Anda di halaman 1dari 25

Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 360, janeiro-abril/2004 47

Marta Ferreira Santos Farah


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getulio Vargas
Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas
R RR RResumo esumo esumo esumo esumo: Anlise da incorporao da perspectiva de gnero por polticas pblicas desenvolvidas
por governos subnacionais no Brasil. O artigo inicia-se com uma reconstituio da agenda de
gnero e de sua relao com a agenda de reforma do Estado e das polticas pblicas desde
a dcada de 1980. Identificam-se a seguir propostas formuladas por movimentos de mulheres
e entidades feministas no campo das polticas pblicas. Com base nessas propostas, so
analisados programas das reas de sade, combate violncia contra a mulher e gerao
de emprego e renda, destacando-se a maior ou menor aderncia das iniciativas locais
agenda feminista.
P PP PPalavras-chave alavras-chave alavras-chave alavras-chave alavras-chave: gnero, poltica pblica, poltica de gnero, agenda de gnero, governo
local.
1. Introduo 1. Introduo 1. Introduo 1. Introduo 1. Introduo
O campo de estudos de gnero consolidou-se no
Brasil no final dos anos 1970, concomitantemente ao
fortalecimento do movimento feminista no pas.
1
A
incorporao da perspectiva de gnero por polticas
pblicas , no entanto, um tema ainda hoje pouco
explorado.
Este artigo pretende contribuir para a superao
dessa lacuna, ao iluminar processos relativamente recentes
no pas: a incorporao da questo de gnero por polticas
pblicas e programas governamentais.
Poltica pblica pode ser entendida como um curso
de ao do Estado, orientado por determinados objetivos,
refletindo ou traduzindo um jogo de interesses.
2
Um
programa governamental, por sua vez, consiste em uma
ao de menor abrangncia em que se desdobra uma
poltica pblica.
3
Ao anal i sar pol ti cas pbl i cas e programas
governamentais a partir da perspectiva de gnero,
pretende-se ir alm da identificao de polticas e
programas que atendam a mul heres, embora a
1
Trabalho baseado nas pesquisas
Incorporao da questo de
gnero pelas polticas pblicas na
esfera local de governo e Gnero
e polticas pblicas: iniciativas de
governos subnacionais no Brasil,
financiadas pelo Ncleo da
Pesquisas e Publicaes da FGV-
EAESP (Marta FARAH, 1998 e 2002).
Colaboraram nas pesquisas
Carolina Schneider e Luis Fujiwara,
alunos do curso de mestrado em
Adminisitrao Pblica e Governo
da FGV-EAESP, Thais V. Mesquita,
bolsista de iniciao cientfica do
CNPq, e Marlei de Oliveira.
2
Elisa REIS, 1989; e Robert
SALISBURY, 1995. Segundo Salisbury,
o conceito de poltica pblica
refere-se substncia do que o
governo faz (SALISBURY, 1995, p.
34).
3
Sonia DRAIBE, 1991.
Copyright 2004 by Revista
Estudos Feministas
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
48 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
identificao de tais polticas seja um momento necessrio
da prpria pesquisa. Ao adotar o conceito de gnero como
referncia para a anlise, procurou-se chamar a ateno
para a construo social e histrica do feminino e do
masculino e para as relaes sociais entre os sexos,
marcadas em nossa sociedade por uma forte assimetria.
O conceito de gnero foi incorporado pelo feminismo
e pela produo acadmica sobre mulheres nos anos 1970
e, desde ento, tem sido interpretado de formas distintas por
diferentes correntes do feminismo. Segundo Marlia Carvalho,
4
o uso ainda hoje mais freqente do conceito o proposto
pelo feminismo da diferena. Este rejeitou pressupostos do
feminismo da igualdade, que afirmava que as nicas
diferenas efetivamente existentes entre homens e mulheres
so biolgicas-sexuais, e que as demais diferenas observveis
so culturais, derivadas de relaes de opresso e, portanto,
devem ser eliminadas para dar lugar a relaes entre seres
iguais. Para as tericas e os tericos da diferena, o conceito
de gnero remete a traos culturais femininos (ou, no plo
oposto, masculinos) construdos socialmente sobre a base
biolgica. Constri-se assim uma polarizao binria entre os
gneros, em que a diferena concebida como categoria
central de anlise, fundamental na definio de estratgias
de ao.
5
As diferenas entre homens e mulheres so
enfatizadas, estabelecendo-se uma polaridade entre
masculino e feminino, produo e reproduo, e pblico e
privado. Para o feminismo da diferena, o poder concentrar-
se-ia na esfera pblica, estando nessa polaridade a origem
da subordinao das mulheres.
6
A vertente ps-estruturalista, por sua vez, destaca o
carter histrico das diferenas entre os gneros e a prpria
construo social da percepo da diferena sexual.
7
Essa
corrente chama a ateno sobretudo para a necessidade
de se romper com a homogeneizao interna a cada um
destes campos o feminino e o masculino , reconhecendo
a existncia de diversidade no interior de cada um, o que
requer que se incorpore anlise outras dimenses das
relaes sociais, tais como raa, classe e gerao.
8
O conceito de gnero, ao enfatizar as relaes
soci ai s entre os sexos, permi te a apreenso de
desigualdades entre homens e mulheres, que envolvem
como um de seus componentes centrais desigualdades de
poder.
9
Nas sociedades ocidentais, marcada tambm por
outros sistemas de desigualdade, como apontado pela
abordagem ps-estruturalista, possvel constatar, no
entanto, que o padro dominante nas identidades de
gnero de adultos envolve uma situao de subordinao
e de dominao das mulheres, tanto na esfera pblica
como na privada.
10
7
Joan SCOTT, 1994; e CARVALHO,
1998. Segundo Scott, Gnero
a organi zao soci al da
diferena sexual. O que no
significa que gnero reflita ou
implemente diferenas fsicas
fixas e naturais entre homens e
mulheres, mas sim que gnero
o saber que estabel ece
significados para as diferenas
corporai s. Esses si gni fi cados
vari am de acordo com as
culturas, os grupos sociais e no
tempo, j que nada no corpo [...]
determina univocamente como a
diviso social ser estabelecida
(SCOTT, 1994, p. 13, apud
CARVALHO, 1998, p. 401).
8
Linda NICHOLSON, 1994, apud
CARVALHO, 1998.
9
Heleieth SAFIOTTI, 1994; e SCOTT,
1995, apud Luis FUJIWARA, 2002.
10
CARVALHO, 1998.
4
CARVALHO, 1998.
5
Maria Gabriela HITA, 1998.
6
CARVALHO, 1998.
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 49
Ao anal i sar pol ti cas pbl i cas e programas
governamentais a partir da perspectiva de gnero,
pretendeu-se verificar em que medida iniciativas do Estado
tm contribudo, ainda que de forma embrionria, para
modificar esse padro, profundamente arraigado na
sociedade brasileira.
A anlise consistiu, em primeiro lugar, na identificao
de iniciativas que incluem mulheres como parte do pblico
benefi ci ri o, sej a como foco espec fi co da ao
governamental, seja como um segmento atendido por
programas mais abrangentes, com uma ateno especfica
ou diferenciada. Em segundo lugar, tendo por referncia a
agenda de questes e propostas elaborada por movimentos
e entidades feministas e por movimentos de mulheres nas
ltimas dcadas no Brasil, procurou-se verificar em que
medida essas iniciativas indicam um reconhecimento, por
parte do poder pblico, das diferenas de gnero e,
tambm, se tais iniciativas incorporam a perspectiva de
gnero, entendida como uma orientao para a reduo
das desigualdades de gnero, isto , de desigualdades
entre homens e mulheres (e entre meninos e meninas).
11
Examinam-se polticas e programas desenvolvidos
por governos estaduais e municipais, constantes de banco
de dados constitudo pelo Gesto Pblica e Cidadania,
programa de premiao e disseminao de iniciativas
inovadoras de governos subnacionais.
12
Essas iniciativas
governamentais inserem-se no quadro de mudanas mais
abrangentes em curso no pas desde o incio dos anos 1980,
em que se destacam transformaes no perfil da ao do
Estado e das polticas pblicas. Como parte desse processo
de transformao, novos atores passaram a fazer parte da
arena pblica e novos temas foram integrados agenda
governamental.
2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e
gnero gnero gnero gnero gnero
Desde o final dos anos 1970, ocorreram importantes
transformaes nas relaes entre Estado e sociedade no
Brasil, sob impacto de dois condicionantes principais: a
democratizao e a crise fiscal. Ao lado da mudana de
regime, aps mais de 20 anos de regime ditatorial, os anos
1980 foram tambm marcados pela crise do nacional-
desenvolvimentismo, de origens mais antigas, assim como
por mudanas nas polticas pblicas, estabelecidas ao
longo das dcadas anteriores.
