Anda di halaman 1dari 12

J.F.M. Koppenjan en F.

Joldersma

De aanleg van Rijksweg 73-Zuid


INTERACTIEF MANAGEMENT BIJ DE UITVOERING VAN GROTE
PROJECTEN

Wanneer de politieke beslissing is genomen dat een infrastructurele voorziening er moet


komen, wordt de uitvoering ervan vaak als een technische aangelegenheid gezien.
De uitvoering van projecten vindt echter plaats in een complexe bestuurlijke
omgeving, waarin de uitvoeringsorganisatie afhankelijk is van andere partijen. Dat
rechtvaardigt een interactieve aanpak. Maar inhoeverre is er in de uitvoeringsfase
nog ruimte voor overleg en onderhandelingen? Het politieke besluit ligt immers toch
vast? Zijn ideeën over interactieve besluitvorming wel toepasbaar op de uitvoe-
ringsfase van projecten? In deze bijdrage worden de mogelijkheden van interactief
management in uitvoeringsprojecten verkend aan de hand van de gang van zaken
rond de aanleg van de Rijksweg 73-Zuid in Noord-Limburg.1)

1 INLEIDING: DE UITVOERING VAN GROTE PROJECTEN

Recent is er veel aandacht ontstaan voor besluitvorming en management rond grote


infrastructurele projecten (bijvoorbeeld Teisman 1992, WRR, 1994; De Bruin c.s. 1996). De
WRR constateert dat het management van zo'n project vaak een technisch karakter heeft.
Het project wordt eerst in besloten kring tot in details voorbereid. Vervolgens worden
uitvoeringsbeslissingen genomen die passen binnen de politiek-bestuurlijke randvoorwaar-
den. Deze gesloten aanpak kan in een later stadium leiden tot politiek-maatschappelijke
weerstanden in de vorm van protestacties en langdurige juridische procedures. Het gemis
aan voldoende draagvlak vormt dan een belangrijke faalfactor voor grote projecten. Daarom
wordt gewezen op het belang van gezamenlijke besluitvorming over dit soort projecten. Via
een interactieve werkwijze moeten actoren hun ideeën op elkaar afstemmen (vgl. ook Tops
c.s., 1996: 37; Rijnveld en Koppenjan, 1997).
Deze interactieve aanpak is vooral ontwikkeld ten aanzien van de besluitvormings-
fase. Zelfs in publicaties die zich nadrukkelijk op management van publieke projecten
richten gaat de meeste aandacht uit naar besluitvormingsmanagement en wordt nauwelijks
ingegaan op de consequenties van bovenvermelde denkbeelden voor managementvraag-
stukken in de uitvoeringsfase van projecten (De Bruin e.a. 1996). De conclusie zou kunnen
zijn dat men vindt dat nadat op interactieve wijze over complexe problemen is besloten, de
uitvoering vervolgens probleemloos kan verlopen. Te meer daar in de uitvoeringsfase de
marges waarbinnen aan de inhoud van het besluit nog gesleuteld kan worden beperkt zijn

1)
Wij bedanken interim-projectmanager mr. F.J. Derks, projectmanager ing. R.M. Prins en pro-
jectsecretaris drs. G.J. Aleven voor hun bereidheid ons te woord te staan.

1
(O'Toole, Hanf en Hupe, 1997). De uitvoering zou dan, overeenkomstig de normatieve
bedrijfskundige opvattingen over projectmanagement vooral gericht moeten zijn op
voortgangsbewaking door beheersing van organisatie, kwaliteit, informatie, budget en tijd
(Wijnen, Renes en Storm, 1984/1996). Deze invalshoek strijdt echter met de inzichten uit
de implementatieliteratuur en met de constatering dat in het denken over
projectmanagement binnen de bedrijfskunde de aandacht voor stakeholders steeds meer
ingeburgerd raakt (Van den Honert en Broersma 1995: 23; Bosch, 1996).
Vandaar de vraagstelling die in deze bijdrage centraal staat: in hoeverre zijn de
ideeën over interactieve besluitvorming ook toepasbaar waar het gaat om het management
van uitvoeringsprojecten? Wij beantwoorden deze vraag aan de hand van ervaringen die
met een interactieve aanpak bij de aanleg van Rijksweg 73-Zuid zijn opgedaan. Aan de orde
komt waarom men voor een dergelijke werkwijze heeft gekozen, wat een dergelijke werk-
wijze kan inhouden en welke lessen uit deze Limburgse ervaringen te trekken zijn. In de
volgende paragraaf gaan wij allereerst op het vraagstuk van het management van
uitvoeringsprojecten in.

