformar um prdio pblico , etc.)
- A Vantagem pela Qualidade
Interessa ao credor imediato, a Administrao, tanto o resultado em si como a manuteno
deste resultado, seu prolongamento no tempo, em funo do bem - produto ou servio - durvel,
como so o imvel, suas acesses e os servios prestados para recuperao/manuteno. Tal
interesse qualitativo da prestao, por parte da Administrao, legtimo, medida que a qualidade
mnima esperada
19
/tratada forma o contedo ou essncia da prestao, sendo plenamente exigvel.
Qualidade do produto se conquista com a qualidade da prestao. Para que a pretenso da
Administrao por qualidade e durabilidade seja satisfeita, a qualidade do sujeito condio
essencial. Sua devida escolha minimiza o risco da Administrao Pblica perante o resultado do
contrato administrativo. Por isto, o detalhamento em edital cada vez mais preciso e mais minucioso
em termos de caracterstica dos concorrentes, como a exigncia de certificao de sistemas de
gesto de qualidade, um referencial de segurana para o ente da Administrao.

19
O princpio da padronizao impe que as compras de materiais, equipamentos e gneros de uso comum na
Administrao se realizem mediante especificaes uniformes que, dentre outras coisas, busquem compatibilizar a
tcnica com o desempenho e igualar as condies de manuteno e assistncia tcnica, como prescreve o art. 15, I, da
Lei 8.666/93.

As especificaes para a licitao de compras equivalem ao projeto-base exigido para obras e servios, devendo atender
tambm s prescries cabveis do art. 12, em especial aos requisitos segurana, funcionalidade, adequao ao
interesse pblico e normas tcnicas adequadas (MEIRELLES, Hely Lopes, Licitao e Contrato Administrativo, 11
ed, So Paulo, Malheiros, 1996, pp.56).
Natural pensar, ento, na padronizao a partir de um nvel qualitativo mnimo aceitvel, qual seja, aquele estipulado
pelos entes e programas oficiais competentes para controle, como o PBQP-H. Padronizao estatal que no respeite tais
programas, ainda que apenas para viger dentro da mquina estatal, o mesmo que torn-los mortos, desprestigiando e
desautorizando os atos estatais que os criaram, servindo de mau exemplo sociedade e desincentivando o cumprimento
de normas sobre padres mnimos de qualidade.
12
A sociedade, coletivamente, enquanto representada pela Administrao, durante o processo
licitatrio e antes da contratao, possui expectativa de direito , com relao prestao que venha
a ser devida por contratante vencedor na licitao. Ora, quem tem uma expectativa de direito ,
potencialmente, credor, e, tratando-se, no caso, de representao da coletividade pela
Administrao, nada mais correto do que entender que, eventual prestao assumida pelo licitante
deve corresponder ao interesse da sociedade.
A Administrao existe para a sociedade e deve agir no interesse desta. Tal interesse consiste
na realizao de direitos sociais gerais (em sentido lato), como o direito moradia, utilizao da
estrutura pblica ampla (a pblica por definio e a que tem essa origem e depois passada ao
particular) etc. A qualidade dessa estrutura, assim como das aes prestadas no seu bojo, guardam
estrita relevncia com a tecnicidade e qualidade adequadas do arsenal fsico imvel que a compe
(prdios pblicos, casas populares etc.).
Tanto assim o , que o art. 12, da Lei 8.666/93, impe que se considere, nos projetos bsicos e
executivos de obras e servios, principalmente, os requisitos da segurana, economia na execuo,
conservao e operao (melhor relao custo-benefcio segurana) e a adoo de normas tcnicas
adequadas.
O Estado, enquanto realizador do interesse pblico, age dentro da legalidade. necessrio
compreender esta expresso em toda sua amplitude. No se refere ela apenas s disposies legais
de comando e controle, s regras de agir ou Tatbestand

disposies textuais relativas a
condutas.
A lei contm outras disposies que so conformadoras das aes, como os princpios, as
diretrizes e finalidades. Nesses casos, a administrao submete-se lei, mas para conformar as
aes que ela pratica, e somente dentro desta conformidade de valores que estar dentro do
princpio da legalidade. Assim, mesmo que no haja disposio expressa para uma conduta
realizada, no significa que a conduta por si seja permitida ou proibida, a administrao pode e deve
realizar condutas que no estejam previstas especificamente em lei. Contudo, esta atitude no
significa agir ao alvedrio da lei, mas, certamente, observ-la, no que concerne aos princpios a
serem obedecidos na prtica administrativa. Neste contexto, deve-se interpretar o j referido art. 3
o
.
da Lei 8.666 de 21.06.93. Os princpios ali elencados devem ter sua aplicao coordenada regida
pela proporcionalidade.
13
De todo exposto, conclui-se que a exigncia de adequao s normas de qualidade,
comprovada pela participao dos licitantes em programas oficiais de qualidade uma demanda
que aflora do contedo da Lei de Licitaes, enraza-se nos seus princpios, assim como
decorrente de suas exigncias especficas de comprovao de aptido, desempenho e competncia.
Desde 1962, alis, a preocupao em exigir-se dos agentes econmicos adequao s normas
tcnicas j se fazia sentir por meio da Lei Federal 4.150, de 21.11.62, que textualmente obriga as
obras, servios e compras da Administrao centralizada, descentralizada e delegada, abrangendo as
entidades pblicas estatais e autrquicas como, tambm, as paraestatais e os servios concedidos ou
subvencionados pela Unio, sujeio s normas tcnicas da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas

ABNT, exigindo-se o mesmo para as compras realizadas pela Administrao.

Esta
norma no foi revogada, e, portanto, aplica-se s licitaes, complementando a Lei n
8.666/93.Sobre isto j se posicionava o mestre Hely Lopes Meirelles que expressava ser
indispensvel a adoo das normas tcnicas adequadas de sade e segurana do trabalho, como
determina a Lei n 8.666/93, art.12, VI, o que equivale a dizer que ficam subordinadas s normas
tcnicas brasileiras e, no as havendo, aplicam-se as internacionais, e at mesmo as de outros
pases. Prossegue o esclarecimento do mestre:
A obrigatoriedade da observncia das normas tcnicas j est
determinada por vrios Estados, podendo-se indicar: So Paulo
(Lei 6.544/89, art. 10, VII, e Decreto 20.739, de 3.9.51); Rio
Grande do Sul (Decreto 3.093, de 7.8.52); Pernambuco (Decreto
632, de 20.9.61); Bahia (Lei 4.660/86).
20
(grifei)
dizer, obrigatrio, em processos de licitao, o critrio de adequao do objeto da
licitao aos padres legais de normas tcnicas. Analogicamente, sem qualquer prejuzo
Administrao, em perfeito atendimento ao Interesse Pblico, o que explicitamente exigido para o
produto vendido, pode e deve ser empregado para o modo de prestao do servio contratado. O
produto deve ter qualidade tcnica, assim como a empresa prestadora de servio deve apresentar,
por atestado de instituio reconhecida, a acreditao necessria ao desempenho com qualidade de
sua atividade.