As mudanas no Estado brasileiro que desde ento
vm se processando tiveram como referncia uma agenda
de reforma, construda com a participao de diversos
11
Essa agenda reflete debates
entre diferentes correntes do
feminismo contemporneo e
entre diferentes atores envolvidos
na formul ao de pol ti cas
pblicas que contemplam as
mulheres. Entre os principais
pontos de divergncia, incluem-
se o relativo diferenciao no
i nteri or do prpri o campo
femi ni no e a proposta de
focal i zao. Neste ar ti go,
procurou-se registrar o embate e
seu reflexo nas proposies de
polticas pblicas e nas polticas
e programas analisados.
12
Programa desenvolvido pela
FGV-EAESP e pela Fundao Ford,
com apoio do BNDES. Seu banco
de dados, disponvel no site http:/
/i novando.fgvsp.br, rene os
programas inscritos, contando,
at o incio de 2003, com mais
de 5 mil iniciativas.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
50 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
atores a partir dos anos 70. Na evoluo dessa agenda de
reforma, podem ser identificados dois momentos principais.
Em um primeiro momento, enfatizou-se a democratizao
dos processos decisrios e dos resultados das polticas
pblicas, reivindicando-se a ampliao do leque de atores
envolvidos nas decises e, ao mesmo tempo, a incluso de
novos segmentos da populao brasileira entre os
beneficirios das polticas pblicas. As propostas priorizadas
foram a descentralizao e a participao da sociedade
civil na formulao e na implementao das polticas
pblicas.
13
Tratava-se, nesse primeiro momento, de implementar
mudanas no apenas no regime poltico mas tambm no
nvel do Estado em ao, de forma a superar caractersticas
crticas do padro de interveno estatal caracterstico do
per odo anteri or, entre as quai s se destacam: a)
centralizao decisria e financeira na esfera federal; b)
fragmentao institucional; c) gesto das polticas sociais
a partir de uma lgica financeira levando segmentao
do atendimento e excluso de amplos contingentes da
populao do acesso aos servios pblicos; d) atuao
setorial; e) penetrao da estrutura estatal por interesses
privados; f) conduo das polticas pblicas segundo lgicas
clientelistas; g) padro verticalizado de tomada de decises
e de gesto e burocratizao de procedimentos; h) excluso
da sociedade civil dos processos decisrios; i) opacidade
e impermeabilidade das polticas e das agncias estatais
ao cidado e ao usurio; h) ausncia de controle social e
de avaliao.
14
Participaram da constituio dessa agenda
movimentos sociais, constitudos desde os anos 70, em torno
da luta pela democratizao do regime e de reivindicaes
ligadas ao acesso a servios pblicos e melhoria da
qualidade de vida, especialmente nos centros urbanos. J
nesse primeiro momento, as mulheres e a problemtica de
gnero estiveram presentes.
15
Em primeiro lugar, por meio da
presena expressiva de mulheres nos movimentos sociais
urbanos. Como afirma Elisabeth Souza-Lobo, freqentemente
as anlises ignoraram que os principais atores nos movimentos
populares eram, de fato, atrizes.
16
A histria desses
movimentos tambm a da constituio das mulheres como
sujeito coletivo, em que estas deixam a esfera privada e
passam a atuar no espao pblico, tornando pblicos temas
at ento confinados esfera privada.
17
A constituio das mulheres como sujeito poltico deu-
se inicialmente por meio de sua mobilizao em torno da
democratizao do regime e de questes que atingiam os
trabalhadores urbanos pobres em seu conjunto, tais como
baixos salrios, elevado custo de vida e questes relativas
13
FARAH, 2001.
14
FARAH, 2001; e DRAIBE, 1997.
15
Retomo aqui algumas das
idias desenvolvidas em FARAH,
1999.
16
SOUZA-LOBO, 1991, p. 247.
17
Cynthia SARTI, 1988; Karen
GIFFIN, 1991; e SOUZA-LOBO,
1991.
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 51
inexistncia de infra-estrutura urbana e ao acesso precrio a
servios coletivos, manifestao perversa no espao urbano
do modelo de desenvolvimento capitalista adotado no pas,
caracterizado pela articulao entre crescimento e
pobreza.
18
Os movimentos sociais urbanos organizavam-se
em torno de questes como falta de gua e de saneamento
nas periferias urbanas e de reivindicaes por equipamentos
coletivos como escolas, creches e postos de sade.
19
Ao mesmo tempo que denunciavam desigualdades
de classe, os movimentos de mulheres ou as mulheres nos
movimentos passaram tambm a levantar temas
especficos condio da mulher como direito a creche,
sade da mulher, sexualidade e contracepo e violncia
contra a mulher.
Nessa di scri mi nao de temas l i gados
problemtica da mulher, houve uma convergncia com o
movimento feminista. O feminismo, diferentemente dos
movimentos sociais com participao de mulheres, tinha
como objetivo central a transformao da situao da
mulher na sociedade, de forma a superar a desigualdade
presente nas relaes entre homens e mulheres. O
movimento feminista assim como a discriminao nos
movimentos sociais urbanos de temas especficos vivncia
das mulheres contribuiu para a incluso da questo de
gnero na agenda pblica, como uma das desigualdades
a serem superadas por um regime democrtico. A
discriminao de questes diretamente ligadas s mulheres
envolveu, por sua vez, tanto uma crtica ao do Estado
quanto medida que a democratizao avanava a
formulao de propostas de polticas pblicas que
contemplassem a questo de gnero.
Sob impacto desses movimentos, na dcada de 80
foram implantadas as primeiras polticas pblicas com
recorte de gnero.
20
Tal o caso da criao do primeiro
Conselho Estadual da Condio Feminina, em 1983, e da
primeira Delegacia de Polcia de Defesa da Mulher, em
1985, ambos no Estado de So Paulo. Essas instituies se
disseminaram a seguir por todo o pas. Ainda em 1985 foi
criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, rgo
do Ministrio da Justia.
21
Foi tambm a mobilizao de
mulheres que levou instituio do Programa de Assistncia
Integral Sade da Mulher (PAISM), em 1983.
22
A Constituio de 1988 tambm reflete a mobilizao
de mul heres. Organi zadas em torno da bandei ra
Constituinte pra valer tem que ter palavra de mulher, as
mulheres estruturaram propostas para a nova Constituio,
apresentadas ao Congresso Constituinte sob o ttulo Carta
das Mulheres Brasileiras. Vrias propostas dos movimentos
incluindo temas relativos a sade, famlia, trabalho,
20
Polticas pblicas com recorte
de gnero so polticas pblicas
que reconhecem a diferena de
gnero e, com base nesse
reconhecimento, implementam
aes di ferenci adas para
mulheres. Essa categoria inclui,
portanto, tanto polticas dirigidas
a mulheres como as aes
pioneiras do incio dos anos 80
quanto aes especficas para
mulheres em iniciativas voltadas
para um pbl i co mai s
abrangente.
21
SAFFIOTI, 1994.
22
Maria CARRANZA, 1994.
18
Lci o KOVARI CK, 1979; e
Candido CAMARGO, 1976.
19
Paul SINGER e Vincius BRANT,
1980; e Jos lvaro MOISS et al.,
1982.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
52 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
violncia, discriminao, cultura e propriedade da terra
foram incorporadas Constituio.
23
Em relao s polticas pblicas, as presses dos
movimentos se dirigiram a diferentes nveis de governo,
dependendo da distribuio de competncias em cada
campo de poltica pblica. Assim, por exemplo, as
reivindicaes na rea de combate violncia contra a
mulher se dirigiram prioritariamente aos nveis estadual e
municipal. As questes relativas sade, por sua vez, foram
dirigidas, em um primeiro momento, ao Governo Federal.
medida que a descentralizao se iniciou, as presses
tambm sofreram um redirecionamento, deslocando-se
parcialmente para os governos estaduais e para os
municpios.
3. 3. 3. 3. 3. R RR RReformulao da agenda eformulao da agenda eformulao da agenda eformulao da agenda eformulao da agenda
A agenda de reforma do Estado sofreu uma inflexo
no final dos anos 1980, sob impacto da crise do Estado e de
sua capacidade de investimento, em um cenrio marcado
pela globalizao e pela reestruturao produtiva.
A agenda que emerge desse processo integra
agenda democrtica dos anos 80 novos ingredientes,
voltados busca da eficincia, da eficcia e da efetividade
da ao estatal.
