Nombre del Artculo / Autor ael Artculo

Santiago, Chile, Diciembre 1991

Presentacin 5
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones
Guiomar Namo ae Mello 7
Mejoramiento de la educacin en un contexto de crisis
Mesa Redonda PROMEDLAC IV 25
Demanda educativa que se deriva de la transIormacin productiva con equidad
Fernanao Fafn:vlber 29
Investigacin y otorgamiento de prstamos: experiencia del Banco Mundial
Waai D. Haaaaa v Donala B. Holsinger 35
Formacin docente para un sistema mejorado de educacin
Ha:el M. Salmon 41
La experiencia educativa 'Escuela Nueva de Colombia
Jickv Colbert ae Arboleaa 51
Las decisiones que aIectan la calidad de la educacin
Antonio Salonia 57
Polticas alternativas: marco de trabajo para mejorar los sistemas educativos
Noel McGinn 59
Comentario a las presentaciones
68
Actividades OREALC 75
Publicaciones OREALC 85
5
Nombre del Artculo / Autor ael Artculo

Qu tipo ae conocimientos, habiliaaaes, actituaes v valores ser necesa-

rio transmitir a las nuevas generaciones, tenienao en cuenta los nuevos
aesafos que enfrentan tanto los inaiviauos como las socieaaaes?
Esta interrogante fue la base ae las ponencias presentaaas en la Mesa
Reaonaa sobre el meforamiento ae la caliaaa ae la eaucacin en un
contexto ae crisis, reali:aaa en el transcurso ae PROMEDLAC IJ en
Quito (22-25 abril 1991). El tema ae la caliaaa es tan viefo como la
eaucacin misma, pero hav elementos nuevos en el aebate. Ya no se trata
ae anali:ar la aiferencia ael concepto sino ae aebatir en un contexto
especfico, cmo lograr que un mavor porcentafe ae alumnos pueaan ser
promoviaos con los recursos existentes, cmo obtener que lo aprenaiao
sea ms aaecuaao para su viaa ciuaaaana v cmo conseguir que los
resultaaos ael proceso ae eaucacin se aistribuvan ae manera ms fusta.
Participaron ae esta Mesa Reaonaa representantes ae organismos
estatales v no gubernamentales, ael sector privaao v ae instituciones
internacionales. Sus aportes constituven un paso importante en el
conocimiento ae esta problemtica, que seguir ocupanao la atencin ae
los eaucaaores en el futuro prximo.
El meforamiento ae la caliaaa no es un problema exclusivamente
peaaggico. Las experiencias internacionales muestran que ciertos
estilos ae gestin v moaaliaaaes institucionales promueven ms que otros
el ainamismo v la innovacin eaucativa. Desae este punto ae vista, el
artculo ae Guiomar N. ae Mello parece un muv interesante anlisis ae la
autonoma ae la escuela v entrega anteceaentes tiles sobre las
aificultaaes v necesiaaaes ae la moaerni:acin eaucativa. A partir ae la
experiencia ae la aescentrali:acin en Brasil v hacienao acopio ae
investigaciones ae aiversos especialistas ae la regin, la autora reafirma
la necesiaaa ae concebir a la eaucacin no slo libre ae trabas
centralistas v excluventes ae lo local sino que como centro motor ae la
actitua participativa ae la comuniaaa en la construccin ae una escuela
ae mavor caliaaa para toaos los sectores sociales.
Como es costumbre, presentamos tambien las informaciones ae las
activiaaaes ae la OREALC v ae sus reaes ae cooperacin regional.







N M N M






























7
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
AUTONOMIA DE LA ESCUELA:
POSIBILIDADES, LIMITES Y CONDICIONES

En una reciente publicacin sobre el 'estaao ael arte` en relacin con polticas ae
aescentrali:acin ae la eaucacin bsica v meaia en Amrica Latina, Rivas (1991) resea ms
ae cien trabafos sobre el tema, ae stos, cuarenta v aos tienen carcter analtico v evaluativo.
Entre otros aspectos interesantes, Rivas iaentifica las aiversas racionaliaaaes poltico
iaeolgicas que han inspiraao los procesos aescentrali:aaores ae la eaucacin, as como los
moaelos ae organi:acin institucional que generan.
A pesar ae la varieaaa ae temas, la resea muestra pocos estuaios o propuestas ae polticas que
visualicen la aescentrali:acin como la estrategia principal para el fortalecimiento v autonoma
ae las uniaaaes escolares, como si la institucin que efectivamente efecuta la ensean:a es
aecir, el fin ae los sistemas eaucacionales estuviese ausente ae los procesos ae
aescentrali:acin.
Las aiferentes racionaliaaaes polticas son vistas por Rivas como el principal factor responsable
ael xito o ael fracaso ae la aescentrali:acin cuanao sus resultaaos se toman como criterio ae
evaluacin en trminos ae meforamiento ae la caliaaa ae la ensean:a con equiaaa.
Sin embargo, poara sumarse otra hiptesis explicativa a las consiaeraciones ael autor. Esta
hiptesis se basa en el supuesto ae que los resultaaos ae las polticas ae aescentrali:acin
estaran conaicionaaos, en parte, por el graao en que stas reflefan la aeterminacin ae ir hasta
las ltimas consecuencias, lo que implicara aotar a las uniaaaes escolares ae recursos,
responsabiliaaa v capaciaaa ae gestin para generar una ensean:a ae caliaaa v asumir, en
consecuencia, los resultaaos ae esta intervencin.
El presente trabafo pretenae contribuir a la aiscusin sobre la autonoma ae la escuela en el
proceso ae aescentrali:acin ae la eaucacin bsica v ae otros aspectos involucraaos en el
mismo tema, como la responsabiliaaa v el poaer ae aecisin atribuiaos a las uniaaaes escolares
v las conaiciones para que pueaan asumirlos a cabaliaaa, tales como el respalao tcnico v
financiero, los mecanismos ae evaluacin ae los resultaaos v la funcin ae las instancias
intermeaias v ae nivel central ae un sistema ae ensean:a en el marco ae un moaelo institucional
aiseaao para escuelas con mavor autonoma peaaggica, financiera v organi:ativa.
que ubica a la institucin escuela en el centro de
las preocupaciones educativas.
Es esta una revolucin an poco perceptible
para algunos educadores y estudiosos de la edu-
cacin, en especial en Amrica Latina; pero el
proceso est comenzando con ritmo lento toda-
va con posibilidades de que se acelere en los
prximos aos, momento en el que provocar
transIormaciones signiIicativas en las Iormas de
pensar y de eIectuar la gestin de los sistemas de
enseanza.

