GOVERNANA E AS FUNES DE PLANEJAMENTO E CONTROLE NA GESTO DE POLTICAS PBLICAS
Andra Naritza Silva Marquim de Arajo
Painel 09/033 Gesto e articulao de atores
ARTICULAO ENTRE O CONCEITO DE GOVERNANA E AS FUNES DE PLANEJAMENTO E CONTROLE NA GESTO DE POLTICAS PBLICAS Andra Naritza Silva Marquim de Arajo RESUMO
A discusso contempornea sobre o Estado tem se voltado para a estruturao dos requisitos polticos, sociais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impem em um momento onde a interao de fatores relevantes, no que diz respeito a democracia, capitalismo e globalizao. Governana constitui um conceito novo que traz em sua raiz a capacidade de conduzir os processos de formulao, execuo e avaliao de polticas pblicas integrando instrumentos e mecanismos de gesto que viabilizem harmonizar as relaes econmicas e sociais, privilegiando o fortalecimento das aes governamentais, por meio da eficcia e efetividade dos resultados esperados e da transparncia dos processos. Pressupe os ajustes necessrios para a sustentabilidade das aes pblicas, o aperfeioamento dos mtodos e procedimentos adotados, assim como a garantia de eficincia dos resultados esperados. Nesse sentido, o exerccio do planejamento sistematizado com a aplicao de conceitos modernos que facilitem o acompanhamento, a fiscalizao e o controle, tanto pela sociedade quanto pelo prprio Estado, fortalecem as relaes institucionais e sociais.
Palavras-chave: Gesto de polticas pblicas. Governana. Planejamento. Controle.
SUMRIO
INTRODUO........................................................................................................... 03 OBJETIVO.................................................................................................................. 07 METODOLOGIA......................................................................................................... 08 A FUNO DE PLANEJAMENTO............................................................................. 09 A FUNO DE CONTROLE...................................................................................... 11 ARTICULAO ENTRE GOVERNANA, PLANEJAMENTO E CONTROLE...........15 CONCLUSES E RECOMENDAES.................................................................... 19 REFERNCIAS.......................................................................................................... 22
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INTRODUO Os conceitos de governabilidade e governana incorporam as preocupaes quanto aos aspectos abordados no debate atual acerca do Estado, sendo tratados de forma diferenciada, mas interligada pela literatura recente. O desafio da reforma do Estado e seu ajuste nova ordem econmica e financeira global provocaram profusa literatura sobre os conceitos de governabilidade e governana. Os autores dedicam-se a recuperar a origem histrica dos conceitos e se esforam por diferenci-los, nem sempre com xito. Apontam para as causas da crise da governabilidade ou ingovernabilidade e oferecem diagnsticos e sugestes para os problemas encontrados. Enfatizam fatores exgenos e endgenos, diferentes dimenses da questo poltica, econmica, organizacional, gerencial e investigam a relao das dificuldades enfrentadas pelo governo com o tipo de regime poltico e os trade-offs entre eficincia econmica e poltica. Para dar importncia ao significado da governana para a efetiva ao do Estado, busca-se aqui, tambm esclarecer o que seriam hipteses de ingovernabilidade. ARAJO (2005) apresenta em seu estudo, trs grandes hipteses de ingovernabilidade consideradas ilustrativas para a compreenso do debate sobre a questo: ! Primeira hiptese: atribuda a James OConnor, afirmando que a sobrecarga de demandas dirigidas ao Estado capitalista (cujas funes cabais seriam a garantia de reproduo do capital e sua prpria legitimao) leva a uma expanso desenfreada que ameaa torn-lo desfuncional para o capitalismo. Traz como argumento a crise do Estado como um dos componentes centrais da crise do capitalismo por conta do papel protagnico assumido pelo primeiro; ! Segunda hiptese: apresentada por Samuel Huntington, abordando a institucionalizao como uma capacidade dos mecanismos poltico- institucionais de acomodar tenses sociais e o pretorianismo, que pode ser definido como uma frmula de ingovernabilidade ocorrida em funo da sobrecarga de demandas dirigidas ao Estado. Consiste em um instrumental analtico utilizado para compreender o papel exercido pelo Estado e seu aparelho como invlucro das elites ou agncia de 4
