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TEORIAS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL E SUAS IMPLICAES DE

POLTICA ECONMICA NO PS-GUERRA: O CASO DO BRASIL




Rodrigo Ferreira Simes
Doutor em Economia IE/UNICAMP
Professor FACE, CEDEPLAR/UFMG

Ana Carolina da Cruz Lima
Doutoranda em Economia CEDEPLAR/UFMG
Mestra em Economia PIMES/UFPE


Resumo
No perodo ps-II Guerra, a problemtica regional foi bastante discutida por diversos tericos,
cujas idias influenciam fortemente o planejamento econmico regional nos pases
perifricos, especialmente na Amrica Latina. Este trabalho descreve as principais
caractersticas de quatro teorias sobre a dinmica regional desenvolvidas neste perodo: a
Teoria dos Plos de Crescimento, a Teoria da Causao Circular Cumulativa, a Teoria do
Desenvolvimento Desigual e da Transmisso Inter-regional de Crescimento e a Teoria da
Base de Exportaes. A partir destas consideraes, procura-se analisar como estas teorias
influenciaram o planejamento regional no Brasil entre 1950 e 1980. A anlise dos principais
planos de desenvolvimento nacionais no perodo mostra que os policy makers procuraram
seguir as principais recomendaes de polticas destes tericos, entretanto, uma srie de erros
de interpretao, entre os quais a nfase exagerada na substituio de importaes sem a
diversificao de exportaes, levou a resultados menos significativos que os esperados e
comprometeram o desenvolvimento de longo prazo da economia nacional. Aps este perodo
de forte interveno estatal seguiu-se uma onda liberal, com vrias mudanas, inclusive no
mainstream econmico sobre o desenvolvimento regional.

Palavras-chave
Teorias do Desenvolvimento Regional; Planejamento Econmico; Polticas de
Desenvolvimento Regional.

Abstract: Discussions about the regional question gained new impetus in the post-war and its
ideas influenced the regional economic planning in many countries, especially in Latin
America. This paper describes the main characteristics of four theories developed in this
period: The Theory of Growth Pole, the Theory of Circular Cumulative Causation, the Theory
of Unbalanced Growth and the Export Base Theory. After that we analyze how these theories
influenced the regional planning in Brazil between 1950 and 1980. The analysis of the main
national plans of development shows that the policy makers tried to follow these theoretical
recommendations. However, the results of these policies were limited by several
misinterpretations, like the exaggerate emphasis on the import replacing without
diversification of the exportations, and the national development of long-term has been
compromised. After this period of state intervention, there were many changes in the
economic environment, including in the mainstream about the regional development.

Key-words: Regional Development Theories; Economic Planning; Regional Development
Policies.

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1 Introduo

O processo de desenvolvimento econmico no ocorre de maneira igual e simultnea em toda a
parte. Pelo contrrio, um processo bastante irregular e que, uma vez iniciado em determinados pontos,
possui a caracterstica de fortalecer reas/regies mais dinmicas e que apresentam maior potencial de
crescimento. Assim, a dinmica econmica regional torna-se objeto de estudo bastante complexo, dadas
as inter-relaes existentes dentro e entre diferentes localidades e sua importncia para a coeso da
economia nacional.
Diversos tericos propuseram-se a estudar a dinmica econmica regional, especialmente no
perodo iniciado aps a Segunda Guerra Mundial, com o intuito de esclarecer sua problemtica,
indicando, inclusive, as possveis solues para a superao do subdesenvolvimento. Entre os vrios
estudiosos desta rea pode-se destacar Franois Perroux, cuja anlise estimulou uma srie de estudos
convergentes como aqueles desenvolvidos por Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O.
Hirschman e Douglass C. North. Em torno do pensamento destes estudiosos foi estabelecido um
consenso que passou a influenciar significativamente a conduo da poltica econmica nacional.
O objetivo do trabalho no realizar uma avaliao crtica destas teorias, nem buscar seus
pontos em comum. Diz respeito apenas a apresentar suas principais idias e identificar as principais
implicaes de polticas econmicas das mesmas, analisando como estas influenciaram o planejamento
regional no Brasil entre 1950 e 1980, medida que as mesmas se desenvolviam e assumiam
determinada posio no mainstream econmico.
Na segunda seo do trabalho so discutidos os principais pontos dos estudos realizados pelos
tericos acima relacionados e suas recomendaes de poltica econmica. Na terceira seo realizada
uma breve anlise sobre a atuao do Estado no processo de desenvolvimento recente da economia
brasileira e como esta foi influenciada pelas teorias analisadas. Em seguida so realizadas as
consideraes finais.

2 Teorias sobre a Dinmica Regional e Implicaes de Polticas Econmicas

O estudo sobre a dinmica regional supe a definio preliminar do conceito de regio para
evitar imprecises sobre o prprio objeto de estudo. A utilizao do conceito de uma regio econmica
justificada pela hiptese de que uma regio cresce ou declina como um todo, ao invs de ter suas
variaes de renda como a soma aleatria de variaes independentes nas atividades nela localizadas.
Entretanto, vale salientar que qualquer que seja o critrio adotado (homogeneidade, contigidade, etc.),
ele vai implicar em um corte arbitrrio, uma vez que no sistema capitalista o espao econmico
tendencialmente integrado e articulado.
Realizadas estas consideraes, define-se que uma regio, como unidade de anlise,
representada por um conjunto de pontos do espao que tenham maior integrao entre si do que em
relao ao resto do mundo. Mais ainda, contextualizando esta definio com o conceito de urbano
locus da produo diversificada e integrada do capitalismo , pode-se definir uma regio como um
conjunto de centros urbanos dotados de um determinado grau de integrao em oposio ao resto do
mundo, composto por centros urbanos com grau de menor de integrao com os primeiros (Lemos,
1988).
Vrias so as teorias que buscam explicar a dinmica regional, ou seja, o processo de
determinao da renda urbana que a expresso e a causa do movimento do capital no espao, como
aquelas desenvolvidas por Gunnar Myrdal, Albert Hirschman, Franois Perroux, Jacques Boudeville e
Douglass C. North. Estes tericos procuram demonstrar que uma vez estabelecidas as vantagens ou
desvantagens comparativas dos espaos econmicos, iniciam-se movimentos migratrios do capital,
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cujos resultados expressar-se-o em determinada dinmica regional, isto , em relativo vigor ou
estagnao do processo de acumulao em uma regio. A seguir sero expostas as principais idias
defendidas por estes tericos, identificando suas principais implicaes de polticas econmicas.

2.1 Teoria dos Plos de Crescimento: Franois Perroux e Jacques R. Boudeville

Franois Perroux foi um dos primeiros tericos a contestar, em uma srie de trabalhos
desenvolvidos no decorrer da dcada de 50, a noo vulgar e inexata de espao utilizada nas anlises
econmicas realizadas at ento que resultavam na coincidncia entre espaos econmicos e humanos e,
conseqentemente, em recomendaes imprecisas de polticas econmicas. A noo de espao
introduzida por este terico descarta o conceito de espao euclidiano e utiliza o conceito matemtico de
espao abstrato, mais adequado para analisar as inter-relaes econmicas. Desta forma existiriam tantos
espaos econmicos quantos fossem os fenmenos econmicos estudados.
Neste sentido, a empresa, como unidade de produo, ocupa um espao vulgar (ou geonmico),
onde se situam seus meios materiais e pessoais, ou seja, o seu local de funcionamento, e trs espaos
econmicos: i) a empresa ocupa em primeiro lugar um espao definido como contedo de um plano,
sendo este entendido como o conjunto das relaes estabelecidas entre a empresa, seus fornecedores de
input (matrias-primas, mo-de-obra, capital) e seus compradores de output (intermedirios e finais).
Este plano mutvel no tempo, independe de seu espao vulgar e instvel, o que dificulta sua
representao cartogrfica; ii) em segundo lugar a empresa ocupa um espao definido como campo de
foras, constitudo por centros (plos ou sedes) de emanao de foras centrfugas e recepo de foras
centrpetas. Cada centro tem seu prprio campo, que invalidado pelos campos de outros centros. A
empresa atrai ao seu espao vulgar homens e coisas (elementos econmicos) ou afasta-os dele,
determinando sua zona de influncia econmica, relacionada ou no sua zona de influncia
topogrfica; e iii) num terceiro aspecto, a empresa ocupa um espao definido como conjunto
homogneo. As relaes de homogeneidade dizem respeito s unidades e sua estrutura ou s relaes
entre estas unidades. Quaisquer que sejam suas coordenadas no espao vulgar, estas empresas localizam-
se no mesmo espao econmico. A determinao dos espaos econmicos bastante complexa, pois o
espao da economia nacional no o territrio da nao, mas o domnio abrangido pelos planos
econmicos do governo e dos indivduos (PERROUX, 1967, p.158).
Estabelecido o conceito de espao econmico, Perroux passa a anlise do processo de
crescimento, que seria irregular: o crescimento no surge em toda parte ao mesmo tempo; manifesta-se
com intensidades variveis, em pontos ou plos de crescimento; propaga-se, segundo vias diferentes e
com efeitos finais variveis, no conjunto da economia (PERROUX, 1967, p. 164). Seus principais
aspectos esto relacionados s variaes da estrutura econmica nacional, que consiste no aparecimento
e desaparecimento de indstrias e em taxas de crescimento diferenciadas para as diversas indstrias no
decorrer do tempo. O aparecimento de uma indstria nova (ou grupos de indstrias) ou o crescimento de
uma indstria existente possui efeitos de propagao na economia atravs de preos, fluxos e
antecipaes. Assim, para analisar essa modalidade de crescimento preciso considerar o papel
desempenhado pela indstria motriz, pelo complexo de indstrias e pelo crescimento dos plos de
desenvolvimento.
No decorrer do processo de crescimento a ateno atrada para determinadas indstrias que
mais cedo do que as outras, desenvolvem-se segundo formas que so as da grande indstria moderna
(PERROUX, 1967, p. 166), cujas taxas de crescimento do seu prprio produto so mais elevadas do que
a taxa mdia de crescimento do produto industrial e do produto da economia nacional durante
determinados perodos. Estas indstrias, denominadas motrizes, exercem aes especficas sobre outras
indstrias e sobre a economia como um todo, pois seu lucro funo no apenas de seu volume de
produo e de compra de servios, mas tambm do volume de produo e compra de servios de outras
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empresas, ou seja, as firmas esto ligadas pelo preo e pela tecnologia, o que caracteriza economias
externas e evidencia a importncia das inter-relaes industriais:
O aparecimento duma ou vrias indstrias altera a atmosfera de uma poca, cria um
clima favorvel ao crescimento e ao progresso [...] A novidade introduz variveis
diferentes e (ou) suplementares no horizonte econmico e nos projetos dos sujeitos
econmicos e grupos de sujeitos econmicos dinmicos: tem um efeito instabilizador
(PERROUX, 1967, p. 170).

