Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
Revista Projeo, Direito e Sociedade | vol. 3 | n 2
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O que justia de transio ?
Jozely Tostes de Lima
Resumo Durante o Estado autoritrio do perodo 1964-1985 a represso, aos opositores do regime, ensejou gravssimas violaes aos direitos humanos perpetradas pelos agentes do Estado. Aps a Constituio de 1988, a abertura de arquivos de rgos pblicos encarregados da represso, a reparao de danos por meio de indenizaes pecunirias aos familiares dos anistiados mortos, desaparecidos ou aos sobreviventes e a instalao da Comisso Nacional da Verdade, configuram-se como algumas das medidas que se enquadram na denominada Justia de Transio. Assim, o objetivo deste trabalho discutir, por meio de anlise bibliogrfica, conceitos sobre justia de transio, assim como, analisar medidas de justia de transio no mbito da Comisso de Anistia do Ministrio da Justia. Palavras-chave: Justia de transio. Estado autoritrio. Anistia poltica.
Abstract During the period 1964-1985 the authoritarian state repression, the regime's opponents, this led most serious human rights violations perpetrated by state agents. After the 1988 Constitution, opening files from public agencies in charge of repression, the repair of damage by pecuniary compensation to the families of the dead and the survivors amnestied and installation of the National Truth Commission, appear as some of the measures implemented State that fall under the so-called Transitional Justice. Thus, the aim of this paper is to discuss, by means of literature, concepts about transitional justice, as well as analyze transitional justice measures under the Amnesty Commission of the Ministry of Justice. Keywords: Transitional justice. State authoritarian. Amnesty policy.
1 Introduo A histria republicana brasileira marcada por vrios perodos de quebra da ordem constitucional e instaurao de regimes de exceo. No perodo 1964-1985 a represso desencadeada pelos agentes do Estado ensejou gravssimas violaes aos direitos humanos. Os avanos e conquistas da sociedade, no ps-ditadura, em relao proteo aos direitos humanos, expressam a busca por uma resposta do Estado quanto aos crimes perpetrados. A dinmica histrica subjacente ao processo de consolidao do Estado Democrtico de Direito e dos direitos fundamentais estabelecidos a partir da Constituio de 1988 englobam as demandas de justia de transio. O caminho percorrido pelo Estado brasileiro, nos moldes de uma justia de transio de mbito cvel, ocorreu por medidas como abertura de arquivos de rgos pblicos, reparao de danos por meio de indenizaes pecunirias aos familiares daqueles que morreram e aos sobreviventes e a instalao da Comisso Nacional da Verdade. Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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Por outro lado, questionamentos jurdicos e polticos recolocam na cena histrica a anistia aos crimes de tortura, sequestro, estupro e homicdio, entre outros, cometidos pelos agentes do Estado. Em 2008, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ingressou no Supremo Tribunal Federal, com uma Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental, onde indagou sobre a recepo pela Constituio de 1988 do 1 do Art. 1 da Lei n. 6.683/1979, - conhecida como Lei de Anistia. Em linhas gerais, a arguio de descumprimento de preceito fundamental impetrada pela OAB reacendeu o debate jurdico e poltico sobre a responsabilizao criminal dos agentes pblicos quanto aos atos praticados durante o regime autoritrio, assim como, sobre o conjunto de medidas configuradas como justia de transio. Nesse sentido, ao longo deste estudo pretende-se responder o que justia de transio e analisar algumas medidas, nesse mbito, executadas pela Comisso de Anistia do Ministrio da Justia.