20
MEIRELLES, Hely Lopes, Licitao e Contrato Administrativo, So Paulo, Malheiros, 11ed., 1996, pp. 43.
14
A Administrao Pblica quando adquire para si determinado produto ou servio, torna-se
consumidora, e portanto tem os mesmos direitos perante seus fornecedores, sendo evidente a
insero das normas protetivas do consumidor nas exigncias contempladas dentro do procedimento
de licitao.
Complementarmente, no processo de licitao aplicam-se as disposies do Cdigo de Defesa
do Consumidor relativo aos produtos e servios ofertado . Nesta norma, art. 39, inciso VI, h a
vedao ao fornecedor de produtos e servios de:
colocar no mercado de consumo, qualquer produto ou servio
em desacordo com as normas expedidas pelos rgos oficiais
competentes, ou, se normas especficas no existirem pela
Associao Brasileira de Normas Tcnicas ou outra entidade
credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia,
Normalizao e Qualidade Industrial

CONMETRO .
Em atitude preventiva, afastando o potencial vcio em relao ao resultado do servio
prestado, inclusive por um princpio de economicidade, facultado Administrao Pblica o uso
de seu poder de triagem, acrescentando nos requisitos para habilitao da empresa candidata
prestao de servios, comprovao de sua dedicao qualidade dos seus processos.
Concluindo, o Estado ao criar mecanismos de combate no-conformidade intencional, ao
estabelecer um campo de acreditao de sistemas da qualidade de empresas, e fazendo refletir estes
mecanismos no ato licitatrio, cumpre a Constituio, a Lei n 8.666/93, o Cdigo de Defesa do
Consumidor e, com isto, concretiza o interesse pblico provendo o bem-estar social, ordenando o
desenvolvimento das atividades econmicas, colocando-as na senda da construo da existncia
digna e da justia social.

3. DO PROGRAMA BRASILEIRO DA QUALIDADE E PRODUTIVIDADE
DO HABITAT.

15
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat PBQP-H, foi institudo pela
Portaria n 134, de 18 de dezembro de 1998, do Governo Federal, tendo por objetivo bsico:
apoiar o esforo brasileiro de modernidade e promover a
qualidade e produtividade do setor da construo habitacional,
com vistas a aumentar a competitividade de bens e servios por
ele produzidos
21
.
Este programa responde aos deveres constitucionais da Unio, dentre os quais o de elaborar e
executar planos de desenvolvimento econmico e social (art. 21, IX, CF/88)
22
, bem como de
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao (art. 21, XX, CF/88)
23
.
O Estado Brasileiro configura-se na Constituio como Estado do bem-estar social, Estado
redistribuidor de riquezas na sociedade, tendo como uma de suas funes ordenar o
desenvolvimento das atividades econmicas, colocando-as na senda da construo da existncia
digna e da justia social

(art. 170, caput, CF/88)
24
. Esta atividade do Estado exercida por meio do
planejamento, da regulao e da fiscalizao (art. 174, CF/88)
25
.
Para a concretizao destes deveres constitucionais, so editadas normas de direito
econmico. Do ponto de vista subjetivo, estas normas so destinadas Administrao Pblica e aos
agentes econmicos privados, seja atribuindo-lhes poderes, seja conferindo-lhes deveres. Em
termos objetivos, o contedo de tais normas visa a realizar os princpios da Ordem Econmica
Constitucional, tais como livre iniciativa, livre concorrncia, defesa do consumidor, entre outros.
A estatuio de programas e a definio de diretrizes e finalidades a serem alcanadas pela
administrao por normas jurdicas configuram um tipo de norma que incide diretamente no
comportamento poltico do Estado: so as normas polticas .

21
Conforme item 1 do Anexo da Portaria n 134/98.
22 Art. 21. Compete Unio :
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e
social;

23
XX

instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes
urbanos;
24
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social (...) .
25
Art. 174. Como agente normativo regulador da atividade econmica , o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o
setor privado.
16
O contedo da norma poltica o de definio e orientao do complexo de prticas
polticas a serem realizadas pela Administrao Pblica. Nelas so apontados deveres e resultados
esperados, finalidades e meios. Este tipo de norma tem a tarefa de desenhar um especfico
complexo de programas e finalidades como tarefa da administrao pblica.
As normas polticas expressam o princpio da cooperao
26
, imanente ao Estado Social. Pelo
princpio da cooperao, definido um espao pblico para a ao concertada entre setor privado e
administrao pblica.
Estas normas destinadas a organizar a atividade econmica no se contentam em dirigir
secamente o mercado. Ao mesmo tempo em que sintetizam o reconhecimento de que as atividades
econmicas no podem ser deixadas ao puro ajuste das relaes de mercado, adotam a
racionalidade do mercado, que transmitida pelos agentes econmicos chamados construo dos
objetivos da norma.
Para a realizao das normas polticas, a racionalidade do mercado confrontada com os
princpios de interesse da coletividade, num processo de contraposio e negociao, pois nesta
ao comunicativa que possvel a efetividade dos preceitos dos textos normativos
27
.
Enfim, o princpio da cooperao orienta a atuao do moderno Estado Social. Neste Estado,
a Ao Concertada torna-se paradigma, pois decises polticas no so imposies de um setor
institucionalizado do Estado, mas devem ser resultantes de discusses com os setores envolvidos da
sociedade civil, extraindo-se uma posio de consenso, isto , ajustada.

26
Princpio da cooperao um princpio de orientao do desenvolvimento poltico, por meio do qual se pretende
uma maior composio das foras sociais. (...) O princpio da cooperao informa uma atuao conjunta do Estado
e sociedade, na escolha de prioridades e nos processos decisrios. Ele est na base dos instrumentos normativos
criados com objetivos de aumento da informao e de ampliao de participao [da sociedade civil] nos processos
de decises da poltica ambiental, bem como de estabilidade no relacionamento entre liberdade individual e
necessidade social. (...) Pode-se dizer que o princpio da cooperao resultado de uma diviso de funes [entre
Estado e sociedade civil] dentro da ordem econmica fundada nas relaes de mercado.

Derani, Cristiane, Direito
Ambiental Econmico. 2.ed. So Paulo, Max Limonad, 2001, pp. 161-2.
27
O conceito de ao comunicativa de Jrgen Habermas traz consigo a compreenso lingstica como mecanismo da
coordenao da ao e implica tambm na submisso dos atores, que orientam suas aes em pretenses de validade,
imediata relevncia na construo e manuteno da ordem social. A tenso entre facticidade e validade existente na
linguagem reproduz-se na integrao comunicativa do indivduo, e nela deve ser eliminada, pois parte-se da premissa de
que a linguagem a fonte primria de toda integrao social (Derani, Cristiane, Direito Ambiental Econmico,2 ed.,
So Paulo, Max Limonad, 2001, p. 55).
17
Tais normas polticas que atuam sobre o mercado, por atingirem a livre negociao dos seus
agentes, so contrapoderes ao poder econmico exercido no mercado. Ao mesmo tempo, so
normas de estmulo a participaes e discusses, num foro pblico, entre os agentes econmicos
envolvidos. Alm disto, so normas de organizao e de procedimento, que viabilizam os processos
de efetivao de objetivos.
Em resumo, duas so as formas de imposio do programa normativo na norma poltica: pela
interferncia direta das decises do Estado sobre a atividade econmica; e pela mediao num foro
pblico dos diversos interesses que cercam os agentes econmicos, garantindo a articulao dos
interesses e a soluo dos conflitos entre sujeitos econmicos produtores e consumidores, a fim de
reorientar as prticas econmicas existentes, colocando-as no trilho dos objetivos pblicos
prescritos pela ordem econmica constitucional, consistente no desenvolvimento econmico e
melhoria do bem-estar da coletividade.
No primeiro caso, o Estado atua como contrapoder, compensando o poder econmico
existente no mercado. No segundo caso, o Estado atua como moderador, orientador, divulgador,
implementador, coordenador dos objetivos imediatos com demais finalidades sociais e como
solucionador de conflitos.
Concluindo, a Portaria n 134/98 uma norma poltica, emitida pelo Poder Pblico Federal, o
qual tem o dever constitucional de planejar o desenvolvimento econmico e social, a ele
competindo instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, alm do poder
constitucional para regular a atividade econmica.
Referida poltica ganha maior amplitude ao ser prevista pela primeira vez no Plano Plurianual
para o perodo de 2000/2003 e, posteriormente, pelo Plano Plurianual 2004/2007 Brasil de Todos