dominao burguesa e atribuir a sua crise s prprias contradies estruturais deste modo de produo; ! Terceira hiptese: demonstrada pelo filsofo alemo Frankfurt Jurgen Habermas, ancorada numa releitura moderna de Karl Marx, propondo uma abordagem integradora que abrange no apenas a crise do Estado e do sistema poltico, mas de toda a formao scio-econmica (entendida como um sistema complexo baseado num princpio ordenador). De acordo com IVO (2002), tal crise teria quatro tendncias: o sistema econmico no cria a medida necessria de valores para o consumo; o sistema administrativo no produz a medida necessria para decises racionais; o sistema legitimador no produz a medidad necessria de motivaes generalizadas; o sistema scio-cultural no cria a medida necessria de sentido que motiva a ao. A partir desses fatores, o autor prope que quando os resultados de ao estatal para atendimento de demandas da sociedade no esto compatveis com as demandas da cidadania gera-se uma crise de racionalidade que, seguindo o mecanismo sistmico da retroalimentao, abala a lealdade das massas ao Estado, constituindo-se numa crise de legitimidade e reiniciando o processo em um nvel mais baixo de sustentao, at o ponto da ingovernabilidade. A legitimidade ento, alimentada de baixo para cima, surgindo a partir da aceitao de que o poder conferido e exercido apropriado. A discusso contempornea sobre o Estado tem se voltado para os requisitos polticos, societais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impem e os dilemas que se apresentam. Os conceitos de governabilidade e governana incorporam essas preocupaes, sendo tratados de forma diferenciada pela literatura recente (SANTOS, 1997). A necessidade de se ter a noo do significado de governana surgiu em um momento onde a interao de fatores relevantes, no que diz respeito a democracia, capitalismo e globalizao, exigiu dos governos a busca por instrumentos e modelos que minimizassem os impactos sobre o Estado e corroborassem com a implementao de polticas pblicas que tambm contemplassem a harmonizao das relaes pblico-privado, governo e sociedade. 5
Para Bresser Pereira, governana est vinculada capacidade financeira/gerencial de formular e implementar polticas pblicas, enquanto Eli Diniz amplia o conceito apontando para a capacidade de ao do Estado na formulao e implementao de polticas pblicas e consecuo das metas coletivas (ARAJO, 2002). O Banco Mundial, para conceituar governana, refere-se ao modo como a autoridade exercida no gerenciamento dos recursos de um pas em direo ao desenvolvimento. Enfatiza a avaliao da capacidade governativa no apenas pelos resultados das polticas governamentais, mas tambm pela forma pela qual o governo exerce o seu poder. Aponta oito principais caractersticas da "boa governana" para assegurar um desenvolvimento sustentvel: 1) Participao; 2) Estado de direito; 3) Transparncia; 4) Responsabilidade; 5) Orientao por consenso; 6) Equidade e inclusividade; 7) Efetividade e eficincia; 8) Prestao de contas. Segundo SANTOS (1997), a governana refere-se ao modo com que os governos articulam e coordenam suas aes, em cooperao com os diversos atores sociais e polticos e sua forma de organizao institucional. Uma boa governana requisito essencial para o desenvolvimento sustentvel, o crescimento econmico, a eqidade social e direitos humanos. A partir da exposio de entendimentos diferenciados por diferentes autores acerca da conceituao de governana, possvel afirmar que o assunto constitui um conceito novo que traz em sua raiz a capacidade de conduzir os processos de formulao, execuo e avaliao de polticas pblicas integrando instrumentos e mecanismos de gesto que viabilizem harmonizar as relaes econmicas e sociais, privilegiando o fortalecimento das aes governamentais, por meio da eficcia e efetividade dos resultados esperados e da transparncia dos processos voltados ao bem estar da sociedade. Tanto os processos de formulao como os de implementao de polticas pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Estado. A formulao bem-sucedida de polticas pblicas depende, de um lado, do sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para as polticas de sua preferncia mediante a formao de coalizes de sustentao e, de outro, da construo de arenas de negociao que evitem a paralisia decisria. O bom xito 6
do processo de implementao exige, alm de coalizes de apoio ao governo, capacidade financeira, instrumental e operacional do Estado. Vale observar que as coalizes de apoio s polticas governamentais so freqentemente distintas no que se refere s fases de formulao e implementao, bem como so conformadas de acordo com a natureza (ou substncia) da poltica, ponto de especial relevncia para a agenda de reforma dos pases em desenvolvimento (SANTOS 1997). Segundo a autora, essa definio geral de capacidade governativa engloba tanto caractersticas operacionais do Estado, analisando-se a a eficincia de sua mquina administrativa, novas formas de gesto pblica, mecanismos de regulao e controle, como sua dimenso poltico-institucional, as investigaes podendo incluir, neste caso, desde as caractersticas das coalizes de sustentao do governo, do processo decisrio, das formas mais ou menos tradicionais