2 MANAGEMENT VAN UITVOERINGSPROJECTEN

In de uitvoeringsfase staat het management voor de uitdaging te schipperen tussen de


beperkte beleidsruimte die na het genomen besluit nog bestaat en eisen uit de omgeving
waarbinnen het project moeten worden gerealiseerd. Het probleem daarbij is dat de orga-
nisatie die de uitvoering ter hand neemt, afhankelijk is van andere actoren. Zeker daar waar
andere partijen over hulpbronnen en bevoegdheden beschikken die maken dat zonder hun
medewerking de uitvoering niet kan slagen, is er in de uitvoering sprake van een net-
werkachtige situatie, die gezamenlijke implementatie onvermijdelijk maakt.
Dit stelt eisen aan het management van het uitvoeringsproces. 't Hart (1993) maakt
onderscheid tussen een `technocratische' en een `democratische' benadering van projectma-
nagement; in onze termen een technische en een interactieve benadering. De technische
benadering kenmerkt zich onder andere door een gesloten planvoorbereiding, strakke
tijdschema's, de nadruk op technische expertise en het centraal stellen van de eigen
projectdefinitie. Daar tegenover staat een interactieve benadering die gekenmerkt wordt
door openheid, hoor en wederhoor en afweging van belangen.
Hoewel op het eerste gezicht de technische benadering de nadruk op een snelle
realisering legt en de interactieve benadering tijd voor overleg en discussie inruimt,
veronderstellen wij een omgekeerde relatie. Een technische benadering kan ertoe leiden dat
actoren die niet betrokken zijn, niet bereid zullen zijn aan de verdere realisatie van het
project mee te werken.
De uitvoering van grote infrastructurele projecten vindt plaats in een complexe
omgeving, waarin de uitvoerder afhankelijk is van andere partijen. Indien deze zich geen
rekenschap geeft van die afhankelijkheid en zijn management niet dusdanig inricht dat
andere partijen mee willen werken, kan de uitvoering geblokkeerd raken en kan vertraging
optreden, bijvoorbeeld omdat overheidorganisaties hun medewerking niet verlenen,
doordat burgers of belangengroepen juridische procedures aanspannen, doordat bestaande
bezwaar- en beroepsprocedures tot het uiterste worden benut, of doordat tegenstanders zich
organiseren en het project door middel van acties proberen tegen te houden.

1
Het management van de uitvoering moet met andere woorden gericht zijn op het
realiseren van steun voor en medewerking aan de realisatie van het project. De vraag rijst
dan hoe een dergelijk `interactief' management van de projectuitvoering eruit zou moeten
zien. Een dergelijke management stelt eisen aan de projectorganisatie, het project-
management en de projectmanager.
Bij de inrichting van de projectorganisatie speelt de vraag wie in welke hoedanigheid
bij het project betrokken moeten worden. Indien de gedachte is dat de uitvoering vooral een
zaak is van technische uitwerking, zal bij de organisatie die de uitvoering trekt de neiging
bestaan het project zo veel mogelijk in eigen huis, binnen de daar geldende hierarchische
verhoudingen uit te werken en daarbij de nadruk te leggen op het mobiliseren van de juiste
deskundigheid. Een interactieve aanpak houdt in dat men andere partijen een plaats in de
organisatie geeft die recht doet aan hun belang en die ervoor zorgt dat hun informatie,
kennis en steun voor het project gemobiliseerd wordt.
In bedrijfsmatige opvattingen over projectmanagement staat de beheersing van het
uitvoeringsproces centraal: gezorgd moet worden dat de factoren personeel, informatie,
kwaliteit, budget en tijd binnen de vooraf afgesproken parameters blijven (vgl. Wijnen c.s.,
1996). Een interactief projectmanagement zal juist gericht zijn op het benutten van deze
factoren voor het bereiken van een gezamenlijk resultaat. Natuurlijk gelden daarbij de
randvoorwaarden zoals die in het politieke besluit zijn vastgelegd, maar de bestaande
beleidsruimte zal in een onderhandelingsproces met belanghebbenden worden benut om
een voor iedereen zo gunstig mogelijk resultaat te bereiken. Bovendien zullen mogelijkhe-
den aangewend worden om waar nodig die randvoorwaarden aan te passen.
Tenslotte zal een technisch projectleider zich vooral zorgen maken over de
beheersbaarheid van het proces, zich een taakgerichte orientatie aanmeten en zich druk
maken over de realisatie van deadlines, en de geleverde kwaliteit. Benodigde kwaliteiten zijn
dan inzicht in de technische processen en `traditionele' management kwaliteiten met
betrekking tot de aansturing van personeel en informatiestromen. Een interactief geo-
rienteerde projectleider zal meer een bestuurlijk profiel hebben, over bemiddelings- en
onderhandelingskwaliteiten beschikken en in staat moeten zijn extern op te treden.