participao e incluso .
O PPA 2004/2007 traz o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat,
definindo o seu objetivo: Elevar os patamares da qualidade e produtividade da construo civil,
por meio da criao e implantao de mecanismos de modernizao tecnolgica e gerencial,
contribuindo para ampliar o acesso moradia para a populao de menor renda . Define cinco
aes para o PBQP-H: melhoria da qualidade e da produtividade de materiais, componentes,
servios e obras; implantao do Sistema Nacional de Aprovao Tcnica; apoio a projetos de
assistncia tcnica e autoconstruo e ao mutiro; gesto e administrao do programa;
cooperao para formao e requalificao de profissionais da construo civil.
18
pertinente sublinhar que a normatizao do PBQP-H enquadra-se no ramo do direito
econmico, pois se destina a organizar o desenvolvimento de determinadas atividades econmicas,
visando ao desenvolvimento da atividade econmica nacional e melhoria do bem-estar da
populao, por meio de imposio de um complexo de deveres de ao
28
ao Estado e aos agentes
econmicos produtores e consumidores.
A Portaria n 134/98 atribui deveres a sujeitos pblicos e privados. Esta imposio responde
ao preceito constitucional do pargrafo nico do art. 1
o
. da CF, que afirma: todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio . (grifei)
Ademais, uma caracterstica das normas de direito econmico o comprometimento do
agente econmico, que deve reorientar suas atividades em funo das finalidades e dos programas
prescritos em norma jurdica.
- Sujeitos do PBQP-H

A Portaria define os sujeitos que integram ou possam vir a integrar o PBQP-H. Estes passam
a ter o dever legal de buscar a realizao dos objetivos do Programa, isto , a portaria ministerial
compromete tais sujeitos com o dever de realizao das diretrizes previstas tambm por essa norma.
Ficam os sujeitos, ento, vinculados ao contedo da norma jurdica, no podendo transigir
sobre as obrigaes ali determinadas. So atores do PBQP-H, dependendo deles a constituio e
implementao do Programa, podendo ser identificados como os sujeitos ativos da norma e do
Programa, desde que tenham formulado sua adeso ao Programa.
So eles os sujeitos pblicos e privados que se distribuem em diferentes funes:

28
O direito concebido na sua relao com a economia como um instrumento de sua efetivao e, ao mesmo tempo,
como meio de direcionamento da mesma. O direito econmico como garantidor das relaes econmicas apresenta os
meios de realizao da atividade econmica pelos seus sujeitos bem como regulamenta a relao entre eles. Como
direcionador da atividade econmica, produz seus efeitos tanto num nvel macroeconmico quanto na rea mais
imediata das atividades dos sujeitos. No cumprimento deste seu papel orientador da atividade econmica, atua o
direito perseguindo duas finalidades gerais: por um lado defende os valores bsicos do direito, expostos nos princpios
constitucionais de liberdade, igualdade de oportunidades e justia social; por outro, dispe sobre objetivos de poltica
e prtica econmica, perseguindo principalmente eficincia da economia. (Derani, C. Privatizao e Servios
Pblicos,opus. cit., p. 64).
19
- os sujeitos pblicos competentes pela regulao: Ministrio das Cidades, INMETRO,
ABNT;
- os sujeitos pblicos responsveis pela, execuo: rgos da administrao pblica federal,
estadual e municipal;
- os sujeitos pblicos que atuam na fiscalizao

do programa, por competncia prpria ou
especfica: Secretaria de Direito Econmico

SDE -, Departamento de Proteo e Defesa do
Consumidor DPDC , ambos do Ministrio da Justia);
- os sujeitos privados que, pela sua atividade e/ou sua adeso expressa voluntria ao
Programa, so responsveis pela sua realizao. Os sujeitos privados podero ser propriamente
agentes econmicos do setor ou suas associaes representativas, assim como sujeitos privados que
atuam profissionalmente no campo tcnico de avaliao de qualidade, como as entidades de terceira
parte (laboratrios, organismos de certificao credenciados). So sujeitos privados as associaes
civis de proteo do consumidor que venham a contribuir internamente com o Programa.
Pelo panorama traado, pode-se verificar que o Poder Pblico quem executa, isto ,
movimenta o PBQP-H, ainda que com a participao de outras entidades. Ele o mvel do
Programa. O setor privado, em sua atividade produtiva, realiza a atividade fim, a produo dentro
de padres de qualidade.
O item 9 do Anexo da Portaria n 134 define que a adeso do setor privado ao PBQP-H
voluntria. Dispe tambm que a participao de agentes da cadeia produtiva do setor privado dar-
se- pelo seu ingresso por meio de Programas Setoriais da Qualidade.
A adeso do agente da cadeia produtiva do setor privado formaliza-se mediante uma proposta
de criao de um Programa Setorial da Qualidade submetido aprovao das Coordenaes
Nacionais e Geral

definidas no item 4 do Anexo da Portaria n134. Uma vez escolhida

a adeso,
obriga-se o agente privado a obedecer s decises de qualidade construdas pelo programa.
A Portaria n 134/98 define forma de atuao do setor pblico, diretamente no interior do
programa. Prev, tambm, a extenso da atividade fiscalizadora dos agentes pblicos de direito
econmico no cumprimento dos objetivos do Programa, impondo a promoo da isonomia
competitiva, o cumprimento das normas tcnicas existentes e de estmulo ampla divulgao e
respeito ao Cdigo de Defesa do Consumidor.
Em sntese, prev essa norma o dever de ao do poder pblico e dos agentes econmicos
privados na concretizao dos princpios constitucionais da Ordem Econmica.
20
Alm dos sujeitos privados ativos objetivamente obrigados pela norma do PBQP-H, existem
aqueles sujeitos passivos que so os destinatrios das normas de direito econmico em geral e que,
portanto, devero obedecer ao disposto pelo direito e tero, em contrapartida, o poder de requerer
do Estado e/ou dos demais sujeitos obrigados a observncia da referida norma. So eles os agentes
econmicos, produtores e consumidores indeterminados.
Para alcanar os objetivos do Programa presentes na Portaria supracitada, assim como no PPA
2004/2007, so estabelecidas, no mesmo Anexo da Portaria n 134/98, diretrizes que devero

ser
seguidas pelo poder pblico e pelos agentes privados envolvidos no programa, tais como:
I

atuao integrada do poder pblico e parceria entre agentes
pblicos e privados;
II- descentralizao e desburocratizao de procedimentos, de
modo a respeitar as diversas realidades regionais;
IV- estmulo implementao de programas evolutivos de
aperfeioamento da qualidade e aumento da produtividade por
parte dos participantes do programa;