24
A agenda de reforma nesse novo momento
se estrutura em torno dos seguintes eixos: a) descentralizao,
vista como uma estratgia de democratizao, mas tambm
como forma de garantir o uso mais eficiente de recursos
pblicos; b) estabelecimento de prioridades de ao
(focalizao ou seletividade), devido s urgentes demandas
associadas crise e ao processo de ajuste; c) novas formas
de articulao entre Estado e sociedade civil, incluindo a
democratizao dos processos decisrios mas tambm a
participao de organizaes da sociedade civil e do setor
privado na proviso de servios pblicos; e d) novas formas
de gesto das polticas pblicas e instituies
governamentais, de forma a garantir maior eficincia e
efetividade ao estatal.
Essa nova agenda marcada por uma tenso
permanente entre o vetor efi ci nci a e o vetor
democratizao dos processos decisrios e do acesso a
servios pblicos. Assim, embora tenha ocorrido de fato uma
mudana na agenda, ocorre uma disputa permanente
quanto nfase a ser dada em cada um desses plos. Os
movimentos populares, partidos esquerda no espectro
poltico e governos de corte progressista tendem a privilegiar
a democratizao das decises e a incluso social; partidos
e governo de corte liberal-conservador e organizaes da
sociedade civil ligadas s elites empresariais tendem a
23
Ana Alice COSTA,1998.
24
DRAIBE, 1993; e FARAH, 2001.
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 53
privilegiar a orientao para a eficincia e corte de gastos,
o que significa, na rea social, privatizao, focalizao e
modernizao gerencial como prioridades.
A agenda de gnero,
25
por sua vez, constituda nos
anos 70 integrada a uma agenda mais abrangente, em
torno da democratizao e da noo de direitos , j se
discriminara no final dos anos 80, sendo formulada por um
movimento no mais unitrio. Assim, quando, ao final da
dcada de 80, a agenda de reforma da ao do Estado
se redefine e se torna mais complexa, tambm so mais
complexos os vnculos com a agenda de gnero.
Com relao descentralizao, os movimentos e
entidades de mulheres continuaram a apoiar essa proposta
para o conjunto das polticas sociais, enfatizando a
dimenso democrtica da descentralizao. Com relao
s polticas de gnero, no havia, por sua vez, um sistema
e um aparato central i zado consol i dado, cuj a
descentralizao se reivindicasse. Mas em setores de
polticas pblicas em que se reivindica o desenvolvimento
de programas com enfoque em gnero, tais como sade e
educao, medida que o processo de descentralizao
comea a ocorrer, o locus das presses se redireciona
crescentemente para o nvel local de governo. Na rea de
sade, uma das polticas sociais em que a descentralizao
mais avanou,
26
essa reorientao clara, embora no se
abandone a esfera federal enquanto formuladora de
diretrizes e de programas de mbito nacional.
27
No que se refere a novas formas de articulao com
a sociedade civil e com o setor privado, houve, em um
primeiro momento, uma nfase na preservao da
autonomia dos movimentos em relao ao Estado. Nos anos
80, esse foi um dos pontos em torno do quais se estabeleceram
divergncias importantes no interior do movimento de
mulheres e do movimento feminista. Enquanto alguns grupos
entendiam que era preciso ocupar espaos governamentais,
em um cenrio de redefinio das polticas pblicas, outros
grupos entendiam que a autonomia do movimento deveria
ser preservada.
28
Com a fragmentao do movimento em
torno de distintos temas, a posio refratria participao
no espao governamental evoluiu para a constituio de
organizaes no-governamentais, as quais passaram a
desenvolver programas de gnero em reas como sade,
educao, combate violncia, gerao de renda e
organi zao de mul heres. Progressi vamente, tai s
organizaes passaram tambm a dialogar com o Estado,
propondo diretrizes de ao para polticas pblicas.
29
Mais recentemente, fortaleceu-se a tendncia de
formulao de propostas de polticas pblicas, passando
esse espao a se constituir em espao privilegiado na luta
27
Carmem BARROSO, 1991, p.
135.
25
Entende-se aqui por agenda de
gnero a agenda-sntese dos
temas priorizados por diversos
atores (e atrizes), tendo como eixo
as relaes de gnero, no se
confundindo com a agenda de
nenhum grupo particular. Rene,
assi m, temas e propostas
l evantados por mul heres
participantes de movimentos
populares e temas e propostas
formulados pelo feminismo, em
suas di ferentes ver tentes. A
agenda de gnero um dos
conjuntos de temas que podem
compor o que John Kingdon
chama de agenda sistmica ou
agenda pbl i ca (KI NGDON,
1995).
26
Maria Hermnia ALMEIDA, 1996.
28
COSTA, 1998.
29
SARTI, 1988.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
54 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
pela superao da desigualdade entre mulheres e homens
na sociedade brasileira. Ilustram essa tendncia o Encontro
sobre Gnero e Polticas Pblicas, promovido pelo Instituto
Polis, em So Paulo, em novembro de 2000; o Encontro
Nacional Mulher e Poder Local, organizado pelo IBAM, de
13 a 14 abril de 2000, no Rio de Janeiro; e o Encontro sobre
Indicadores de Gnero, promovido pelo IBAM, no Rio de
Janeiro, em fevereiro de 2001. Indicativo tambm dessa
nfase o projeto Gnero nas administraes desafios
para prefeituras e governos estaduais, organizado pela
Fundao Friedrich Ebert Stiftung em 1998/99.
30
Publicao
para dirigentes municipais, elaborada pela AGENDE,
entidade feminista,
31
faz parte desse mesmo movimento. A
incorporao dessa temtica pela produo acadmica,
por sua vez, ilustrada por trabalho de Fujiwara.
32
Essa tendncia, de um lado, decorreu do prprio
processo de democratizao e das oportunidades que tal
processo abriu para o desenvolvimento de polticas mais
inclusivas. De outro lado, foi influenciado pelo feminismo
internacional, que, nos ltimos anos, tem lutado pela
incorporao da perspectiva de gnero pelas polticas
pblicas, em encontros e conferncias mundiais, como a
ECO-92, sobre Meio Ambiente; a Conferncia Mundial sobre
Direitos Humanos, em 1993; a Conferncia sobre Populao
e Desenvolvimento, em 1994; a Cpula Mundial sobre
Desenvolvimento Social, em 1995; a Conferncia Mundial
sobre a Mulher, em 1995; e o Frum Social Mundial, de 2001
a 2003.
Superada a resistncia inicial colaborao com o
Estado, as propostas no campo das polticas pblicas,
emanadas de movimentos e entidades feministas, passaram
a integrar, como um de seus componentes fundamentais, a
idia da articulao de aes governamentais e no-
governamentais para a prpria formulao das polticas.
Alm da nfase na incluso das mulheres como beneficirias
das polticas, reivindica-se a sua incluso entre os atores
que participam da formulao, da implementao e do
controle das polticas pblicas.
A temtica da focalizao, por sua vez, outro dos
elementos presentes na agenda de reforma, incide
diretamente sobre a questo de gnero, uma vez que as
mulheres, mais especificamente as mulheres pobres das
cidades e da zona rural , tm sido consideradas como um
dos segmentos mais vulnerveis da populao, justificando
a promoo de polticas focalizadas. Diversos estudos
recentes sobre a pobreza na Amrica Latina, intensificada
na ltima dcada pelas polticas de ajuste, tm chamado
a ateno para o fenmeno da feminizao da pobreza.
33
30
GNERO..., 2000.
32
FUJIWARA, 2002.
31
Mireya SUREZ et al., 2002.
33
Ana FAL e Liliana RAINERO,
1996.
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 55
Sobre o Brasil, o Relatrio sobre o Desenvolvimento
Humano no Brasil, de 1996, tambm destaca a feminizao
da pobreza no pas, chamando a ateno para a
disparidade salarial (as trabalhadoras ganhavam em mdia
63% dos salrios masculinos em 1990) e para a situao
particularmente vulnervel das mulheres chefes de famlia.
Em 1989, as famlias chefiadas por mulheres com filhos
menores de 14 anos correspondiam a 58% das famlias com
rendimento mensal at meio salrio mnimo per capita.
34
Dados de 1994 revelam que, enquanto o desemprego
masculino era de 6,7%, o desemprego feminino atingia
13,9%.
35
Acrescente-se que parte significativa das mulheres
que ingressam no mercado de trabalho vai para o setor
informal, onde estas no tm acesso a garantias trabalhistas
e previdncia social.