technische benadering van interactieve benadering van


uitvoering uitvoering
Projectorganisatie Deskundigheid centraal Participatie centraal
Projectmanagement Gericht op beheersing; Gericht op mobilisatie
inhoud ligt vast deskundigheid, steun en
medewerking; interpretatie
inhoud is onderwerp van
onderhandelingen
Personeel Betrekken juiste deskundi- Betrekken belanghebben-
gen den
Kwaliteit Specificatie en controle Specificatie vanuit ver-
vanuit eigen interpretatie schillende waarden

1
politiek besluit
Informatie In het teken van controle of Tweezijdige informatie-
voorlichting uitwisseling, ook gericht op
projectinhoud
Budget Ramingen, allocatie, con- Mogelijkheden tot reallo-
trole catie worden overwogen
Tijd Planning op basis van Inzet van onderhandelin-
kritische stappen gen: zoeken naar versnel-
lingen
Projectleider Inhoudelijk en (project)in- Inspirator, bemiddelaar,
tern gericht onderhandelaar

Op basis van deze algemene noties over interactief uitvoeringsmanagement willen wij in de
volgende paragraaf aan de hand van de case Rijksweg 73-Zuid nagaan welke vormen dit
management in de praktijk kan aannemen.

3 DE RIJKSWEG 73-ZUID: 40 KILOMETER AUTOSNELWEG IN 10


JAAR

Op 3 maart 1995 besluit minister Jorritsma, na een hooglopend debat in de Tweede Kamer,
tot de aanleg van de rijksweg 73-Zuid op de oost-oever van de Maas tussen Echt en Venlo.
Het gaat om een van de langste tracé's die de laatste jaren is gerealiseerd, namelijk 40
kilometer. De autosnelweg wordt aangelegd in een gebied waarin ongeveer 200.000 mensen
wonen. De weg doorkruist 11 gemeenten en op meerdere plaatsen de aanwezige spoorbaan.
Rijkswaterstaat Directie Limburg krijgt de opdracht om binnen tien jaar met een budget
van 995 miljoen gulden de autosnelweg te realiseren. De aanleg van de weg valt nog onder
het regime van de oude tracéprocedure en dat betekent dat in het politieke besluit alleen het
globale tracé is vastgelegd. Voor het gedetailleerd ontwerp van de weg en de inpassing in de
gemeentelijke bestemmingsplannen is nog ruimte voor een asverschuiving van de weg van
100 meter naar links of naar rechts en 2 meter omhoog of omlaag. Daarnaast dienen nog
compenserende milieumaatregelen te worden genomen.

3.1 HET PLAN VAN AANPAK: EEN KRAPPE PLANNING ALS UITDAGING

Rijkswaterstaat Directie Limburg schakelde Rijnconsult BV/BV Bureau SME in voor het
uitwerken van een plan van aanpak voor de realisatie van de Rijksweg 73-Zuid. Het Plan
van Aanpak geeft gedetailleerd aan welke activiteiten in welke volgorde en in welk
tijdsbestek moeten worden verricht om de weg in 2004 te realiseren. In het plan worden
vier hoofdactiviteiten onderscheiden:
1de opstelling van een algemeen plan (duur tussen de 6 en 18 maanden);
2de planologische inpassing van het tracé in de bestemmingsplannen van de gemeenten

1
(duur max. 23,5 maanden, inclusief beroepsprocedures);
3de grondverwerving (duur max. 3 jaar en 9 maanden);
4de realisatie (ontwerp, bestek, aanbesteding en uitvoering; duur tussen de 3 en 7
maanden).

In verband met het krappe tijdsbestek wordt in het Plan van Aanpak gekozen voor een
innovatieve aanpak: een ver doorgevoerde parallellisatie van werkzaamheden. Het gehele
tracé van de Rijksweg 73-Zuid wordt in 8 wegvakken verdeeld die vervolgens weer worden
geclusterd in 3 deeltrajecten. Voor elk deeltraject/wegvak worden de hoofdactiviteiten
parallel uitgevoerd in plaats van volgtijdelijk. Daartoe wordt per deeltraject een projectgroep
ingesteld en een projectleider aangetrokken. Een centrale projectgroep heeft de verantwoor-
delijkheid voor het hele traject. De projectmanager coördineert en beheerst het gehele
project (Broeke c.s., 1995).
Het Plan van Aanpak adviseert tenslotte het projectmanagement vorm te geven op
basis van de trefwoorden pro-actie, interactie en communicatie. De te verrichten activiteiten
moeten zo vroeg mogelijk worden opgestart. De planologische inpassing moet reeds
worden voorbereid tijdens de opstelling van het algemeen plan. Overleg is daarbij het
parool. Betrokken gemeenten, belangenorganisaties, provincie en de Nederlandse
Spoorwegen (NS) dienen te worden gezien als partners van Rijkswaterstaat. En er moet een
communicatiestrategie ontwikkeld worden ten behoeve van de betrokken burgers in het
gebied.

