Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas Gnero e polticas pblicas R RR RResumo esumo esumo esumo esumo: Anlise da incorporao da perspectiva de gnero por polticas pblicas desenvolvidas por governos subnacionais no Brasil. O artigo inicia-se com uma reconstituio da agenda de gnero e de sua relao com a agenda de reforma do Estado e das polticas pblicas desde a dcada de 1980. Identificam-se a seguir propostas formuladas por movimentos de mulheres e entidades feministas no campo das polticas pblicas. Com base nessas propostas, so analisados programas das reas de sade, combate violncia contra a mulher e gerao de emprego e renda, destacando-se a maior ou menor aderncia das iniciativas locais agenda feminista. P PP PPalavras-chave alavras-chave alavras-chave alavras-chave alavras-chave: gnero, poltica pblica, poltica de gnero, agenda de gnero, governo local. 1. Introduo 1. Introduo 1. Introduo 1. Introduo 1. Introduo O campo de estudos de gnero consolidou-se no Brasil no final dos anos 1970, concomitantemente ao fortalecimento do movimento feminista no pas. 1 A incorporao da perspectiva de gnero por polticas pblicas , no entanto, um tema ainda hoje pouco explorado. Este artigo pretende contribuir para a superao dessa lacuna, ao iluminar processos relativamente recentes no pas: a incorporao da questo de gnero por polticas pblicas e programas governamentais. Poltica pblica pode ser entendida como um curso de ao do Estado, orientado por determinados objetivos, refletindo ou traduzindo um jogo de interesses. 2 Um programa governamental, por sua vez, consiste em uma ao de menor abrangncia em que se desdobra uma poltica pblica. 3 Ao anal i sar pol ti cas pbl i cas e programas governamentais a partir da perspectiva de gnero, pretende-se ir alm da identificao de polticas e programas que atendam a mul heres, embora a 1 Trabalho baseado nas pesquisas Incorporao da questo de gnero pelas polticas pblicas na esfera local de governo e Gnero e polticas pblicas: iniciativas de governos subnacionais no Brasil, financiadas pelo Ncleo da Pesquisas e Publicaes da FGV- EAESP (Marta FARAH, 1998 e 2002). Colaboraram nas pesquisas Carolina Schneider e Luis Fujiwara, alunos do curso de mestrado em Adminisitrao Pblica e Governo da FGV-EAESP, Thais V. Mesquita, bolsista de iniciao cientfica do CNPq, e Marlei de Oliveira. 2 Elisa REIS, 1989; e Robert SALISBURY, 1995. Segundo Salisbury, o conceito de poltica pblica refere-se substncia do que o governo faz (SALISBURY, 1995, p. 34). 3 Sonia DRAIBE, 1991. Copyright 2004 by Revista Estudos Feministas MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 48 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 identificao de tais polticas seja um momento necessrio da prpria pesquisa. Ao adotar o conceito de gnero como referncia para a anlise, procurou-se chamar a ateno para a construo social e histrica do feminino e do masculino e para as relaes sociais entre os sexos, marcadas em nossa sociedade por uma forte assimetria. O conceito de gnero foi incorporado pelo feminismo e pela produo acadmica sobre mulheres nos anos 1970 e, desde ento, tem sido interpretado de formas distintas por diferentes correntes do feminismo. Segundo Marlia Carvalho, 4 o uso ainda hoje mais freqente do conceito o proposto pelo feminismo da diferena. Este rejeitou pressupostos do feminismo da igualdade, que afirmava que as nicas diferenas efetivamente existentes entre homens e mulheres so biolgicas-sexuais, e que as demais diferenas observveis so culturais, derivadas de relaes de opresso e, portanto, devem ser eliminadas para dar lugar a relaes entre seres iguais. Para as tericas e os tericos da diferena, o conceito de gnero remete a traos culturais femininos (ou, no plo oposto, masculinos) construdos socialmente sobre a base biolgica. Constri-se assim uma polarizao binria entre os gneros, em que a diferena concebida como categoria central de anlise, fundamental na definio de estratgias de ao. 5 As diferenas entre homens e mulheres so enfatizadas, estabelecendo-se uma polaridade entre masculino e feminino, produo e reproduo, e pblico e privado. Para o feminismo da diferena, o poder concentrar- se-ia na esfera pblica, estando nessa polaridade a origem da subordinao das mulheres. 6 A vertente ps-estruturalista, por sua vez, destaca o carter histrico das diferenas entre os gneros e a prpria construo social da percepo da diferena sexual. 7 Essa corrente chama a ateno sobretudo para a necessidade de se romper com a homogeneizao interna a cada um destes campos o feminino e o masculino , reconhecendo a existncia de diversidade no interior de cada um, o que requer que se incorpore anlise outras dimenses das relaes sociais, tais como raa, classe e gerao. 8 O conceito de gnero, ao enfatizar as relaes soci ai s entre os sexos, permi te a apreenso de desigualdades entre homens e mulheres, que envolvem como um de seus componentes centrais desigualdades de poder. 9 Nas sociedades ocidentais, marcada tambm por outros sistemas de desigualdade, como apontado pela abordagem ps-estruturalista, possvel constatar, no entanto, que o padro dominante nas identidades de gnero de adultos envolve uma situao de subordinao e de dominao das mulheres, tanto na esfera pblica como na privada. 10 7 Joan SCOTT, 1994; e CARVALHO, 1998. Segundo Scott, Gnero a organi zao soci al da diferena sexual. O que no significa que gnero reflita ou implemente diferenas fsicas fixas e naturais entre homens e mulheres, mas sim que gnero o saber que estabel ece significados para as diferenas corporai s. Esses si gni fi cados vari am de acordo com as culturas, os grupos sociais e no tempo, j que nada no corpo [...] determina univocamente como a diviso social ser estabelecida (SCOTT, 1994, p. 13, apud CARVALHO, 1998, p. 401). 8 Linda NICHOLSON, 1994, apud CARVALHO, 1998. 9 Heleieth SAFIOTTI, 1994; e SCOTT, 1995, apud Luis FUJIWARA, 2002. 10 CARVALHO, 1998. 4 CARVALHO, 1998. 5 Maria Gabriela HITA, 1998. 6 CARVALHO, 1998. GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 49 Ao anal i sar pol ti cas pbl i cas e programas governamentais a partir da perspectiva de gnero, pretendeu-se verificar em que medida iniciativas do Estado tm contribudo, ainda que de forma embrionria, para modificar esse padro, profundamente arraigado na sociedade brasileira. A anlise consistiu, em primeiro lugar, na identificao de iniciativas que incluem mulheres como parte do pblico benefi ci ri o, sej a como foco espec fi co da ao governamental, seja como um segmento atendido por programas mais abrangentes, com uma ateno especfica ou diferenciada. Em segundo lugar, tendo por referncia a agenda de questes e propostas elaborada por movimentos e entidades feministas e por movimentos de mulheres nas ltimas dcadas no Brasil, procurou-se verificar em que medida essas iniciativas indicam um reconhecimento, por parte do poder pblico, das diferenas de gnero e, tambm, se tais iniciativas incorporam a perspectiva de gnero, entendida como uma orientao para a reduo das desigualdades de gnero, isto , de desigualdades entre homens e mulheres (e entre meninos e meninas). 11 Examinam-se polticas e programas desenvolvidos por governos estaduais e municipais, constantes de banco de dados constitudo pelo Gesto Pblica e Cidadania, programa de premiao e disseminao de iniciativas inovadoras de governos subnacionais. 12 Essas iniciativas governamentais inserem-se no quadro de mudanas mais abrangentes em curso no pas desde o incio dos anos 1980, em que se destacam transformaes no perfil da ao do Estado e das polticas pblicas. Como parte desse processo de transformao, novos atores passaram a fazer parte da arena pblica e novos temas foram integrados agenda governamental. 2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e 2. Agenda de reforma, democratizao e gnero gnero gnero gnero gnero Desde o final dos anos 1970, ocorreram importantes transformaes nas relaes entre Estado e sociedade no Brasil, sob impacto de dois condicionantes principais: a democratizao e a crise fiscal. Ao lado da mudana de regime, aps mais de 20 anos de regime ditatorial, os anos 1980 foram tambm marcados pela crise do nacional- desenvolvimentismo, de origens mais antigas, assim como por mudanas nas polticas pblicas, estabelecidas ao longo das dcadas anteriores. As mudanas no Estado brasileiro que desde ento vm se processando tiveram como referncia uma agenda de reforma, construda com a participao de diversos 11 Essa agenda reflete debates entre diferentes correntes do feminismo contemporneo e entre diferentes atores envolvidos na formul ao de pol ti cas pblicas que contemplam as mulheres. Entre os principais pontos de divergncia, incluem- se o relativo diferenciao no i nteri or do prpri o campo femi ni no e a proposta de focal i zao. Neste ar ti go, procurou-se registrar o embate e seu reflexo nas proposies de polticas pblicas e nas polticas e programas analisados. 