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Srie Aperfeioamento de Magistrados 1 VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras

As Concesses de Servios Pblicos
e as Agncias Reguladoras
Paula Silva Pereira
Juza de Direito do XXIII Juizado Especial Cvel -
Capital
A histria da concesso de servios pblicos no Brasil se iniciou des-
de na poca do Imprio, ocasio em que as concesses estavam associadas
ideia de um privilgio concedido pelo Estado a determinada pessoa, sem
critrios claros de isonomia.
H registros de que a primeira delegao de servio pblico a um
particular tenha ocorrido em 1850, para a explorao de estrada de ferro
nos atuais Estados de Pernambuco e Rio de Janeiro. Posteriormente, o Es-
tado passou a desempenhar atividades, antes delegadas a particulares.
Na dcada de 1990, aps a Constituio da Repblica de 1988, foi
inaugurado novo perodo para as concesses, com a reformulao do papel
da Administrao Pblica. Contemporaneamente, a descentralizao do
poder estatal no se d apenas com a criao de autarquias tradicionais ou
entidades paraestatais, mas com a transferncia, pelo Estado, do dever de
execuo de uma atividade a terceiros estranhos estrutura da Adminis-
trao Pblica.
Com a Lei n 8.987/95, ocorreu expressivo aumento nos contratos
de concesses e permisses de servios pblicos, representando a descen-
tralizao das atividades da Administrao em favor de particulares.
Com esse modelo de descentralizao, aliado exibilizao dos
monoplios estatais e reduo de barreiras entrada de capital estrangei-
ro no pas, surgiram grandes grupos econmicos com interesse em explorar
atividades que outrora eram de exclusiva funo do Estado, como os servi-
os de telecomunicaes e de fornecimento de energia.
Em ltima anlise, sendo os servios mencionados de responsabi-
lidade do Estado, por se tratarem de servios essenciais ao bem comum,
foram criadas as agncias reguladoras, cuja funo ditar as normas de
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conduo entre os agentes envolvidos, ou seja, o Poder Pblico, o pres-
tador dos servios, e os usurios.
A regulao exercida pelas agncias possui papel fundamental no
cumprimento das polticas determinadas pelo Estado: sua funo geren-
cial, tcnica e de controle sobre os entes regulados.
O conceito de regulao, embora controvertido quanto a sua exten-
so, nico em delimitar a interveno estatal junto a setores privados,
conjunta ou isoladamente, para impor normas de conduta que visem a
obrig-los a atingir o bem-estar da comunidade.
A ao da regulao varia de acordo com o modelo do Estado que
a desenvolve, intervencionista ou regulador; porm, deve sempre ter em
mente o mercado a ser regulado, os princpios da autonomia e da especia-
lidade e, principalmente, o interesse pblico. Portanto, deve sempre ser
preservado o objetivo de harmonizar os interesses do consumidor, como
preo e qualidade, com os do fornecedor, como a viabilidade econmica
de sua atividade comercial. Em respeito ao princpio da legalidade, o ins-
trumento regulatrio deve ser determinado por lei, o que se denomina
marco regulatrio.
At o incio da execuo do programa de desestatizao, o Brasil
contava apenas com regulaes do Banco Central do Brasil, do Conselho
Administrativo de Defesa Econmica e da manuteno de estoques produ-
tivos. Tais regulaes eram realizadas basicamente com o aumento ou di-
minuio de impostos para beneciar este ou aquele setor, com o controle
de fuses e incorporaes e a venda de produtos no mercado interno, para
o controle da elevao de seus preos.
Aps a instituio do Programa de Desestatizao, em 1997, foram
criadas as chamadas Agncias Reguladoras, como a ANATEL (Agncia
Nacional de Telecomunicaes), ANP (Agncia Nacional do Petrleo) e a
ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica), para a regulao e controle
de atividades at ento exercidas pelo Estado como monoplio.
A outorga aos entes privados do direito de explorar atividade es-
sencialmente pblica ocorreu por intermdio da Lei de Concesses dos
Servios Pblicos (Lei n 8.987/95), que regula a concesso de servios at
ento exercidos pelo Estado.