2 O que justia de transio O termo justia de transio indica uma distino entre a ideia de justia, de modo geral, e a especificidade poltico-jurdica do conceito contida no termo transio. Nesse sentido, Torelly aponta que: Verifica-se, portanto, que a ideia de justia presente no termo difere daquela apresentada em conceituaes abstratas de justia, como, por exemplo, uma concepo rawlsiana (Rawls, 2002), uma vez que o ponto de partida eminentemente concreto e contingente, de tal feita que o conhecimento do processo genealgico da ideia de justia de transio importa para a localizao histrica de seus contedos, fontes de normatividade e referenciais no direito positivado, uma vez que os casos concretos de transies que modularam, no tempo, o prprio escopo do conceito.(ALMEIDA; TORELLY. 2010, p. 39)
Portanto, o conceito vincula-se aos processos histricos de transio de ditaduras para regimes ps-ditatoriais. A origem, o termo atribudo aos estudos de Ruti Teitel. Ela a co- presidente-fundadora da Sociedade Americana de Direito Internacional - Grupo de Estudo em Justia de Transio e Estado de Direito. Nos estudos sobre justia de transio suas anlises so referncias essenciais, embora sem traduo no Brasil. Por isso, as citaes adiante foram extradas dos estudos brasileiros que mencionam suas contribuies, entre eles o de Ceclia Macdowell Santos, Pesquisadora do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, Portugal e Professora da University of San Francisco, Estados Unidos . A autora, quanto a origem do termo, afirma: O termo transitional justice (justia de transio) foi cunhado pela professora de direito Ruti Teitel em 1991, referindo-se aos processos de transformao poltica e jurdica nos contextos de transies para as novas democracias na Amrica Latina e na Europa do Leste. Teitel (2000) prope uma abordagem indutiva, construtivista e contextualizada da justia de transio.[...] Em sua genealogia da justia de transio desde o final da II Guerra Mundial, Teitel (2003) identifica trs fases: a primeira, que marcada pelos Tribunais de Nuremberg, criou importantes precedentes jurdicos, mas foi sui generis. A segunda fase refere-se s transies para a democracia na Amrica Latina e queda do comunismo no bloco sovitico a partir dos anos 1980. Esta fase caracterizou-se pela democratizao Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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combinada com algumas medidas de transio e a privatizao da economia, deixando-se a cargo da iniciativa individual a litigncia. A terceira e atual fase caracteriza-se pela normalizao e globalizao do paradigma de justia de transio, com um consenso em torno da necessidade de se lidar com o passado. (SANTOS, 2010, p.129)
Assim, as peculiaridades histricas de cada sociedade influenciam no tipo de justia de transio que ir emergir, ou seja, no modo como o passado ser enquadrado, nas diversas instncias do Estado e da sociedade. Entretanto, em termos gerais, quanto a Amrica Latina, algumas semelhanas so apontadas: A sucesso de regimes repressivos e autoritrios, ditatoriais e/ou totalitrios que avassalaram a Amrica Latina, entre meados dos anos 60 e 80, ainda no foi tratada de forma sistemtica por nenhum regime democrtico em processo de afirmao do continente. Isso se justifica, de uma parte porque todas as transies polticas para a democracia foram feitas sob compromisso. De outra porque a democracia expandiu-se mais como forma do que como substncia. Na verdade, nenhum dos regimes de fato foi derrotado ou derrubado por movimentos revolucionrios de carter popular; logo, os valores que sustentaram as ditaduras ainda so aceitos como razoveis para a poca da guerra fria, e tambm face s barbries tambm cometidas pelos resistentes de esquerda. (GENRO, 2010, p.18)
Justia de transio, portanto, no um modelo ou tratado a ser cumprido. produto de experincias histricas de cada pas quanto aos caminhos trilhados para lidar com os legados dos regimes autoritrios. Cabe ressaltar que no meio acadmico e jurdico o interesse pelo tema recente, como revela o estudo que resultou numa dissertao de Mestrado em Direito, pela Universidade de Braslia. O autor aponta a novidade do assunto em mbito acadmico: A ausncia de estudos tericos e empricos aprofundados sobre a justia de transio no Brasil faz prevalecerem anlises primrias que apenas repercutem um senso comum baseado em dois diagnsticos: o primeiro, de que o processo de acerto de contas (accountability) do estado brasileiro com o passado priorizou apenas o dever de reparar, valendo- se de um parmetro reparatrio baseado em critrios de eminente natureza trabalhista que seria impertinente e, um segundo, de que a ideia de anistia que, em sentido etimolgico significa esquecimento, deturparia as medidas justransicionais do Estado brasileiro pois em ltima anlise faria o pas viver um processo transicional que procura esquecer o passado, e no super-lo. (ABRO; TORELLY, 2010, p. 29)
Integram os estudos um conjunto de direitos relativos justia de transio. O estudo de Roberta Camineiro Baggio, Professora Doutora da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Uberlndia e Conselheira da Comisso de Anistia do Ministrio da Justia. Baggio acentua que: A concepo de justia de transio tem sido consolidada ao longo das ltimas dcadas, principalmente sob o ponto de vista acadmico, tendo atingido uma conformao normativa muito recente no cenrio Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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internacional, especialmente aps as decises da Corte Interamericana de Direitos Humanos, a instituio do Tribunal Penal Internacional e o relatrio do secretrio-geral da ONU sobre a temtica, apresentado ao Conselho de Segurana. Ainda que o termo justia de transio possa causar controvrsias, no h muitas dvidas sobre as dimenses englobadas pelos debates instigados at hoje por esse tema, sendo possvel dividi-las em quatro: o direito memria e verdade, o direito reparao das vtimas, a responsabilizao dos agentes perpetradores das violaes aos direitos humanos e a readequao democrtica das instituies que possibilitaram os abusos de poder.(BAGGIO, 2010 p.269).