3.2 DE OPSTARTFASE: EEN INTERACTIEVE AANPAK IN DE PRAKTIJK

Voor de opstart van het project is gezocht naar een interim-manager van buiten Rijkswater-
staat met een ruime bestuurlijke ervaring. Via Rijnconsult BV wordt de oud-gemeente-
secretaris van Nijmegen, mr. F.J. Derks aangetrokken. Hij wordt aangesteld voor de
periode van september 1995 tot mei 1996. Hij krijgt als opdracht de projectorganisatie op te
bouwen, regionale samenwerking tussen gemeenten tot stand te brengen en een eerste
ontwerp van een algemeen plan te maken. Hieronder wordt kort ingegaan op de wijze
waarop hij zich van zijn drie taken heeft gekweten.

3.2.1. De opbouw van de project-organisatie

De projectorganisatie moest van scratch af aan opgebouwd worden. Een project als dit is
dusdanig uniek, dat het niet op routinematige wijze door de lijnorganisatie van Rijkswater-
staat kan worden uitgevoerd. Dit betekent dat met lijnfunctionarissen moest worden
overlegd over de detachering van medewerkers die over de benodigde know-how
beschikken: ontwerpers, planologen, verkeerskundigen, milieukundigen, etcetera. Deelpro-
jectleiders moesten worden gezocht die in staat zouden zijn een technische met een
bestuurlijke aanpak te combineren. De realisatie van de deelprojecten zou in belangrijke
mate in hun handen zijn. Bijzonder was dat in de projectorganisaties medewerkers van de
gemeenten aan de ontwerpactiviteiten deelnamen.
Een onderdeel van de opbouw van de projectorganisatie vormde de instelling van
een bestuurlijk overleg, waarin naast Rijkswaterstaat onder andere zitting hadden de elf

1
betrokken gemeenten, de provincie, de NS, de Bouwdienst van Rijkswaterstaat en de
betrokken dienstkring van Rijkswaterstaat als toekomstig beheerder van de weg. In de
centrale projectgroep, waarin de beleidsmatige afstemming van de activiteiten binnen het
project plaatsvond, participeerden (ambtelijke) vertegenwoordigers van deze organisaties.
Een moeizaam punt in de onderhandelingen over de opbouw van de projectorga-
nisatie vormde de verantwoordelijkheidsverdeling in de top van het project. Rijkswaterstaat
zag het project als onderdeel van de lijn: de gemandateerde opdrachtgever van het project
was tevens hiërarchische baas. De projectmanager wenste een verzelfstandigde status van
het project. Hij wilde directe toegang hebben tot de Hoofdingenieur-Directeur en over de
nodige handelingsvrijheid beschikken om met andere partijen afspraken te kunnen maken.
Anders zou de besluitvorming te moeizaam verlopen. De realisatie van het project binnen
de gestelde termijn zou dan in gevaar komen.

3.2.2 De regionale samenwerking

Hoewel in de fase van de politieke besluitvorming de keuze van het tracé tot een hoogop-
lopende politieke strijd leidde, was het project allesbehalve een Not In My BackYard-
project: de regio wilde de weg graag hebben; de gemeenten koesterden hoge verwachtingen
van de effecten van de aansluiting van het gebied op het rijkswegennet op de lokale en
regionale economische ontwikkeling. Met de keuze voor een interactieve aanpak voor de
uitvoering van het project werd op deze latente steun gekapitaliseerd.
De provincie, die zich eerder als pleitbezorger van de weg had opgeworpen, kreeg
een prominente plaats in de projectorganisatie. Ook al omdat zij behalve bij de goedkeuring
van gemeentelijke bestemmingsplannen en de aanpassing van eigen streekplannen een be-
langrijke taak heeft bij het vaststellen van de natuurcompensatieplannen en voorts tal van
vergunningen moet verlenen. De gemeenten waren belangrijk omdat zij hun bestemmings-
plannen moeten wijzigen. Uit eerdere studies is bekend dat gemeenten niet zonder meer
bereid zijn een weg in hun bestemmingsplan op te nemen. De aanpassing van de bestem-
mingsplannen kan voor aanzienlijke vertraging zorgen (Huberts, 1988: 67).
Een van de eerste activiteiten die de projectmanager ondernam, was een kennisma-
kingsronde langs de elf betrokken gemeenten. Hij peilde daarbij of men bereid was aan een
integraal bestemmingsplan mee te werken. Geschat werd dat hierdoor 1 à 2 jaar tijdwinst
geboekt kon worden. Formele instemming moest worden verkregen voor het te betalen
aandeel in de kosten van het integrale plan en voor het verstrekken van de ontwerpopdracht
aan een gezamenlijk gekozen adviesbureau. De gemeenten werden verder uitgenodigd om
te participeren in de projectgroepen voor de deeltrajecten en in werkgroepen voor zaken als
vergunningen en onteigening. Via de (in)formele ronde langs gemeenten werden ook
wensen en prioriteiten geïnventariseerd. Deze werden betrokken bij de uitwerking van het
algemeen plan. Niet elke wens werd daarbij in ruil voor medewerking gehonoreerd. Vaak
volgde onderzoek waarna mede op basis van de uitkomsten daarvan beslissingen werden
genomen. Onderdeel van de gehanteerde strategie was dat het vertrouwen in de
projectorganisatie gediend was met het innemen van duidelijke en consistente posities:
daarin paste het op de geëigende momenten `nee' te verkopen.
Aangezien op een aantal plaatsen de spoorlijn verlegd dient te worden en snelweg en
spoorweg elkaar op diverse plekken kruisen, was de medewerking van de NS aan het
project vereist. Gewoonlijk stelt men NS daarvan op de hoogte, waarna deze in eigen beheer

