Respvblica 10.1

ISSN 1678-4057 - Vol. Jan/Jun 2011 10, No.
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O CASO DNIT: A NECESSIDADE PREMENTE DA
PROFISSIONALIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
Aldino Graef
O CONTROLE SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL
Arthur Philipe Pinto e SIlva
A JUDICIALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS - ATIVISMO
JUDICIAL OU INSTRUMENTO DE CONSTRUO DA
CIDADANIA INCLUSIVA?
Julia Maurmann Ximenes
POLTICAS PBLICAS SOB A TICA DO NOVO GESTOR:
O PUBLIC POLICY-CYCLE DE HOWLETT E RAMESH COMO
ESTRATGIA PARA AO DO ESTADO
Leonardo Silva Reis
CONTROLE SOCIAL E DESEMPENHO DA GESTO PBLICA:
UMA ANLISE DOS CONSELHOS LOCAIS DE EDUCAO
E SADE
Vitor Leal Santana
Revista de Polticas Pblicas
e Gesto Governamental
Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental -
uma carreira a servio da cidadania
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ASSOCIAO NACIONAL DOS ESPECIALISTAS EM POLTICAS
PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL
Editor: Jean Paraiso Alves - Comisso Editorial: Carolina Gabas Stuchi, Daniel Gama e Colombo, Eduardo
Granha, Elisabeth Sousa Cagliari Hernandes, Kenys Menezes Machado, Gisele Gomes da Silva, Lamartine Braga,
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1.000 exemplares - Circulao dirigida
RES PVBLICA uma publicao semestral da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental - ANESP. O contedo dos artigos publicados no necessariamente expressa a
opinio da ANESP.
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental : Res Pvblica / Associao
Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
Ano 1, n.1 (set. 2002)- . Braslia : ANESP, 2002- .
Semestral
ISSN 1678-4057
1. Administrao Pblica Peridicos. 2. Gesto Governamental Peridicos. 3.
Politica Pblica Peridicos. I. Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas
e Gesto Governamental. II. Ttulo: ResPvblica.
CDD 350.005
CDU 35 (05)
Pgina 3
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental
5 Editorial
7 O Caso DNIT: a necessidade premente da
profissionalizao da administrao pblica
Aldino Graef
11 O Controle sobre a Administrao Pblica no Brasil
Arthur Philipe Pinto e SIlva
33 A Judicializao das Polticas Pblicas - ativismo judicial ou
instrumento de construo da cidadania inclusiva?
Julia Maurmann Ximenes
47 Polticas Pblicas sob a tica do Novo Gestor: o public policy-cycle
de Howlett e Ramesh como estratgia para ao do Estado
Leonardo Silva Reis
61 Controle Social e Desempenho da Gesto Pblica: uma anlise
dos conselhos locais de educao e sade
Vitor Leal Santana
Sumrio
Pgina 5
Editorial
Conheci dos como gestores governamentai s, os
Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
(EPPGG) so os servidores responsveis por assessorar, dirigir,
coordenar, planejar e gerenciar atividades de formulao,
implementao e avaliao de polticas pblicas, em
diferentes graus de complexidade, responsabilidade e
autonomia.
O carter estratgico da atuao dos gestores faz com
que eles enfrentem problemas complexos no dia-a-dia, que
exigem habilidades de negociao e deciso, conhecimentos
sobre reas como administrao pblica, polticas pblicas,
economia e direito, e aprofundamento em temas especficos
rea de governo em que trabalham.
Outra caracterstica da carreira a alocao des-
centralizada e a mobilidade entre os rgos da Administrao
Pblica Federal. Esses fatores possibilitam maior aprendizado
sobre os temas de governo e uma experincia que favorece
a explorao de oportunidades de sinergia e de integrao
entre as diferentes pastas e suas polticas e aes,
contri bui ndo para que sej am mai s transversai s e
intergovernamentais.
A carrei ra um dos marcos do processo de
democratizao e de modernizao do Estado brasileiro,
alm de simbolizar a profissionalizao da Administrao
Pblica no Pas. Surgiu inspirada por um relatrio feito em
1982 pelo embaixador Srgio Paulo Rouanet. O documento
recomendava a criao no Brasil de uma escola superior de
Administrao Pblica e de uma carreira para seus egressos.
O objetivo era profissionalizar a gesto do Estado
utilizando-se de um corpo de servidores permanentes, com
insero estratgica e articulada no Poder Executivo federal,
para dar suporte ao seu comando poltico, assegurar a
continuidade administrativa e aperfeioar suas prticas
gerenciais. O modelo adotado baseou-se na cole Nationale
d Administration (ENA), renomada entidade que forma os
quadros de funcionrios de alto escalo da Administrao
Pblica francesa.
Em 1989, sete anos aps a divulgao do Relatrio
Rouanet, a carreira foi efetivamente criada. Em 1990, os
primeiros EPPGGs tomaram posse. Entretanto, os concursos
para novos gestores foram interrompidos pelo governo Collor.
Somente em 1995, aps intensa mobilizao da carreira,
eles foram retomados e passaram a ser realizados
praticamente todos os anos.
Boa Leitura.
O Caso DNIT -
A necessidade premente da
profissionalizao da
administrao pblica
Pgina 7
Por Aldino Graef
A cultura do pistolo versus princpio do mrito no acesso s funes da alta administrao
O Caso DNIT - A necessidade premente da
profissionalizao da administrao pblica
Revista de Polticas Pblicas e
Gesto Governamental
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(8)
A crise aberta no DNIT e no Ministrio dos
Transportes revelou, de forma nua e crua, as
consequncias mais graves do processo de apropriao
da estrutura administrativa do Estado por partidos
polticos que o transformam em uma rede obscura de
interesses poltico-partidrios e econmicos e
favorecimento de setores especficos em detrimento da
ao impessoal e republicana do Estado.
So duas dezenas ou mais de demitidos ou
afastados, o que significa que toda a estrutura de
comando da Autarquia e do Ministrio, em funo da
flexibilidade de nomeao para cargos em comisso, foi
transformada ao longo dos anos em correia de
transmisso dos interesses dominantes na instituio,
em conluio com os setores favorecidos.
bvio que esta realidade, alm dos problemas de
corrupo fartamente denunciados na imprensa em
todo o pas, est tambm na base da ineficincia e
incompetncia administrativa destes rgos. Salta aos
olhos de qualquer cidado que um Estado cujas
instituies so apropriadas da forma mais descarada
por interesses especficos est longe no s dos
princpios republicanos definidos pela Constituio, mas,
tambm, no tem as condies administrativas mnimas
para o atendimento das mais elementares necessidades
da populao. Trata-se de uma realidade que ameaa a
confiana nas instituies democrticas.
Mas, como se chegou a este ponto?
certo que o nosso regime de presidencialismo de
coalizao, uma formula que tem permitido a
conformao de maiorias parlamentares de
sustentao ao Governo eleito, envolve,
necessariamente, a diviso de espaos de poder entre
os partidos que compem a aliana governamental.
O comando poltico de ministrios e entidades da
administrao indireta ser, neste contexto poltico -
institucional, inevitavelmente entregue a representantes
destes partidos. Isto da regra do jogo democrtico,
desde que assentado em acordos programticos.
No entanto, a penetrao poltica na estrutura
administrativa dos rgos pblicos at o nvel gerencial
constitui uma extrapolao injustificvel do comando
poltico superior exercido pelas autoridades ministeriais.
Nos termos do art. 76 da Constituio, o Poder
Executivo ser exercido pelo Presidente da Repblica
auxiliado pelos Ministros de Estado. Este dispositivo
estabelece de forma clara e inequvoca a estrutura de
comando poltico do Estado. bvio que os Ministros
de Estado necessitam de uma equipe de assessores de
alto nvel para o pleno exerccio de suas atribuies,
dado o tamanho e a complexidade das estruturas que
compe a administrao pblica propriamente dita.
Mas, fundamental que seja feita a devida separao
entre as estruturas de comando poltico das instituies
pblicas e a estrutura administrativa propriamente dita,
que deve ser composta por profissionais da
administrao pblica, profundos conhecedores dos
ritos e processos que transformam as orientaes
polticas em ao administrativa de governo.
neste ponto que os sucessivos governos
democrticos falharam nas duas ltimas dcadas.
O regime democrtico assentado na premissa da
alternncia de partidos polticos no poder e, mais ainda,
no contexto de governos democrticos de coalizao
apoiados em alianas de diferentes partidos, exige uma
estrutura administrativa profissional, assentada nos
princpios do mrito e da tica republicana. Entretanto,
a reforma administrativa que objetivava a implantao
de uma administrao pblica democrtica e
profissional iniciada no governo da Nova Repblica, em
meados da dcada de 1980, foi interrompida nos anos
subsequentes, apesar da Constituio de 1988 oferecer
as bases para sua plena implementao. Em
consequncia, em lugar da extino da maioria dos
chamados cargos de confiana e sua substituio por
uma estrutura de carreiras e funes a elas vinculadas,
da qual a carreira de gestores governamentais uma
expresso, tivemos, de fato, uma ampliao da
permeabilidade da estrutura administrativa que permitiu
a apropriao em escala crescente dos cargos de
direo e gerncia administrativas pelos partidos
polticos da base de apoio aos governos e, por
consequncia, a setores de suas bases de apoio social e
econmico. isto que se evidenciou no caso do DNIT e
Ministrio dos Transportes da forma mais plena e
transparente, embora, de forma talvez menos ostensiva,
seja a realidade de grande parte dos rgos integrantes
da administrao pblica.
Toda crise apresenta ameaas e tambm
oportunidades. A crise e o escndalo do DNIT e
Transportes pode ser a oportunidade para a Presidenta
Dilma, que tem reiteradamente expressado sua
preocupao com a eficincia e a orientao para uma
gesto de resultados, encaminhar a reforma
administrativa orientada para a profissionalizao das
estruturas de gesto na administrao pblica. O regime
democrtico de alternncia de partidos no poder e,
mais ainda, o regime de presidencialismo de coalizao,
exige uma administrao profissional comprometida
com os princpios da legalidade, da moralidade, da
publicidade e da impessoalidade, prprios da tica
republicana, que funcione como contrapeso s
presses de grupos especficos de interesses que
tentam, por meio de formas esprias de influncia,
obter o favorecimento de rgos da administrao em
detrimento do interesse de toda a coletividade.
A regulamentao do inciso V do art. 37 da
Constituio, que determina que as atividades de
direo, chefia e assessoramento na administrao
pblica sero desenvolvidas por meio de funes
vinculadas s carreiras de servidores efetivos e, cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de
carreiras nos casos, condies e percentuais mnimos
Salta aos olhos de qualquer
cidado que um Estado cujas
instituies so apropriadas
por interesses especficos,
est longe dos princpios
republicanos definidos pela
Constituio, uma realidade
que ameaa a confiana nas
instituies democrticas.
definidos em lei, medida urgente e necessria para a
implementao desta reforma. A administrao
subordinada ao comando poltico do Estado e
orientao poltica e programtica do governo eleito,
expresso da vontade do povo. Ao mesmo tempo,
entretanto, o comando poltico no pode substituir a
administrao profissional das instituies pblicas.
necessrio e urgente definir, de forma clara, os espaos
prprios do exerccio do comando poltico da
administrao e os espaos prprios da burocracia
profissional com vistas constituio de uma
administrao pblica republicana e eficiente. As
instituies pblicas no podem continuar sendo
administradas como feudos de grupos especficos de
interesses em detrimento do interesses coletivos da
populao.
Aldino Graef, graduado em Histria e ps-graduado em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ENAP),
pertence carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) desde 1990. Tem
28 anos de experincia no Servio Pblico Federal brasileiro, tendo sido Diretor de Administrao de Pessoal,
de Carreiras e Remunerao e Secretrio Interino de Recursos Humanos, Diretor de Articulao e Inovao
Institucional da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Subsecretrio de
Assuntos Administrativos e Diretor de Programas da Secretaria Executiva do MEC e Gestor de Administrao
do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT).
O controle sobre a
Administrao Pblica no
Brasil
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Por Arthur Philipe Pinto e Silva
[...] os direitos humanos no tm porque ser separados do legislador soberano, nem tampouco
podem ser simplesmente instrumentalizados por este para seus prprios fins. A autonomia
privada e pblica (staatsbrgerliche) se pressupem reciprocamente. E esta cooriginaridade
da soberania popular e dos direitos humanos se explica porque a prtica de autolegislao
dos cidados do Estado tem que ser institucionalizada na forma de direitos de participao
poltica; mas isto pressupe o status de pessoas jurdicas como portadoras de direitos subjetivos;
e uma tal ordem de status no pode existir sem os clssicos direitos de liberdade. No pode
haver em geral direito positivo sem tais direitos; e o direito positivo precisamente a nica
linguagem na qual os cidados podem garantir mutuamente a participao na prtica de
autolegislao.
Jrgen Habermas (HABERMAS apud: MELO, 2005, p. 69)
O controle sobre a Administrao Pblica uma garantia das sociedades modernas para preservao
dos direitos dos cidados e das organizaes contra as aes das autoridades administrativas que
exorbitem de sua competncia, esta limitada por lei. Tal controle exercido pela sociedade e pelo
Estado, que possui instituies e organizaes com esse fim precpuo, visando assegurar no apenas
a conformidade da ao estatal diante do quadro normativo vigente, como ainda, e cada vez mais,
sua efetiva vinculao ao interesse pblico. O presente trabalho visa, essencialmente, elencar o conjunto
de instrumentos pelos quais os sujeitos, pblicos e privados, podem exercer esse controle. Defende,
ainda, que o melhor e mais efetivo controle o exercido pelos prprios atingidos, direta ou
indiretamente, pelo abuso, irregularidade ou ilegalidade praticada. Ademais, prope uma anlise crtica
sobre algumas das funes atribudas aos rgos de controle governamentais.
Gesto Governamental
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(12)
O controle sobre a Administrao Pblica no Brasil
INTRODUO
A funo de controle sobre a Administrao Pblica,
muito mais que uma questo contbil, como abordam
alguns autores, uma questo diretamente ligada ao
exerccio da cidadania e mesmo da liberdade humana
perante o poder estatal. Com efeito, os atributos de
autoexecutoriedade e poder de polcia atribudos aos
atos administrativos, permitem que qualquer
irregularidade, ilegalidade ou abuso, cometido por
autoridades administrativas, agindo em nome do Estado,
afete sobremaneira, indevidamente, os direitos dos
administrados, sejam estes pessoas naturais ou pessoas
jurdicas.
Embora seja usual, doutrina do Direito Administrativo,
classificar o controle segundo a perspectiva acadmica,
como, por exemplo, interno ou externo, ou ainda segundo
o poder vinculado, no caso como Administrativo, Judicirio
e Legislativo, a abordagem, pragmtica aqui adotada
centrou foco no sujeito da ao de controle e nos meios
utilizados para o seu efetivo exerccio.
Assim, aps sucinta digresso introdutria sobre a
razo de ser do controle sobre a Administrao Pblica,
passa-se anlise da forma que os administrados,
diretamente atingidos por medidas administrativas, podem
atuar para a salvaguarda de seus direitos subjetivos, seja
pela via administrativa, seja pela via judiciria. Segue-se
elencando os controles dispostos pela lei para a
fiscalizao do Poder Legislativo sobre a Administrao,
para depois abordar o controle regular do mesmo
Parlamento, desta feita exercido com o auxlio das cortes
de contas. Por fim, foca-se no Sistema de Controle Interno,
estatudo por mandamento constitucional no interior de
cada poder.
O CONTROLE SOBRE A ADMINISTRAO
Impera no Estado Democrtico de Direito o princpio
da legalidade como viga mestre a sustentar todos os
demais princpios e normas cogentes Administrao
Pblica. , assim, apropriada a mxima que afirma, grosso
modo, que, enquanto ao particular permitido tudo que a
lei expressamente no vede, Administrao, pelo
contrrio, s permitido agir, no mbito social alcanado
pelo Direito, na medida em que a lei, expressamente, lhe
autorize.
Essa limitao imposta Administrao no gratuita.
A histria da humanidade quase um contnuo de
situaes onde uma minoria assenhora-se do Estado para,
a partir dele, impor seus interesses e privilgios ao restante
da sociedade. E, o mais das vezes, o faz s expensas de
grandes contingentes vivendo em situaes degradantes,
em regra oprimidos sob a coao do poder de polcia a
que se reveste o aparato estatal. Em funo disso, com o
desenvolvimento do processo civilizatrio e a
consequente ordem democrtica de direito da emergida,
as sociedades modernas primam em incrustar nas suas
constituies garantias de que Administrao no seja
permitido impor limitaes, prejuzos ou nus aos
cidados,
sem que tais cerceios ou gravames estivessem
previamente autorizados em lei, e que ato
administrativo algum poderia subtrair ou minimizar
vantagens e benefcios que da lei resultariam para os
cidados se esta fosse observada,
como nos ministra Celso Antnio Bandeira de Mello
(2007, p. 916). Ou ainda, como leciona Eduardo Garcia
Enterra:
La legalidad de la Administracin no es as una
simples exigencia a ella misma, que pudiese derivar de
su condicin de organizacin burocrtica y
racionalizada: es tambin, antes que eso, una tcnica
de garantizar la libertad. Toda accin administrativa
que fuerce un ciudadano a soportar lo que la ley no
permite no solo es una accin ilegal, es una agresin a
la libertad de dicho ciudadano (apud, Bandeira de
Mello, 2007, p. 915).
Como corolrio do princpio da legalidade, impe-se
submeter os atos administrativos a controles que
permitam no apenas proteger os cidados contra o
abuso de autoridade, como tambm cuidar do patrimnio
estatal, bem comum sociedade, fruto do esforo e labor
dos cidados, contra os atos contrrios ao interesse
pblico, reprimindo a corrupo e o desvio de finalidade
dos atos administrativos. Nesse sentido, pontifica Odete
Medauar (2008, p. 375): Certo que, mais efetivos se
mostrassem os mecanismos de controle sobre a
Administrao, menor seria o ndice de corrupo.
E, como bem lembra a administrativista citada, foi
Montesquieu quem vaticinou que apenas o poder limita o
poder. Necessria, ento, se faz a institucionalizao de
controles no mago dos poderes, em um sistema de freios
e contrapesos (checks and balances) pelo qual um poder
controla o outro e cada um depende dos outros. Mais
ainda, prossegue Medauar, desde a Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado, em 1789, consoante o
disposto no seu artigo 15: A sociedade tem o direito de
pedir conta, a todo agente pblico, quanto sua
administrao.
No Brasil, a Administrao Pblica direta, indireta e
fundacional, conforme assegura a Carta vigente, sujeita-se
ao controle poltico, judicirio e administrativo,
patrocinado por rgos e instituies dos poderes
Legislativo, Judicirio e Executivo, e ainda, ressalve-se, pelo
prprio administrado. Destarte, com uma ampla
combinao de instituies, rgos e instrumentos postos,
em ltima anlise, a servio do cidado, busca a sociedade
ptria garantir a conformidade da atuao das
autoridades administrativas com os princpios e
regramentos estabelecidos pelo ordenamento jurdico.
Destaque-se que, no que tange aos entes estatais
imbudos da competncia fiscalizatria, a funo de
controle no se constitui em uma faculdade, mas em um
poder-dever, onde seu exerccio, como bem explicita Maria
Essa limitao imposta
Administrao no gratuita.
A histria da humanidade
quase um contnuo de
situaes onde uma minoria
assenhora-se do Estado
para, a partir dele, impor
seus interesses e privilgios
ao restante da sociedade.
Gesto Governamental
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(14)
Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 694): no pode ser
renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade
de quem se omitiu.
O CONTROLE PELOS ADMINISTRADOS
Aos administrados, sejam pessoas fsicas ou jurdicas,
so outorgados meios de controle da Administrao. Tal
ao, tanto pode ser por via administrativa, como por via
judicial, conforme descrito a seguir.
Controle adminstrativo
Como principal interessado, uma vez tendo seus
direitos subjetivos em questo, pode o administrado reagir
a qualquer ao ou omisso da Administrao. Pela via
administrativa, a Carta de 88, em seu art. 5, XXXIV, a,
garante a todos o direito de peticionar aos Poderes
Pblicos, seja para a defesa de seus direitos subjetivos, seja
contra a prtica de atos ilegais ou abusivos por parte de
autoridades, ou, em seus termos:
XXXIV - so a todos assegurados,
independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em
defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de
poder; [Constituio Federal, art. 5] (BRASIL, 2008).
Com fulcro na outorga constitucional do direito de
petio, acima elencado, o administrado pode requerer
desde reconsiderao da prpria autoridade prolatora,
muitas vezes o nico meio disponvel de esgotar a via
administrativa, como o caso quando a autoridade ocupa
o cargo mximo do ente governamental, como pode pedir
um reexame da deciso por uma instncia superior,
interpondo um recurso administrativo, propriamente dito.
Neste caso, tambm amparado pelo inciso LV, do artigo
constitucional citado, o qual garante o contraditrio e a
ampla defesa aos litigantes em processo judicial ou
administrativo.
Pode tambm o administrado representar,
administrativamente, por simples petio, contra atos
abusivos cometidos por autoridades, segundo os
procedimentos dispostos pela quase ignorada, mas ainda
vigente, Lei n 4.898/65, a qual, conforme lembra
Bandeira de Mello (2007, p. 905), regula o direito de
representao e o processo de responsabilidade
administrativa, civil e penal, nos casos de abuso de
autoridade. Com base nessa lei o administrado deve
peticionar autoridade superior que tiver competncia
legal para aplicar, autoridade civil ou militar culpada, a
respectiva sano e/ou ao rgo do Ministrio Pblico
que tiver competncia para iniciar processo crime contra a
autoridade culpada.
Ao utilizar a via administrativa, por meio do direito de
petio, o administrado invoca o princpio da autotutela
administrativa, pelo qual a Administrao pode e deve
fiscalizar e corrigir seus atos e condutas, quando ilegais,
inoportunos ou inconvenientes, zelando pela adequao
dos mesmos ao quadro normativo vigente e ao interesse
pblico. , pois, com base no poder da autotutela, j
sumulado pelo STF nos enunciados de n 346 e n 473,
que pode a Administrao rever ou corrigir, total ou
parcialmente seus atos, seja a prpria autoridade
prolatora, seja autoridade superior, esta avocando a
competncia do subordinado para anular, alterar ou
revogar o ato. Assim, no geral, o uso da via administrativa,
por ser uma medida menos formal, quase sempre
conveniente para o recorrente, vez que quase sem custo.