No citado relatrio do secretrio-geral da Organizao das Naes Unidas, Kofi Annan, intitulado O Estado de Direito e a justia de transio em sociedades em conflito ou ps- conflito, produzido em 2004, indica-se as perspectivas jurdicas e polticas que envolvem a questo do legado de violaes dos regimes autoritrios: A noo de justia de transio discutida no presente relatrio compreende o conjunto de processos e mecanismos associados s tentativas da sociedade em chegar a um acordo quanto ao grande legado de abusos cometidos no passado, a fim de assegurar que os responsveis prestem contas de seus atos, que seja feita a justia e se conquiste a reconciliao. Tais mecanismos podem ser judiciais e extrajudiciais, com diferentes nveis de envolvimento internacional (ou nenhum), bem como abarcar o juzo de processos individuais, reparaes, busca da verdade, reforma institucional, investigao de antecedentes, a destituio de um cargo ou a combinao de todos esses procedimentos (ANNAN, 2009, p.325)
Contribui compreenso do tema anlises que abordam o entrelaamento jurdico e poltico que perpassam as experincias de justia de transio, sobretudo, quanto s estruturas de poder que sustentavam o regime anterior e remanescem no regime posterior. Diante da questo o estudo de Ceclia Macdowell Santos, pontua que: [...]a concepo de justia de transio apresenta algumas limitaes tericas e analticas. Uma das questes a ser problematizada refere-se maneira como se pensa a relao entre o direito e a poltica. Ao contrrio do argumento de Teitel, no sentido de que o direito est mais influenciado pelo contexto poltico nos momentos de transio, os estudos crticos do direito mostram que o direito e a poltica esto intimamente ligados em qualquer contexto poltico. Os processos criminais que tramitaram na Justia Militar brasileira, entre maro de 1964 e abril de 1979, estavam to influenciados pelo contexto poltico repressivo daquele momento quanto a Lei de Anistia de 1979 foi moldada pelo contexto poltico da chamada abertura lenta, gradual e segura. No mesmo sentido, as recentes aes declaratrias contra torturadores, ajuizadas por ex-presos polticos e seus familiares, tambm so influenciadas pelo contexto poltico que atualmente se considera democrtico e que marcado pela globalizao dos direitos humanos e do paradigma de justia de transio. (SANTOS, 2010, p.131)
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Em sntese, nas interpretaes sobre o que justia de transio evidencia-se que o passado de violaes de direitos humanos parte do processo de redemocratizao e precisa ser discutido. Nesse sentido, as questes sobre o reconhecimento de vtimas e a perspectiva de reconciliao sobressaem: Justia transicional uma resposta concreta s violaes sistemticas ou generalizadas aos direitos humanos. Seu objetivo o reconhecimento das vtimas e a promoo de possibilidades de reconciliao e consolidao democrtica. A justia transicional no uma forma especial de justia, mas uma justia de carter restaurativo, na qual as sociedades transformam a si mesmas depois de um perodo de violao generalizada dos direitos humanos. (GENRO, 2010, p.23)
Outro aspecto fundamental que permeia os estudos diz respeito aos obstculos que impedem os avanos das medidas de justia de transio. No caso brasileiro, lida-se com as consequncias de determinada concepo de anistia que sustentou a transio da ditadura ao regime ps-ditadura, por meio da Lei de Anistia: O principal obstculo consecuo da regularizao das funes da justia ps-autoritarismo produto da persistncia histrica de uma interpretao dada pela prpria ditadura lei de anistia de 1979, pretensamente vista como uma anistia bilateral que camufla uma auto-anistia, e pela omisso judicial em promover sua adequada, ntegra e coerente interpretao, sob a luz dos princpios constitucionais democrticos e dos tratados e convenes internacionais em matria de direitos humanos. Nesse sentido veio a realizao da Audincia Pblica Os limites e possibilidades para a responsabilizao jurdica de agentes pblicos que cometeram crimes contra a humanidade durante perodos de exceo promovida pela Comisso de Anistia do Ministrio da Justia em 31 de julho de 2008, que exps oficialmente a controvrsia jurdica relevante acerca desta auto- anistia aos atos cometidos pelos agentes de Estado envolvidos na prtica sistemtica de tortura e desaparecimento forado como meios de investigao e represso. (ABRO; TORELLY, 2010 p.36)
Tambm, as interpretaes em torno da represso e das relaes entre o judicirio e os militares explicam muito sobre o tipo de Justia de Transio que est em curso no Brasil. Assim, o trabalho de Antony W. Pereira, denominado Ditadura e Represso aponta certo grau de cooperao, consenso e integrao entre o alto oficialato das foras armadas e a magistratura civil. O autor acrescenta: As instituies legais adaptadas ou criadas pelos regimes militares no so irrelevantes: promulgam veredictos e sentenas, criam registros, influenciam o pblico, incitam animosidades por parte dos acusados e geram lealdades em meio aos quadros funcionais. Algumas delas so extintas aps o trmino do poder militar, enquanto outras so parcialmente preservadas. (FERREIRA, 2010, p.27)