de representao de interesses, das relaes Executivo-Legislativo, do sistema partidrio e eleitoral, passando pelas relaes entre os trs nveis de governo e a forma e o grau de interao do pblico com o privado na definio e conduo das polticas governamentais, at a pouca analisada atuao do Judicirio como ator poltico e a capacidade de liderana e coordenao do governo. Por outro lado, a construo da capacidade governativa de forma mais ou menos democrtica fica caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem as instncias da poltica na interao do Estado com a sociedade, identificados a partir do exame de vrios dos aspectos referidos acima, com especial destaque para a maior ou menor incluso de grupos sociais afetados pelas polticas governamentais. A maneira como o Estado se estrutura e sua articulao com outros entes que compem as redes nas diversas aes de gesto governamental essencial para uma gesto eficiente e eficaz das polticas pblicas e da prestao dos servios de responsabilidade estatal. Dessa forma, a governana deve ser observada em todos os momentos do ciclo de gesto, nas fases de planejamento, implementao, controle e avaliao. 7
OBJETIVO Na concepo deste trabalho buscou-se abordar o contexto atual do debate acerca da temtica governana, apresentando sua relao com as funes de planejamento e controle, bem como dando destaque aos ajustes necessrios para a sustentabilidade das aes pblicas. Teve como pressuposto a necessidade de aperfeioamento dos mtodos e procedimentos adotados na gesto pblica tendo em vista viabilizar o fortalecimento do papel do Estado frente aos desafios contemporneos. 8
METODOLOGIA A sistemtica metodolgica adotada para o presente estudo teve como foco inicial a anlise dos seguintes temas: (i) governana e gesto pblica; (ii) as aes de planejamento e controle; (iii) articulao entre planejamento e controle para melhoria da gesto pblica. Durante o processo de avaliao desses temas foram identificados os pontos fortes e fracos associados a cada um deles, bem como as respectivas implicaes no desempenho da ao estatal, principalmente quanto ao alcance do atendimento s demandas de polticas pblicas eficazes e da formatao de um Estado mais flexvel e com maior capacidade responsiva em funo da dinmica prevalecente no mundo contemporneo. Finalmente, foram propostos ajustes s prticas atuais de planejamento e controle, tendo em vista fortalecer o desempenho do Estado na sua funo primordial de realizar aes para a melhoria do bem comum, sendo concretizadas principalmente pela implementao de polticas pblicas. 9
A FUNO DE PLANEJAMENTO O ato de planejar sempre um processo de reflexo, de tomada de deciso sobre a ao; processo de previso de necessidades e racionalizao do emprego de meios e recursos disponveis, visando concretizao de objetivos, em prazos determinados e etapas definidas, a partir dos resultados das avaliaes. A redemocratizao vivenciada pelo Brasil nas duas ltimas dcadas e a percepo de que uma boa gesto pblica pressupe planejamento e transparncia dos atos praticados por aqueles que gerenciam os recursos, tem motivado a sociedade brasileira a adotar dois tipos de procedimentos. O primeiro, relacionado ao aprimoramento das regras institucionais formais associadas ao planejamento, organizao, direo e controle dos procedimentos governamentais. O segundo, referente maior aproximao e participao da sociedade, via organizaes no- governamentais privadas, corporativas ou pblicas na gesto da coisa pblica. O processo de planejamento uma etapa em que, partindo da agenda previamente definida, a burocracia estatal constri isoladamente ou em parceria com segmentos no governamentais, as alternativas de ao com suas devidas fundamentaes tcnicas-fim, jurdicas e financeiras, e submete apreciao, avaliao e ao julgamento dos fruns decisrios do Poder Executivo e de esferas no exclusivamente governamentais de deciso, onde h participao direta da sociedade civil (SILVA, 2001). A Constituio Federal de 1988 criou um novo sistema de planejamento pblico, ancorado no PPA e na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, promovendo grandes inovaes quanto ao gasto pblico. A partir da Carta Magna, ficam estabelecidos os principais instrumentos do sistema de planejamento e oramento da administrao pblica: o PPA, a LDO e a Lei de Oramentos Anuais LOA, onde essa trade forma a base de um sistema integrado de planejamento e oramento. Embora o sistema de planejamento e oramento proposto pela Constituio de 1988 seja precursor do que h de mais avanado em programao de gastos, seus propsitos ficam distorcidos diante do deslocamento entre o oramento planejado e o executado. H uma percepo generalizada de que falta Planejamento ao Estado (PARES e VALLE, 2006). O PPA uma pea de planejamento estratgico orientada para um perodo temporal de quatro anos, sendo que o primeiro ano correspondente ao 10
segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo e o ltimo ano compreende o primeiro exerccio financeiro do mandato seguinte. Esse documento tem por contedo a definio regionalizada das diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica, relativas s despesas com (i) investimento, (ii) inverses, (iii) transferncias destinadas realizao de despesas de mesma natureza das anteriormente mencionadas, (iv) despesas de custeio decorrentes dos investimentos e inverses previstas, e (v) despesas de durao continuada relativas s aes-fim desenvolvidas pelo governo. Essas novas regras representam um progresso relevante no desenho institucional do ciclo oramentrio. Ao permitir o maior detalhamento das aes e disponibilizar um amplo e diversificado leque de informaes sobre as aes previstas, garantem maior transparncia informacional e ampliam as condies para o controle das aes governamentais. Nesse sentido, a sistemtica de planejamento pressupe a cooperao entre instituies para a obteno de recursos, coordenao das aes, participao nas decises e na definio das metas. Destaca-se a importncia da ampliao da participao dos atores internos e externos ao Estado que de alguma forma tenham seus interesses afetados, a busca pelo consenso, a responsabilizao dos agentes executores, assim como a legitimao das instituies envolvidas para o alcance de resultados efetivos. Entende-se dessa forma, que possvel adotar essa estratgia de ao com o objetivo de maximizar o potencial de aplicao dos recursos oramentrios e o impacto dos resultados alcanados, fortalecendo a capacidade de governana governamental. PARES e VALLE (2006), apontam que o processo democrtico trouxe para a arena os movimentos sociais, as exigncias de maior transparncia com os negcios pblicos e a prestao de contas. O planejamento e o oramento tendem a emular esse ambiente social que exige a crescente governana para governar com e para fazer com a sociedade. Conceitos como parceria, participao social, concesses pblicas eram pouco usuais na administrao pblica at o incio dos anos 90. Os autores complementam que a necessidade de estabelecer fronteiras jurdicas entre o que estatal e pblico e o que pblico e privado torna-se vital para abrigar novas formas de contrato e de relaes administrativas. O Estado que escuta e negocia demanda ferramentas fortes de planejamento e de programao, em que diretrizes, objetivos e resultados se vinculam de forma transparente aos meios de que dispe o setor pblico para cumprir com as suas funes. 11
A FUNO DE CONTROLE Alm da dinmica associada sistemtica de planejamento, o Estado exerce suas funes de fiscalizao e controle, tendo em vista assegurar o cumprimento de objetivos e, eventualmente, identificar a necessidade de modific- los. um processo que gera subsdios para reiniciar um novo ciclo de planejamento. De maneira ampla, em qualquer instituio pblica ou privada, os controles interno e externo, possuem ou buscam atingir, os mesmos objetivos: (i) assegurar a eficcia, a eficincia e a economicidade; (ii) evitar desvios, perdas e desperdcios; (iii) garantir o cumprimento das normas tcnicas, administrativas e legais; (iv) identificar erros, fraudes e seus agentes; (v) propiciar informaes para a tomada de decises. Toda sociedade, para se coordenar, usa um conjunto de mecanismos de controle ou de coordenao, que podem ser organizados e classificados de muitas maneiras. Uma simplificao, a partir de uma perspectiva institucional, afirmar que temos trs mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a sociedade civil. No Estado est includo o sistema legal ou jurdico, constitudo pelas normas jurdicas e instituies fundamentais da sociedade; o sistema legal o mecanismo mais geral de controle, praticamente se identificando com o Estado, na medida em que estabelece os princpios bsicos para que os demais mecanismos possam minimamente funcionar. O mercado, por sua vez, o sistema econmico em que o controle se realiza por meio da competio e regulao das diversas estruturas de oferta-procura. Finalmente, a sociedade civil, ou seja, a sociedade estruturada segundo o peso relativo dos diversos grupos sociais constitui-se em um terceiro mecanismo bsico de controle; os grupos sociais que a compem, tendem a se organizar, seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir em nome do interesse pblico; em qualquer das hipteses, so um mecanismo essencial de controle (BRESSER PEREIRA, 1997). O controle sobre as aes realizadas pelo setor pblico governamental uma funo administrativa que envolve um conjunto de procedimentos adotados com o objetivo de acompanhar e identificar se as aes relativas ao ciclo das polticas pblicas planejadas so executadas conforme o interesse dos atores sociais impactados e se esto produzindo os resultados esperados. Tudo isso, dentro do quadro de legalidade definido pelo conjunto de regras em vigor. As aes 12