Para melhor compreender o processo de crescimento econmico so introduzidos trs elementos
na anlise: a) a indstria-chave, que tem a propriedade de, mediante o aumento do seu volume de
produo e de compra de servios produtivos, aumentar o volume de produo e compra de servios de
outra(s) indstria(s). A primeira indstria chamada motriz e a segunda chamada indstria movida.
Este um conceito relativo, mas em geral so indstrias que constituem pontos privilegiados de
aplicao das foras ou dinamismos de crescimento; b) o regime no concorrencial do complexo, que
instvel por ser uma combinao de foras oligopolsticas, responsveis por elevar a produtividade da
indstria e pela realizao de acumulao de capital superior quela que resultaria de uma indstria
sujeita a um regime maior de concorrncia; e c) a concentrao territorial do complexo (num plo
industrial complexo geograficamente concentrado e em crescimento, registram-se efeitos de
intensificao das atividades econmicas devido proximidade e a concentrao urbana: diversificao
do consumo, necessidades coletivas de moradia, transportes e servios pblicos, rendas de localizao,
etc., pois o plo transforma seu meio geogrfico imediato).
O plo de desenvolvimento uma unidade econmica motriz ou um conjunto formado por
vrias dessas unidades que exercem efeitos de expanso, para cima e para baixo, sobre outras unidades
que com ela esto em relao. Vale salientar que para Perroux a noo de plo s tem valor a partir do
momento em que se torna instrumento de anlise e meio de ao de poltica, ou seja, o mesmo s pode
ser entendido como uma viso abstrata de espao.
Assim, uma economia nacional apresenta-se como uma combinao de conjuntos relativamente
ativos (indstrias motrizes, plos de indstria e de atividades geograficamente concentradas) e de
conjuntos relativamente passivos (indstrias movidas, regies dependentes dos plos geograficamente
concentrados). Os primeiros induzem nos segundos fenmenos de crescimento. Isto gera duas
conseqncias para a anlise do crescimento: 1) possibilidade de conflito entre espaos econmicos de
grandes unidades econmicas e os espaos politicamente organizados dos Estados Nacionais (no so
coincidentes); e 2) polticas nacionais ultrapassadas podem gerar desperdcios que prejudicam o
desenvolvimento.
Entretanto, a implantao de um plo de desenvolvimento provoca uma srie de desequilbrios
econmicos e sociais, pois distribui salrios e rendimentos adicionais sem aumentar necessariamente a
produo local de bens de consumo, transfere mo-de-obra sem necessariamente conferir-lhe um novo
enquadramento social, concentra o investimento e a inovao sem necessariamente alargar a vantagem
de outros locais, nos quais o desenvolvimento pode ser retardado. Assim:
O crescimento e o desenvolvimento dum conjunto de territrios e de populaes no
sero, por conseguinte, conseguidos seno atravs da organizao consciente do meio
de propagao dos efeitos do plo de desenvolvimento. So rgos de interesse geral
que transformam o crescimento duma indstria ou duma atividade em crescimento
duma nao em vias de formao e os desenvolvimentos anrquicos em
desenvolvimento ordenado (PERROUX, 1967, p. 194).

Logo, para alcanar o desenvolvimento econmico preciso realizar transformaes de ordem
mental e social em uma populao, o que possibilitaria o aumento cumulativo e duradouro do produto
real, ou seja, a condio essencial para o desenvolvimento seria o rpido despertar das multides (no
homem consiste todo o desenvolvimento). Nos pases subdesenvolvidos, que se caracterizam por serem
economias desarticuladas, duais e nas quais grande parte da populao no tem acesso s condies
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mnimas de conhecimento, sade, moradia, etc., essencial realizar estas transformaes para estimular
a propenso a poupar, o investimento, o trabalho, a inovao e a elaborao e a execuo de planos de
desenvolvimento. O papel das instituies fundamental neste sentido, alterando estruturas nacionais e
taxas de crescimento, o que repercute inclusive no desenvolvimento cultural.
Perroux evidencia aqui a necessidade de polticas econmicas, cujo objetivo deve ser o
desenvolvimento tcnico e humano e a cooperao entre regies ricas e pobres (desenvolvimento
recproco). Pea fundamental destas polticas so os plos de desenvolvimento, localizados dentro ou
fora da nao, pois A nao do sculo XX encontra nos plos de desenvolvimento a sua fora e o seu
meio vital (Perroux, 1967, p. 204).
A produo do plo tecnicamente necessria ao desenvolvimento nacional; do seu
desempenho depende a vida da regio, pois atravs de seus efeitos de complementaridade e
concentrao so estimuladas zonas de desenvolvimento. preciso conceber eixos de desenvolvimento
entre os plos situados em pontos diferentes do territrio, o que implica em orientaes determinadas e
duradouras de desenvolvimento territorial. A anlise de Perroux no leva a uma concluso imediata e
simples de poltica econmica, mas orienta algumas decises prticas e evidencia a importncia no
apenas dos grandes empresrios privados neste processo, mas tambm dos poderes pblicos e suas
iniciativas, bem como das pequenas inovaes (Perroux, 1967, p. 213):
O poder de disposio das grandes unidades no interior duma nao no
completamente independente do poder pblico que, mesmo nos pases liberais, estimula
a investigao, ajuda a propagar as grandes inovaes, participa na conquista dos
mercados e, no mbito dum territrio cuja extenso e recursos fsicos se revestem de
extrema importncia, contribui poderosamente para a instaurao de eixos de
desenvolvimento, zonas de desenvolvimento e ns de trfico. No vou insistir nestas
alianas e coligaes de poderes privados e poderes pblicos com que qualquer estudo
concreto do desenvolvimento necessariamente se defronta, uma vez que decidi que meu
intuito seria de ordem estritamente econmica.

Cabe salientar, como destacado por Rolim (1982), que Perroux nunca se referiu a uma regio no
sentido econmico. Elas eram consideradas como um fenmeno concreto, definidas por passado
histrico ou por determinismos geogrficos. Fica-se com a impresso que o autor no tinha
preocupaes maiores com os rebatimentos no espao geogrfico (ou vulgar) de seus conceitos. O
conceito de regio econmica nunca foi relevante para ele, que as encarava como um fato (p. 582).
Seguindo os passos de Perroux, Jacques-R Boudeville trabalhou as noes de espao, com o
intuito de conceder-lhes um carter mais operacional e uma nfase territorial. O espao seria uma
realidade concreta, ao mesmo tempo, material e humana. Seria o espao das relaes existentes entre
dois conjuntos, das atividades econmicas e dos lugares geogrficos e uma maneira de analisar todas as
localizaes possveis das atividades. Este espao apresenta caractersticas dinmicas e, por isso,
mutvel. Assim como Perroux, Boudeville distingue trs noes de espao: i) do ponto de vista
econmico o espao pode se caracterizar de acordo com sua maior ou menor uniformidade, ou seja, o
espao homogneo; ii) do ponto de vista das interdependncias e hierarquias de suas partes o espao
polarizado; e iii) do ponto de vista do centro de deciso e do objetivo estabelecido o espao um
programa/plano.
Porm, ao contrrio de Perroux, Boudeville conceitua regio, que difere do espao devido
contigidade da superfcie, o que facilita a ao coletiva e o estabelecimento de um plano de ao para
alcanar objetivos comuns. A regio homognea quando corresponde a um espao contnuo onde cada
uma de suas partes apresenta caractersticas semelhantes. A regio polarizada quando se considera a
interdependncia das aglomeraes urbanas: um lieu dchange de biens et de services dont lintensit
interne est suprieure en chaque point la intensit externe. La rgion polarise est intgre mais ce
nest pas une autarcie (BOUDEVILLE, 1970, p. 11). um espao heterogneo onde suas diversas
partes so complementares, em um sistema hierarquizado de acordo com os bens produzidos (local,
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regional e/ou nacional)
1
e, em geral, so regies industriais ou comerciais. A regio uma regio-plano
quando considerada como um espao contnuo onde as diversas partes esto sob uma mesma deciso.
um instrumento de ao das autoridades econmicas, com o objetivo de atingir um objetivo proposto. A
definio de regies-plano deve maximizar os efeitos de um programa de desenvolvimento do territrio
(localizao de uma indstria motriz, novos meios de comunicao, ferrovias, rodovias, rotas fluviais,
novas fontes de energia, novo nvel salarial, etc.) e, por este motivo, devem existir tantas regies-plano
quantos problemas nacionais.
Estas trs noes de espao e regio so distintas e complementares e passveis de observao
estatstica, o que essencial para a concepo de uma poltica regional. Entretanto, apesar destes
conceitos serem mais concretos do que aqueles definidos por Perroux, o estabelecimento de suas
fronteiras continua complexo, pois nem sempre as mesmas coincidem com suas unidades
administrativas (e as prprias regies programas no necessariamente coincidem com as regies
polarizadas ou homogneas). Boudeville define ento alguns mtodos para estabelecer estas fronteiras.
No caso de regies homogneas, deve-se reunir no espao as pequenas unidades locais que apresentam
as mesmas caractersticas atravs da observao de alguns indicadores, como renda per capita, nvel de
industrializao e alfabetizao, etc. No caso de regies polarizadas, o critrio utilizado funcional e
deve considerar as interdependncias em torno de um plo, determinando sua esfera de influncia e sua
hierarquia atravs de ndices indiretos, como a densidade populacional e os custos de transporte. No caso
de regies-plano, deve-se considerar as duas primeiras noes de regio e os efeitos de aglomerao ou
polarizao de acordo com os problemas analisados.
Assim, Boudeville destaca a importncia dos instrumentos de poltica regional como meio de
orientao dos plos de desenvolvimento urbano. A integrao do territrio nacional um objetivo
indiscutvel de poltica e reflete a compatibilidade de planos dos diferentes centros de deciso do espao
econmico considerado. Coeso, complementaridade e cooperao so fundamentais para o crescimento
harmonizado, o que evidencia a necessidade de polticas de colaborao entre as regies (reduo das
disparidades). Estas no devem ser consideradas entidades independentes no territrio nacional, mas
como partes do todo, ligadas s demais unidades regionais e subordinadas a concepo nacional do bem
comum (problemas locais e nacionais devem ser resolvidos), o que estimula a cooperao segundo
Boudeville (1970, p. 71): La coopration rgionale se justifie essentiellement par linterdpendance des
problmes qui lient des rgions contiges, quil sagisse de lactivit courant ou du dveloppement
long terme. A evoluo e a conduo da pesquisa so essenciais para a formao de uma nova
conscincia e do progresso tcnico que auxiliem a produo. Deve-se favorecer o crescimento de plos
intermedirios locais que garantam a vitalidade e o desenvolvimento regional (estabelecimento de eixos
de desenvolvimento para gerenciar o territrio).
Como exemplo de poltica, Boudeville evidencia a importncia dos centros urbanos e das bacias
fluviais para integrar a economia nacional, dada a posio estratgica das mesmas (exemplos: Vale do
Tennessee, Vale do So Francisco e Vale de Moselle-Sane-Rhne). Vrias so as medidas de
interveno: coordenao de transportes, energia, irrigao, educao, sade, servios pblicos,
incentivos fiscais, infra-estrutura, etc., cujo impacto regional depende da estrutura de mercado, da matriz
tcnica e dos coeficientes de polarizao, considerando tambm as particularidades das economias
subdesenvolvidas, as trocas inter-regionais e a tendncia irregular processo de crescimento (ele se
manifesta em pontos ou plos com intensidades diferentes).
Assim, Boudeville refere-se necessidade de polticas econmicas para harmonizar o
crescimento, enquanto Perroux considerava o plano de ao como sendo de unidades produtoras, apenas
referindo-se a possibilidade dessa unidade ser estatal. Boudeville esfora-se em conceder carter
pragmtico a anlise espacial, enfatizando os aspectos passveis de utilizao em planejamento (Rolim,
1982). Para o mesmo, la science conomique rgionale est arrive, dans ces toutes dernires annes,

1
Similar a rede de cidades desenvolvida por Walter Christaller (1966).
6

un stade de dveloppement qui permet de fonter rationnellement une politique (Boudeville, 1970, p.
120)