Nesse sentido, Antony W. Pereira, (2010, p. 27) explica que as diferentes caractersticas dos sistemas legais so moldadas, em parte, pela histria da cooperao e do antagonismo Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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existente entre duas organizaes estatais de primeiro escalo: alto oficialato das foras armadas e do poder judicirio. Por isso, entender as relaes entre poder judicirio e foras armadas na vigncia do Estado autoritrio implica reconhecer que: As instituies legais do regime militar brasileiro deixaram atrs de si uma srie de consequncias. Uma delas foi a de, aps 1985, dar a muitas pessoas poderosos incentivos no sentido de preservar o status quo e minimizar as medidas de instaurao de uma justia transicional. Esses esforos foram em grande parte bem-sucedidos. A autoanistia ampla decretada pelo regime militar, embora no reconhecida pelo direito internacional, foi respeitada no Brasil, enquanto anistias semelhantes adotadas na Argentina e no Chile foram revogadas ou sofreram restries. (FERREIRA, 2010, p.27)
Antony W. Pereira, a partir de estudos dos autos de vrios processos e outros documentos da ditadura, refere-se ao silncio e a amnsia, em relao ao passado, como atitude oficial, em decorrncia da interpretao dada Lei de Anistia. Ao final, avalia: Alm de tentativas atrasadas e pouco divulgadas de investigar a morte e o desaparecimento de algumas vtimas do regime militar e de indenizar as famlias, a atitude oficial do governo brasileiro com relao justia transicional foi, principalmente, de silncio e amnsia. Como no de surpreender, tal tentativa de varrer pra baixo do tapete as animosidades da era militar no conseguiu promover nem a paz social nem um consenso amplo com relao ao passado. (FERREIRA, 2010, p.26)
Em sntese, verifica-se convergncia nas anlises: justia de transio o conjunto de medidas destinadas a lidar com o legado de violaes aos direitos fundamentais perpetrados por agentes estatais, nos regimes autoritrios. Nesse sentido, sobressai o entrelaamento jurdico e poltico que perpassam as experincias de justia de transio. Assim, as estruturas de poder que sustentavam o regime anterior e remanescem no regime posterior e influem sobre o tipo de justia de transio que ser implementada por cada sociedade, conforme suas peculiaridades histricas: No Brasil, ocorreu uma transio sob controle, em que os militares apenas aceitaram a transio lenta, gradual e segura a partir de uma posio de retaguarda no regime, delegando aos polticos que os defendiam a legitimao da transio em aliana com a elite burocrtica e poltica que emergiu do regime e orientou a conciliao com a maior parte da oposio legal. A partir da procurou-se impor burocraticamente um conceito de perdo pelo qual os ofensores perdoariam os ofendidos, o que limitou a adeso subjetiva reconciliao, tentando-se transformar a anistia em um mero esquema de reparaes materiais com intuito de impor o esquecimento, como se isso fosse possvel. (ABRO; TORELLY, 2010 p.128)
Acrescente-se que as polticas de justia de transio sustentam-se em quatro pilares: direito memria e a verdade; o direito reparao s vtimas, a responsabilizao dos agentes perpetradores das violaes aos direitos humanos e a reforma das instituies que possibilitaram os abusos de poder. Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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No mbito do direito memria e a verdade, h uma corrente interpretativa que trata da incapacidade do poder pblico, do ponto de vista oramentrio entre outros aspectos, em atender as demandas em reas essenciais, quanto mais contemplar as medidas de justia de transio: A opo pela alocao de recursos oramentrios (geralmente escassos) para a realizao de um direito ligado justia de transio (por exemplo, direito verdade/criao da Comisso de Verdade) pode significar a insuficincia de investimentos em outra rea essencial, com a sade, por exemplo. Mas no s isso. A incapacidade de os governos tutelarem os direitos humanos na sua dimenso de indivisibilidade e interdependncia tambm ocorre em contextos com previso de recursos oramentrios. Um exemplo brasileiro: a previso de pagamento de reparao financeira s vtimas de perseguies polticas de 1946 a 1988 (os anistiados polticos, nos termos da lei) enquanto torturas e maus tratos continuam integrando o cotidiano da populao carcerria brasileira. No que a reparao s vtimas de torturas e prises ilegais, dentre outras violncias praticadas no passado recente, seja indevida. O que se quer ressaltar que uma iniciativa para a justia de transio (e para os direitos humanos) no contribuiu para a mudana da condio desumana e degradante a que so submetidos, hoje, os presos por crimes comuns. Enfim, ao reparar as vtimas da ditadura militar, o governo no conseguiu influenciar a estrutura atual da poltica prisional. (SOARES,2012, p.61)