Alm das diretrizes, a Portaria define objetivos especficos do programa a serem buscados,
tanto pelos sujeitos partcipes diretos definidos pelo programa (sujeitos ativos), como pelos agentes
econmicos que desenvolvem atividades econmicas relacionadas com o ramo abraado pelo
programa, destinatrios da norma (sujeitos passivos).
Esses objetivos esto voltados garantia de qualidade de projetos, obras, materiais e sistemas
construtivos, consistentes nas seguintes aes diretas: fomento do desenvolvimento e
implementao de instrumentos e mecanismos de garantia de qualidade; criao de programas
especficos para qualidade de mo-de-obra, aperfeioamento da estrutura de elaborao e difuso de
normas tcnicas; coleta e disponibilizao de informaes do setor e do PBQP-H; estmulo ao inter-
relacionamento entre agentes do setor; apoio introduo de novas tecnologias; articulao
internacional; e universalizao do acesso moradia.
Em resumo, no que concerne estrutura normativa do PBQP-H, em termos de objetivos e
sujeitos envolvidos, de se verificar que se tem seguido a ideologia prpria do moderno Estado
Social. A estrutura composta por agentes pblicos e privados, seguindo o princpio da cooperao,
atende ao carter do Estado Brasileiro prescrito na CF e afina-se com a nova movimentao do
21
Estado Social, que, aps a crise fiscal, opta pela diviso de seus deveres com os sujeitos privados,
reservando, todavia, para si, o poder de coordenao e represso.
Assim, junto com a Coordenao Geral exercida na Secretaria Nacional de Habitao no
Ministrio das Cidades, atuam nas Coordenaes Nacionais, Estaduais e/ou Regionais
representantes de entidades do setor, isto , entidades associativas dos agentes econmicos. Tem-se,
tambm, no mesmo quadro administrativo, a participao de um Grupo de Assessoramento
Tcnico, composto por tcnicos de reconhecido saber na rea de qualidade e produtividade na
construo.
Uma vez ingressos oficialmente no programa, estes agentes privados contam com os poderes
estabelecidos em texto normativo e com os mesmos deveres e obrigaes prprios do servidor
pblico, inclusive para efeitos penais. O agente privado, exercendo funo pblica, um servidor
pblico e, portanto, sujeito s mesmas penalidades impostas ao servidor pblico que exerce funo
pblica em razo de ingresso em carreira pblica.
Concluindo, os agentes que aderiram ao Programa, definidos pela Portaria n 134, de 18 de
dezembro de 1998 do Governo Federal, obrigam-se a realizar as diretrizes e buscar os objetivos ali
explicitados, no se situando no campo da vontade individual a razo da realizao de tais
objetivos, mas sim no campo do dever legal a ser cumprido.
A atribuio de funo pblica aos agentes privados para reordenar o mercado provocou uma
discusso poltica, na qual se contrape, de um lado, o excesso de burocratizao do Estado Social
acompanhada pela crise fiscal e, de outro, a descentralizao das atividades pelo exerccio de
atividade reguladora pelo setor privado. O agente privado que integra uma funo pblica
publicizado em seus deveres, sujeitando-se, inclusive, a sanes pelo eventual descumprimento.
Com isto, limitam-se as crticas feitas ao ingresso do setor privado na atividade pblica, como
privatizao das atividades pblicas
29
. De fato, se o ingresso do setor privado na atividade pblica

29
Existe uma crescente atuao do Estado para assegurar a produo social e as condies de reproduo, com uma
organizao fora do tradicional enquadramento de competncias e caminhos da administrao pblica, que se torna
mais flexvel e aberta incluso dos recursos de negociao das empresas privadas e dos elementos de mercado como
um todo. Torna-se, assim, uma atuao mais desburocratizada, com maior conscincia do custo e com maior eficincia.
Conforme: Scharmer, Eckart; Wollmann, Hellmut, Die Auslagerung offentlicher Aufgaben zwischen gemeinen
Nutzen und privaten Gewinn : Am Beispiel der Einsetzung von Sanierungstragern. In: Gessner, Volkmar; Winter, Gerd
(hrsg.), Rechstsformen der Verflechtung von Staat und Wirtschaft, Opladen, Westdeutscher, 1982.
22
vai resultar na privatizao do Estado ou vai refletir uma publicizao do agente privado depende
das competncias outorgadas e da forma como o setor privado vincula-se atividade pblica.
Contudo, indispensvel considerar que os interessados em maior eficincia e
desenvolvimento da atividade econmica so os prprios agentes econmicos, que podero de
maneira rpida e satisfatria contribuir na concretizao das finalidades e diretrizes prescritas pelo
Programa.
Em sntese, a participao do setor privado no interior do PBQP-H, com poderes e deveres,
assim como a atribuio de poderes aos agentes privados para requererem o ajustamento dos
agentes econmicos produtores s novas regulamentaes, correspondem ao exerccio social do
controle do desenvolvimento da atividade econmica, e esto plenamente conforme ao ordenamento
jurdico brasileiro.
O item 9 do Anexo da Portaria n 134/98 define a forma de participao de agentes do setor
privado no Programa como sendo por meio dos Programas Setoriais da Qualidade, que se
desenvolvem assessorados por um corpo tcnico hbil a avaliar, dentro do Programa Brasileiro da
Qualidade e Produtividade do Habitat, a adequao e o cumprimento de normas estabelecidas pelo
Programa.
A instituio constituda por este corpo tcnico, e que mantm independncia em relao ao
fornecedor e ao cliente, no tendo, portanto, interesse na comercializao dos produtos envolvidos
na avaliao da conformidade, denomina-se entidade de terceira parte.
A entidade de terceira parte integra os Programas Setoriais, exercendo atividade fiscalizadora
em termos de qualidade e produtividade dos agentes econmicos. Esta atividade corresponde ao
objetivo primeiro do Programa, que o de promover a qualidade e produtividade do setor da
construo habitacional, com vistas a aumentar a competitividade de bens e servios por ele
produzidos
30
.
Uma entidade de terceira parte composta por um corpo tcnico especialmente habilitado
para avaliar o cumprimento de fornecedores s normas tcnicas dos produtos fabricados. ela
quem dever atestar a conformidade da produo do agente econmico, condio para este
participar do PBQP-H, esta atividade se d como exerccio de uma funo pblica, sujeitando-se
portanto aos encargos e sanes correspondentes a tal status .

30
Portaria 134/98.
23
Segundo bem coloca Jean Calais Auloy:
O qualificativo conforme , aplicado a um produto ou a um
servio, pode ter vrios sentidos. Em um primeiro sentido, trata-
se da conformidade do produto ou do servio a regras
imperativas. Em um segundo sentido, de sua conformidade s
normas e usos profissionais. Em um terceiro sentido, de sua
conformidade ao contrato .
Nas relaes entre fornecedor e consumidor, o sentido de conformidade engloba estes trs,
posto que os produtos e servios devem estar conformes expectativa legtima dos consumidores .
A expectativa legtima se aprecia em funo de diversos
fatores, em que os principais so: a natureza do produto ou do
servio, sua destinao, as regras, normas e usos que lhes dizem
respeito, o estado da tcnica, as informaes dadas pelos
fabricantes, vendedores e prestadores, as estipulaes do
contrato
31
.
As medidas para assegurar a conformidade de servios e produtos so: regulamentao dos
produtos e servios; e normalizao dos produtos e servios. A primeira consiste em disposies
jurdicas sobre os produtos e servios; a segunda trata de disposies tcnicas.
Verifica-se o respeito regulamentao jurdica pelo preenchimento do comando dado pela
regra de direito. Para verificao da conformidade tcnica, so necessrios olhos habilitados para a
observao tcnica, que atestem competentemente o preenchimento da norma. Estes olhos so as
entidades de terceira parte que se destacam como auxiliares para esclarecimento da sociedade e
especificamente do consumidor. No direito brasileiro, esta atividade ainda mais relevante porque
faz da entidade de terceira parte um verdadeiro auxiliar da justia, na medida em que o desrespeito
normalizao tcnica implica uma infrao ordem jurdica, como dispe desde 1951 a Lei n
1.521 que impe o atendimento s normas oficiais e que retomada no texto do Cdigo de Defesa
do Consumidor.