Com base na noo de feminizao da pobreza,
36
organizaes como o Banco Mundial recomendam a
focalizao de polticas de combate pobreza. Documento
do banco, intitulado Toward Gender Equality, analisa o papel
das polticas pblicas na reduo das desigualdades de
gnero, propondo, explicitamente, a focalizao em
mulheres das polticas de educao, sade, servios de
extenso rural, infra-estrutura rural e urbana, e em reas
como segurana e gerao de emprego e renda. A
proposta de focalizao (targeting women) baseia-se no
argumento de que esta garantir maior eficincia s
polticas de combate pobreza: a ateno privilegiada s
mulheres seja por seu papel na famlia, seja por sua
presena decisiva nos assuntos ligados moradia e ao
bairro, seja ainda pela presena significativa de mulheres
entre a populao pobre ter impacto na sociedade
como um todo.
37
Movimentos e entidades de mulheres no Brasil e no
exterior passaram tambm a defender a proposta de que
as polticas de combate pobreza e outras polticas sociais
tenham as mulheres como um de seus alvos prioritrios. Essa
proposta esteve presente na Conferncia Mundial sobre as
Mulheres de Beijing em 1995. Com base no diagnstico de
que as mulheres dos pases em desenvolvimento so as mais
atingidas pela intensificao da pobreza dos anos 80, em
decorrncia da recesso prolongada e dos programas de
ajuste, recomendou-se a criao de programas de apoio
a mulheres (acesso a crdito e gerao de emprego e
renda). Tambm no Brasil movimentos e entidades de
mulheres recomendam que programas de combate
pobreza atendam prioritariamente mulheres.
A tese da femi ni zao da pobreza ou de
pauperizao das mulheres questionada por Lavinas,
38
para quem a diferena de renda entre homens e mulheres
37
THE WORLD BANK, 1997.
34
RELATRIO..., 1996.
35
FAL e RAINERO, 1996,p. 6.
36
O movimento feminista prope
a adoo da expresso paupe-
rizao das mulheres: por que
[...] associ ar femi ni zao ,
palavra culturalmente desvalori-
zada, pal avra pobreza ,
tambm socialmente deprecia-
tiva? Por que no falar [...] em
pauperizao das mulheres,
conceito que propomos neste
Tesauro? (Cristina BRUSCHINI,
Danielle ARDAILLON e Sandra
UNBEHAUM, 1998).
38
Lena LAVINAS, 1996.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
56 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
das camadas pobres da populao vem diminuindo
progressivamente no pas, enquanto a disparidade de renda
entre mul heres (ri cas e pobres) tem cresci do
significativamente. A autora critica a focalizao de
mulheres em geral, defendendo o reconhecimento das
diferenas entre as prprias mulheres. Prope assim uma
espci e de focal i zao dentro da focal i zao ,
complementar manuteno de polticas universais de
combate pobreza.
39
Mais recentemente, movimentos e entidades de
mulheres no Brasil passaram a recomendar a discriminao
positiva de alguns grupos de mulheres, mais atingidos pela
excluso, recomendando especial ateno s mulheres
negras, s mes solteiras e s chefes de famlia, por seu
maior grau de vulnerabilidade.
40
Na verdade, ao se desenharem programas dirigidos
especificamente s mulheres ou que envolvam ateno
privilegiada a mulheres, ocorre focalizao. Mas
diferentemente da noo de eficincia do gasto, presente
em propostas como as do Banco Mundial, nas propostas
elaboradas por movimentos de mulheres no Brasil, o que se
enfatiza a necessidade de incluso no espao da
cidadania de um segmento at ento invisvel, o que requer,
ao menos em um primeiro momento, polticas especficas ou
aes que privilegiem mulheres em polticas mais
abrangentes. Trata-se, assim, de um movimento no sentido
da extenso de direitos de cidadania, que envolve uma
discriminao positiva, processo designado por Norberto
Bobbio como multiplicao de direitos por especificao.
41
No debate sobre a focalizao h, portanto,
diferenas significativas nas abordagens relativas s polticas
com foco na mulher. De um lado, uma nfase na eficincia
e uma certa funcionalizao da mulher, vista como um
instrumento do desenvolvimento, como potencializadora
de polticas pblicas, pelo papel que desempenha na
famlia. De outro, uma nfase em direitos, na constituio
da mulher como sujeito. Assim, a exemplo dos distintos
vetores presentes na agenda de reforma do Estado o da
eficincia e o da democratizao tambm na agenda
de gnero h uma tenso entre diferentes perspectivas.
A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o
sculo XXI sculo XXI sculo XXI sculo XXI sculo XXI
Com base na plataforma de ao definida na
Conferncia Mundial sobre a Mulher, realizada em Beijing,
em 1995, e na trajetria do movimento de mulheres no Brasil
(que se articula, como visto, a alteraes mais abrangentes
na relao EstadoSociedade ocorridas no pas nas ltimas
41
BOBBIO, 1992.
40
Leila BARSTED, 1994; e SO
PAULO (Prefeitura), 2002.
39
LAVINAS, 2000.
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 57
dcadas) constituiu-se no Brasil a agenda atual relacionada
questo de gnero. Nessa agenda, incluem-se diversas
diretrizes no campo das polticas pblicas. Tais diretrizes so
indicadas de maneira sinttica a seguir.
42
1.Violncia Criao de programas que atendam
mulheres vtimas de violncia domstica e sexual, incluindo
ateno integral (jurdica, psicolgica e mdica) e criao
de abrigos. Formulao de polticas que articulem medidas
na rea da assistncia e da segurana pblica, incluindo
a aplicao de medidas repressivas e preventivas mais
efetivas.
2. Sade Implantao efetiva do Programa de
Ateno Integral Sade da Mulher (PAISM) com o
desenvolvimento de aes de ateno sade em todas
as etapas da vida da mulher, incluindo cuidados com a
sade mental e ocupacional, aes voltadas ao controle
de doenas sexualmente transmissveis, de preveno do
cncer e na rea do planejamento familiar, de forma a
superar a concentrao dos programas exclusivamente na
sade materno-infantil.
3. Meninas e adolescentes Reconhecimento de
direitos de meninas e adolescentes, por meio de programas
de ateno integral, com nfase a meninas e adolescentes
em situao de risco pessoal e social, em situao de rua e
vtimas de explorao sexual, vivendo na prostituio e
expostas a drogas.
4. Gerao de emprego e renda (combate
pobreza) Apoio a projetos produtivos voltados
capacitao e organizao das mulheres, criao de
empregos permanentes para o segmento feminino da
populao e ao incremento da renda familiar. Incluso de
atividades voltadas populao feminina em programas
de gerao de emprego e renda. Garantia de acesso a
crdito para a criao ou continuidade de pequenos
negcios e associaes. Incorporao por esses programas
da perspectiva de superao da diviso sexual do trabalho.
5. Educao Garantia de acesso educao.
Reformul ao de l i vros di dti cos e de contedos
programti cos, de forma a el i mi nar refernci a
discriminatria mulher e propiciar o aumento da
conscincia acerca dos direitos das mulheres. Capacitao
de professores e professoras para a incluso da perspectiva
de gnero no processo educativo. Extenso da rede de
creches e pr-escolas.
6. Trabalho Garantia de direitos trabalhistas e
combate di scri mi nao nos di versos n vei s da
administrao pblica e fiscalizao do setor privado.
Reconhecimento do valor do trabalho no-remunerado e
minimizao de sua carga sobre a mulher, por meio da
42
FARAH, 2002; CARRANZA, 1994;
Mara PI NTO, 1991; Rosi ska
OLIVEIRA, s/d; Marta SUPLICY, s/d;
BARSTED, 1994; LAVINAS, 1997;
GNERO..., 2000; SAFFIOTI, 1994;
GIFFIN, 1991; e Sonia CORRA,
1991.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
58 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
criao de equipamentos sociais. Criao de programas
de capacitao profissional.
7. Infra-estrutura urbana e habitao Construo
de equipamentos urbanos priorizados por mulheres, como
creches e outros equipamentos e servios urbanos como
postos de sade, habitao e saneamento bsico. As
mulheres continuam a desempenhar um papel central em
relao s questes que afetam a esfera da reproduo,
devendo ser reconheci da a central i dade de sua
participao nessas reas na implantao das polticas
pblicas. Garantia de acesso a ttulos de propriedade da
habitao.
8. Questo agrria Reconhecimento de direitos
relativos s mulheres da zona rural, nas polticas de
distribuio de terras, de reforma agrria e de crdito para
atividades agrcolas. Acesso a ttulos de propriedade da
terra, em programas de distribuio de terras. Acesso a
crdito em programas de apoio produo rural.
9. Incorporao da perspectiva de gnero por toda
poltica pblica (transversalidade) Reivindica-se a
incorporao da perspectiva de gnero por toda poltica
pblica (de forma transversal), mais que sua eleio como
foco de pol ti cas espec fi cas, garanti ndo que a
problemtica das mulheres seja contemplada toda vez que
se formular e implementar uma poltica.