O conceito de justia de transio presta-se tambm compreenso do processo de consolidao do Estado Democrtico de Direito, principalmente, na essncia que o distancia do Estado autoritrio anterior a Constituio de 1988, ou seja, no respeito aos direitos e garantias fundamentais. Contudo, no mbito penal no houve, no Brasil, punio aos perpetradores das violaes aos direitos humanos. A persecuo penal como possibilidade a ser incorporada ao conjunto de medidas configuradas como Justia de Transio, foi debatida, por ocasio da Audincia Pblica Limites e Possibilidades para a Responsabilizao Jurdica dos Agentes Violadores de Direitos Humanos durante o Estado de Exceo no Brasil, ocorrida em 31 de julho de 2008 e convocada pela Comisso de Anistia do Ministrio da Justia. Em relao persecuo aos agentes perpetradores de violaes: A Comisso de Anistia tem sustentado a responsabilizao dos agentes que praticaram crimes de tortura sistemtica em nome do regime: o sistema de direitos do Brasil, para que seja ntegro e coerente, necessita condenar de modo peremptrio o uso de tortura em qualquer circunstncia . (ABRO; TORELLY, 2010, p. 30)
Aps participao na citada Audincia Pblica, promovida pela Comisso de Anistia do Ministrio da Justia, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ingressou em 2008, no Supremo Tribunal Federal, com uma Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental, onde pediu interpretao luz da Constituio de 1988 do pargrafo 1 do Art. 1 da Lei de Anistia. Esperava-se, deciso no sentido de que a anistia concedida pela citada lei aos crimes polticos ou conexos no se estende aos crimes comuns praticados pelos agentes da Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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represso contra opositores polticos, durante o regime militar (1964-1985). Para o STF, se h necessidade de reviso da Lei de Anistia, esta tarefa ser do Congresso. Aps o julgamento da ADPF 153 constatou-se que o status quo da impunidade instituda em 1979 sobrevive no Estado democrtico de direito como expresso das relaes de poder que sustentaram a transio lenta, gradual e segura e atravessaram o tempo. Em tese, o resultado de improcedncia da ADPF 153 por 7 votos a 2 eliminou a possibilidade de persecuo penal aos crimes da ditadura. Contudo, aps a deciso do STF, o Ministrio Pblico Federal ajuizou a primeira ao penal, aceita pelo judicirio, contra Sebastio Rodrigues Curi, um coronel reserva. O militar foi o comandante das operaes militares contra as aes de militantes opositores, conhecida como Guerrilha do Araguaia, no perodo 1972 - 1974. Ento, pergunta-se: apesar da deciso do STF, na ADPF 153, possvel responsabilizar e punir a conduta dos agentes estatais que perpetraram violaes aos direitos humanos no exerccio de suas funes, na vigncia do Estado autoritrio entre 1964/1985 ? Vejamos sob quais argumentos o Ministrio Pblico tem pautado sua atuao. O Ministrio Pblico, por sua vez, constituiu o Grupo de Trabalho Justia de Transio, por meio do qual busca acatar as decises da Corte Interamericana de Direitos Humanos, no caso Gomes Lund versus Brasil. Sobre o trabalho, em andamento, produziu o Relatrio preliminar de atos de persecuo penal desenvolvidos pelo MPF acerca de graves violaes de direitos humanos cometidas por agentes do Estado durante a ditadura. O documento trata das aes impetradas, assim como as investigaes em curso: O GTJT reconhece que, inobstante as dificuldades ocasionadas por dcadas de omisso estatal, os dois anos que sucederam a edio da sentena da Corte IDH no caso Gomes Lund representam um inequvoco avano no que se refere ao cumprimento do dever estatal de promoo da persecuo penal das graves violaes a DH cometidas por agentes da represso poltica durante o regime militar brasileiro. Em dois anos, foram instauradas nada menos do que 170 investigaes criminais dirigidas apurao dos crimes de sequestro, homicdio e ocultao de cadver, cometidos no contexto de um ataque sistemtico e generalizado contra a populao civil. Quatro aes penais foram ajuizadas, e grupos de trabalho foram institudos nas PRs de So Paulo e Rio de Janeiro. Quase duas centenas de testemunhas foram ouvidas pelos procuradores naturais dessas investigaes, fato indito na histria do Brasil. A expectativa do GTJT de que novas aes sejam ajuizadas, em cumprimento sentena da Corte IDH no caso Gomes Lund. (MPF, 2013, p.100)