1
de aanpassingen realiseert. Nu is ervoor gekozen medewerkers van Railinfrabeheer in de
projectorganisatie te laten participeren. Voor het pakket voorzieningen dat Railinfrabeheer
tot stand moet brengen, werd een gedelegeerde regie afgesproken, waarover Rijkswaterstaat
de integrale verantwoordelijkheid zou behouden.
Hoewel actiegroepen, landbouw- en milieugroeperingen meer zijdelings bij de weg
betrokken waren, konden zij het verloop van de uitvoering wel beïnvloeden door andere
partijen zoals gemeentenbesturen onder druk te zetten. Zij werden bij het project betrokken
via een klankbordgroep. De klankbordgroep, waarin circa twintig organisaties participeren,
buigt zich over de realisatie van de natuurcompensatieplannen. Overwogen wordt om de
klankbordgroep een permanent karakter te geven.
Omwonenden en overige belanghebbenden zijn via bezwaar- en beroepsprocedures
in staat het verloop van het project vergaand te beïnvloeden. Voor hen is ongeveer
halverwege het traject een informatiecentrum ingericht. Het informatiecentrum is opgezet
vanuit de gedachte dat ook milieu-organisaties er hun ideeën over het voetlicht moeten
kunnen brengen. Tevens wordt het bullitin Rijksweg 73 Nieuws in de regio verspreid
teneinde de burgers van de ontwikkelingen binnen het project op de hoogte te houden.

3.2.3 De ontwikkeling van het algemeen plan

Een belangrijke eerste stap naar de aanleg van de rijksweg is de uitwerking van het globale
tracé in een gedetailleerd ontwerp. Hiervoor moesten tal van studies worden verricht, o.a.
naar de bodemgesteldheid, grondwaterstanden, aanwezige kabels en leidingen, het gebruik
van de weg, en benodigde geluidwerende voorzieningen. Via stroomschema's werden de
activiteiten op elkaar afgestemd. Samen met het uitgewerkte wegontwerp vormt dit geheel
het algemeen plan.
Ten behoeve van dit plan is in de opstartfase gewerkt aan een kwaliteitssysteem. Dit
systeem bestaat uit een handboek, een instructieboek en kwaliteitsplannen, waarin de
instructies, procedures en de te realiseren produkten worden beschreven. Het systeem is
dynamisch: gaande het project wordt het uitgewerkt en aangepast. In eerste instantie werd
in de opstartfase het handboek opgesteld dat het project op hoofdlijnen beschrijft.
Een belangrijk projectkenmerk is de al genoemde parallellisatie van werkzaamhe-
den. Deze betreft niet alleen de gelijktijdige uitvoering van de deelprojecten, maar ook de
parallelschakeling van de opstelling van het algemeen plan en de realisatie van het integrale
bestemmingsplan. Teneinde risico's en benodigde activiteiten zo vroeg mogelijk te signa-
leren, werd een werkgroep vergunningen ingesteld. Deze diende de benodigde vergun-
ningen te inventariseren evenals mogelijkheden om deze te vermijden. Een werkgroep
onteigeningen probeert zicht te krijgen op de problemen die in dit opzicht kunnen rijzen.