Se encuentra en sus inicios, dentro del campo

educativo, una revolucin al estilo de Coprnico
* Guiomar Namo de Mello. ProIesora visitante del Institu-
to de Estudios Avanzados de la Universidad de Sao
Paulo y Consultora del Instituto de Economa del Sector
Pblico, IESP- FUNDAP.
8
BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin
Pases tan diIerentes como Portugal, Estados
Unidos y Francia tienen como objetivos princi-
pales de sus reIormas educativas, la autonoma
y el Iortalecimiento de la escuela. Una publica-
cin de la Secretara de Estado de la ReIorma
Educativa del Ministerio de Educacin de Por-
tugal, relaciona la reorganizacin de la adminis-
tracin educacional con esta meta: transIerir a la
escuela una cuota sustancial del poder de deci-
sin, entendiendo por autonoma de la escuela
'la capacidad de elaboracin y realizacin de un
proyecto educativo propio, en beneIicio de los
alumnos y con la participacin de todos los que
estn involucrados en el proceso educativo
(Ministerio de Educacin s.d.).
El caso de Estados Unidos, cuyo sistema de
enseanza es de los ms descentralizados, es un
buen ejemplo de cmo ella no implica, necesa-
riamente, una mayor autonoma de la escuela.
Chubb y Hanushek (1991) hacen un balance de
las investigaciones y polticas basadas en la
premisa 'a mayores insumos, mejor educacin.
Concluyen que ningn Iactor, sea perIecciona-
miento docente, equipamiento, instalaciones I-
sicas o cambios curriculares, muestra una corre-
lacin positiva con el mejoramiento de la cali-
dad de la educacin, conclusin que por lo
dems haba quedado clara en el Iamoso InIor-
me Coleman publicado en la dcada de los 70.
Los autores aIirman que 'una nueva lnea de
investigacin aparece como ms promisoria. Es
la lnea que se concentra en aquello que es
esencial en las escuelas identiIicadas como de
buen desempeo. Este tipo de investigaciones
cambi el Ioco de atencin desde los insumos
hacia el proceso educativo o en como estn
organi:aaas las escuelas` (el subrayado es nues-
tro). Segn Chubb y Hanushek, este cambio de
enIoque ha permitido que los estudiosos de la
educacin norteamericana puedan identiIicar
cmo la burocracia de las diIerentes instancias
del sistema nacional, estadual, municipal, dis-
tritos entorpece y limita la libertad de accin de
las unidades escolares. Estas no cuentan con
ningn poder de decisin sobre aspectos
sustantivos de su quehacer debiendo, por el
contrario, cumplir con requisitos legales y exi-
gencias Iormales emanadas desde la burocracia
del sistema.
En el mismo sentido, Cetron y Gaile (1991), al
analizar la calidad de la educacin norteameri-
cana sealan cmo la duplicidad de estructuras
que toman decisiones acerca de la organizacin
de la escuela, origina divisiones y superposi-
ciones que impiden que la unidad escolar
construya su propia identidad: 'como la mayo-
ra de las estructuras jerrquicas, el sistema
escolar americano se ha concentrado en los
mtodos y no en los resultados. Por esto es que
las decisiones acadmicas y administrativas es-
tratgicas son aplicadas en las escuelas de un
modo vertical, considerando muy poco sus eIec-
tos sobre los alumnos y el aprendizaje o su
coherencia con otras polticas que se estn po-
niendo en prctica. Esta es una receta para el
Iracaso.
En Francia, cuyo sistema es conocido como
altamente centralizado y reglamentado, se reali-
z en 1989 un coloquio sobre un tema bastante
sugerente: 'El establecimiento escolar: poltica
nacional o estrategia local. Las actas de este
encuentro tienen como tema central el problema
de la descentralizacin de la unidad escolar.
En la introduccin del libro que rene las
discusiones de dicho evento, uno de sus organi-
zadores aIirma: Una constatacin ha sido cons-
tante en la organizacin de este coloquio: la
importancia creciente del 'local en, al menos,
los discursos y proyectos. Los establecimientos
parecen destinados a tener ms iniciativa, auto-
noma, con una independencia que parece con-
tradecir la tradicin de las instituciones educati-
vas Irancesas. De conIirmarse este cambio sera,
sin duda, decisivo y alterara de manera signiIi-
cativa los hbitos, modos de hacer y de pensar y,
principalmente, las Iormas de administrar y pro-
ducir la educacin. Este coloquio Iue concebido,
en consecuencia, para comprender mejor estos
cambios y, tal vez, para pensarlos mejor. Su
objetivo central, a decir verdad, nos lleva a un
cambio de polaridad: el paso desde una visin
vertical de los establecimientos, con su conjunto
de inIormaciones y directivas procedentes del
nivel central (ministerio, objetivos nacionales,
9
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
programas), hacia una visin ms horizontal de
la institucin que abarca el conjunto de deman-
das, presiones y sugerencias venidas desde la
periIeria (regin, autoridades locales, caracte-
rsticas econmicas de la regin y, desde luego,
sus caractersticas de Iormacin). Dicho de otra
manera, se trata de un cambio de perspectiva que
puede traducirse, en deIinitiva, en un cambio
decisivo de iniciativas y de proyecto (AECSE,
l990).
Se podra argumentar en contra de esto que la
escuela Iue siempre un objetivo privilegiado de
la reIlexin y de la prctica de los educadores.
Sin embargo, en este trabajo intentaremos poner
en discusin los procedimientos pedaggicos y
las estrategias de poltica educacional que han
abordado el tema de la escuela a partir de cate-
goras o modelos homogneos y que, casi siem-
pre, no incorporan la diversidad de identidades
que las escuelas puedan tener. Esto tiene como
resultado las explicaciones, normas de organiza-
cin, propuestas metodolgicas y ordenamien-
tos de diIerente naturaleza que haciendo abs-
traccin de las condiciones peculiares de cada
escuela se destinan, en principio, a cualquiera
de ellas.
La simple observacin de la rutina escolar
revela que casi toda la vida de la institucin est
organizada desde Iuera de ella; desde un punto
de vista Iormal, se percibe como restringido o
inexistente el espacio para las decisiones de la
escuela sobre sus objetivos, sus Iormas de orga-
nizacin y gestin, sobre el modelo pedaggico
y, en particular, sobre su equipo de trabajo
(horario, salario, admisin, permisos, etc.).
Lo que en la prctica termina ocurriendo es la
elaboracin de estrategias para adaptar o aproxi-
marse a los ordenamientos externos, ya sea en
Iuncin de la Ialta de condiciones mnimas para
cumplirlos, o por las presiones muchas veces
opuestas ejercidas por el medio social, el
alumnado o por los proIesionales que trabajan
en la institucin.
Los acuerdos entre las exigencias Iormales y
homogneas y las demandas contradictorias de
los protagonistas involucrados en la vida de la
escuela ocurren, por regla general y con excep-
ciones que la conIirman, ms en Iuncin de los
intereses de los dems protagonistas proIeso-
res, lideres de la comunidad, directores, polti-
cos, entre otros que en Iuncin de las necesida-
des de aprendizaje de los alumnos.
A pesar de este margen de libertad construida
debido a la rebelda Irente a las reglamentacio-
nes Iormales, esa escuela no es autnoma sino
que est abandonada a sus propios intereses y
carencias. Por su parte, para los Iines de la
investigacin y del diseo de polticas que bus-
can cambiar esa situacin, las estrategias que las
escuelas adoptan, la combinacin peculiar que
cada una eIecta de sus recursos Iinancieros, el
material humano, el espacio y el tiempo dispo-
nible para realizar bien o mal la tarea de
ensear, constituyen, de hecho, su identidad.
Conocer e incorporar la identidad de cada
escuela dentro de los marcos conceptuales que
orientan la Iormulacin de polticas, de los dise-
os de la estructura del sistema y de la planiIica-
cin de los cambios, constituye un desaIo para
la investigacin educacional y probablemente
una condicin para el xito de las polticas de
descentralizacin.
En un interesante estudio bibliogrIico,
Derouet (1987) aIirma que: 'el estudio del Iun-
cionamiento de los establecimientos escolares
es, sin duda, una preocupacin que surgi con
mucha Iuerza unos quince aos atrs, tanto en
Estados Unidos como en Francia y en el Reino
Unido, pero la bibliograIia al respecto es an
pobre y decepcionante. Dentro de la tendencia
que llev a evolucionar la sociologa de la edu-
cacin desde el sistema educativo en direccin a
las unidades ms pequeas, el establecimiento
escolar parece no haber conquistado su espacio
propio entre los dos objetivos mas clsicos de la
investigacin: la sala de clase y la relacin entre
escuela y comunidad.
La institucin escolar parece, por lo tanto, ser
un objeto de estudio cuya construccin no se ha
concluido, por lo que se hace urgente iniciar este
trabajo en la medida en que hay evidencias co-
mo se mencionar ms adelante de que la
identidad o el modelo institucional de la escuela,
donde se incluyen sus modelos de gestin y sus
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BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin
Iormas de organizacin, parecen tener alguna
relacin con la calidad de la educacin que ella
misma oIrece. De comprobarse esto, los parme-
tros y marcos conceptuales de la descentraliza-
cin debern contener las condiciones necesa-
rias para la constitucin de las identidades esco-
lares con autonoma, orientadas hacia el mejora-
miento de la calidad de la enseanza y a la
democratizacin del sistema como un todo, Ilexi-
bles para interactuar con el medio social y con el
alumnado, heterogneas y orgnicamente arti-
culadas con las instancias centralizadas del sis-
tema y cuyos papeles debern suIrir una proIun-
da revisin.