31
Calais-Auloy, Jean; Steinmetz, Frank. Droit de la consommation. 5 ed. Paris, Dalloz, 2000, p. 219.
24
Recentemente foi aprovado pela Portaria do Ministrio das Cidades n 118 de 15 de maro de
2005 o regimento geral do Sistema de Avaliao de Conformidade das Empresas de Servios e
Obras da Construo Civil

SiAC no mbito do PBQP-H. Este documento traz um detalhamento
do processo de certificao de empresas da construo civil no interior do Programa, uma srie de
inovaes, em especial no processo evolutivo que caracterstica prpria ao PBQP-H.
O SiAC tem especificidades distintivas expostas em seu regimento. Possui carter nacional,
aplicando-se a todas as esferas da administrao pblica. marcado pelo respeito s diferentes
condies tcnicas e financeiras das empresas, expressas no carter evolutivo dos requisitos dos
referenciais normativos, com nveis progressivos de avaliao de conformidade, segundo os quais
os sistemas de gesto da qualidade das empresas so avaliados e classificados. Mais do que um foro
para a certificao, o PBQP-H cria um ambiente para auxiliar o preparo das empresas a fim de que
obtenham o nvel de avaliao de qualidade almejado, sendo um sistema pro-ativo e no apenas
avaliativo. Definindo graus de certificao, atende diversidade da demanda e das possibilidades de
preparo das empresas, tal flexibilidade responde s diferentes necessidades regionais e diversidade
de escopo existente na construo civil. No de menor importncia o princpio do primado do
interesse pblico, construdo pela idoneidade dos agentes de acreditao. Tambm, cabe juntar a
publicidade dos resultados e dos procedimentos, outros elementos essenciais deste Sistema que
integra o PBQP-H.
Os Organismos de Certificao Credenciados - OCCs so os sujeitos habilitados para a
averiguao dos sistemas de qualidades das empresas e seu atendimento a um ou mais escopos. Eles
integram os sujeitos ativos do PBQP-H, atuando na fiscalizao das aes internas das empresas em
funo da construo dos seus sistemas de qualidade.
muito importante destacar o processo evolutivo do Programa. Com a Declarao de Adeso
ao PBQP-H e de conformidade, a empresa pode iniciar pelo referencial normativo Nvel D ,
obedecendo ao padro disponibilizado pelo PBQP-H em sua pgina de internet. Sob o signo da boa
f, a empresa presta as informaes, e passa ao compromisso de ajuste paulatino s normas de
qualidade. A auto-declarao um passo significativo no atendimento ao processo evolutivo,
representando ao mesmo tempo respeito aos diferentes estgios tcnicos das empresas, assim como
observando sua misso pr-ativa integradora, onde o objetivo da certificao a evoluo da
qualidade das empresas e no a criao de um campo de exclusividade.
25
O direito precisa transformar-se em realidade eficiente, no interesse coletivo e tambm no
individual, expressa Carlos Maximiliano
32
. Continua o autor: isto se d, ou mediante a atividade
dos particulares no sentido de cumprir a lei, ou pela ao, espontnea ou provocada, dos tribunais
contra as violaes das normas expressas, e at mesmo contra as simples tentativas de iludir ou
desrespeitar dispositivos escritos ou consuetudinrios . Sem dvida, esta filosofia conduz a ao
compartilhada entre setor pblico e privado que conduz o Programa Brasileiro da Qualidade e
Produtividade do Habitat.
4. O PBQP-H NO PROCESSO DE LICITAO

Para que o consumidor tenha confiana no mercado, necessria a construo de uma rede de
fiscalizao e imposio normativa eficiente, capaz de regular a produo, a distribuio e o
produto, seja do ponto de vista do comportamento entre os fornecedores, seja no que concerne
relao fornecedor consumidor. O primeiro aspecto tratado pelas disposies relativas defesa da
concorrncia, represso ao abuso do poder econmico e concorrncia desleal. O segundo aspecto
tratado pelas normas de defesa do consumidor, que buscam um equilbrio na relao fornecedor-
consumidor, construindo o que a doutrina brasileira tem chamado de Teoria da Qualidade
33
.
Isto significa que ao fornecedor, no mercado de consumo, a lei
impe um dever de qualidade dos produtos e servios que
presta. Descumprido este dever, surgiro efeitos contratuais
(inadimplemento contratual ou nus de suportar os efeitos da
garantia por vcio) e extracontratuais (obrigao de substituir o
bem viciado, mesmo que no haja vnculo contratual, de
reparar os danos causados pelo produto ou servio defeituoso).
A teoria da qualidade se bifurcaria, no sistema do CDC, na
exigncia de qualidade-adequao e de qualidade-segurana,
segundo o que razoavelmente se pode esperar dos produtos e
dos servios. Nesse sentido haveriam vcios de qualidade por

32
Maximiliano, Carlos, Hermenutica e Aplicao do Direito, 15 ed., Rio de Janeiro, Forense, 1995, p.6.
33
Idem, p.579.
26
inadequao (arts. 18 e ss.) e vcios de qualidade por
insegurana (arts. 12 a 17) do CDC.
34
Um exemplo de vcio da qualidade dentro da construo civil se daria quando um tubo ou
conexo fabricado desatendendo os padres definidos pela ABNT. Na questo de servios, a
qualidade integrada dos sistemas produtivos

a qualidade de mo-de-obra, a gesto dos servios -
fundamental para garantir a qualidade do produto. O afastamento da ocorrncia de vcio da
qualidade uma decorrncia da produo com qualidade em todas as suas fases.
As atitudes que no correspondam produo com qualidade podem acarretar dois tipos de
vcios reprimidos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor:
- vcio de qualidade por inadequao, pois o produto fora das especificaes normativas se torna
imprprio para o uso proposto;
- vcio de qualidade por insegurana, quando o uso deste produto fora das normas tcnicas causa
danos sade, ao meio ambiente etc.
A nocividade de um produto est diretamente ligada ao atendimento dos requisitos de
qualidade do mesmo, o descuido da qualidade pelo no atendimento a normas de fabricao, a no
observncia ao uso de material adequado, a impercia nas variadas etapas de produo, o descuido
com a gesto dos servios de uma forma geral, podem vir a acarretar no somente produtos
inadequados ao consumo, como tambm, produtos nocivos vida ou sade do consumidor.
Esta leso, dependendo do produto ou do uso deste produto, pode ultrapassar a pessoa do
consumidor, estendendo-se a um grupo de pessoas ou a uma comunidade. Afinal, como j
apresentado anteriormente, a defesa do mercado nacional (patrimnio nacional) e a defesa da
Ordem econmica (finalidade de construir a dignidade da existncia) encontram-se contidas na
defesa do consumidor - ao de construo da cidadania (art. 5
o
, XXXII, CF).
O Poder Pblico, enquanto agente promotor do bem estar e do bem comum de sua
coletividade

inclusive como portador de responsabilidade civil objetiva - no pode ficar alheio
questo da qualidade e da segurana (em todos os sentidos) dos produtos e servios que adquire e
lhe disponibiliza, ainda que aps processamento ou de forma indireta.