Controle judicirio
De suma importncia, por sua eficcia, o controle
exercido pela via judicial. Em primeiro lugar, vale destacar
que, diferentemente da moda nos pases europeus, onde
existe jurisdio dupla, uma administrativa, para litgios que
envolvem a Administrao, e outra comum, para os
demais casos, o Brasil, assim como os Estados Unidos e
diversos pases latino-americanos, adotou o sistema de
jurisdio nica, atribuindo ao Poder Judicirio o
monoplio da jurisdio, ou seja, de dizer o direito.
De fato, conforme assevera o mandamento
constitucional, disposto no art. 5, XXXV: A lei no excluir
da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a
direito. Por decorrncia, todo ato administrativo que
adentre a esfera do Direito submete-se ao controle
judicirio, no todo, quando vinculado, ou, se discricionrio,
imune apenas quanto aos aspectos da convenincia e
oportunidade, onde o gestor chamado a arbitrar em
nome, e exclusivamente em prol, do interesse pblico.
A relevncia do controle judicial sobre a Administrao
enseja que doutrinadores, do porte de Bandeira de Mello
(2007), o elenque como um dos princpios que regem a
Administrao Pblica, lhe designando por Princpio do
Controle Judicial dos Atos Administrativos, onde, in verbis:
No Direito brasileiro, ao contrrio do que ocorre na
maioria dos pases europeus continentais, h unidade
de jurisdio. Isto , nenhuma contenda sobre direitos
pode ser excluda da apreciao do Poder Judicirio,
conforme o art. 5, XXXV, da Constituio. Assim, no
h rgos jurisdicionais estranhos ao Poder Judicirio
para decidir, com esta fora especfica, sobre as
contendas entre Administrao e administrados.
ao Poder Judicirio e s a ele que cabe resolver
definitivamente sobre quaisquer litgios de direito.
Detm, pois, a universalidade da jurisdio, quer no
que respeita legalidade ou consonncia das
condutas pblicas com atos normativos infralegais,
quer no que atina constitucionalidade delas. Neste
mister, tanto anular atos invlidos, como impor
Administrao os comportamentos a que esteja de
direito obrigada, como proferir e impor as
condenaes pecunirias cabveis.
Ao ser demandada em uma ao no Judicirio a
Administrao submete-se aos procedimentos formais que
visam garantir a igualdade das partes, a imparcialidade, o
contraditrio, a ampla defesa e o julgamento por juiz
natural, com a imparcialidade esperada do Poder
Judicirio, embora conte com alguns privilgios,
processuais, em nome do interesse coletivo e do
gigantismo que lhe peculiar, como, por exemplo, prazos
maiores. Entretanto, a adoo de medidas judiciais,
quase sempre custosa, exigindo o emprego de advogados
e pagamento de custas judiciais, e, por vezes, depsito
para garantias. Sendo, entretanto, recomendada, desde
logo, quando no couber recurso administrativo com
efeito suspensivo ou quando necessria a antecipao de
tutela, para os casos de omisso.
No h numerus clausus para os administrados
recorrerem ao Judicirio, sendo certo que sempre que
forem atingidos ou ameaados em seus direitos, tero
legitimidade para acionar a Administrao Pblica e
submeter sua querela a quem diz o Direito, como registra
Rosa (2004):
Gesto Governamental
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No h limites para o controle exercido pelo
Judicirio, podendo incidir sobre atos, contratos,
manifestaes unilaterais de vontade que representem
leso ou ameaa de leso a direito individual, difuso ou
coletivo (controle amplo). As consequncias do
controle tambm no so restritas, podendo: a)
ordenar a suspenso de efeitos de atos ou contratos;
b) impor a anulao; c) impor obrigao de fazer ou de
no fazer; d) impor a obrigao de pagar, indenizar ou
ressarcir.
Em regra, o esgotamento da via administrativa no se
faz necessrio para o ajuizamento de uma ao judicial,
mas h que se consultar a legislao especfica, e mesmo o
caso em questo. necessrio o esgotamento da via
administrativa, por exemplo, para habeas data (CF, art. 5,
LXXII, e Lei n 9.507/97), ao utilizada com o fim de obter
acesso a dados pessoais ou de retific-los, quando h
recusa por parte da autoridade. Como tambm na
Reclamao (Lei n 11.417/2006), utilizada contra
omisso ou ato da Administrao que negar vigncia ou
contrariar, ou ainda aplicar de forma inadequada o
disposto em smulas vinculantes, da lavra do STF. Para o
mandado de segurana coletivo ou individual (CF, art. 5,
LXIX, LXX; Lei n 1.533/51), para proteger direito lquido e
certo no amparvel por habeas corpus ou habeas data,
se h recurso administrativo com efeito suspensivo
inaplicvel at seu desfecho, mas se a ao por omisso
cabvel a qualquer instante, pois no h deciso a ser
suspendida por recurso.
Tambm est ao alcance do cidado o habeas corpus
(CF, art. 5, LXVIII, CPC, arts. 647-667), para combater
abuso de poder ou ilegalidade, envolvendo violncia,
coao ou ameaa liberdade de locomoo; o
mandado de injuno, (CF, art. 5, LXXI), na falta de
norma regulamentadora que inviabilize o exerccio de
direitos e liberdades inerentes nacionalidade, soberania
e cidadania; a ao popular, (CF art. 5, LXXIII, Lei n
4.717/65), na preservao de ato lesivo ao patrimnio
pblico, moralidade administrativa e ao patrimnio
histrico e cultural da populao; a ao civil pblica (CF,
art. 129, III; Lei n 7.347/85, e outras) para obter medida
cautelar ou responsabilizar quem promover danos ao
meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de
valor artstico, esttico, histrico, turstico ou paisagstico;
ao direta de inconstitucionalidade, (CF, art. 102, a e
103), para submeter ao STF tese de inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo, ou ainda quando a omisso de
sua emisso inconstitucional. Alm das medidas judiciais
especficas, possvel aplicar-se Administrao medidas
do mbito do Direito Privado, como, por exemplo, as
aes indenizatrias ou de reintegrao de posse.
O controle parlamentar
cedio que ao Poder Legislativo, aqui e alhures, a par
da funo de legislar cumpre, primeiramente, a tarefa de
fiscalizar o Poder Executivo, como tambm a
Administrao, em geral, lembrando que esta tambm
exercida pelo Legislativo e Judicirio. Essa forma de
controle dita poltica, vez que, diferentemente do
controle legal, promovido pelo Judicirio, ou tcnico,
conduzida pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), ao
Legislativo facultado analisar o mrito, vale dizer, a
convenincia e oportunidade, alcanando o aspecto
discricionrio da autoridade administrativa. Pontificando
essa anlise est a previso constitucional do art. 49, IX,
abaixo reproduzido, que atribui ao Congresso julgar a
prestao de contas anual da Presidncia da Repblica,
bem como apreciar relatrios sobre execuo de planos
de governo.
A Constituio brasileira ao disciplinar a competncia
das casas de representao popular delimita as funes
de controle que lhes incumbe, conforme se v:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso
Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados,
acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio
nacional;
(...)
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites
de delegao legislativa;
(...)
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre
a execuo dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
includos os da administrao indireta;
(...)
XVII - aprovar, previamente, a alienao ou
concesso de terras pblicas com rea superior a dois
mil e quinhentos hectares.
Art. 50. A Cmara dos Deputados e o Senado
Federal, ou qualquer de suas Comisses, podero
convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de
rgos diretamente subordinados Presidncia da
Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes
sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausncia sem justificao
adequada.
(...)
2 - As Mesas da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal podero encaminhar pedidos escritos
de informaes a Ministros de Estado ou a qualquer
das pessoas referidas no caput deste artigo,
importando em crime de responsabilidade a recusa, ou
o no atendimento, no prazo de trinta dias, bem como
a prestao de informaes falsas.
DA CMARA DOS DEPUTADOS
Art. 51. Compete privativamente Cmara dos
Deputados:
I - autorizar, por dois teros de seus membros, a
instaurao de processo contra o Presidente e o Vice-
Presidente da Repblica e os Ministros de Estado;
II - proceder tomada de contas do Presidente
da Repblica, quando no apresentadas ao Congresso
Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da
sesso legislativa;
DO SENADO FEDERAL
Art. 52. Compete privativamente ao Senado
Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-
Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e
os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da
Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos
com aqueles;
(...)
V - autorizar operaes externas de natureza
financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios;
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VI - fixar, por proposta do Presidente da
Repblica, limites globais para o montante da dvida
consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios;
VII - dispor sobre limites globais e condies para
as operaes de crdito externo e interno da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de
suas autarquias e demais entidades controladas pelo
Poder Pblico federal;
VIII - dispor sobre limites e condies para a
concesso de garantia da Unio em operaes de
crdito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condies para o
montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios;
(...)
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do
Sistema Tributrio Nacional, em sua estrutura e seus
componentes, e o desempenho das administraes
tributrias da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e
dos Municpios.
Vale discriminar algumas das funes citadas, por isso
as destacamos. Pela ordem, o art. 49, V, uma novao da
constituinte de 1988, que permite ao Poder Legislativo,
independente do exame prvio pelo Judicirio, sustar atos
do Executivo que exorbitem da mera regulamentao do
dispositivo legal. Essa exacerbao, nada incomum, alis,
pelos governos, na prtica tem sido limitada pela
provocao judicial por parte dos administrados
diretamente afetados. De qualquer maneira, o
mandamento permite ao legislador, de moto prprio ou
por provocao, controlar diretamente a legalidade dos
atos do Executivo que a pretexto de detalhar o
mandamento legal, extrapole seus limites e transborde da
vontade expressa pelo legislador. H autores, como
Medauar (2008, p. 389) que atribuem carter aberrante
a tal mandamento, por considerar que traz incerteza s
relaes jurdicas, por certo entendendo caber apenas ao
Judicirio julgar a existncia ou no da extrapolao
regulamentar. J autores como Bandeira de Melo (2007, p.
908) e Di Pietro (2006, p. 708) sadam o novo dispositivo,
sendo que esta o considera da maior relevncia, justo
por permitir ao Legislativo controlar a legalidade dos atos
normativos do Executivo independentemente de prvia
manifestao do Poder Judicirio. De todo modo, no
obstante sua previso legal, fcil constatar que essa
prxis ainda inslita em territrio ptrio, muito em conta
da prtica de submisso do Legislativo ao Executivo via
loteamento de cargos. Pode ainda, o Legislativo, sustar
contratos a pedido do Tribunal de Contas, consoante
preceito constitucional, art. 71, 1, quando eivados de
ilegalidade, o que ser mais comentado no tpico
seguinte.
O inciso X, do artigo 49 da Constituio Federal,
regulamentado pela Lei n 7.295, permite ao Congresso,
diretamente, ou por qualquer das duas casas, fiscalizar e
controlar os atos do Poder Executivo, includos os da
Administrao indireta. Essa fiscalizao pode ser exercida
sem prejuzo das demais formas de controle legislativo
preceituadas pela Constituio.
O pedido de informaes a que alude o constitucional
art. 50, atribuindo s casas legislativas, ou qualquer de
suas comisses, o poder de convocar, e, em seu
pargrafo segundo, s mesas encaminharem pedidos, a
ministros e titulares de rgos subordinados Presidncia,
para, pessoalmente, no primeiro caso, e por escrito, no
segundo, prestarem informaes ao Legislativo, corrente
na prxis parlamentar, essencialmente por meio de suas
comisses. A respeito destas ltimas, vale aduzir que as
comisses parlamentares de inqurito (CPIs), comisses
temporrias especialmente criadas para, no exerccio das
funes fiscalizatrias incumbidas ao parlamento, apurar
fato ou fatos determinados, quando instaladas, possuem
poderes de investigao prprios das autoridades judiciais
e outros procedimentos previstos nos regimentos internos
das casas de representao popular.
Controle marcadamente de cunho poltico a anlise
facultada Cmara dos Deputados para autorizar a
instaurao de processo contra o presidente e o vice-
presidente da Repblica e os ministros de Estado,
conforme disposto no inciso I, do artigo 51. Igualmente
subjetivo e poltico a autorizao constitucional para o
Senado Federal processar e julgar o presidente, vice-
presidente, ministros de Estado, bem como os comandos
das foras armadas nos crimes de responsabilidade, aos
primeiros, e os de natureza conexa aos segundos.
Alm da fiscalizao, incorporando aspectos polticos e
subjetivos, diretamente exercida pelo Poder Legislativo,
cumpre a este Poder a clssica funo da fiscalizao
financeira e oramentria, sobre a Administrao,
conforme mandamento constitucional, contido no art. 70.
Entretanto, como se focar a seguir, o efetivo exerccio
dessa funo se d por meio do controle externo, a
cargo do Tribunal de Contas da Unio, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
O controle do Tribunal de Contas da Unio
No Brasil, a instituio de uma Corte de Contas vem de
longa data. Sua criao remonta ao Decreto n 966-A, de
7 de novembro de 1890, da lavra de Rui Barbosa, poca
ministro da Fazenda. E passa a figurar nas cartas
constitucionais a partir de 1891 at a Constituio vigente.
Nesse percurso histrico, vem assumindo maior ou menor
amplitude de poderes, segundo o contexto poltico, sendo
sua funo reduzida em perodos autoritrios e ampliada
nos perodos democrticos, no clssico movimento
pendular que acomete o Brasil desde seu descobrimento,
motivando a clebre designao de sstoles e distoles,
pelo general Golbery do Couto e Silva, ao justificar o regime
de exceo e estratgia da distenso poltica empreendida
pelo ltimo regime militar, em histrica palestra proferida
em 1980 na Escola Superior de Guerra.
Nesse diapaso, a atual Constituio Cidad, por sua
nfase libertria, marco da restaurao do regime
democrtico de direito, ao configurar as cortes de contas,
foi prdiga na configurao de suas funes, bem como
Alm da fiscalizao,
incorporando aspectos
polticos e subjetivos,
diretamente exercida pelo
Poder Legislativo, cumpre a
este Poder a clssica funo
da fiscalizao financeira e
oramentria, sobre a
Administrao
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em prover a qualquer cidado autorizao para
provocar-lhe a ao, conforme 2, do art. 74,
reproduzido no tpico seguinte. Nela, estatui-se que a
fiscalizao oramentria, financeira, contbil e normativa
da Administrao ser exercida pelo Congresso, por meio
do controle externo. Nos termos:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada poder (grifos
nossos).
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa
fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes
de natureza pecuniria.
Importa destacar, desde logo, que a fiscalizao a que
alude o artigo 70, ser exercida no apenas pelo
Congresso, que a exercer mediante controle externo, mas
tambm pelos sistemas de controle interno, constitudos
no mbito de cada Poder. Donde, consoante mandado
constitucional, cumpre a cada Poder manter um sistema
de controle interno, com objetivo precpuo de efetivar a
fiscalizao, de carter tcnico-objetiva, descrita no incio
do caput do artigo. E, de outra parte, cumpre ao
Congresso igualmente exerc-la, por meio do controle
externo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio,
conforme dico do artigo 71, o qual, alm de assegurar
sua previso constitucional, delimita sua competncia.
Deflui, do exposto, que o denominado controle
externo o meio pelo qual Congresso Nacional fiscaliza a
Administrao, a partir do apoio tcnico-operacional do
Tribunal de Contas da Unio, rgo autnomo,
pertencente ao Poder Legislativo, institudo por expressa
determinao constitucional, com a misso de auxiliar o
Congresso Nacional no exerccio desse controle. Esse
entendimento hoje amplamente prevalente pela
doutrina, como resume Odete Medauar (2008, p. 389):
Criado por iniciativa de Ruy Barbosa, em 1890, o
Tribunal de Contas instituio estatal independente,
pois seus integrantes tm as mesmas garantias
atribudas ao Poder Judicirio (CF, art. 73, 3). Da ser
impossvel consider-lo subordinado ou inserido na
estrutura do Legislativo. Se a sua funo atuar em
auxlio ao Legislativo, sua natureza, em razo das
prprias normas constitucionais, a de rgo
independente, desvinculado da estrutura de qualquer
dos trs poderes.
Embora a eminente doutrinadora refira-se Corte de
Contas como desvinculada da estrutura de qualquer dos
trs poderes, corrente amplamente majoritria, que
esposamos, o concebe como instncia administrativa
colegiada, autnoma, de foro constitucional, pertencente
ao Poder Legislativo. Ou seja, embora integre o Poder
Legislativo no hierarquicamente vinculado a nenhum
outro rgo deste poder, gozando de plena autonomia de
gesto no cumprimento de sua misso institucional. Nesse
sentido o ministro Carlos Veloso, referindo-se Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 375 resumiu: O Supremo
Tribunal Federal entendeu que os Tribunais de Contas so
rgos do Poder Legislativo, sem dvida que so rgos
do Poder Legislativo (VELOSO apud, SOUZA, 1998, p. 13).
Como dito anteriormente, smbolo da restaurao
democrtica, a Carta vigente atribuiu ao Tribunal de
Contas da Unio ampla competncia, de modo a lhe
permitir o efetivo suporte ao Congresso quanto ao
exerccio do controle externo, que est relacionada no art.
71:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que
dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes
e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos
atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na
administrao direta e indireta, includas as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas
as nomeaes para cargo de provimento em
comisso, bem como a das concesses de
aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento
legal do ato concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica
ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades
referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a Unio participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio mediante convnio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII - prestar as informaes solicitadas pelo
Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comisses, sobre a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspees realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanes previstas em lei, que estabelecer, entre
outras cominaes, multa proporcional ao dano
causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade
adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato
impugnado, comunicando a deciso Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre
irregularidades ou abusos apurados.
1 - No caso de contrato, o ato de sustao
ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional,
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que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder
Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as
medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal
decidir a respeito.
3 - As decises do Tribunal de que resulte
imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
executivo.
4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso
Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas
atividades (grifos nossos).
A complexidade das atividades decorrentes do
exerccio da competncia que lhe atribui a ordem vigente
pode ser mensurado a partir de uma tipologia das
decises e instrumentos demandados Corte de Contas,
como bem resume Souza (1998, p. 17-18):
Umas so de natureza meramente declaratria,
como as que consideram legal uma concesso de
aposentadoria ou regular uma prestao de contas;
outras so de simples conhecimento da matria, como
a referente ao resultado de auditoria programada, de
sua prpria iniciativa, em que no se acusem falhas;
outras tantas so de carter constitutivo, como as que
ordenam a adoo de providncias corretivas por
parte dos jurisdicionados; umas se assemelham a um
laudo pericial, como a que atende solicitao do
Legislativo sobre exame de atos e fatos administrativos,
para dizer da sua regularidade. Outras mais so
consideradas de natureza condenatria, como as que
imputam dbito ou aplicam multa; umas constituem-se
simples recomendao; e outras, finalmente, so de
cunho informativo ou orientador, sobretudo as que
respondem a consultas. A deciso sobre as contas
governamentais, para fins de julgamento pelo
Legislativo, de carter meramente opinativo, sem
prejuzo de sua enorme relevncia e notabilidade,
proferida em rito solene.
Destarte, presentemente o Tribunal de Contas
desempenha papel mpar na Repblica. Em sua ao
abarca no apenas a legalidade formal, como nas cartas
anteriores, mas compete-lhe tambm julgar os atos dos
administradores, gestores e rgos, considerando os
princpios e instrumentos normativos que regem a
administrao pblica, incluindo a moralidade
administrativa, a eficincia, a legitimidade, a economicidade,
e os demais princpios do ordenamento jurdico e do
planejamento da administrao direta ou indireta. No
obstante, o faz sem exclusividade, ou seja, age de forma
concorrente aos demais controles a que se sujeita a
Administrao.
Apenas quanto ao julgamento das contas dos
administradores e demais responsveis por dinheiro, bens
e valores pblicos, a doutrina majoritria e a jurisprudncia
reconhecem a exclusividade jurisdicional do rgo para
decidir, em definitivo, a aprovao ou reprovao dos atos
apreciados. Com a ressalva que esta definitividade ainda
em mbito administrativo, portanto produzindo coisa
julgada administrativa. O julgamento refere-se to somente
apreciao das contas em si, no produzindo o mesmo
efeito, de definitividade, quanto imputabilidade de culpa
ou dolo aos agentes responsveis. Dito de outro modo, a
Corte de Contas julga as contas, analisando-as sob a tica
contbil-administrativa, bem como a legalidade dos atos e
avenas praticados, e ainda a conformidade das
aposentadorias e penses concedidas. Mas sempre que
essas decises invadam direitos subjetivos, os
administrados, pessoas fsicas ou jurdicas, se
inconformados com a deciso, podem recorrer ao
Judicirio, ao qual, como dito alhures, defeso recusar
julgar qualquer violao ou ameaa a direitos subjetivos.
Ademais, por bvio, pode-se recorrer ao Judicirio para
avaliar se os procedimentos adotados esto em
conformidade com o quadro normativo e, mormente, se
foram atendidos os princpios do contraditrio e da ampla
defesa, necessrios aos processos administrativos em
geral.
O leque de poderes citados, igualmente contempla as
cortes de contas dos Estados e do Distrito Federal, alm
das dos municpios do Rio de Janeiro e So Paulo. Estas
ltimas, excees recepcionadas pela Constituio em seu
art. 31, onde no 1, aceita as ento existentes, e no 4,
veda a criao de novas cortes ou conselhos de contas
para entes municipais, remetendo s cortes estaduais o
preceituado auxlio ao exerccio do controle externo pelo
Poder Legislativo municipal. Sobre as cortes municipais,
vale registrar que apesar de voltadas para anlise das
contas municipais so rgos autnomos do Poder
Legislativo estadual, e no do municpio. E, a respeito das
cortes de contas em geral, por fora de dispositivo
constitucional, aplicam-se, no que couber, os mesmos
poderes e deveres estabelecidos para TCU. A respeito,
veja-se a dico dos art. 31 e 75:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo
aplicam-se, no que couber, organizao, composio
e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e
do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais
disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
sero integrados por sete Conselheiros.
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida
pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, na forma da lei.
1 - O controle externo da Cmara Municipal
ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas
dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.
2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo
competente sobre as contas que o Prefeito deve
anualmente prestar, s deixar de prevalecer por
deciso de dois teros dos membros da Cmara
Municipal.
3 - As contas dos Municpios ficaro, durante
sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder
questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
4 - vedada a criao de Tribunais, Conselhos
ou rgos de Contas Municipais.
No poderia faltar, a uma abordagem sobre as cortes
de contas, uma anlise, ainda que sinttica, sobre a
efetividade de suas decises, sobretudo diante de uma
possvel submisso das mesmas ao Judicirio.
