127 Rap (394)

JORNADAS TALO-LATINOAMERICANAS/ARGENTINAS
EL RGIMEN DE LA COPARTICIPACIN Y SUS
DISTORSIONES A LA LUZ DE LA CONSTITUCIN.
Beltrn Mara Fos
No es sino con gran pudor que me animo a dirigirme a este auditorio ante el que
hablaron personas que gozan de verdadero prestigio y autoridad doctrinal. Sin embar-
go, movido por la generosidad del Dr. Barra, que me anim a participar de estas
jornadas, y a la hospitalidad de nuestro anfitrin, Eduardo Allende, y a la Universidad
de La Punta, debo tratar de corresponder a esa generosidad y hospitalidad, abordando
esta tan actual, y ms que actual, candente, cuestin de los incumplimientos al rgi-
men de la coparticipacin a la luz de la Constitucin Nacional.
Llegado a este punto, corresponde aclarar que voy a circunscribir la cuestin de
esos incumplimientos, aun a riesgo de hacer una pintura parcial del tema, a solo aque-
llos del Estado Nacional.
El realismo filosfico clsico ense, contra el nominalismo y todo escepticismo
gnoseolgico en general, que ms all del trmino con que se designa la cosa, est el
concepto y que este es reflejo, representacin, abstraccin de la cosa, que puede ser
conocida en s misma.
Hay, entonces, un vicio, opuesto al recto entendimiento de la realidad, y muy
comn entre nosotros los abogados, de perdernos en tecnicismos sin atender a la
esencia, a la naturaleza jurdica de la cuestin en anlisis. A veces es producto del
acostumbramiento al uso de ciertas palabras, con lo cual estas pierden, en alguna
medida, su sentido primigenio.
Y esto que puede predicarse del derecho en general, tambin sucede, en particu-
lar, con la cuestin espinosa del rgimen de coparticipacin federal.
Es que coparticipacin es, sencillamente, tomar parte en la cosa comn. Nuestra
Constitucin define y delimita en qu consiste esa cosa comn: en el caso que nos
ocupa son los recursos fiscales sin los cuales es imposible la subsistencia o manteni-
miento con vida de la comunidad poltica que, modernamente, llamamos Estado.
128 Rap (394)
BELTRN MARA FOS
La distribucin de los recursos fiscales en nuestro pas se lleva a cabo fundamen-
talmente por medio del Sistema de Coparticipacin Federal de Impuestos, que cons-
tituye un concreto proceso de distribucin de cierta porcin de ingresos tributarios.
Pero este sistema no existi siempre. Para llegar a l debieron correr ros de
sangre, primero, y de tinta despus.
En efecto, la historia de las desavenencias polticas argentinas en el perodo pre-
constitucional est permanentemente incidida por la cuestin de la titularidad de los
recursos fiscales, entre los que no eran para nada despreciables los recursos aduane-
ros, y como vemos, en ese punto no hay demasiadas novedades a ms de 150 aos de
sancionada la Constitucin.
El rgimen federal estatal, junto con la distribucin de funciones correspondien-
tes, estructura un sistema de distribucin y estipulacin de recursos entre dichas uni-
dades jurisdiccionales del Estado. En s mismo, el sistema de la Constitucin de 1853/
60 puede ser considerado, curiosamente, como diametralmente opuesto al sistema de
la coparticipacin federal.
En efecto, el sistema tributario constitucional prevea la percepcin de ciertos im-
puestos de forma exclusiva para la Nacin, y de otros en forma concurrente por la
Nacin y las Provincias. Es decir, la funcin recaudatoria era ejercida por ambas juris-
dicciones. Lo que se comparta eran los contribuyentes, no la recaudacin tributaria.
Sin embargo, y para resumir espantosamente la cuestin, las categoras de clasi-
ficacin de los impuestos y su atribucin a una u otra jurisdiccin pronto quedaron
cientficamente obsoletas frente a la complejidad de la vida econmica.
Por eso, ya en los aos veinte del siglo pasado, la CSJN adverta, en la causa
Simn Mataldi (Fallos: 149:260), la necesidad de lograr una coordinacin de las
relaciones fiscales entre la Nacin y las Provincias. Destac: Que no obstante el
armnico equilibrio que doctrinariamente presupone el funcionamiento regular de las
dos soberanas, nacional y provincial, en sus actuaciones respectivas dentro del siste-
ma rentstico de la Constitucin, no puede desconocerse que su rgimen efectivo de-
termina una doble imposicin de gravmenes con la que se afectan en determinadas
circunstancias importantes intereses econmicos y se originan conflictos de jurisdic-
ciones fiscales que no siempre es dado dirimir con la eficacia debida. De ah la cons-
tante requisicin colectiva traducida en mltiples estudios y proyectos tendientes a la
modificacin o mejor aplicacin del sistema rentstico, iniciativas que abarcan desde
la reforma de la Constitucin hasta la nacionalizacin de los impuestos en cuanto a su
percepcin, a base de coparticipaciones proporcionales y equitativas entre la Nacin
y los estados federales.