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A referida lei cuidou de proteger os usurios de tais servios, assegu-
rando-lhes o direito de receber do poder concedente e da concessionria
todas as informaes necessrias para a defesa dos interesses individuais e
coletivos, o direito de denunciar as irregularidades que venham a tomar
conhecimento e o de formar comisses e conselhos, para a scalizao dos
servios prestados.
As agncias reguladoras so dotadas de autonomia poltica, nanceira,
normativa e de gesto, seguindo o modelo de formar conselhos compostos
por prossionais especializados em suas reas, com independncia em rela-
o ao Estado e com poderes de mediao, arbitragem e de traar diretrizes e
normas, com o objetivo de adaptar os contratos de longo prazo realizados a
eventuais acontecimentos imprevisveis, no ato de sua lavratura.
A criao das agncias especializadas ocorre nas esferas federais e es-
taduais, sendo a primeira formada com o objetivo de regular os servios de
rede de larga escala e os de interesse nacional, e a segunda competente para
regular todos os servios concedidos ou permitidos pelos Estados membros
e municpios, para a melhor adaptao s realidades regionais.
A autonomia e independncia concedidas s agncias reguladoras
so fundamentais para que as mesmas possam exercer adequadamente suas
funes, vez que o maior bem jurdico sob tutela o interesse comum, no
sendo possvel sujeit-las s presses polticas.
Assim, devem-se criar mecanismos que possibilitem sua autonomia
nanceira, pela arrecadao de taxas de scalizao previamente estipu-
ladas nos contratos de concesses, bem como seus membros devem possuir
conhecimento tcnico e jurdico sobre a atividade regulada.
Contudo, embora as agncias reguladoras gozem de autonomia po-
ltica, estrutural e nanceira, elas permanecem sujeitas ao crivo do Poder
Judicirio, assim como demais questes envolvendo os concessionrios e
os usurios do servio pblico, pois, em respeito ao princpio do acesso
Justia, todo ente pblico ou privado que se sentir lesionado em seu direito,
poder procurar o Judicirio.
No curso do VII Frum Brasileiro sobre as Agncias Reguladoras
foi citado o caso concreto referente gratuidade nos transportes coletivos
urbanos. A questo levada a juzo foi a possibilidade de a legislao esta-
belecer benefcios sociais em transportes pblicos municipais e estaduais
concedidos sem previso da fonte de custeio.
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Com efeito, de acordo com a jurisprudncia do rgo Especial do
Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, tem sido considerada
inconstitucional a lei estadual ou municipal que estabelece o benefcio
da gratuidade nos transportes coletivos, quando no indicada a fonte de
custeio.
Nesse sentido, vale reetir sobre as seguintes ementas da jurispru-
dncia do rgo Especial desse E. Tribunal:
0021336-17.2007.8.19.0000 (2007.007.00028) - DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa
DES. MANOEL ALBERTO - Julgamento: 22/09/2008 -
RGAO ESPECIAL
REPRESENTAO POR INCONSTITUCIONALIDADE
Constitucional. Representao por inconstitucionalidade de lei
municipal que institui subsdio para gratuidade de transporte
coletivo sem a indicao da correspondente fonte de custeio.
Preliminares de inpcia da inicial, de ilegitimidade ativa ad
causam e de impossibilidade jurdica do pedido que se rejeitam.
Inconstitucionalidade que se declara, vista dos clarssimos
termos do artigo 112 2 da Constituio Estadual.
0031843-71.2006.8.19.0000 (2006.007.00068) - DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa
DES. RUDI LOEWENKRON - Julgamento: 09/07/2007 -
RGAO ESPECIAL
CONSTITUCIONAL - REPRESENTAO POR IN-
CONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL 4151/
2006 de Volta Redonda - No podem os Vereadores tomar a
iniciativa de projeto de lei invasor da linha de atribuies do
Executivo, ordenando providncias a rgo da administrao
municipal, criando encargos funcionais e ainda estabelecer
isenes sem a devida fonte de custeio ao deferir a gratuidade
no transporte coletivo municipal aos desempregados cadas-
trados nos horrios especicados. Clara cou a violao da
reserva por conduta simtrica do art 61 1 II - B da Cons-
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tituio Federal e da norma do art 112 da Carta Estadual. -
Representao procedente.