2.2 Desenvolvimento Econmico e o Processo de Causao Circular Cumulativa: a lgica de
Gunnar Myrdal

Os aspectos mais relevantes sobre a dinmica regional so analisados de forma bastante intuitiva
por Myrdal (1957). O autor evidencia as disparidades econmicas existentes entre pases, classificados
em dois grupos: os pases desenvolvidos, caracterizados por altos nveis de renda per capita,
integrao nacional e investimento, como, por exemplo, os pases pertencentes Europa Ocidental, e os
pases subdesenvolvidos, caracterizados por nveis de renda per capita extremamente reduzidos e
baixos ndices de crescimento, como, por exemplo, os pases da frica e da Amrica Latina. Alm disso,
o autor destaca que h disparidades de crescimento dentro dos prprios pases, visto que nos pases
desenvolvidos existem regies estagnadas e nos pases subdesenvolvidos existem regies prsperas. A
partir destas constataes o autor realiza as seguintes generalizaes: i) h um pequeno grupo de pases
em uma situao econmica bastante favorvel e um grupo muito maior de pases em uma situao
econmica desfavorvel; ii) os pases do primeiro grupo apresentam um padro de desenvolvimento
econmico contnuo e o oposto ocorre no segundo grupo; e iii) nas ltimas dcadas aumentaram as
disparidades econmicas entre os dois grupos de pases. Esta tendncia mundial vai de encontro ao que
tem ocorrido dentro das fronteiras dos pases desenvolvidos, que obtiveram grande progresso nessa rea,
e ao encontro do que tem ocorrido nas fronteiras dos pases subdesenvolvidos, que ainda preservam
grandes disparidades internas entre indivduos, classes e regies.
Segundo Myrdal, a teoria econmica no possua instrumentos adequados para lidar com os
problemas das disparidades regionais, pois a hiptese do equilbrio estvel era insuficiente para explicar a
complexidade do sistema econmico. A separao entre fatores econmicos e no-econmicos limitava
a anlise, pois estes ltimos podem ser relevantes para a explicao do processo. Assim, o autor
desenvolveu uma teoria para explicar a dinmica econmica regional entre e dentro de pases ,
baseada em um processo de causao circular cumulativa, na qual o sistema econmico algo
eminentemente instvel e desequilibrado.
O autor recorre noo de ciclo vicioso para explicar como um processo se torna circular e
cumulativo, no qual um fator negativo ao mesmo tempo causa e efeito de outros fatores negativos:
The concept implies, of course, a circular constellation of forces tending to act and react upon one
another in such a way as to keep a poor country in a state of poverty (MYRDAL, 1957, p.11). O
processo cumulativo pode ocorrer nas duas direes, positiva e negativa, e o mesmo, se no regulado
tende a aumentar as disparidades entre regies. Myrdal defende a idia de que o processo de causao
circular cumulativa reflete de maneira mais realista as mudanas ocorridas na sociedade quando
comparado hiptese clssica do equilbrio estvel, pois no h uma tendncia automtica das foras
econmicas em direo a um ponto de equilbrio no sistema social:
The position of balancing forces which thus becomes established is, however, not a
natural outcome of the play of the forces within the system. The position is, furthermore,
unstable. Any new exogenous change will by the reactions in the system again start a
cumulative process away from this position in the direction of the new change. [] the
very opposite of a natural tendency towards equilibrium, endogenous to the system
(MYRDAL, 1957, p. 13).

Para demonstrar a dinmica do processo de causao circular cumulativa o autor analisa a
questo dos negros nos Estados Unidos da Amrica (EUA). Em resumo, a essncia deste problema
social concentrao da populao negra nas camadas mais baixas da sociedade e baixos indicadores
econmicos pode ser explicada pelo preconceito dos brancos e pelo baixo padro de vida dos negros,
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fatores mutuamente inter-relacionados
2
. Estes fatores so entidades compostas por vrios elementos
(atitudes dos brancos, emprego, sade, educao, etc., dos negros), todos relacionados em um sistema de
causao circular, de tal forma que uma mudana em qualquer um destes elementos induz os demais a
se alterarem, o que provoca mudanas secundrias no sistema. Estas por sua vez provocam mudanas
tercirias sobre a varivel que sofreu a primeira alterao e assim sucessivamente. Ou seja, as foras
caminham na mesma direo intensificando o movimento inicial.
O objetivo da Teoria da Causao Circular Cumulativa seria ento analisar as inter-relaes
causais de um sistema social enquanto o mesmo se movimenta sobre a influncia de questes exgenas.
No caso dos negros nos EUA, os principais fatores da situao preconceito dos brancos e baixo padro
de vida dos negros devem ser analisados em conjunto com outras variveis, como, por exemplo, classe
social, sexo, idade e regio. Deve-se identificar os fatores que influenciam o processo, quantificar como
os mesmos interagem e influenciam uns aos outros e como so influenciados por fatores exgenos, pois
so justamente estes ltimos que movem o sistema continuadamente, ao mesmo tempo em que mudam
a estrutura das foras dentro do prprio sistema, o que justifica a interveno pblica. E ainda, para
Myrdal (1957, p. 19): the application of this hypotesis moves any realistic study of under-developement
and development in a country, or a region of a country, far outside the boundaries of traditional
economic theory. Quanto mais se conhece sobre a forma de interao dos diferentes fatores analisados,
mais adequados sero os esforos de polticas adotados e maior ser a probabilidade de maximizar os
efeitos da mesma.
Assim, um processo de causao circular vlido para explicar uma infinidade de relaes
sociais, como, por exemplo, a perda de uma indstria em determinada regio. Os efeitos imediatos desta
perda so o desemprego e a diminuio da renda e da demanda locais. Estes por sua vez provocam uma
queda da renda e da demanda nas demais atividades da regio, o que j configura um processo de
causao circular cumulativa em um ciclo vicioso. Se no ocorrerem mudanas exgenas nesta
localidade a mesma se tornar cada vez menos atrativa, de tal forma que seus fatores de produo,
capital e trabalho, migraro em busca de novas oportunidades, provocando uma nova diminuio da
renda e da demanda locais. O mesmo raciocnio pode ser aplicado a um aumento dos impostos sobre a
produo, etc. Neste sentido, Myrdal destaca a importncia de Estados Nacionais integrados e da
sociedade organizada, visto que intervenes pblicas podem contrabalanar/neutralizar a lei de
funcionamento do sistema de causao circular cumulativa, minimizando as disparidades entre as
regies. Este argumento tambm vlido para mudanas iniciais positivas, como a implantao de uma
nova indstria ou a diminuio de impostos, etc., que geram oportunidades de emprego, renda e
demanda por bens e servios, aumentando a atratividade local, a possibilidade de explorar novas
atividades, a poupana e o investimento (economias externas).
Myrdal possui uma viso negativa sobre a tendncia concentrao espacial das atividades
econmicas, pois se as foras de mercado no forem controladas por uma poltica intervencionista, a
produo industrial e as demais atividades econmicas e culturais, tendem a se concentrar em
determinadas localidades, deixando o resto do pas relativamente estagnado. A origem de todo este
processo estaria no fato de o poder atual de atrao de um centro econmico residir em um fato histrico
fortuito, ou seja, ter se iniciado com xito ali e no em vrios outros lugares, onde poderia do mesmo
modo ter comeado com igual ou maior xito. Assim, os movimentos do capital, do trabalho e dos bens
e servios no neutralizam por si s a tendncia de concentrao regional. Na realidade eles constituem
os meios pelos quais o processo cumulativo evolui entre as regies desenvolvidas e as estagnadas. Nas
palavras do autor (1957, p.27): In general, if they have positive results for the former, their effects on the

2
White prejudice and low negroes (sic) standards thus mutually cause each other. If at a point of time things
tend to remain about as they are, this means that the two forces balance each other: white prejudice and the
consequent discrimination against the negroes block their efforts to raise their low plane of living; this on the
other hand, forms part of the causation of the prejudice on the side of the whites which leads them to
discriminatory behaviour (MYRDAL, 1957, p. 16).
8

latter are negative. Ou seja, a expanso de uma localidade gera backwash effects (efeitos de
polarizao) nas demais, aumentando as disparidades regionais por meio da migrao seletiva, dos
fluxos de capitais (vazamento de poupana das regies perifricas) e do livre comrcio em prol das
regies ricas e avanadas. Alm disso, o processo de causao circular pode ser desencadeado por vrios
fatores que no so considerados na anlise das foras de mercado, como o sistema de transportes, a
qualidade do ensino e da sade pblica, etc. Assim, todas as mudanas adversas originadas fora da
regio, sejam elas econmicas ou no, so consideradas backwash effects pelo autor.
Simultaneamente so gerados spread effects (efeitos propulsores) que agem em direo
contrria aos backwash effects. Representam ganhos obtidos pelas regies estagnadas por meio do
fornecimento de bens de consumo e/ou matrias-primas para a regio em expanso, bem como os
transbordamentos de novas tecnologias. Se a expanso for forte o suficiente para cobrir os efeitos de
polarizao dos centros mais antigos, novos centros econmicos auto-sustentveis surgiro. Entretanto,
para Myrdal, estes efeitos se contrabalancearo de tal forma que as demais regies continuaro
relativamente estagnadas. O problema das disparidades torna-se ento um problema de diferentes taxas
de progresso entre regies em um mesmo pas (o desenvolvimento no ocorre simultnea e igualmente
em todas as regies).
Para explicar o porqu da diminuio das disparidades regionais nos pases desenvolvidos e o
aumento da mesma nos pases subdesenvolvidos, Myrdal evidencia que os prprios efeitos gerados pela
expanso funcionam como fatores do processo cumulativo: quanto maior o nvel de desenvolvimento
econmico de um pas, maiores os spread effects e mais facilmente os backwash effects so
neutralizados. Em compensao, nas regies pobres ocorre o contrrio, o baixo nvel de
desenvolvimento minimiza os spread effects justamente pela existncia de grandes disparidades, ou
seja, estas representam um dos maiores impedimentos para o progresso. Assim, para Myrdal, apenas
mudanas contrrias ao efeito cumulativo podem enfraquecer o processo de causao circular
cumulativa, entre as quais pode-se destacar as deseconomias externas, que tendem a retardar ou reverter
o processo quando este alcana determinado nvel (custos de congestionamento, alta remunerao dos
fatores de produo, etc.).
Como evidenciado, os spread effects so funo do prprio nvel de desenvolvimento e,
portanto, so mais elevados nos pases ricos, especialmente sob o laissez-faire. Entretanto, por mais que
defendam o livre mercado, na Europa ocidental, todos os pases usufruram do welfare state, atravs
de polticas cujo objetivo era reduzir as disparidades regionais, compensando os backwash effects
gerados pelo mercado. Nos pases pobres, maiores necessitados deste tipo de poltica, a adoo de
polticas igualitrias foi bem mais tmida, o que pode ser explicado pelo carter cumulativo das mesmas
(dependem do prprio nvel de desenvolvimento). As polticas so necessrias nos pases pobres para
consolidar a democracia, diminuir as disparidades, intensificar os spread effects e minimizar os
backwash effects, neutralizando as foras de mercado que resultam em disparidades regionais e
estimulando o desenvolvimento econmico em um processo de causao circular. O Estado,
considerado como uma manifestao da sociedade organizada, atravs de suas instituies e grupos de
poder, deve agir de forma mais ativa, inibindo a tendncia concentradora do processo cumulativo. Isto
no significa que nada foi feitos nos pases subdesenvolvidos, mas preciso ir alm, como fizeram os
pases desenvolvidos, incluindo em suas aes reformas da seguridade social e taxao progressiva,
como forma de inter-relacionar progressos econmico e social cumulativos e buscar a igualdade de
oportunidades entre regies.
O progresso econmico cria as condies para a solidariedade regional, que se traduz em
polticas equalizadoras. Estas por sua vez sustentam o crescimento econmico e referem-se a um estgio
do processo cumulativo. Superficialmente, estas polticas tornam-se o marco de um Estado Nacional em
alto nvel de integrao. Para Myrdal fundamental e indispensvel a ao estatal para controlar as
foras de mercado e evitar a ao concentradora das mesmas, apesar das dificuldades de aplicao das
9

mesmas, devido s disparidades dentro e entre pases, que so causa e efeito uma da outra em um
processo de causao circular cumulativa (1957, p. 54):
[] and if left unregulated, international trade and capital movements would be the
media through which economic progress in the advanced countries would have
backwash effects in the under-developed world. The mode of operation of these effects
would be very much the same as it is in the circular cumulation of causes in the
development process within a single country. Internationally, however, the backwash
effects of trade and capital movements would dominate the outcome much more, as the
countervailing spread effects of expansionary momentum are so very much weaker.