Desde hace algunos aos,

1
se hacen estudios
sobre la Iorma en que se realiza en cada escuela
el acuerdo entre los ordenamientos externos y
las demandas de su medio social, del alumnado
y de los proIesionales que trabajan en la escuela;
es decir, de su propia identidad. Entre los estu-
dios que mejor han abordado este objetivo en
Amrica Latina, se encuentran los de ndole
etnogrI ica que datan del inicio de la dcada de
los 80 (aunque algunos hayan sido publicados
con posterioridad) realizados por Rockwell
(1982), Mercado (1989) y Ezpeleta (1986) en
Mxico. En Brasil hay que destacar, entre otros,
el trabajo de Penin (1989).
Muchos estudios de los aos 80 tratan slo
indirectamente el tema de la autonoma de la
escuela en el contexto de los procesos de rees-
tructuracin y descentralizacin de los sistemas
de enseanza. Sin embargo, son bastante suge-
rentes en la Iormulacin de estrategias de polti-
cas educacionales con el objetivo de Iortalecer
las unidades educativas y su organizacin, a Iin
de que puedan cumplir con sus metas de mejo-
ramiento cualitativo con equidad, principalmente
porque situaron en el centro de sus preocupacio-
nes, la escolarizacin de los sectores populares.
Se destaca entre sus conclusiones la que sos-
tiene que la Iorma de organizacin de las escue-
las tiende a diIerenciarse de acuerdo con el nivel
socioeconmico de su alumnado: se construyen
diIerentes tipos de identidades en las escuelas
pobres que en las escuelas de clase media. Las
primeras tienden a organizarse ms hacia el
Iracaso previsible de los nios de los sectores
populares que para el xito del aprendizaje. Este
anlisis es corroborado por la investigacin de
Ezpeleta (1989) en Argentina.
Hacia Iines de los aos 80 y comienzos de los
90, aparecen estudios o ensayos sobre la descen-
tralizacin que, considerando el Iracaso de esta
poltica para promover el mejoramiento de la
calidad de la educacin con equidad como
sugiere Rivas (1991), construyen hiptesis so-
bre la necesidad de considerar la dimensin
local especialmente las unidades educativas
como 'locus privilegiados de intervencin. La
Ialta de iniciativa y de autonoma en el mbito en
que la relacin pedaggica eIectivamente ocu-
rre, la diIicultad en hacer llegar a las escuelas los
recursos consumidos por las mquinas burocr-
ticas y la dudosa eIectividad de los 'paquetes
preparados, los ordenamientos externos, la vi-
sin homognea de realidades locales y escola-
res muy dispares, surgen como posibles
explicaciones para las estrategias de descentra-
lizacin que han producido eIectos contrarios a
los previstos: re-concentracin del poder, loca-
lismo y regionalismos estrechos, aumento de las
desigualdades sociales.
Algunos de esos trabajos discuten la cuestin
educacin en el contexto de la crisis y de la
reIorma del Estado en Amrica Latina; constitu-
ye un marco en esta orientacin el anlisis que
hace Tedesco (1990) sobre el papel del Estado
en la educacin. Mello (1990) analiza tambin el
papel del Estado a partir de la crtica a la muni-
cipalizacin de la educacin en Brasil y reubica
esta cuestin en el proceso de cambios poltico-
institucionales por los que pasa el pas, insistien-
do en la importancia de ampliar la autonoma de
las escuelas y su responsabilidad en los resulta-
1
Para una revisin comentada de algunos de estos estu-
dios, consltese el ya citado trabajo de Derouet (1987).
11
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
dos obtenidos en trminos de aprendizaje de los
alumnos. Mello y Silva (1991) analizan cmo la
poltica de expansin cuantitativa condujo a un
vaco en el poder de decisin de la escuela e
intentan situar la descentralizacin de los siste-
mas de enseanza y la autonoma de la escuela
en torno a los ejes descentralizacinintegra-
cin como orientadores de la Iuncin o del papel
de las instancias centralizadas del sistema. En el
recin citado trabajo de Ezpeleta (1989), se
combina el estudio etnogrIico de algunas es-
cuelas argentinas con el anlisis de las normati-
vas generales del sistema y se pone en evidencia
la tensin y la reIormulacin de Iunciones que
los reglamentos homogneos generan al interior
de la escuela.
Comienza a surgir en la bibliograIa latinoa-
mericana y de otros pases, un nuevo concepto
todava por trabajarse ms que es el del modelo
de la gestin de la escuela, abarcando sus Iormas
de organizacin administrativa y pedaggica;
las Iormas de intervencin y las relaciones entre
los agentes educativos, en especial el director;las
Iormas de interaccin con el medio social y el
grado en que los alumnos y la comunidad eIec-
tivamente se apropian de la escuela como un
recurso para su desarrollo y mejoramiento de la
calidad de vida.
Este concepto aparece mucho ms explicitado
en los trabajos recientes de Tedesco (1991) y
Moura Castro y otros (1991). En este ltimo, los
autores intentan identiIicar, a partir de una in-
vestigacin, lo que hace una buena escuela y
sealan entre otros los siguientes requisitos:
la escuela como centro de las decisiones;
recursos y poder situados a nivel de la escuela;
responsabilidad y rendicin de cuentas de
parte de la direccin;
salarios competitivos que puedan atraer a
mejores proIesores;
mecanismos de control y evaluacin;
padres y sostenedores preocupados de contro-
lar la calidad del servicio educativo.
Tedesco, en el trabajo citado, discute el polmi-
co tema de la privatizacin de la enseanza en
Amrica Latina. Entre los datos analizados por
el autor, se incluyen resultados de evaluaciones
de aprendizajes eIectuadas en escuelas bsicas
que atienden nios de sectores populares en
Chile y en Uruguay.
La comparacin entre estos dos pases revela
que en Chile obtienen mejores resultados los
alumnos de las escuelas privadas subvenciona-
das, en tanto que en Uruguay son los alumnos de
las escuelas ubicadas en pequeas ciudades del
interior los que tuvieron mayor xito en la eva-
luacin.
Al preguntarse por los Iactores que podran
estar determinando esas diIerencias, Tedesco
propone la hiptesis de que 'la explicacin de
los buenos resultados del aprendizaje en alum-
nos de Iamilias de escasos recursos, no reside en
el carcter privado o estatal del establecimiento,
sino que en la dinmica institucional de ste. Los
mejores rendimientos parecen estar asociados a
la posibilidad que tenga el establecimiento de
deIinir un proyecto educativo en Iuncin de la
percepcin de ciertos objetivos, de la existencia
de tradiciones y metodologias de trabajo com-
partidas, del espritu de equipo y de la responsa-
bilidad por los resultados, es decir, de la identi-
dad institucional.
El concepto de modelo de gestin tiene
implicancias mayores y ms proIundas de lo que
parece a primera vista. Por lo menos tres de ellas
deben destacarse, a pesar que puedan retomarse
ms adelante. En primer lugar, este concepto
trastoca la dinmica de Iuncionamiento del sis-
tema la revolucin al estilo de Coprnico, de la
que hablbamos antes lo que implica redeIinir
el papel del Estado y de las instancias centrales
del poder. En segundo lugar y como consecuen-
cia de lo anterior, ocurre una reorientacin de los
modelos de Iinanciamiento y de asignacin de
recursos lo que a su vez exige, como pre-requi-
sito, un adecuado conocimiento de la estructura
de costos para orientar las acciones de incremen-
to de recursos y de nivelacin de gastos, con
miras a compensar las desigualdades sociales y
o regionales. En tercer lugar conlleva, como
consecuencia inmediata, cambios en la estructu-
ra y reglamentacin de las carreras de los proIe-
sionales de la educacin.
A nivel no slo acadmico sino que de Iormu-
12
BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin
lacin de polticas, la dcada del 80 vio surgir
innumerables experiencias orientadas a ampliar
la autonoma de las escuelas inspiradas en una
racionalidad poltica (Rivas, 1991), dando ma-
yor nIasis a la democratizacin de las relacio-
nes internas de la unidad educativa y a la parti-
cipacin de la comunidad. En este marco po-
dran encuadrarse diversas polticas estaduales
y municipales, llevadas a la prctica en Brasil,
muchas de las cuales se tradujeron en la creacin
de Consejos Deliberativos en las escuelas, am-
pliando la participacin de proIesores, alumnos
y padres en la decisin con respecto a su organi-
zacin. En algunos casos, estos cambios se aso-
ciaron a la eleccin democrtica de los directo-
res de las escuelas, prctica cuyos resultados
merecen una evaluacin especIica.
Sin embargo, todas estas experiencias experi-
mentaron limitaciones serias ya que las estructu-
ras centrales del sistema educativo, as como las
normas y reglas homogneas para todas las
escuelas, no Iueron alteradas y especialmente
mantuvieron intocables los sistemas de Iinan-
ciamiento y de asignacin de recursos para in-
versiones en innovaciones educativas, centrali-
zados en el mbito Iederal.
En la actualidad, algunas polticas educativas
se Iormulan en base a una estrategia diIerente. A
partir de la realidad de las escuelas y tratando de
identiIicar lo que les hace Ialta para que puedan
ejercer su Iuncin de manera ms autnoma y
eIiciente, las nuevas polticas pretenden locali-
zar en las estructuras centrales y en la normativa
general y homognea pedaggica y adminis-
trativa los principales obstculos que deben ser
removidos para Iacilitar su papel. En Argentina,
se desarrolla una experiencia en este sentido con
el objetivo de repensar el modelo institucional
de las escuelas medias administradas por el
Ministerio Federal y el papel que ste desempe-
a. En Brasil, cabe destacar el esIuerzo de las
Secretaras de Educacin de los estados de Sao
Paulo (1991) y Cear (1991) empeadas en la
revisin de toda la estructura del sistema estadual,
con miras a Iortalecer y dar mayor autonoma a
las escuelas. El seguimiento y la evaluacin de
estas polticas sern de gran valor para dar
respuestas a muchas preguntas y dudas que
surgen de estos procesos de cambios.