De primeiro, registre-se que qualquer imputao de
dbito pelas Cortes de Contas possui, conforme art. 71, XI,
3, da Constituio, eficcia de ttulo executivo. No
obstante, sendo rgo administrativo, no possui poderes
para a execuo forada dos mesmos, como s acontece
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com membros do judicirio. Como ensina Carvalho Filho
(2008, p. 893):
Embora haja alguns entendimentos e at mesmos
dispositivos constitucionais de Estados que admitem
que o Tribunal de Contas possa executar as suas
prprias decises, o STF decidiu em contrrio,
considerando inconstitucional dispositivo nesse
sentido da Constituio do Estado de Sergipe, com
fundamento no citado art. 71, 3, que no permitiria
tal amplitude [RE 223.037-SE, Rel. Min. Maurcio Correa,
julg. Em 2/5/2002 Informativo STF n 266, maio/
2002]. De fato, nada justifica a pretendida legitimatio, e
por mais de uma razo. A uma, porque no se trata de
pessoa jurdica, e sim de rgo pblico
despersonalizado, ao qual s conferida capacidade
processual em situaes excepcionais. A duas, porque,
integrando pessoa federativa (Unio ou Estado), a
esta que cabe a competncia para ajuizamento das
aes que visem cobrana de valores devidos ao
Poder Pblico, mesmo que os recursos cobrados
sejam alocados para determinado rgo nos termos
da lei.
Conclui-se, do exposto, que os dbitos imputados
pelas cortes de contas, no sendo judiciais, sero
processados pela Administrao do ente federativo
correspondente, e, ao ingressar em uma etapa de
cobrana judicial, recebero o tratamento processual
regular dos demais ttulos executivos extrajudiciais,
abrangidos pelo art. 585, VIII, do Cdigo de Processo Civil.
Como j mencionado, ao recorrer ao Judicirio, a
Administrao, embora com alguns privilgios processuais,
simples parte, em igualdade de condies, em relao
aos direitos em litgio. Donde, o processo admitir os
embargos de execuo e todos os demais expedientes
usuais s partes em processo de execuo de ttulo
extrajudicial, regulados pelo Cdigo de Processo Civil.
O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
Na doutrina do Direito Administrativo comum
encontrarmos tipologias para a classificao dos controles
que atuam sobre a Administrao. O mais ordinrio a sua
diviso em controle interno e controle externo, onde,
interno aquele praticado por sujeito interno
organizao, e externo por sujeito aliengena ao rgo de
referncia. Essa conceituao carece de valor prtico, vez
que extremamente dependente da perspectiva do
observador, ou seja, do ponto de referncia.
Exemplificando: Se considerarmos uma autarquia
qualquer, quase todos os controles sero considerados
externos, exceto os originados na prpria organizao.
Outros, a exemplo de Odete Medauar (2008, p. 377),
classificam como controle interno aquele que a
Administrao realiza sobre seus prprios rgos, o que
engloba uma vasta e diversa gama de aes, a principiar
pelo poder hierrquico, superviso ministerial, mecanismos
de gesto, de avaliao, etc. Na abordagem pragmtica
aqui adotada, focada no sujeito da ao, tomamos sempre
por base a iniciativa da ao de controle. Assim, pela
designao de controle interno nos referiremos aos
agentes e unidades participantes do sistema de controle
interno, institudo no mbito de cada Poder, conforme o
mandamento constitucional, em seu art. 70, in fine,
especificado, em seguida, pelo art. 74, os quais convm,
antes de qualquer outra digresso, resgatar:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas
no plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de
recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito,
avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua
misso institucional.
1 - Os responsveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da
Unio, sob pena de responsabilidade solidria.
2 - Qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato parte legtima para, na forma
da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante
o Tribunal de Contas da Unio (grifos nossos).
O termo sistema retrata a inteno do constituinte
quanto estruturao desta funo auxiliar no controle
de contas, diante da complexidade de uma ao
fiscalizatria abrangendo todos os rgos que manipulam
verbas pblicas, mormente os da administrao direta e
indireta. Logo, ao prescrever uma ao que permeia, em
tese, toda a funo administrativa, prescreve a Lei Maior
uma estrutura diversificada, composta por unidades
inseridas na estrutura estatal, ramificando-se conforme a
prpria Administrao. Para ser sistema, entretanto, no
basta a insero dentro da estrutura administrativa, mas
fundamental que as partes interajam, em uma integrao
funcional entre as unidades. A funo do sistema de
controle interno , portanto, conforme dico
constitucional, um sistema que permeia toda estrutura
administrativa, com o objetivo de apoiar o controle
externo.
Como j mencionado, ao
recorrer ao Judicirio, a
Administrao, embora com
alguns privilgios
processuais, simples parte,
em igualdade de condies,
em relao aos direitos em
litgio.
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Com efeito, logo no artigo introdutrio da Lei n
10.180/01, que disciplina, entre outros, o sistema de
controle interno no mbito do Poder Executivo Federal,
vemos a prescrio da forma sistmica para as atividades
de controle interno. Como acima delimitado, o presente
estudo centra foco na Administrao Federal, a qual,
embora tambm exercida, residualmente, pelos poderes
legislativos e judicirios, encontra-se, concentrada no
Poder Executivo, neste, portanto, recai nossa ateno, no
s por sua extensa dimenso, mas tambm pelo carter
paradigmtico do exerccio da administrao no mbito
deste poder. Nos estados, municpios e Distrito Federal, a
funo do sistema de controle interno assemelhada,
entretanto a estrutura administrativa obedece legislao
do ente federativo.
Do exposto, examinemos a lei que regula tal atividade
no mbito do Executivo Federal, a Lei n 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001, onde se dispe sobre o Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal:
Art. 1 Sero organizadas sob a forma de
sistemas as atividades de planejamento e de
oramento federal, de administrao financeira federal,
de contabilidade federal e de controle interno do
Poder Executivo Federal.
[...]
Art. 19. O Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal visa avaliao da ao
governamental e da gesto dos administradores
pblicos federais, por intermdio da fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial, e a apoiar o controle externo no exerccio
de sua misso institucional.
Executivo Federal tem as seguintes finalidades:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no
plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da
Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao
de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito,
avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua
misso institucional.
DA ORGANIZAO E DAS COMPETNCIAS
Executivo Federal compreende as atividades de
avaliao do cumprimento das metas previstas no
plano plurianual, da execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio e de avaliao da
gesto dos administradores pblicos federais,
utilizando como instrumentos a auditoria e a
fiscalizao (grifos nossos).
Art. 22. Integram o Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal:
I - a Secretaria Federal de Controle Interno, como
rgo central;
II - rgos setoriais.
1
o
A rea de atuao do rgo central do
Sistema abrange todos os rgos do Poder Executivo
Federal, excetuados aqueles indicados no pargrafo
seguinte.
2
o
Os rgos setoriais so aqueles de controle
interno que integram a estrutura do Ministrio das
Relaes Exteriores, do Ministrio da Defesa, da
Advocacia-Geral da Unio e da Casa Civil.
3
o
O rgo de controle interno da Casa Civil tem
como rea de atuao todos os rgos integrantes da
Presidncia da Repblica e da Vice-Presidncia da
Repblica, alm de outros determinados em legislao
especfica.
4
o
Os rgos central e setoriais podem
subdividir-se em unidades setoriais e regionais, como
segmentos funcionais e espaciais, respectivamente.
5
o
Os rgos setoriais ficam sujeitos
orientao normativa e superviso tcnica do rgo
central do Sistema, sem prejuzo da subordinao ao
rgo em cuja estrutura administrativa estiverem
integrados.
Art. 23. Fica instituda a Comisso de
Coordenao de Controle Interno, rgo colegiado de
coordenao do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, com o objetivo de promover
a integrao e homogeneizar entendimentos dos
respectivos rgos e unidades.
Art. 24. Compete aos rgos e s unidades do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal:
I - avaliar o cumprimento das metas estabelecidas
no plano plurianual;
II - fiscalizar e avaliar a execuo dos programas
de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas
conta de recursos oriundos dos Oramentos da
Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e
objetivos estabelecidos e qualidade do
gerenciamento;
III - avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
IV - exercer o controle das operaes de crdito,
avais, garantias, direitos e haveres da Unio;
V - fornecer informaes sobre a situao fsico-
financeira dos projetos e das atividades constantes
dos oramentos da Unio;
VI - realizar auditoria sobre a gesto dos recursos
pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e
entidades pblicos e privados;
VII - apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais
ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou
privados, na utilizao de recursos pblicos federais e,
quando for o caso, comunicar unidade responsvel
pela contabilidade para as providncias cabveis;
VIII - realizar auditorias nos sistemas contbil,
financeiro, oramentrio, de pessoal e demais sistemas
administrativos e operacionais;
IX - avaliar o desempenho da auditoria interna
das entidades da administrao indireta federal;
X - elaborar a Prestao de Contas Anual do
Presidente da Repblica a ser encaminhada ao
Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inciso XXIV,
da Constituio Federal;
XI - criar condies para o exerccio do controle
social sobre os programas contemplados com
recursos oriundos dos oramentos da Unio.
Algumas observaes merecem o dispositivo acima. De
primeira, sobressai a diviso do sistema do executivo
federal em duas categorias, uma composta pelo rgo
central, a Secretaria Federal de Controle (SFC), incumbida
do controle interno em toda Administrao Federal,
excetuando quatro reas sob responsabilidade de rgos
setoriais, sendo eles: o rgo setorial da Casa Civil,
incumbido dos rgos da Presidncia e Vice-Presidncia; o
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do Ministrio da Defesa; o da Advocacia Geral da Unio; e
o do Ministrio das Relaes Exteriores. Infere-se que os
rgos excludos da fiscalizao pela Secretaria Federal de
Controle, tenham especificidades tais, como o trato usual
com matrias sensveis ao Estado, que determinem a
diferenciao no controle interno, excluindo tais reas do
controle ordinrio. De fato, aos rgos de controle
facultado pleno acesso s informaes organizacionais,
sendo alvo de sano qualquer agente que obstaculizar o
seu ofcio, nos termos do art. 26, da norma citada, onde:
Art. 26. Nenhum processo, documento ou
informao poder ser sonegado aos servidores dos
Sistemas de Contabilidade Federal e de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, no exerccio das
atribuies inerentes s atividades de registros
contbeis, de auditoria, fiscalizao e avaliao de
gesto.
1
o
O agente pblico que, por ao ou omisso,
causar embarao, constrangimento ou obstculo
atuao dos Sistemas de Contabilidade Federal e de
Controle Interno, no desempenho de suas funes
institucionais, ficar sujeito pena de responsabilidade
administrativa, civil e penal.
Como cedio, a Administrao Pblica, em geral,
submetida a um cipoal normativo de dimenses
gigantescas, devendo os rgos controladores, por seu
turno, especializarem-se para exercitar o controle das
unidades controladas. Entretanto, no mbito geral,
destaca-se, como referencial normativo para as aes de
controle interno, alm da citada norma constitutiva, a Lei
n 4.320/64, que dispe sobre conceitos e orientaes
gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle de
oramentos e balanos, em especial, o seu art. 76, o qual
determina que o controle da execuo oramentria
abranja a: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadao
da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a
extino de direitos e obrigaes; 2) a fidelidade funcional
dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos; 3) o cumprimento do programa de
trabalho expresso em termos monetrios e em termos de
realizao de obras e prestao de servios. E ainda, em
seu art. 85, a citada lei, corroborando o ainda vigente
Decreto-Lei Federal n 200, de 25 de fevereiro de 1967,
prescreve que a Administrao deve zelar pela
economicidade do servio pblico, preceito tambm
includo na Carta Magna, pela Emenda Constitucional n
19. Ainda, no mesmo sentido, preconiza a Lei
Complementar n 101/2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal. Donde se pode constatar que aos
rgos de controle interno incumbe-se no apenas a
fiscalizao da legalidade da ao administrativa, mas
tambm sua eficcia e economicidade, ou, em outras
palavras, o seu desempenho.
Relevante o inciso X, do art. 24, da Lei n 10.180, que
determina ao rgo central do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal elaborar a Prestao
de Contas Anual do Presidente da Repblica a ser
encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do art.
84, inciso XXIV, da Constituio Federal. Ora, afigura-se-
nos uma contradio lgica um rgo incumbido de
fiscalizar a Administrao ser, simultaneamente,
responsvel por elaborar a prestao de contas anual do
ente fiscalizado, e, portanto, em ltima anlise, de justificar
as aes do mesmo. Ademais, ressalte-se, como rgo de
apoio ao controle externo, e sendo este, por seu turno,
encarregado de exarar o parecer tcnico sobre as contas
para anlise pelo Poder Legislativo, estabelece-se, a nosso
ver, uma promiscuidade de funes entre controlado e
controladores, com uma possvel e inadequada
ascendncia do primeiro sobre os segundos. Um possvel
reflexo dessa impropriedade, seria, por exemplo, o
privilegiamento da funo de assessoramento em
detrimento da funo fiscalizatria.
Por fim, vale registrar que atualmente a Secretaria
Federal de Controle encontra-se inserida dentro da
Corregedoria-Geral da Unio (CGU), cujo titular possui nvel
ministerial. O stio deste rgo na Internet nos informa que:
a Controladoria-Geral da Unio (CGU) o rgo do
governo Federal responsvel por assistir direta e
imediatamente ao Presidente da Repblica quanto aos
assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam
relativos defesa do patrimnio pblico e ao
incremento da transparncia da gesto, por meio das
atividades de controle interno, auditoria pblica,
correio, preveno e combate corrupo e
ouvidoria.
A CGU tambm deve exercer, como rgo central,
a superviso tcnica dos rgos que compem o
Sistema de Controle Interno e o Sistema de Correio e
das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal,
prestando a orientao normativa necessria
(Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/CGU/.
Acessado em: dez. 2010).
O mesmo informativo institucional da CGU, ao referir-se
s aes de fiscalizao e auditoria, relata que a Secretaria
Federal de Controle Interno, rea responsvel por avaliar
a execuo dos oramentos da Unio, fiscalizar a
implementao dos programas de governo e fazer
auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais
sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e
privados, entre outras funes. Nenhuma meno sobre
o apoio ao controle externo, razo maior da previso da
existncia do sistema de controle interno na norma
constitucional.
CONCLUSO
Realizada essa sucinta pesquisa sobre os meios de
controle da Administrao Pblica, podemos concluir que
fundamental s sociedades modernas a criao de
instituies e instrumentos que permitam limitar a
Administrao aos princpios e regramentos legais vigentes
no Pas, protegendo o cidado, e a sociedade em geral, da
exacerbao do poder estatal, bem como desvios de toda
ordem. Nesse af necessrio garantir que qualquer
interferncia estatal em direitos subjetivos seja
expressamente autorizada por lei, e como apenas o poder
regula o poder, faz-se necessrio um sistema de pesos e
contrapesos (checks and balances), onde um poder seja
controlado pelos outros.
De todo o exposto, podemos deduzir que a mais
efetiva ao de controle a do prprio administrado, o
qual, sempre que um ato administrativo estatal invadir a
rbita de seus direitos subjetivos, sem o devido amparo
legal, pode ele recorrer prpria Administrao, invocando
o princpio da autotutela, peticionando para que a mesma
reveja seus atos, seja por pedido de reconsiderao
autoridade prolatora, seja por meio de recurso
administrativo autoridade superior. Embora, via de regra,
no seja obrigatrio, conveniente ao administrado
recorrer via administrativa, e s ento, esta no surtindo
efeito ou havendo ameaa (perigo da demora) aos seus
direitos percorrer tal caminho, provocar ento Jurisdio,
monoplio do Poder Judicirio, para, por meio de ao
adequada, fazer valer o Direito e aplicar a lei ao seu dissdio
com a Administrao.
Adicionalmente, o aparato estatal possui instituies
para, de moto prprio, exercer o controle sobre a
Administrao. Nesse sentido o controle externo a cargo
do Legislativo, que pode exerc-lo diretamente,
convocando auxiliares diretos do chefe do Executivo para
pessoalmente prestarem depoimentos, ou solicitar
informaes a quaisquer outras autoridades, ou ainda
atuar por meio de comisses parlamentares de inqurito,
as quais possuem poderes investigativos assemelhados ao
do Poder Judicirio. Nesta ao, representao popular
facultado exercer um controle no apenas tcnico-
operacional, prprio s cortes de contas, mas
principalmente um controle poltico da ao
administrativa, adentrando o seu mrito, ou seja, sua
convenincia e oportunidade, podendo, inclusive, sustar
atos da Administrao. A prxis, entretanto, tem mostrado
pouca efetividade dessa via de controle, em funo da
excessiva influncia do Poder Executivo sobre o Poder
Legislativo, nas trs esferas de governo.
No exerccio do controle externo, a representao
parlamentar dos entes federados conta com o auxlio de
uma Corte de Contas, incumbida da fiscalizao tcnica-
operacional, nas reas contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, contemplando os aspectos da
legalidade, legitimidade, e economicidade da ao estatal
na aplicao das subvenes e renncias de receitas.
Ainda por determinao constitucional, tem-se, no
mbito de cada Poder, um sistema de controle interno, o
qual, alm de assessorar as altas instncias da Administrao,
, por mandamento constitucional, um sistema de apoio ao
controle externo, exercido pelo Parlamento com auxlio das
cortes de contas. Para assegurar esse auxlio, existe
mandamento constitucional atribuindo responsabilidade
solidria, aos agentes incumbidos do sistema de controle
interno, aos casos de irregularidade ou ilegalidade que
tenham conhecimento, se no derem cincia dos mesmos
Corte de Contas. Em nvel federal esse sistema tem como
rgo maior a Corregedoria-Geral da Unio, que exercita o
controle, por meio da Secretaria Federal de Controle, na maior
parte da Administrao, e por meio de rgos setoriais, para
rgos do Executivo que lidam com assuntos sensveis,
como, por exemplo, a Presidncia da Repblica e o Ministrio
da Defesa.
A participao direta de rgos do controle interno no
exerccio da Administrao ou na prestao de contas
anual considerada, pelo autor do presente estudo, uma
contradio que provoca promiscuidade entre a funo
de fiscalizao e a de administrao, mormente por fora
de sua vinculao ao controle externo, conforme
mandamento constitucional.
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ROSA, M. F. E. Direito Administrativo. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2004.
SOUZA, O. R. A fora das decises do Tribunal de Contas. Braslia: Braslia Jurdica, 1998.
Arthur Phillipe Pinto e Silva, EPPGG desde 1998, informata, administrador e advogado. Ps-graduado como
Especialista em Polticas Pblicas (Bennet/RJ), concluiu os crditos do mestrado em Administrao Pblica (Ebap/FGV).
Trabalhou 20 anos na rea de informtica da Embratel e foi Analista Judicirio no TRE/RJ. Como EPPGG, exerceu
diversos cargos, como os de Coordenador de Informtica nos Ministrios da Justia, da Cincia e Tecnologia, e do
Trabalho e Emprego. Na rea social, atuou no programa Proger (SDR/MI), na Segurana Alimentar (Sesan/MDS) e na
Qualificao Profissional (DEQ/SPPE/MTE). Atualmente Coordenador de Compras da SPOA/MP.
A judicializao das polticas
pblicas - ativismo judicial ou
instrumento de construo da
cidadania inclusiva?
Pgina 33
Por Julia Maurmann Ximenes
A judicializao das polticas pblicas tem sido objeto de vrias anlises pelos diferentes atores envolvidos
Poder Judicirio, Poder Executivo e Poder Legislativo. A centralidade atribuda ao Direito pelo texto
constitucional de 1988 acarretou a crtica ao papel desempenhado pelo Poder Judicirio na efetivao
dos direitos sociais. Sem ignorar os excessos, conhecidos como ativismo judicial, a proposta do presente
trabalho abordar a temtica luz do conceito de cidadania inclusiva. Trata-se de uma abordagem
sociopoltica da atuao jurisdicional e da sua relao com as polticas pblicas considerando as
demandas de um importante ator no processo brasileiro de consolidao democrtica: o cidado
como sujeito de direitos.
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A judicializao das polticas pblicas - ativismo
judicial ou instrumento de construo da cidadania
inclusiva?
INTRODUO
Desde a promulgao da Constituio de 1988 muito
se tem debatido, no campo jurdico e poltico, sobre a
efetivao do extenso rol de direitos sociais
constitucionalizados e o papel do Poder Judicirio nesta
tarefa. A maior conscientizao dos direitos sociais pela
sociedade aumentou ainda mais a discusso ao demandar
do Poder Judicirio uma postura cada vez mais ativa. Este
o cenrio brasileiro da judicializao das polticas pblicas.
O objeto do presente trabalho resgatar o contexto
do surgimento deste fenmeno da judicializao das
polticas pblicas, tendo como pano de fundo a
judicializao da poltica, e relacion-lo a uma possvel
construo de cidadania no Estado democrtico brasileiro.
Para tanto, iniciaremos com a relao entre
judicializao da poltica e judicializao das polticas
pblicas. Em seguida, abordaremos a construo da
hermenutica que fundamentou um novo paradigma
quanto ao papel do Poder Judicirio no contexto poltico e
institucional, e como isto afetou o surgimento do ativismo
judicial. Depois desenvolveremos uma linha de reflexo
que permita relacionar a judicializao das polticas
pblicas e a consolidao da cidadania. Isso porque,
considerando as distores histricas na construo da
cidadania no Brasil, o modelo de proteo social da
Constituio de 1988 proporcionou o que chamaremos
de cidadania inclusiva
1
, ou seja, a percepo de que o
cidado tem direito a ter direitos, sujeito de direitos no
apenas civis e polticos, mas tambm sociais, demandando
uma compreenso coletiva e distributiva da questo.
Cumpre salientar que o objetivo do presente trabalho
refletir sobre o fenmeno da judicializao das polticas
pblicas a partir da efetivao dos direitos e da cidadania
inclusiva, em uma abordagem essencialmente
sociojurdica, ao aproximar o Direito da realidade
sociopoltica. O impacto desse fenmeno na gesto
pblica no ser analisado, apesar de ser uma importante
varivel. Trata-se de um recorte do objeto de estudo aqui
abordado.
2
JUDICIALIZAO DA POLTICA E JUDICIALIZAO
DAS POLTICAS PBLICAS
A judicializao da poltica tem sido objeto de inmeras
reflexes no campo jurdico e nas suas relaes com o
campo poltico, por diferentes atores Poder Judicirio,
acadmicos, Ministrio Pblico, etc.
3
A expresso judicializao da poltica questionada
por Maciel e Koerner (2002) como varivel para anlise
emprica das relaes problemticas entre instituies
judiciais e instituies polticas na democracia brasileira.