Para Myrdal a principal mudana nas polticas adotadas em pases subdesenvolvidos o
entendimento comum que os mesmos necessitam de um plano de desenvolvimento e integrao
nacional. Este plano deve ser concebido como um programa estratgico para intervir nas foras de
mercado e desse modo condicion-las a impulsionar o processo social. Devido s muitas deficincias
existentes nos pases subdesenvolvidos aceitvel que o Estado assuma vrias funes, intervindo no
sistema de causao cumulativa, estimulando o desenvolvimento e aumentando o padro de vida da
populao. So necessrias medidas para compensar os efeitos de polarizao do comrcio inter-
regional, para incentivar o investimento, influenciar a alocao do capital em diferentes regies (adoo
de controles de entrada e sada e medidas que estimulem o retorno do mesmo para as regies
perifricas), melhorar a infra-estrutura de transportes, estimular a instalao de novas plantas industriais,
gerar capacidade de importao para adquirir mquinas e equipamentos para indstrias pesadas e leves,
aumentar a produtividade da agricultura no curto e no longo prazos (investir em mquinas, fertilizantes,
irrigao, etc.), bem como investir em sade, educao e treinamento da populao, estimulando o
crescimento equitativo. O planejamento deve ser cuidadoso e englobar diferentes setores, econmicos e
sociais. O propsito principal da poltica governamental deve ser estimular os spread effects entre
regies e ocupaes. Alm disso, um sistema democrtico fundamental para quebrar os impedimentos
ao desenvolvimento econmico.
Assim, o processo de causao circular cumulativa pode e deve ser afetado por medidas de
polticas. O plano nacional um plano de ao e representa o compromisso do governo com o
desenvolvimento. Este planejamento deve ser realizado em termos reais e no em termos dos custos e
dos lucros das empresas individuais, porque muitos dos investimentos necessrios no so lucrativos do
ponto de vista do mercado e tm o propsito de criar economias externas, aumentando a competitividade
futura da economia. O resultado final deve ser o aumento da renda e da produo em um processo de
causao circular cumulativa, muito superior aos gastos iniciais das polticas adotadas. A necessidade de
interveno vai alm da lgica do mercado, considerando no apenas questes econmicas, mas
tambm sociais de tal forma a garantir o desenvolvimento nacional.
Contudo, preciso salientar que apesar da interveno ser indispensvel seu resultado incerto
devido prpria dinmica do processo de causao circular cumulativa. Deve-se aproveitar o que h de
melhor na experincia internacional. As tcnicas utilizadas nos pases desenvolvidos devem ser
analisadas de forma crtica e aplicadas realidade dos pases subdesenvolvidos, ao mesmo tempo em
que so indispensveis investimentos em pesquisa e extenso. Assim, Myrdal expe de forma
simplificada os elementos essenciais de qualquer plano nacional necessrio para o desenvolvimento de
um pas e suas regies, enfatizando a necessidade de compreender quais medidas so factveis.

2.3 Desenvolvimento Desigual e Transmisso Inter-regional do Crescimento sob a tica de
Albert O. Hirschman

O objetivo do estudo elaborado por Hirschman (1958) analisar o processo de desenvolvimento
econmico e como o mesmo pode ser transmitido de uma regio (ou pas) para outra. Para o autor, as
teorias sobre o crescimento econmico elaboradas at ento (por exemplo, the balanced growth theory),
10

apesar de serem extremamente teis na anlise de problemas especficos, no foram capazes de explicar
as vrias inter-relaes deste processo, cuja dinmica pode ser retratada por ciclos viciosos de extrema
complexidade. Neste sentido, Hirschman desenvolve uma teoria focada na dinmica essencial do
progresso de desenvolvimento econmico, considerando que este no ocorre simultaneamente em toda
parte e que tende a se concentrar espacialmente em torno do ponto onde se inicia, o que fundamental
para uma anlise estratgica do mesmo. O planejamento do desenvolvimento deve consistir no
estabelecimento de estratgias seqenciais, considerando que a utilizao dos recursos tem impactos
diferenciados sobre os estoques disponveis, conduzindo a formao de capital complementar em outras
atividades de acordo com a capacidade de aprendizado local.
A dinmica do desenvolvimento ainda mais complexa nos pases subdesenvolvidos
(latecomers), pois seus obstculos so bem mais estruturais do que cclicos. Nestes pases, poupana e
investimento so relativamente interdependentes, e, por esse motivo, o desenvolvimento menos
espontneo e depende em maior grau de medidas deliberativas. Alm disso, h duas imagens que
inviabilizam o processo de desenvolvimento nestes pases: the group-focused image of change e the ego-
focused image of change. No primeiro caso os indivduos pensam na mudana econmica como algo
que deve afetar igualmente todos os membros do grupo a que pertencem, o que leva a disperso dos
fundos governamentais entre suas diversas localidades (projetos menores e mais fceis de elaborar),
impedindo padres mais dinmicos de mudana. No segundo caso, o progresso econmico alcanado
a partir da mudana concebida pelo indivduo no visualizado dentro do grupo, o que diminui a
cooperao entre os mesmos e tende a obstruir sua capacidade empreendedora. A principal dificuldade
destes pases no a escassez de recursos e sim a incapacidade de dinamiz-los:
Nevertheless, our diagnosis has one special characteristic: it is not concerned with the
lack of one or even of a several needed factors or elements (capital, education, etc.) that
must be combined with other elements to produce economic development, but with the
deficiency in the combining process itself. Our diagnosis is simply that countries fail to
take advantage of their development potential because, for reasons largely related to
their image of change, they find it difficult to take the decisions needed for development
in the required number and at the required speed (HIRSCHMAN, 1958, p. 25).

A escassez de determinados fatores ou pr-requisitos da produo deve ser interpretada como
uma manifestao da deficincia na organizao do pas, que julga muito difcil a adoo de
determinadas estratgias, cujo objetivo criar e dinamizar os pr-requisitos para o desenvolvimento.
Logo, a desvantagem oriunda da escassez de recursos reduz-se a escassez de decises de investimento e
a inadequao das medidas adotadas. Para Hirschman (1958, p. 25): the fundamental problem of
development consists in generating and energizing human action in a certain direction. Dada esta
necessidade, o autor justifica a utilizao de mecanismos de interveno nos pases subdesenvolvidos,
cujo principal objetivo deve ser a efetivao das oportunidades de investimento locais.
Para Hirschman preciso investigar como a atividade de investimento determinada e cresce
em pases subdesenvolvidos (no comear com idias preconcebidas). A questo crucial para o
desenvolvimento dada pela capacidade de investir (the ability to invest), que depende dos setores mais
modernos da economia e do empreendedorismo local. Logo, quanto mais baixo o nvel de
desenvolvimento do pas, menor ser esta capacidade, no porque ela baixa em si, mas devido sua
relao com a renda nacional (crculo vicioso: um setor moderno necessrio para gerar capacidade de
investimento e vice versa). Entretanto, basear o desenvolvimento apenas em setores modernos mais
difcil e custoso nos pases subdesenvolvidos, visto que estas iniciativas so escassas nos mesmos. Por
este motivo Hirschman realiza a seguinte indagao (1958, p. 41): is there not some way in which the
energies of the rest of the economy can be utilized so as to produce growth in addition to the trickle that,
in the first stages of development, results from the ability to invest? Ou seja, para o autor, dada a
insuficincia de cooperao e empreendedorismo nestes pases, preciso estimular atividades rotineiras
(easy-to-exploit), cujo sucesso depende muito menos de fatores incertos do que a inovao, tornando os
11

investimentos uma fora capaz de compensar estas dificuldades, por meio de seus efeitos de
complementaridade, inclusive intertemporais:
The complementarity effect of investment is therefore the essential mechanism by which
new energies are channeled toward the development process and through which the
vicious cicle that seems to confine it can be broken. To give maximum play to this effect
must therefore be a primary objective of development policy (HIRSCHMAN, 1958, p.
43).

A idia de que o desenvolvimento deve ocorrer simultaneamente em muitas atividades
criticada por Hirschman, pois isto gera expectativas irreais e enclaves na economia. Na realidade, o
desenvolvimento ocorre como uma cadeia de desequilbrios durante longo perodo de tempo
(unbalanced growth), cuja simultaneidade apenas parcial. O crescimento inicia-se nos setores lderes e
transfere-se para os seguintes (satlites) de forma irregular/desequilibrada. Neste sentido, a interveno
essencial para viabilizar os objetivos de crescimento, mas deve ser crtica:
In general, development policy must concern itself with the judicious setting up of the
kind of sequences and repercussions so well described. [] If the economy is to be kept
moving ahead, the task of development policy is to maintain tensions, disproportions,
and disequilibria (HIRSCHMAN, 1958, p. 66).

Os desequilbrios so fundamentais para a dinmica do crescimento, pois cada movimento da
seqncia induzido por um desequilbrio anterior e em conseqncia cria um novo desequilbrio que
requer um novo movimento (novo conceito de investimento induzido). Em cada um destes estgios uma
indstria usufrui de economias externas criadas pela expanso anterior e ao mesmo tempo cria novas
economias externas que sero exploradas por outras, dada a complementaridade existente entre as
mesmas. A forma como um investimento leva a outro atravs da complementaridade e das economias
externas de inestimvel ajuda para o desenvolvimento e deve ser utilizada no processo (Hirschman,
1958, p. 72):
In practice, growth sequences are likely to exhibit tendencies toward convergence or
potentialities of divergence, and development policy is largely concerned with the
prevention of too rapid convergence and with the promotion of the possibilities of
divergence.

Todavia, no se pode esquecer os obstculos ao desenvolvimento (insuficincia de servios
pblicos, infra-estrutura logstica, regulao bancria, etc.) e como os mesmos se acentuam aps iniciado
o processo. H muitos exemplos, especialmente na Amrica Latina, de pases cujo processo de
desenvolvimento foi interrompido, dando origem a vrios enclaves, o que demonstra a dificuldade em
manter a regularidade do crescimento. Isto est relacionado inclusive com o momento em que se iniciou
o processo (dificuldade para o take-off de Rostow). Se o crescimento comea em alguns pontos e no em
todos os lugares ao mesmo tempo, ento tenses surgiro naturalmente entre setores modernos e
tradicionais da economia, por isso justifica-se a interveno nestas atividades e a importncia de se ter
uma estratgia de desenvolvimento.
Assim, as decises de investimento tornam-se a principal questo da teoria sobre o
desenvolvimento elaborada por Hirschman e principal objeto de poltica econmica. Para alcanar o
desenvolvimento essencial comprometer-se com uma srie de projetos que produzam efeitos
favorveis sobre o fluxo de renda e em uma variedade de reas (administrao pblica, educao, sade,
transportes, urbanizao, agricultura, indstria, etc.), cuja realizao limitada pela capacidade de
investimento local. Esta, por sua vez, conduzir ao estabelecimento de um ranking de preferncias de
projetos de acordo com o retorno social dos mesmos, bem como a seqncia ideal de sua realizao
(escolher qual projeto deve ser implantado primeiro, uma vez que a sua realizao facilita a implantao
e a consolidao do projeto posterior). A determinao desta seqncia um importante aspecto do
processo de desenvolvimento e evidencia que investimentos isolados obtm sucesso apenas durante
12