Este ltimo sistema, nacido en los aos cincuenta, constituye una respuesta prc-
tica al problema (an irresuelto) de la distribucin de competencias tributarias entre
los Estados provinciales y el Estado Nacional, una salida tambin a la imperfecta
129 Rap (394)
JORNADAS TALO-LATINOAMERICANAS/ARGENTINAS
distincin entre impuestos directos e indirectos y una adaptacin a las exigencias de
una modernidad, que impone a un Estado hipertrofiado la asuncin de cada vez ms
funciones, lo que conlleva la necesaria racionalizacin de los recursos.
Por eso, el sistema de leyes convenio nacido en los aos cincuenta no poda
desentenderse por mucho tiempo de su necesario abordaje desde una perspectiva no
ya complementaria o paralela a la Constitucin, sino desde una visin directa y plena-
mente constitucional.
En efecto, si como resulta obvio, los recursos fiscales son esenciales a la consti-
tucin del Estado, porque de no existir la asegurada provisin de aquellos mal podra
subsistir este, debe concluirse, forzosamente, que la Constitucin de un Estado que no
procurase dar solucin a esa necesidad estara condenada a una corta existencia. Y si
la distribucin o asignacin de las potestades tributarias, dsele el nombre que se
quiera, es una cuestin eminentemente constitucional o, ms bien, que hace a la cons-
titucin de todo Estado, mal puede concebirse un sistema de coparticipacin de recur-
sos fiscales que no pueda ser calificado con esa calidad de constitucional.
De tal manera que, lo que en sus orgenes pareca ser una excepcin transitoria al
rgimen de distribucin de competencias tributarias inicialmente previstas en nuestra
Constitucin de 1853/60, justificado en la ficcin jurdica de que, mediante las leyes
convenio, no se renunciaba a la potestad tributaria sino tan solo al ejercicio de esas
potestades, se fue convirtiendo en el verdadero sistema fiscal argentino.
Lo que hizo la reforma constitucional de 1994 en la materia fue constitucionali-
zar el sistema de coparticipacin excepcional y transitorio, incorporando un nuevo
gnero de leyes, esto es las leyes convenio, que tienen un particular rgimen de
sancin y son inmodificables unilateralmente y solo puede hacerse excepcin a ellas
mediante un mecanismo transitorio denominado de asignaciones especficas.
Pero no se limit a ello, sino que le otorg ultraactividad al rgimen transitorio de
la ltima ley convenio antecedente, N 23.548, que a los efectos constitucionales
viene a cumplir la funcin de pacto preexistente al modo como lo son respecto de la
Constitucin de 1853/60 el Pacto Federal, el Tratado de San Jos de Flores o el Trata-
do del Cuadriltero, entre otros. Y ello con las consecuencias que los constitucionalis-
tas podrn deducir a los efectos hermenuticos.
Resulta interesante para este anlisis recurrir a los debates de la Convencin Na-
cional Constituyente de 1994. En aquella ocasin se discuti ampliamente, tanto en
comisin como en el recinto, el carcter de esa constitucionalizacin. Nos interesa
destacar que el miembro informante del dictamen de mayora, convencional Marn,
sostuvo: [...] la decisin de insertar la coparticipacin en el texto constitucional es en
s una autntica conquista federal, y que en su consagracin constitucional: Las
provincias no estn delegando facultades de imposicin a la Nacin, sino que las
provincias y la Nacin comparten facultades de distribucin para sentar las bases de
un federalismo solidario.
130 Rap (394)
BELTRN MARA FOS
Se necesita una ley convenio. La consagracin constitucional de las leyes con-
venio configura una novedad jurdico-institucional que se caracteriza por un proceso
poltico y jurdico complejo: acuerdo federal entre la Nacin y las provincias, sancin
por el Congreso de la Nacin con una mayora absoluta, y aprobacin por las legisla-
turas provinciales.
Dicha ley convenio reconoce como particularidades la imposibilidad de su mo-
dificacin unilateral y la prohibicin de su reglamentacin.