4AANLEG RIJKSWEG 73-ZUID: EEN VOORLOPIGE BEOORDELING

De uitvoering van de aanleg van Rijksweg 73 verkeert nog pas in een beginfase. Definitieve
oordelen over de gekozen bestuurlijke aanpak van het uitvoeringsmanagement zijn dus niet
aan de orde. Wel zijn een aantal voorlopige bevindingen te formuleren.
Hoewel van de kant van Rijkswaterstaat naar voren wordt gebracht dat de zorg voor
de kwaliteit er enigszins bij ingeschoten is, zijn bij aanvang van het project een aantal her-

1
kenbare en innovatieve lijnen uitgezet die twee onverenigbare zaken lijken te verenigen:
intensieve participatie en een strakke tijdsplanning. In tegenstelling tot een meer techni-
sche, traditionele aanpak van het project, waarbij het politiek besluit en daarmee de inhoud
van het project als gegeven wordt beschouwd en het project gericht is op de uitwerking
daarvan, heeft men het aangedurfd in interactie met andere actoren te zoeken naar innova-
tieve werkwijzen en naar een bevredigende uitwerking van het besluit. Daarbij heeft men
risico's genomen, bijvoorbeeld door de keuze voor een integraal bestemmingsplan. Indien
onderhandelingen op niets waren uitgelopen, had men alsnog de weg van afzonderlijke
plannen in moeten slaan met het gevaar van vertraging. Denkbeeldig was dit niet: over de
verdeling van de kosten en de daarbij te hanteren sleutel is de nodige strijd geleverd. De
keuze voor dergelijke risico's is alleen verantwoord als men het project ook opvat als een
onderhandelingsproces en ervoor zorg draagt dat men de capaciteiten heeft om die
onderhandelingen tot een goed einde te brengen.
Dit geldt des temeer, daar de keuze voor een interactieve benadering vaak niet
onomstreden is, maar bevochten moet worden. Binnen Rijkswaterstaat was er constant de
neiging het project als een lijnactiviteit te zien en stond de projectfilosofie met elementen als
deelname van anderen aan de ontwerpactiviteiten, afstand van de projectorganisatie ten
opzichte van de opdrachtgever, tweerichtingsverkeer in de communicatie, voortdurend
onder druk. Door middel van afspraken, personele keuzen en documenten is geprobeerd
deze lijn vast te leggen, maar of de interactieve aanpak ook daadwerkelijk geconsolideerd zal
raken staat niet vast. Met de nieuwe projectmanager, werkzaam binnen Rijkswaterstaat en
wellicht meer gevoelig voor de signalen die vanuit de lijn worden gegeven, lijkt de aandacht
binnen het project in de richting van de kwaliteitsbewaking en projectbeheersing te worden
verlegd. Zolang de hoofdlijnen die in de startperiode zijn uitgezet overeind blijven, is dat
wellicht zelfs vruchtbaar: nadat het project door de interimmanager bestuurlijk in de
steigers is gezet, breekt de tijd aan voor meer expliciete aandacht voor een kwalitatief
volwaardige uitvoering van de met de partijen in de regio overeengekomen plannen.

5 LESSEN OVER INTERACTIEF MANAGEMENT BIJ


UITVOERINGSPROJECTEN

Welke lessen kunnen nu getrokken worden ten aanzien van het management van uitvoe-
ringsprojecten op het terrein van infrastructuur?

5.1Procedurele creativiteit

Bij de fasering van de activiteiten die in het kader van de aanleg van de rijksweg moeten
worden ondernomen, toonde Rijkswaterstaat een grote mate van creativiteit. Activiteiten
werden parallel geschakeld, fasen ineengeschoven, werkgroepen werden gevormd om in
een vroeg stadium zicht te krijgen op vergunningen en onteigeningen, teneinde problemen
zo vroeg mogelijk in beeld te krijgen en zo mogelijk te vermijden. Al deze zaken kunnen
ertoe leiden dat tijdwinst wordt geboekt. Of dit ook daadwerkelijk het geval zal zijn, hangt
echter van de medewerking van andere actoren af. Het idee van een geïntegreerd
bestemmingsplan werkt alleen als gemeenten meedoen. Daarom: procedurele creativiteit is
op zichzelf niet voldoende. Knelpunten in de legitimiteit worden er niet mee aangepakt (De

1
Hoo, 1982: 27, 56; Van den Honert en Broersma, 1995). Zij moet onderdeel zijn van een
interactieve managementstijl.

5.2Het belang van een interactieve managementstijl

In het project rijksweg 73-Zuid is voor de opstartfase een interim-projectmanager met


bestuurlijke ervaring aangetrokken. Zijn managementstijl kan worden aangeduid in termen
van pro-actief, gevoel voor politiek-bestuurlijke verhoudingen, open contact met gemeenten
en eerlijkheid in de zin van niet meer beloven dan kan. De interim-manager kan door zijn
onafhankelijke positie een brugfunctie vervullen tussen de 'belangen' van Rijkswaterstaat
en de andere betrokkenen. Deze functie bleek van grote waarde voor het ontstaan van een
vertrouwensrelatie tussen projectorganisatie en belanghebbenden in de regio. In de opstart-
fase maakte de interimmanager daarmee de weg vrij voor een projectmanager met een meer
taakgerichte en inhoudelijke managementstijl, die beter bij de volgende projectfase past
(vgl. Van den Honert en Broersma, 1995:27,28,244; De Bruin e.a., 1996:325).