0020922-53.2006.8.19.0000 (2006.007.00041) - DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa
DES. ROBERTO WIDER - Julgamento: 02/04/2007 - R-
GO ESPECIAL
Representao por Inconstitucionalidade com pedido de sus-
penso liminar de eccia da Lei n 3.167/2000 do Municpio
do Rio de Janeiro que Assegura o exerccio das gratuidades
previstas no Artigo 401 da Lei Orgnica do Municpio do Rio
de Janeiro, mediante a instituio do Sistema de Bilhetagem
Eletrnica nos servios de transporte pblico de passageiros
por nibus do Municpio do Rio de Janeiro e d outras provi-
dncias. Gratuidade em servios pblicos de transportes co-
letivos prestados de forma indireta. Direitos constitucionais
prestacionais. Natureza e efetividade. Necessidade de fonte de
custeio. Desatendimento a norma constitucional que prev
o estabelecimento de critrios de contrapartidas necessrias
compensao de custos em decorrncia de gratuidades conce-
didas pelo poder concedente.
0018835-66.2002.8.19.0000 (2002.007.00060) - DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa
DES. MARLAN MARINHO - Julgamento: 03/05/2004 -
RGAO ESPECIAL
REPRESENTACAO POR INCONSTITUCIONALIDA-
DE LEI ESTADUAL N. 3650, DE 2001
TRANSPORTE COLETIVO
PASSE ESPECIAL
PROCEDNCIA DA AO
Representacao por Inconstitucionalidade. Lei n. 3.650, de
21/09/2001. Regulamentao do art. 14, da Constituio
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Estadual. Violao do processo legislativo. Art. 112, pars, da
Constituio Estadual. Consequncia. A lei que complementa
norma constitucional, que, por sua vez, garante a gratuidade
de servicos pblicos estaduais de transporte coletivo, presta-
dos de forma indireta, se deliberada e votada sem a indicao
da fonte de custeio, padece do vcio de inconstitucionali-
dade. Representao procedente. Vencido o Des. Carlos Fer-
rari, Nilton Mondego, Luiz Zveiter, Ronald Valladares, Raul
Quental, Jos Lucas Alves de Brito e Celso Guedes.
Ementrio: 38/2005 - N. 17 - 10/11/2005
0032616-92.2001.8.19.0000 (2001.007.00057) - DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE - 1 Ementa
DES. ALVARO MAYRINK DA COSTA - Julgamento:
07/04/2003 - RGAO ESPECIAL
REPRESENTAO POR INCONSTITUCIONALIDADE
DE LEI MUNICIPAL
LEI MUNICIPAL N. 3.645, DE 2001 - VOLTA REDONDA
VCIO DE INICIATIVA
TRANSPORTE GRATUITO
TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL
Constitucional. Vcio de iniciativa. Declarao de inconstitu-
cionalidade. 1. Representao por inconstitucionalidade con-
tra dispositivos de Lei do Municpio de Volta Redonda que
amplia o benefcio de gratuidade na utilizao de transportes
coletivos concedidos pela municipalidade, a pessoas inscritas
como acompanhantes de decientes fsicos. 2. Diploma mu-
nicipal que afronta o disposto no art. 112, par. 2. da Carta
Poltica Estadual, aplicvel ao Municpio ex vi do art. 343,
do citado diploma constitucional. 3. Servico pblico prestado
de forma indireta, sem a correspondente fonte de custeio.
4. Procedncia do pedido.
Outra questo de grande repercusso, que vem sendo alvo de deman-
da judicial em massa, assoberbando as Varas Cveis e os Juizados Especiais
Cveis deste Tribunal, diz respeito legalidade da atuao da concessio-
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nria de servio pblico Light S/A na elaborao do chamado Termo de
Ocorrncia de Irregularidade - TOI, bem como da observncia s normas
da Agncia Nacional de Energia Eltrica, em especial quanto ao artigo 72
da Resoluo 456 de 2000 da ANEEL.