determinado perodo. Por este motivo a mesma no algo crucial e varia de regio para regio de acordo
com as especificidades locais.
Para determinar esta seqncia tima preciso diferenciar projetos baseados em atividades
Social Overhead Capital (SOC) e Directly Productive Activities (DPA). No primeiro caso so
considerados os servios bsicos, como sade, educao, transportes, energia, saneamento, instalaes
porturias, rodovias, hidreltricas, etc., sem os quais as atividades produtivas no podem funcionar, ou
seja, so praticamente pr-requisitos do desenvolvimento econmico e estimulam o investimento em
DPA. No segundo caso so consideradas as atividades produtivas primrias, secundrias e tercirias.
Realizada esta classificao, deve-se determinar a seqncia ideal entre projetos SOC e DPA, de tal
forma que as decises de investimento induzidas sejam maximizadas, o que no simples. A
combinao entre estes tipos de investimento deve maximizar o retorno das atividades produtivas e
minimizar os custos envolvidos nos dois tipos de investimento, j que os recursos so escassos nos
pases subdesenvolvidos. Dada a irregularidade do processo de crescimento e as dificuldades dos pases
subdesenvolvidos, conclui-se que no desejvel o equilbrio entre SOC e DPA, pois neste caso no
seriam criados incentivos e presses que induzam as decises de investimento, ento opta-se por um
desenvolvimento via escassez de SOC, sem, contudo, negligenci-lo por completo.
Consideradas as contribuies das atividades SOC, Hirschman discorre sobre dois mecanismos
de induo do investimento que operam ao longo do prprio setor produtivo (DPA), quais sejam os
backward linkage effects, relacionados compra de inputs de outras atividades, e os forward linkage
effects, relacionados ao fornecimento de inputs para outras atividades. Atravs destes efeitos, a
implantao de uma indstria (mestre) pode induzir o surgimento de vrias outras, chamadas indstrias
satlites, cujas principais caractersticas so: i) forte vantagem locacional devido proximidade da
indstria mestre; ii) seu principal input um output da indstria mestre ou seu principal output um
input da indstria mestre; e iii) sua escala mnima de produo menor do que a escala da indstria
mestre. O estabelecimento destas indstrias praticamente certo uma vez que a indstria mestre foi
implantada, devido existncia de economias externas e complementaridade
3
. Para maximizar os
linkage effects preciso avaliar o grau de interdependncia entre setores e construir um ranking setorial
destes efeitos que ser til para o planejamento econmico, inclusive nos pases subdesenvolvidos.
Contudo, preciso ficar claro que nem todas as recomendaes deste ranking, elaborado para a realidade
dos pases desenvolvidos, podem ser aplicadas nos pases subdesenvolvidos (no porque uma indstria
maximiza os linkage effects que ela pode ser instalada em um pas subdesenvolvido, dada sua estrutura).
A falta de interdependncia setorial e, conseqentemente, os baixos linkage effects, constituem
uma das principais caractersticas das economias subdesenvolvidas. Alm disso, as atividades industriais
nelas localizadas, em geral tradicionais (txteis, alimentcias, material de construo, etc.), funcionam em
alguns casos como enclaves de exportao e importao, cuja natureza enfatizada pela localizao da
planta em um ponto relativamente isolado do mercado nacional. Contudo, Hirschman destaca que a
industrializao voltada para a produo de bens intermedirios e/ou de consumo final pode estimular os
linkage effects, especialmente os backward effects, sendo estes fundamentais para o processo de
desenvolvimento (Hirschman, 1958, p. 112): backward linkages effects are important not only from
secondary back to primary production, but also from tertiary back to both secondary and primary
production. Assim, ele elabora um modelo de formao de capital baseado principalmente nos
backward linkage effects, visto que they are much neater than forward linkage effects (1958, p.116),
dada a necessidade de inovao e antecipao da demanda neste ltimo caso, o que muito mais
complicado. A adoo de polticas intervencionistas (tarifas, subsdios, etc.) para estimular o
desenvolvimento de indstrias mestres nos pases subdesenvolvidos e maximizar os linkage effects ,
assim, justificada.

3
Alm disso, h a possibilidade de surgimento de indstrias no-satlites, mas de forma bastante incipiente
(Hirschman, 1958).
13

Para completar sua anlise, Hirschman discute como o crescimento transmitido de uma regio
(ou pas) para outra, evidenciando que, dada sua irregularidade, o processo de desenvolvimento implica
inevitavelmente em diferenas nos nveis de crescimento regionais e internacionais. O desenvolvimento
de uma localidade gera presses e tenses em direo s localidades subseqentes, o que resulta em
reas desenvolvidas e subdesenvolvidas (sejam pases, regies, estados, etc.). Para Hirschman
fundamental que os investimentos sejam concentrados no ponto de crescimento inicial durante
determinado perodo, o que auxilia a consolidao do crescimento econmico. A partir deste ponto de
expanso inicial surgiro dois tipos de efeitos: trickling-down e polarization effects. Para explicar como
estes efeitos funcionam, Hirschman divide um pas em duas regies: Norte, desenvolvida, e Sul,
subdesenvolvida. O crescimento do Norte tem uma srie de implicaes sobre o Sul, algumas favorveis
outras desfavorveis. As favorveis, representadas pelos trickling-down effects, podem ser
exemplificadas pelo aumento das compras e dos investimentos do Norte no Sul, principalmente se estas
duas economias so complementares (aumento inclusive da produtividade e do nvel de consumo no
Sul). Por outro lado, os efeitos desfavorveis (polarization effects) esto relacionados ao aumento da
competitividade do Norte e ao seu poder de barganha, alm da migrao seletiva. Porm, ao contrrio de
Myrdal (1957), Hirschman possui uma viso otimista sobre este processo, pois para ele os trickling-
down effects sero superiores aos polarization effects, o que permitir ao Sul crescer a partir da expanso
do Norte (mas o exemplo do Nordeste brasileiro mostra que se no forem tomadas medidas cautelosas o
resultado final pode no ser o esperado). Fator fundamental para assegurar este resultado positivo a
ao dos policy makers (contrabalanar os efeitos de polarizao desde o princpio).
A poltica econmica capaz de afetar as taxas de crescimento em diferentes partes de um pas
atravs da alocao regional dos recursos pblicos. Trs padres principais so observados nesta
alocao: i) disperso; ii) concentrado em reas em expanso; e iii) concentrado em reas estagnadas. Em
geral, por questes polticas e pela prpria escassez de recursos, h uma tendncia em dispersar os
investimentos pblicos nos pases subdesenvolvidos (custos de elaborao e implementao de grandes
projetos so muito elevados). Hirschman, ao contrrio, destaca a importncia de concentrar os
investimentos em projetos chaves, j que o prprio processo de desenvolvimento desequilibrado,
favorecendo reas j mais dinmicas de forma a potencializar os trickling-down effects. O investimento
pblico deve desempenhar um papel de induo, privilegiando reas potencialmente mais promissoras, o
que no tarefa fcil (mas tudo isso no curto prazo, no longo prazo deve-se buscar a eqidade nacional):
It is probably reasonable to assume that the need for the investment of public funds in
the countrys spontaneously growing areas is particularly great in the initial stages of
development, as basic utilities are created and rapidly expanded. After development has
proceeded for some time, the need for public investment in relation to private
investment tends to decline and in any event an increased portion of public investment
can be financed out of earnings of previous investments (HIRSCHMAN, 1958, p. 194).

Portanto, durante algum perodo a poltica pblica pode acentuar as disparidades entre Norte e
Sul. Por este motivo, simultaneamente devem ser adotadas medidas para contrabalanar os polarization
effects, resultantes da ao das foras de mercado, como, por exemplo, a reduo de tarifas na regio Sul
para criar economias externas similares aquelas do Norte em expanso, no esquecendo a importncia
dos investimentos em utilidades pblicas, essenciais para despertar a capacidade empreendedora da
regio estagnada.
Comparando a transmisso do crescimento entre pases e entre regies, Hirschman destaca que
no mbito internacional a transmisso muito mais suave devido aos prprios obstculos existentes
entre Estados Nacionais (legislao, cultura, lngua, religio, etc.). A partir desta constatao ele discute
arranjos institucionais timos: para uma regio estagnada e subdesenvolvida melhor ser um pas ou
uma regio? Os trickling-down effects so mais fortes entre regies do que entre pases, o que pode trazer
maiores benefcios para estas. Entretanto, a soberania nacional capaz de minimizar os efeitos de
polarizao, o que funciona como uma medida de proteo. O ideal seria poder funcionar como cada um
14

destes arranjos quando necessrio, minimizando os efeitos de polarizao e maximizando os efeitos de
disperso. Uma medida que um pas pode adotar para avanar neste sentido conceder autonomia
relativa para sua regio mais estagnada por meio de equivalentes de soberania (equivalents of
sovereignty), que seriam instituies e/ou programas regionais, destinados a impulsionar o
desenvolvimento, como, por exemplo, as Superintendncias de Desenvolvimento Regional no Brasil.
Uma poltica para diminuir o gap entre Norte e Sul requer o uso deste tipo de instrumento, mesmo que
ele parea ir de encontro a integrao nacional.
Concluindo seu trabalho, Hirschman realiza algumas consideraes sobre o papel do governo e
do capital estrangeiro no processo de desenvolvimento econmico. O Governo deve prover a infra-
estrutura social necessria para impulsionar a atividade produtiva (servios pblicos, infra-estrutura
logstica, legislao, etc.) e elaborar uma estratgia de desenvolvimento, induzida e indutora, com a
determinao das reas prioritrias para o desenvolvimento. J o capital externo deve servir como fora
de equilbrio quando o governo no tem a capacidade de agir e permitir a continuidade do processo de
crescimento sob a concorrncia externa. Estes so dois fatores que permitiro lidar com presses
inflacionrias, desequilbrios do balano de pagamentos e o crescimento populacional.

2.4 A Teoria da Base de Exportao de Douglass C. North

A Teoria da Base de Exportao foi elaborada por North na dcada de 50 devido s
inadequaes, segundo o mesmo, das teorias da localizao e do crescimento regional para explicar a
dinmica da economia norte americana, que no correspondia seqncia de estgios de
desenvolvimento descrita pelas mesmas, que seriam: i) economia de subsistncia, auto-suficiente e
agrcola, localizada de acordo com a distribuio dos recursos naturais; ii) desenvolvimento do comrcio
e da especializao local, viabilizados por melhorias nos transportes, e localizao determinada pela
camada bsica da populao; iii) comercializao inter-regional e diversificao das atividades
agropecurias; iv) industrializao (manufaturas e minerao) impulsionada pelo crescimento da
populao e dos rendimentos decrescentes da agricultura e das indstrias extrativas; e v) estgio final de
desenvolvimento, caracterizado pela especializao em atividades tercirias para exportao.
Quando o processo de desenvolvimento dos EUA analisado observa-se pouca similaridade
com esta seqncia de estgios, o que demonstra a baixa capacidade de explicao destas teorias sobre
sua dinmica regional. Esta falta de correspondncia justificada pelo fato deste pas ter sido colonizado
como um empreendimento capitalista. O crescimento e o povoamento de suas regies foram
determinados pela dinmica do mercado mundial, o que resultou em algo muito distinto do que o
descrito pela teoria do desenvolvimento regional (no foi um aumento gradual dos mercados). Isto no
quer dizer que no havia atividades de subsistncia nestas regies, apenas demonstra que estas no
tinham importncia na configurao do desenvolvimento econmico regional. De acordo com North, a
histria econmica do Pacifico Noroeste, cujo desenvolvimento foi baseado na produo e exportao
de trs produtos principais (trigo, farinha e madeira), ideal para demonstrar sua constatao. Os
mercados extra-regionais sempre foram alvo da produo regional e sua taxa de crescimento esteve
diretamente relacionada s exportaes bsicas (entre 1860 e 1920, 40% a 60% da renda regional tinham
origem no setor exportador). As demais atividades do setor secundrio e do tercirio destinavam-se a
atender s necessidades de consumo local. Todo o desenvolvimento da regio dependeu desde o incio
de sua capacidade de produzir artigos exportveis.
North desenvolveu ento o conceito de base de exportao para designar coletivamente os
produtos exportveis de uma regio, quer primrios, secundrios ou tercirios. O desenvolvimento de
um artigo de exportao refletia uma vantagem comparativa nos custos relativos da produo, incluindo
custos de transferncia e, medida que as regies cresciam em torno desta base eram geradas economias
externas, que, por sua vez, estimulavam a competitividade dos artigos de exportao. A base de
exportao desempenhava assim papel fundamental na conformao da economia de uma regio e em
15