Para os autores, judicializao da poltica e politizao da
justia so expresses correlatas que indicam os efeitos da
expanso do Poder Judicirio no processo decisrio das
democracias contemporneas. A expresso faz parte do
repertrio das aes de grupos polticos que defendem o
recurso das arenas judiciais para ampliar a proteo estatal
efetividade de direitos de grupos discriminados ou
excludos. No sentido constitucional, a judicializao da
poltica refere-se ao novo estatuto dos direitos
fundamentais e superao do modelo da separao dos
poderes do Estado, que levaria ampliao dos poderes
de interveno dos tribunais na poltica.
Nesse sentido, alguns autores apontam que a
judicializao da poltica representa a difuso dos
procedimentos judiciais em arenas de deliberao poltica
ou seja, o ajuizamento de aes que envolvam questes
polticas por si s j caracterizaria o fenmeno.
Em uma importante pesquisa sobre a judicializao da
poltica no incio da dcada de 1990, Werneck Vianna
(1999) segue essa linha de raciocnio. Ao constitucionalizar
os direitos sociais, o texto constitucional de 1988 atribuiu
uma centralidade ao Direito e ao Poder Judicirio. E com o
aumento das demandas no Supremo Tribunal Federal, o
fenmeno foi diagnosticado, representando um
importante instrumento de aprofundamento da
democracia brasileira (p. 260).
4
Mas essas anlises esto concentradas no modelo
abstrato de constitucionalidade as demandas no
Supremo Tribunal Federal. Isso porque esta ltima
instncia do Poder Judicirio brasileiro tem como principal
atribuio proteger o texto constitucional. Portanto,
quando houver uma lei abaixo do texto constitucional que
esteja em confronto com este, ela dever ser questionada
via Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI), podendo
ser provocada por vrios entes mais representativos da
sociedade, a saber: presidente da Repblica, Mesa do
Senado Federal, Mesa da Cmara dos Deputados, Mesa de
Assemblia Legislativa, governador de Estado, procurador-
geral da Repblica, Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, partido poltico com representao
no Congresso Nacional e confederao sindical ou
entidade de classe de mbito nacional (art. 103 e incisos
da CF/88).
Esse novo grupo compreende a comunidade de
intrpretes (HABERLE, 1997) e representa a interligao
entre os direitos fundamentais e a democracia
participativa
5
. A ampliao dos entes que podem solicitar a
ADI representa uma das principais inovaes da
Constituio de 1988, uma vez que a Constituio de
1946 s concedia legitimidade ativa ao procurador-geral
da Repblica, ou seja, ator poltico-Estatal. Nesse sentido, o
Supremo est mais aberto s demandas de diversos
setores polticos, sociais e corporativos.
Portanto, percebe-se que, ao constitucionalizar os
direitos, se tira da poltica o seu papel preponderante,
passando para os tribunais constitucionais (no caso
brasileiro o Supremo Tribunal Federal) a discusso de
cunho poltico (BERCOVICI, 2003). Isso, de certa forma, foi
legitimado pelo prprio texto constitucional
atribuio do Supremo, a ao de competncia exclusiva
desta Corte, o grupo que pode provocar o controle de
constitucionalidade foi ampliado. O prprio desenho
institucional do controle de constitucionalidade
judicializou a poltica e de certa forma a legitima.
... refletir sobre o fenmeno
da judicializao das polticas
pblicas a partir da
efetivao dos direitos e da
cidadania inclusiva, em uma
abordagem essencialmente
sociojurdica, ao aproximar o
Direito da realidade
sociopoltica.
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inclusiva?
nesse sentido que reside nossa reflexo,
diferenciando judicializao da poltica na modalidade
abstrata, de judicializao das polticas pblicas na
modalidade individual. Isso porque uma das grandes
controvrsias passou a ser o impacto das decises
proferidas pelo Poder Judicirio no mbito individual
quando o cidado busca o Poder Judicirio para efetivar
um direito social, que passa a ser individualmente
demandado.
Esta nova demanda exige diferenciar o controle das
polticas pblicas na modalidade abstrata mencionada
anteriormente e o controle dos direitos reflexos s polticas
pblicas. Estes tm realmente uma dimenso subjetiva que
se apresenta a olhos vistos e que legitima a prestao
jurisdicional individual (BARROS, 2009). Assim, aps a
definio e implementao de uma poltica pblica, o
indivduo obteria o direito subjetivo de provocar o Poder
Judicirio para questionar a sua efetivao, na forma ou no
contedo.
6
Estas imerses pela sociologia jurdica, pela filosofia
do direito e pela teoria constitucional, permitem, pois,
compreender o papel reservado ao Poder Judicirio no
Estado atual, luz de sua dimenso poltica. No atual
estgio do constitucionalismo democrtico, a
separao de poderes, certamente, no pode ser
entendida como bice legitimidade constitucional do
controle jurisdicional de polticas pblicas (BARROS,
2009, p. 31).
Portanto, alm das liberdades negativas, ou seja, os
direitos subjetivos individuais, surgem as liberdades
positivas, condicionando em prol do coletivo a esfera da
autonomia individual (CITTADINO, 2002).
7
Mas, de que
modo pode a instituio conciliar a natureza poltica dos
conflitos institucionais submetidos sua apreciao com a
necessidade de proferir decises baseadas e circunscritas
letra da lei?
Desta feita, percebe-se que o fenmeno da
judicializao da poltica foi ampliado para incluir as
polticas pblicas, diante de um contexto constitucional e
poltico favorvel no caso brasileiro. Ao ampliar o escopo
do fenmeno, novas categorias tericas influenciam a
atuao do Poder Judicirio, de certa forma legitimando
sua atuao de forma mais invasiva. Aqui encontramos o
argumento do ativismo judicial e sua oposio a reflexo
ora proposta. Se o aumento das demandas significa sim
uma centralidade no Direito, em que medida podemos
relacionar este aumento nas demandas com um maior
empoderamento
8
do cidado quanto aos seus direitos,
como verdadeiros sujeitos de direitos e no um ato
voluntrio do Poder Judicirio de engrandecimento
institucional?
O NOVO PARADIGMA CONSTITUCIONAL E O
ATIVISMO JUDICIAL
A Constituio de 1988 surgiu em um contexto
sociopoltico de inmeras demandas, de aspiraes e uma
crena ingnua no poder transformador do Direito. Isto
ntido a partir de uma anlise do seu extenso rol de direitos
programticos metas estabelecidas pelo constituinte
originrio sem as respectivas garantias quanto
efetivao. Este carter programtico do texto
constitucional acarretou uma inrcia inicial no campo
jurdico as metas eram dirigidas ao Poder Executivo,
primordialmente, no cabendo ao Poder Judicirio
avanar em funo tpica deste Poder, inclusive diante da
ausncia de legitimidade, j que as metas dependem de
polticas pblicas, ou seja, planos governamentais que so
elaborados por atores representantes da soberania
popular. O campo jurdico resistiu ao papel mais poltico
atribudo pelo texto constitucional.
Aps o primeiro impasse quanto ao carter
programtico dos direitos, especialmente os direitos
sociais, o campo jurdico passou a defender a fora
normativa da Constituio e a necessidade de efetivao
dos direitos sociais. Assim, o carter programtico no
retira a vinculao jurdica dos atos polticos, e
consequentemente a concretizao dos direitos pelo
Poder Judicirio. Aqui encontramos a linha que divide o
paradigma formal da separao dos poderes
preponderantes at ento e uma interpretao mais
aberta, que defende uma centralidade nos operadores do
Direito no sentido de concretizao da norma, ainda que
isso represente uma politizao da prestao
jurisdicional.
Esta nova hermenutica representa o
neoconstitucionalismo. Barcellos (2005, p. 84) aponta trs
premissas fundamentais do ponto de vista metodolgico-
formal do neoconstitucionalismo:
i) A normatividade das normas jurdicas,
dotadas, como as demais, de imperatividade;
ii) A superioridade da Constituio sobre o
restante da ordem jurdica (cuida-se aqui de
Constituies rgidas, portanto);
iii) A centralidade da Carta nos sistemas
jurdicos, por fora do fato de que os demais ramos do
Direito devem ser compreendidos e interpretados a
partir do que dispe a Constituio.
Portanto, reconhece-se a centralidade das dimenses
social e poltica no Direito. Esta percepo importante
para o novo posicionamento do Poder Judicirio como
ator de carter decisrio em questes at ento restritas
s esferas polticas, Poder Legislativo e Executivo
(fenmeno da judicializao da poltica). Bercovici (2003)
destaca, entretanto, que essa teoria, ao recear deixar a
Constituio nas mos do legislador, acaba entregando a
deciso sobre as questes constitucionais ao Poder
Judicirio. Como os problemas da Constituio so de
concretizao constitucional, o papel dos rgos judiciais
de controle de constitucionalidade torna-se fundamental.
Favorece-se o crescimento do papel poltico do Tribunal
Constitucional (no Brasil, o Supremo Tribunal Federal), que
se autoconverteria em senhor da Constituio. Essa
concepo est ligada defesa da mudana da realidade
pelo direito destacado anteriormente. Ademais, consolida
o papel da constituio como centro do direito pblico,
minimizando o Estado e a poltica. Aqui nos aproximamos
do ativismo judicial como um atributo do Poder Judicirio
quando se posiciona nessas questes polticas, ainda que
legitimado constitucionalmente, como apontamos.
Claro est que a judicializao das polticas pblicas
est inserida em uma nova grade de leitura da realidade,
que tem o Direito como principal ator, seja no mbito do
controle de constitucionalidade, seja, nas primeiras
instncias, objeto principal da presente anlise. Contudo, o
ativismo judicial tem outra conotao. Na literatura
americana, ele frequentemente atrelado ao discurso
daqueles que no concordam com uma determinada
deciso proferida pelo Poder Judicirio. O ativismo est
associado a um posicionamento sobre determinado
tema por parte do Poder Judicirio.
Vrios autores americanos vm tentando definir as
possibilidades do ativismo judicial, estabelecendo critrios
para definir este posicionamento como uma espcie de
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inclusiva?
militncia a partir de algumas caractersticas comuns: a)
postura de desrespeito aos outros poderes, Executivo e
Legislativo, e seu carter majoritrio; b) recusa a
estabilidade proveniente dos precedentes e a fidelidade
lei; c) enaltecimento institucional do prprio Poder
Judicirio, em detrimento do papel do Legislativo; d)
carter pessoal e ideolgico atribudo deciso quanto a
definies de poltica pblica. Abaixo uma tabela que tenta
organizar as principais dimenses do ativismo e seus
respectivos autores.
Portanto, a partir da literatura americana abordada,
percebe-se que o ativismo judicial implica em uma postura
invasiva do Poder Judicirio no tocante definio de
polticas pblicas, motivada por de um descrdito ao
carter majoritrio dos outros trs poderes, por
despreocupao com o carter normativo da legislao
existente, com o objetivo de engrandecer o papel do
Poder Judicirio e ainda, para impor uma viso pessoal
sobre determinada poltica pblica. Nesse sentido,
diferentemente da judicializao das polticas pblicas, o
ativismo judicial perpassa uma vontade de agir e no um
contexto favorvel para sua insurgncia.
Importante destacar ainda que apesar do esteretipo
negativo atribudo categoria terica ativismo judicial,
por estar associada ao exerccio excessivo do poder
judicial violando o princpio da separao dos poderes,
eventualmente o ativismo judicial pode ter um lado
positivo. Isso porque por intermdio de uma nova
postura do Poder Judicirio que um novo direito pode ser
inserido na agenda pblica
9
e assim sensibilizar o Poder
Pblico para a formulao de uma poltica pblica
especfica.
10
Tabela Dimenses Tericas do Ativismo Judicial
CATEGORIA CANON YOUNG W. P. MARSHALL COHN AND
(1984) (2002) (2002) KREMNITZER (2005)
Deferncia a outros Poderes X X X X
Estabilidade legal X X X X
Enaltecimento institucional X X
Carter ideolgico da deciso X X
Fonte: Lindquist e Cross (2009, p. 33, adaptado pela autora).
Consoante j se afirmou, na base desta ampliao
do controle normativo do Poder Judicirio sobre
outras esferas de poder, que vem sendo denominado
ativismo judicial, est a presso da sociedade
organizada, perceptvel tanto na Europa como na
Amrica, que, mais consciente dos direitos
conquistados, e com mais oportunidades de acesso
Justia, tem deslocado o foco de tenses sociopolticas
dos poderes clssicos Executivo e Legislativo para o
Sistema de Justia. Este deslocamento do lcus
conflitivo vem ocasionando um certo esgotamento do
modelo clssico e estanque de separao dos poderes,
substituindo-o por uma tcnica distributiva de funes
entre rgos relativamente separados, mas
interconectados entre si (PORTO, 2006, p. 206-7).
Assim, no mbito da judicializao das polticas
pblicas, h contexto favorvel e legitimado
normativamente para a expanso do Poder Judicirio,
ampliando a prpria presena normativa (Direito) nas
prticas sociais.
11
Enquanto isso, o ativismo judicial
representa a atitude propositiva do Poder Judicirio de
expanso do seu poder, invadindo outras esferas e
competncias, determinando escolhas polticas sem o
devido debate pblico. Por isso que, para a presente
anlise, o contexto da judicializao das polticas pblicas
poder acarretar tanto o ativismo judicial quanto a
cidadania inclusiva.
A JUDICIALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS E A
CIDADANIA
Aps a apresentao das variveis conceituais
judicializao das polticas pblicas, neoconstitucionalismo
e ativismo judicial , passaremos a refletir sobre o impacto
desse fenmeno na construo da cidadania.
A definio de cidadania no Brasil possui um histrico
de opresso e de concesses, no de conquistas. Isso
porque historicamente comeamos pelos direitos sociais
concedidos pelo Estado
12
, no que Wanderley Guilherme
dos Santos (1979) denomina de cidadania regulada
Cidadania regulada: quando o seguro social
destina-se cobertura da populao assalariada com a
qual se estabelece relao jurdica do tipo contratual.
Os benefcios so, em regra, proporcionais
contribuio efetuada, no guardando relao
imediata com as necessidades do beneficirio. A
participao tende a ser compulsria e, embora restrita
a uma parcela da populao, uma relao de direito
social estabelecida com base em um contrato (SANTOS
apud FLEURY, 2007, p. 76).
O prprio campo jurdico tradicionalmente estabelece
que cidadania inclui apenas o exerccio dos direitos
polticos, ignorando as dimenses civis e sociais da
cidadania. O novo modelo de proteo social adotado
pela Constituio de 1988 introduziu a noo de direitos
sociais universais como parte da condio de cidadania, o
que se reconhece como cidadania inclusiva.
13
Em pesquisa
sobre o conceito jurdico tradicional da expresso
cidadania abordado pela doutrina jurdica, Regina Lcia
Teixeira Mendes (2007) encontrou uma reduo do
conceito ao exerccio restrito dos direitos polticos.
[...] o campo jurdico conceitua cidadania,
desprovendo o instituto de seu contedo de direitos
civis, relativos s liberdades pblicas, assim como de
seu contedo de direitos sociais. Curiosamente, a
nica categoria de direitos de cidadania que conseguiu
entre ns ser efetivamente universalizada foram os
direitos polticos, ainda que tenham sido
transformados em deveres.
Essa viso restrita de cidadania, destinando o seu
exerccio apenas ao da soberania popular no mbito do
Legislativo e do Executivo tem contribudo para o
crescente movimento de setores organizados da
sociedade civil, minorias e cidados de recorrerem ao
Sistema de Justia para sustentarem pretenses contra
aes ou omisses da administrao, do Legislativo
(PORTO, 2006).
14
O desenvolvimento de uma cidadania ativa,
baseada no incremento da participao comunitria
nas decises e na defesa de direitos, no dispensa a
possibilidade de o povo ter acesso amplo ao Sistema
de Justia, mediante instrumentos processuais e
organizaes institucionais pblicas e privadas de
defesa de direitos, individuais, coletivos e difusos. Como
j se frisou, de nada adiantaria a elaborao de leis
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inclusiva?
justas e socialmente avanadas, se sua execuo
ficasse ao exclusivo critrio da administrao pblica e
no se autorizasse aos beneficirios, a possibilidade de
reclamarem-nas em juzo, individual ou coletivamente
(PORTO, 2006, p. 187).
A nova percepo de cidadania perpassa pela ideia de
que a proteo social do Estado no mera caridade, mas
sim direito individual dos cidados, e que a possibilidade
de juridicizao
15
responsvel pelo reforo ao seu
carter de direito.
16
a cidadania e a participao poltica
por meio do direito. A cidadania pela via judiciria
(GUERRA, 2008).
Aqui retomamos a problemtica do presente artigo
com o fenmeno da judicializao da poltica h um
aumento de demandas no Poder Judicirio, inclusive
tratando de questes que no se circunscrevem apenas
s partes envolvidas, tendo em vista litgios que afetam as
polticas pblicas, ou seja, com dimenso coletiva.
Contudo, ao responder s demandas o Poder Judicirio
est sendo ativista ou est apenas cumprindo seu papel
no contexto de uma cidadania inclusiva?
Ainda que possamos trazer as estratgias de alguns
atores no fenmeno da judicializao das polticas
pblicas, ou seja, da utilizao do Poder Judicirio por
grupos que buscam alcanar interesses especficos,
inclusive por parte dos perdedores, trata-se tambm de
uma nova arena para defesa de subcidados, minorias e
movimentos sociais. Os movimentos sociais so
responsveis pela politizao de vrios temas que
permitiram a reivindicao de novos direitos, ampliando os
tradicionais espaos pblicos de cidadania e participao,
incluindo o Poder Judicirio.
Ao lutar na arena jurdica, os movimentos sociais
no s tornam visvel a sua identidade de sujeito
colectivo capaz de criar direitos, como, reivindicando
depois a concretizao e proteco judicial dos
mesmos, contribuem para implementar novas prticas
sociais e polticas e garantem s minorias que
defendem um mnimo de incluso na sociedade. De
fato, quando alguma associao inserida num
momento social recorre a tribunal, no apenas para
defender os interesses dos seus associados, mas de
todos aqueles que representa, sejam mulheres, negros,
imigrantes, homossexuais, moradores de uma cidade,
etc. Ao recorrer a tribunal, os movimentos sociais do
voz a certas minorias e proporcionam-lhes uma maior
conscincia dos seus direitos. deste modo que os
movimentos sociais combinam a necessria regulao
contida na lei, com os seus potenciais emancipatrios
(DUARTE, 2007, p. 9).
Obviamente que no possvel desconsiderar a
utilizao predatria do Poder Judicirio por
determinados atores, e tambm das dificuldades de
acesso Justia no Brasil, como custas e honorrios, o que
limita os que podem realmente demandar. Entretanto,
ainda que alguns apontem que o Poder Judicirio no
pode ser um salvador das patologias democrticas
brasileiras (ver, por exemplo, PDUA, 2008), a hiptese ora
apresentada est relacionada possibilidade de
adensamento da democracia tendo em vista o
reconhecimento do cidado como sujeito de direitos.
Ademais, ainda que algumas decises possam ser
enquadradas como ativistas nas categorias anteriormente
abordadas, possvel tambm perceber a demanda como
um fenmeno da judicializao das polticas pblicas e do
processo de consolidao da cidadania inclusiva,
independentemente dos critrios subjetivos inerentes s
decises individuais proferidas pelo Poder Judicirio.
17
Assim, retomamos nossa pergunta em que medida a
judicializao das polticas pblicas significa uma
consolidao do exerccio da cidadania? Muitas so as
crticas quanto apropriao do cidado de uma via mais
rpida do que a do processo democrtico eleio de
novos atores polticos mas em uma sociedade
acostumada apenas com a previso dos direitos, trata-se
de uma oportunidade de lanar os olhos nos sujeitos
desses direitos. Ainda que possamos argumentar que a
judicializao favorece a privatizao da cidadania, em
uma espcie de cidadania clientelista, os dados ilustram
cidados buscando a concretizao de seus direitos.
18
Nesse sentido, o desafio da cidadania brasileira da
compreenso do conceito como patrimnio comum, a
internalizao de valores que viabilizem uma
transformao na orientao das aes ou atitudes dos
atores em suas prticas cotidianas (CARDOSO DE
OLIVEIRA, 2001).
Se a Constituio brasileira no pode ser tomada
como uma ordem particular de valores, preciso,
portanto, implementar e inscrever os seus princpios
em nossa histria poltica. Para isso, o processo de
judicializao da poltica no precisa invocar o
domnio dos tribunais, nem defender uma ao
paternalista por parte do Poder Judicirio. A prpria
Constituio de 1988 instituiu diversos mecanismos
processuais que buscam dar eficcia aos seus
princpios, e essa tarefa de responsabilidade de uma
cidadania juridicamente participativa que depende,
verdade, da atuao dos tribunais, mas, sobretudo, do
nvel de presso e mobilizao poltica que, sobre eles,
se fizer (CITTADINO, 2002, p. 39).
Portanto, ainda que a judicializao das polticas
pblicas possa ser criticada luz da teoria tradicional da
separao dos poderes, ela tambm pode ser analisada
luz de uma provocao aos poderes majoritrios quanto
efetivao dos direitos sociais. A percepo dos cidados
como sujeitos de direitos primordial para a democracia,
vinculando Direito e democracia. Diante da histria poltica
brasileira, repleta de interrupes do Estado de Direito e
com um dficit de cultura poltica, o exerccio dessa nova
percepo de cidadania a partir de sujeitos de direitos
demandando o Poder Judicirio deve ser interpretada no
como entrave, mas como uma possibilidade de
participao.
1919
Lus Cardoso de Oliveira chama a ateno
para a distncia significativa entre o apoio formalmente
... no possvel
desconsiderar a utilizao
predatria do Judicirio por
determinados atores, e
tambm das dificuldades de
acesso Justia no Brasil,
como custas e honorrios, o
que limita os que podem
realmente demandar.
dado aos direitos do indivduo e a sua universalidade no
mbito das interaes cotidianas, ou no plano do exerccio
efetivo da cidadania. (2001, p. 33)
CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho buscou refletir sobre o fenmeno
da judicializao das polticas pblicas a partir de quem
demanda o Poder Judicirio, o cidado. As crticas ao
recente papel exercido pelo Poder Judicirio como um
ltimo reduto poltico-moral da sociedade precisam ser
contextualizadas na prpria ordem constitucional, que
legitimou este novo papel. O neoconstitucionalismo como
metodologia de interpretao representou a ruptura com
o modelo tradicional de separao dos poderes,
legitimando a demanda e a consequente prestao
jurisdicional que ultrapassa a esfera individual, buscando a
efetivao de direitos sociais.