De tal manera, la Constitucin reformada introdujo una profunda alteracin en el
sistema rentstico original, a la vez que modific en forma innovadora el sistema
normativo federal al alterar el sistema de jerarqua de las normas, otorgndole a los
tratados internacionales jerarqua superior a las leyes
1
. En lo que aqu interesa, tam-
bin se distingui entre distintos tipos de leyes segn la mayora de legisladores exi-
gida para la sancin del proyecto respectivo en cada Cmara del Congreso, lo que
permite clasificarlas en leyes ordinarias las que se aprueban por la mayora de los
legisladores presentes, qurum mediante y leyes especiales que necesitan de la
aprobacin por una mayora agravada
2
.
El caso de la ley convenio es un caso singular. Para su tratamiento en el Congre-
so, el respectivo proyecto requiere de uno o sendos acuerdos previos entre el Gobier-
no Federal y el conjunto o cada una de las Provincias
3
separadamente, los que servirn
como base (es la expresin utilizada por el constituyente) de la ley convenio
(dem) que sancionar el Congreso.
1
Con la expresin leyes nos referimos exclusivamente a las normas previstas en la Parte Segunda,
Ttulo Primero, Seccin Primera, Captulo V de la Constitucin Nacional, es decir, a las emanadas del
Congreso y sometidas al procedimiento de promulgacin ejecutiva.
2
Ibdem. En la Constitucin original esta distincin ya exista en el viejo Artculo 72 a los efectos de la
insistencia sobre los proyectos de ley observados por el Ejecutivo, y tambin con respecto a la declaracin
de la necesidad de la reforma constitucional (Artculo 30) que la prctica le otorg forma de ley.
3
Es discutible si el acuerdo debe ser tambin suscripto por la Ciudad de Buenos Aires, a la que nosotros
le reconocemos naturaleza de municipio federal (ver Barra, Rodolfo C., Tratado de derecho administra-
tivo, T. 2, Buenos Aires, baco, 2003, p. 50). El constituyente, en el Artculo 75, inciso 2 (como en otras
muchas ocasiones) utiliz la frmula las provincias y la Ciudad de Buenos Aires o semejante, cuando la
norma se dirige a todas esas entidades, o bien solo a las provincias o solo a la Ciudad, en su caso (como
ejemplo del primer caso, Artculo 54; del segundo, Artculos 75, inciso 12, y 129). La Constitucin distin-
gue tambin en la misma norma, como lo hacen los Artculos 124 y, a semejanza del Artculo 75, inciso
22, el Artculo 125. Los acuerdos base de la ley convenio deben ser solo suscriptos por la provincias y no
por la Ciudad, y lo mismo cabe decir con relacin a la aprobacin posterior. Nada impide que la Ciudad
realice tambin ambos actos, pero ello no es indispensable. La Ciudad carece del poder de veto que el
constituyente le atribuye a cada provincia, segn lo veremos en el texto. Sin perjuicio de ello, la Ciudad es
acreedora de la coparticipacin como lo son las provincias, debe prestar su acuerdo a la transferencia de
competencias, servicios o funciones en los trminos del quinto prrafo del Artculo 75, inciso 2, y parti-
cipa del organismo fiscal federal encargado del control y fiscalizacin de la ejecucin del rgimen de
coparticipacin (norma cit., ltimo prrafo). No desconocemos, tampoco, que hay opiniones divergentes
131 Rap (394)
JORNADAS TALO-LATINOAMERICANAS/ARGENTINAS
La calidad de ley convenio, por lo dems, no hace solo referencia a la necesidad
del acuerdo entre el Gobierno federal y cada Provincia, previo al tratamiento del
proyecto de ley, sino al carcter de pacto constituyente que tiene el sistema de percep-
cin y distribucin de impuestos confiado a la Administracin federal. Las Provincias
han acordado que esos impuestos nacionales tengan una recaudacin federal solo en
la medida en que se distribuyan entre el Gobierno federal y los gobiernos provinciales
segn un rgimen porcentual equitativo y solidario.
Es evidente que no se trata solo de una ley especial en el sentido que hemos
visto anteriormente: leyes necesitadas de una mayora agravada. Es que es una ley
muy especial dentro de la categora de las leyes especiales.
Creo, siguiendo a Barra, que es razonable calificar a esas leyes convenio como
leyes complementarias constitucionales. Si bien son subordinadas a la Constitu-
cin no hay una norma que diga lo contrario, a diferencia del caso de los conve-
nios sobre derechos humanos, a los que el Artculo 75, inciso 22 de la CN les
otorga jerarqua constitucional tienen una evidente superioridad sobre el resto
de todas la normas del ordenamiento, incluyendo a las leyes que hemos denomi-
nado especiales.