seus nveis de renda absoluta e per capita e, conseqentemente, na determinao da quantidade de
atividades locais, secundrias e tercirias, que se desenvolveriam, bem como sobre a dinmica da
indstria subsidiria, a distribuio da populao, o padro de urbanizao, as caractersticas da fora de
trabalho, as atitudes sociais e polticas e o crescimento dos centros nodais, de tal forma que seu
crescimento estava intimamente vinculado ao sucesso de suas exportaes.
Estes conceitos de base de exportao, de economias externas e suas implicaes esto
intimamente relacionados com as idias desenvolvidas por Jane Jacobs. Num esforo para elaborar uma
teoria sobre o crescimento econmico das cidades, esta autora lana em 1969 o livro The Economy of
Cities, no qual ela descreve como as prprias cidades possibilitam o avano das mais variadas
atividades, inclusive agrcolas, devido s facilidades, inovaes e especializaes existentes nas
mesmas
4
. Segundo Jacobs (1969), para crescer essencial exportar e produzir internamente bens e
servios para a atividade exportadora e o mercado local. Uma cidade (regio ou pas) cresce atravs de
um processo de diversificao e diferenciao gradual de sua economia, estimulado por um trabalho
exportador (inicialmente recursos naturais, artesanato, etc.) e uma produo voltada para o mercado
interno. No decorrer do processo de crescimento econmico, atravs da adio de novo trabalho na
economia, essencial que os produtos internos passem a ser exportados e que novos produtos sejam
criados para o mercado interno. Ou seja, adicionar novo trabalho fundamental para criar e re-criar
economias; economias que no criam novas atividades e novos tipos de bens e servios no conseguem
se desenvolver, pois somente assim que o trabalho se diversifica e se expande
5
. Ento, para se
desenvolver essencial o crescimento do produto e a adio de trabalho em diferentes perodos de
tempo, ou seja, para prosperar preciso inovar (adicionar trabalho) e diversificar (substituir por trabalho
local atividades antes importadas) continuadamente, pois once a serious pratictal problem has
appeared in an economy, it can only be eliminated by adding new goods and services into economic
life e [...] a developing economy in which new goods and services are being added to economic life is
an expanding economy (JACOBS, 1969, ps. 104 e 135). Neste sentido duas variveis trabalham em
conjunto para formar um sistema recproco de crescimento (reciprocating system): exportaes e
importaes. Se uma delas falhar, toda dinmica do sistema comprometida. H dois efeitos
multiplicadores em ao neste sistema recproco:
i) O efeito multiplicador das exportaes (the export-multiplier effect): a especializao da
produo interna de determinados bens e servios de consumo local permite que os mesmos passem a
ser exportados (quanto maior a especializao, mais facilmente o bem se torna exportvel), o que gera
renda, estimula o emprego local e viabiliza o aumento das importaes. Uma parte destas importaes
atende diretamente a demanda do trabalho exportador; a outra parte, considerada extra, incorporada
parcela de bens e servios consumida pela crescente populao trabalhadora ou demanda dos
produtores de atividades voltadas para o mercado interno. Estas importaes extras possibilitam o
aumento e a diversificao da produo local. Este movimento interno permite que as exportaes
aumentem novamente de tal forma que o processo continua em um crculo virtuoso. Quanto maior o
nmero de atividades locais que ofertam bens e servios para as atividades exportadoras, maior ser o
multiplicador oriundo do trabalho exportvel. O efeito lquido um crescimento consistente no volume e

4
Sua hiptese sobre as origens das cidades vai contra a viso tradicional de que a Revoluo Agrcola viabilizou
a vida urbana. Para sustentar sua hiptese, a autora descreve a dinmica da cidade fictcia Nova Obsidiana,
centro de um grande comrcio de uma pedra vulcnica obsidiana , localizada na plancie da Anatlia. O
desempenho econmico desta cidade estava profundamente atrelado s diversas atividades desenvolvidas em
torno do comrcio de obsidiana, que era exportada para as reas vizinhas devido especializao local (Jacobs,
1969).
5
Um novo trabalho necessariamente surge com base em um trabalho j existente, ou seja, no possvel haver
inovao sem atividade ulterior. Divises do trabalho existentes (D) se multiplicam graas interveno de
atividades adicionais (A) que levam a novas somas de trabalho a serem divididas (nD). Em um esquema: D + A
nD. Quanto mais variada uma economia, mais espontneo este processo e maiores so as chances de crescer
(JACOBS, 1969).
16

na variedade das exportaes e da produo destinada ao mercado local, se o processo continua de forma
vigorosa. A capacidade de desenvolver novos bens e servios para exportao essencial neste processo
de crescimento, pois segundo Jacobs (1969, p. 135): The generation of new exports provides this room
for local expansion of work, owing to the export-multiplier effect. That effect is thus of the essence in the
reciprocating system of city growth.
ii) O efeito multiplicador das importaes (the import-replacing multiplier effect): medida que
as cidades crescem e apreendem o modo de produo de determinados produtos, elas substituem
importaes, desde que economicamente viveis, com novo trabalho local, estimulando o emprego; h
ento uma sobra de recursos que utilizada para importar novos bens, ou seja, h variao na pauta sem
reduo do volume de importaes. Uma parte destas importaes pode estimular o emprego local e a
outra, considerada extra, pode incentivar as exportaes. A versatilidade em gerar exportaes
viabilizada em grande medida por este processo, logo, a substituio de importaes a chave para o
processo de crescimento da cidade (regio ou pas), pois segundo Jacobs (1969, p. 143) This process of
replacing present imports, and buying others instead, is probably the chief means by which economic
life expands, and by which national economies increase their total volumes of goods and services. E
ainda:
In sum, the multiplier effect from import replacing is far more potent than the multiplier
effect from growth of exports, because all shifted imports go to swell the local economy.
An equivalent amount of imports earned by exports growth do not. After a city has
experienced an episode of import replacing and import shifting, its local economy is
thus much larger than it was before the episode: not only larger absolutely but also
larger in proportion to its exports and imports. [] one consequence of replacing
imports is the expansion of the sum total of all economic activity. I would now like to
suggest that this process may be, in fact, the chief cause of economic expansion
(JACOBS, 1969, p. 154 e 159).

Todavia, este ltimo multiplicador s funciona de forma plena se no h reduo das
exportaes e da capacidade de gerar novos bens exportveis. Ou seja, localidades que no geram novas
exportaes atravs da substituio de importaes tm perdas econmicas. As exportaes contnuas
permitem importar em grande volume e diversidade at o ponto em que a produo interna destes
produtos torna-se vivel. Ao mesmo tempo, novas exportaes dependem intimamente da diversidade
local, pois the more local enterprises in a city, the greater the inherent opportunity for exports of many
different kinds to arise there (Jacobs, 1969, p.175); bem como da consolidao do produto no mercado
local para depois adicionar novo trabalho e exportar, visto que The larger a citys local economy grows,
the more it contains is immediately or potentially exportable (Jacobs, 1969, p.183). Estas observaes
demonstram quo interligados so os dois efeitos multiplicadores e como uma economia no pode
prosperar sem exportaes e sem um mercado interno consolidado. As exportaes so, portanto, uma
varivel-chave para o crescimento do pas, sendo este reforado por uma economia local criativa e em
desenvolvimento que possibilite a criao de produtos exportveis, qualquer que seja o nvel de
desenvolvimento local. Assim, a countrys basic wealth is its productive capacity, created by the
practical opportunities people have had to add new work to older work (JACOBS, 1969, p. 206).
Assim, como o sucesso da base de exportaes constitui o fator determinante da taxa de
crescimento das regies, preciso ressaltar as principais razes de seu crescimento, declnio e mudanas,
quais sejam: alteraes na demanda externa regio (devido a oscilaes no nvel de renda ou nas
preferncias dos consumidores), nos custos dos fatores de produo (terra e trabalho), na disponibilidade
de recursos naturais e/ou matrias-primas, no sistema de transportes, na tecnologia, na ao
governamental (benefcios sociais) e na origem do capital (inicialmente externo, mas medida que a
regio se torna lucrativa uma parte passa a ser reinvestida em sua expanso). Dada a irregularidade
destes fatores e considerada a evoluo da renda e da populao local, o crescimento de uma regio,
entendida como uma rea cuja coeso unificadora, alm das semelhanas fsicas e geogrficas, o seu
desenvolvimento em torno de uma base de exportao comum, tende a ser desigual. Contudo, no longo
17

prazo, medida que as regies amadurecem, North espera que suas diferenas sejam menos marcantes
(1977, p. 309): Portanto, podemos esperar que as diferenas entre as regies sejam menos marcantes,
que a indstria secundria se torne mais igualizada e, certamente, em termos econmicos, que o
regionalismo tenda a desaparecer maior diversificao e equalizao da renda e disperso da
produo.
Cabe aqui salientar a importncia de organizaes de comercializao, dos sistemas de crdito e
de transportes, a existncia de mo-de-obra qualificada e de indstrias complementares, cujo objetivo
seria melhorar a competitividade dos produtos de exportao (capacitar a regio para competir nos
mercados nacional e internacional). A consecuo do mesmo seria alcanada por meio do esforo
combinado, entre sociedade, setor privado e setor pblico, para promover o bem-estar econmico,
especialmente em regies jovens (pesquisa em cincia e tecnologia, criao de universidades estaduais,
grupos de pesquisa locais, etc.), por este motivo, atitudes polticas so essenciais para a dinmica local,
ou seja, preciso unificar esforos polticos visando ajuda governamental ou a reforma poltica
(melhorias sociais bsicas como parte do padro de crescimento urbano, facilitando o desenvolvimento
de novas exportaes). Todavia, apesar de evidenciar a importncia da participao governamental para
o desenvolvimento local (expande e estimula o investimento em capital social bsico em uma rea nova,
alterando sua posio competitiva com relao a outras regies), North no elabora recomendaes
explcitas de polticas econmicas.
O papel desempenhado pelas instituies no processo de desenvolvimento econmico tambm
evidenciado por Jacobs (1969). Para a autora, a disponibilidade de capital e as agncias de fomento so
essenciais no apenas para o desenvolvimento inicial das atividades, mas tambm para a expanso das
mesmas, viabilizando, inclusive, suas exportaes. Se os pases no criam continuadamente
organizaes para suprir o capital necessrio para um novo trabalho, eles tendem a estagnar. Alm disso,
dificuldades de acesso ao capital e seu uso indiscriminado podem gerar problemas para o
desenvolvimento econmico de longo prazo, pois quando o capital direcionado a atividades no
conectadas, sua capacidade de criar novos bens e servios baixa e so criados diferentes blocos
econmicos que se tornam verdadeiros enclaves nacionais. Aliados a estes fatores esto os obstculos
econmicos e sociais que tambm devem ser superados. Jacobs (1969, p. 234) destaca que o governo,
desde que atue de forma seletiva e racional, a nica instituio capaz de gerenciar estes problemas:
The only possible way to keep open the economic opportunities for new activities is for
a third force to protect their weak and still incipient interests. Only governments can
play this economic role. And sometimes, for pitifully brief intervals, they do. But
because development subverts the status quo, the status quo soon subverts governments.
When development has proceeded for a bit, and has cast up strong new activities,
governments come to derive their power from those already well-established interests,
and not from still incipient organizations, activities and interests. [] the important
question however, would be something quite different: what kinds of governments had
they invented which had succeeded in keeping open the opportunities for economic and
technological development instead of closing them off? Without helpful advice from
outer space, this remains one of the most pressing and least regarded problems.