La valorizacin del Iortalecimiento y autonoma
de las unidades que ejecutan las actividades-
Iines de las organizaciones no es un Ienmeno
que ocurra solamente en el campo educacional.
Por el contrario, se inserta en un proceso mayor
por el que estn pasando las sociedades moder-
nas.
El surgimiento de las nuevas tecnologas de
inIormacin, comunicacin y produccin pro-
voc cambios no slo en la organizacin del
trabajo, sino que gener una crisis en las grandes
instituciones jerrquicas y verticalistas que apa-
recieron en el proceso de Iormacin de los
estados nacionales (Schwartzman, 1988).
En el trabajo citado, Schwartzman sugiere que
la sociedad moderna se hace ms compleja debi-
do a la combinacin de sistemas de comunica-
cin e inIormacin a gran escala, a los cuales
tienen acceso un nmero de personas cada vez
mayor y por el redescubrimiento de que la mo-
tivacin para producir y aprender se da 'a nivel
de los individuos y de las comunidades con
dimensin humana, en las que ellos viven coti-
dianamente.
Es cada vez ms diIcil e ineIiciente el control
centralizado y verticalista de las actividades-
Iines de las organizaciones y sistemas y esto es
aun ms verdadero dentro de la estructura del
aparato estatal. Las grandes organizaciones, pri-
vadas o pblicas, desarrollaron una multiplici-
dad de estructuras centralizadas que se transIor-
maron en s mismas en un Iin, olvidando las
necesidades de sus usuarios y de la sociedad. Se
hizo, entonces, inevitable a partir de la incorpo-
racin de tecnologas en el mbito gerencial
reestructurar las grandes mquinas burocrticas
destinando para sus actividades-Iines ms re-
cursos y desarrollando una mayor capacidad de
iniciativa e innovacin, as como de responsabi-
lidad por los servicios que prestan. Esta
reorientacin se ha hecho posible y necesaria
13
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
gracias a la incorporacin de tecnologas micro-
organizacionales de inIormacin que permiten
Ilexibilizar los controles centralizados y de no-
tas y sustituirlos por la evaluacin del producto
o de sus resultados, con mayor autonoma y
responsabilidad con respecto a las actividades-
Iines. En este sentido, la descentralizacin y
reorganizacin de los sistemas de educacin no
seran un objetivo en s mismas, sino una etapa
necesaria para alcanzar la autonoma de las es-
cuelas, reduciendo al mnimo indispensable las
normativas y controles externos y homogneos
y abriendo espacio para que las diIerentes iden-
tidades escolares construyan su propio proyecto
pedaggico y de desarrollo institucional.
Este proceso, que es aparentemente simple en
su Iormulacin, es muy complejo a nivel de su
ejecucin si tomamos en consideracin Iactores
tales como el crecimiento anormal o 'gigan-
tismo, la centralizacin y la Iuerza de los inte-
reses polticos clientelistas, corporativos e ideo-
lgicos que las estructuras de los sistemas de
enseanza incorporaron a lo largo de su creci-
miento.
Se impone, desde ya y como un requisito
necesario para una mayor autonoma de las
escuelas, la existencia de un sistema externo de
evaluacin de resultados cotejados con el apren-
dizaje de los alumnos de los contenidos bsicos
y comunes, con el Iin de evitar la Iragmentacin
as como la creacin de mecanismos de respon-
sabilidad y rendicin de cuentas a partir de los
resultados.
Por otro lado y en especial en el caso de los
servicios pblicos como es la educacin, ese
proceso de descentralizacin, para ser eIectivo,
debe estar acompaado por Iormas compatibles
de Iinanciamiento que conduzcan no slo a la
racionalizacin en el uso de los recursos, sino
que a un aumento signiIicativo del volumen de
los recursos destinados a las actividades de en-
seanza que se realizan en las escuelas remune-
racin de proIesores, instalaciones, equipamien-
tos, entre otros, as como por una gradual dis-
minucin de los recursos que se gastan a nivel de
los organismos centrales de apoyo. Esto requie-
re, por su parte, un conocimiento ms cuidadoso
del que existe hoy de la estructura de costos del
sector educacional, tanto pblico como privado.