As, la coparticipacin federal de impuestos debe considerarse un principio fiscal
de naturaleza y valor constitucional superlativo, regla interpretativa mxima de todo
el sistema fiscal nacional y federal.
Ahora bien, lo dicho se refiere a la ley de coparticipacin que el Congreso de
la Nacin deba dictar antes de la finalizacin del ao 1996. Sin embargo, como
esa ley no se ha dictado, cobra relevancia lo establecido en la Disposicin Transi-
toria Sexta respecto de la Ley-Convenio (pacto preexistente) N 23.548. Si bien
en la doctrina acerca de la necesidad de que se logre un acuerdo unnime previo. Por ejemplo, Spisso
afirma: La referencia a que una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias,
instituir regmenes de coparticipacin de los tributos internos no impone necesariamente que la remisin
de la ley al Congreso debe ir precedida de un acuerdo formal entre el Poder Ejecutivo Nacional y los
gobernadores provinciales. No cabe duda de que un acuerdo previo facilitar la sancin del proyecto de
ley, que tiene al Senado como Cmara de origen (Artculo 75 , inciso 2, 2 y 4, CN), mas exigir acuerdo
previo entre todas las jurisdicciones implicara cambiar la regla de la mayora absoluta de los miembros
de cada Cmara del Congreso (Artculo 75 , inciso 2, 4, CN) por la de la unanimidad (Spisso, Rodolfo,
Derecho Constitucional Tributario, Captulo VIII, Buenos Aires, Ed. Astrea, 2000, Documento Lexis
N 6807/001672). Sin embargo, no compartimos la posicin expresada por el autor citado, ya que de ser
as, entonces carecera de sentido la necesaria aprobacin de la ley convenio por las provincias para
tornarla as obligatoria. La solucin contraria es la nica que da sentido al rgimen de carcter netamente
convencional. Si el acuerdo unnime previo (base de la futura ley) y la tambin unnime aprobacin
posterior (a modo de control de cumplimiento del acuerdo por aquella) no fueran de absoluta necesidad,
entonces el sistema carecera de sentido y en lugar del engorroso trmite previsto, hubiera sido librado a la
decisin exclusiva del Congreso con la mayora exigida en la norma.
132 Rap (394)
BELTRN MARA FOS
no hay discusin posible respecto de que la misma naturaleza de ley-convenio le
daba a esa ley de coparticipacin la singularidad de ser inmodificable unilateral-
mente, lo cierto es que ahora, y hasta tanto se dicte el nuevo rgimen de copartici-
pacin, es la Constitucin misma la que prescribe que la distribucin de compe-
tencias, servicios y funciones vigentes a la sancin de esta reforma, no podr
modificarse sin la aprobacin de la provincia interesada y que tampoco [...]
podr modificarse en desmedro de las provincias la distribucin de recursos vi-
gente a la sancin de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencio-
nado rgimen de coparticipacin.
Ahora bien, el sistema de la coparticipacin federal, que naci como paralelo a la
Constitucin Nacional, es de naturaleza convencional. En efecto, ha sido definido por
destacada doctrina receptada por nuestra Corte Suprema, como integrante del Dere-
cho Intrafederal de la Concertacin. Y qu significa esta construccin semntica?
Expresa, lisa y llanamente, que la coparticipacin federal es un sistema complementa-
rio de la Constitucin y que replica su mecanismo originario. Es un pacto, un foede-
ra al modo de los pactos preexistentes a que se refiere el Prembulo. No estaba
prevista la celebracin de estos pactos en la Constitucin de 1853/60, pero es una
facultad que dimana de la personalidad estatal.
Es de notar que la Constitucin reformada va ms all, incluso, que el reco-
nocimiento formal que hace el Prembulo de los pactos preexistentes, y le da
ultraactividad y rango constitucional al pacto preexistente constituido por la ley
de coparticipacin federal, hasta tanto sea dictado el nuevo rgimen de copartici-
pacin federal.
Este desarrollo nos permite analizar los incumplimientos al rgimen transitorio
de la Ley de Coparticipacin N 23.548 como incumplimientos a la Constitucin
misma, no solo por violar el Artculo 75, inciso 2 y la Disposicin Transitoria N 6,
sino lo que es ms grave, porque atentan contra la subsistencia misma de los Estados
Provinciales y, por lo tanto, contra la forma Federal de gobierno.
Voy a pasar revista ahora, brevemente, a esos incumplimientos, siempre acotado
a los que resultan imputables al Estado Nacional, en tanto es quien tiene a su cargo la
gestin del sistema, en la medida que es el recaudador y distribuidor de los recursos
fiscales coparticipables.