A jurisprudncia vem entendendo que o TOI elaborado pela con-
cessionria no atende s exigncias da ANEEL, uma vez que a constatao
da irregularidade no baseada em percia tcnica elaborada pelo rgo
competente e que no foram observados os princpios do contraditrio e
da ampla defesa, na medida em que o usurio foi coagido a assinar o Termo,
sob pena de ter o seu servio essencial interrompido.
Para melhor ilustrar a questo, destacaram-se algumas ementas da
jurisprudncia desse E. Tribunal, a seguir colacionadas:
0010236-76.2007.8.19.0061 - APELAO - 1 Ementa
DES. NAGIB SLAIBI - Julgamento: 27/04/2011 - SEXTA
CMARA CVEL
Direito do Consumidor. Interrupo do fornecimento de
energia eltrica. Alegao de fraude no medidor. Termo de
Ocorrncia de Irregularidade (TOI) realizado unilateralmente
pela concessionria. Faturas com cobrana excessiva. Incluso
indevida do nome do autor em cadastros restritivos de crdi-
to. Laudo do perito do Juzo. No constatao de fraude. Fato
do servio. Congurao. Dano moral in re ipsa. Sentena
de procedncia parcial. Recurso. Alegao de existncia de ir-
regularidade no medidor de energia eltrica do imvel objeto
da lide e exerccio regular do direito tanto na cobrana como
na inscrio do nome do autor em rol de devedores. Des-
cabimento. Sentena mantida na ntegra.O fornecimento de
energia eltrica congura servio pblico essencial, logo, sub-
metido ao princpio da continuidade, s podendo ser inter-
rompido nas estritas hipteses previstas pela Lei n 8987/95.
Ademais no h nos autos prova substancial de ocorrncia de
fraude, constatando o Perito do Juzo no haver qualquer irre-
gularidade, at porque o medidor objeto da lide j no estava
mais ativado na poca da percia, no se mostrando razovel
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a cobrana imputada ao consumidor tampouco a incluso
de seu nome em rol de devedores.Apelao Cvel. Ao de
reparao de dano moral. Rito Sumrio. Irregularidade no
medidor de energia eltrica constatada unilateralmente pela
concessionria de servio pblico. Aplicao da Resoluo
456/2000 da ANEEL. No observncia ao devido processo
legal, do qual os princpios do contraditrio e ampla defe-
sa so corolrios. Corte no Fornecimento de energia. Dano
moral caracterizado. Incabvel a cobrana de valor que tenha
sido apurado por meio unilateral, de modo a ser imputado ao
apelante a conduta de ato fraudulento, impondo-se, assim, o
dever de reparar o dano sofrido, posto que nsito conduta
ilcita da concessionrias. Dano moral in re ipsa. Precedentes
deste Tribunal (Ap. Cv. n 2007.001.57069, 6 Cm. C-
vel, rel. Des. Nagib Slaibi, j. 07/11/2007).Desprovimento do
recurso.Correo, de ofcio, da data de incidncia dos juros
de mora sobre o valor da condenao. In iliquidis non t in
mora. Incidncia a partir do julgado que a xar.
0009207-31.2008.8.19.0004 - APELAO - 1 Ementa
DES. CLAUDIA TELLES DE MENEZES - Julgamento:
28/04/2011 - QUINTA CMARA CVEL
APELAO CVEL. AO DECLARATRIA DE INE-
XISTNCIA DE DBITO CUMULADA COM INDENI-
ZATRIA. LAVRATURA DE TOI SEM OBSERVNCIA
DO PROCEDIMENTO PREVISTO NA RES. 456 DA
ANEEL. ASSINATURA DE CONFISSO DE DVIDA
SOB AMEAA DE INTERRUPO DO SERVIO DE
ENERGIA ELTRICA. CORTE PROMOVIDO PELA
CONCESSIONRIA COM BASE NO TOI. FALHA NA
PRESTAO DE SERVIO. DANO MORAL CONFI-
GURADO E FIXADO EM CONSONNCIA COM OS
PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPOR-
CIONALIDADE. PRECEDENTES. RECURSO A QUE
SE NEGA SEGUIMENTO NA FORMA DO ART. 557,
CAPUT DO CPC.