5.3 Benut beleidsvrijheid voor onderhandelingen

Partijen zullen slechts bereid zijn tot participatie als zij het idee hebben dat er voor hen nog
iets te winnen valt. Indien men geen mogelijkheden meer ziet om de inhoud van het project
aan lokale verlangens, inzichten en belangen aan te passen, heeft het weinig zin anderen bij
het project te betrekken. Interactief management houdt in dat de ruimte voor verdere
interpretatie en uitwerking die een politiek besluit per definitie biedt, wordt benut binnen
de onderhandelingen die de participatie van andere partijen aan de uitvoering nu eenmaal
met zich brengt. Dat is niet hetzelfde als andere partijen hun zin geven om de goede vrede
te bewaren. De case Rijksweg 73-Zuid laat zien dat onderhandelingen niet betekenen dat
alle wensen gehonoreerd worden: wensen worden onderzocht en oplossingen beargu-
menteerd. Onderdeel van de communicatie is ook het helder maken van de eigen positie:
zonodig wordt `nee' verkocht. Ook dat draagt bij aan legitimiteit.

5.4Participatie in een gezamenlijke projectorganisatie

De gemeenten, de milieu- en natuurorganisaties en de NS hebben ieder een plek in de


projectorganisatie rond de Rijksweg 73-Zuid gekregen. Daarnaast worden de contacten met
deze partijen onderhouden via informele relaties. Getracht wordt daarbij het besef van het
partner zijn in het bereiken van een gezamenlijk doel in de regio bij te brengen. Dat
gezamenlijk doel is voor de betrokken gemeenten concreet gemaakt in het streven naar een
integraal bestemmingsplan.
Het samenbrengen van verschillende belanghebbers in een organisatie vergroot de
kans op resultaten die voor alle betrokken partijen aantrekkelijk zijn. Er kan een interactie
op gang komen waarin betrokkenen kunnen vaststellen of en hoe zij hun gemeenschappe-
lijk belang kunnen dienen. Ondanks deze mogelijkheid tot participatie kan niet worden
verwacht dat zo'n interactie vanzelf tot standkomt. De projectmanager moet daar een
stimulerende rol in vervullen (De Kievit, 1993:17; WRR, 1994:40,63; Vlek, geciteerd in De
Bruin e.a., 1996:67,68).

1
5.5Communicatie: tweerichtingsverkeer

Het voornemen om de informatievoorziening zo open mogelijk in te richten en daartoe geld


vrij te maken, een informatiecentrum in te richten en een bulletin uit te geven is belangrijk
en wordt steeds meer usance bij grote infrastructurele projecten. Het gevaar is dat men
daarbij terugvalt in het geven van meer traditionele voorlichting, waarbij alle beschikbare
communicatiemiddelen worden ingezet: geavanceerde diapresentaties, `glossy folders'
etcetera. Aardig in dit verband was de gedachte de informatie die het centrum biedt niet
door Rijkswaterstaat te laten monopoliseren, maar het in dienst te stellen van andere
partijen: ook milieu-organisaties zouden hun ideeën via dit centrum over het voetlicht
kunnen brengen.

5.6Randvoorwaarden: houvast en inzet van invloedspogingen

Een belangrijk onderdeel van interactief uitvoeringsmanagement is de wijze waarop met de


randvoorwaarden die aan het politieke besluit zijn verbonden wordt omgegaan. De
mogelijkheden zijn tweeerlei: enerzijds kunnen deze randvoorwaarden worden benut om
de positie van uitvoerende organisatie te verhelderen. Een aantal zaken zijn in de uitvoering
ononderhandelbaar en het is van belang daar helder en consistent mee om te gaan. Dit
betekent dat het projectmanagement een visie moet hebben op welke aspecten van het
project waarover nog gesproken kan worden en waarover niet meer. Daarbij geldt de
waarschuwing dat uitvoerende instanties eerder te weinig dan te veel als bespreekbaar defi-
nieren en daarmee kansen op het mobiliseren van steun en samenwerking missen.
Anderzijds kunnen gestelde randvoorwaarden irrealistisch zijn of door nieuwe
ontwikkelingen achterhaald worden. Als dat het geval is dan zal over zaken heronderhan-
deld moeten worden. Een aspect van bestuurlijk management is randvoorwaarden niet als
een `fact of life' te beschouwen, maar indien nodig als beinvloedbaar. Dat is niet steeds
zonder meer mogelijk: veelal moet zorgvuldig gemanoeuvreerd worden voordat voldoende
steun is geceeerd om een onderwerp op politiek-bestuurlijk niveau opnieuw aan de orde te
stellen. In het geval van Rijksweg 73 Zuid wordt langzamerhand duidelijk dat realisatie van
het project binnen het gestelde budget problematisch is. Heronderhandelingen zijn pas
mogelijk als Rijkswaterstaat bereid is zich daarvoor in te zetten.