1. Los incumplimientos a la coparticipacin.
Segn un informe del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la
Equidad y el Crecimiento (conocido por sus siglas CIPPEC, con que lo designaremos
de aqu en adelante): Las provincias han venido perdiendo participacin en la distri-
bucin de los recursos, lo cual ha impactado negativamente en la calidad de los servi-
cios provistos, entre ellos, la educacin, la salud, la seguridad y la justicia. Estos
servicios son esenciales para garantizar la igualdad de oportunidades en todo el terri-
133 Rap (394)
JORNADAS TALO-LATINOAMERICANAS/ARGENTINAS
torio argentino y las prdidas en la calidad de su provisin ha propiciado un desarro-
llo muy desigual, tanto en lo referido a las capacidades de los Estados provinciales
como en la distribucin de los ingresos de los individuos, ya que ambos fenmenos se
entrecruzan y retroalimentan. El sistema fiscal federal, en particular a travs del rgi-
men de coparticipacin, no ha hecho ms que exacerbar estas desigualdades, al sus-
tentar la distribucin en criterios definidos a partir de la fortaleza poltica de cada
jurisdiccin y que no responden a objetivos de desarrollo nacional.
La necesidad de reformar el sistema ya fue admitida en la reforma constitucio-
nal de 1994, que dispuso la obligacin de que se sancionara una nueva ley antes de
que concluyera 1996. Llevamos doce aos de incumplimiento
4
.
Adems del referido incumplimiento o negligencia de tipo institucional, segn
el estudio citado, pueden identificarse al menos siete incumplimientos al rgimen de
coparticipacin federal clasificables en cuatro grupos, todos ellos imputables en ma-
yor o menor medida al Estado Nacional y que an perduran, incluso agravados
5
. Pa-
semos a su consideracin.
4
Daz Frers, Luciana, En deuda con la constitucin: el rgimen de coparticipacin, problemas y soluciones,
Documento de Recomendacin de Polticas Pblicas N 58, CIPPEC, Buenos Aires, noviembre de 2008.
5
Lo expuesto en el texto es as, aun cuando quizs no sea reflejo de los verdaderos sentimientos de las
autoridades nacionales. As, cabe destacar la postura sostenida por la actual Presidente de la Nacin en
oportunidad del debate en la Convencin Constituyente, en la cual era convencional por la Provincia de
Santa Cruz. En esa ocasin afirm, con palabras que le merecieron el elogio de la convencional Snchez
Garca por su coraje poltico: La coparticipacin es discutir, como dije anteriormente, la distribucin
del ingreso. Detrs de todo esto hay una historia y un rgimen vigente, el de la Ley N 23.548, que no ha
sido respetada, Seora Presidenta. Las provincias han accedido en reiteradas oportunidades a detraccio-
nes de su masa de coparticipacin. Se nos presentaron emergencias tales como el conurbano bonaerense,
luego la transferencia educativa, la detraccin para el funcionamiento de la DGI, para el sistema previsio-
nal, y as sine die, siempre, el hilo se corta por lo ms delgado y se resta de la masa coparticipable de las
provincias.
Cul era, entonces, Seora Presidenta, la intencin al introducir el tema de la coparticipacin? Funda-
mentalmente, cambiar las reglas de juego, instalar el sistema con jerarqua constitucional, pero adems
establecer que todos los impuestos, ya sea bajo formas de contribuciones directas o indirectas, son copar-
ticipables. Y, como dije, puede haber asignaciones especficas, si las necesidades excepcionales as lo
justifican, pero no deben serlo de la parte que les corresponde a las provincias, porque si no, estamos
frente a una federalizacin al revs. Es como si se federalizara qu tenemos que poner, pero no se federa-
lizan los recursos [...].
En el dictamen de mayora tambin se incluye una clusula transitoria, que hace tambin a otra cuestin
ya no de contenido sino de metodologa. Cuando comenz la discusin por la coparticipacin, se nos dijo
que no se podan introducir clusulas econmicas. Haba proyectos e incluso dictmenes que hablaban de
un 60 y un 40 o de un 50 y un 50 como porcentajes de distribucin primaria entre la Nacin y las provin-
cias. Hubo tambin algn otro proyecto que hablaba de partes iguales, que en definitiva era similar al que
propona un 50 y un 50.