La cuestin del acceso a la educacin bsica

obligatoria, aunque no est resuelta completa-
mente, ha sido lograda satisIactoriamente en la
mayora de los pases latinoamericanos. Actual-
mente, todos se encuentran ante el desaIo de
disponer de una cobertura cuantitativa con ten-
dencia a la universalizacin, sin haber resuelto
al contrario, Iueron ampliados y acentuados
los indicadores crnicos de la mala calidad de la
enseanza: la repitencia, la desercin y la
subescolaridad que el sistema oIrece, sobretodo
a los sectores populares.
2
Equidad y calidad pasaron a ser entendidos,
entonces, como Iactores ordenadores de las de-
cisiones de la poltica educacional. El desaIo
que su aplicacin correcta conlleva es enorme,
sobretodo si consideramos que el continente
latinoamericano se caracteriza no por una hete-
rogeneidad deIinida en abstracto, sino que por
desigualdades sociales expresadas concretamen-
te en las diIerencias en el ingreso y en el acceso
a los bienes sociales y econmicos que promue-
ven una mejor calidad de vida.
La equidad slo ser lograda si se consigue
tener xito en oIrecer a todos un nivel bsico
comn de escolaridad, con calidad. Alcanzar
este nivel, a partir de las desigualdades econ-
micas y sociales, implica la necesidad de esti-
mular modelos diIerenciados y Ilexibles de or-
ganizacin escolar que desarrollen Iormas pro-
pias de interactuar en su medio social, as como
una capacidad de gestin pedaggica para cum-
plir eIicientemente la tarea de ensear o lo que
debe ser comn a todos.
2
Consltese, al respecto, SchieIelbein, E. 'Repeticin: la
ltima barrera para universalizar la educacin primaria
de Amrica Latina. En Boletn N 18. Proyecto Princi-
pal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe.
UNESCO/OREALC; tambin Ribeiro, Sergio Costa. 'A
pedagoga da repetencia, mimeo, 1991.
14
BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin
La Ilexibilidad en los puntos de partida y la
equidad en los puntos de llegada requiere, casi
obligadamente, de una mayor autonoma de las
escuelas en la medida en que es prcticamente
imposible prever la diIerenciacin social a partir
de instancias centralizadas de normatividad y de
planiI icacin. Por otro lado, se requiere tambin
de mecanismos Iuertes de compensacin Iinan-
ciera y tcnica a Iin de que la autonoma no
produzca eIectos regresivos.
Aparece, una vez ms, la necesidad de disear
un sistema de evaluacin de los resultados capaz
de proporcionar inIormaciones sobre las escue-
las, regiones o poblaciones especIicas que pre-
sentan diIicultades para alcanzar el nivel bsico
y, por lo tanto, necesitadas de programas de
compensacin o de discriminacin positiva que
les destinen recursos adicionales de orden mate-
rial, humano y de asistencia tcnica.
El tema de la calidad de la educacin involucra
una enorme complejidad, puesto que el propio
concepto de calidad es vago y an est mal
deIinido en el campo de la educacin. En primer
lugar, es necesario distinguir la calidad de la
oIerta del servicio educativo, de la calidad del
producto. A pesar que ambas estn unidas estre-
chamente, la primera tiene relacin con las con-
diciones de Iuncionamiento de las escuelas y la
segunda, con los perIiles de desempeo que los
alumnos debieran alcanzar para que la accin de
la escuela pueda ser considerada como exitosa,
anualmente o en cada etapa de la escolarizacin.
Hay consenso en que existe un mnimo de
oIerta socialmente justa sin la cual las escuelas
no pueden Iuncionar que debera asegurrseles
a todas, independientemente del alumnado que
atiendan o de la regin en que estn ubicadas
(Amaral Sobrinho y Xavier, 1991). La presencia
del proIesor, por ejemplo y cierto grado de
capacitacin docente; instalaciones adecuadas;
horarios del alumno no inIeriores a cuatro horas
diarias de trabajo escolar eIectivo; existencia de
equipamientos bsicos como bancos y sillas, es-
taran dentro del margen de esta oIerta mnima.
Sin embargo, aun en lo relativo a los compo-
nentes ms obvios de la oIerta educativa, como
es el caso de las instalaciones Isicas, no hay
consenso en los modelos bsicos de calidad.
Hasta hoy se asocia la calidad de la enseanza
con los proyectos arquitectnicos de los estable-
cimientos escolares ms que con la calidad del
servicio prestado por las personas que los ocu-
pan.
DeIinir los modelos bsicos de calidad de la
oIerta de los servicios educativos constituye,
por tanto, un rea de investigacin importante
para subsidiar las estrategias orientadas a garan-
tizar la equidad a travs de la nivelacin de
gastos y costos y de la compensacin de las
disparidades sociales y regionales.
Cules son los componentes o insumos in-
dispensables para promover el aprendizaje? es
una pregunta an sin respuesta, como se aprecia-
r ms adelante. Por lo dems, est el problema
de la combinacin e interaccin de esos compo-
nentes materiales de enseanza-aprendizaje,
capacitacin de proIesores, nmero de alumnos
por curso, duracin de la jornada escolar,
equipamientos pedaggicos, entre otros con
las diIerentes Iormas de organizacin de las
escuelas en realidades locales tambin muy di-
versas.
A pesar de la complejidad del problema, es
urgente desarrollar investigaciones que procu-
ren dar respuestas a esas interrogantes, toda vez
que la eIicacia de las polticas orientadas para el
mejoramiento de la calidad de la enseanza
depender de inIormaciones ms precisas que
las actualmente disponibles sobre los niveles
bsicos de la calidad de la oIerta, no slo para
subsidiar las decisiones Iinancieras, como ya se
ha dicho, sino que tambin para disear escena-
rios adecuados que permitan ocupar ms racio-
nalmente la capacidad Isica ya instalada, plani-
Iicar su expansin y para establecer estrategias
de elaboracin y distribucin de materiales
pedaggicos y de enseanzaaprendizaje, de
capacitacin docente y de mejoramiento de la
capacidad de gestin.