de controle podem ser desenvolvidas antes, durante e depois da execuo das polticas. desejvel que sejam exercidas nos dois primeiros momentos. Primeiro, sobre os procedimentos que antecedem as aes relativas execuo de polticas: agenda, elaborao, formulao e implementao; isso pode evitar a adoo de procedimentos julgados tcnica ou politicamente inadequados. Segundo, de forma concomitante execuo das aes, no momento de sua implementao, visando a criar as condies necessrias percepo de situaes-problema e correo de rumos, evitando maiores custos. O controle a posteriori uma opo que no pode ser descartada, mas deve ser reservada s situaes em que a ausncia de condies operacionais impea o controle prvio e concomitante. Informaes obtidas aps o trmino de um procedimento impedem que ele seja aperfeioado e otimizado. Sua importncia reside na possibilidade de responsabilizao legal e poltica, quando for o caso, dos agentes responsveis pela conduo inapropriada dos recursos pblicos. Contudo, tambm um controle necessrio, visto que mostra a efetividade da ao no final de sua implementao, dando indicao da sua continuidade ou finalizao. Deve ser aplicado a todas as polticas e no apenas s que no se pode utilizar o controle concomitante. As aes associadas aos procedimentos de controle demandam algumas condies relevantes para a otimizao dos seus resultados. Dentre essas condies, quatro merecem destaque: (i) clareza na definio dos procedimentos associados execuo das aes previstas para a poltica observada; (ii) disponibilidade de objetivos e metas bem definidos para a poltica a ser focada pelo controle; (iii) critrios para avaliao dos resultados mensurados; (iv) dinmica gil e eficiente de processamento e distribuio das informaes aos atores interessados e que exercem influncia nos processos decisrios; (v) decises geis, de forma a permitir o ajustamento das aes e minimizar os custos das imperfeies observadas (SILVA, 2001). Segundo DI PIETRO (2007), a Administrao Pblica, no exerccio de suas funes, sujeita-se ao controle por parte dos Poderes Legislativo e Judicirio; alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os seus prprios atos. Quando o controle exercido por um poder sobre seus prprios atos e agentes, ele denominado de controle interno e decorre do poder de autotutela. Se for exercido 13
por um dos poderes sobre o outro ou pela Administrao Direta sobre a Indireta, o controle denominado externo. Nos Estados democrticos de direito, atribui-se ao Legislativo o poder de fiscalizao sobre a Administrao Pblica para que esta no exceda aos seus limites de atuao, seja por abuso de poder ou por desvio da finalidade pblica. A burocracia estatal tambm possui poderes administrativos, todavia, vinculados ao enunciado da lei e discricionrios, na medida em que h liberdade de deciso, no entanto, dentro dos limites da lei. Dessa forma, percebe-se que toda a ao, tanto do controlador quanto do controlado, regulada, acima de tudo, pelo ordenamento jurdico. Entretanto, SILVA (2005), reconhece que o princpio da legalidade seria ineficaz se no houvesse meios de controle para faz-lo valer na prtica. No entendimento de PETREI (1997), o controle pblico sustenta-se em trs pilares: a necessidade de implementar mecanismos que assegurem o menor desvio possvel entre as aes dos indivduos em relao vontade do Estado; a concepo democrtica que, na maioria dos pases ocidentais, atribui ao Legislativo um papel de controle sobre o Executivo; e a necessidade que tm os responsveis por uma organizao de contar com um sistema informativo para verificar o cumprimento dos objetivos fixados e, por outro lado, a natureza do indivduo que necessita de normas para induzi-lo a trabalhar em funo de um grupo ou organizao frente aos seus prprios interesses. A importncia dos mecanismos de controle fortalecida, uma vez que uma burocracia completamente autnoma, como todo poder auto-referenciado, traz riscos sociedade e democracia. A discusso ganha novos contornos com os processos de reforma do Estado, nos quais uma das principais marcas foi o repasse da execuo de atividades antes estatais a entes privados e, nesse contexto, instrumentos de accountability precisaram ser repensados. Alm disso, cada vez mais, o controle e a accountability do Estado so inseridos num contexto de ampliao dos espaos democrticos, que precisam chegar aos cidados (CLAD, 2000). Apesar de existirem reas superpostas entre controle e accountability, possvel estabelecer uma diferenciao operacional bsica entre os termos. Para o controle, assumida a definio de Dahl e Lindblom (1971) que o consideram como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda s demandas daquele, pela imposio de restries, penalidades e incentivos. A accountability um 14