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0304457-82.2009.8.19.0001 - APELAO - 1 Ementa
DES. MONICA COSTA DI PIERO - Julgamento:
26/04/2011 - OITAVA CMARA CVEL
APELAO CVEL. AO DECLARATRIA DE INE-
XISTNCIA DE DBITO C/C INDENIZATRIA
COM PEDIDO DE ANTECIPAO DOS EFEITOS
DA TUTELA EM FACE DA LIGHT. ENERGIA ELTRI-
CA. DIREITO DO CONSUMIDOR. FALTA DE PER-
CIA TCNICA FEITA POR ORGO COMPETENTE.
DANO MORAL NO CONFIGURADO. MANUTEN-
O DA SENTENA.1. Ao objetivando a declarao de
inexistncia de dbito com condenao da r ao pagamento
de indenizao a ttulo de dano moral. Sentena de parcial
procedncia. Improcedncia do pedido de condenao da
concessionria ao pagamento de indenizao a ttulo de dano
moral. 2. Inegvel que a relao jurdica entabulada se agura
de consumo, ensejando a aplicao das regras consumeiristas,
como forma de restabelecer o equilbrio e igualdade.3. Para a
caracterizao da irregularidade na conduta do consumidor,
no suciente a simples lavratura do Termo de Ocorrncia
de Irregularidade. Termo de Ocorrncia de Irregularidade -
TOI lavrado de forma unilateral por parte da empresa r, no
logrando xito em comprovar a alegada irregularidade no me-
didor de consumo de energia eltrica da residncia da parte
autora j que a apurao de tal irregularidade no observou o
art. 72, II da Resoluo 456/2000 da ANEEL, segundo o qual
a concessionria deve solicitar percia tcnica do rgo com-
petente vinculado segurana pblica aps a constatao de
qualquer irregularidade.4. A r responde objetivamente pelos
danos causados, nos termos do artigo 14, caput, do CDC. No
entanto, no restou congurada nos autos qualquer situao
ftica que congurasse grave abalo psicolgico parte autora.
5. vedada pelo CDC a suspenso injusticada de um ser-
vio essencial, sem a prvia noticao do consumidor. Este
diploma legal probe que a concessionria de servio pblico
interrompa o mesmo de forma unilateral e arbitrria, o que
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no a hiptese dos autos. Em sendo assim, no h que se
falar em ocorrncia de dano moral. 6. Nega-se seguimento
ao recurso.
Conforme mencionado, o usurio do servio pblico que sentir
lesado pela prtica da concessionria, sempre poder recorrer ao Judicirio
para ter os seus direitos assegurados, em nome do Princpio do Acesso
Justia.
Entretanto, seria de grande interesse social se as agncias regulado-
ras, na qualidade de representantes da Administrao Pblica como rgos
reguladores e scalizadores, atuassem de forma mais contundente, a m
de impedir prticas ilcitas recorrentes adotadas pelas concessionrias de
servios pblicos.
Considerando que se trata de servios de massa, as condutas inde-
vidas reiteradamente adotadas pelas concessionrias possuem enorme re-
percusso na sociedade, na medida em que atingem milhares de cidados,
usurios dos servios pblicos de carter essencial. Tais violaes aos
direitos dos usurios fatalmente desguam no Judicirio, assoberbando-o
cada vez mais e comprometendo prestao jurisdicional.
No atual momento de amadurecimento do modelo de descentrali-
zao do poder estatal, faz-se imperiosa a necessidade de interveno mais
contundente das agncias reguladoras, a m de prevenir violaes aos
direitos dos usurios e, em consequncia, evitar a judicializao de ques-
tes que deveriam ser evitadas ou sanadas administrativamente.