10. Acesso ao poder poltico e empowerment
Abertura de espaos de deciso participao das
mulheres, de modo a garantir que estas interfiram de
maneira ativa na formulao e na implementao de
polticas pblicas. Criao de condies de autonomia para
as mulheres, de forma que estas passem a decidir sobre
suas prprias vidas, envolvendo, portanto, mudanas nas
relaes de poder nos diversos espaos em que esto
inseridas: no espao domstico, no trabalho etc.
4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos
municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero
Tendo por referncia a agenda de gnero constituda
ao longo das ltimas dcadas, analisam-se a seguir polticas
e programas de governos estaduais e locais que incluem a
dimenso gnero. Foram considerados pela pesquisa
programas governamentais dirigidos mulher (25) e
programas que incorporam gnero, sem ter como foco a
mulher (57). Foram identificados 18 programas com foco
em mulheres entre os 629 inscritos no Gesto Pblica e
Cidadania em 1996, representando 2,9% das iniciativas, e
sete programas com essas caractersticas entre os inscritos
em 1997, de um total de 297, representando 2,3% das
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 59
iniciativas governamentais. A anlise sobre a incorporao
de gnero por programas que no tm como foco a mulher
baseou-se em um conjunto menor de programas os
selecionados a cada ano como semifinalistas pelo
programa de premiao (100 em 1996 e 100 em 1997),
uma vez que sobre esses programas havia informaes mais
detalhadas. Em 1996, 23% dos semifinalistas do Gesto
Pblica e Cidadania incorporaram a dimenso gnero e,
em 1997, 34%. Isso significa que, dentre os 100 programas
selecionados como inovadores em 1996, 23/% incorporam
a dimenso gnero; o mesmo ocorrendo, em 1997, com
34% dos inovadores.
43
O artigo analisa trs reas de ao governamental:
sade, violncia e gerao de emprego e renda. Tais reas
esto entre as que se destacaram pela presena de
programas que integram a dimenso gnero entre os
analisados.
44
Como o trabalho evidencia, tais reas incluem-
se entre as priorizadas pela agenda de gnero.
P PP PProgramas de sade rogramas de sade rogramas de sade rogramas de sade rogramas de sade
O setor sade se destaca tanto pela presena de
programas com foco na mulher como pela existncia de
mdulos voltados mulher em programas de carter mais
geral.
45
Este tema sade constitui uma constante nas
demandas de movimentos sociais no Brasil desde os anos
70, nos quais a mulher exerce um papel central. A agenda
de gnero reflete essa prioridade, destacando ainda
demandas relativas especificamente sade da mulher.
No desenvolvimento da poltica de sade, por sua vez, entre
os grupos de risco focalizados, destaca-se o das mulheres
gestantes e crianas em seus primeiros anos de vida.
Uma parte expressiva das iniciativas analisadas
corresponde a programas de sade materno-infantil como
o Projeto Casulo, de So Jos de Campos (So Paulo), e o
Me Canguru, de Pernambuco, programas de atendimento
a gestantes e recm-nascidos de risco visando a diminuir a
mortalidade infantil ou a mdulos com esse enfoque em
programas mais abrangentes, tais como os Programas de
Sade da Famlia, de Campina Grande (Paraba) e de
Joinville (Santa Catarina), que incluem aes dirigidas a
gestantes e recm-nasci dos. Tai s programas e
subprogramas envolvem focalizao das polticas sociais,
ao elegerem as mulheres gestantes (e seus filhos) como
grupo de risco. Na perspectiva da agenda de gnero, tal
ao focalizada, embora se justifique pelos elevados ndices
de mortalidade materna e infantil no Brasil,
46
deveria se
articular a uma poltica mais abrangente, de ateno
integral sade da mulher, que a contemplasse em todas
43
Afirmar que esses programas
incorporam a dimenso gnero
significa dizer que existe neles
reconhecimento de que a
clientela atendida no
homognea, havendo uma
diferenciao de gnero, com
aes especficas em relao s
mulheres. Isso no significa que os
programas respondam agenda
de gnero e que incorporem a
perspectiva de gnero, orientada
para a reduo de desigualdades
entre homens e mulheres. A anlise
apresentada a seguir procurar
verificar se os programas
respondem agenda de gnero.
44
Entre os 82 programas analisados
pela pesquisa, 41 correspondem
s reas selecionadas para anlise
neste artigo.
45
Vi nte e ci nco entre os 82
programas anal i sados pel a
pesquisa.
46
O Brasil detm o quinto maior
ndice de mortalidade materna
na Amrica Latina (BANCADA...,
2000).
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
60 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
as etapas da vida, envolvendo tambm uma ampliao
do leque de questes contempladas, de forma a incluir
temas como sexualidade e planejamento familiar.
Essa perspectiva mais abrangente, includa no PAISM,
est presente em diversos dos programas analisados, seja
pela incluso explcita da ateno mulher em diferentes
etapas de sua vida, seja pela incorporao de temas como
sexualidade, violncia contra a mulher, planejamento
familiar etc. Constituem exemplos o Programa de Agentes
Comunitrios de Sade, de Alcantil (Paraba), que atende
no apenas gestantes e nutrizes, mas tambm mulheres em
idade frtil e no climatrio; o Programa de Ateno Mulher
na Terceira Idade, de Londrina (Paran), que, ao se dirigir a
idosas, constitui por si s uma ampliao do foco habitual
dos programas de sade que se concentram em grupos de
risco; e o Centro de Ateno Integral Sade da Mulher
Espao Mulher, do municpio do Rio de Janeiro (Rio de
Janeiro), programa de formao de profissionais de sade
para a ateno global sade da mulher.
A ampliao dos temas ilustrada pelo programa
Uma Mudana no Paradigma de Ateno Sade, de
Vitria (Esprito Santo), que desenvolve aes em reas como
sexualidade, orientao para o planejamento familiar,
preveno de cncer e orientao relativa ao climatrio,
e pelo Mdico de Famlia, de Niteri (Rio de Janeiro), que
tambm incorpora o planejamento familiar, a sade
reprodutiva, a preveno ao cncer e as doenas
sexualmente transmissveis como parte integrante da
ateno sade.
Em outros programas de Sade da Famlia, no
entanto, a mulher incorporada na qualidade de gestante
e como me, para o combate desnutrio infantil. A
incorporao da mulher como me no apenas indica a
focalizao de um grupo de risco mas tambm assinala
uma incorporao baseada em sua funo na famlia.
Assim, embora os programas de Sade da Famlia assinalem
uma importante inflexo nas polticas de sade no pas,
ainda parece ser incipiente a incorporao da filosofia
do PAISM, de ateno integral sade da mulher.
Os programas de sade, no que se refere ateno
mulher, no resultaram, em sua maior parte, de
movimentos sociais locais. A incluso de aes dirigidas
mulher parece ser o resultado, em primeiro lugar, da
influncia na esfera local de diretrizes da poltica nacional
de sade e dos programas federais de sade, influenciados
por uma agenda externa, caracterstica da atuao recente
de agncias multilaterais e de organizaes supranacionais
da rea da sade. Nessa agenda, a mulher considerada
sobretudo por seus impactos potenciais na sade da famlia
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 61
e no prprio desenvolvimento. Essa perspectiva choca-se
com a agenda universalista do movimento de sade
constituda internamente desde os anos 70 e com a
perspectiva de ateno integral da agenda de gnero.
Choca-se tambm com a perspectiva de direitos, orientada
para o empowerment das mulheres. Mas, como visto,
mesmo os que defendem a universalizao e a perspectiva
de direitos acabam por propor aes imediatas que
incluem a mulher em situao de risco como foco
privilegiado no curto prazo.
Na rea da sade, a incorporao de aes
voltadas mulher no nvel local parece resultar, em segundo
lugar, de demandas formuladas por movimentos e entidades
de mulheres, em mbito nacional, como o caso da
incluso de temas como contracepo e sexualidade. Tais
temas so incorporados agenda local via comunidade
profissional da sade ou via feministas ligadas a partidos e
s administraes locais. O envolvimento de entidades da
comunidade local s ocorre, por sua vez, ao longo do
processo de implementao de alguns programas, como
no caso do programa de Vitria (Esprito Santo), Uma
Mudana no Paradigma de Ateno Sade, no qual
diversas entidades da comunidade e os funcionrios do
setor participam, inclusive, do gerenciamento de unidades
de sade.
Mas, ainda quando incorporadas de forma passiva,
como clientela atendida, nas iniciativas que incorporam
as perspectivas do PAISM, os programas revelam um
potencial de empowerment das mulheres, pois estas passam
a ter condies de tomar decises sobre seu prprio
cotidiano, ainda que, inicialmente, na esfera privada. As
mulheres atendidas no apenas recebem tratamento de
sade, mas tm acesso a informaes que as capacitam a
tomar decises relativas a sua sade, sexualidade,
contracepo e ao planejamento familiar.
Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher
Um segundo eixo de ao que se destaca nos
programas analisados o combate violncia contra a
mulher.
47
Os programas dessa rea so estruturados como
programas de ateno integral a mulheres vtimas de
violncia domstica e sexual, compreendendo assistncia
jurdica, social e psicolgica. A maior parte inclui
atendimento na rea de sade e na rea de educao,
com nfase na capacitao das mulheres atendidas,
visando sua reinsero social. Constitui um exemplo de
iniciativa nessa rea o programa Casa Rosa Mulher, de Rio
Branco (Acre), que atende mulheres e meninas vtimas de
47
Sete programas.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
62 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
violncia sexual e domstica, inserido em um poltica que
combate tambm a prostituio infantil e o trfico de
mulheres. Outros exemplos so a Casa Eliane de Grammont,
de So Paulo (So Paulo), a Casa Bertha Lutz, de Volta
Redonda (Rio de Janeiro), e o CIAM Centro Integrado de
Atendimento Mulher, de Bauru (So Paulo).
Os espaos de vivncia e convvio institudos por esses
programas so concebidos como lugares de recuperao
da capacidade de insero social das mulheres, em que
estas recebem apoio para deixar a situao de vtima e
superar experincias traumticas de violncia sexual ou
domstica, recuperando sua auto-estima.
As iniciativas na rea do combate violncia contra
a mulher refletem a agenda atual dos movimentos e
organizaes de mulheres e de movimentos feministas, que
tem no combate violncia uma de suas prioridades,
propondo, por outro lado, a adoo de uma abordagem
i ntegral .
48
Tal abordagem marca dos programas
analisados inclui o atendimento emergencial e uma
perspectiva emancipadora, voltada recuperao da
auto-estima e reinsero social das mulheres. No caso
dos programas de combate violncia, possvel afirmar,
portanto, estar ocorrendo a incorporao da perspectiva
de gnero pel a ao governamental (nesta rea
especfica), a qual se volta transformao do padro de
relaes de gnero, marcado pela subordinao da mulher.
A incluso do combate violncia de gnero
agenda local
49
resulta, em geral, diferentemente do
verificado no caso das iniciativas na rea de sade, de
movimentos sociais locais. Assim, a Casa Rosa Mulher, de
Rio Branco (Acre), por exemplo, foi implantada aps um
longo processo de mobilizao, iniciado na dcada de 80,
com a constituio de um movimento local de mulheres.
Em 1992, esse movimento formulou proposta de criao de
uma Casa da Mulher, para vtimas da violncia. No ano
seguinte, denncias na imprensa (local, nacional e
internacional) relativas ao trfico e prostituio de meninas
conduziram instaurao de comisses de investigao
na Cmara de Vereadores de Rio Branco (Comisso de
Inqurito) e na Assemblia Legislativa do Estado do Acre
(Comisso de Sindicncia). A criao da Casa Rosa Mulher,
em 1994, faz parte desse processo de mobilizao, em que
se destaca a presena de movimentos e organizaes de
mulheres. Com a implantao do programa, a participao
da sociedade civil teve continuidade, estando envolvidos
na i mpl ementao do programa associ aes de
moradores, sindicatos, partidos, categorias profissionais (em
diversos casos, por meio de representaes de mulheres
nessas entidades) e ONGs.
48
SAFFIOTI, 1994.
49
Essa incorporao diz respeito
quilo que compete esfera local
de governo, havendo questes
enfatizadas pelas entidades que
dizem respeito legislao federal,
como o caso da proposta da
considerao do estupro de crime
contra a pessoa e no contra os
costumes, como est no Cdigo
Penal (UNIO..., 1997).
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 63
As iniciativas locais de combate violncia contra a
mulher no resultam, portanto, apenas de uma agenda
nacional ligada questo de gnero, mas tendem a refletir
tambm uma problemtica local, que se expressa na
mobilizao de mulheres em cada municpio ou em
determinada regio. Essa mobilizao tende a persistir aps
a cri ao dos programas, i nfl uenci ando a sua
implementao.
P PP PProgramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e
renda e combate pobreza renda e combate pobreza renda e combate pobreza renda e combate pobreza renda e combate pobreza
Programas de gerao de emprego e renda
constituem outra vertente de incorporao da problemtica
de gnero por polticas pblicas locais. Nas iniciativas
analisadas neste trabalho,
50
h tanto programas dirigidos
especificamente s mulheres como programas gerais em
que a mulher incorporada como um segmento da
clientela atendida.
Entre os programas estudados, h um (Mutiro Tudo
Limpo, de So Leopoldo, Rio Grande do Sul) de carter
emergencial que envolve desempregados em atividades
de limpeza urbana, em troca de uma cesta bsica. Esse
programa, por seu carter meramente assistencialista,
distancia-se das reivindicaes dos movimentos e entidades
ligados questo de gnero, por no se orientar para a
emancipao das mulheres da tutela estatal ou da tutela
masculina, ou seja, para sua autonomia e empowerment,
a partir do reconhecimento de desigualdades de gnero.
Os demais programas
51
consistem em programas de
crdito e capacitao, visando montagem de pequenos
negcios e pequenas unidades produtivas e ao apoio de
trabalhadores autnomos, assim como a cooperativas de
trabalhadores. Alguns tm como foco mulheres; outros
atendem maj ori tari amente mul heres, as pri nci pai s
demandatrias de apoio no que se refere constituio
de pequenos negcios e cooperativas de produo (mais
de 60% da demanda por apoio vem de mulheres, atingindo,
em um dos programas, 80%).
A presena expressiva de mulheres entre a clientela
desses programas acabou alterando seu desenho. No caso
do Funger Fundo de Gerao de Emprego e Renda, de
Teresina (Piau), por exemplo, no concebido originalmente
com foco na mulher, diante da demanda crescente vinda
de mulheres, o programa passou a atender, por
recomendao legal, prioritariamente a esse segmento da
populao (dois teros das unidades produtivas apoiadas
devem ter mulheres como beneficirias). Em Vitria, onde
61% da clientela composta por mulheres, o Proger
50
Nove programas.
51
De Quixad (Cear), de Betim
(Minas Gerais), do estado do
Cear, de Vitria (Esprito Santo),
de Teresina (Piau) e de Porto
Alegre (Rio Grande do Sul).
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
64 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
Programa de Gerao de Emprego e Renda foi se
conformando a necessidades apresentadas pelas mulheres:
dois dos mdulos de capacitao so dirigidos
especificamente a mulheres (desfiadeiras de siri e paneleiras).
Tais programas, ao estimularem a criao de
oportunidades de emprego e renda para mulheres, refletem
a agenda de gnero. A capacitao e o acesso ao crdito
so condies bsicas de uma insero autnoma no
mercado de trabalho, aspecto priorizado por essa agenda,
seja na vertente que privilegia a mulher como agente
multiplicador, por seu papel na famlia, seja na vertente que
enfatiza a perspectiva de direitos. Ao se mostrarem sensveis
demanda de mulheres, redefinindo seu desenho original,
esses programas mostram reconhecerem a diversidade da
clientela a que se destinam, rompendo com o padro de
polticas pblicas dirigidas a um cidado abstrato e
genrico (masculino). Reconhecem, assim ainda que tal
reconhecimento no seja explcito , a existncia de
diferenas de gnero. A ao governamental, nesse caso,
ajuda a romper barreiras que se interpunham ao acesso de
mulheres a oportunidades econmicas.
No entanto, no se observa a abertura de novas
oportunidades mulher em campos no tradicionalmente
femininos. A agenda formulada por movimentos de mulheres
e por movimentos feministas inclui a criao de mecanismos
de ruptura com a diviso sexual do trabalho, o que esses
programas no parecem contemplar.
H ainda programas que se voltam gerao de
emprego e renda na zona rural, como o Pr-Ave Caipira, do
Rio Grande do Norte, e o Programa de Verticalizao da
Pequena Produo Rural (PROVE), do Distrito Federal,
52
iniciativas que concedem crdito e assistncia tcnica a
pequenos produtores rurais. No que se refere questo de
gnero, esses programas, de um lado, beneficiam as mulheres,
que correspondem a mais de 85% das responsveis pela
produo (no PROVE, 90% das agroindstrias institudas a partir
do programa eram dirigidas por mulheres). No entanto, em
ambos os casos, o crdito concedido sobretudo aos homens
(80% dos financiamentos concedidos a homens). Prevalece,
portanto, nesses casos, o padro homem-chefe de famlia:
assim, embora se abra uma frente de atividade produtiva para
mulheres, um componente importante da desigualdade de
gnero no campo da atividade econmica persiste, ao no
se conseguir reverter um padro de controle masculino do
acesso ao crdito, o que seria essencial para o empowerment
das mulheres.