34
Marques, Cludia Lima. Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor, 4 edio, Revista dos Tribunais, So Paulo,
2002, p.579.
27
Essa preocupao, que se impe presente desde o nascedouro da relao de propriedade do
bem ou da tomada do servio, que o processo de licitao, encontra permisso e balizamento na
legislao que emoldura, sem engessar, tal atividade.
Em vrios dispositivos, a Lei n. 8666/93 aponta como vetores da atuao administrativa a
possibilidade de indicar a qualidade do produto. A Administrao tem o dever de indicar o objeto
pretendido na licitao, inclusive definindo as caractersticas necessrias qualidade satisfatria
deste objeto. Para tanto valido, inclusive, o estabelecimento de caractersticas prprias ao
prestador de servios, como, por exemplo, a exigncia de certificao dos sistemas de gesto da
qualidade do prestador de servios. O que no se admite a restrio injustificada, porque afeta o
princpio basilar da licitao, qual seja o da isonomia entre os interessados
35
.
Desta forma, no h que se cogitar na proibio do estabelecimento de padres de qualidade
em relao a produtos e servios a serem adquiridos pelo Poder Pblico, tampouco em relao
avaliao da conformidade de seu sistema de gesto da qualidade.

O que no se pode transformar
a discricionariedade em arbtrio, nem em discrmine para favorecimentos.
5. LICITAO, QUALIDADE E JURISPRUDNCIA

Apesar de alguns julgados significativos apontarem pela possibilidade de exigncia de
certificado de qualidade em licitao na fase de habilitao, no se pode propriamente falar da
formao de uma jurisprudncia. Para isto necessrio uma certa quantidade de julgados em
tribunais superiores ( Superior Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal).
Cabe aqui trazer uma observao sobre os Tribunais de Contas, pois h tambm duas
manifestaes que merecem alguma observao.
Embora com o nome de Tribunal estes rgos no fazem parte do poder judicirio. So rgos
de fiscalizao. O Tribunal de Contas tem por objetivo, nos termos da Constituio, a apreciao
das contas do Chefe do Poder Executivo, o desempenho das funes de auditoria financeira e
oramentria, a apreciao da legalidade dos atos de admisses de pessoal, bem como o julgamento

35
Cf. parecer do Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes.
28
das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. Suas decises
so dirigidas Administrao para que imediatamente venha corrigir seus atos. Ele apenas exerce
um julgamento tcnico de contas. No tem funo jurisdicional, pois no dirime conflito. No lhe
cabe sustar a realizao de contrato, mas representar para que o executivo realize as correes
necessrias.
Por no ser um poder judicante institudo para dirimir conflitos, suas decises no formam o
que se chama de jurisprudncia. Esta se caracteriza pela sequencia de julgados relativos
relacionamentos conflituosos entre sujeitos privados ou pblicos, seguindo um procedimento
especial com o devido processo legal e o contraditrio. Todavia, vale assinalar as decises, a fim de
registrar um devido humor do rgo auxiliar do controle externo da fiscalizao contbil, financeira
e oramentaria.
Em deciso ordinria de 24 de abril de 2003, com base na representao n. 04/02 do
Ministrio Pblico propondo a uniformizao da jursprudncia deste Tribunal sobre a exigncia do
Certificado de Adeso ao Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Habitat

PBQP-h
como requisito de qualificao tcnica em editais de licitao no mbito do Distrito Federal,
posicionou-se o Tribunal de Contas do Distrito Fedcral pelo seguinte:
considerar procedente a exigncia de adeso ao Programa Brasileiro da Qualidade e
Produtividade no Habitat no Distrito Federal

PBQP-H

em editais de licitao da
Administrao distrital, cujo objeto predominante seja a execuo de obras e reformas em
edificaes, como uma das formas de qualificao admitidas pelo inciso II do artigo 30 da Lei n
8.66/93, considerando, em consequncia, improcedente a representao apresentada s fls. 55; c)
alertar a Coordenao do PBQP-H no Distrito Federal de que o carter evolutivo do Programa
deve oportunizar s empresas tempo suficiente para proceder as adaptaes necessrias a cada
nvel de certificao previsto, de forma a garantir ampla participao de interessados qualificados
em licitaes. (Deciso n. 1876/2003).
O Tribunal de contas do Estado de So em processo TC-A- 037.755/026/99 anlaisando o
decreto estadual n 41.377 de 25 de novembro de 1996 que implantou a exigncia, no Estado de
So Paulo, de certificado QUALIHAB para a participao nas licitaes, na fase de habilitao.
A posio da consultoria de que a exigncia daquela certificao afronta o disposto na
legislao federal sobre licitao no que tange s normas gerais de competncia da Unio, de acordo
com o disposto no art 22, XXVII (...) . Aduz que o referido Decreto institui direito novo
29
afrontando a lei de licitaes, em seu art. 3 e 1., e tambm o art. 37, XXI da Constituio Federal
(...)
No obstante, este parecer foi contestado pela Procuradoria da Fazenda Estadual, que
entendeu ser a exigncia de Qualihab um procedimento lcito e coerente com o interesse pblico.
No possui nenhum carter restritivo, pois o procedimento de certificao aberto a todos os que
desejarem participar de qualquer licitao comm aquele objetivo especfico (...) .
Em seu parecer o Procurador Chefe da Fazendo do Estado colao deciso judicial
proferida em sede de mandado de segurana pela 9. Vara da Fazenda Pblica do Estado de So
Paulo, entendendo legal a exigncia.
Diante da diversidade de opinies a deciso dos rgos de instruo do TCE-SP foi no
sentido da ilegalidade do decreto.
A deciso do referido rgo pela no exigncia de Qualihab na fase de habilitao,
tolerando-se sua exigncia para a fase de classificao, nos certames licitatrios .
Cabe destacar que, na motivao de seu voto, menciona a exitncia do PBQP-H, e da
diferena de seu funcionamento, que se mostraria mais isonmico, pois tem nvel federal, e no se
equipara ao sistema ISO (como ocorre com o Qualihab).
Analisando estes dois posicionamentos deve se atentar para algumas distines
fundamentais.
a) a deciso de So Paulo no se refere ao PBQP-H e inclusive destaca que este
Programa fundamentalmente distinto do programa paulista Qualihab. Portanto, no h de
se falar em posio contrria do TCE-SP exigncia de PBQP- H.
b) a deciso de So Paulo, no foi unnime e contou com manifestaes
abalizadas como a da Procuradoria da Fazenda do Estado de So Paulo, que busca respaldo
em deciso judicial favorvel exigncia de certificado de qualidade em fase de habilitao
na Licitao
c) o questionamento constitucional ao Qualihab est sobretudo na questo da
competncia normativa. No poderia o estado impor modificaes no processo licitatrio,
pois esta competncia privativa da Unio com base no art. 22 XXVII
Art. 22 Compete privativamente Unio legislar sobre XXVII

normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais
30
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas
pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)

Portanto, no se pode aplicar este questionamento ao PBQP_H que de mbito Federal.
Concluindo, das duas posies dos Tribunais de Contas dos estados de So Paulo e
Distrito Federal no podem ser chamadas de jurisprudncia. Trata-se de parecer tcnico para
orientao da Administrao Pblica, ou seja, no tem vinculao erga omnes, sendo indiferente
para efeito deste parecer a sua considerao ou no.
O Superior Tribunal de Justia, entretanto, em conhecido aresto decidiu favoravelmente sobre
a imposio de parmetros de qualidade em edital de licitao.
STJ