12 Programa desenvolvido pela FGV-EAESP e pela Fundao Ford, com apoio do BNDES. Seu banco de dados, disponvel no site http:/ /i novando.fgvsp.br, rene os programas inscritos, contando, at o incio de 2003, com mais de 5 mil iniciativas. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 50 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 atores a partir dos anos 70. Na evoluo dessa agenda de reforma, podem ser identificados dois momentos principais. Em um primeiro momento, enfatizou-se a democratizao dos processos decisrios e dos resultados das polticas pblicas, reivindicando-se a ampliao do leque de atores envolvidos nas decises e, ao mesmo tempo, a incluso de novos segmentos da populao brasileira entre os beneficirios das polticas pblicas. As propostas priorizadas foram a descentralizao e a participao da sociedade civil na formulao e na implementao das polticas pblicas. 13 Tratava-se, nesse primeiro momento, de implementar mudanas no apenas no regime poltico mas tambm no nvel do Estado em ao, de forma a superar caractersticas crticas do padro de interveno estatal caracterstico do per odo anteri or, entre as quai s se destacam: a) centralizao decisria e financeira na esfera federal; b) fragmentao institucional; c) gesto das polticas sociais a partir de uma lgica financeira levando segmentao do atendimento e excluso de amplos contingentes da populao do acesso aos servios pblicos; d) atuao setorial; e) penetrao da estrutura estatal por interesses privados; f) conduo das polticas pblicas segundo lgicas clientelistas; g) padro verticalizado de tomada de decises e de gesto e burocratizao de procedimentos; h) excluso da sociedade civil dos processos decisrios; i) opacidade e impermeabilidade das polticas e das agncias estatais ao cidado e ao usurio; h) ausncia de controle social e de avaliao. 14 Participaram da constituio dessa agenda movimentos sociais, constitudos desde os anos 70, em torno da luta pela democratizao do regime e de reivindicaes ligadas ao acesso a servios pblicos e melhoria da qualidade de vida, especialmente nos centros urbanos. J nesse primeiro momento, as mulheres e a problemtica de gnero estiveram presentes. 15 Em primeiro lugar, por meio da presena expressiva de mulheres nos movimentos sociais urbanos. Como afirma Elisabeth Souza-Lobo, freqentemente as anlises ignoraram que os principais atores nos movimentos populares eram, de fato, atrizes. 16 A histria desses movimentos tambm a da constituio das mulheres como sujeito coletivo, em que estas deixam a esfera privada e passam a atuar no espao pblico, tornando pblicos temas at ento confinados esfera privada. 17 A constituio das mulheres como sujeito poltico deu- se inicialmente por meio de sua mobilizao em torno da democratizao do regime e de questes que atingiam os trabalhadores urbanos pobres em seu conjunto, tais como baixos salrios, elevado custo de vida e questes relativas 13 FARAH, 2001. 14 FARAH, 2001; e DRAIBE, 1997. 15 Retomo aqui algumas das idias desenvolvidas em FARAH, 1999. 16 SOUZA-LOBO, 1991, p. 247. 17 Cynthia SARTI, 1988; Karen GIFFIN, 1991; e SOUZA-LOBO, 1991. GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 51 inexistncia de infra-estrutura urbana e ao acesso precrio a servios coletivos, manifestao perversa no espao urbano do modelo de desenvolvimento capitalista adotado no pas, caracterizado pela articulao entre crescimento e pobreza. 18 Os movimentos sociais urbanos organizavam-se em torno de questes como falta de gua e de saneamento nas periferias urbanas e de reivindicaes por equipamentos coletivos como escolas, creches e postos de sade. 19 Ao mesmo tempo que denunciavam desigualdades de classe, os movimentos de mulheres ou as mulheres nos movimentos passaram tambm a levantar temas especficos condio da mulher como direito a creche, sade da mulher, sexualidade e contracepo e violncia contra a mulher. Nessa di scri mi nao de temas l i gados problemtica da mulher, houve uma convergncia com o movimento feminista. O feminismo, diferentemente dos movimentos sociais com participao de mulheres, tinha como objetivo central a transformao da situao da mulher na sociedade, de forma a superar a desigualdade presente nas relaes entre homens e mulheres. O movimento feminista assim como a discriminao nos movimentos sociais urbanos de temas especficos vivncia das mulheres contribuiu para a incluso da questo de gnero na agenda pblica, como uma das desigualdades a serem superadas por um regime democrtico. A discriminao de questes diretamente ligadas s mulheres envolveu, por sua vez, tanto uma crtica ao do Estado quanto medida que a democratizao avanava a formulao de propostas de polticas pblicas que contemplassem a questo de gnero. Sob impacto desses movimentos, na dcada de 80 foram implantadas as primeiras polticas pblicas com recorte de gnero. 20 Tal o caso da criao do primeiro Conselho Estadual da Condio Feminina, em 1983, e da primeira Delegacia de Polcia de Defesa da Mulher, em 1985, ambos no Estado de So Paulo. Essas instituies se disseminaram a seguir por todo o pas. Ainda em 1985 foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, rgo do Ministrio da Justia. 21 Foi tambm a mobilizao de mulheres que levou instituio do Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM), em 1983. 22 A Constituio de 1988 tambm reflete a mobilizao de mul heres. Organi zadas em torno da bandei ra Constituinte pra valer tem que ter palavra de mulher, as mulheres estruturaram propostas para a nova Constituio, apresentadas ao Congresso Constituinte sob o ttulo Carta das Mulheres Brasileiras. Vrias propostas dos movimentos incluindo temas relativos a sade, famlia, trabalho, 20 Polticas pblicas com recorte de gnero so polticas pblicas que reconhecem a diferena de gnero e, com base nesse reconhecimento, implementam aes di ferenci adas para mulheres. Essa categoria inclui, portanto, tanto polticas dirigidas a mulheres como as aes pioneiras do incio dos anos 80 quanto aes especficas para mulheres em iniciativas voltadas para um pbl i co mai s abrangente. 21 SAFFIOTI, 1994. 22 Maria CARRANZA, 1994. 18 Lci o KOVARI CK, 1979; e Candido CAMARGO, 1976. 19 Paul SINGER e Vincius BRANT, 1980; e Jos lvaro MOISS et al., 1982. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 52 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 violncia, discriminao, cultura e propriedade da terra foram incorporadas Constituio. 23 Em relao s polticas pblicas, as presses dos movimentos se dirigiram a diferentes nveis de governo, dependendo da distribuio de competncias em cada campo de poltica pblica. Assim, por exemplo, as reivindicaes na rea de combate violncia contra a mulher se dirigiram prioritariamente aos nveis estadual e municipal. As questes relativas sade, por sua vez, foram dirigidas, em um primeiro momento, ao Governo Federal. medida que a descentralizao se iniciou, as presses tambm sofreram um redirecionamento, deslocando-se parcialmente para os governos estaduais e para os municpios. 3. 3. 3. 3. 3. R RR RReformulao da agenda eformulao da agenda eformulao da agenda eformulao da agenda eformulao da agenda A agenda de reforma do Estado sofreu uma inflexo no final dos anos 1980, sob impacto da crise do Estado e de sua capacidade de investimento, em um cenrio marcado pela globalizao e pela reestruturao produtiva. A agenda que emerge desse processo integra agenda democrtica dos anos 80 novos ingredientes, voltados busca da eficincia, da eficcia e da efetividade da ao estatal. 