Ento, o Poder Judicirio ativista quando atende as
reclamaes do cidado pela efetivao dos direitos
previstos constitucionalmente? Obviamente que os
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excessos podem ser enquadrados na categoria ativismo,
mas tratando do fenmeno de forma quantitativa, a partir
do aumento da demanda, possvel relacion-lo ao
exerccio da cidadania inclusiva, do exerccio de sujeitos de
direitos. O acesso ao Sistema de Justia tem
proporcionado uma maior conscientizao dos direitos e
da cidadania inclusiva.
Desta feita, a proposta analisar a judicializao das
polticas pblicas tambm pelo vis sociopoltico. Ainda
que a utilizao do Poder Judicirio no represente o ideal
democrtico tendo em vista seu carter no
representativo, a sua atuao no mbito da efetivao de
direitos sociais, legitimado constitucionalmente, pode
contribuir para a compreenso da cidadania a partir dos
sujeitos de direitos, e no como mera concesso de
direitos por parte do Estado. Essa nova compreenso
proporcionar, em longo prazo, a construo de uma
cultura poltica mais consciente dos seus direitos,
assimilada como patrimnio comum e exercida nas
prticas cotidianas.
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Notas
1
Sob o prisma constitucional, a ideia de cidadania inclusiva decorre do novo modelo de proteo social brasileiro,
que utiliza uma percepo de cidadania no mbito da proteo social, no que Christian Courtis chama de direitos
sociais como direitos (2009).
2
Esta ressalva importante, pois, o impacto da atuao do Poder Judicirio na gesto pblica existe e tambm tem
sido objeto de debate, como por exemplo, dentre outros, o artigo de Fabola Sulpino Vieira e Paola Zucchi, Distores
causadas pelas aes judiciais poltica de medicamentos no Brasil. Sade Pblica, 2007, v. 41 n.2, p. 214-22.
3
Os primeiros estudos sobre a temtica foram conduzidos pelo grupo liderado por Luiz Werneck Vianna em trs
obras: Corpo e alma da magistratura brasileira, A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil e A
democracia e os trs poderes. Nesta ltima obra destacamos o artigo de Gisele Cittadino, como um referencial no
campo jurdico, como tambm Jos Reinaldo de Lima Lopes (Direitos Sociais. So Paulo: Mtodo, 2006). Cristina Pacheco
analisa a reviso da literatura sobre o tema em Os estudos sobre judicirio e poltica no Brasil ps-1988: uma reviso
da literatura. Fortaleza: Pensar, v. 13, n. 1, p. 75-86, jan./jun., 2008. Outra obra importante e mais recente a pesquisa
elaborada pelo grupo de Vanice Regina Lrio do Valle (Ativismo Jurisprudencial e o Supremo Tribunal Federal.
Laboratrio de Anlise Jurisprudencial do STF. Curitiba: Juru. 2009).
4
Para Boaventura de Sousa Santos a procura pelo Poder Judicirio no representa uma emancipao do Direito,
porque emancipatrios e no emancipatrios so os movimentos, as organizaes e os grupos cosmopolitas
subalternos que recorrem lei para levar as suas lutas por diante. Neste sentido, a judicializao da poltica seria uma
estratgia de diferentes atores na defesa de seus interesses.
5
Em outras palavras, a abertura constitucional [ampliao do rol de legitimados] permite que cidados, partidos
polticos, associaes, etc. integrem o crculo de intrpretes da constituio, democratizando o processo interpretativo
medida que ele se torna aberto e pblico e, ao mesmo tempo, concretizando a Constituio. (CITTADINO, 2002,
p. 19).
6
Importante ressaltar que a escassez de recursos um argumento importante quando se analisa a judicializao
das polticas pblicas. Contudo, o objeto do presente trabalho no adentra a questo da argumentao para as
decises sobre as polticas, mas sim a demanda propriamente dita e sua possvel relao com uma nova percepo da
cidadania no Brasil.
7
A liberdade negativa compreende a liberdade de ou liberdade para na relao entre indivduo e Estado os
direitos de primeira gerao tutelados pelo Poder Judicirio diante do Poder Executivo, normalmente o responsvel
pelo desrespeito s liberdades pblicas. A liberdade positiva a liberdade em, que exige uma prestao por parte
do Estado so os direitos sociais, tradicionalmente de responsabilidade do Poder Executivo, mas que recentemente
tm sido demandados no Poder Judicirio, expresso do fenmeno da judicializao das polticas pblicas.
8
Empoderamento a tentativa de traduo de empowerment, expresso frequentemente utilizada no campo do
Servio Social para analisar as polticas de assistncia social que ultrapassam o mero assistencialismo, proporcionando
mecanismos de exerccio da cidadania.
9
A agenda no processo de formulao e implementao de polticas pblicas compreende o momento em que um
determinado tema considerado relevante pelos atores envolvidos na elaborao de polticas pblicas.
10
Estudos sobre o fornecimento de medicamentos a portadores de HIV/AIDS demonstram que a poltica pblica
implementada em 1996 foi provocada pela mobilizao da sociedade civil por meio de uma campanha da mdia liderada
por ONGs, e que o aumento dos litgios est atrelado gesto ou implantao da poltica pblica. A litigiosidade pode
acarretar uma expanso da poltica pblica vigente (HOFFMANN; BENTES, 2008).
11
No Estado Judicante mais fcil conclamar o debate pblico na Corte do que no Parlamento. o fenmeno da
acessibilidade dos espaos judiciais, em substituio representao poltica tradicional, em que os eleitores
demandam de seus governantes as providncias necessrias para o bom funcionamento da sociedade (GUERRA,
2008).
12
[...] a legislao trabalhista que entrou em vigor na dcada de 1930 no apenas exclua a maioria da populao dos
direitos sociais implementados no perodo, mas estabelecia uma hierarquia entre as ocupaes/profisses reguladas,
instituindo diferenas de acesso aos direitos segundo o status de cada uma. Em uma palavra, este processo de
expanso de direitos significou que os direitos sociais no foram estabelecidos segundo princpios universalistas, o que
motivou a formao de fortes identidades coletivas associadas filiao sindical, tornando difcil a articulao de um
discurso coerente em defesa de uma perspectiva universalista sobre os direitos de cidadania, dado que tal perspectiva
no encontrava respaldo entre os trabalhadores (CARDOSO DE OLIVEIRA, 2001, p. 6).
13
O surgimento do conceito de seguridade social como um conjunto de polticas pblicas que asseguram a
proteo social e o bem-estar das pessoas que, por serem consideradas cidads, passam a ter direitos a esses
benefcios, representou uma verdadeira revoluo no campo das polticas sociais quando foi proposto no Relatrio
Beveridge, na Inglaterra, em 1942 (FLEURY, 2007). Portanto, este modelo de proteo social adotado pela
Constituio de 1988 tem como princpios norteadores a Justia Social, a cidadania universal e o status de direito
atribudo Seguridade Social.
14
Para o autor, a amplitude do Sistema de Justia em relao ao Poder Judicirio permite uma viso ampliada do
prprio conceito de acesso Justia, na concepo de acesso ao Direito, salientando o cidado como sujeito de
direitos.
15
Juridicizao, justicialidade, acionabilidade so termos correlatos para a presente anlise e basicamente
podem ser compreendidos como a possibilidade acionar o Poder Judicirio em temas anteriormente restritos ao
debate no mbito da esfera pblica, como os direitos sociais.
16
Christian Courtis (2009) assim aponta a questo: The history of the birth of the social state is the story of a
transformation from a society where the public authority presents help to the poor as an option motivated by charity
to one where concrete benefits correspond to the individual rights of citizens. If the principal economic, social, and
cultural rights have been well consecrated in diverse constitutions and in an international plan in numerous
instruments, their universal recognition as full rights will not be achieved until they can overcome obstacles that
impide their adequate justiciabitlity (understood as the possibility to demand before a judge or a tribunal of justice the
accomplishment at the least of some of the obligations that will lead to the right).
17
Para ilustrar essa diferena de anlise, apontamos uma pesquisa recente efetuada no mbito do Supremo
Tribunal Federal, onde se chegou concluso de uma precedncia do ativismo judicial do STF sobre o fenmeno da
judicializao da poltica, que se revela como condio subjetiva uma atitude assumida pelos magistrados em relao
s decises (e omisses) dos demais poderes indispensvel para se intensificar o processo de judicializao no
sistema poltico brasileiro (VALLE, 2009, apud XIMENES; RIBEIRO, 2009, p. 38). A pesquisa enfatizou a Corte como parte
de uma complexa equao de poder, o que caracterizaria o conceito de ativismo judicial na dimenso
engrandecimento institucional que apontamos anteriormente.
18
Para demonstrar o crescente movimento de judicializao das polticas pblicas apontamos dados do Diagnstico
das Aes Judiciais direcionadas Secretaria de Estado da Sade do Esprito Santo: no perodo de janeiro a setembro
de 2009, foram 360 aes judiciais solicitando fornecimento de medicamentos no Esprito Santo, sendo que 77,2% das
Julia Maurmann Ximenes advogada, mestre em Direito e doutora em Sociologia Poltica. Professora do Curso
de Aperfeioamento das Carreiras de Gesto Pblica Federal da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
Professora da Especializao e do Mestrado em Direito Constitucional do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP).
Professora do Curso de Formao para a Carreira da Magistratura do Instituto Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro
aes foram patrocinadas pela Defensoria Pblica Estadual, o que demonstra que a maioria dos indivduos no possui
condies financeiras de procurar um advogado particular.
Polticas pblicas sob a tica
do novo gestor: o public
policy-cycle de Howlett e
Ramesh como estratgia para
ao do Estado
Pgina 47
Por Leonardo Silva Reis
O objetivo deste artigo difundir os elementos da public policy-making a partir da contribuio de
Michael Howlett e M. Ramesh, tendo como referncia-base o livro Studying public policy: policy cycles
and policy subsystems (2003). Busca-se compreender a lgica da resoluo aplicada de problemas e
despertar o senso crtico para as possibilidades e desafios da matria. O estudo ter incio com a
produo de uma definio prpria de poltica pblica, criada a partir de outros estudos. Avanando,
estudar-se- a proposta de poltica dividida em ciclos. Na formulao sero conceituadas subetapas e
realados elementos como a montagem da agenda, o subsistema e estilos da formulao e a tomada
de deciso. Na implementao ver-se- a conceituao e o centro da anlise ser a relao entre as
restries do Estado e a extenso do alvo. Na fase de avaliao sero realados os tipos de avaliao
e os estilos bsicos. Para enriquecer o entendimento, sero avivados atores, instituies e instrumentos
envolvidos ao longo do processo. O processo de poltica pblica brasileiro ser caracterizado por meio
da rememorao de fatos e prticas institucionalizadas.
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Polticas pblicas sob a tica do novo gestor: o
public policy-cycle de Howlett e Ramesh como
estratgia para ao do Estado
INTRODUO
O campo da poltica pblica argentrio em definies
para a expresso. Um dos pioneiros da difuso do estudo,
Thomas Dye, brinda-nos com um entendimento sucinto,
mas precioso, de que poltica pblica tudo o que um
governo decide fazer ou no fazer (DYE, 1984). Dye
afirma, nesta simples frase, que poltica pblica s existe
como ao de Estado que opta, conscientemente, por se
posicionar positiva agir de modo a influenci-lo - ou
negativamente optar pela inao, laissez tre em
relao a ele. O problema dessa definio que o autor
reduz a public policy-making, essencialmente, a um jogo
de escolhas.
Ainda de maneira simples, mas j conferindo ao poder
pblico uma caracterstica pr-ativa e reconhecendo sua
relao com outros atores, podemos afirmar que poltica
pblica a forma como o Estado intervm na sociedade
e em suas instituies de forma a preserv-la ou
transform-la ativamente (REIS, 2010, p. 6).
Jenkins, apud Howlett e Ramesh (2003, p. 6), estende-
se definindo a poltica pblica como
um conjunto de decises inter-relacionadas,
tomadas por um ator ou grupo de atores polticos, que
se refere seleo de objetivos e dos meios
necessrios para alcan-los, numa situao
especificada em que o alvo dessas decises estaria [...]
ao alcance efetivo desses atores.
Jenkins entende a public policy-making como um
processo que envolve uma srie de decises polticas e
tcnicas ainda que inconscientes e que essas decises
levam em conta a capacidade material ou informacional
do Estado. O autor introduz, ainda, a ideia de avaliao de
resultados.
James Anderson, ao afirmar que poltica pblica um
curso de ao intencional perseguido por um ator ou
conjunto de atores, quando tratam de um problema ou
matria de interesse (apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p.
7), acrescenta um novo elemento: a percepo, real ou
no, de uma questo que merece ateno e
posicionamento.
Pode-se entender, ento, que poltica pblica um
processo no qual o Estado, de forma isolada ou coletiva,
toma uma srie de decises inter-relacionadas com
relao a uma matria de interesse, desde o
reconhecimento dessa matria at a avaliao dos
resultados advindos de sua atuao, passando pelo prvio
diagnstico de suas capacidades.
CICLOS DA POLTICA
O cientista poltico estadunidense Harold Lasswell
buscou tornar didtico o complexo processo de public
policy-making e foi pioneiro ao simplific-lo, dividindo em
estgios, na forma de um ciclo. O ciclo proposto por
Lasswell (apud HOWLETT e RAMESH, 2003, p. 12)
apresenta sete estgios: 1) informao; 2) promoo; 3)
prescrio; 4) invocao; 5) aplicao; 6) trmino; e 7)
avaliao.
Howlett e Ramesh (2003, p. 12) apontam como
fragilidades dessa proposta que o prprio Lasswell
definia como mais ideal que real: pouco leva em
considerao as influncias externas sobre o Estado,
presume um nmero reduzido de personagens envolvidas
(especialmente burocratas) e deixa para o final a avaliao
da poltica.
Gary Brewer (apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 12),
inspirado pelo modelo de Lasswell, decomps a public
policy-making em seis etapas: 1) inveno; 2) estimativa; 3)
seleo; 4) implementao; 5) avaliao; e 6) trmino.
Este autor introduziu a noo de poltica pblica como
um ciclo contnuo, sem necessariamente ter um perodo
de vida definido. Howlett e Ramesh (2003, p. 13) vo
adiante e acrescentam que ele
expandiu o processo da poltica pblica
para alm dos domnios do governo [...]
e clarificou a terminologia usada para
descrever os vrios estgios do
processo.
Condensando ainda mais as etapas,
mas sem confundi-las, Howlett e
Ramesh propem um novo modelo,
que relacionam com a chamada
resoluo aplicada de problemas
(Figura 1):
Segundo os autores, a public policy-
making se divide em cinco etapas: 1)
montagem da agenda; 2) formulao da
poltica; 3) tomada de deciso; 4)
implementao; e 5) avaliao. sobre este modelo que se
desenvolver o presente estudo.
PROCESSO DE POLICY-MAKING
No processo de produo da poltica, tem-se a
percepo de um problema pelo Estado e o incio de uma
reao, com a formulao de alternativas de aes e a
A montagem da agenda o
processo sociolgico por
meio do qual o Estado reage
a uma matria de interesse,
espontaneamente ou por
presso da sociedade, do
mercado ou de outros
setores ou nveis do prprio
Estado.
Figura 1
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tomada de deciso. Teoricamente um dos campos mais
fragmentados e controversos de se estudar, mas decisivo
para que se empreenda uma ao positiva.
Montagem da agenda
O primeiro estgio da criao ou produo da poltica
pblica a montagem da agenda, que foi assim definido
por John Kingdon:
A agenda, como a imagino, a lista das questes
ou problemas que recebem dos funcionrios do
governo e das pessoas de fora que esto prximas a
estes funcionrios alguma ateno sria em algum
momento dado. Do conjunto de todas as questes ou
problemas concebveis, aos quais os funcionrios
poderiam estar prestando ateno, na realidade eles
do ateno sria apenas a alguns, mas no a outros.
Assim, o processo de montagem da agenda limita este
conjunto de questes concebveis ao conjunto que de
fato se torna foco de ateno (KINGDON apud
HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 120).
A montagem da agenda o processo sociolgico por
meio do qual o Estado reage a uma matria de interesse,
espontaneamente ou por presso da sociedade, do
mercado ou de outros setores ou nveis do prprio
Estado.
Cobb e Elder ousaram ao diferenciar a agenda
sistmica da agenda institucional. Na primeira, todos os
pleitos pblicos so merecedores de ateno, ao passo
que, para entrar na segunda, dependem do
reconhecimento do Estado.
Para que a matria seja aceita nesse patamar
sistmico-institucional, argumentam Cobb e Elder,
preciso que ela seja apresentada, solues sejam
especificadas e forme-se uma coalizo poltica que a
sustente, a patrocine. Importa, tambm, segundo Kingdon,
que haja uma janela poltica aberta.
Sobre essas janelas, basicamente duas importam
nossa considerao: a janela da matria, que se abre
porque um novo problema capta a ateno dos
funcionrios do governo e daqueles que esto prximos a
eles (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 137); e a janela poltica,
que se abre por conta de mudana no fluxo poltico
(HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 137), ou seja, pela alterao
da ideologia predominante no mandato poltico, pela
reorganizao das foras dentro do governo e no Poder
Legislativo, enfim, algo que importe a alterao substancial
do cenrio estatal.
Ainda assim, a montagem da agenda no ocorre de
forma automtica ou natural. Segundo Baumgartner e
Jones, em muitos subsistemas ocorre a capacidade de se
criarem monoplios polticos em que subsistemas
especficos desenvolvem habilidade para controlar a
interpretao de um problema e a maneira em que ele
concebido e discutido (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 139) e
essa capacidade que determina [...] se o
pareamento dos problemas e solues encontrado na
montagem da agenda e nos estgios subsequentes da
formulao [...] resultaro na considerao da issue
num paradigma poltico existente ou em abordagens
mais novas ao assunto (HAIDER-MARKEL; JOSLYN;
JEON; HAIDER-MARKER apud HOWLETT; RAMESH, 2003,
p. 141).
Por fim, necessrio que haja vontade poltica do
Estado, j que ele, como vimos, quem sustenta todo o
processo. Esse detalhe capaz de viabilizar ou paralisar a
construo da poltica.
Formulao das propostas de poltica
A formulao de propostas para uma poltica a
proposio de reaes aceitveis e possveis matria de
interesse que conseguiu espao na agenda institucional.
Para Howlett e Ramesh, este processo de definio,
considerao e aceitao ou rejeio de opes a
substncia do segundo estgio no ciclo da poltica
pblica (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 143).
Nesse processo h de se ter, em primeiro plano, a
exata noo do limite das capacidades procedimentais e
polticas de ao do Estado. A restrio de recursos ou os
entraves da lei so to preponderantes quanto a falta de
apoio poltico para que uma alternativa desa gaveta.
Em mais esta etapa, a estrutura do subsistema poltico
afeta a capacidade do Estado em desenvolver
determinados tipos de aes s demandas que surgem.
Essa estrutura determinada basicamente pela
capacidade do subsistema em abrigar novos atores como
copartcipes do processo e/ou absorver novas ideias de
velhos e novos atores; de acordo com essa capacidade,
temos o enquadramento do subsistema em uma das
definies expostas na Figura 2:
Howlett e Ramesh consideram, sobre a configurao
do subsistema poltico, que:
A existncia de subsistemas abertos [...] necessria
para o surgimento de opes pertinentes aos objetivos
polticos no estgio da formulao de polticas. Se um
subsistema estiver aberto apenas para atores e no
para ideias, ou vice-versa, provvel que as opes
que surgem se refiram apenas a alteraes nas
especificaes programticas ou nos tipos de
instrumentos. No de subsistemas fechados uma
situao muito comum [...] as opes tendero a se
restringir calibrao dos instrumentos polticos
existentes (2003, p. 157).
Figura 2 - Configurao bsica dos subsistemas polticos
Fonte: Adaptado de Howlett e Ramesh (2003)
Subsistemas receptivos a novos atores Subsistemas receptivos a novos atores Subsistemas receptivos a novos atores Subsistemas receptivos a novos atores Subsistemas receptivos a novos atores
Sim Sim Sim Sim Sim No No No No No
Sim Subsistema aberto (comunidades Subsistema contestado
e redes polticas no-integradas) (comunidade poltica aberta
e rede fechada)
No Subsistema resistente Subsistema fechado
(comunidade poltic fechada comunidades e redes
e rede aberta) polticas integradas)
Subsistemas Subsistemas Subsistemas Subsistemas Subsistemas
receptivos a receptivos a receptivos a receptivos a receptivos a
novas idias novas idias novas idias novas idias novas idias
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Em um subsistema aberto (a novos atores e novas
ideias), a tendncia clara de se inovar (ou renovar,
conforme o caso) toda a concepo da poltica e,
consequentemente, os resultados de sua interao com a
sociedade. Em subsistema fechado, por sua vez, a poltica
permanece inalterada, apenas seus meios podem sofrer
alguma variao. E entre esses dois extremos, no caso de
subsistemas parcialmente abertos, teremos a mutao
desde a concepo da poltica at sua aplicao. E isso o
que tratamos de representar Figura 3
Da mesma forma que cada profissional tem um feitio
mais ou menos prprio de encarar desafios e super-los, o
Estado tambm tem, de acordo com o governo de
planto e toda uma composio de fatores (ideologia,
perfil dos gestores, sustentao poltica). Compreender
essa temtica de vital importncia [...] para se
compreender a dinmica da formulao de poltica nessa
rea (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 158).
Tomada de deciso
O estgio da tomada de deciso , segundo Gary
Brewer e Peter DeLeon:
a escolha entre alternativas de poltica que foram
geradas e seus provveis efeitos sobre o problema em
apreo. o estgio mais evidentemente poltico, na
medida em que as muitas solues potenciais para um
certo problema devem ser de algum modo reduzidas a
apenas um ou umas poucas selecionadas e
preparadas para uso. Obviamente, em sua maior parte,
Figura 3 - Modelo de estilos de formulao de polticas pblicas
Entrada de novos atores Entrada de novos atores Entrada de novos atores Entrada de novos atores Entrada de novos atores
Sim Sim Sim Sim Sim No No No No No
Sim Renovao da poltica Reforma programtica
(subsistema aberto) (subsistema contestado)
No Experiencia poltica Ajuste de instrumento
(subsistema resistente) (subsistema fechado)
Entradas de Entradas de Entradas de Entradas de Entradas de
novas idias novas idias novas idias novas idias novas idias
as escolhas possveis no sero todas realizadas e a
deciso de no tomar determinados cursos de ao
parte da seleo como o a definio final do melhor
curso (apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 162).
Tem-se, portanto, de forma simples, que a tomada de
deciso o exerccio eminentemente poltico porque
produzir benefcios para uns e custos para outros de
fazer escolhas, de definir um curso de ao. Nessa etapa, a
quantidade de alternativas estar bastante reduzida em
relao ao incio da formulao, o que no significa que
facilitar ou simplificar a escolha.