Por meio da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal que criou o Grupo de Trabalho Justia de Transio, estabeleceu-se as seguintes diretrizes com o objetivo de avanar no terreno da persecuo penal: [...] fomentar ambiente propcio para a reflexo sobre o tema e para a tomada de posies institucionais e no isoladas sobre a questo. Para tanto, a portaria atribuiu ao grupo as funes de: a) definir um plano inicial para a persecuo penal; b) identificar os casos abrangidos pela sentena aptos incidncia da lei penal; c) definir o juzo federal perante o qual sero propostas as aes penais, de acordo com as disposies internacionais e os dispositivos constitucionais e legais; d) examinar a investigao de crimes de quadrilha, nos casos em que os vnculos estabelecidos ainda durante a Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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ditadura militar permaneceram ntegros at momento recente.( MPF, 2013,p.11)
De quatro aes penais ajuizadas, trs foram aceitas pelo judicirio. Conforme argumentos contidos no Relatrio do MPF a persecuo penal aos crimes da ditadura no colide com a deciso contida na ADPF 153 e est em sintonia com o Direito Internacional dos Direitos Humanos, com tratados de Direitos Humanos e com a jurisprudncia do sistema interamericano e uma decorrncia histrica da importncia que a proteo aos direitos humanos adquiriu nas ltimas dcadas. Assim sendo, outras questes podero ser enfrentadas. Por exemplo, como tratar os demais crimes que no foram contemplados nas aes ajuizadas pelo Ministrio Pblico? Alm disso, est em tramitao na Cmara dos Deputados um projeto de lei de autoria da Deputada Luiza Erundina que versa sobre a possibilidade da reviso da Lei de Anistia. Nesse mbito pergunta-se: as violaes aos direitos humanos praticadas por um Estado autoritrio podem ser ignoradas pelo processo de reconstruo democrtica do Estado de direito? O princpio da irretroatividade da lei penal constitui obstculo ao avano da justia de transio, em mbito penal? Se faz justia de transio sem punio dos violadores? Diante dos limites acadmicos deste artigo, tais questes no sero desenvolvidas, mas foram mencionadas com o objetivo de situar alguns problemas sobre justia de transio e salientar a necessidade de estudos sobre a questo.
3 Justia de transio e Comisso de Anistia Do ponto de vista temporal e histrico, as polticas de justia de transio demarcam uma relao entre o passado e o presente e um dilogo entre o Direito e a Histria. Entre o passado de violaes aos direitos humanos e o presente estabelecido a partir da Constituio de 1988, at os dias atuais, consolidam-se esforos pela redemocratizao. As aes do Estado no mbito de medidas efetivas de justia de transio, ainda que tardias, fazem parte deste processo. Em termos prticos, no mbito do Poder Executivo, a Comisso de Anistia do Ministrio da Justia administra e executa os procedimentos que resultam no reconhecimento da condio de anistiado poltico e na reparao pecuniria. Conforme relatrio de 2009 os nmeros so os seguintes: At o presente momento, a Comisso j concedeu a declarao de anistiado (reconhecimento da condio de perseguido poltico) a 30.967 pessoas, tendo ainda concedido algum tipo de reparao econmica a 10.578 destas. Do total de 64.151 requerimentos hoje existentes na Comisso, ainda restam 16.389 por serem apreciados.(ANISTIA POLTICA, 2009, p.17)
A Comisso de Anistia, instituda com base no artigo 8 do Atos das Disposies Constitucionais Transitrias e regulamentada pela Lei 10.559/2002, desempenha um importante papel no sentido de efetivar medidas de justia de transio. Porm, a prpria Comisso reconhece que:
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Verifica-se facilmente o enorme decurso de tempo entre a garantia constitucional do direito e a regulamentao de sua implementao. Somando-se a isso o prprio reconhecimento estatal tardio do prejuzo causado a uma srie de brasileiros no perodo que se estende de 1946 e 1988 (tempo de abrangncia da lei), percebe-se facilmente a necessidade de uma rpida efetivao desses direitos, de modo a que seja possvel a reparao moral e o usufruto da reparao econmica pelo anistiado ainda em vida.(ANISTIA POLTICA, 2009, p.15)
Do ponto de vista do Direito Civil os processos administrativos que tramitam na Comisso de Anistia do Ministrio da Justia tem sua justificativa no princpio de quem causa dano repara. Porm, na prtica, uma instncia deliberativa, j que, ela mesma, por meio dos pareceres e votos de seus conselheiros, analisa os processos de reparao econmica por perseguio poltica, defere ou no os pedidos e determina o valor a ser pago aos ex- perseguidos polticos. (ROSITO, 2010, p.312) Nesse sentido, o editorial da Revista Anistia Poltica interpreta que: [...] A anistia representa, neste caso, o pedido ocial de desculpas do Estado brasileiro por ter perseguidos aqueles cidados que tinha obrigao de proteger, contribuindo, dessa maneira, para a consolidao de uma cultura da legalidade, em que ningum privado de seus direitos sem o devido processo, e aqueles que tm seus direitos violados, por fora de lei, so reparados. .(ANISTIA POLTICA, 2009, p.17)