24 A agenda de reforma nesse novo momento se estrutura em torno dos seguintes eixos: a) descentralizao, vista como uma estratgia de democratizao, mas tambm como forma de garantir o uso mais eficiente de recursos pblicos; b) estabelecimento de prioridades de ao (focalizao ou seletividade), devido s urgentes demandas associadas crise e ao processo de ajuste; c) novas formas de articulao entre Estado e sociedade civil, incluindo a democratizao dos processos decisrios mas tambm a participao de organizaes da sociedade civil e do setor privado na proviso de servios pblicos; e d) novas formas de gesto das polticas pblicas e instituies governamentais, de forma a garantir maior eficincia e efetividade ao estatal. Essa nova agenda marcada por uma tenso permanente entre o vetor efi ci nci a e o vetor democratizao dos processos decisrios e do acesso a servios pblicos. Assim, embora tenha ocorrido de fato uma mudana na agenda, ocorre uma disputa permanente quanto nfase a ser dada em cada um desses plos. Os movimentos populares, partidos esquerda no espectro poltico e governos de corte progressista tendem a privilegiar a democratizao das decises e a incluso social; partidos e governo de corte liberal-conservador e organizaes da sociedade civil ligadas s elites empresariais tendem a 23 Ana Alice COSTA,1998. 24 DRAIBE, 1993; e FARAH, 2001. GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 53 privilegiar a orientao para a eficincia e corte de gastos, o que significa, na rea social, privatizao, focalizao e modernizao gerencial como prioridades. A agenda de gnero, 25 por sua vez, constituda nos anos 70 integrada a uma agenda mais abrangente, em torno da democratizao e da noo de direitos , j se discriminara no final dos anos 80, sendo formulada por um movimento no mais unitrio. Assim, quando, ao final da dcada de 80, a agenda de reforma da ao do Estado se redefine e se torna mais complexa, tambm so mais complexos os vnculos com a agenda de gnero. Com relao descentralizao, os movimentos e entidades de mulheres continuaram a apoiar essa proposta para o conjunto das polticas sociais, enfatizando a dimenso democrtica da descentralizao. Com relao s polticas de gnero, no havia, por sua vez, um sistema e um aparato central i zado consol i dado, cuj a descentralizao se reivindicasse. Mas em setores de polticas pblicas em que se reivindica o desenvolvimento de programas com enfoque em gnero, tais como sade e educao, medida que o processo de descentralizao comea a ocorrer, o locus das presses se redireciona crescentemente para o nvel local de governo. Na rea de sade, uma das polticas sociais em que a descentralizao mais avanou, 26 essa reorientao clara, embora no se abandone a esfera federal enquanto formuladora de diretrizes e de programas de mbito nacional. 27 No que se refere a novas formas de articulao com a sociedade civil e com o setor privado, houve, em um primeiro momento, uma nfase na preservao da autonomia dos movimentos em relao ao Estado. Nos anos 80, esse foi um dos pontos em torno do quais se estabeleceram divergncias importantes no interior do movimento de mulheres e do movimento feminista. Enquanto alguns grupos entendiam que era preciso ocupar espaos governamentais, em um cenrio de redefinio das polticas pblicas, outros grupos entendiam que a autonomia do movimento deveria ser preservada. 28 Com a fragmentao do movimento em torno de distintos temas, a posio refratria participao no espao governamental evoluiu para a constituio de organizaes no-governamentais, as quais passaram a desenvolver programas de gnero em reas como sade, educao, combate violncia, gerao de renda e organi zao de mul heres. Progressi vamente, tai s organizaes passaram tambm a dialogar com o Estado, propondo diretrizes de ao para polticas pblicas. 29 Mais recentemente, fortaleceu-se a tendncia de formulao de propostas de polticas pblicas, passando esse espao a se constituir em espao privilegiado na luta 27 Carmem BARROSO, 1991, p. 135. 25 Entende-se aqui por agenda de gnero a agenda-sntese dos temas priorizados por diversos atores (e atrizes), tendo como eixo as relaes de gnero, no se confundindo com a agenda de nenhum grupo particular. Rene, assi m, temas e propostas l evantados por mul heres participantes de movimentos populares e temas e propostas formulados pelo feminismo, em suas di ferentes ver tentes. A agenda de gnero um dos conjuntos de temas que podem compor o que John Kingdon chama de agenda sistmica ou agenda pbl i ca (KI NGDON, 1995). 26 Maria Hermnia ALMEIDA, 1996. 28 COSTA, 1998. 29 SARTI, 1988. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 54 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 pela superao da desigualdade entre mulheres e homens na sociedade brasileira. Ilustram essa tendncia o Encontro sobre Gnero e Polticas Pblicas, promovido pelo Instituto Polis, em So Paulo, em novembro de 2000; o Encontro Nacional Mulher e Poder Local, organizado pelo IBAM, de 13 a 14 abril de 2000, no Rio de Janeiro; e o Encontro sobre Indicadores de Gnero, promovido pelo IBAM, no Rio de Janeiro, em fevereiro de 2001. Indicativo tambm dessa nfase o projeto Gnero nas administraes desafios para prefeituras e governos estaduais, organizado pela Fundao Friedrich Ebert Stiftung em 1998/99. 30 Publicao para dirigentes municipais, elaborada pela AGENDE, entidade feminista, 31 faz parte desse mesmo movimento. A incorporao dessa temtica pela produo acadmica, por sua vez, ilustrada por trabalho de Fujiwara. 32 Essa tendncia, de um lado, decorreu do prprio processo de democratizao e das oportunidades que tal processo abriu para o desenvolvimento de polticas mais inclusivas. De outro lado, foi influenciado pelo feminismo internacional, que, nos ltimos anos, tem lutado pela incorporao da perspectiva de gnero pelas polticas pblicas, em encontros e conferncias mundiais, como a ECO-92, sobre Meio Ambiente; a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, em 1993; a Conferncia sobre Populao e Desenvolvimento, em 1994; a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Social, em 1995; a Conferncia Mundial sobre a Mulher, em 1995; e o Frum Social Mundial, de 2001 a 2003. Superada a resistncia inicial colaborao com o Estado, as propostas no campo das polticas pblicas, emanadas de movimentos e entidades feministas, passaram a integrar, como um de seus componentes fundamentais, a idia da articulao de aes governamentais e no- governamentais para a prpria formulao das polticas. Alm da nfase na incluso das mulheres como beneficirias das polticas, reivindica-se a sua incluso entre os atores que participam da formulao, da implementao e do controle das polticas pblicas. A temtica da focalizao, por sua vez, outro dos elementos presentes na agenda de reforma, incide diretamente sobre a questo de gnero, uma vez que as mulheres, mais especificamente as mulheres pobres das cidades e da zona rural , tm sido consideradas como um dos segmentos mais vulnerveis da populao, justificando a promoo de polticas focalizadas. Diversos estudos recentes sobre a pobreza na Amrica Latina, intensificada na ltima dcada pelas polticas de ajuste, tm chamado a ateno para o fenmeno da feminizao da pobreza. 33 30 GNERO..., 2000. 32 FUJIWARA, 2002. 31 Mireya SUREZ et al., 2002. 33 Ana FAL e Liliana RAINERO, 1996. GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 55 Sobre o Brasil, o Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil, de 1996, tambm destaca a feminizao da pobreza no pas, chamando a ateno para a disparidade salarial (as trabalhadoras ganhavam em mdia 63% dos salrios masculinos em 1990) e para a situao particularmente vulnervel das mulheres chefes de famlia. Em 1989, as famlias chefiadas por mulheres com filhos menores de 14 anos correspondiam a 58% das famlias com rendimento mensal at meio salrio mnimo per capita. 34 Dados de 1994 revelam que, enquanto o desemprego masculino era de 6,7%, o desemprego feminino atingia 13,9%. 