conceito mais amplo, que inclui a existncia de condies para os cidados participarem da definio e avaliao das polticas pblicas, premiando ou punindo os responsveis (CLAD, 2000). Nessas condies, deve constar a disponibilidade de informaes sobre a atuao dos governos e seus resultados, bem como a existncia de instituies que permitam contestar as aes do poder pblico. Assim, controle e accountability no so sinnimos, sendo o primeiro um dos componentes do segundo, embora sejam, num regime democrtico, indissociveis, porque no h efetivao da accountability sem a utilizao de instrumentos institucionais de controle. Nesse sentido, a efetivao dos princpios democrticos, cujos pontos bsicos residem na soberania popular e controle dos governantes pelos governados, coloca a questo da responsabilizao como uma meta valor dos governos democrticos. A responsabilizao depende, entretanto, de uma dupla condio: capacidade dos cidados atuarem (virtude cvica e capital social) e mecanismos institucionais que viabilizam o controle sobre as aes do governo. 15
ARTICULAO ENTRE GOVERNANA, PLANEJAMENTO E CONTROLE Para exemplificar a interao entre planejamento e governana, destaca- se a iniciativa, em 2005, de diversos convnios de programas na rea educacional para a capacitao de professores em servio. Tinha-se o objetivo da melhoria da aprendizagem dos alunos nas reas de matemtica e portugus no ensino fundamental, por meio da capacitao de seus professores. Os diversos programas foram elaborados e planejados pelo Ministrio da Educao, Projeto FUNDESCOLA, tendo como base para sua elaborao os dados do SAEB nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. No momento de sua implementao foram surgindo diversos percalos: o material no era apropriado para os professores dessas regies, pois em sua maioria, no tinham a formao necessria para seu trabalho; os coordenadores selecionados por cada local eram escolhidos politicamente e no conheciam as especificidades das reas nem nunca tinham trabalhado no setor de educao; os dados no eram disponibilizados para o MEC, por falta de equipe tcnica destinada seleo e ao envio das informaes. A sistemtica de planejamento havia sido falha e as aes foram impostas sem a interao e a participao dos diversos atores envolvidos. O modelo de implementao seguia a lgica de tomada de deciso de cima para baixo, provocando uma deficincia de entendimento dos objetivos dos programas, na sua estrutura, no seu funcionamento e na sua utilidade. Como resultado, houve o comprometimento da capacidade de governana estatal, uma vez que os resultados foram alcanados parcialmente, abrangendo apenas os municpios mais desenvolvidos. A falta de um contato anterior, durante as etapas de planejamento, demonstrou que as instituies implementadoras no conheciam seu pblico alvo. Dessa forma, verifica-se que o planejamento vinculado a aes de participao e articulao entre os diversos atores se mostra eficaz, por traar metas mais realsticas e direcionadas s necessidades dos beneficirios. Um exemplo recente de uma experincia exitosa e ao mesmo tempo problemtica, quanto ao planejamento no Brasil, o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, que tem como objetivo viabilizar o crescimento do pas, por meio do planejamento de aes em infraestrutura, estmulo ao crdito e ao 16
financiamento, melhoria do ambiente de investimento, desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio e medidas fiscais de longo prazo, a serem realizadas durante o perodo de 2007 a 2010, visando assegurar uma melhor distribuio de emprego e renda, com respeito ao meio ambiente. O Programa foi elaborado por gestores escolhidos dentre os mais capacitados pelo Governo; coordenado por um Comit Gestor, composto pelos ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento, assegurando certo grau de concentrao das unidades decisrias; foi baseado na anlise de diversos indicadores econmicos, analisando o cenrio econmico atual e baseando-se em projees oficiais, garantindo sua consistncia fiscal; possui a estabilidade interna e relativa independncia externa necessrias a um bom planejamento. Por outro lado, alguns fatores de ordem tcnica, administrativa e legal, tm influenciado de forma negativa para o alcance das metas primordiais: a execuo de obras de infraestrutura. O atual fluxo processual para a implantao de obras pblicas vem progressivamente priorizando a adoo de mecanismos de controle para a garantia da economicidade e da eficincia do gasto pblico. Embora essa preocupao seja um fundamento importante para a construo de um Estado eficiente e com ampla governabilidade, em situaes extremas, como a tendncia atual de controle a posteriori e com sobreposio de diferentes esferas de atuao, tem gerado uma grande morosidade na concluso das intervenes fsicas. Como resultado, tem-se o comprometimento da eficcia e da efetividade da ao governamental no setor de infraestrutura, onde o objetivo principal de fornecer bens pblicos aos cidados se confunde com a preocupao constante de estar em conformidade com diversos aparatos legais pouco flexveis e alguns at ultrapassados. Essa situao de grande relevncia, e merece um tratamento especial, uma vez que a prolongada incapacidade do Estado em atender s demandas dos cidados quanto s suas necessidades de base constitui um dos principais fatores para o surgimento de uma crise de governana. Outra experincia que associa as idias de boa governana e planejamento o Oramento Participativo. Implantado originariamente no municpio de Porto Alegre / RS em 1989, atualmente, adotado por diversos municpios do Brasil e localidades do mundo. Apesar das diferentes metodologias aplicadas nessa 17