Ao longo dos trabalhos desenvolvidos pela Comisso de Anistia foi gerado um acervo documental, aberto aos pesquisadores e demais interessados, que tambm resultar em poltica pblica de justia de transio: Ainda, centenas de imagens, vdeos, livros e documentos foram trazidos aos autos ou produzidos pela Comisso de Anistia, seja como forma de instruo processual, seja como registro de suas atividades julgadoras e educativas. Todo esse patrimnio da democracia brasileira ser disponibilizado ao pblico em um grande centro de memria e documentao: o Memorial da Anistia Poltica no Brasil. Rene-se nesse acervo os documentos com a expresso viva dos perseguidos polticos do Brasil. O pas ter dois grandes acervos: o acervo ocial do Estado, sistematizado pelo projeto Memrias Reveladas, sob responsabilidade do Arquivo Nacional, e um outro acervo, do Memorial da Anistia, contando a histria do ponto de vista no ocial, vista pelos olhos daqueles que no passado tiveram suas vozes caladas: os perseguidos polticos. Da que o Memorial, por si s, constitua um instrumento de reparao histrica. (ANISTIA POLTICA, 2009, p.19)
Nesse sentido, a Comisso de Anistia, exerce a funo poltica de estimular o debate e fomentar respostas jurdicas s exigncias histricas atuais. O trabalho desenvolvido nos ltimos anos se pautou por uma perspectiva de mudana quanto ao papel que desempenhava desde sua criao em 2001: Ora por conta dos valores concedidos como indenizao, ora por conta da notoriedade das pessoas indenizadas e, mais recentemente, por conta da discusso da possibilidade de responsabilizar os torturadores da poca da Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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ditadura militar, os trabalhos da Comisso de Anistia do Ministrio da Justia aparecem no noticirio desde sua criao, em 2001. A partir de 2008, entretanto, o rgo passou a ter suas iniciativas mais presentes na pauta da imprensa, como resultado de uma nova agenda poltica que coloca em prtica. (ROSITO, 2010, p.312)
De acordo com Rosito,(2010,p ) os trabalhos da Comisso de Anistia devem ser visto como aes que visam implementar novas disputas polticas e projetos de memria alusivos ditadura militar: Em resposta a manchetes que taxaram os valores concedidos como bolsa- represso, defenderam enfaticamente a legalidade das reparaes, chamaram jornalistas de inescrupulosos e discorreram sobre os porqus de a imprensa ater-se a casos isolados e divulgao de valores no lugar de dar visibilidade ao processo de reconhecimento e afirmao democrtica colocados em curso pelo rgo na viso daqueles que o integram. Assim, os requerimentos e seus respectivos julgamentos constituem-se em litgios de significado em que duelam no apenas os sujeitos envolvidos, mas sujeitos que analisam, defendem, criticam e reprovam as reparaes econmicas sem serem partes diretas nas demandas. (ROSITO, 2010, p.327)
A concepo de anistia que orienta os trabalhos da Comisso de Anistia difere significativamente do que se encontra nos manuais de Direito Penal. outra a concepo semntica e a dimenso poltica. O conceito deixa ser esquecimento para se tornar exerccio de memria e reconhecimento: Assim, alm de suas atribuies de analisar e deliberar sobre os requerimentos, a Comisso volta-se para a mobilizao da discusso de outros sentidos da anistia, transformando o conceito at ento em vigor de extino da punibilidade dos crimes polticos em um pedido oficial de desculpas do Estado brasileiro. H o objetivo declarado de se construir uma memria do perodo da ditadura militar que coloque em relevo as violncias sofridas pelos militantes que foram perseguidos polticos e de sublinhar as violaes de direitos humanos ocorridas no perodo. (ROSITO, 2010, p.328).
Contudo, verifica-se que o trabalho desenvolvido pela Comisso, no tem sensibilizado os demais poderes sobre as questes referentes justia de transio. Para DArajo, o reconhecimento das vtimas e as reparaes pecunirias ainda no foram capazes de mobilizar amplos setores da sociedade sobre o legado de violaes que a Comisso de Anistia busca indenizar: Dos trs poderes no Brasil, ainda que precrio e pouco incisivo, o Executivo foi o que mais ousou no sentido de esclarecer e reparar danos provocados pela ditadura. O Legislativo tem sido o grande ausente, e o Judicirio tem validado recorrentemente a interpretao de que a Lei de Anistia contempla crimes como a tortura e outras formas de desrespeito aos direitos humanos no que toca ao perodo ditatorial. neste cenrio de pouco interesse da sociedade, de inapetncia dos Poderes, e de "cultura de conciliao", que se mantm intacta a Lei de Anistia aprovada em 1979, Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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ainda em plena ditadura. Mais do que isso, ao contrrio de outros pases vizinhos, o Brasil no conseguiu levar a cabo outros recursos jurdicos que, contornando essa Lei, possibilitassem alguma forma de responsabilizao criminal individual pelos crimes do perodo. (D'ARAUJO, 2012, p.577)