Desde distintos rincones jurisprudenciales y doctrinarios se nos dijo que esto implicaba introducir en la
Constitucin una cuestin absolutamente coyuntural. Se nos dijo que este tema no poda tener rango
constitucional porque, de lo contrario, podamos terminar con una constitucin a la brasilea. Ahora,
134 Rap (394)
BELTRN MARA FOS
seguramente, vamos a terminar con una constitucin a la modalidad de la provincia de Buenos Aires o de
Crdoba, porque se propone la inclusin de dos clusulas que resguardan intereses de provincias contra
las cuales quiero dejar absolutamente en claro que no tenemos nada que oponer (Aplausos).
Cuando, por el Artculo 40 de la Ley N 24.073, se detrajo del resto de las provincias argentinas el 10 por
ciento de lo recaudado en concepto de impuesto a las ganancias con destino al conurbano bonaerense, se
hizo, previa consulta de los estados provinciales. Todos conocemos la situacin afligente del conurbano
bonaerense y la migracin interna que sufren las provincias, fundamentalmente las del Norte, hacia esa
zona. Aceptamos, entonces, voluntariamente, y nuestros legisladores, tanto en la Cmara de Diputados
como en el Senado, votaron afirmativamente esa norma. No existe intencin de sacar nada a nadie, pero
tampoco queremos que se consagre constitucionalmente una detraccin que sufrimos las provincias [...]
(Aplausos).
Creemos, entonces, que la discusin de la cuestin federal debe ser caracterizada en estos trminos.
Hubiera sido importante consagrar que las asignaciones especficas que pudieran crearse no fueran de-
tradas de la masa de coparticipacin que corresponde a las provincias. En este sentido, quiero recordar
que hemos sufrido modificaciones sustanciales, aunque seguramente los seores convencionales lo saben,
ya que la mayora al igual que quien habla proviene de las provincias. Cuando la Nacin tena a su
cargo los servicios de salud y educacin, reciba aproximadamente un 46 por ciento en la distribucin
primaria de la masa coparticipable, y luego de la transferencia de los mencionados servicios a las provin-
cias ha quedado con el 54 por ciento. Es decir, que se ha invertido la participacin en el ingreso tributario
y las provincias han quedado con apenas el 46 por ciento; tienen ms funciones vinculadas con la calidad
de vida de la gente y menos dinero para solventarlas. Cmo no va a haber provincias inviables si nos
estn federalizando los gastos y centralizando los recursos? (Aplausos).
Se trata, entonces, de dar esta discusin, porque hasta ahora, cuando los gobernadores tenan que discu-
tir el tema de la coparticipacin, terminaban pelendose entre ellos es decir, entre los pobres para ver si
le sacaban un 0,5 por ciento a una provincia o le bajaban un 0,2 por ciento a otra.
Debemos invertir la discusin y plantearnos qu misiones y qu funciones tiene hoy la Nacin, y cuntos
recursos maneja para esas misiones y funciones, que constituye la discusin principal. Tambin debemos
preguntarnos qu misiones y qu funciones tienen las provincias, que estn vinculadas con la calidad de
vida de la gente, y con qu recursos cuentan.
Esta es la primera discusin que tendremos que llevar a cabo, porque no se entiende que la Nacin tenga
un Ministerio de Educacin sin escuelas y que le est asignando recursos cuando, al mismo tiempo, reta-
cea esa masa a las provincias, que s estn haciendo frente a la educacin.
De estas cuestiones queremos discutir, pero para poder tener el espacio suficiente necesitbamos consa-
grar determinadas reglas de juego que nos colocaran en un mejor posicionamiento en la discusin frente a
la Nacin, que impidiera que esta pudiera maana reunirse para hacer una nueva detraccin de la masa
coparticipable con destino a alguna otra asignacin especfica.
Es por eso que deca que esta cuestin que estamos discutiendo, vinculada con las asignaciones especfi-
cas, no era un tema menor. Si bien se trata de un tema rido, la gente no entenda ni visualizaba muy bien
por qu estbamos discutiendo la coparticipacin. Estas son las razones por las cuales estamos discutien-
do tambin en materia de recursos [...].
Incorporamos y valoramos todo lo que hemos logrado, pero necesitamos discutir un modelo de funciona-
miento institucional y econmico diferente. Este era el momento para fijar las reglas de juego; no para
plasmar la norma en una constitucin, pero s para fijar en ella cules seran esas reglas de juego, dando
garantas mnimas para esa discusin y ese debate, para que ninguna provincia pudiera ser luego reprimi-
da por asumir una postura crtica frente a determinadas cuestiones.