sistemtica de planejamento oramentrio, tem como atributo principal a insero da influncia e da participao dos cidados nas decises sobre a aplicao dos recursos pblicos, especialmente em nvel municipal. Nesse processo, o poder de deciso sobre assuntos relacionados a planejamento e oramento deixa de ser concentrado no governo e, por meio de um sistema de assemblias abertas e peridicas, ou ainda pela eleio de delegados, a sociedade tem um canal direto de negociao com o Executivo municipal. Essa prtica identificada por diversos autores como parte de um processo de governana participativa, em que a participao da populao vai alm da mera consulta de opinio, abrangendo, tambm, o acompanhamento e a avaliao das aes propostas. A composio de novos paradigmas na gesto pblica tambm tem afetado a funo de controle. Boa medida dessa influncia pode ser percebida na forma de atuao do Tribunal de Contas da Unio TCU, que tem introduzido o conceito de auditoria de performance. A despeito de suas atribuies constitucionais, o TCU tem se debruado sobre a medida de desempenho nas auditorias realizadas sem atentar-se para o fato de que a avaliao de uma ao estatal no pode estar alheia s prioridades e oportunidades decorrentes do jogo poltico, tampouco s escolhas que devem ser realizadas pelos tcnicos especializados no objeto e objetivos dessa ao. Destaca-se ainda que a sistemtica de controle a posteriori diminui significativamente a capacidade de resposta estatal, uma vez que limita a criatividade para adoo de prticas e procedimentos de gesto mais adequados situao problema, pelo fato de ter sua essncia na conformidade legal e no considerar as dificuldades dirias enfrentadas pelos rgos e entidades da administrao pblica com atribuies de execuo. Desse modo, a funo de controle, antes de ser consolidada e devidamente assimilada pela sociedade brasileira, sofre tal desvirtuamento, que acarreta uma evidente sobreposio de funes, conforme aponta Eduardo Granha Magalhes Gomes, que analisou a relao do TCU com as agncias reguladoras: A menos que o TCU criasse equipes focadas somente em um setor regulado, certamente seu grau de especializao ser menor que o das agncias. Alm disso, a constituio de equipes de auditores cada vez mais especialistas representa, consideradas as agncias, uma sobreposio institucional com vrias 18
conseqncias do ponto de vista organizacional: desperdcio de recursos pblicos, duplo comando, imprevisibilidade da regulao (GOMES, 2006). Ademais, esse novo arranjo institucional poder provocar um engessamento das iniciativas executivas, uma vez que o rgo que deveria pautar-se pelo controle formal dos procedimentos necessrios consecuo das polticas pblicas se insere como mais um ator envolvido no processo de implantao dessas aes. Outro aspecto de destaque a falta de neutralidade percebida na figura desse novo agente, que se insere com um relevante poder de veto, podendo inviabilizar uma ao que no apresente qualquer descompasso com o ordenamento jurdico. 19
CONCLUSES E RECOMENDAES Portanto, governabilidade e governana caminham juntas em busca dos ajustes necessrios para a sustentabilidade das aes pblicas, o aperfeioamento dos mtodos e procedimentos adotados, assim como a garantia de eficincia dos resultados esperados. Nesse sentido, o exerccio do planejamento sistematizado com a aplicao de conceitos modernos que facilitem o acompanhamento, a fiscalizao e o controle, tanto pela sociedade quanto pelo prprio Estado, fortalecem as relaes institucionais e sociais. A governabilidade se relaciona com a necessidade de submeter as propostas de governo a um amplo processo de negociao com os diversos setores da sociedade, os poderes constitudos, instituies pblicas e privadas e segmentos representativos da sociedade, para garantir que as escolhas sejam aquelas que melhor atendam aos anseios da sociedade, assim como para propiciar o necessrio apoio da sociedade sua implementao. Por outro lado, o grau de governana democrtica de um Estado depende, diretamente, do quantum de accountability existente na sociedade, assim como da natureza e abrangncia do controle pblico sobre a ao governamental, visto que o