6 CONCLUSIE

De belangrijkste les luidt dat ook in de fase van projectuitvoering een interactieve
benadering mogelijk is en kan bijdragen aan een snelle en soepele realisering van het
project. Natuurlijk speelt de techniek bij de uitvoering van infrastructurele projecten een
belangrijke rol evenals de bewaking van de randvoorwaarden waarbinnen het project moet
worden gerealiseerd. Maar in de uitvoerende fase wordt het politieke besluit nog op tal van
punten uitgewerkt aan de hand van nadere beslissingen, die van cruciaal belang kunnen
zijn voor belanghebbenden. En in deze fase beschikken deze belanghebbenden over
mogelijkheden om de realisatie van het project te beïnvloeden. Kortom, de uitvoering is
geen technisch neutrale uitwerking van een politiek besluit. Voor de realisatie van een
project is het daarom nodig om de steun en medewerking van betrokken partijen te

1
verkrijgen. Indien daar niet in wordt geïnvesteerd kan dat ertoe leiden dat doelstellingen en
randvoorwaarden onhaalbaar blijken en dat kansen om het project optimaal in de omgeving
in te passen worden gemist.

1
Literatuur

Bosch, F. van den, Stakeholders en management: Een case studie, in: Holland/Belgium Manage-
ment Review, nr. 47, 1996, pp. 24-31.
Broeke, A.M., J.S.G. van den Heuvel, F.H.J. Duenk, Plan van aanpak Realisatie A73-Zuid,
Rijnconsult BV/ BV Bureau SME, Maastricht, 1995.
Bruin, J.A. de, P. de Jong, A.F.A. Korsten, W.P.C. van Zanten, Grote projecten: Besluitvorming &
Management, Alphen aan den Rijn, 1996.
Enthoven, G.M.W. en A. de Rooij, Infralab: Impuls voor open planvorming en creativiteit, in:
Bestuurskunde, nr. 8, 1996, pp. 392-399.
Hart, P.'t., Publieke ondernemers in Babylonische netwerken: Grote projecten en politiek-bestuur-
lijk management, in: Beleid & Maatschappij, 1993, nr. 3, pp. 126-142.
Honert, A. van den en H. Broersma, Projectmanagement: Leven en werken met projecten,
Malden, 1995.
Hoo, S.C. de, Besluitvorming en rijkswegenaanleg: Analyse van het besluitvormingsproces over
rijkswegenprojekten, Leiden, 1982.
Huberts, L.W., De politieke invloed van protest en pressie: Besluitvormingsprocessen over
rijkswegen, Leiden, 1988.
Kievit, J. de, Handelen en ruimte: Interactie tussen overheidsmaatregelen en maatschappelijk
proces, diss., Amsterdam, 1993.
Licht, G.J. en J.J.H. Nuiver, Projecten en beleidsontwikkeling: doelgericht werken in een maat-
schappelijk krachtenveld, Assen, 1996.
O'Toole, L.J., K.I. Hanf en P.L. Hupe, Managing Implementation Processes in Complex
Networks, In: W.J.M. Kickert, E.H. Klijn en J.F.M. Koppenjan (eds.), Managing Complex
Networks. Strategies for the Public Sector, Sage: London 1997.
Rijkswaterstaat directie Limburg, Handboek kwaliteit, 1996.
Rijkswaterstaat directie Limburg, Rijksweg 73 Nieuws, 1996.
Rijnveld, M. en J.F.M. Koppenjan, Draagvlakvorming bij grote projecten: De Hogesnelheidslijn-
zuid, in: Bestuurskunde, 1997, nr. 3, pp. 94-107.
Snel, E. en J. van der Veen, Invloedsstrategieën van bureaucratische organisaties: Over de
besluitvorming rondom Rijksweg 19, in: Beleid & Maatschappij, 1990, nr. 2, pp. 69-79.
Teisman, G.R., Complexe Besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over
ruimtelijke investeringen, VUGA: Den Haag, 1992, 1995 (2de druk).
Tops, P.W., P.F.G. Depla, P.J.C. Manders (red.), Verhalen over co-produktie, De praktijk van
politieke en bestuurlijke vernieuwing in Noordbrabantse gemeenten, 1996.
WRR, Besluitvorming over grote projecten, Den Haag, 1994.
Wijnen, G., W. Renes en P. Storm, Projectmatig werken, Utrecht, 1996.

Minat Terkait