35 Acrescente-se que parte significativa das mulheres que ingressam no mercado de trabalho vai para o setor informal, onde estas no tm acesso a garantias trabalhistas e previdncia social. Com base na noo de feminizao da pobreza, 36 organizaes como o Banco Mundial recomendam a focalizao de polticas de combate pobreza. Documento do banco, intitulado Toward Gender Equality, analisa o papel das polticas pblicas na reduo das desigualdades de gnero, propondo, explicitamente, a focalizao em mulheres das polticas de educao, sade, servios de extenso rural, infra-estrutura rural e urbana, e em reas como segurana e gerao de emprego e renda. A proposta de focalizao (targeting women) baseia-se no argumento de que esta garantir maior eficincia s polticas de combate pobreza: a ateno privilegiada s mulheres seja por seu papel na famlia, seja por sua presena decisiva nos assuntos ligados moradia e ao bairro, seja ainda pela presena significativa de mulheres entre a populao pobre ter impacto na sociedade como um todo. 37 Movimentos e entidades de mulheres no Brasil e no exterior passaram tambm a defender a proposta de que as polticas de combate pobreza e outras polticas sociais tenham as mulheres como um de seus alvos prioritrios. Essa proposta esteve presente na Conferncia Mundial sobre as Mulheres de Beijing em 1995. Com base no diagnstico de que as mulheres dos pases em desenvolvimento so as mais atingidas pela intensificao da pobreza dos anos 80, em decorrncia da recesso prolongada e dos programas de ajuste, recomendou-se a criao de programas de apoio a mulheres (acesso a crdito e gerao de emprego e renda). Tambm no Brasil movimentos e entidades de mulheres recomendam que programas de combate pobreza atendam prioritariamente mulheres. A tese da femi ni zao da pobreza ou de pauperizao das mulheres questionada por Lavinas, 38 para quem a diferena de renda entre homens e mulheres 37 THE WORLD BANK, 1997. 34 RELATRIO..., 1996. 35 FAL e RAINERO, 1996,p. 6. 36 O movimento feminista prope a adoo da expresso paupe- rizao das mulheres: por que [...] associ ar femi ni zao , palavra culturalmente desvalori- zada, pal avra pobreza , tambm socialmente deprecia- tiva? Por que no falar [...] em pauperizao das mulheres, conceito que propomos neste Tesauro? (Cristina BRUSCHINI, Danielle ARDAILLON e Sandra UNBEHAUM, 1998). 38 Lena LAVINAS, 1996. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 56 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 das camadas pobres da populao vem diminuindo progressivamente no pas, enquanto a disparidade de renda entre mul heres (ri cas e pobres) tem cresci do significativamente. A autora critica a focalizao de mulheres em geral, defendendo o reconhecimento das diferenas entre as prprias mulheres. Prope assim uma espci e de focal i zao dentro da focal i zao , complementar manuteno de polticas universais de combate pobreza. 39 Mais recentemente, movimentos e entidades de mulheres no Brasil passaram a recomendar a discriminao positiva de alguns grupos de mulheres, mais atingidos pela excluso, recomendando especial ateno s mulheres negras, s mes solteiras e s chefes de famlia, por seu maior grau de vulnerabilidade. 40 Na verdade, ao se desenharem programas dirigidos especificamente s mulheres ou que envolvam ateno privilegiada a mulheres, ocorre focalizao. Mas diferentemente da noo de eficincia do gasto, presente em propostas como as do Banco Mundial, nas propostas elaboradas por movimentos de mulheres no Brasil, o que se enfatiza a necessidade de incluso no espao da cidadania de um segmento at ento invisvel, o que requer, ao menos em um primeiro momento, polticas especficas ou aes que privilegiem mulheres em polticas mais abrangentes. Trata-se, assim, de um movimento no sentido da extenso de direitos de cidadania, que envolve uma discriminao positiva, processo designado por Norberto Bobbio como multiplicao de direitos por especificao. 41 No debate sobre a focalizao h, portanto, diferenas significativas nas abordagens relativas s polticas com foco na mulher. De um lado, uma nfase na eficincia e uma certa funcionalizao da mulher, vista como um instrumento do desenvolvimento, como potencializadora de polticas pblicas, pelo papel que desempenha na famlia. De outro, uma nfase em direitos, na constituio da mulher como sujeito. Assim, a exemplo dos distintos vetores presentes na agenda de reforma do Estado o da eficincia e o da democratizao tambm na agenda de gnero h uma tenso entre diferentes perspectivas. A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o A agenda de gnero na passagem para o sculo XXI sculo XXI sculo XXI sculo XXI sculo XXI Com base na plataforma de ao definida na Conferncia Mundial sobre a Mulher, realizada em Beijing, em 1995, e na trajetria do movimento de mulheres no Brasil (que se articula, como visto, a alteraes mais abrangentes na relao EstadoSociedade ocorridas no pas nas ltimas 41 BOBBIO, 1992. 40 Leila BARSTED, 1994; e SO PAULO (Prefeitura), 2002. 39 LAVINAS, 2000. GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 57 dcadas) constituiu-se no Brasil a agenda atual relacionada questo de gnero. Nessa agenda, incluem-se diversas diretrizes no campo das polticas pblicas. Tais diretrizes so indicadas de maneira sinttica a seguir. 42 1.Violncia Criao de programas que atendam mulheres vtimas de violncia domstica e sexual, incluindo ateno integral (jurdica, psicolgica e mdica) e criao de abrigos. Formulao de polticas que articulem medidas na rea da assistncia e da segurana pblica, incluindo a aplicao de medidas repressivas e preventivas mais efetivas. 2. Sade Implantao efetiva do Programa de Ateno Integral Sade da Mulher (PAISM) com o desenvolvimento de aes de ateno sade em todas as etapas da vida da mulher, incluindo cuidados com a sade mental e ocupacional, aes voltadas ao controle de doenas sexualmente transmissveis, de preveno do cncer e na rea do planejamento familiar, de forma a superar a concentrao dos programas exclusivamente na sade materno-infantil. 3. Meninas e adolescentes Reconhecimento de direitos de meninas e adolescentes, por meio de programas de ateno integral, com nfase a meninas e adolescentes em situao de risco pessoal e social, em situao de rua e vtimas de explorao sexual, vivendo na prostituio e expostas a drogas. 4. Gerao de emprego e renda (combate pobreza) Apoio a projetos produtivos voltados capacitao e organizao das mulheres, criao de empregos permanentes para o segmento feminino da populao e ao incremento da renda familiar. Incluso de atividades voltadas populao feminina em programas de gerao de emprego e renda. Garantia de acesso a crdito para a criao ou continuidade de pequenos negcios e associaes. Incorporao por esses programas da perspectiva de superao da diviso sexual do trabalho. 5. Educao Garantia de acesso educao. Reformul ao de l i vros di dti cos e de contedos programti cos, de forma a el i mi nar refernci a discriminatria mulher e propiciar o aumento da conscincia acerca dos direitos das mulheres. Capacitao de professores e professoras para a incluso da perspectiva de gnero no processo educativo. Extenso da rede de creches e pr-escolas. 6. Trabalho Garantia de direitos trabalhistas e combate di scri mi nao nos di versos n vei s da administrao pblica e fiscalizao do setor privado. Reconhecimento do valor do trabalho no-remunerado e minimizao de sua carga sobre a mulher, por meio da 42 FARAH, 2002; CARRANZA, 1994; Mara PI NTO, 1991; Rosi ska OLIVEIRA, s/d; Marta SUPLICY, s/d; BARSTED, 1994; LAVINAS, 1997; GNERO..., 2000; SAFFIOTI, 1994; GIFFIN, 1991; e Sonia CORRA, 1991. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 58 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 criao de equipamentos sociais. Criao de programas de capacitao profissional. 7. Infra-estrutura urbana e habitao Construo de equipamentos urbanos priorizados por mulheres, como creches e outros equipamentos e servios urbanos como postos de sade, habitao e saneamento bsico. As mulheres continuam a desempenhar um papel central em relao s questes que afetam a esfera da reproduo, devendo ser reconheci da a central i dade de sua participao nessas reas na implantao das polticas pblicas. Garantia de acesso a ttulos de propriedade da habitao. 8. Questo agrria Reconhecimento de direitos relativos s mulheres da zona rural, nas polticas de distribuio de terras, de reforma agrria e de crdito para atividades agrcolas. Acesso a ttulos de propriedade da terra, em programas de distribuio de terras. Acesso a crdito em programas de apoio produo rural. 9. Incorporao da perspectiva de gnero por toda poltica pblica (transversalidade) Reivindica-se a incorporao da perspectiva de gnero por toda poltica pblica (de forma transversal), mais que sua eleio como foco de pol ti cas espec fi cas, garanti ndo que a problemtica das mulheres seja contemplada toda vez que se formular e implementar uma poltica. 