Outro aspecto destacado por North refere-se industrializao (existncia da indstria pesada no
pas/regio). Esta no seria essencial para a continuidade do processo de desenvolvimento econmico,
pois uma economia pode manter sua dinmica atravs da exportao de produtos agrcolas, cujo sucesso
impulsiona o surgimento de atividades secundrias e tercirias direcionadas para o mercado local
(resultado das vantagens locacionais de indstrias voltadas para matrias-primas e como reflexo do
crescimento da renda da regio resultante do sucesso de seus produtos de exportao bens de consumo
local, servios para as atividades exportadoras, etc.). S haveria dificuldades no desenvolvimento de
indstrias inadequadas para a regio, ou seja, as chamadas indstrias sem razes. Na realidade, uma
regio deveria ser considerada industrializada quando sua base de exportao fosse constituda,
principalmente, por bens de consumo finais ou intermedirios e no necessariamente por bens
18

manufaturados mais elaborados: um conceito de industrializao mais til para os nossos propsitos
o de uma regio, cuja base de exportao consiste, principalmente, de bens de consumo finais e/ou bens
manufaturados intermedirios (NORTH, 1977, p. 308).

3 O Estado e o Planejamento Regional no Brasil em seu Perodo de Desenvolvimento Recente

O papel desempenhado pelo Estado como organizador e ator social obteve importante destaque
no perodo compreendido entre o ps-Segunda Guerra Mundial e a dcada de 70. A interveno
governamental na economia passou a ser vista como indispensvel em diversas reas, pois Estados
ativos constituiriam elementos-chave em qualquer esforo bem-sucedido para construir modernas
economias de mercado, contribuindo para um rpido crescimento industrial. Evans (1998) destaca que a
natureza do papel do Estado era considerada essencial para o desenvolvimento econmico, pois sua
efetividade seria um pr-requisito para a formao das relaes de mercado e para as operaes das
grandes empresas capitalistas, que dependem da disponibilidade de um tipo de ordem que somente um
Estado burocrtico moderno pode oferecer.
O Estado seria essencial para o surgimento de novos mercados atravs de investimentos em
infra-estrutura e novos produtos e, no caso dos pases subdesenvolvidos, a soluo de seus entraves
passaria tambm pela superao das deficincias institucionais dos mesmos. O Estado deveria estimular
novas atividades e o empreendedorismo local (a tomada de deciso). As estruturas institucionais seriam
ento a chave crtica para o relativo sucesso das economias. Isto no significava que o Estado era o
principal motor do desenvolvimento, visto que suas aes eram influenciadas pela contrapartida privada
(os interesses sociais, uma vez solidificados, tornam-se cruciais na definio das futuras estratgias de
desenvolvimento do Estado), mas evidenciava sua importncia neste processo.
Na segunda metade do sculo XX, observam-se profundas alteraes nos modelos de atuao
do Estado e, conseqentemente, na formulao e na aplicao de polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento regional. Mais especificamente, no perodo que vai da dcada de 50 at os anos 70,
diversos tericos procuraram explicar as causas e os principais meios para desencadear o processo de
desenvolvimento econmico, como os j citados Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman e North.
Estes tericos basearam seus estudos na polarizao da produo econmica no espao e nas economias
externas e de aglomerao (formularam conceitos e anlises convergentes), evidenciando a
irregularidade do processo de desenvolvimento econmico, o que justificaria a interveno estatal em
prol do desenvolvimento regional atravs de polticas pblicas ativas. Houve relativo consenso por parte
dos policy makers em torno destas idias, de tal forma que as polticas de desenvolvimento regional
elaboradas a partir de ento se basearam no conceito de plo de crescimento e na dinmica de atrao de
investimentos supostamente dotados de grande poder de irradiao proviso da base cientfica para o
planejamento regional (Uderman, 2008).
Em vrias partes do mundo foram elaboradas polticas baseadas na aplicao da teoria dos plos
de crescimento para solucionar os problemas relacionados s disparidades intra e inter-regionais oriundas
no processo de desenvolvimento econmico, dada sua repercusso no espao geogrfico e sua idia
abrangente de desenvolvimento. As propostas elaboradas contavam com o apoio estatal e reforavam
estruturas pblicas de planejamento e execuo, dando origem a um modelo particular de atuao do
Estado desenvolvimentista , cujo objetivo principal era a superao do subdesenvolvimento atravs
da industrializao capitalista. Este modelo tornou-se hegemnico nos pases perifricos, inclusive no
Brasil. A interveno era justificada pela necessidade de prover os pr-requisitos necessrios para
viabilizar o investimento em reas deprimidas e em setores de elevado risco, ou seja, a interveno
auxiliaria a romper o ciclo vicioso das economias perifricas ao estimular economias externas em
diversos espaos nacionais e subnacionais. Neste modelo de ao estatal, cujas diretrizes foram
estabelecidas pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), a industrializao
era vista como a nica forma de superar a pobreza e o subdesenvolvimento e, como as foras do livre
19

mercado no trabalhavam em prol da mesma, era preciso que o Estado assumisse o papel de planejador,
tanto em reas produtivas como em reas complementares (sade, educao, moradia, etc.), bem como
na captao e orientao do uso dos recursos financeiros e na realizao de investimentos diretos em
setores nos quais a iniciativa privada fosse insuficiente (infra-estrutura, matrias-primas, etc.) a
elaborao de planos e estratgias de desenvolvimento seria essencial no processo de induo do
desenvolvimento econmico, consolidando, inclusive, a forma de interveno estatal e seu desenho
institucional. A raiz das polticas econmicas adotadas nestes pases encontrada nas teorias
desenvolvidas ao longo dos anos 50 cujas principais caractersticas foram descritas na seo 2 deste
trabalho. O Brasil no foi exceo.

3.1 O Caso do Brasil

A ao do Estado foi fundamental no processo de desenvolvimento econmico brasileiro.
Grande parte das atividades aqui desenvolvidas teve forte interveno estatal, principalmente entre 1950
e 1980, ou seja, no perodo de industrializao da economia nacional. O objetivo de tal interveno era
conceder economia brasileira mecanismos mais eficazes de defesa frente aos problemas econmicos
internacionais, particularmente sentidos em uma economia dependente da exportao de produtos
primrios. Na realidade, o sentido da interveno passou a ser a alterao do prprio modelo de
desenvolvimento, como destacado anteriormente, buscando superar as caractersticas agroexportadoras
da economia nacional. Neste sentido podem-se destacar quatro formas de atuao do Estado nacional:
i) o Estado como principal condutor do crescimento: as metas do programa de industrializao
tornaram-se o principal objetivo das polticas econmicas nacionais (cambial, tarifria e creditcia); ii) o
Estado como regulador/mediador das relaes entre as classes operria e patronal e dos conflitos intra-
capitalistas: criao de instituies para diminuir o conflito mercantil de tais relaes e impor solues
que permitissem o bom andamento do processo de industrializao; iii) o Estado como produtor: grande
parte dos servios pblicos, relativos inclusive s atividades de infra-estrutura rodovias, transporte
martimo, abastecimento de gua, eletricidade, comunicaes , foi estatizada ou j nasceu sob a forma
estatal, bem como atividades voltadas para a produo de bens intermedirios, como petrleo, siderurgia,
minerao e qumica; e iv) o Estado como financiador do desenvolvimento: ampliao de seu papel de
captador de recursos e de seu direcionamento para os setores de interesse. Percentual significativo da
poupana nacional era administrada pelo sistema pblico de crdito, que controlava sua aplicao e
assim conduzia a evoluo da industrializao brasileira.
Assim, percebe-se que no caso brasileiro o Estado assumiu a responsabilidade pela proviso e
produo de determinados bens e servios, fato que estava ligado, entre outros fatores
6
, s questes
ideolgicas pr-estatizao estando estas intimamente relacionadas ao mainstream econmico sobre a
questo regional. Como j ressaltado, justamente neste perodo de expanso da economia brasileira que
esto em evidncia as teorias desenvolvidas por Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman e North, o que
tem grandes impactos sobre o planejamento regional e as polticas econmicas adotadas no pas.
Os principais planos de dinamizao da economia nacional elaborados no perodo em anlise,
quais sejam o Plano de Metas (1956-60), o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) em 1964 e o
II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1974-79), possuem claros indcios da influncia
destas teorias sobre o planejamento econmico regional, apesar da diminuio das disparidades regionais
nunca ter se constitudo em prioridade da poltica econmica nacional. Em todo este perodo observa-se

6
Este trabalho no tem por objetivo analisar fatores levaram o Estado brasileiro a assumir tal papel no processo
de desenvolvimento econmico nacional. Maiores detalhes podem ser encontrados em Gremaud et al (2002) e
Carneiro (2002). Destaca-se apenas que coube ao Estado realizar investimentos nos setores de infra-estrutura e
de bens intermedirios porque o setor privado no demonstrou interesse ou capacidade em realiz-los, pelo
menos no prazo em que se desejava, bem como pelas mudanas no sistema financeiro internacional que
impuseram restries constituio de empresas privadas voltadas para o fornecimento de servios pblicos.
20

uma escolha clara pelo desenvolvimento nacional, ainda que no completamente articulado, ignorando
por vezes os desequilbrios gerados pelos prprios planos.
As recomendaes de polticas econmicas do Plano de Metas evidenciavam as necessidades de
implantao de novas plantas industriais para dinamizar o territrio nacional, seguindo as bases tericas
desenvolvidas por Perroux e Boudeville. Foram realizados investimentos considerveis nas indstrias de
bens de consumo durveis, especialmente na indstria automobilstica, cujo potencial de gerao de
efeitos de encadeamento la Hirschman era bastante elevado, apesar de no haver maiores
preocupaes com a disperso da mesma no territrio nacional. Alm disso, grande nfase foi concedida
importncia dos investimentos em infra-estrutura, considerados essenciais para a continuidade do
processo de crescimento econmico, como destacado por todos os tericos analisados. A meta mais
ousada do plano foi a criao de Braslia, com o intuito de aumentar a ocupao nas regies Centro-
Oeste e Norte do pas, auxiliando a integrao do territrio, fundamental para a dinamizao destes
espaos. Apesar das questes relacionadas s disparidades setoriais e regionais no estarem relacionadas
entre os principais objetivos das polticas econmicas, observa-se ainda na dcada de 50 a criao de
importantes instituies de apoio ao desenvolvimento regional como o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE) e do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) em 1952 e da
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) em 1959. Esta ltima representa o
esforo de conceder os chamados equivalentes de soberania elaborados por Hirschman a determinada
regio do pas.
O principal instrumento que viabilizou este processo de crescimento da economia brasileira foi a
industrializao por substituio de importaes (ISI). justamente este ponto que evidencia uma falha
no entendimento das recomendaes de polticas dos diversos tericos analisados para o planejamento
econmico nacional. Criou-se um falso dilema no pas entre substituir exportaes ou importaes, cuja
escolha foi favorvel segunda opo, indo de encontro s idias desenvolvidas especialmente por
North e Jacobs. A mera substituio de importaes, como ocorreu no Brasil, sem o acompanhamento
da diversificao das exportaes foi incapaz de estimular um processo de crescimento sustentvel. A
incapacidade de desenvolver novos produtos e servios, especialmente para exportaes, dificultou a
superao dos problemas que surgiriam no pas no decorrer do prprio processo de desenvolvimento. A
industrializao nacional baseou-se apenas no mercado interno, esquecendo-se que o desenvolvimento
implica necessariamente em uma questo de insero na economia mundial. Para crescer e fortalecer a
estrutura econmica nacional essencial se diversificar e se adensar internamente, o que evidencia a
importncia de substituir exportaes e no somente importaes. Assim, ao mesmo tempo que a
industrializao tardia possibilitava aos pases subdesenvolvidos pular etapas (cathing up), ela implicava
em uma srie de restries, pois para um pas se tornar um inovador vigoroso era preciso desenvolver
seus prprios bens e servios, o que foi limitado no Brasil j que as exportaes no eram estimuladas e
em alguns casos o capital, que era bastante escasso, foi aplicado em atividades com limitados efeitos de
encadeamento.
O agravamento dos desequilbrios gerados pelo prprio processo de industrializao (inflao,
concentrao de rendas, etc.) trouxe tona a necessidade de atenuar as disparidades setoriais e regionais.
Na elaborao do plano seguinte, o PAEG, percebe-se esta preocupao, mas seu principal foco ainda
reside no controle da inflao e na realizao de reformas institucionais tributria, monetrio-financeira
e de poltica externa. apenas a partir do II PND que h maior preocupao com o ajuste dos
desequilbrios gerados pelo perodo de expanso anterior (Milagre econmico, 1968-73), mas sem
desistir da continuidade do crescimento. Adota-se ento uma estratgia de financiamento, ao mesmo
tempo em que se promove um ajuste na estrutura de oferta. O objetivo era manter as taxas de
crescimento elevadas e descentralizar espacialmente os projetos de investimento atravs, principalmente,
da utilizao de incentivos fiscais e creditcios. O Estado procurou estimular os efeitos para frente e para
trs na cadeia produtiva (linkage effects), bem como entre regies (trickling-down e polarization effects),
atravs de vrios projetos de investimento especialmente em bens de produo intermedirios na regio
21