REsp 172232

SP

1. T

Rel. Min. Jos Delgado

DJU 21.09.1998

p.68 CF.37, XXI. ADMINISTRATIVO

LICITAO

INTERPRETAO DO ART. 30, II, 1.,
DA LEI 8666/93. 1. No se comete violao ao art. 30, II, da
Lei 8666/93, quando, em procedimento licitatrio, exige-se
comprovao, em nome da empresa proponente, de atestados
tcnicos emitidos por operadores de telefonia no Brasil de
execuo, no pas, em qualquer tempo, de servio de
implantao de cabos telefnicos classe I e C, em perodo
consecutivo de 24 meses, no volume mnimo de 60.000 h x h,
devidamente certificados pela entidade profissional competente.
2. o exame do disposto no art. 37, XXI, da Constituio
Federal, em sua parte final, referente a exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes revela que o propsito a
objetivado oferecer iguais oportunidades de contratao com o
poder pblico, no a todo e qualquer interessado
indiscriminadamente, mas, sim, apenas a quem possa evidenciar
que efetivamente dispe das condies para executar aquilo a
que se prope (Adilson Dallari). 3. Mandado de segurana
31
denegado em primeiro e segundo graus. 4. Recurso especial
improvido. (grifei)
O acrdo transcrito emblemtico e marca a forte tendncia da jurisprudncia em aceitar e
mesmo prestigiar os elementos identificadores da qualidade do sujeito licitante bem como do
produto ofertado.
O PBQP

H atua buscando elevar o nvel de qualidade dos produtos e das empresas da
construo civil. um programa de adeso voluntria institudo pelo Governo Federal, para
segurana e satisfao do consumidor, onde se inclui a Administrao Pblica. Com a participao
neste programa oficial de gesto da qualidade de produtos, servios e obras, h um ganho que se
multiplica por toda cadeia produtiva, at o consumidor final.
Os ideais do PBQP-H que esto especificados na Portaria n 134/98 e no PPA 2004/2007
coadunam-se com os princpios da Lei de Licitaes, que busca a economicidade com relao de
melhor servio pelo preo mais razovel, onde a qualificao tcnica, como o conjunto de requisitos
profissionais que devem ser apresentados pelo licitante para a execuo do objeto da licitao
imposta pela lei deve ser interpretada de maneira conseqente ao caso especfico. Portanto,
perfeitamente legtimo afirmar que equivale elemento identificador de qualificao tcnica a
certificao por instituio oficialmente habilitada.
A referida lei divide a qualificao tcnica em genrica (identificada pelo registro
profissional), especfica (definida por atestado de desempenho anterior e pela existncia de
aparelhamento e pessoal adequados execuo do objeto da licitao) e operativa (apresentada pela
demonstrao de disponibilidade de recursos materiais e humanos adequados, necessrios
execuo do objeto da licitao)
36
.
Pode a Administrao, e lcito que o faa, dentro de seu poder diretivo e discricionrio,
visando ao interesse pblico, verificar no s a capacidade tcnico-formal do licitante, isto , o seu
registro profissional e a apresentao de documentos comprobatrios da sua capacidade de
realizao de um determinado servio como, tambm, deve a Administrao buscar comprovar a
capacidade tcnica efetiva de execuo, conhecida como capacidade operativa real ou capacidade

36
Cf. WEISS, Fernando Antonio Bonadio, em parecer apresentado perante a Secretaria Municipal de Obras, do
Municpio do Rio de Janeiro, em relao ao Programa Municipal de Qualidade em Obras Pavimentao, Obras de Arte
Especiais e Obras de Drenagem Urbana.
32
tcnico-operacional. Neste sentido, relevante a certificao dos processos de atuao da empresa
que fornece um elemento a mais para esperar a qualidade do produto do contrato administrativo.
mais uma ferramenta importante de aptido tcnica.
Ainda que tenha sido aposto veto alnea b, do 1., do art. 30, da Lei 8.666/93, a capacidade
tcnico-operacional continua a ser exigida nas licitaes. O dispositivo vetado impunha limitaes a
tal exigncia e sua retirada do texto legal deixou a critrio da entidade licitante estabelecer, em cada
caso, as exigncias indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes
37
.
E exatamente o exerccio legal desta discricionariedade que garante a eficcia final do
processo de licitao, que mira prestao de um servio, ou ao fornecimento de um produto, que
direta ou indiretamente dever refletir em benefcio para a sociedade. Diretamente, se o produto ou
servio tiver de ser entregue pela Administrao sociedade, indiretamente atravs da sua aplicao
na melhoria da eficincia do servio pblico, como no caso da reforma de determinado imvel,
construo de rede de saneamento, etc.
pertinente citar deciso do Poder Judicirio do Estado de So Paulo, nos autos 1504/98, de
lavra da MM. Juza da 4. Vara da Fazenda Pblica da Capital:
A lei de licitaes existe para impor os certames quando
necessrio fornecimento de bens e servios ao poder pblico
(em conceito muito abrangente). Esses certames, para que
tenham sucesso

garantir o melhor fornecimento, pelo menor
preo

devem ser universais, isto , abertos ao maior nmero
possvel de interessados.
Veja-se bem, no aberto a todo e qualquer interessado,
mas ao maior nmero possvel. Porque possvel? Por que o
menor preo no o nico critrio de escolha exigvel, possvel
ou necessrio. Mais do que isso, necessrio que o poder
pblico se garanta de riscos derivados da incompetncia de seus
fornecedores. No h nenhum mistrio nisto. o que faz
qualquer um de ns. Exemplo, bem rasteiro, o da feira.
Podemos escolher o produto de qualquer qualidade, pagaremos
por isso. Podemos deixar para ir feira no fim do dia,

37
WEISS, op. cit.
33
escolhendo sobras de m qualidade, pagaremos mais barato. A
virtude est no meio, exceto casos especiais.
(...) que o fornecimento ao poder pblico deve ter
alguma, mnima, qualidade. Trata-se, no caso em exame, da
construo de casas populares. No mnimo, a administrao ter
de saber a respeito da qualidade das construes, e ter de saber
a respeito da possibilidade de cumprimento do contrato pelo
licitante.
Em outras palavras, o menor preo critrio de
desempate. Desempate entre interessados que pretendem e
possam participar da licitao. Qualidade de servio e
possibilidade de realiz-lo so, desarte, pressupostos para o
fornecimento do preo.
Afinal, no h o menor sentido em contratar aquele que
oferece o menor preo, mas incapaz de adimplir o contrato.
Por isso afirma-se que a fase de habilitao est em estreita
ligao com a execuo contratual (Cf. Carlos Ari Sundfeld,
licitao e contratos administrativos, Malheiros, SP, 1995,
p.112}.
(...) Estes requisitos, atinentes qualidade dos servios e
bens fornecidos e da capacidade da interessada em prest-los,
no podem ser previstos em lei. Esta impossibilidade
constatada pelo simples expediente de imaginarmos quais
seriam esses requisitos, para abranger a generalidade dos
fornecimentos necessrios. Por isso so os requisitos legais
meramente exemplificativos.
Verifica-se, ento, que a exigncia de demonstrao em
programa de qualidade, alm de legalmente possvel, deve, por
outro lado, ser entendida como um verdadeiro esforo da
administrao pblica no aprimoramento das suas contrataes,
com o aproveitamento das conquistas da sociedade, no que h de
34
mais significativo na evoluo de processos, mtodos,
tecnologias, qualidade de materiais.