Os programas de gerao de emprego e renda aqui
analisados constituem exemplos de focalizao de polticas
de combate pobreza. Essa focalizao parece decorrer
52
O PROVE do Distrito Federal foi
desativado com a mudana de
governo em 1998. O programa
continua, no entanto, sendo
desenvolvido em outros locais do
pas, como por exemplo no Estado
do Mato Grosso do Sul. O mesmo
ocorre com alguns programas
que, embora interrompidos em seu
local de origem, se difundem
horizontalmente, com adapta-
es locais.
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 65
de diferentes fatores: em primeiro lugar, da influncia da
agenda atual de reforma das polticas pblicas e da
tendncia de focalizao das polticas de combate
pobreza; em segundo lugar, da influncia em mbito local
da agenda formulada por movimentos e entidades de
mulheres que recomendam que se privilegie o atendimento
a mulheres nesse tipo de programa.
A influncia de uma agenda formulada em nvel
supra-local se d por meio de atores externos, como
agncias multilaterais de financiamento e ONGs de fora do
pas, e tambm via partidos, de cuja agenda passou a fazer
parte a criao de oportunidades para mulheres. Mas h
tambm nesses programas impacto de atores locais, ainda
que tal presena no se d sob a forma de presso de
grupos organizados. medida que os programas de crdito
se instituem, observa-se que a presena de mulheres de
tal forma expressiva que acaba influenciando o desenho
efetivo do programa, que passa a prestar um atendimento
prioritrio a mulheres.
5. Concluso 5. Concluso 5. Concluso 5. Concluso 5. Concluso
A ampliao do papel dos governos subnacionais
na formulao e implementao de polticas pblicas nos
ltimos anos foi acompanhada pela incluso de novos
temas no campo de atuao dos governos estaduais e
locais. Entre esses novos temas, inclui-se a questo de
gnero. Tendo por base o conjunto de programas
considerados neste trabalho, verifica-se que essa incluso
tem se dado menos por meio de programas dirigidos
mulher do que pela incorporao da dimenso gnero em
programas que no tm a mulher como foco especfico.
Tal incorporao nem sempre significa, no entanto,
aderncia agenda de gnero ou incorporao da
perspectiva de gnero, entendida como uma ao que
promove a reduo de desigualdades entre homens e
mulheres. H programas que, embora focalizem as mulheres
ou a elas dirijam mdulos especficos, acabam por reiterar
desigualdades de gnero, reafirmando uma posio
tutelada e subordinada da mulher tanto no espao pblico
como no privado.
A maior parte das iniciativas analisadas mostra,
porm, convergncias com a agenda de gnero e com as
prioridades definidas pelos movimentos de mulheres e por
movi mentos femi ni stas nas l ti mas dcadas. Na
conformao dessa agenda, identifica-se uma tenso entre
duas vertentes. A primeira v a mulher sobretudo a partir de
sua funo na famlia, devendo as polticas pblicas
investirem nas mulheres pelo efeito multiplicador que tal
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
66 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
ao pode ter sobre a famlia e sobre a sociedade como
um todo. Entre as iniciativas analisadas, programas da rea
de sade, com foco no segmento materno-infantil,
aproximam-se em geral dessa perspectiva.
Uma segunda vertente hegemnica na agenda
dos movimentos de mulheres no Brasil tem por base a
perspectiva de direitos. Segundo essa vertente, trata-se de
garantir a ampliao do espao da cidadania, pela
extenso de direitos a novos segmentos da populao e
pela incluso desses novos segmentos na esfera do
atendimento estatal. As iniciativas da rea de sade que
adotam a perspectiva de ateno integral e os programas
de combate violncia contra a mulher parecem ser
tributrios dessa perspectiva, na maior parte dos casos.
Mas o alinhamento dos programas a uma das
vertentes da agenda de gnero nem sempre ocorre. Por
exemplo, no caso dos programas de gerao de emprego
e renda, a priorizao das mulheres defendida tanto pelos
que enfatizam o impacto desse apoio no combate
pobreza como pelos que enfatizam a busca da autonomia
das mulheres, vtimas da pauperizao.
A incluso da questo de gnero na agenda de
governos subnacionais ou sua incorporao por polticas
e programas governamentais, ainda que no explicitada
na agenda governamental ocorre por influncia de
diferentes atores, com variaes de rea para rea. Atores
supra-locais influenciam a agenda local por meio de
programas, diretrizes e normas federais que induzem e
constrangem a ao dos governos subnacionais. Tal parece
ser o caso de programas da rea de sade, em que a
tendncia de focalizao definida no nvel federal. A
influncia exercida tambm por agncias multilaterais e
ONGs que condicionam a concesso de recursos incluso
de gnero nos programas que apiam. A influncia d-se
ainda via quadros partidrios, quadros da administrao
estadual ou municipal e profissionais que atuam em
determinada rea de poltica pblica. Ocorre ainda
influncia de entidades e movimentos de mbito nacional
sobre movimentos e organizaes de alcance estadual e
local.
Mas a democratizao significou tambm abertura
de espaos para a presena de atores locais e regionais na
conformao das agendas estaduais e locais e na
formulao e implementao de polticas e programas. Essa
presena se faz sentir nos programas estudados, sobretudo
na rea de combate violncia contra a mulher, em que a
mobilizao de mulheres foi responsvel pela constituio
dos programas, influenciando tambm sua implementao.
Mas em todas as reas h tambm uma presena
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 67
difusa, que no vem de movimentos organizados e que se
efetiva na forma de uma demanda feminina por acesso
aos servios oferecidos pelos programas. Essa presena
acaba influenciando seu desenvolvimento, mesmo em
casos em que a questo de gnero no era uma dimenso
presente originalmente quando da concepo das
iniciativas. A abertura do processo de formulao e de
implementao de polticas pblicas, associada
democrati zao, parece favorecer uma mai or
permeabilidade das agncias estatais s necessidades da
comunidade. Assim, embora sejam minoritrias nas
experincias analisadas aquelas que surgiram como
resposta a movimentos locais (de abrangncia municipal,
estadual ou regional), h diversas iniciativas que mostram
haver um reconhecimento da diversidade de gnero,
passando a desenvol ver aes que atendem a
necessidades especficas e diferenciadas de mulheres, sob
influncia de mulheres da localidade de implantao do
programa. Isso sugere que a conscincia prvia da
relevncia da questo de gnero no o nico caminho
para que essa dimenso seja integrada a programas
governamentais. To importante quanto tal conscincia
parece ser a efetiva democratizao do programa ao longo
de sua implementao, no sentido de torn-lo permevel
s necessidades efetivas da comunidade a que se destina.
As polticas e programas analisados parecem sugerir
que, entre a invisibilidade das mulheres e de suas
necessidades e demandas e uma ao governamental
resultante de uma conscincia de gnero, que incorpore
a perspecti va de gnero de forma si stemti ca e
generalizada, h um terreno intermedirio, associado a um
processo incremental de transformao, em que alguns
temas da agenda de gnero e algumas das abordagens
propostas por movimentos e entidades de mulheres so
incorporados, de forma gradual, abrindo talvez caminho
para transformaes mais profundas.
R RR RReferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares. Federalismo e polticas
sociais. In: AFFONSO, Rui de Britto lvares; SILVA, Pedro
Luiz Barros. Descentralizao e polticas sociais. So
Paulo: FUNDAP, 1996. p.13-41.
BANCADA Feminina no Congresso Nacional. Informativo.
Edio 7, maio 2000.
BARROSO, Carmem. A mulher, o planejamento familiar e a
administrao municipal. In: IBAM. Mulher e polticas
pblicas. Rio de Janeiro: IBAM, 1991. p. 135-148.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
68 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
BARSTED, Leila de A. Linhares. Mulheres, direitos humanos e
legislao: onde est nossa cidadania? In: SAFFIOTI,
Heleieth I. B.; MUOZ-VARGAS, Monica (Orgs.). Mulher
brasileira assim. Rio de Janeiro/Braslia: Rosa dos
Tempos- NIPAS/UNICEF, 1994. p. 231-270.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus,
1992.
BRUSCHINI, Cristina; ARDAILLON, Danielle; UNBEHAUM, Sandra
G. Tesauro para estudos de gnero e sobre mulheres.
So Paulo: Editora 34/Fundao Carlos Chagas, 1998.