Por se tratar de etapa poltica, seria inglria qualquer
tentativa de buscar predizer um caminho, apontar uma
receita. Seria simplificar demais algo que sofre a influncia
de elementos to poderosos e at mesmo imprevisveis, a
partir do subsistema poltico no qual operam os
tomadores de deciso (em geral mandatrios executivos e
altas autoridades nomeadas) e das restries que se
encontraro. Por isso, John Forester (apud HOWLETT;
RAMESH, 2003, p. 183), categrico, afirma que a
racionalidade das decises dos gestores e dos polticos
depende da situao em que eles trabalham; e continua:
Pressionados por recomendaes rpidas, eles no
podem iniciar longos estudos. Diante de rivalidades
organizacionais, competio e lutas por espao, eles
podem, com justia, ser menos que cndidos sobre
seus planos. O razovel a se fazer depende do
contexto em que se est, no menos na vida ordinria
do que na administrao pblica.
Simon, um dos founding fathers da cincia, por sua
vez, introduz a ideia de que os policy makers tm sua
racionalidade limitada, fruto de imperfeies naturais do
administrador e do prprio ambiente em que este se
insere. Argumenta, entretanto, que essa racionalidade
pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela
criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos)
(SIMON apud SOUZA, 2006, p. 23).
IMPLEMENTAO
A implementao da poltica pblica o estgio do
ciclo da poltica em que a proposta votada pelos
tomadores de deciso passa a ser executada pela
burocracia (modelo top-down) ou em que o ncleo
poltico do Estado legitima as propostas de interveno
dos gestores (modelo bottom-up). Linder e Peters (apud
HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 203) afirmam que a noo da
implementao s pode ser entendida de um modo
significativo em termos da extenso dos atores e
instituies existentes, em cujo seio os implementadores
tomam suas decises. Secchi (2010), de forma simples e
bastante objetiva, opina que est a fase em que a
Administrao Pblica reveste-se de sua funo precpua,
a de transformar intenes polticas em aes concretas.
Howlett e Ramesh destacam que, em sua maioria, os
estudos atrelam as atividades de implementao a
arranjos mais permanentes e de escala mais ampla de
instrumentos, ou estilos de implementao (HOWLETT;
RASMEH, 2003, p. 203). A forma como o Estado lida com a
execuo da poltica pblica, na percepo de estudiosos
ao longo do tempo, pode ser enquadrada em estilos-
padro a partir de duas variveis: as restries enfrentadas
pelo implementador e o pblico-alvo (Figura 4); ou, como
refletem Atkinson e Nigol (apud HOWLETT; RAMESH, 2003,
p. 203), o processo de implementao e seus resultados
so modelados por fatores polticos relacionados
capacidade do Estado e complexidade do subsistema.
O Estado que tem um extenso grupo alvo e enfrenta
uma variedade de limitaes tende a praticar o que se
... em momentos de
turbulncia econmica,
quando a atividade produtiva
do pas enfrenta retrao em
todas as reas e o Estado,
para estimular o consumo,
promove a desonerao fiscal
em benefcio dos quatro
setores da economia ...
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chama de voluntarismo institucionalizado, combinando
medidas de baixo custo (como a publicidade institucional)
com a reorganizao da sua estrutura, para que lide de
maneira adequada com a matria de interesse. Um tpico
exemplo so as campanhas do Ministrio da Sade
brasileiro para o uso do preservativo em poca de
carnaval; precisando alertar um pblico extremamente
elevado e pulverizado em um territrio extenso, recorre a
anncios publicitrios veiculados na mdia e amplia
estoques e distribuio gratuita de preservativos em
postos de sade e locais de grande circulao de
adolescentes e adultos.
Quando o Estado mantm o foco em um alto pblico,
mas enfrenta resistncias menores, ocorre a dita
subsidiao direcionada; passa a valer-se de instrumentos
baseados no tesouro e a ampliar o reconhecimento e a
participao do pblico interessado. Esse estilo bastante
visvel em momentos de turbulncia econmica, quando a
atividade produtiva do pas enfrenta retrao em todas as
reas e o Estado, para estimular o consumo, promove a
desonerao fiscal em benefcio dos quatro setores da
economia e das famlias.
Quando o alvo do Estado estreito e suas
capacidades altas ocorre o chamado legalismo
representativo, que consiste na utilizao de instrumentos
substantivos compulsrios juntamente com instrumentos
financeiros. Na estruturao de uma poltica de incluso
racial, o governo brasileiro tratou de publicar o Estatuto da
Igualdade Racial que prev punies severas prtica
Figura 4 - Estilos bsicos de implementao
Natureza do alvo da poltica Natureza do alvo da poltica Natureza do alvo da poltica Natureza do alvo da poltica Natureza do alvo da poltica
Amplo Amplo Amplo Amplo Amplo Estreito Estreito Estreito Estreito Estreito
Alto Voluntarismo institucionalizado Legalismo representativo
(ferramentas substantivas baseadas em (ferramentas substantivas baseadas em
informao e reorganizao institucional) regulao e manipulao financeira)
Baixo Subsidiao direcionada Proviso direta (ferramentas
(ferramentas substantivas e baseadas no substantivas baseadas em organizao
tesouro e manipulao do reconhecimento) e manipulao da informao)
Grau de Grau de Grau de Grau de Grau de
severidade severidade severidade severidade severidade
das das das das das
restries restries restries restries restries
ao Estado ao Estado ao Estado ao Estado ao Estado
do racismo e estruturar um organismo dentro de sua
prpria estrutura, com pessoal e oramento, para lidar
com a situao.
Em ocorrncia de alta capacidade e alvo de natureza
cingida, o recurso comum do Estado a proviso direta,
ou seja, ferramentas substantivas de organizao e
ampliao ou restrio da informao e participao. O
governo venezuelano, na segunda metade da dcada de
2000, promoveu a estatizao de diversas unidades
privadas de informao (a mais famosa delas, a da Radio
Caracas Televisin), passando a produzir ele prprio os
contedos jornalsticos e de entretenimento.
AVALIAO
correto entender a avaliao da poltica pblica
como a percepo dos resultados efetivos e suas relaes
com os resultados pretendidos, tendo como possveis
produtos: reforma ou reincio do processo de public
policy-making ou at mesmo sua total interrupo.
Hellstern e Chelimsky tambm enfatizam o aspecto
eminentemente poltico desse estgio.
A dificuldade primeira de se avaliar uma poltica reside
no fato de que a ausncia de critrios definidos de
sucesso e fracasso, que sejam aplicveis,
independentemente de tempo e espao, um problema
srio (BOVENS; THART apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p.
207-8). A inexistncia de um referencial substantivo,
amplamente aceito pelos estudiosos, faz com que a
avaliao de cada poltica seja um processo muito peculiar
e seus resultados (da avaliao, no da poltica) no sejam
absolutos e definitivos; sempre haver margem para
contestao.
possvel fazermos trs tipos de avaliaes:
administrativa, judiciria e poltica (de politics).
A avaliao administrativa tem feies prticas, ao
buscar ajuizar o custo/benefcio dos esforos
empreendidos pelo Estado para esta ou aquela poltica. Ela
requer a coleta de informaes precisas sobre a
produo dos programas e sua compilao de forma
padronizada para permitir cotejamento de custos e
resultados atravs do tempo e entre setores polticos
(HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 210). Para isso, costuma-se
usar uma das seguintes formas (FIgura 5) que
apresentam diferentes nveis de sofisticao e formalidade:
1) avaliao do esforo; 2) avaliao do desempenho; 3)
avaliao da eficcia; 4) avaliao da eficincia; e 5) avaliao
do processo (SUCHMAN apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p.
210).
A avaliao do esforo mede a alocao de recursos
oficiais em determinado programa, ou seja, o sacrifcio de
recursos do Estado para a consecuo daquele objetivo.
Os recursos devem ser mensurados em termos de pessoal,
tempo, espao, e isso tudo convertido em um ndice
monetrio. Essa costuma ser a primeira etapa de toda a
anlise, embora no seja sine qua non.
A avaliao do desempenho identifica o que
determinada poltica est produzindo de fato, a despeito ou
Figura 5 - Formas de avaliao
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no dos objetivos iniciais. sempre importante lembrar que
toda poltica tem efeitos sobre os problemas estranhos aos
pretendidos (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 213).
A avaliao da eficcia avana em relao ao anterior,
por confrontar o produto da poltica com seus objetivos e,
a partir da, mensurar se ela est alcanando ou no os
resultados pretendidos, previamente planejados.
A avaliao da eficincia levanta os custos envolvidos
no processo da poltica e seus produtos, e determina se
estes poderiam ser produzidos de forma mais econmica,
ou se eles poderiam produzir benefcios mais expressivos.
A avaliao do processo, por sua vez, examina os
mtodos de organizao (regras, organograma,
fluxograma, funcionograma) utilizados para a execuo da
poltica. A partir da, define sua eficincia.
A complexidade de cada avaliao, em nvel crescente,
se reflete tambm na dificuldade de empreend-la. E essas
dificuldades fizeram com que a avaliao administrativa
racional entrasse em declnio na dcada de 1980, a partir
da frustrao de seus usurios; essa frustrao est
refletida no relatrio anual de 1983 do auditor-geral do
Canad, que afirmava que essas avaliaes ainda
continuavam a:
[...] ser uma provvel fonte de informao de pouca
importncia para as decises sobre programas e
polticas referentes a questes de relevncia contnua
e eficcia de custo. mais provvel que as avaliaes
forneam informaes para fins de accountability, mas
que so muitas vezes parciais. A informao mais
completa disponvel refere-se eficcia operacional, o
modo pelo qual um programa est funcionando
(CANAD, apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 213).
O segundo tipo de avaliao, a judicial, prende-se ao
formato legal da poltica. Normalmente, ela executada
por tribunais de justia e sob demanda, ou seja, a partir da
reivindicao de algum.
de se esperar que, nesse caso, a avaliao se d sob
aspectos estritamente jurdicos e que no se exprima
qualquer forma de orientao sobre o contedo poltico-
operacional da matria. Em sistemas republicanos,
entretanto, os juristas esto muito mais dispostos a
considerar os erros de fato como tambm os erros de
direito em sua avaliao do comportamento
administrativo (JAFFE apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p.
214).
A avaliao poltica de uma poltica, por fim, se d em
bases subjetivas e pesquisas ad hoc. Na avaliao da
poltica so levadas em conta a ideologia, a situao do
avaliador no espectro poltico da comunidade (situao
ou oposio) e as emoes do grande do pblico que
faz sua avaliao poltica, rotineiramente, nas eleies e
consultas pblicas.
Apesar das diferentes formas de se avaliar uma poltica,
podemos, como no estgio anterior (implementao),
definir o estilo bsico de cada uma a partir da relao
entre duas variveis (Figura 6): a capacidade administrativa
do Estado e a natureza das relaes entre ele e a
sociedade (predominncia no subsistema poltico).
Em situao de predominncia de um Estado que
conta com alta capacidade organizacional, espera-se uma
apreenso instrumental, endgena tentativa deliberada
de ajustar os objetivos ou as tcnicas da poltica luz das
consequncias de polticas anteriores e informaes
novas, de forma a alcanar melhor os propsitos ltimos
da governana (HALL apud HOWLETT; RAMESH, 2003, p.
221). Ainda predominando o Estado, mas este sendo
dono de limitada capacidade tcnica, o aprendizado
tende a se dar em nvel intelectual menos elaborado, com
avaliaes simples e corriqueiras.
Se considerarmos que a sociedade domina o
subsistema e conta com um Estado de alta capacidade, a
via mais provvel de que conselhos consultivos e
assembleias pblicas interajam com o agente-mor da
poltica e o influencie de forma substancial; a dita
aprendizagem social. Se, entretanto, o Estado fraco em
um cenrio de dominao dos atores societais, a avaliao
tende a ser mero exerccio de retrica, no produzindo
lies para o futuro.
PUBLIC POLICY-MAKING NO BRASIL
O processo da poltica pblica no Brasil, a princpio,
no costuma divergir dos demais Estados nacionais, por
estarmos definitivamente atrelados ao sistema
internacional por intermdio dos meios de comunicao,
de organizaes multilaterais e cooperaes.
Acompanhamos as tendncias mundiais com uma
velocidade incrvel, feio tpica de uma nao recente, de
relativamente poucos vcios; a participao da populao
e a profissionalizao do Estado so duas dessas
tendncias.
A percepo de matrias de interesse, a montagem da
agenda, normalmente iniciada pela mdia ou grupos de
interesse com forte penetrao poltica (como, por
exemplo, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-
Terra, nas questes fundirias, e a Federao das
Indstrias de So Paulo, em temas relacionados
atividade econmica e tributao). Nosso Estado, o
brasileiro, tem a caracterstica de ser reativo, ou seja, tratar
de demandas externas, embora isso no seja regra,
tampouco padro absoluto.
A formulao da poltica varia conforme a ideologia de
cada governo, federal ou local, e as excentricidades locais.
O usual que o Estado, representado por seus lderes
polticos e especialistas (prprios ou contratados externos),
Figura 6 - Estilos bsicos de avaliao
Ator dominante no subsistema poltico-administrativo Ator dominante no subsistema poltico-administrativo Ator dominante no subsistema poltico-administrativo Ator dominante no subsistema poltico-administrativo Ator dominante no subsistema poltico-administrativo
Atores societrios Atores societrios Atores societrios Atores societrios Atores societrios Atores estatais Atores estatais Atores estatais Atores estatais Atores estatais
Alta Aprendizagem Aprendizagem
Social Instrumental
No No-aprendizagem Aprendizagem
Limitada
Capacidade Capacidade Capacidade Capacidade Capacidade
administrativa administrativa administrativa administrativa administrativa
do Estado do Estado do Estado do Estado do Estado
rena-se com a sociedade civil organizada em associaes
de classe, federaes e movimentos em audincias
pblicas e grupos de trabalho.
Do ponto de vista ideolgico, h partidos polticos e
lderes de vrias origens profissionais, com maior ou menor
perfil de negociao e conciliao e predisposio para
interar Estado-sociedade em rodas de discusso.
Historicamente, picos de participao da populao em
atividades dessa natureza foram observados no momento
da redemocratizao do Pas (dcada de 1980) e, mais
recentemente, a partir dos anos 2000, com a derrocada
do centralismo do liberalismo ortodoxo.
Na anlise sobre as peculiaridades das regies, tem-se
o curioso caso do municpio de Porto Alegre (RS), que
assistiu mudana de governos de ideologias e prticas
opostas, mas a continuidade de polticas como o
Oramento Participativo, porque o valor da participao
foi absorvido pela comunidade.
A tomada de deciso, apesar de, evidentemente, caber
ao poltico ou ao administrador de alta funo,
usualmente nomeado, tende a ser negociada com os
atores articulados em torno da matria. Exemplo prtico e
recorrente disso so os reajustes anuais do salrio-mnimo,
previamente acordados entre o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, o ministrio do
Trabalho, sindicatos e centrais sindicais.
Para implantarem-se as polticas, praxe que se
recorra burocracia para as questes administrativas, mas
quando so necessrias obras de engenharia civil ou
planejamentos de alta complexidade, dificilmente o Estado
assume a tarefa; costuma agir por meio de terceirizao.
Isso, vale citar, tambm depende da ideologia de planto,
como no caso da construo de navios e plataformas que
servem Petrobras que, at um passado recente, eram
feitas pela iniciativa privada de outros pases; uma
realidade distinta de hoje e que acompanhou a
transformao do governo e da comunidade
internacional.
Por fim, a avaliao da poltica costuma ser feita por
rgos de alto gabarito a servio do Estado, por
organismos contratados e polticos. Raras vezes a
sociedade tem participao considervel, a no ser
quando os efeitos da poltica produziram implicaes
altamente indesejveis neste ou em outros setores.
CONSIDERAES FINAIS
A produo de polticas pblicas, ainda que suas
definies e formas sejam ignoradas pelo grande pblico e
por atores societrios e estatais, o processo consciente
ou no de todo Estado que sofre com demandas sociais e
eventualidades fatdicas e provocado a confront-las
ainda que tome a legtima posio de permanecer inerte.
Com a queda, como anunciam vrios lderes mundiais,
de um sistema que propunha o desmonte do Estado para
ceder espao iniciativa privada e a um mercado frouxo e
desregulado, abriu-se um enorme campo para a produo
cientfica e o exerccio profissional na rea de polticas
pblicas. Esse tipo de especialista, em alta nos mandatos
atentos ao progresso da administrao pblica, tende a
ser cada vez mais requisitado e valorizado.
Embora muitos busquem um modelo definitivo e
perfeito, que prediga step-by-step procedimentos infalveis
e assegure sucesso da poltica, ele nunca surgir. A
experincia mostra que o melhor processo aquele
dinmico, construdo e reconstrudo conforme a
experimentao de seus aplicadores e o contexto poltico
em que praticado. A literatura que nos serve de base e
ponto de partida, por nunca ser uma lei da cincia (infalvel
e imutvel), consiste em um desafio perspiccia e
capacidade de articulao do novo gestor.
DYE, T. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, N.J.: Pentrice-Hall. 1984.
HOWLETT, M.; RAMESH, M. Studying public policy: policy cycles and policy subsystems. Toronto: Oxford University
Press, 2003. Traduo de Francisco Gabriel Heidemann.
REIS, L. S. Poltica pblica de controle e transparncia: Anlise da implementao do Sistema de Controle Interno no
municpio de Florianpolis e estratgias para sua efetivao. 2010. 33 p. Relatrio de Estgio Supervisionado I
(Bacharelado em Administrao Pblica) Centro de Cincias da Administrao e Socioeconmicas/Escola Superior de
Administrao e Gerncia, Fundao Universidade do Estado de Santa Catarina, 2010.
SECCHI, L. Polticas pblicas: conceitos, esquemas de anlise, casos prticos. So Paulo: Cengage Learning, 2010.
SOUZA, C. Polticas pblicas: uma reviso de literatura. Revista Sociologias. ano VIII, n. 16, jul/dez 2006. Porto
Alegre: UFRGS, 2006.
Leonardo Silva Reis Administrador Pblico formado na Universidade do Estado de Santa Catarina (ESAG/UDESC) e cursa
Especializao em Gesto Empresarial Estratgica. Atua profissionalmente como Consultor em gesto e tecnologia e tambm na
formulao de programas de governo nos eixos de Gesto Pblica, Participao Popular e Transparncia. Foi Presidente da
Federao Nacional de Estudantes de Administrao Pblica (FENEAP) de 2010 a 2011, ocasio em que recebeu diversos prmios
e homenagens, entre eles o III Prmio Lice pelo 1 lugar geral entre os melhores artigos cientficos do Brasil. fundador do
Instituto Pvblica, emergente think-tank brasileiro.
Contato: leonardo.reis@pvblica.org.br
Controle social e
desempenho da gesto
pblica: uma anlise dos
conselhos locais de
educao e sade
Pgina 61
Por Vitor Leal Santana
O objetivo do trabalho apresentar dados empricos que contribuam para o entendimento do
funcionamento e da efetividade dos conselhos gestores de polticas pblicas como canal de
controle social dos recursos pblicos. A pesquisa foi desenvolvida a partir de um banco de dados
socioeconmicos e polticos de 233 municpios brasileiros, alm de informaes sobre os conselhos
locais. O desempenho da gesto pblica nas reas de educao e sade foi medido com base em
dados obtidos dos relatrios de fiscalizao a partir de sorteios realizados pela Controladoria-Geral
da Unio (CGU), desde 2003. Os resultados encontrados na anlise emprica mostram que a simples
existncia de conselhos de polticas pblicas no uma condio suficiente para indicar um menor
nmero de problemas nos recursos aplicados. Porm, quando os conselhos so realmente efetivos
nas respectivas reas, ou seja, quando tm suas funes deliberativas e de fiscalizao em pleno
funcionamento, apresentam-se como canais importantes para a reduo da corrupo, alm de ser
um incentivo para uma gesto pblica mais eficiente.
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Controle social e desempenho da gesto pblica:
uma anlise dos conselhos locais de educao e
sade
INTRODUO
O aperfeioamento da democracia no Brasil tem sido
orientado principalmente por discursos e propostas que
buscam ampliar a descentralizao administrativa, com
foco em uma maior participao social no processo de
deciso sobre polticas (SOUZA, 1992). Nesse sentido, as
aes governamentais vo em direo ao fortalecimento
da relao entre o Estado e a sociedade, tendo em vista
um modelo de governana que seja capaz, a partir de
uma maior fiscalizao e controle social, fornecer servios
pblicos com maior eficincia, eficcia e efetividade
(DAGNINO, 2002; DAGNINO; TATAGIBA, 2007). Na
Constituio de 1988, a formalizao de um arranjo
nesses moldes foi definida como uma grande conquista
diante de uma cultura poltica tradicionalmente autoritria,
com estruturas administrativas centralizadas e verticais,
com pouco espao para a participao da sociedade nos
negcios pblicos (MOURA; SILVA, 2008).
Nesse contexto, os conselhos locais de polticas, assim
como o oramento participativo, tm sido considerados
um dos principais instrumentos de gesto social das
polticas pblicas. Frutos da mobilizao de grupos sociais
organizados nos mais diversos setores da sociedade
brasileira, essas instituies constituem espaos
importantes para a ampliao do exerccio da cidadania e
da democracia, e em arenas de formulao,
implementao, controle e avaliao de polticas pblicas.
Teoricamente, so novos espaos de deliberao, capazes
de redefinir ou pelo menos incluir novos atores pela
utilizao de diversos mecanismos de representao, para
alm do que proposto por tericos e adeptos de
modelos liberais de democracia.
Diversos estudos tm analisado aspectos relacionados
articulao e constituio dos conselhos, s formas de
funcionamento e suas funes, aos condicionantes da
participao social, s relaes de poder e legitimidade,
ao perfil socioeconmico e diversidade dos atores
envolvidos (GOHN, 2001; DOMBROWSKI, 2008; CRTES,
2004). Porm, no h tanta profuso de estudos que
relatem empiricamente experincias quanto aos limites e
s possibilidades de os conselhos serem realmente
instrumentos de melhoria da gesto e do controle das
polticas e dos recursos pblicos.
Posto isso, este trabalho contribui em pelo menos um
aspecto para essa discusso. O objetivo central investigar
a efetividade dos conselhos locais de educao e de
sade como canais de fiscalizao e de controle social,
tomando como foco a eficincia da gesto dos recursos
pblicos nessas respectivas reas. O pressuposto que
nveis mais elevados de associativismo e de participao
social seriam responsveis por maior controle social e,
portanto, garantiriam que as polticas pblicas
apresentassem melhores resultados fsicos e financeiros. O
corolrio disso que uma maior participao social na
administrao pblica garantiria maior legitimidade aos
governos, que continuariam a desenvolver polticas
pblicas efetivas, criando, assim, um crculo virtuoso.