Esto era lo que estbamos discutiendo, y a nuestro juicio, esta era tambin una oportunidad nica para
disear un nuevo pas federal. Era nica, adems, porque en esta Convencin Constituyente hay un ex
presidente argentino, diez gobernadores, varios senadores y diputados nacionales, legisladores provincia-
les y todos los lderes de los principales partidos de la oposicin. Si maana salimos de esta Convencin
135 Rap (394)
JORNADAS TALO-LATINOAMERICANAS/ARGENTINAS
1. A) Modificaciones indirectas al rgimen de coparticipacin que inciden en la
distribucin primaria
6
.
a) Las transferencias de servicios a las Provincias no se han visto siempre acom-
paadas de la correspondiente transferencia de fondos. El proceso de transferencia de
servicios de educacin, salud, seguridad y justicia se concluy en los aos noventa;
sin embargo, no siempre los fondos transferidos fueron suficientes para cubrir el crecien-
te costo de los servicios. Por ejemplo, en 1992 finaliz la transferencia de escuelas a las
Provincias, y la Nacin se comprometi a la transferencia de un monto fijo. Con el
tiempo, aument la cantidad de alumnos y subieron los salarios docentes (que, por otro
lado, discuten los gremios con la Nacin), pero la transferencia permaneci fija.
b) Detraccin parcial de algunos impuestos a la masa coparticipable para el fi-
nanciamiento del Sistema de Seguridad Social. Es el caso de la detraccin del 15% de
la coparticipacin bruta, destinada al financiamiento del crnico dficit del sistema
previsional (que se constituye as en el tercer socio de la coparticipacin). Sin embar-
go, desde el ao 2006 ese sistema era superavitario (con lo cual cesaba la necesidad
de la detraccin), supervit que se vio acrecentado a partir de la eliminacin del siste-
ma de AFJP.
c) En tercer lugar, las Provincias se vieron afectadas por el reiterado incumpli-
miento de la garanta mnima establecida en el Artculo 7 de la Ley N 23.548 (refor-
zada por la Disposicin Transitoria N 6 de la CN, 1994). Esa garanta establece: El
monto a distribuir a las provincias no podr ser inferior al treinta y cuatro por ciento
(34%) de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la Administracin
central, tengan o no el carcter de distribuibles por esta ley. Hubo aos en los que
apenas se lleg al 20%.
Constituyente con una definicin de federalismo light, de cubrir solamente las apariencias en el sentido de
que hemos federalizado muchas cosas, no le vamos a poder echar la culpa a nadie, ni a Menem ni a
Cavallo, porque no son convencionales constituyentes. Los que s somos convencionales constituyentes
somos nosotros [...] (aplausos) [...] y somos nosotros los que, de una buena vez por todas, tenemos que
fijar reglas de juego diferentes. Nadie nos va a regalar lo que no seamos capaces de defender para las
provincias, y vamos a ser responsables ante la Historia por haber estado en un momento nico para
discutir y debatir madura y seriamente sin consignas ni panfletos, pero con medidas instrumentales esta
cuestin del federalismo.
6
a) El cuarenta y dos con treinta y cuatro por ciento (42,34%) en forma automtica a la Nacin;
b) El cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%) en forma automtica al conjunto de
provincias adheridas;
c) El dos por ciento (2%) en forma automtica para el recupero del nivel relativo de las siguientes provin-
cias: Buenos Aires 1,5701%, Chubut 0,1433%, Neuqun 0,1433%, Santa Cruz 0,1433%;
d) El uno por ciento (1%) para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.
136 Rap (394)
BELTRN MARA FOS
Esa merma se debi principalmente a la recesin que sigui a la crisis 2001-2002
y, luego de superada aquella, al efecto que sobre la recaudacin coparticipable tuvie-
ron las retenciones a las exportaciones (no coparticipables).
d) Ilegtimo financiamiento de la AFIP.
Coronando este esquema de distorsiones al sistema de la coparticipacin tributaria,
podemos ubicar al Decreto N 1.399/2001 (que replica a los Decretos Nros. 559/1992 y
701/1992, dejados sin efecto por la clusula 2 del Acuerdo entre el Gobierno Nacional
y los Estados Provinciales, Pacto I, del 12 de agosto de 1992). Por este se dispone que
los recursos de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos estarn conformados,
entre otros, por un porcentaje (hoy de 1,90%) de la recaudacin neta total de los
gravmenes y de los recursos aduaneros, cuya aplicacin, recaudacin, fiscalizacin
o ejecucin fiscal se encuentra a su cargo (Artculo 1, Decreto N 1.399/2001). Esta
suma, segn el Artculo 4 del citado decreto, ser retenida de la cuenta recaudadora del
impuesto de la Ley N 23.349 (IVA) en la parte correspondiente al inciso b) del Artculo
52 de dicha ley, que establece que el ochenta y nueve por ciento (89%) del producido de
ese impuesto se distribuir de conformidad al rgimen establecido por la Ley N 23.548.