princpio da soberania popular, alma da democracia, pressupe no apenas o governo do povo e para o povo, mas tambm pelo povo. Esse ponto coloca diretamente a questo da accountability no centro da prtica democrtica. No basta a existncia de mecanismos de accountability vertical, tal como eleies, ou mecanismos horizontais de controle mtuo da ao governamental. necessria, sobretudo, para a prtica da boa governana, a vigncia de mecanismos de accountability societal, que ampliem o escopo do controle pblico sobre a ao governamental e dem concretude aos princpios bsicos da regra democrtica e da legitimidade poltica. Alm da ampliao do espao pblico, a accountability societal contribui para o fortalecimento da conscincia republicana e do capital social, e ainda pode evitar que as reformas empreendidas nos aparatos estatais concentrem-se exclusivamente em reformas gerenciais, unicamente comprometidas com a eficincia econmica e administrativa do setor pblico. Esse mecanismo contribui para democratizar as relaes entre 20
Estado e sociedade, contribuindo para o fortalecimento das polticas gerenciais de modernizao do setor pblico (CLAD, 2000). Uma tendncia de potencializao da capacidade de governana estatal consiste na adoo de processos ancorados em sistemas de informao informatizados como ferramenta operacional para o planejamento. Esses sistemas aprimoram a captao de informaes, o acompanhamento e o monitoramento das aes, assim, como a avaliao quanto realizao de metas e resultados (ALBUQUERQUE, 2008). Destaca-se ainda a necessidade de ampliao das instncias de participao social, alm da qualificao dessa atuao, tendo em vista a ampliao da democratizao na sistemtica de planejamento e execuo das aes estatais. Quanto s reflexes acerca dos diversos tipos de controle exercidos no Brasil, especialmente no que tange sua efetividade e aos resultados de punibilidade, estes so ainda nfimos. Contudo, a estrutura sociopoltica brasileira tem exigido cada vez mais a implementao de polticas pblicas devidamente planejadas, fiscalizadas e controladas, zelando, sobretudo pelo bem pblico e pelo bem-estar da sociedade. Embora existam muitas crticas com relao ao excessiva dos rgos de controle, assim como quanto suposta falta de compreenso por parte dos analistas dessas instncias com relao a questes relevantes do cotidiano da gesto de polticas pblicas, vale ressaltar que o momento atual reflete a transio de um longo perodo de ausncia ou de exerccio deficitrio das aes de controle, requerendo a busca do equilbrio e do fortalecimento dos princpios republicanos para que, cada vez mais, sejam menos necessrias as intervenes com foco no controle da ao estatal. Contudo, entende-se que de nenhuma forma se deve diminuir a importncia dos controles legais que visam preservar a correo, a lisura e a honestidade nos procedimentos admistrativos-financeiros pblicos. Alm disso, toda a sociedade deve ter na moralidade administrativa um pressuposto tico a ser buscado permanentemente por todos os meios, inclusive pelo aperfeioamento dos mecanismos de controle. A nova realidade que emerge da atuao do Estado moderno est a exigir urgente adoo de novos enfoques de controle, que no substituam os atuais, mas que se adicionem a eles (GIACOMONI, 2003). 21
Ao se retomar os oito pressupostos bsicos propostos pelo Banco Mundial para a ao da boa governana, percebe-se que essa prtica ainda precisa ser fortalecida no Brasil, uma vez que ao se considerar a intervenincia entre esses fatores, quando um deles se apresenta de forma frgil ou deficitria, pode comprometer toda a capacidade de promover a ao governamental de forma eficiente e eficaz. No momento atual, poder ser mais exitoso para a ampliao da capacidade de governana do Estado, pensar na ao estatal de forma sistmica, buscando garantir o aprimoramento concomitante dos principais aspectos que condicionam o sucesso do desempenho do governo na sua misso de planejar, executar, monitorar, controlar e avaliar e suas polticas pblicas.
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___________________________________________________________________ AUTORIA Andra Naritza Silva Marquim de Arajo Engenheira Civil, Especialista em Gesto e Controle Ambiental pela Universidade de Pernambuco (UPE), Mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos pela Universidade de Braslia (UnB), Aprimoramento em Desenvolvimento e Polticas Pblicas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Curso de Especializao em Gesto Pblica pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) (em andamento). Atua como Analista de Infra-Estrutura do Ministrio da Sade na gesto das aes de edificaes, saneamento ambiental e sade em reas indgenas desempenhadas pelo Departamento de Engenharia de Sade Pblica da FUNASA. Ministrio da Sade/FUNASA. Endereo eletrnico: andrea.araujo@funasa.gov.br; annaritza@hotmail.com