A discusso aberta com a apresentao de uma
sntese dos principais argumentos da teoria democrtica
contempornea, destacando a contribuio da teoria da
democracia participativa para os recentes debates no
Brasil sobre a institucionalizao dos conselhos locais de
polticas pblicas. Na mesma seo, apresentada a
possibilidade de arranjos institucionais participativos
fomentarem o controle social, aumentando a eficincia, a
eficcia e a efetividade das polticas pblicas.
Em seguida, so descritos o funcionamento e a
estrutura bsica dos conselhos gestores, com alguns
aportes para o atual estado da pesquisa sobre o tema.
Por fim, so apresentados os resultados da anlise
emprica sobre a efetividade dos conselhos sob duas
dimenses especficas, a gesto e a fiscalizao das
polticas pblicas locais.
DEMOCRACIA, PARTICIPAO E
CONTROLE SOCIAL
O debate contemporneo sobre a democracia tem
sido polarizado em torno de alguns pressupostos
normativos bem distintos.
Por um lado, a democracia vista como um mercado,
no qual as elites polticas competem pelos votos do
eleitorado, em uma relao distante, haja vista que os
eleitores no possuiriam razovel senso de
responsabilidade quanto escolha de seus representantes
(SCHUMPETER, 1984 [1942]) ou informao suficiente
para tal tarefa (DOWNS, 1999 [1958]). Esse paradigma
procedimental de democracia defende que a justia
substantiva passvel de ser alcanada por meio de regras
formais, como processos de eleies competitivas para a
escolha de governantes. Segundo essa perspectiva, a
equidade do processo eleitoral seria suficiente para
garantir a equidade dos resultados polticos.
Por outro lado, a democracia retomada em seu
sentido substantivo, sendo destacado o ideal de ampla e
efetiva participao social nas instncias decisrias como
forma de garantir maior legitimidade s polticas pblicas.
H clara oposio entre as duas concepes de
democracia, evidenciada principalmente na discusso
sobre os efeitos da ampliao dos espaos de participao
poltica na sociedade.
Do ponto de vista mais formal, a democracia teria
como uma de suas caractersticas a capacidade de seu
sistema poltico ser responsivo s preferncias de seus
cidados, sem que fosse necessria uma interveno
maior desses cidados. O regime democrtico seria
caracterizado pela competio entre os lderes por votos
em eleies livres e peridicas, pela limitao da
participao popular em processos de deciso sobre
polticas (estaria restrita aos processos eleitorais formais) e
pelo receio quanto aos perigos inerentes ampliao da
participao popular.
De acordo com Robert Dahl, as condies necessrias
democracia deveriam vir acompanhadas de algumas
garantias, passveis de serem includas em dois eixos
normativos. Em primeiro lugar, o sistema poltico deveria
... a democracia
retomada em seu sentido
substantivo, sendo
destacado o ideal de ampla
e efetiva participao social
nas instncias decisrias
como forma de garantir
maior legitimidade s
polticas pblicas.
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sade
possibilitar a amplitude da oposio, da contestao
pblica ou da competio poltica (DAHL, 1997 [1974], p.
28). No segundo eixo estaria uma escala que refletiria nveis
de inclusividade, do direito de participao na contestao
pblica (diga-se, no processo eleitoral). Elevados nveis de
competio e participao poltica resultaria um regime
caracterizado como uma poliarquia.
1
Nesse sentido, a qualidade da democracia e o
desempenho do governo so reduzidos questo da
responsabilizao e da responsividade dos polticos
(MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 2006; CHEIBUB;
PRZEWOSKI, 1997). A capacidade de punir atos irregulares
dos polticos (seja por parte dos eleitores, seja por parte de
rgos horizontais de controle) seria uma das dimenses
mais importantes para o regime democrtico ou
polirquico. Os eleitores puniriam no reelegendo
polticos irresponsveis, enquanto os rgos horizontais
de controle puniriam administrativa e juridicamente as
irregularidades observadas na administrao pblica.
Schumpeter questiona mesmo a ideia de que as
eleies, ou quaisquer outras instituies que permitam
uma ampla participao social, sejam mecanismos
eficientes para tornar os polticos mais responsivos e
responsveis. Para Schumpeter, o mtodo democrtico
[seria um] acordo institucional para se chegar a decises
polticas em que os indivduos adquirem o poder de
deciso por meio da luta competitiva pelos votos da
populao (SCHUMPETER, 1984, p. 336). Assim, no
haveria caminhos para integrar interesses e chegar a um
consenso sobre o bem comum, cabendo s eleies uma
funo meramente instrumental. De acordo com Pateman,
na teoria de Schumpeter, os nicos meios de participao
abertos ao cidado so o voto para o lder e a discusso e,
mesmo assim, os eleitores no deveriam controlar seus
lderes, a no ser quando procura substitu-los por outros
lderes nas eleies (PATEMAN, 1992, p. 14).
Em contraponto a essa corrente, h uma srie de
argumentos defendendo a radicalizao da democracia, a
partir de uma mais ampla participao poltica da
sociedade. Nesse caso, so citados mecanismos que,
teoricamente, poderiam reduzir a distncia entre as
instncias decisrias e as comunidades receptoras das
polticas pblicas.
Entre os principais tericos desse pensamento est
Carole Pateman. Em importante trabalho, Participao e
Teoria Democrtica (1992), essa autora realiza uma anlise
crtica das concepes democrticas modernas (diga-se,
liberais), que enfatizam basicamente os problemas
relacionados a uma mais ampla participao social nos
negcios pblicos. Para os autores dessas concepes
formais (entre os quais esto principalmente Dahl e
Schumpeter), o aumento da participao poltica poderia
comprometer o equilbrio do regime democrtico, por
ampliar exponencialmente a demanda por servios,
dificultando a governabilidade do sistema (MIGUEL, 2005).
Assim, a partir dos argumentos de Rousseau, John Stuart
Mill e G. D. H. Cole, Pateman afirma que as crticas sobre a
impossibilidade e inconsistncia da democracia
participativa so infundadas.
Pelo exame da viabilidade da participao no local de
trabalho e na indstria, essa autora conclui que o ideal dos
primeiros tericos da democracia participativa no irreal
nem utpico, e reafirma que a condio necessria para a
instituio de um governo efetivamente democrtico a
existncia de uma sociedade participativa (PATEMAN,
1992, p. 136). Tendo em conta que a principal funo da
participao na teoria da democracia participativa a
educativa (PATEMAN, 1992, p. 60), os governos
participativos preservariam sua estabilidade em razo
desse potencial educativo da participao.
A funo educativa da participao (exercida
principalmente a partir de inovaes nas instituies
locais) seria um meio importante para o controle social nos
sistemas democrticos contemporneos, pois seria capaz
de proporcionar proteo aos cidados contra decises
arbitrrias dos lderes polticos, que frequentemente se
posicionam em defesa de interesses privados (FARIA,
2005, p. 25-26).
O ideal normativo por trs desse argumento que as
instituies seriam capazes de aumentar a participao
social, aumentando a qualidade e o consenso em torno
das decises governamentais. A noo intuitiva aponta
que as instituies constrangeriam e moldariam o
comportamento dos atores, independentemente das
preferncias reais desses mesmos atores.
2
O bem comum
seria passvel de ser alcanado a partir de arranjos
institucionais que ampliassem a participao social nas
decises sobre polticas. Com isso, at que a teoria da
democracia participativa tenha sido examinada em
detalhes e forem estabelecidas as possibilidades de sua
realizao emprica, no possvel enterr-la como uma
utopia (PATEMAN, 1992, p. 34).
Assim, os arranjos institucionais participativos erigem
na contramo e em contraposio aos argumentos dos
paradigmas da teoria democrtica liberal, que tm sido
bastante criticados por deixarem de considerar questes
substantivas como a justia redistributiva e as
desigualdades sociais. Isso porque a desigualdade
econmica poderia esconder uma srie de desigualdades
que, no fundo, impediria ou dificultaria maior participao
da sociedade nos negcios pblicos. A desigual
distribuio de recursos de poder (riqueza, educao, etc.)
poderia induzir a uma pseudoparticipao social, mesmo
na existncia de instituies capazes de promover um
debate pblico mais amplo.
H um relativo consenso que no atual regime de
democracia representativa evidencia-se um enorme
descompasso na interao entre governantes e
governados (MANIN, 1997). Com isso, o fortalecimento do
controle social passa pelo desenvolvimento de instituies
que realizem maior aproximao entre Estado e sociedade,
tornando a responsabilizao dos governantes uma
atividade contnua e permanente e no apenas
evidenciada periodicamente mediante realizao de
eleies (HIRST, 1990).
Instituies como os conselhos gestores locais e o
oramento participativo, se efetivamente funcionais em
suas atribuies legais, poderiam tanto ampliar a
capacidade dos cidados de controlar os governos, como
incluir uma dimenso deliberativa que est na essncia
dos regimes democrticos puros. O Estado transferiria
parte do poder decisrio para a sociedade, assim como o
controle sobre os servios pblicos, garantindo maior
transparncia e efetividade na gesto dos recursos.
A discusso acima importante, pois apresenta o pano
de fundo ou o quadro terico a partir do qual os recentes
desenhos institucionais participativos so pensados e
postos em funcionamento. Alm disso, expe a
necessidade de se sair do campo terico para uma anlise
emprica dos efeitos e das mudanas sociais efetivas
advindas de um aumento da participao popular no
processo decisrio via instituies formais.
A prxima seo apresenta as principais caractersticas
dos conselhos gestores de polticas, identificando aspectos
que contribuam para a anlise emprica posterior.
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OS CONSELHOS GESTORES DE
POLTICAS PBLICAS
Na Constituio de 1988, alguns elementos tornaram
factvel a participao direta das comunidades locais no
planejamento e mesmo na gesto das polticas pblicas,
principalmente com o novo arranjo institucional que
fomentaria a descentralizao administrativa. Com o
aumento relativo do poder local, novas formas de gesto e
de coordenao das polticas surgiram. Nesse contexto, os
conselhos de polticas pblicas representam elemento
importante dessa reconfigurao das relaes entre
Estado e sociedade, instituindo nova forma de gesto e
controle social da ao governamental.
Os conselhos seriam importantes canais de
participao poltica, de deliberao e fiscalizao
legalmente institucionalizada e de publicizao das aes
do governo (TATAGIBA, 2002). Quando articulados com o
Ministrio Pblico, teriam reais capacidades de impor
sanes legais (no diretamente, mas tambm no apenas
simblicas). Assim, boa parte dos conselhos apresentaria
uma configurao jurdico-institucional que os possibilitaria
atuar na esfera pblica na corresponsabilizao em
algumas polticas setoriais.
Se influente e relativamente autnoma a ao desses
novos atores nas arenas decisrias, poder-se-ia sim falar
nessas instncias como instrumentos de controle das e de
deliberao sobre polticas, fortalecendo ideais
importantes da teoria democrtica participativa.
Apesar das enormes vantagens advogadas, o papel
dos conselhos tem sido analisado principalmente sob o
ponto de vista normativo e a partir da descrio dos
limites quanto representao e participao. Esses
aspectos tm sido apontados at aqui, quando falamos da
importncia dos conselhos para uma nova
institucionalidade democrtica. Porm, questes empricas
que avaliem o real impacto dos conselhos para a
implementao e para a fiscalizao das polticas pblicas
tm sido negligenciadas ou no tratadas de forma clara e
objetiva. Essas questes esto ligadas diretamente ao
pressuposto normativo de que os conselhos fomentariam
prticas participativas, articulando mecanismos de
accountability e criando responsabilidade pblica
(CARNEIRO, 2006, p. 149).
Apesar desses pressupostos favorveis, os problemas
inerentes ao efetivo funcionamento dos conselhos
tambm so bastante difundidos pela literatura. Como nos
coloca Carneiro, Alm dos constrangimentos de tempo e
financeiros, existe uma desigualdade na distribuio, entre
os membros, de recursos de conhecimento, informao e
competncia especializada. Ainda, as entidades precisam
muitas vezes superar prticas e vises clientelistas na
relao com o Estado (CARNEIRO, 2006, p. 157).
H tambm um relativo consenso na literatura de que
o funcionamento dos conselhos depende diretamente de
suas condies fsicas, materiais e institucionais, sendo que
o Estado o grande responsvel pela garantia dessas
condies. Assim, seriam observados distintos padres de
institucionalizao dos conselhos, a depender de fatores
como o nvel de desenvolvimento socioeconmico do
municpio, a configurao poltica (que tem impactos
sobre o grau de autonomia dos conselhos) e o setor de
atuao dos conselhos.
Seguindo uma orientao institucionalista, se as
instituies criadas para fiscalizar as aes governamentais
e ampliar o carter deliberativo do processo decisrio
forem efetivas, seria de se esperar que elas sejam tambm
capazes de induzir os governantes a prover e gerenciar de
forma mais responsvel os servios e os recursos pblicos.
Logo, se os conselhos so canais formais de participao
da sociedade civil na deliberao e na fiscalizao de
polticas pblicas setoriais, alguns questionamentos
surgem a respeito da sua efetiva capacidade de controle
das polticas e dos recursos pblicos.
Passadas duas dcadas da constitucionalizao dos
conselhos no Brasil, quo efetivos eles tm sido no processo
de fiscalizao e controle das polticas pblicas? Tem sido
efetiva a capacidade desses novos atores de intervir na
esfera pblica? E por que essas intervenes possibilitariam
uma gesto mais eficiente das polticas pblicas?
No processo de formalizao dos conselhos, foram
utilizadas distintas estratgias de induo do governo
federal para a adoo da ideia pelos governos locais.
Geralmente exigida a instalao de conselhos gestores
para que se efetive a descentralizao de boa parte dos
recursos para determinado setor (LUBAMBO; COUTINHO,
2004). Esse processo tem sido h mais tempo utilizado na
rea da sade (ARRETCHE, 2004). A efetividade dos
conselhos estaria, assim, diretamente relacionada com a
qualidade do governo municipal, uma relao perigosa
que acaba por descaracterizar as funes primordiais
dessas instituies.
O cenrio ainda seria desalentador, pois haveria uma
forte tenso entre a dimenso formal e a atuao de fato
dos conselhos (CARNEIRO, 2006, p. 161). A partir dessa
constatao, pode-se supor que a simples existncia dos
conselhos no seja capaz de promover maior
responsabilizao poltica dos gestores locais. Isso
implicaria que apenas o fato de existir um conselho para a
gesto de polticas em determinado setor no significa que
haver uma reduo no nmero de irregularidades ou na
m gesto das polticas pblicas.
Como foi afirmado anteriormente, para que haja o
cumprimento de seu dever constitucional, os conselhos
deveriam ser funcionalmente efetivos e possuir atribuies
formais que lhe permitam atuar com relativa autonomia
do poder poltico local. Assim, conselhos com alto grau de
institucionalizao, com representao paritria entre
sociedade e Estado e com capacidade de fiscalizao e de
deliberao realmente funcionais teriam maiores
possibilidades de serem efetivos na gesto, na fiscalizao
e no controle dos recursos administrados pelo governo
local. Dessa forma, seria possvel afirmar que conselhos
com atribuies e funcionamento efetivos reduziriam a
propenso para a m gesto das polticas pblicas ou para
o nmero de irregularidades observadas na execuo das
aes governamentais.
... para que haja o
cumprimento de seu dever
constitucional, os conselhos
deveriam ser funcionalmente
efetivos e possuir atribuies
formais que lhe permitam
atuar com relativa autonomia
do poder poltico local.
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sade
Tendo como ponto de partida essas duas hipteses, as
prximas sees apresentam os mtodos para os testes
empricos e os resultados da relao entre o desempenho
da gesto pblica local (cuja descentralizao dos
recursos geralmente exige como contrapartida a
constituio de conselhos gestores locais), e maior e mais
efetiva participao da populao (por meio de conselhos
setoriais) nessa gesto.
DADOS E TCNICAS DE INVESTIGAO
No Brasil, vrias pesquisas empricas tm utilizado os
relatrios divulgados desde 2003 pela Controladoria Geral
da Unio (CGU), para construir indicadores aproximados
do nvel de corrupo ou da qualidade da gesto pblica
nos municpios. Esses relatrios tm permitido que, a partir
das informaes divulgadas, sejam tomadas medidas mais
objetivas para a melhoria do desempenho institucional
dos governos locais na aplicao dos recursos pblicos
federais.
Alguns trabalhos abordaram o desempenho da gesto
pblica sob esse aparato metodolgico, entre os quais se
destacam trs. Weber (2006) avalia a corrupo sob o
ponto de vista da cultura cvica local (medida basicamente
pela densidade associativa), testando algumas hipteses
de clssico trabalho de Putnam (2006 [1995]). Ferraz e
Finan (2008) procuram medir o desempenho eleitoral dos
prefeitos de acordo com o nvel de corrupo observado
em mbito local. E, por fim, Zamboni (2006) compara o
desempenho administrativo a partir do controle social
medido pela existncia ou no de um oramento
participativo.
O mtodo do presente trabalho semelhante ao
utilizado pelos autores citados acima, mas difere
significativamente quanto ao objeto da anlise. Como foi
descrito em seo anterior, busca-se analisar o impacto
dos conselhos sobre a qualidade da gesto pblica local,
tomando como referncia a administrao dos recursos
para a sade e a educao em 233 municpios brasileiros.
As fontes para a anlise quantitativa da qualidade da
gesto pblica so os relatrios de fiscalizao a partir de
sorteios da CGU, cujas investigaes cobrem os anos de
2006 e 2007 (20 ao 23 sorteio).
A abrangncia temporal deve-se principalmente ao
fato de que, apenas a partir do 20 sorteio, os relatrios
foram padronizados, permitindo avaliao mais objetiva
das irregularidades observadas. Como as investigaes
cobrem basicamente recursos dos mesmos programas em
todos os municpios, a qualidade ou o desempenho da
gesto pblica local (a varivel dependente da pesquisa)
foi medida a partir do nmero de constataes, de
problemas graves e de problemas administrativos
encontrados em cada municpio nos recursos da
respectiva rea. A Tabela 1 exemplifica esses problemas.
Os indicadores so construdos a partir da relao
entre o nmero de problemas graves e administrativos
observados e os valores totais auditados pelos tcnicos
da CGU. Dessa forma, procura-se evitar ou pelo menos
reduzir inconsistncias na apresentao dos resultados.
Para o teste das hipteses, foram utilizados dois
mtodos estatsticos. O primeiro um simples teste de
diferena de mdias, que busca identificar diferenas
estatisticamente significantes no nmero mdio de
irregularidades observado entre dois grupos. Esses
grupos so divises de municpios que possuem ou
no conselhos, representao paritria, carter
deliberativo, fiscalizador ou reunies frequentes nas
reas de sade e educao.
Em seguida, foi utilizado um modelo de regresso
mltipla, obtido a partir de um modelo de contagem de
eventos, no qual foi includo, alm de variveis relativas aos
conselhos, um conjunto de outras variveis que buscam
controlar por causas esprias os resultados do teste
economtrico. Tais variveis dizem respeito a
caractersticas socioeconmicas e polticas locais que
poderiam afetar o resultado da anlise de regresso.
Modelos de contagem de eventos (event counts) tm
como variveis dependentes, para cada observao i (i=
1,, N), o nmero de ocorrncias de um evento em um
domnio fixo. Ou seja, as variveis dependentes desse tipo
de modelo tm um valor inteiro no negativo para cada i
observao. Com isso, o domnio para cada observao
pode ser temporal como ms, ano em algum intervalo ou
espao como uma unidade geogrfica ou um indivduo.
Como a varivel dependente uma contagem simples do
nmero de problemas graves e administrativos
observados nas reas de educao e sade, cada
observao individual pode ser apenas zero ou um
nmero inteiro no negativo.
3
Com base no exposto acima, o nmero problemas
graves e administrativos em cada municpio i foi analisado
a partir de um modelo de regresso binomial negativa, que
busca apresentar resultados mais satisfatrios para
explicar porque alguns municpios, dadas as caractersticas
de seus conselhos locais de educao e sade
controladas ainda por aspectos socioeconmicos e
polticos , tm uma gesto mais eficiente que outros.
Assim, para avaliar o impacto da efetividade dos
conselhos municipais de educao e sade sobre a
administrao dos recursos em cada setor, foi estimado
um modelo binomial negativo
4
utilizando as variveis
explicativas presentes na Tabela 2.
Tabela 1 Exemplos de problemas graves e de problemas administrativos descritos nos relatrios
de fiscalizao da CGU
Tipo de problema Setor Descrio
Grave Sade Recursos do convnio depositados na conta bancria do ex-
prefeito ou sacados em espcie pelo ento tesoureiro.
Administrativo Falta de controle para os estoques da farmcia bsica e
distribuio de medicamentos.
Grave Educao Falta de merenda nas escolas.
Administrativo Ausncia de programa de formao continuada dos docentes com
carga horria mnima de 80 horas.
Fonte: Controladoria-Geral da Unio (CGU), 22 Sorteio, 2007.
Tabela 2 Descrio das variveis independentes
Varivel Descrio
Conselhos Varivel dicotmica que indica a existncia ou no de conselho local de educao
ou de sade.
Paridade Varivel dicotmica que indica se a representao no conselho paritria ou no,
se h ou no igualdade na representao da sociedade e do governo.
Institucionalizao Mostra o tempo de existncia do conselho, o que poderia indicar quo
consolidado ele est no municpio, podendo significar ainda maior organizao
interna e maior capacidade de realizar suas atribuies.
Deliberativo Varivel dicotmica que indica se o conselho possui carter deliberativo ou no.
Conselhos cujos segmentos da populao tm direito voz e voto nas reunies
poderiam ampliar a capacidade de controle sobre as polticas.
Fiscalizador Varivel dicotmica que indica se o conselho possui carter fiscalizador ou no.
Para os conselhos de sade foi considerada a articulao ou no com o Ministrio
Pblico. Se h carter fiscalizador espera-se que o controle seja mais efetivo,
reduzindo o nmero de irregularidades encontradas.
Reunies Varivel dicotmica que mostra se as reunies so frequentes ou no. Foram
consideradas reunies frequentes aquelas realizadas pelo menos uma vez a cada
dois meses.
Analfabetismo Percentual da populao local maior de quinze anos que analfabeta.
Densidade associativa Indicador que mede o nmero de associaes voluntrias por mil habitantes.
O ano base 2005.