La calidad del producto educacional o 'calidad
poltica, para usar la expresin de Demo (1991)
15
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
constituye un desaIo de otra naturaleza y no
menos complejo. En primer lugar, no se trata de
un tema que debe quedar restringido a los edu-
cadores, sino que debera reIlejar algn grado de
consenso de la sociedad acerca de cules son las
demandas a ser hechas a la escuela y de cmo
veriIicar sin son eIectivamente atendidas. Qu
tipo de conocimientos, habilidades, actitudes y
valores se quieren Iormar en las nuevas genera-
ciones, teniendo en cuenta las necesidades indi-
viduales y de la sociedad?
Una perspectiva prometedora se abri en la
ConIerencia Mundial de Educacin para Todos
realizada en Jomtien, Tailandia, en marzo de
1990. Personas representativas de la actividad y
de la investigacin educativas, pertenecientes a
los gobiernos y a organizaciones no guberna-
mentales, consagraron el concepto de satisIac-
cin de las necesidades bsicas del aprendizaje.
'Esas necesidades abarcan tanto los instru-
mentos Iundamentales del aprendizaje (como la
alIabetizacin, la expresin oral, la aritmtica y
la solucin de problemas) como el contenido
bsico del aprendizaje (conocimientos, capaci-
dades, valores y actitudes) que necesitan los
seres humanos para sobrevivir, desarrollarse
plenamente, vivir y trabajar con dignidad, parti-
cipar plenamente en el desarrollo, mejorar su
calidad de vida, tomar decisiones Iundamenta-
das y continuar aprendiendo (WCEFA, 1990).
En verdad, no hay nada completamente nuevo
en este concepto de satisIaccin de las necesida-
des bsicas del aprendizaje. Sin embargo, es
posible observar un cambio del enIoque con el
Iin de establecer parmetros de calidad de la
enseanza (no de la educacin, genricamente)
en trminos que no son vagos ni marcados
ideolgicamente, como es el caso de 'desarro-
llar el espritu crtico, 'promover la autodeter-
minacin de los pueblos o la 'solidaridad inter-
nacional. El nIasis se ha cambiado hacia los
instrumentos y contenidos que los individuos
hombres y mujeres necesitan dominar para
que puedan vivir mejor, trabajar y, especialmen-
te, continuar aprendiendo.
Los instrumentos de aprendizaje son bastante
objetivos: leer, escribir, contar, expresar, resol-
ver problemas. Es decir, los llamados cdigos de
la modernidad que, como su propio nombre lo
indica, son instrumentos para vivir y convivir en
sociedades en Iormacin, en las que el conoci-
miento pasa a ser un Iactor decisivo para el
mejoramiento de la calidad de vida, para el
desarrollo productivo con equidad y el ejercicio
de la ciudadania.
Este enIoque sugiere estrategias bien deIini-
das para satisIacer las necesidades bsicas de
aprendizaje. Adems de universalizar el acceso,
buscando la equidad, se destacan dos estrategias
que son obvias pero que, paradojalmente, estu-
vieron relegadas de las polticas educacionales
de los aos 80: dar atencin prioritaria al apren-
dizaje y mejorar el ambiente del aprendizaje. Se
rescata, de esta manera, la Iuncin de enseanza
para las escuelas, diluida en acciones y progra-
mas asistenciales o ideolgicos que invadieron
el ambiente escolar en la dcada pasada y que
pretendieron atribuir a la escuela o un papel en
la redencin de la pobreza provocada por la
crisis econmica del perodo o como propulsora
de cambios estructurales mucho ms all de sus
posibilidades.
En sntesis, priorizar los cdigos bsicos de la
modernidad, centrar la atencin en el aprendiza-
je y en consecuencia en la enseanza, mejorar
las condiciones de aprendizaje, implica situar la
cuestin pedaggica en el centro de las preocu-
paciones de la polticas de mejoramiento cuali-
tativo. Esto signiIica articular prioridades, estra-
tegias y tcnicas, sealando la necesidad de
promover el paso desde las grandilocuentes pro-
posiciones polticas a la sala de clases. Adems,
el concepto de satisIaccin de las necesidades
bsicas de aprendizaje reorienta, en parte, el
nIasis en el mejoramiento y ampliacin de la
oIerta para valorizar tambin la caliIicacin de
la demanda y la evaluacin de los resultados,
porque permite establecer metas de aprendiza-
jes posibles, susceptibles de ser medidas objeti-
vamente y que pueden ser expuestas de manera
ms clara y simple a la poblacin.
Finalmente, el concepto de satisIaccin de las
necesidades bsicas de aprendizaje sugiere una
estrategia de acciones conjuntas del Estado y de
16
BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin
los sectores no gubernamentales y del mbito
educacional con otros de la actividad nacional.
El concepto de acciones se sustenta en consen-
sos sobre lo que es bsico: aprender lo indispen-
sable para vivir y producir en el mundo moder-
no.
El concepto de satisIaccin de las necesidades
bsicas de aprendizaje, dada su Ilexibilidad y
objetividad, constituye un parmetro promete-
dor para disear la calidad del producto del
servicio educacional. Pero la cuestin no se
agota aqu.
Otro parmetro que debe ser tomado en cuenta
tiene relacin con el perIil del desempeo nece-
sario y deseado Irente a los proIundos cambios
que las tecnologas de inIormacin y gerenciales
han provocado en el proceso productivo. Este es
un tema que viene siendo discutido por diversos
educadores y cientistas polticos entre los cuales
se destacan los trabajos de Paiva (1990). El
reemplazo de la divisin 'taylorista del trabajo
por la integracin de tareas que, muchas veces,
exigen un trabajo de equipo; la recuperacin del
componente cognitivo de los procesos de pro-
duccin y los cambios que la inIormtica est
provocando en la organizacin y en la gerencia
de las empresas en todos los sectores, apuntan
hacia nuevos perIiles de la caliIicacin de la
mano de obra.
El conocimiento parece ser una variable cla-
ve para la modernizacin y la productividad del
proceso de trabajo, as como la capacidad de
solucionar problemas, ejercer liderazgo, traba-
jar en equipo, adaptarse a los cambios. El
modelo de capacitacin proIesional en tareas
segmentadas o en etapas del proceso producti-
vo tiende a ser sustituido por otro, con nIasis
en la Iormacin bsica en ciencias, lenguaje y
humanidades. La aIirmacin de Benedetti, due-
o del grupo Olivetti, en una reciente entrevista
de la 'Revista Veja revela que el sector ms
moderno de los empresarios ya percibi este
hecho. El entrevistado dice que 'la materia
prima ms importante hoy da es la inteligen-
cia, es decir, la cultura y, por lo tanto, la
escuela. La segunda materia prima es el merca-
do. El pas ideal es aquel que tiene un sistema
escolar avanzado y una dimensin amplia de lo
que es el mercado.
3
La necesidad de revisar los contenidos escola-
res no aparece slo en Iuncin del proceso
productivo sino que en la perspectiva de las
caractersticas que la sociedad, como un todo, ha
adquirido debido a la diseminacin de las
tecnologias soIisticadas de comunicacin e in-
Iormacin, al punto que todos estamos expues-
tos a sus eIectos, inclusive a nivel de la vida
cotidiana; lo anterior requiere de la apropiacin
de conocimientos para que las personas com-
prendan los cambios que estn ocurriendo y sean
capaces de beneIiciarse de los avances tecnol-
gicos.
Es la poblacin como un todo y no slo una
lite de iniciados, la que necesita aprender los
cdigos instrumentales para la lectura de este
nuevo mundo que cambia permanentemente.
Este salto educativo del conjunto de la sociedad
talvez sea determinante de las diIerencias en lo
que tiene relacin con la capacidad de producti-
vidad y de competitividad de esos mismos pa-
ses.
Por ltimo, la cuestin del conocimiento apa-
rece hoy de un modo vital para el ejercicio de la
ciudadania poltica, en un mundo que est dejan-
do de ser marcado por las bipolaridades
excluyentes capital-trabajo; clase dominante
clase dominada. Diversos movimientos socia-
les, con objetivos ms delimitados y asociados
directamente al mejoramiento de la calidad de
vida derechos humanos, preservacin ambien-
tal, deIensa del consumidor, por ejemplo tien-
den, al parecer, a ser nuevas Iormas de organiza-
cin y participacin social, orientndose hacia
la justicia, la solidaridad y la democracia.
As es como desde una perspectiva diIerente a
la de un gran empresario la de la reconstruccin
del socialismo surgen ideas convergentes que
descubren la importancia de la escuela y del
conocimiento. Martelli (1991) al discutir las
relaciones entre socialismo, libertad y democra-
cia, concluye en que el conocimiento ser la
3
Revista Veja. 21 de agosto de 1991, pgina 8.
17
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
llave maestra del equipamiento social y que su
expansin es el nico elemento capaz de unir la
modernizacin y el desarrollo humano. Al en-
tender la escuela como el motor del desarrollo
social y requisito para los nuevos derechos de la
ciudadania, Martelli aIirma: 'utilidad y justicia,
eIiciencia y creatividad, autonoma y responsa-
bilidad pueden reconstituir a la escuela que
necesita de un verdadero proceso democrtico
de modernizacin y de reIorma, de liberaliza-
cin y de autonoma. Es una tarea ms audaz,
ms importante y ms urgente que cualquier
transIormacin industrial. Finalmente, conclu-
ye aIirmando: 'en una poca en que la comple-
jidad de los poderes (...) puede diIicultar a la
mayora el acceso a la comprensin de lo que
sucede hasta en su vida diaria, en una poca en
que el pensar y el saber actuar pueden provocar
separaciones o generar abismos, en una poca
como esta, el esIuerzo Iundamental de quien es
partidario de la justicia social (...) tiene que
consistir en la promocin de la conquista y en la
diIusin de las ms amplias, extensas y articula-
das oIertas de educacin, de inIormacin, de
instruccin, de Iormacin, de actualizacin cul-
tural, artstica, cientIica, tcnica y proIesional.
Vale la pena repetir, para concluir, que en
pases como los de Amrica Latina el gran
desaIo de la nueva calidad de la enseanza ser
el de garantizar la equidad en los puntos de
llegada. Sin embargo, esa equidad no se alcanza-
r partiendo de propuestas y de normativas ho-
mogneas, sino que de las prcticas escolares
modelos de gestin a nivel local que permiten
incorporar las necesidades desiguales y trabajar
sobre ellas a lo largo del proceso de escolaridad,
de manera que se asegure el acceso al conoci-
miento y la satisIaccin de las necesidades bsi-
cas de aprendizaje para todos. Dentro de este
camino se inserta la autonoma de la escuela y
para alcanzarla con xito, se necesita de la com-
petencia tcnica y pedaggica y de la capacidad
de gestin. Desgraciadamente, la dcada de los
80 no Iue prdiga en investigaciones y experien-
cias que produjeran respuestas sobre cmo esas
competencias y capacidades pueden ser desa-
rrolladas.