CAMARGO, Candido Procpio Ferreira de et al. So Paulo
1975: crescimento e pobreza. So Paulo: Edies Loyola,
1976.
CARRANZA, Maria. Sade reprodutiva da mulher brasileira.
In: SAFFIOTI, Heleieth I. B.; MUOZ-VARGAS, Monica (Orgs.).
Mulher brasileira assim. Rio de Janeiro/Braslia: Rosa
dos Tempos-NIPAS/UNICEF, 1994. p. 95-150.
CARVALHO, Marlia Pinto de. Gnero e trabalho docente:
em busca de um referencial terico. In: BRUSCHINI,
Cristina; BUARQUE DE HOLLANDA, Helosa (Orgs.).
Horizontes plurais: novos estudos de gnero no Brasil.
So Paulo: Editora 34/Fundao Carlos Chagas, 1998.
CORRA, Sonia. Educao sanitria e ambiental: o papel
da mulher e a responsabilidade dos agentes. In: IBAM.
Mulher e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IBAM, 1991.
p. 187-208.
COSTA, Ana Alice Alcntara. Trajetria e perspectivas do
feminismo para o prximo milnio. In: PASSOS, Elizete; ALVES,
via; MACEDO, Mrcia. Metamorfoses: gnero nas
perspectivas interdisciplinares. Salvador: UFBA, Ncleo de
Estudos Interdisciplinares sobre a Mulher, 1998. p. 25-37.
DRAIBE, Sonia Miriam. Metodologia de anlise comparativa
de programas sociais. Campinas, NEPP-UNICAMP, 1991.
Trabalho apresentado em Seminrio da CEPAL, em
Santiago, Chile, 6-8 maio 1991.
_____. As polticas sociais e o neoliberalismo. Revista USP,
n. 17, p. 86-101, 1993. Dossi Liberalismo/Neoliberalismo.
_____. Uma nova institucionalidade das polticas sociais?:
reflexes a propsito da experincia latino-americana
recente de reformas e programas sociais. So Paulo
em Perspectiva, v. 11, n. 4, p. 3-15, out./dez. 1997.
FAL, Ana; RAINERO, Liliana. Pobreza urbana y genero. Taller
sobre pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe.
Rio de Janeiro, 14-16 mayo 1996.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Incorporao da questo de
gnero pelas polticas pblicas na esfera local de
governo. So Paulo: NPP/FGV-EAESP, 1998. Relatrio de
pesquisa n.18/1998.
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 69
_____. Gnero e polticas pblicas na esfera local de
governo. Organizaes e Sociedade, v. 6, n. 14, p. 65-
104, 1999.
_____. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas
pblicas no nvel local de governo. RAP Revista de
Administrao Pblica, v. 35, n. 1, p. 119-145, jan./fev.
2001.
_____. Gnero e polticas pblicas: iniciativas de governos
subnacionais no Brasil. So Paulo: NPP/FGV-EAESP, 2002.
Relatrio de pesquisa n. 10/2002.
FUJIWARA, Luis. Governo: substantivo feminino? Gnero e
polticas pblicas em governos subnacionais. 2002.
Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e
Governo) FGV/EAESP, So Paulo.
GNERO nas administraes: desafios para prefeituras e
governos estaduais. So Paulo: Fundao Friedrich Ebert,
2000.
GIFFIN, Karen. A mulher, a cidade e os programas sociais.
In: IBAM. Mulher e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IBAM/
UNICEF, 1991. p. 169-186.
HITA, Maria Gabriela. Gnero, ao e sistema: a reinveno
dos sujeitos. Lua Nova, n. 43, p.109-131, 1998.
KINGDON, John W. Agendas, Alternatives, and Public Policies.
New York: HarperCollins, 1995. 2nd ed. Cap. 9 Wrapping
things up session Agenda setting.
KOWARICK, Lcio. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 1979.
LAVINAS, Lena. As mulheres no universo da pobreza: o caso
brasileiro. Revista Estudos Feministas, v. 4, n. 2, p. 464-
479, 1996.
_____. Gnero, cidadania e adolescncia. In: MADERIA,
Felcia Reicher. Quem mandou nascer mulher: estudos
sobre crianas e adolescentes pobres no Brasil. Rio de
Janeiro: Editora Rosa dos Tempos/UNICEF, 1997.
_____. Polticas pblicas de gnero: consideraes. In:
Gnero nas administraes: desafios para prefeituras
e governos estaduais. So Paulo: Fundao Friedrich
Ebert, 2000. p. 36-38. Trecho de exposio.
MOISS, Jos lvaro et al. Cidade, povo e poder. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1982.
NICHOLSON, Linda. Interpreting Gender. Sings: Journal of
Women in Culture and Society, Chicago, v. 20, n.1, 1994.
p. 79-105.
OLIVEIRA, Rosiska Darcy de. IV Conferncia Mundial sobre
a Mulher (Pequim, 1995). Braslia, s/d. Disponvel em: http:/
/www.celim.org.br.
PINTO, Mara D. Biasi Ferrari. Trabalhando para mulheres.
In: IBAM. Mulher e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IBAM/
UNICEF, 1991. p.111-118.
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
70 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004
REIS, Elisa Pereira. Poltica e polticas pblicas na transio
democrtica. In: MOURA, Alexandrina de Moura (Org.).
O Estado e as pol ti cas pbl i cas na transi o
democrtica. So Paulo: Vrtice/Editora Revista dos
Tribunais; Recife: Fundao Joaquim Nabuco, 1989. p.
90-104.
RELATRIO sobre o desenvolvimento humano no Brasil 1996.
Rio de Janeiro: IPEA; Braslia: PNUD, 1996. p. 20-24.
SAFFIOTI, Heleieth I. B. Violncia de gnero no Brasil
contemporneo. In: SAFFIOTTI, Heleieth I. B.; MUOZ-
VARGAS, Monica (Orgs.). Mulher brasileira assim. Rio
de Janeiro/Braslia: Rosa dos Tempos-NIPAS/UNICEF, 1994.
p. 151-187.
SALISBURY, Robert H. The Analysis of Public Policy: a Search for
Theories and Roles. In: CAHN, Matthew A., and
THEODOULOU, Stella Z. Public policy: the essential readings.
New Jersey: Prentice Hall, Upper Saddle River, 1995.
SO PAULO (Prefeitura). Secretaria do Governo Municipal.
Coordenadoria Especial da Mulher. 1 Conferncia
Municipal de Mulheres da Cidade de So Paulo. Texto
base. So Paulo, 2002. (1 Conferncia, 30 e 31 de
agosto de 2002, Anhembi).
SARTI, Cynthia. Feminismo no Brasil: uma trajetria
particular. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n. 34, p.
38-47, 1988.
SCOTT, Joan. Prefcio a Gender and Politics of History.
Cadernos Pagu, Campinas, n. 3, p.11-27, 1994.
_____. Gnero: uma categoria til para a anlise histrica.
Recife: SOS Corpo, 1995.
SINGER, Paul; BRANT, Vincius Caldeira (Orgs.). So Paulo: o
povo em movimento. Petrpolis: Editora Vozes; So Paulo:
CEBRAP, 1980.
SOUZA-LOBO, Elisabeth. A classe operria tem dois sexos:
trabalho, dominao e resistncia. So Paulo: Brasiliense,
1991.
SUREZ, Mireya et al. Gesto local e desigualdades de
gnero. Braslia: Agende, 2002.
SUPLICY, Marta. Conferncia Mundial. Braslia, s/d. Disponvel
em http://evirt.com.br/mulher/cap.23.
THE WORLD BANK. Toward Gender Equality: the Role of Public
Policy. Washington, D. C.: The World Bank, 1997.
UNIO DAS MULHERES DE SO PAULO. A violncia contra a
mulher e a impunidade: uma questo poltica. So
Paulo: Unio das Mulheres de So Paulo, 1997.
[Recebido em maro de 2003
e aceito para publicao em setembro de 2003]
GNERO E POLTICAS PBLICAS
Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 71
Gender and P Gender and P Gender and P Gender and P Gender and Public P ublic P ublic P ublic P ublic Policies olicies olicies olicies olicies
Abstract Abstract Abstract Abstract Abstract: The paper consists on an analysis of the incorporation of the gender perspective by
public policies at the subnational level of government in Brazil. The article begins with a
reconstitution of the gender agenda and its relations with the State reform agenda and the
public policies reform agenda, since the 80s. Taking as reference the proposals that came
from the women movement and from feminist entities, the article analyses programs from three
sectors health, violence against women and employment and income generation. The analysis
focuses on the adherence of these programs to the gender agenda.
Key words Key words Key words Key words Key words: gender, public policy, gender policy, local government, gender agenda.

Anda mungkin juga menyukai