Apesar do trabalho da Comisso de Anistia, pesquisadores do tema consideram que o Brasil o pas mais atrasado em relao ao encaminhamento de medidas de justia de transio, quando comparado com os vizinhos argentinos e chilenos, entre outros. Algumas explicaes para o atraso est associado ao pouco entusiasmo da sociedade para as questes relativas ao passado e pela cultura da conciliao. Por outro lado, no aspecto social e acadmico, interpretaes de historiadores sobre o legado da ditadura indicam a elaborao de uma histria oficial de esquerda, alm de outras questes relativas tortura como poltica de Estado: Est em curso, sem dvida, a elaborao de uma histria oficial de esquerda, um gnero sempre criticado por estas mesmas esquerdas, mas agora retomado por elas, ou parte delas, uma vez entronizadas no poder. Nada de especialmente surpreendente, considerando-se o que j tinha se passado nas experincias do socialismo realmente existente, mas que eu no esperava presenciar em vida, embora compreenda a lgica subjacente e as motivaes. A contrapelo desta histria oficial, h muitos bas a serem abertos, e no vejo como isso possa fazer mal sade da democracia brasileira. Mas h mais. que todo este debate sobre a ditadura poderia ensejar o enfrentamento de mais uma questo, especialmente sensvel e crucial: a tortura como poltica de Estado. (REIS, 2010, p.179)
Nesse sentido, a questo da tortura como poltica de Estado um tema que alcana o debate sobre justia de transio. De acordo com o historiador Daniel Aaro Reis, a prtica da tortura o grande debate que deve ser encarado no mbito de uma possvel reviso da Lei de Anistia: Questo profundamente inquietante. Desde 1935 at 1979 passaram-se 44 anos. O pas ter vivido, entre 1935 e 1945 e entre 1964 a 1979, portanto, durante 25 anos, com a tortura como poltica de Estado. No o caso de refletirmos sobre isso? Sabemos bem que a tortura no foi inventada pelas ditaduras. Ela uma trgica tradio, ancestral, que se ancora na sociedade colonial, depois, j o pas independente, na sociedade escravista. Tambm sabemos que estas prticas infames continuaram depois das ditaduras, at os dias de hoje, largamente utilizada pelas polcias civil e militar, por milcias privadas de diversa natureza, por bandidos comuns e incomuns, quando no pelas prprias foras armadas quando investigam supostos crimes. (REIS, 2010, p.179)
Ainda cabe salientar que entidades de direitos humanos, de representantes de familiares de mortos e desaparecidos polticos e militantes que resistiram ao Estado de exceo, atuaram contra as violaes perpetradas. Exemplo nesse sentido o fato de que comeou a tramitar, em 1970, um processo contra o Brasil na Comisso Interamericana de Direitos Humanos e a deciso sobre o caso de 1973. Nesse sentido, oportuno salientar que historicamente a busca pela justia est registrada nas peties ajuizadas na Comisso Interamericana de Direitos Humanos, portanto, no algo que veio baila em governos recentes. Dezembro 2012 [REVISTA PROJEO, DIREITO E SOCIEDADE]
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Consideraes finais Ao longo da anlise buscou-se responder o que justia de transio. Salientou-se que o termo refere-se ao conjunto de medidas judiciais e no judiciais direcionadas a lidar com o legado de violaes aos direitos fundamentais, perpetrados por agentes estatais, na vigncia de um Estado autoritrio. Em termos de jurdicos, trata-se de crimes praticados pelo Estado. No caso brasileiro, quanto ao conjunto de medidas implementadas, destacou-se no mbito do Poder Executivo o trabalho desenvolvido pela Comisso de Anistia do Ministrio da Justia. Evidenciou-se que o tema tem complexidade e importncia de ordem histrica, jurdica e poltica. A dinmica histrica que envolve as medidas de justia de transio indicam que a questo da punio e da impunidade sobre violaes aos direitos fundamentais praticadas por agentes estatais est em discusso e deveria contemplar tambm a questo da tortura como poltica de Estado. Sua importncia est associada ao fortalecimento das instituies e do Estado democrtico de direito, tendo em vista que nossa histria republicana marcada por recorrentes perodos de vigncia de Estado de exceo. Ao olharmos para o passado de violaes o fazemos a partir dos avanos dos direitos civis e polticos, mas sobretudo dos direitos fundamentais estabelecidos a partir da Constituio de 1988. Assim, vlido indagar sobre quais caminhos so compatveis com os valores e princpios da Constituio de 1988, quando se nomeia cada um dos crimes perpetrados por agentes do Estado de exceo, mesmo que no se possa nomear cada uma das vtimas ou identificar e punir todos agentes violadores. Tal perspectiva reafirma as diferenas constitucionais que estabelecem as distncias histricas e jurdicas, s vezes frgeis, entre o Estado de exceo do passado e o Estado democrtico de direito do presente e do futuro. Nesse sentido, so importantes para o avano de nossa justia de transio as pesquisas acadmicas interdisciplinares e o debate poltico sobre interpretaes da histria que ensejam teses e decises jurdicas que referendam impunidades perpetradas por agentes do Estado, quer seja no passado, quer seja no presente.
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