10. Acesso ao poder poltico e empowerment Abertura de espaos de deciso participao das mulheres, de modo a garantir que estas interfiram de maneira ativa na formulao e na implementao de polticas pblicas. Criao de condies de autonomia para as mulheres, de forma que estas passem a decidir sobre suas prprias vidas, envolvendo, portanto, mudanas nas relaes de poder nos diversos espaos em que esto inseridas: no espao domstico, no trabalho etc. 4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos 4. I ni ci ati vas recentes de governos municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero municipais e a questo de gnero Tendo por referncia a agenda de gnero constituda ao longo das ltimas dcadas, analisam-se a seguir polticas e programas de governos estaduais e locais que incluem a dimenso gnero. Foram considerados pela pesquisa programas governamentais dirigidos mulher (25) e programas que incorporam gnero, sem ter como foco a mulher (57). Foram identificados 18 programas com foco em mulheres entre os 629 inscritos no Gesto Pblica e Cidadania em 1996, representando 2,9% das iniciativas, e sete programas com essas caractersticas entre os inscritos em 1997, de um total de 297, representando 2,3% das GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 59 iniciativas governamentais. A anlise sobre a incorporao de gnero por programas que no tm como foco a mulher baseou-se em um conjunto menor de programas os selecionados a cada ano como semifinalistas pelo programa de premiao (100 em 1996 e 100 em 1997), uma vez que sobre esses programas havia informaes mais detalhadas. Em 1996, 23% dos semifinalistas do Gesto Pblica e Cidadania incorporaram a dimenso gnero e, em 1997, 34%. Isso significa que, dentre os 100 programas selecionados como inovadores em 1996, 23/% incorporam a dimenso gnero; o mesmo ocorrendo, em 1997, com 34% dos inovadores. 43 O artigo analisa trs reas de ao governamental: sade, violncia e gerao de emprego e renda. Tais reas esto entre as que se destacaram pela presena de programas que integram a dimenso gnero entre os analisados. 44 Como o trabalho evidencia, tais reas incluem- se entre as priorizadas pela agenda de gnero. P PP PProgramas de sade rogramas de sade rogramas de sade rogramas de sade rogramas de sade O setor sade se destaca tanto pela presena de programas com foco na mulher como pela existncia de mdulos voltados mulher em programas de carter mais geral. 45 Este tema sade constitui uma constante nas demandas de movimentos sociais no Brasil desde os anos 70, nos quais a mulher exerce um papel central. A agenda de gnero reflete essa prioridade, destacando ainda demandas relativas especificamente sade da mulher. No desenvolvimento da poltica de sade, por sua vez, entre os grupos de risco focalizados, destaca-se o das mulheres gestantes e crianas em seus primeiros anos de vida. Uma parte expressiva das iniciativas analisadas corresponde a programas de sade materno-infantil como o Projeto Casulo, de So Jos de Campos (So Paulo), e o Me Canguru, de Pernambuco, programas de atendimento a gestantes e recm-nascidos de risco visando a diminuir a mortalidade infantil ou a mdulos com esse enfoque em programas mais abrangentes, tais como os Programas de Sade da Famlia, de Campina Grande (Paraba) e de Joinville (Santa Catarina), que incluem aes dirigidas a gestantes e recm-nasci dos. Tai s programas e subprogramas envolvem focalizao das polticas sociais, ao elegerem as mulheres gestantes (e seus filhos) como grupo de risco. Na perspectiva da agenda de gnero, tal ao focalizada, embora se justifique pelos elevados ndices de mortalidade materna e infantil no Brasil, 46 deveria se articular a uma poltica mais abrangente, de ateno integral sade da mulher, que a contemplasse em todas 43 Afirmar que esses programas incorporam a dimenso gnero significa dizer que existe neles reconhecimento de que a clientela atendida no homognea, havendo uma diferenciao de gnero, com aes especficas em relao s mulheres. Isso no significa que os programas respondam agenda de gnero e que incorporem a perspectiva de gnero, orientada para a reduo de desigualdades entre homens e mulheres. A anlise apresentada a seguir procurar verificar se os programas respondem agenda de gnero. 44 Entre os 82 programas analisados pela pesquisa, 41 correspondem s reas selecionadas para anlise neste artigo. 45 Vi nte e ci nco entre os 82 programas anal i sados pel a pesquisa. 46 O Brasil detm o quinto maior ndice de mortalidade materna na Amrica Latina (BANCADA..., 2000). MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 60 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 as etapas da vida, envolvendo tambm uma ampliao do leque de questes contempladas, de forma a incluir temas como sexualidade e planejamento familiar. Essa perspectiva mais abrangente, includa no PAISM, est presente em diversos dos programas analisados, seja pela incluso explcita da ateno mulher em diferentes etapas de sua vida, seja pela incorporao de temas como sexualidade, violncia contra a mulher, planejamento familiar etc. Constituem exemplos o Programa de Agentes Comunitrios de Sade, de Alcantil (Paraba), que atende no apenas gestantes e nutrizes, mas tambm mulheres em idade frtil e no climatrio; o Programa de Ateno Mulher na Terceira Idade, de Londrina (Paran), que, ao se dirigir a idosas, constitui por si s uma ampliao do foco habitual dos programas de sade que se concentram em grupos de risco; e o Centro de Ateno Integral Sade da Mulher Espao Mulher, do municpio do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro), programa de formao de profissionais de sade para a ateno global sade da mulher. A ampliao dos temas ilustrada pelo programa Uma Mudana no Paradigma de Ateno Sade, de Vitria (Esprito Santo), que desenvolve aes em reas como sexualidade, orientao para o planejamento familiar, preveno de cncer e orientao relativa ao climatrio, e pelo Mdico de Famlia, de Niteri (Rio de Janeiro), que tambm incorpora o planejamento familiar, a sade reprodutiva, a preveno ao cncer e as doenas sexualmente transmissveis como parte integrante da ateno sade. Em outros programas de Sade da Famlia, no entanto, a mulher incorporada na qualidade de gestante e como me, para o combate desnutrio infantil. A incorporao da mulher como me no apenas indica a focalizao de um grupo de risco mas tambm assinala uma incorporao baseada em sua funo na famlia. Assim, embora os programas de Sade da Famlia assinalem uma importante inflexo nas polticas de sade no pas, ainda parece ser incipiente a incorporao da filosofia do PAISM, de ateno integral sade da mulher. Os programas de sade, no que se refere ateno mulher, no resultaram, em sua maior parte, de movimentos sociais locais. A incluso de aes dirigidas mulher parece ser o resultado, em primeiro lugar, da influncia na esfera local de diretrizes da poltica nacional de sade e dos programas federais de sade, influenciados por uma agenda externa, caracterstica da atuao recente de agncias multilaterais e de organizaes supranacionais da rea da sade. Nessa agenda, a mulher considerada sobretudo por seus impactos potenciais na sade da famlia GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 61 e no prprio desenvolvimento. Essa perspectiva choca-se com a agenda universalista do movimento de sade constituda internamente desde os anos 70 e com a perspectiva de ateno integral da agenda de gnero. Choca-se tambm com a perspectiva de direitos, orientada para o empowerment das mulheres. Mas, como visto, mesmo os que defendem a universalizao e a perspectiva de direitos acabam por propor aes imediatas que incluem a mulher em situao de risco como foco privilegiado no curto prazo. Na rea da sade, a incorporao de aes voltadas mulher no nvel local parece resultar, em segundo lugar, de demandas formuladas por movimentos e entidades de mulheres, em mbito nacional, como o caso da incluso de temas como contracepo e sexualidade. Tais temas so incorporados agenda local via comunidade profissional da sade ou via feministas ligadas a partidos e s administraes locais. O envolvimento de entidades da comunidade local s ocorre, por sua vez, ao longo do processo de implementao de alguns programas, como no caso do programa de Vitria (Esprito Santo), Uma Mudana no Paradigma de Ateno Sade, no qual diversas entidades da comunidade e os funcionrios do setor participam, inclusive, do gerenciamento de unidades de sade. Mas, ainda quando incorporadas de forma passiva, como clientela atendida, nas iniciativas que incorporam as perspectivas do PAISM, os programas revelam um potencial de empowerment das mulheres, pois estas passam a ter condies de tomar decises sobre seu prprio cotidiano, ainda que, inicialmente, na esfera privada. As mulheres atendidas no apenas recebem tratamento de sade, mas tm acesso a informaes que as capacitam a tomar decises relativas a sua sade, sexualidade, contracepo e ao planejamento familiar. Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher Combate violncia contra a mulher Um segundo eixo de ao que se destaca nos programas analisados o combate violncia contra a mulher. 47 Os programas dessa rea so estruturados como programas de ateno integral a mulheres vtimas de violncia domstica e sexual, compreendendo assistncia jurdica, social e psicolgica. A maior parte inclui atendimento na rea de sade e na rea de educao, com nfase na capacitao das mulheres atendidas, visando sua reinsero social. Constitui um exemplo de iniciativa nessa rea o programa Casa Rosa Mulher, de Rio Branco (Acre), que atende mulheres e meninas vtimas de 47 Sete programas. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 62 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 violncia sexual e domstica, inserido em um poltica que combate tambm a prostituio infantil e o trfico de mulheres. Outros exemplos so a Casa Eliane de Grammont, de So Paulo (So Paulo), a Casa Bertha Lutz, de Volta Redonda (Rio de Janeiro), e o CIAM Centro Integrado de Atendimento Mulher, de Bauru (So Paulo). Os espaos de vivncia e convvio institudos por esses programas so concebidos como lugares de recuperao da capacidade de insero social das mulheres, em que estas recebem apoio para deixar a situao de vtima e superar experincias traumticas de violncia sexual ou domstica, recuperando sua auto-estima. As iniciativas na rea do combate violncia contra a mulher refletem a agenda atual dos movimentos e organizaes de mulheres e de movimentos feministas, que tem no combate violncia uma de suas prioridades, propondo, por outro lado, a adoo de uma abordagem i ntegral . 48 Tal abordagem marca dos programas analisados inclui o atendimento emergencial e uma perspectiva emancipadora, voltada recuperao da auto-estima e reinsero social das mulheres. No caso dos programas de combate violncia, possvel afirmar, portanto, estar ocorrendo a incorporao da perspectiva de gnero pel a ao governamental (nesta rea especfica), a qual se volta transformao do padro de relaes de gnero, marcado pela subordinao da mulher. A incluso do combate violncia de gnero agenda local 49 resulta, em geral, diferentemente do verificado no caso das iniciativas na rea de sade, de movimentos sociais locais. Assim, a Casa Rosa Mulher, de Rio Branco (Acre), por exemplo, foi implantada aps um longo processo de mobilizao, iniciado na dcada de 80, com a constituio de um movimento local de mulheres. Em 1992, esse movimento formulou proposta de criao de uma Casa da Mulher, para vtimas da violncia. No ano seguinte, denncias na imprensa (local, nacional e internacional) relativas ao trfico e prostituio de meninas conduziram instaurao de comisses de investigao na Cmara de Vereadores de Rio Branco (Comisso de Inqurito) e na Assemblia Legislativa do Estado do Acre (Comisso de Sindicncia). A criao da Casa Rosa Mulher, em 1994, faz parte desse processo de mobilizao, em que se destaca a presena de movimentos e organizaes de mulheres. Com a implantao do programa, a participao da sociedade civil teve continuidade, estando envolvidos na i mpl ementao do programa associ aes de moradores, sindicatos, partidos, categorias profissionais (em diversos casos, por meio de representaes de mulheres nessas entidades) e ONGs. 48 SAFFIOTI, 1994. 49 Essa incorporao diz respeito quilo que compete esfera local de governo, havendo questes enfatizadas pelas entidades que dizem respeito legislao federal, como o caso da proposta da considerao do estupro de crime contra a pessoa e no contra os costumes, como est no Cdigo Penal (UNIO..., 1997). GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 63 As iniciativas locais de combate violncia contra a mulher no resultam, portanto, apenas de uma agenda nacional ligada questo de gnero, mas tendem a refletir tambm uma problemtica local, que se expressa na mobilizao de mulheres em cada municpio ou em determinada regio. Essa mobilizao tende a persistir aps a cri ao dos programas, i nfl uenci ando a sua implementao. P PP PProgramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e rogramas de gerao de emprego e renda e combate pobreza renda e combate pobreza renda e combate pobreza renda e combate pobreza renda e combate pobreza Programas de gerao de emprego e renda constituem outra vertente de incorporao da problemtica de gnero por polticas pblicas locais. Nas iniciativas analisadas neste trabalho, 50 h tanto programas dirigidos especificamente s mulheres como programas gerais em que a mulher incorporada como um segmento da clientela atendida. Entre os programas estudados, h um (Mutiro Tudo Limpo, de So Leopoldo, Rio Grande do Sul) de carter emergencial que envolve desempregados em atividades de limpeza urbana, em troca de uma cesta bsica. Esse programa, por seu carter meramente assistencialista, distancia-se das reivindicaes dos movimentos e entidades ligados questo de gnero, por no se orientar para a emancipao das mulheres da tutela estatal ou da tutela masculina, ou seja, para sua autonomia e empowerment, a partir do reconhecimento de desigualdades de gnero. Os demais programas 51 consistem em programas de crdito e capacitao, visando montagem de pequenos negcios e pequenas unidades produtivas e ao apoio de trabalhadores autnomos, assim como a cooperativas de trabalhadores. Alguns tm como foco mulheres; outros atendem maj ori tari amente mul heres, as pri nci pai s demandatrias de apoio no que se refere constituio de pequenos negcios e cooperativas de produo (mais de 60% da demanda por apoio vem de mulheres, atingindo, em um dos programas, 80%). A presena expressiva de mulheres entre a clientela desses programas acabou alterando seu desenho. No caso do Funger Fundo de Gerao de Emprego e Renda, de Teresina (Piau), por exemplo, no concebido originalmente com foco na mulher, diante da demanda crescente vinda de mulheres, o programa passou a atender, por recomendao legal, prioritariamente a esse segmento da populao (dois teros das unidades produtivas apoiadas devem ter mulheres como beneficirias). Em Vitria, onde 61% da clientela composta por mulheres, o Proger 50 Nove programas. 51 De Quixad (Cear), de Betim (Minas Gerais), do estado do Cear, de Vitria (Esprito Santo), de Teresina (Piau) e de Porto Alegre (Rio Grande do Sul). MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 64 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 Programa de Gerao de Emprego e Renda foi se conformando a necessidades apresentadas pelas mulheres: dois dos mdulos de capacitao so dirigidos especificamente a mulheres (desfiadeiras de siri e paneleiras). Tais programas, ao estimularem a criao de oportunidades de emprego e renda para mulheres, refletem a agenda de gnero. A capacitao e o acesso ao crdito so condies bsicas de uma insero autnoma no mercado de trabalho, aspecto priorizado por essa agenda, seja na vertente que privilegia a mulher como agente multiplicador, por seu papel na famlia, seja na vertente que enfatiza a perspectiva de direitos. Ao se mostrarem sensveis demanda de mulheres, redefinindo seu desenho original, esses programas mostram reconhecerem a diversidade da clientela a que se destinam, rompendo com o padro de polticas pblicas dirigidas a um cidado abstrato e genrico (masculino). Reconhecem, assim ainda que tal reconhecimento no seja explcito , a existncia de diferenas de gnero. A ao governamental, nesse caso, ajuda a romper barreiras que se interpunham ao acesso de mulheres a oportunidades econmicas. No entanto, no se observa a abertura de novas oportunidades mulher em campos no tradicionalmente femininos. A agenda formulada por movimentos de mulheres e por movimentos feministas inclui a criao de mecanismos de ruptura com a diviso sexual do trabalho, o que esses programas no parecem contemplar. H ainda programas que se voltam gerao de emprego e renda na zona rural, como o Pr-Ave Caipira, do Rio Grande do Norte, e o Programa de Verticalizao da Pequena Produo Rural (PROVE), do Distrito Federal, 52 iniciativas