Durante aos se intent mejorar la calidad de la
enseanza aumentando y perIeccionando los
insumos oIrecidos a las escuelas conIorme a un
padrn nico capacitacin de proIesores, ma-
terial de enseanza-aprendizaje, equipamientos,
salarios y condiciones de la carrera, instalacio-
nes Isicas. Todos estos insumos son importan-
tes y un mnimo de ellos es indispensable como
base para pensar en la autonoma, en las Iormas
de gestin y en el mejoramiento cualitativo,
como ya se dijo.
Por otra parte, varios estudios, comenzando
por el ya citado InIorme Coleman publicado al
iniciarse los aos 70 en los Estados Unidos as
como la reciente investigacin realizada por
Chubb y Hanushek (1991), indicaron que, toma-
dos aisladamente, esos insumos muestran poca
relacin con el aprendizaje de los alumnos.
Pareciera que hay Iormas de organizacin de
las escuelas que las transIorman en ms o menos
capaces de optimizar el uso de esos insumos y de
combinarlos de un modo ms eIicaz. Si Iuese
atendible esta hiptesis, el manejo de los insumos
no debiera hacerse con iguales criterios para
todas las escuelas. Por el contrario, estas debie-
ran tener un razonable poder de decisin para
determinar cules son los insumos que necesitan
y en qu momento, en Iuncin de su propio
proyecto.
La prctica centralizadora de comprar y distri-
buir material y libros didcticos, por ejemplo,
llega a los lmites del absurdo no slo porque no
otorgan ningn margen para la opcin de las
escuelas, sino porque estos insumos llegan a sus
destinatarios casi al Iinal del ao lectivo.
Puede encontrarse otro ejemplo en las estrate-
gias de capacitacin que tienen como modo de
operar el hacer un corte horizontal del compo-
nente curricular para todas las escuelas. De este
modo, una misma capacitacin es oIrecida a
todos los proIesores de una misma disciplina,
siendo originarios de escuelas extremadamente
heterogneas entre s. Se desconocen experien-
cias de capacitacin en las que la institucin
18
BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin
escolar, en conjunto con su equipo docente,
tcnico y administrativo haya sido unidad de
capacitacin a partir de las diIicultades detecta-
das por ella misma en la ejecucin de su propio
proyecto pedaggico. Comienzan a surgir, sin
embargo, Iormas regionalizadas de capacita-
cin que renen docentes de escuelas con carac-
tersticas semejantes.
El enIoque en la organizacin escolar, sin
disminuir la importancia de los insumos, coloca
el nIasis en las caractersticas de esa organiza-
cin que siendo diversas, demandan estrategias
diIerenciadas a partir de la decisin de la escuela
sobre sus prioridades.
Los rasgos o caractersticas de las escuelas
que parecen determinar su eIicacia en el uso de
los insumos seran, entre otros:
la ya mencionada existencia de un proyecto
pedaggico que incluya Iormas propias de
organizar las condiciones de enseanzaapren-
dizaje, el uso y distribucin del tiempo y del
espacio Isico y la asignacin de los recursos
humanos;
la Iorma de gestin y los diIerentes niveles de
participacin de los agentes internos de la
escuela y de la comunidad;
el tiempo y el grado de consolidacin de la
experiencia del equipo escolar en la elabora-
cin y desarrollo de su propuesta de trabajo;
la presencia de una direccin con liderazgo y
autoridad;
el grado de proIesionalismo de los docentes;
la existencia eIectiva del trabajo en equipo.
Estudios como los ya citados de Tedesco y de
Moura Castro y otros (1991), proponen hipte-
sis que corroboran estas consideraciones. Sern
necesarias nuevas investigaciones para proIun-
dizar el conocimiento sobre esta interaccin
entre la organizacin de la escuela y el conjunto
de insumos que requiere para cumplir sus obje-
tivos.

Mejorar la enseanza inIluyendo sobre la oIerta

ha sido una estrategia privilegiada por investiga-
dores y dirigentes educacionales. Sin embargo,
se ha intervenido poco sobre la demanda de la
poblacin por una enseanza de calidad, idea
muy apreciada por Tedesco (1991).
La calidad de la enseanza es un resultado
complejo, poco visible en un corto plazo y no
siempre Icil de identiIicar a travs de simples
indicadores. La poblacin jug un papel decisi-
vo en la conquista del acceso a la escuela, en
especial en lo relativo a la construccin de
establecimientos escolares y-o en la creacin de
ms vacantes. No obstante y a pesar de tener
aspiraciones diIusas en lo que dice relacin con
una educacin de calidad en especial sus seg-
mentos ms desIavorecidos, no ha conseguido
exigir esa calidad, sino en sus aspectos ms
elementales como por ejemplo, la existencia de
salas, la presencia del proIesor y de
equipamientos mnimos como bancos o la man-
tencin de los ediIicios.
Moura Castro y Oliveira (1991), en un artculo
bastante provocador, Iormulan algunas hipte-
sis sobre lo que denominan 'ecuacin poltica
de la educacin. Los polticos y dirigentes tien-
den a actuar de acuerdo con la visibilidad de sus
acciones y con los dividendos electorales que le
reportan. Los autores aIirman que 'construir
escuelas es un lucro poltico; luchar para mejo-
rar la calidad de la enseanza ha sido perjudicial
hasta hoy, en la medida en que las dicusiones
sobre la calidad desgastan y su resultado no es lo
suIicientemente visible.
Proponen, en un corto plazo, la sensibiliza-
cin de los sectores ms organizados de la opi-
nin pblica, de los empresarios, de los medios
de comunicacin, sobre el riesgo que corre el
pas con la subescolarizacin que les estamos
oIreciendo a las nuevas generaciones.
Silva y otras (1991) se preocupan porque las
medidas destinadas al mejoramiento de la cali-
dad no han tenido continuidad ni se han susten-
tado sistemticamente, tendiendo a diluirse o
desviarse de sus objetivos iniciales una vez que
pasa el impacto pblico causado por su anuncio
debido a la Ialta de apoyo Iinanciero y tcnico,
as como de seguimiento y de evaluacin. Estas
autoras llegan a conclusiones semejantes que las
19
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
de Moura Castro y Oliveira (1991): es urgente
sensibilizar a la sociedad para que exija calidad
en la educacin, as como ya exigi la presencia
de la escuela.
Este requerimiento se Iacilitar en la medida
en que la escuela sea eIectivamente responsable
por el aprendizaje de sus alumnos, contando con
las condiciones para que ello ocurra. De no ser
as, la escuela puede atribuir a las 'instancias
superiores las causas de su mal desempeo y
ser diIcil que la poblacin tenga acceso a los
centros de deci sin, tradicionalmente
inalcanzables y poco transparentes.
Por su parte, las escuelas con capacitacin y
condiciones de trabajo, a la vez que se hacen
responsables de rendir cuenta de sus resultados,
podrn ser ms accesibles al cobro que de ellos
le hagan sus usuarios. Estos podrn comparar
los resultados, si el sistema de evaluacin adop-
tado por la escuela entrega inIormacin sobre el
aprendizaje de los alumnos en Iorma simple, lo
que permitir que se le pregunte acerca de por-
qu alumnos que estn en iguales condiciones
aprenden mejor en una escuela que en otra.
Es un proceso lento, pero promisorio, el de
inIormar a la sociedad acerca de cmo se estn
desempeando las escuelas que ella misma Ii-
nancia y puede ser valioso para mejorar los
resultados del sistema como un todo en la medi-
da en que la demanda puede ser ms exigente.
En sntesis, tanto los movimientos que ocu-
rren en el mbito interno de los sistemas de
enseanza como en las dems instancias e insti-
tuciones sociales, apuntan en direccin a la
autonoma de la escuela. Aun esa direccin no
tiene marcos estables y puede estar sujeta a
riesgos y a modas. Los estudios empricos y
evaluativos son pocos: de todos los citados, por
ejemplo, slo se destacan los de Tedesco (s.d.),
Moura Castro y otros (1991) y Ezpeleta (1989).
Las interrogantes y las dudas que surgen a
partir de la Iormulacin de polticas que preten-
den atribuir mayor autonoma a las escuelas, no
slo evidencian una carencia de seguridad en los
aspectos tcnicos, sino que tambin diIicultades
polticas que pueden provocar eIectos indesea-
bles y hasta opuestos a los que se tienen como
meta Iinal, es decir, una enseanza de mejor
calidad con equidad.