5
Esquerda Varivel dicotmica que indica se o prefeito pertence ou no a um partido de
esquerda no espectro ideolgico. Foram considerados de esquerda os seguintes
partidos: PT, PC do B, PSB, PSTU, PCB, PDT e PSOL.
Rdio local Varivel dicotmica que indica se o municpio possui ou no rdio local em
funcionamento. Essa varivel seria importante para testar o impacto dos meios de
comunicao de massa sobre o desempenho do governo local.
Desempenho fiscal Indicador elaborado pela Confederao Nacional dos Municpios (CNM) que
agrega uma srie de outras variveis sobre a situao fiscal dos municpios
brasileiros. O ano base 2006.
Populao Porte populacional do municpio (se possui mais ou menos de 20 mil habitantes).
A varivel procura controlar os resultados para a diferena no total de programas
fiscalizados pela CGU de acordo como porte do municpio.
Fonte: Variveis Paridade, Institucionalizao, Deliberativo, Fiscalizador e Reunies Conselhos de
Educao: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais 2006. Conselhos de Sade: Os dados foram coletados de banco de dados da
rede Fiocruz. Disponvel em: <http://www.redefiocruz.fiocruz.br/~perfilconselho>. Acesso em: 20 de maio de
2009. Variveis Analfabetismo, Densidade Associativa, Rdio Local e Populao: IBGE, Perfil dos Municpios
Brasileiros, 2005. Esquerda: TSE, Eleies 2004. Desempenho fiscal: CNM, 2008.
ANLISE EMPRICA
Apesar de bastante difundidos nos municpios
brasileiros (conselhos locais de educao esto presentes
em cerca de dois teros dos municpios e os conselhos
locais de sade em aproximadamente 97,5%), existem
dificuldades claras para os conselhos agregarem boa parte
de suas principais atribuies formais.
Com relao aos conselhos de educao, observa-se
pela Tabela 3 que apenas cerca de metade so paritrios,
ou seja, a representao dividida igualmente entre
setores da sociedade civil e do governo. Alm disso,
apenas metade desses conselhos possui carter
fiscalizador, deliberativo ou se rene de forma frequente (o
que significa seus membros se reunirem pelo menos uma
vez a cada dois meses).
Quanto aos conselhos de sade a situao um pouco
distinta. Em cerca de 90% dos municpios com conselhos, a
representao paritria e as reunies so realizadas de
forma frequente. Maior representao governamental,
aspecto que reduz significativamente a autonomia dos
conselhos, observada em apenas 2,7% das localidades.
Apesar dessa relativa institucionalizao dos conselhos de
sade, apenas em 25,3% h articulao com o Ministrio
Pblico, evidenciando fraca capacidade de fiscalizao das
polticas e dos recursos pblicos para o setor.
A Tabela 4 apresenta a diferena nas mdias das
principais variveis explicativas utilizadas, relativas aos
aspectos institucionais dos conselhos, alm da prpria
existncia ou no dos conselhos de educao e sade
nos municpios da amostra. Esse mtodo permite analisar
de forma simples hipteses levantadas ao longo do
trabalho. As variveis independentes so dummies
relacionadas com caractersticas institucionais dos
conselhos e as variveis dependentes so variveis
relativas s irregularidades observadas em cada rea em
nvel local.
Municpios que indicam a existncia de conselhos de
educao tendem a apresentar um menor nmero de
irregularidades, tanto administrativas como graves. Porm,
tal resultado significativo apenas para os problemas
graves; nesse caso, quando no h conselhos de
educao em funcionamento no municpio, a tendncia
um aumento no nmero de irregularidades diretamente
relacionadas com malversao de recursos pblicos. Ou
seja, com alto nvel de significncia estatstica, h grandes
chances de ser observado um menor nmero de
irregularidades com a simples existncia desses conselhos.
Por outro lado, as outras variveis apresentaram
resultados na direo contrria esperada. Enquanto as
variveis deliberativo e paritrio no foram significativas
na explicao de um maior ou menor nmero de
Tabela 3 Perfil dos conselhos de educao e sade no total dos municpios brasileiros
Conselhos Educao Sade
Atributos Quantidade % Quantidade %
Conselhos 3.760 67,6 5.332 97,5
Paritrio 2.648 47,6 4.831 88,4
Maior representao governamental 501 9,0 148 2,7
Carter fiscalizador 2.728 49,0 1.384 25,3
Carter deliberativo 2.844 51,1 4.164 76,2
Reunies frequentes 2.593 46,6 5.125 93,8
Total de municpios 5.564 100 5.466 100
Fonte: Formulao do autor a partir de dados disponveis em relatrios de fiscalizao a partir de sorteios da CGU
(21 ao 25 sorteio); Educao: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais,
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2006. Sade: Os dados foram coletados do banco de dados da rede
Fiocruz. Disponvel em: <http://www.redefiocruz.fiocruz.br/~perfilconselho>. Acesso em: 20 maio 2009.
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problemas observados, as variveis fiscalizador e
reunies tiveram um relevante nvel de significncia.
Municpios com conselhos com carter fiscalizador,
para surpresa, apresentaram um maior nmero tanto de
problemas graves como de problemas administrativos.
Esse resultado pode indicar que o poder formal de
fiscalizao do conselho no suficiente para constranger
o comportamento corrupto ou oportunista ou mesmo
ineficiente do governo local. O mesmo observado com
relao periodicidade das reunies. Municpios cujos
conselhos de educao realizam reunies frequentes
apresentam maior nmero de problemas administrativos.
A Tabela 5 apresenta os resultados do teste estatstico
de regresso mltipla com as variveis institucionais
explicativas. A regresso binomial negativa dos indicadores
de gesto dos recursos nas reas de sade e educao
pode oferecer dados mais conclusivos sobre a
importncia dos conselhos como instituies eficazes na
Tabela 4 Teste de diferena de mdias para existncia ou no da caracterstica apontada
(Sim No)
Educao Problemas administrativos Problemas graves
Conselhos (existncia) -0,476 -1,216***
Fiscalizador 1,794** 0,717*
Deliberativo -0,232 0,192
Paritrio 1,005 0,097
Reunies frequentes 2,012*** 0,502
Sade Problemas administrativos Problemas graves
Conselhos (existncia) 0,752 -0,499
Fiscalizador 1,538 0,266
Deliberativo -1,490 -3,262***
Paritrio 2,545 -0,978
Reunies frequentes 1,404 -0,030
Fontes: Formulao do autor a partir de dados disponveis em Relatrios de fiscalizao a partir de sorteios da
CGU (21 ao 25 sorteio); Educao: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores
Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2006. Sade: Os dados foram coletados do banco de
dados da rede Fiocruz. Disponvel em: <http://www.redefiocruz.fiocruz.br/~perfilconselho>. Acesso em: 20 maio
2009.
***<0,01, ** <0,05, * <0,1.
tarefa de fiscalizar e controlar as polticas e os recursos
descentralizados pelo governo federal.
A importncia de o municpio possuir conselho local de
educao com funo para fiscalizar os recursos obtidos
para o setor evidenciado nos coeficientes tanto de
problemas graves como de problemas administrativos,
apesar de apenas com relao a esses ltimos a relao
ser estatisticamente significante. Nesse caso, a atribuio
de fiscalizar as polticas reduz em quase trs vezes o
nmero de problemas administrativos observados.
No caso dos conselhos de sade, foi observada a
mesma relao, com significncia (apesar de mais fraca)
tanto para problemas graves como para problemas
administrativos. Assim, se o conselho local possui carter
fiscalizador, reduzido em aproximadamente 8% o
nmero de problemas graves e em 29% o nmero de
problemas administrativos.
O carter deliberativo dos conselhos locais de educao
tambm indicou coeficientes com sinal esperado, mas no
houve significncia nos dados apresentados. Quanto aos
conselhos locais de sade, os resultados foram bastante
significativos em ambos os tipos de irregularidades. Se a
populao tem direito a participao no processo decisrio,
o nmero de problemas graves reduzido em
aproximadamente 15%, enquanto o nmero de problemas
administrativos ainda maior, cerca de 50%. Como se pode
perceber, instrumento tido como apenas teoricamente
funcional, pode indicar (claro que aliado a diversos outros
fatores) uma gesto mais eficiente das polticas pblicas em
mbito local.
Tabela 5 Determinantes da qualidade da gesto dos recursos para educao e sade
rea Educao Sade
Problemas Graves Adm. Graves Adm.
Constante -3,38 -0,33 -19,52 4,35
Paridade 0,16 0,02 21,43 4,83***
Tempo de existncia 0,12** 0,11*** 0,244** 0,06
Deliberativo -0,13 -0,37 -3,03*** -2,33***
Fiscaliz./articulao com MP -0,44 -0,97** -1,51* -1,27**
Reunies 1,49** 0,74* -1,87 1,03
Esquerda -0,505 -0,86** -0,08 -0,11
Populao 1,48** -0,04 0,23 -0,92
Rdio local 0,52 -0,09 2,05** 0,22
Desempenho fiscal -5,59 -0,43 -3,59 -11,67**
Densidade associativa 0,05 -0,06 0,01 -0,08
Analfabetismo 0,08*** 0,02
Pseudo R
2
0,12 0,05 0,18 0,06
Log Likelihood -110,944 -185,447 -49,305 -81,342
Teste
2
125,47 228,25 22,49 75,36
Fonte: Variveis Paridade, Institucionalizao, Deliberativo, Fiscalizador e Reunies Conselhos de Educao:
IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais 2006. Conselhos de Sade: Os dados foram coletados de banco de dados da rede Fiocruz.
Disponvel em: <http://www.redefiocruz.fiocruz.br/~perfilconselho>. Acesso em: 20 de maio de 2009. Variveis
Analfabetismo, Densidade Associativa, Rdio Local e Populao: IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros, 2005.
Esquerda: TSE, Eleies 2004. Desempenho fiscal: CNM, 2008.
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Um maior tempo de existncia, aliado sua efetividade,
so elementos que reforariam o carter educativo da
participao, uma vez que poderia institucionalizar os
conselhos como canais funcionais de participao. Como
nos coloca Pateman, os indivduos deveriam ser
preparados para uma participao em nvel local, e os
conselhos poderiam, alm de fomentar a participao,
constranger ineficincias do governo quanto a polticas
consideradas importantes pela populao. Porm, os
resultados no corroboram essas ideias (PATEMAN, 1992).
De acordo com os dados apresentados, a cada dez
anos de existncia dos conselhos de educao, o nmero
de problemas graves no setor aumentado em
aproximadamente 35%. Com relao aos problemas
administrativos, tambm na educao, a cada dois anos
de existncia do conselho local, h um aumento de 66%
nas irregularidades. Com relao aos conselhos de sade,
os coeficientes tambm foram positivos, mas a significncia
foi observada apenas para os problemas graves.
A frequncia das reunies tambm foi utilizada como
parmetro para discutir o papel dos conselhos como
indutores de uma boa gesto das polticas pblicas. Se as
reunies so realizadas com boa periodicidade (nesse
caso, pelo menos uma reunio a cada dois meses),
esperava-se ento que houvesse maiores chances de
identificar problemas na execuo das polticas. Essa
periodicidade, se aliada ao carter fiscalizador e
deliberativo dos conselhos, poderia reduzir o nmero de
irregularidades ao constranger a gesto ineficiente dos
recursos. Apesar disso, o que se observa que quando as
reunies dos conselhos de educao so frequentes, h
um maior nmero de problemas observados nos
municpios, tanto graves como administrativos. Com
relao aos conselhos locais de sade, no h relao
significante entre essas variveis.
Foi testada tambm a possibilidade de conselhos com
representao paritria influenciarem negativamente na
quantidade de irregularidades na administrao de
recursos nas reas de sade e de educao. Porm, alm
dos coeficientes apresentarem um sinal contrrio ao
esperado, h significncia apenas quanto aos conselhos
locais de sade com relao aos problemas
administrativos. Assim, se o conselho paritrio, mais do
que dobra o nmero de irregularidades encontradas, o
que pode sinalizar que a fragmentao de poder entre
representantes governamentais e da sociedade civil no
suficiente para constranger a gesto irregular ou corrupta
dos recursos. Esse resultado mostra a necessidade de
analisar essa varivel explicativa com outras variveis que
abarquem significados mais consistentes.
Entre as variveis de controle utilizadas, destacam-se
duas, pela regularidade dos resultados que apresentaram.
A primeira indica se a administrao local est ou no sob
o governo de um partido de esquerda. Nesse caso, em
governos de esquerda, de acordo com alguns autores,
haveria uma maior probabilidade de valorizao de
instrumentos de participao da sociedade no processo
decisrio (GADEA, 2008), contribuindo para uma maior
vigilncia e, consequentemente, para uma reduo no
total de irregularidades na administrao dos recursos e
das aes governamentais. Isso seria observado, pois,
haveria uma sobrevalorizao dos movimentos sociais,
que se tornam atores importantes no processo poltico-
decisrio desses governos.
6
A segunda o desempenho fiscal do municpio.
Localidades com menor desempenho fiscal, por sua vez,
estariam mais propensas a apresentarem tambm menor
eficincia na gesto dos recursos pblicos. Tal afirmao
reforada quando considerado que tal desempenho
fiscal medido pelo endividamento, a suficincia de caixa,
o percentual de gasto com pessoal e pelo supervit
primrio do municpio. A eficincia aliada e altamente
correlacionada com uma boa administrao.
A direo dos resultados das duas variveis foi no
sentido esperado, porm, foram estatisticamente
significantes apenas para problemas administrativos na
educao (quando a varivel foi Esquerda) e problemas
administrativos na sade (quando a varivel foi
desempenho fiscal). Assim, em governos de esquerda o
nmero de problemas administrativos reduzido em
cerca de trs vezes, corroborando parcialmente a tese
recorrente de que governos de esquerda so menos
corruptos, pois so mais transparentes e incentivam uma
maior participao da sociedade civil nas decises sobre
polticas.
Com relao ao desempenho fiscal, os dados mostram
que maior austeridade fiscal est diretamente relacionada
com menor nmero de irregularidades. Nesse caso, o
aumento em um ponto no indicador de responsabilidade
fiscal reduz em cerca de trs vezes o nmero de
problemas administrativos.
CONSIDERAES FINAIS
O principal objetivo do trabalho foi verificar se a
participao social em conselhos, quando efetiva e
legalmente instituda, contribui no apenas para uma
maior incluso da sociedade civil no processo decisrio de
polticas, como tambm para potencializar o controle
social sobre a formulao e gesto das polticas pblicas.
Como tipo ideal, mas tambm como utopia possvel, os
conselhos seriam importantes mecanismos para viabilizar
e proporcionar uma aproximao maior entre as
demandas da sociedade e a ao governamental,
enfraquecendo redes de clientelismo, e possibilitando uma
maior transparncia governamental, com ganhos
evidentes de eficincia e efetividade na alocao dos
recursos pblicos. Tal aproximao traria benefcios diretos
para a qualidade da democracia, ao induzir maior
responsividade e, consequentemente, maior
responsabilizao poltica dos governantes.
Os dados mostram que, devido enorme difuso nos
municpios brasileiros, esses canais de participao tm se
apresentado como arranjos institucionais efetivos para o
controle social. Se os conselhos possuem formalmente
carter fiscalizador e deliberativo, as evidncias empricas
demonstram que eles so capazes de constranger a
ineficincia na gesto das polticas e dos recursos. Apesar
da alegada fragilidade como mecanismos
institucionalizados de controle sobre a execuo das
polticas pblicas e da apontada distncia entre as
competncias estabelecidas legal e juridicamente e os
resultados de sua implantao em processo sociais e
institucionais complexos (CARNEIRO, 2006, p. 159), os
dados mostram que h, sim, efetividade em algumas
atribuies dos conselhos.
A simples existncia de conselhos gestores foi
suficiente para indicar um menor nmero de
irregularidades, pelo menos em recursos para a educao.
Quando a anlise incluiu uma srie de outras variveis
institucionais e socioeconmicas, os resultados mostraram
que atribuies formais como a fiscalizao e a
deliberao de polticas pblicas so fundamentais para a
reduo no nmero de irregularidades observadas tanto
em recursos pblicos para a educao como para a
sade. Nesse caso, o controle social seria decorrncia
principalmente da ampliao da participao de indivduos
ou grupos no processo decisrio, reforando o ideal de
bem pblico, de interesse coletivo.
Apesar disso, outros elementos devem ser includos na
anlise, ampliando o debate sobre esses importantes
instrumentos de gesto e fiscalizao das polticas
pblicas. Isso porque, mesmo a ampliao da participao
social s seria efetiva se entendida como a igualdade de
oportunidade para influir no processo de tomada de
decises, de forma a assegurar que as demandas sociais
sejam ouvidas e atendidas.
Como se percebe, a discusso extensa, e abrange
outros elementos que aqui foram apenas superficialmente
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levantados, por j serem bastante abordados em outros
trabalhos. Conforme afirma Carneiro, os desafios para que
os conselhos sejam de fato canal de expresso de uma
demanda organizada da sociedade, atuando como
mecanismos de accountability e de participao cidad,
esto ainda longe de ser superados para a grande maioria
dos conselhos municipais (CARNEIRO, 2006, p. 164).
Apesar disso, os benefcios advindos de conselhos locais
de polticas funcionalmente efetivos podem ser
empiricamente observados, pelo menos nas reas de
sade e educao.
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NOTAS
1
Um regime puramente democrtico considerado como teoricamente ideal, mas no passvel de ser aplicado em
sociedades to complexas como as atuais. O mecanismo de representao tido como indiscutvel (o que se discute
uma forma particular de governo representativo) dentro da atual configurao dos Estados. Ver Manin (1997, p. 7).
2
Segundo Immergut (2006, p. 161), Rousseau j afirmava que para alcanar o bem comum (que no a vontade de
todos), faz-se necessrio usar procedimentos distintos da somatria de preferncias individuais.
3
Para variveis nesse formato geralmente so utilizados modelos binomiais negativos ou de modelos de Poisson, pois
os modelos adotados com mais freqncia na cincia poltica para analisar esse tipo de dado (como o modelo OLS) ou
contm erros de especificao ou so viesados e inconsistentes. De acordo com Gary King (1988), anlises de mnimo
quadrado de contagem de eventos so muito ineficientes, tm erros-padro inconsistentes e podem produzir predies
negativas para o nmero de eventos.
4
Esse modelo se adapta bem quando h sobredisperso dos dados, ou seja, quando a varivel discreta e no
obedece aos parmetros lineares ou normais.
5
Seguindo uma tese de Putnam (2006), uma maior organizao da sociedade em grupos sociais fomentaria a cobrana
dos governos e governantes, o que no deixa de ser um elemento para a defesa de instrumentos de democracia
participativa e deliberativa. De acordo com a literatura, a efetiva atuao dos conselhos dependeria de fatores como a
efervescncia da vida associativa e participativa local.
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Governos de direita, por sua vez, estariam diretamente relacionados com prticas tidas como mais conservadoras,
tpicas de regimes mais autoritrios do ponto de vista poltico ou mais liberais do ponto de vista econmico.
Vitor Leal Santana, mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia. Integrante da carreira de Especialista em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental, atuando no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Normas para Publicao
I. A revista Res Pvblica uma publicao, com periodicidade semestral, da Associao Nacional dos Especialistas
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP). Tem natureza profissional e opinativa e, por objetivo,
divulgar artigos produzidos por membros da Carreira, colaboradores e estudiosos de assuntos relativos a
polticas pblicas, gesto governamental, organizao do Estado, economia do setor pblico e poltica.
II. Os textos recebidos so submetidos comisso editorial, que constituda especificamente para cada
nmero e coordenada pelo editor da revista, o diretor de Estudos e Pesquisas da ANESP. As comisses so
compostas por trs integrantes com slida formao.
III. A comisso selecionar os trabalhos tentativamente por consenso. As situaes no consensuadas sero
decididas pelo editor. So critrios para seleo dos trabalhos: relevncia conjuntural, originalidade, consistncia,
coerncia, clareza e objetividade. A Res Pvblica aceita somente trabalhos inditos em lngua portuguesa, na
forma de artigo.
IV. Ao Editor reserva-se o direito de efetuar adaptaes e alteraes nos textos recebidos para adequ-los s
normas editoriais da revista, respeitando o contedo e o estilo do autor.
V. O texto deve conter entre 25 mil e 50 mil caracteres, includos os espaos. No deve conter qualquer tipo de
formatao, hifenao ou tabulao, palavras em negrito ou sublinhadas. Se necessrio, poder ser utilizada
fonte em itlico.
VI. O texto deve ser acompanhado de um resumo com aproximadamente 180 palavras. Deve ser enviado em
arquivo de Word 7.0, ou em verso compatvel, para o endereo eletrnico artigo@anesp.org.br, aos cuidados
do editor. As referncias do autor devem constar aps o ttulo do texto (nome, instituio, titulao).
VII. As notas devem figurar no final do texto, numeradas em ordem crescente e indicadas no corpo do texto em
algarismos arbicos, nos padres da ABNT. A citao bibliogrfica deve ser completa quando o autor e a obra
forem indicados pela primeira vez. Ex.: REZEK, Francisco. Direito Internacional Pblico. 10 ed. So Paulo: Saraiva,
p. 14, 2005.
VIII. Nos casos de repetio, utilizar: REZEK, Francisco, op. Cit., p. 21.
IX.. A bibliografia indispensvel, devendo constar ao final do trabalho, em ordem alfabtica, nos padres ABNT,
conforme exemplos listados abaixo:
Livro: WIEACKER, Franz. Histria do direito privado moderno. 3 ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
2004.
Coletnea: MOTA, Loureno Dantas (org.). Introduo ao Brasil. Um banquete no trpico 1. 3 ed. So
Paulo: Editora SENAC So Paulo, 2001.
Artigo em coletnea: ALENCASTRO, Luiz Felipe de. Joaquim Nabuco. Um estadista no imprio. In:
Introduo ao Brasil. Um banquete no trpico 1. 3 ed. So Paulo: Editora SENAC So Paulo, 2001.
Artigo em peridico: BARROSO, Luis Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo direito
constitucional brasileiro. Revista Dilogo Jurdico. Salvador: ano I, vol. I, n 6, set. 2001.
Tese acadmica: SOUZA, Telma de. A tradio autoritria brasileira e a esquerda. Tese (Doutoramento
em Cincia Poltica), Universidade de So Paulo, So Paulo.
X. O autor do texto publicado ter direito a dez exemplares da revista.
XI. Informaes adicionais sobre a revista bem como os nmeros publicados esto disponveis na pagina
www.anesp.org.br.

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ISSN 1678-4057 - Vol. Jan/Jun 2011 10, No.

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