que concedem crdito e assistncia tcnica a pequenos produtores rurais. No que se refere questo de gnero, esses programas, de um lado, beneficiam as mulheres, que correspondem a mais de 85% das responsveis pela produo (no PROVE, 90% das agroindstrias institudas a partir do programa eram dirigidas por mulheres). No entanto, em ambos os casos, o crdito concedido sobretudo aos homens (80% dos financiamentos concedidos a homens). Prevalece, portanto, nesses casos, o padro homem-chefe de famlia: assim, embora se abra uma frente de atividade produtiva para mulheres, um componente importante da desigualdade de gnero no campo da atividade econmica persiste, ao no se conseguir reverter um padro de controle masculino do acesso ao crdito, o que seria essencial para o empowerment das mulheres. Os programas de gerao de emprego e renda aqui analisados constituem exemplos de focalizao de polticas de combate pobreza. Essa focalizao parece decorrer 52 O PROVE do Distrito Federal foi desativado com a mudana de governo em 1998. O programa continua, no entanto, sendo desenvolvido em outros locais do pas, como por exemplo no Estado do Mato Grosso do Sul. O mesmo ocorre com alguns programas que, embora interrompidos em seu local de origem, se difundem horizontalmente, com adapta- es locais. GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 65 de diferentes fatores: em primeiro lugar, da influncia da agenda atual de reforma das polticas pblicas e da tendncia de focalizao das polticas de combate pobreza; em segundo lugar, da influncia em mbito local da agenda formulada por movimentos e entidades de mulheres que recomendam que se privilegie o atendimento a mulheres nesse tipo de programa. A influncia de uma agenda formulada em nvel supra-local se d por meio de atores externos, como agncias multilaterais de financiamento e ONGs de fora do pas, e tambm via partidos, de cuja agenda passou a fazer parte a criao de oportunidades para mulheres. Mas h tambm nesses programas impacto de atores locais, ainda que tal presena no se d sob a forma de presso de grupos organizados. medida que os programas de crdito se instituem, observa-se que a presena de mulheres de tal forma expressiva que acaba influenciando o desenho efetivo do programa, que passa a prestar um atendimento prioritrio a mulheres. 5. Concluso 5. Concluso 5. Concluso 5. Concluso 5. Concluso A ampliao do papel dos governos subnacionais na formulao e implementao de polticas pblicas nos ltimos anos foi acompanhada pela incluso de novos temas no campo de atuao dos governos estaduais e locais. Entre esses novos temas, inclui-se a questo de gnero. Tendo por base o conjunto de programas considerados neste trabalho, verifica-se que essa incluso tem se dado menos por meio de programas dirigidos mulher do que pela incorporao da dimenso gnero em programas que no tm a mulher como foco especfico. Tal incorporao nem sempre significa, no entanto, aderncia agenda de gnero ou incorporao da perspectiva de gnero, entendida como uma ao que promove a reduo de desigualdades entre homens e mulheres. H programas que, embora focalizem as mulheres ou a elas dirijam mdulos especficos, acabam por reiterar desigualdades de gnero, reafirmando uma posio tutelada e subordinada da mulher tanto no espao pblico como no privado. A maior parte das iniciativas analisadas mostra, porm, convergncias com a agenda de gnero e com as prioridades definidas pelos movimentos de mulheres e por movi mentos femi ni stas nas l ti mas dcadas. Na conformao dessa agenda, identifica-se uma tenso entre duas vertentes. A primeira v a mulher sobretudo a partir de sua funo na famlia, devendo as polticas pblicas investirem nas mulheres pelo efeito multiplicador que tal MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 66 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 ao pode ter sobre a famlia e sobre a sociedade como um todo. Entre as iniciativas analisadas, programas da rea de sade, com foco no segmento materno-infantil, aproximam-se em geral dessa perspectiva. Uma segunda vertente hegemnica na agenda dos movimentos de mulheres no Brasil tem por base a perspectiva de direitos. Segundo essa vertente, trata-se de garantir a ampliao do espao da cidadania, pela extenso de direitos a novos segmentos da populao e pela incluso desses novos segmentos na esfera do atendimento estatal. As iniciativas da rea de sade que adotam a perspectiva de ateno integral e os programas de combate violncia contra a mulher parecem ser tributrios dessa perspectiva, na maior parte dos casos. Mas o alinhamento dos programas a uma das vertentes da agenda de gnero nem sempre ocorre. Por exemplo, no caso dos programas de gerao de emprego e renda, a priorizao das mulheres defendida tanto pelos que enfatizam o impacto desse apoio no combate pobreza como pelos que enfatizam a busca da autonomia das mulheres, vtimas da pauperizao. A incluso da questo de gnero na agenda de governos subnacionais ou sua incorporao por polticas e programas governamentais, ainda que no explicitada na agenda governamental ocorre por influncia de diferentes atores, com variaes de rea para rea. Atores supra-locais influenciam a agenda local por meio de programas, diretrizes e normas federais que induzem e constrangem a ao dos governos subnacionais. Tal parece ser o caso de programas da rea de sade, em que a tendncia de focalizao definida no nvel federal. A influncia exercida tambm por agncias multilaterais e ONGs que condicionam a concesso de recursos incluso de gnero nos programas que apiam. A influncia d-se ainda via quadros partidrios, quadros da administrao estadual ou municipal e profissionais que atuam em determinada rea de poltica pblica. Ocorre ainda influncia de entidades e movimentos de mbito nacional sobre movimentos e organizaes de alcance estadual e local. Mas a democratizao significou tambm abertura de espaos para a presena de atores locais e regionais na conformao das agendas estaduais e locais e na formulao e implementao de polticas e programas. Essa presena se faz sentir nos programas estudados, sobretudo na rea de combate violncia contra a mulher, em que a mobilizao de mulheres foi responsvel pela constituio dos programas, influenciando tambm sua implementao. Mas em todas as reas h tambm uma presena GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 67 difusa, que no vem de movimentos organizados e que se efetiva na forma de uma demanda feminina por acesso aos servios oferecidos pelos programas. Essa presena acaba influenciando seu desenvolvimento, mesmo em casos em que a questo de gnero no era uma dimenso presente originalmente quando da concepo das iniciativas. A abertura do processo de formulao e de implementao de polticas pblicas, associada democrati zao, parece favorecer uma mai or permeabilidade das agncias estatais s necessidades da comunidade. Assim, embora sejam minoritrias nas experincias analisadas aquelas que surgiram como resposta a movimentos locais (de abrangncia municipal, estadual ou regional), h diversas iniciativas que mostram haver um reconhecimento da diversidade de gnero, passando a desenvol ver aes que atendem a necessidades especficas e diferenciadas de mulheres, sob influncia de mulheres da localidade de implantao do programa. Isso sugere que a conscincia prvia da relevncia da questo de gnero no o nico caminho para que essa dimenso seja integrada a programas governamentais. To importante quanto tal conscincia parece ser a efetiva democratizao do programa ao longo de sua implementao, no sentido de torn-lo permevel s necessidades efetivas da comunidade a que se destina. As polticas e programas analisados parecem sugerir que, entre a invisibilidade das mulheres e de suas necessidades e demandas e uma ao governamental resultante de uma conscincia de gnero, que incorpore a perspecti va de gnero de forma si stemti ca e generalizada, h um terreno intermedirio, associado a um processo incremental de transformao, em que alguns temas da agenda de gnero e algumas das abordagens propostas por movimentos e entidades de mulheres so incorporados, de forma gradual, abrindo talvez caminho para transformaes mais profundas. R RR RReferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas eferncias bibliogrficas ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares. Federalismo e polticas sociais. In: AFFONSO, Rui de Britto lvares; SILVA, Pedro Luiz Barros. Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: FUNDAP, 1996. p.13-41. BANCADA Feminina no Congresso Nacional. Informativo. Edio 7, maio 2000. BARROSO, Carmem. A mulher, o planejamento familiar e a administrao municipal. In: IBAM. Mulher e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IBAM, 1991. p. 135-148. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 68 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 BARSTED, Leila de A. Linhares. Mulheres, direitos humanos e legislao: onde est nossa cidadania? In: SAFFIOTI, Heleieth I. B.; MUOZ-VARGAS, Monica (Orgs.). Mulher brasileira assim. Rio de Janeiro/Braslia: Rosa dos Tempos- NIPAS/UNICEF, 1994. p. 231-270. BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BRUSCHINI, Cristina; ARDAILLON, Danielle; UNBEHAUM, Sandra G. Tesauro para estudos de gnero e sobre mulheres. So Paulo: Editora 34/Fundao Carlos Chagas, 1998. CAMARGO, Candido Procpio Ferreira de et al. So Paulo 1975: crescimento e pobreza. So Paulo: Edies Loyola, 1976. CARRANZA, Maria. Sade reprodutiva da mulher brasileira. In: SAFFIOTI, Heleieth I. B.; MUOZ-VARGAS, Monica (Orgs.). Mulher brasileira assim. Rio de Janeiro/Braslia: Rosa dos Tempos-NIPAS/UNICEF, 1994. p. 95-150. CARVALHO, Marlia Pinto de. Gnero e trabalho docente: em busca de um referencial terico. In: BRUSCHINI, Cristina; BUARQUE DE HOLLANDA, Helosa (Orgs.). Horizontes plurais: novos estudos de gnero no Brasil. So Paulo: Editora 34/Fundao Carlos Chagas, 1998. CORRA, Sonia. Educao sanitria e ambiental: o papel da mulher e a responsabilidade dos agentes. In: IBAM. Mulher e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IBAM, 1991. p. 187-208. COSTA, Ana Alice Alcntara. Trajetria e perspectivas do feminismo para o prximo milnio. In: PASSOS, Elizete; ALVES, via; MACEDO, Mrcia. Metamorfoses: gnero nas perspectivas interdisciplinares. Salvador: UFBA, Ncleo de Estudos Interdisciplinares sobre a Mulher, 1998. p. 25-37. DRAIBE, Sonia Miriam. Metodologia de anlise comparativa de programas sociais. Campinas, NEPP-UNICAMP, 1991. Trabalho apresentado em Seminrio da CEPAL, em Santiago, Chile, 6-8 maio 1991. _____. As polticas sociais e o neoliberalismo. Revista USP, n. 17, p. 86-101, 1993. Dossi Liberalismo/Neoliberalismo. _____. Uma nova institucionalidade das polticas sociais?: reflexes a propsito da experincia latino-americana recente de reformas e programas sociais. So Paulo em Perspectiva, v. 11, n. 4, p. 3-15, out./dez. 1997. FAL, Ana; RAINERO, Liliana. Pobreza urbana y genero. Taller sobre pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe. Rio de Janeiro, 14-16 mayo 1996. FARAH, Marta Ferreira Santos. Incorporao da questo de gnero pelas polticas pblicas na esfera local de governo. So Paulo: NPP/FGV-EAESP, 1998. Relatrio de pesquisa n.18/1998. GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 69 _____. Gnero e polticas pblicas na esfera local de governo. Organizaes e Sociedade, v. 6, n. 14, p. 65- 104, 1999. _____. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo. RAP Revista de Administrao Pblica, v. 35, n. 1, p. 119-145, jan./fev. 2001. _____. Gnero e polticas pblicas: iniciativas de governos subnacionais no Brasil. So Paulo: NPP/FGV-EAESP, 2002. Relatrio de pesquisa n. 10/2002. FUJIWARA, Luis. Governo: substantivo feminino? Gnero e polticas pblicas em governos subnacionais. 2002. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo) FGV/EAESP, So Paulo. GNERO nas administraes: desafios para prefeituras e governos estaduais. So Paulo: Fundao Friedrich Ebert, 2000. GIFFIN, Karen. A mulher, a cidade e os programas sociais. In: IBAM. Mulher e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IBAM/ UNICEF, 1991. p. 169-186. HITA, Maria Gabriela. Gnero, ao e sistema: a reinveno dos sujeitos. Lua Nova, n. 43, p.109-131, 1998. KINGDON, John W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York: HarperCollins, 1995. 2nd ed. Cap. 9 Wrapping things up session Agenda setting. KOWARICK, Lcio. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. LAVINAS, Lena. As mulheres no universo da pobreza: o caso brasileiro. Revista Estudos Feministas, v. 4, n. 2, p. 464- 479, 1996. _____. Gnero, cidadania e adolescncia. In: MADERIA, Felcia Reicher. Quem mandou nascer mulher: estudos sobre crianas e adolescentes pobres no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Rosa dos Tempos/UNICEF, 1997. _____. Polticas pblicas de gnero: consideraes. In: Gnero nas administraes: desafios para prefeituras e governos estaduais. So Paulo: Fundao Friedrich Ebert, 2000. p. 36-38. Trecho de exposio. MOISS, Jos lvaro et al. Cidade, povo e poder. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982. NICHOLSON, Linda. Interpreting Gender. Sings: Journal of Women in Culture and Society, Chicago, v. 20, n.1, 1994. p. 79-105. OLIVEIRA, Rosiska Darcy de. IV Conferncia Mundial sobre a Mulher (Pequim, 1995). Braslia, s/d. Disponvel em: http:/ /www.celim.org.br. PINTO, Mara D. Biasi Ferrari. Trabalhando para mulheres. In: IBAM. Mulher e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IBAM/ UNICEF, 1991. p.111-118. MARTA FERREIRA SANTOS FARAH 70 Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, janeiro-abril/2004 REIS, Elisa Pereira. Poltica e polticas pblicas na transio democrtica. In: MOURA, Alexandrina de Moura (Org.). O Estado e as pol ti cas pbl i cas na transi o democrtica. So Paulo: Vrtice/Editora Revista dos Tribunais; Recife: Fundao Joaquim Nabuco, 1989. p. 90-104. RELATRIO sobre o desenvolvimento humano no Brasil 1996. Rio de Janeiro: IPEA; Braslia: PNUD, 1996. p. 20-24. SAFFIOTI, Heleieth I. B. Violncia de gnero no Brasil contemporneo. In: SAFFIOTTI, Heleieth I. B.; MUOZ- VARGAS, Monica (Orgs.). Mulher brasileira assim. Rio de Janeiro/Braslia: Rosa dos Tempos-NIPAS/UNICEF, 1994. p. 151-187. SALISBURY, Robert H. The Analysis of Public Policy: a Search for Theories and Roles. In: CAHN, Matthew A., and THEODOULOU, Stella Z. Public policy: the essential readings. New Jersey: Prentice Hall, Upper Saddle River, 1995. SO PAULO (Prefeitura). Secretaria do Governo Municipal. Coordenadoria Especial da Mulher. 1 Conferncia Municipal de Mulheres da Cidade de So Paulo. Texto base. So Paulo, 2002. (1 Conferncia, 30 e 31 de agosto de 2002, Anhembi). SARTI, Cynthia. Feminismo no Brasil: uma trajetria particular. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n. 34, p. 38-47, 1988. SCOTT, Joan. Prefcio a Gender and Politics of History. Cadernos Pagu, Campinas, n. 3, p.11-27, 1994. _____. Gnero: uma categoria til para a anlise histrica. Recife: SOS Corpo, 1995. SINGER, Paul; BRANT, Vincius Caldeira (Orgs.). So Paulo: o povo em movimento. Petrpolis: Editora Vozes; So Paulo: CEBRAP, 1980. SOUZA-LOBO, Elisabeth. A classe operria tem dois sexos: trabalho, dominao e resistncia. So Paulo: Brasiliense, 1991. SUREZ, Mireya et al. Gesto local e desigualdades de gnero. Braslia: Agende, 2002. SUPLICY, Marta. Conferncia Mundial. Braslia, s/d. Disponvel em http://evirt.com.br/mulher/cap.23. THE WORLD BANK. Toward Gender Equality: the Role of Public Policy. Washington, D. C.: The World Bank, 1997. UNIO DAS MULHERES DE SO PAULO. A violncia contra a mulher e a impunidade: uma questo poltica. So Paulo: Unio das Mulheres de So Paulo, 1997. [Recebido em maro de 2003 e aceito para publicao em setembro de 2003] GNERO E POLTICAS PBLICAS Estudos Feministas, Florianpolis, 12(1): 47-71, janeiro-abril/2004 71 Gender and P Gender and P Gender and P Gender and P Gender and Public P ublic P ublic P ublic P ublic Policies olicies olicies olicies olicies Abstract Abstract Abstract Abstract Abstract: The paper consists on an analysis of the incorporation of the gender perspective by public policies at the subnational level of government in Brazil. The article begins with a reconstitution of the gender agenda and its relations with the State reform agenda and the public policies reform agenda, since the 80s. Taking as reference the proposals that came from the women movement and from feminist entities, the article analyses programs from three sectors health, violence against women and employment and income generation. The analysis focuses on the adherence of these programs to the gender agenda. Key words Key words Key words Key words Key words: gender, public policy, gender policy, local government, gender agenda.