mais atrasada do pas Nordeste , mas como o processo de desenvolvimento era liderado por sua
regio mais dinmica Sudeste estes efeitos no foram to grandes quanto o esperado (a estrutura
industrial da regio Nordeste desenvolveu-se de forma complementar e dependente do centro
econmico nacional, o que aumentava os vazamentos em prol da regio Sudeste). Como a diversificao
das exportaes, o estmulo s atividades rotineiras e o processo de adio de novo trabalho na economia
local continuavam em segundo plano, todo o processo de crescimento da economia brasileira manteve-
se limitado.
Apesar da grande participao direta do Estado na economia nacional e da tentativa de alinhar
seus objetivos de polticas com as recomendaes dos principais tericos sobre a dinmica regional da
poca, pouca importncia foi dada, no perodo como um todo, para a reduo das disparidades regionais.
Havia uma grande busca por altas taxas de crescimento da economia nacional, mas a distribuio da
mesma entre setores e regies era secundria. Isto tornou praticamente impossvel superar as
dificuldades de crescimento e seu ciclo vicioso especialmente nas regies menos dinmicas do pas.
Alm disso, a implantao de diversos plos de crescimento no territrio nacional levou em
considerao apenas o espao geogrfico sem considerar o espao econmico das respectivas regies.
Apesar de o governo defender a adoo de uma poltica ativa, como indicado por Perroux e North e
recomendado explicitamente por Boudeville, Myrdal e Hirschman, sua postura no foi crtica e limitou-
se a copiar estratgias internacionais sem considerar a realidade local e as repercusses nos espaos
econmicos nacional e regional.
Percebe-se que o Estado brasileiro aplicou em suas aes de poltica diversos pontos defendidos
pelos tericos regionais, contudo no o fez de forma crtica e racional, pois aspectos fundamentais destas
recomendaes foram desconsiderados, entre os quais pode-se destacar: a diversificao da pauta de
exportaes, a necessidade de estimular o empreendedorismo e a cooperao intra e inter-regional, o
estabelecimento de uma seqncia tima para a implantao de novas indstrias, o grau de
complementaridade dos investimentos realizados, a importncia de estimular atividades cotidianas e as
oportunidades de investimento local, o potencial de irradiao dos investimentos realizados quando
concentrados em reas j mais dinmicas, a importncia de contrabalanar os efeitos concentradores que
surgem com o processo de desenvolvimento, etc. As mudanas exgenas provocadas pelo governo no
foram capazes de alterar a estrutura das foras do sistema de causao circular cumulativa e, por vezes,
intensificava-as, pois no havia maiores preocupaes com a eqidade espacial e setorial do processo em
expanso, criando verdadeiros enclaves para a continuidade do crescimento nacional.
Este modelo de ao estatal desenvolvimentista encontrou seus limites em meados da dcada
de 70 e incio dos anos 80, bem como suas recomendaes de polticas, devido reverso das condies
internacionais (choques do petrleo, aumento dos juros, restries de financiamento, etc.) e aos
desequilbrios internos (inflao, endividamento, crise fiscal, etc.), que levaram estagnao econmica
dos pases perifricos. Estes fatos levaram ao abandono do Estado como possvel agente do
desenvolvimento e expandiram o discurso neoliberal nos anos 80 de que a excessiva interveno estatal
distorcia o processo de alocao de recursos, elevava a concentrao de renda e contribua para a
pobreza e a excluso. Difundia-se ento a idia de que as estratgias de crescimento deveriam abandonar
a nfase na forte participao estatal no setor produtivo (materializadas nos programas de privatizaes,
abertura comercial e financeira da dcada de 90), incorporando diretrizes de disciplina macroeconmica.
As aes de desenvolvimento regional perderam fora, assim como as instituies destinadas
formulao e execuo de polticas pblicas dirigidas s regies menos favorecidas.
Este movimento foi acompanhado por alteraes tambm no campo terico, pois as mudanas
no cenrio econmico mundial exigiam o desenvolvimento de novas teorias capazes de explicar a
dinmica dos mercados e como esta afetada pela ao estatal. Como a atual conjuntura era atribuda
forte ao estatal, vigente desde o incio da dcada de 50, as novas teorias recomendavam a ausncia do
Estado na economia, especialmente nos setores produtivos, visto que esta distorcia a alocao de
recursos e gerava desequilbrios. Em relao s polticas de desenvolvimento regional, o consenso em
22

torno das idias de Perroux foi desfeito e, alm das recomendaes de menor participao do governo
tambm nessa rea, o foco da anlise regional foi alterado. Os problemas regionais, antes analisados em
escala nacional, passaram a ser discutidos em escala local, privilegiando polticas que procurassem
desenvolver potencialidades locais sem necessariamente integrar o territrio nacional justamente isto
que se assiste na economia brasileira a partir da dcada de 80: um Estado cada vez mais ausente do setor
produtivo, preocupado quase que exclusivamente com a estabilidade de preos, cujas polticas de
desenvolvimento regional limitavam-se a apoiar aes localizadas, o que dificultava ainda mais a
integrao nacional e a superao do subdesenvolvimento do pas, especialmente de suas regies menos
dinmicas.

4 Concluses

O movimento do capital no ocorre simultaneamente no espao. Pelo contrrio, este movimento
bastante irregular e uma vez iniciado em determinados pontos tende a torn-los cada vez mais
dinmicos e concentrados. Diversos autores desenvolveram estudos, especialmente na segunda metade
do sculo XX, cujo objetivo principal era analisar a questo da dinmica regional, ou seja, como ocorrem
os processos migratrios do capital entre as diversas regies do globo. Entre estes vrios tericos pode-se
destacar Douglass C. North e Franois Perroux, cujo trabalho foi fortalecido pelos estudos de Jacques-R
Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O. Hirschman.
Estes tericos, baseados em conceitos de polarizao da produo e em economias externas,
evidenciavam a irregularidade do processo de crescimento e, portanto, a necessidade de interveno
estatal no mesmo, dada sua tendncia concentrao setorial e espacial. Seus trabalhos demonstram que
uma vez estabelecidas vantagens ou desvantagens comparativas em determinados espaos econmicos,
iniciam-se movimentos migratrios do capital e de outros fatores de produo, que so expressos na
expanso ou na estagnao destes espaos. A partir destas constataes e consideradas as
particularidades de cada autor so realizadas algumas recomendaes de polticas econmicas que
constituem as bases tericas para o surgimento de atividades industriais e urbanas nos pases perifricos,
cujo principal objetivo deve ser a integrao da economia nacional. O desenho institucional necessrio
para a consecuo deste objetivo necessita de grande participao do Estado nacional, visto que este
capaz de articular diferentes atores e realizar investimentos nos mais variados setores e regies,
ampliando os efeitos de encadeamento do setor produtivo e os efeitos de transbordamento entre regies.
Estas recomendaes de polticas econmicas foram sintetizadas em um modelo de interveno
estatal, chamado Desenvolvimentista, no qual a industrializao era vista como a nica forma de superar
o subdesenvolvimento e a pobreza e, por este motivo, a mesma deveria ser planejada, apoiada e
conduzida pelo Estado. Assim, entre as dcadas de 1950 e 1970 este modelo se tornou predominante nos
pases perifricos, inclusive no Brasil, que procurou seguir todas as suas diretrizes.
Este foi um perodo de grande participao estatal na economia, quer investindo diretamente em
setores produtivos ou em infra-estrutura e servios pblicos, quer financiando o setor privado. Vrias das
implicaes de polticas econmicas sugeridas pelos tericos analisados neste trabalho foram adotadas
em seus principais planos de desenvolvimento (Plano de Metas, PAEG e II PND), como a implantao
de plos de desenvolvimento e de indstrias com potenciais efeitos de encadeamento (bens de consumo
durveis e bens intermedirios). Entretanto, estas medidas no foram aplicadas de forma crtica como
recomendado, pois os investimentos foram realizados de forma bastante dispersa e em regies isoladas,
por vezes pouco integradas com seu prprio entorno, o que miminizava os efeitos de encadeamento nos
setores produtivos e de transbordamento entre regies. Alm disso, as atividades incentivadas, em geral,
pertenciam a gneros dinmicos da indstria, o que dificultava a sustentao do processo de
desenvolvimento, pois exigia da populao local maiores nveis de inovao e empreendedorismo, que
dificilmente so gerados em regies estagnadas ou pouco dinmicas. Ou seja, ao deixar em segundo
plano as atividades cotidianas e a necessidade de realizar investimentos bsicos para contrapor os
23

desequilbrios gerados pela concentrao dos investimentos em determinadas regies, o governo acabou
contribuindo para a consolidao das disparidades regionais no pas. Alm disso, todo este processo foi
liderado por um processo de substituio de importaes que no foi acompanhado da diversificao das
exportaes nacionais, o que comprometeu significativamente sua sustentabilidade, visto que inovar e
adicionar novo trabalho de forma contnua fundamental para o desenvolvimento econmico do
pas/regio.
Este modelo de interveno estatal encontrou seu desgaste terico e prtico em meados da
dcada de 70 devido s alteraes nas condies econmicas externas (choques do petrleo, alta dos
juros, escassez de financiamento, etc.) e internas (crise fiscal, inflao, etc.) e insuficincia dos
resultados obtidos pelas polticas adotadas at ento (expectativa equivocada dos resultados de curto
prazo para o desenvolvimento regional). A dcada de 70 marca o bojo da crise do pensamento regional e
a necessidade de sua reconstruo terica, para explicar inclusive as novas questes que surgiam sobre a
dinmica regional, como a importncia das escalas territoriais e da inovao.
O perodo que se segue de intensa diminuio da participao do Estado na economia, cujos
objetivos de polticas deveriam se limitar a manter/alcanar a estabilidade macroeconmica, reflexo das
mudanas no paradigma do mainstream econmico que passa a ter uma viso liberal, focada na esfera
local. Apenas em meados da dcada de 90 h uma nova discusso sobre este tema devido ineficincia
do mercado em superar o subdesenvolvimento, o que abre espao para discusses sobre qual papel o
Estado deve desempenhar na economia, visto que sua iniciativa essencial para a formao de setores
chave e para alterar o comportamento dos agentes, desde que suas polticas sejam factveis e racionais.

5 Referncias Bibliogrficas

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