bastante ilustrativa a relao identificada por esta deciso entre qualidade do servio e
condies para realiz-lo. Um servio de qualidade requer uma comprovao da prestadora de que
pode efetivamente realiz-lo dentro da qualidade esperada.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Melo;
inquestionvel assistir ao promotor do certame licitatrio
certa margem de liberdade para estabelecer, no edital, padres
mnimos de idoneidade financeira e tcnica, condies de
ingresso no certame e disputa do objeto licitado. Por sem
dvida quadra-lhe fixar os parmetros necessrios, a bem da
firmeza e segurana que devem presidir a relao jurdica
ulterior a ser firmada com o vitorioso. Este asserto no pode ser
posto em causa. induvidoso que a matria comporta juzo
discricionrio para gabaritar o nvel de exigncia
38
.
No mesmo sentido, Maral Justen Filho:
A sumariedade da disciplina legal, sobre o tema (da exigncia
de capacitao tcnica em Compras), no retrata proibio de
constarem requisitos de capacitao tcnica nos instrumentos
convocatrios de licitao para compras. Aplicam-se os
princpios acima expostos (Capacitao tcnica real, capacitao
tcnico-profissional em obras e servios) e qualquer excesso ou
inadequao produzem a invalidade do instrumento
convocatrio. Os limites e proibies atinentes a obras e

38
In LICITAO, So Paulo, RT, 1985.
35
servios podem ser aplicados, supletivamente, no caso de
compras.
39
E arremata:
O contedo e a extenso da qualificao tcnica dependem
diretamente do objeto da licitao. Ao definir o objeto a ser
contratado, a Administrao Pblica est implicitamente
delimitando a qualificao tcnica que devero apresentar os
eventuais interessados em participar da licitao.
Mas no basta essa delimitao implcita.
As exigncias quanto qualificao tcnica devem estar
previstas de modo expresso.
Para tanto, a Administrao dever verificar os requisitos para o
desempenho das atividades que constituiro encargo do sujeito
contratado.
(...) Alude-se, nessa linha, qualificao tcnica real. Significa
que a qualificao tcnica a ser investigada no apenas aquela
terica, mas tambm a efetiva, concreta, prtica. a titularidade
de condies prticas e reais de execuo do contrato.
Em vez de exame terico do exerccio da atividade, as
exigncias se voltam para a efetiva condio prtica de
desempenhar satisfatoriamente o objeto licitado.

40
necessrio frisar que ao exigir a certificao de adequao tcnica, a Administrao Pblica,
alm de zelar pela efetividade do objeto da licitao, cumpre seu papel de bem cuidar do patrimnio
pblico e da coletividade.

39
Ops. Cit.
40
Idem.
36
Por isso, o no atendimento ao requisito de comprovao de adequao tcnica dos produtos
ou servios no s desacredita, pela ausncia de confiabilidade e segurana, a proposta apresentada,
ainda que contenha porventura o menor preo do certame, como tambm inabilita o licitante
prpria licitao, pela desconformidade editalcia.
O licitante que no atenda s especificaes tcnicas e que no as comprove de maneira
efetiva torna-se desigual perante os iguais que atendem a todas as exigncias do instrumento
convocatrio, devendo, portanto, ser excludo da etapa de verificao financeira das propostas.
A ausncia da certificao, por certo, no impede a participao na licitao, ou a sua
inscrio no cadastro geral de fornecedores do Poder Pblico. Contudo, uma vez exigida a
comprovao de adequao dos produtos ou servios licitados s normas e especificaes tcnicas e
a sua certificao, no pode o concorrente, convidado ou voluntrio, que a este requisito no atender
ser considerado habilitado a concorrer. Trata-se, aqui sim, do exerccio incisivo do princpio da
isonomia, no em relao ao licitante desconforme, mas aos demais que atenderam integralmente s
exigncias do edital.
Pelo exposto, conclui-se que, embora no haja previso expressa de possibilidade de exigncia
de adoo de sistema de qualidade por empresa licitante para a prestao de servios e obras, a
definio de critrios pblicos de acreditao, visando melhoria da construo civil, coaduna-se
com o sistema de licitao e contratos administrativos regulados pela Lei n 8.666/93.
O PBQP-H um programa de incentivo atividade econmica na cadeia produtiva da
construo civil, com qualidade. A adoo do PBQP-H para as compras pblicas e seus contratos
fundamental para o desenvolvimento e credibilidade do Programa, posto que o Poder Pblico um
consumidor de grande envergadura, e tem forte influncia no mercado pelo uso de seu poder de
compra e de contratao. Os efeitos de seus contratos atingem toda a sociedade. De fato, a
referncia adeso de empresas ao Programa para a habilitao em processo de licitao, demonstra
a harmonia entre os programas pblicos e sua execuo.
o parecer.
CRISTIANE DERANI
Professora Associada da Faculdade de Direito
Universidade de So Paulo.
37

38
Sumrio dos casos discutidos (mdulo I):
ESTADO DE SO PAULO

CASO QUALIHAB

MANDADO DE SEGURANA 1504/98

MC CONSTRUES
LTDA x COMISSO PERMANENTE DE LICITAO DO CDHU - A CDHU EXIGIU A
CERTIFICAO DOS MATERIAIS PELO QUALIHAB

JULGADO IMPROCEDENTE,
NO SENTIDO DE QUE A ADMINISTRAO PODE EXIGIR A CERTIFICAO.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO
TC-A- 037.755/026/99
ESTADO DO RIO DE JANEIRO

MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

PROGRAMA MUNICIPAL DE QUALIDADE
EM OBRAS DE PAVIMENTAO, OBRAS DE ARTE ESPECIAIS E OBRAS DE
DRENAGEM URBANA.
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

VOTO FAVORVEL, EM UNIFORMIZAO DE ENTENDIMENTO, EXIGNCIA
DE ADESO A PROGRAMAS DE QUALIDADE DE PRODUTOS, COMO REQUISITO
PARA A PARTICIPAO. ESTA DECISO FOI TOMADA EM FUNO DE
REPRESENTAO DO MINISTRIO PBLICO FEDERAL JUNTO AO TRIBUNAL,
PROPONDO A UNIFORMIZAO DE JURISPRUDNCIA SOBRE A EXIGNCIA DE
CERTIFICADO DE ADESO AO PBQP-H, COMO REQUISITO DE QUALIFICAO
TCNICA EM EDITAIS DE LICITAO.
DISTRITO FEDERAL

DECISO INTERLOCUTRIA, EM MANDADO DE SEGURANA DA 2. VARA DA
FAZENDA PBLICA DE BRASLIA

DF, QUE REVOGOU LIMINAR, CONCEDIDA EM
MANDADO DE SEGURANA PARA SUSPENDER PROCESSO DE LICITAO EM QUE
SE EXIGIA A CERTIFICAO DE ADESO A PROGRAMA DE QUALIDADE.
This document was created with Win2PDF available at http://www.daneprairie.com.
The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only.

PBQPH d542

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

PBQPH d542

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat - PBQP- H Relatrio 4 Estudo sobre validade de exigncia de qualificao de

empresas no processo de licitao. Profa. Dra. Cristiane Derani

Anda mungkin juga menyukai