Con esta detraccin, que convierte a la AFIP en el cuarto socio de la coparticipacin, la
Nacin pretende, mediante un acto unilateral (para peor, un decreto), cobrar a las
Provincias los servicios que la AFIP presta al conjunto y que se supona ya estaban
remunerados con los porcentajes establecidos en la coparticipacin primaria.
1. B) Creacin de fondos especficos que se detraen de la masa coparticipable.
Existe un sinfn de detracciones destinadas a fines especficos y que se distribu-
yen (o no) segn proporciones diversas de las fijadas en la ley de coparticipacin, y
que distorsionan considerablemente la distribucin de aquella. Podemos mencionar,
entre quienes reciben parte de esos fondos, al Fonavi, la Direccin de Vialidad, el
Fondo de Infraestructura Elctrica, entre otros.
1. C) Inequidades de la distribucin secundaria.
En lo tocante a la distribucin de fondos entre las Provincias (coparticipacin
secundaria), e independientemente de los numerosos reclamos cruzados entre estas,
existe la unnime conviccin de que la realidad difiere del mandato constitucional
que establece que esa distribucin ser equitativa, solidaria, y dar prioridad al logro
de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades.
Ciertamente, el rgimen de distribucin actualmente vigente solo parece seguir el
criterio del mayor o menor peso poltico o econmico de las jurisdicciones en la mesa
de negociacin, y aun as, algunas jurisdicciones, como la Provincia de Buenos Aires,
aducen que ni siquiera ese criterio es respetado.
1. D) Transferencias por fuera de la coparticipacin o uso discrecional (y arbitra-
rio) de fondos por parte del Estado Nacional.
El presupuesto del Estado Nacional se ejecuta en todo el territorio del pas y, en
gran medida y sobre todo en materia de inversin (el gasto, en general, como es el
137 Rap (394)
JORNADAS TALO-LATINOAMERICANAS/ARGENTINAS
caso de las jubilaciones nacionales, no obedece a criterios de asignacin geogrfica),
est sujeto a un alto grado de discrecionalidad, cuando no de arbitrariedad y hasta de
abierta discriminacin.
Informes periodsticos recientes han dado cuenta de las enormes desigualdades exis-
tentes en materia de inversiones hechas por el Estado Nacional en las provincias, dando
cuenta por ejemplo, de las enormes desigualdades existentes entre la inversin per cpita
en la provincia de Santa Cruz respecto, por ejemplo, de la provincia de San Luis
7
.
1. E) La ltima y ms novedosa invencin del Poder Ejecutivo Nacional en la
materia es la creacin de un fondo de desendeudamiento, aprobado por Decreto
N 660/2010, mediante el cual dispone del fondo acumulado de ATN para refinanciar
a las Provincias endeudadas con la Nacin. Nada se dice en la norma acerca del des-
tino de los fondos pertenecientes a las Provincias que no tienen deuda con el Estado
Nacional. Si nos atenemos al texto del decreto, el sistema consiste en un premio (con
fondos parcialmente ajenos) para las Provincias mal administradas, en perjuicio de
aquellas no endeudadas. Ms an, el decreto recurre al mecanismo de la compensa-
cin, instituto que presupone que la propiedad de los fondos de ATN acumulados
corresponde a las Provincias (si esa titularidad no existiera, mal podra compensarse
deudas con crditos). De tal manera, mediante esta unilateral detraccin, a la vez que
se le dice a las Provincias no deudoras que son las titulares de esos recursos pblicos,
se las expropia en beneficio de otras jurisdicciones, ahondando el perverso sistema
de clientelismo y sujecin de los gobiernos provinciales, as como la inequitativa
distribucin de los recursos.
Con lo dicho, creo haber dejado pintado un panorama de los incumplimientos ms
graves a la coparticipacin federal y de su calificacin como inconstitucionales.
Este panorama debe llevarnos a repensar el papel de la coparticipacin federal de
impuestos en nuestro sistema federal si es que queremos preservarlo en su sustancia y
no solo nominalmente.
El incumplimiento institucional en el dictado de la nueva ley de coparticipacin
se muestra como la oportunidad de dictar una ley convenio que satisfaga las necesida-
des de todas las jurisdicciones, superando su actual uso predominante como herra-
mienta de extorsin y sujecin poltica de los gobiernos provinciales al poder central.
7
Pueden verse, al respecto, las notas publicadas el domingo 28 de marzo de 2010 en el diario La Nacin, La
disputa por la caja, por Laura Serra y La coparticipacin revela ms desigualdades, por Mariano Obarrio.