Cuando se discute la autonoma de la escuela en

el mbito de Iormulacin de polticas educacio-
nales, surgen desconIianzas de distinta naturale-
za. Los educadores y los dirigentes que conocen
la capacidad de reconcentracin del poder que
poseen los aparatos pblicos en todos los nive-
les, temen que las instancias locales y la propia
escuela puedan transIormarse en un centro de
decisiones inaccesible, impermeable a las nece-
sidades de aprendizaje de su alumnado y vulne-
rable a la interIerencia del autoritarismo y del
clientelismo poltico.
De igual Iorma, los que se preocupan de la
necesaria unidad de los sistemas de enseanza
temen y con razn la Iragmentacin que po-
dra resultar de un proceso sin control de autono-
ma creciente de las escuelas, si no se protege la
capacidad de gestin y de recuperacin de la
visin de conjunto.
Otro motivo de desconIianza surge de la ines-
tabilidad y discontinuidad poltica en pases
como los nuestros, que puede provocar daos en
la educacin porque los nuevos dirigentes de-
sean redeIinir las Iunciones de la autonoma para
transIormarla, en la prctica, en un abandono y
Ialta de compromiso del poder pblico, en la
medida en que los retrocesos en un proceso de
descentralizacin orientado a la escuela pueden
desarticular su modo de Iuncionamiento tradi-
cional, sin que haya habido tiempo de consolidar
Iormas ms autnomas de gestin.
Todos estos temores son procedentes y legti-
mos. Cuando observamos el Iuncionamiento de
la mayora de las escuelas pblicas y una buena
parte de las particulares, se percibe hasta qu
punto han desarrollado, tambin, un modelo de
gestin centralizado, sin responsabilidades com-
partidas y sin tener en cuenta lo que signiIica
rendir cuentas a la comunidad, incorporar las
aspiraciones de su alumnado o integrarse con su
medio social.
20
BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin
La evaluacin del proceso de municipaliza-
cin en Brasil, por ejemplo, revela un cuadro
desalentador en el que el alumno municipal
cuesta menos y, en general, recibe una ensean-
za de peor calidad. La re-concentracin del
poder en el mbito de las municipalidades, ter-
min por aumentar las desigualdades educativas
puesto que dentro de la poltica del pas, el
municipio es la instancia ms Irgil y desprovis-
ta de capacidad de decisin. Por su parte, el
mbito municipal aun siendo Irgil Irente a la
esIera estadual y Iederal tiende a reproducir los
mismos modelos de centralismo y clientelismo
que permean el aparato del Estado como un todo.
El temor a la Iragmentacin se justiIica por los
antecedentes: ya presenciamos la imposicin de
modelos curriculares y pedaggicos localistas y
estrechos en nombre del respeto a la cultura y a
la autonoma local.
De la misma manera constatamos, hasta con
perplejidad, que los cambios de gobierno y la
inestabilidad politico-institucional pusieron nue-
vamente en Iunciones propuestas que acabaron
por no producir ningn resultado o por producir-
los contrarios a su Iormulacin original; Ms
an: se paralizaron los procesos de innovacin y
mejoramiento de la enseanza sin evaluarlos,
slo porque Iueron iniciados por otras adminis-
traciones. Una oportuna discusin del tema de la
inestabilidad poltica es hecha por Silva (1991) en
las conclusiones del anlisis que esa autora reali-
z de la experiencia de la Secretara Municipal de
Educacin de Sao Paulo, en el perodo 83-85.
Aunque se reconozca la legitimidad de estas
desconIianzas y temores, es necesario indagar
hasta qu punto, en muchos casos, los daos
causados por la re-concentracin del poder, por
la Iragmentacin y por la inestabilidad poltica
no se derivan, exactamente, de la Iragilidad de
las escuelas Irente a las decisiones del nivel
central y a los cambios de dirigentes en las
instancias en que esas decisiones se toman.
La municipalizacin de la enseanza, por lo
menos en Brasil, nunca tuvo como meta el
Iortalecimiento de la escuela. La disputa acerca
de qu instancia de gobierno debera administrar
la enseanza bsica, dej en un segundo plano la
unidad escolar propiamente tal, sus necesidades
y caractersticas.
Como lo seala Silva (1991) en el trabajo ya
citado, la vulnerabilidad Irente a la inestabilidad
poltica es consecuencia de la Ialta de
sustentacin proveniente de la propia escuela
para garantizar la continuidad de muchos pro-
yectos, sumada a la Ialta de un proyecto educa-
cional de la propia sociedad.
Los modelos curriculares sean de carcter
nacional o local no Iueron, en verdad, Iormula-
dos por las propias escuelas y s por las instan-
cias altamente centralizadas del propio gobierno
Iederal, al menos en el caso brasileo.
Pocos Iueron los procesos de descentraliza-
cin que tomaron en serio el cambio en los
modelos de Iinanciamiento para hacer realidad
la meta de la autonoma Iinanciera de las unida-
des escolares y de nivelacin de sus costos,
contemplando una redistribucin democrtica
de los recursos y corrigiendo las desigualdades
sociales y regionales.
Con lo anterior, no se quiere deIender el
Iortalecimiento y la autonoma de la escuela
como una panacea, sino que se trata de aIirmar
que sta, hasta el da de hoy, no Iue eIectivamen-
te llevada a la prctica en Iorma consecuente,
dentro de un proceso amplio de revisin de la
estructura y del Iuncionamiento del sistema de
enseanza.
Si se tuviera la oportunidad de recorrer este
camino, los temores no debieran impedir que se
intentase hacerlo. Ya se han Iormulado meca-
nismos para prevenir o atenuar algunos de los
riesgos, al menos provisoriamente; un proceso
de seguimiento a travs de la investigacin y de
la evaluacin podra ayudar a la correccin de los
desaciertos que es muy probable que ocurran.

No hay respuestas, todava, para las innumera-
bles y relevantes interrogantes que surgen Irente
a las estrategias de descentralizacin y de auto-
noma de la escuela. Hay algunos consensos que
sera interesante inventariar y algunos parmetros
que provisoriamente podran servir como orien-
21
Autonoma de la escuela: posibilidades, lmites y condiciones / Guiomar Namo ae Mello
tacin de esas estrategias. Existe, tambin, un
amplio campo de investigacin y de audacia
poltica a ser explorado.
Los consensos
Es urgente repensar la estructura de los siste-
mas de enseanza, cuyas mquinas burocrti-
cas se agigantaron y se multiplicaron. Esas
burocracias centralizadas se tornaron en s
mismas en objetivos y hace ya mucho tiempo
que dejaron de ser apoyo de las actividades-
Iines, perdiendo de vista la unidad escolar que
presta el servicio educacional. Las escuelas,
ordenadas desde arriba para abajo o desde el
centro hacia la periIeria, viven en Iuncin de
las normativas externas.
El Iortalecimiento de la unidad escolar exige
que los mejores recursos humanos existentes
sean asignados a las escuelas: que la inversin
en la actividad-Iin aumente progresivamente,
disminuyendo los costos con las actividades-
medios, externas a la institucin escolar.
Es importante que cada escuela tenga su pro-
pio proyecto institucional y pedaggico, pero
esto requiere capacitacin y disponibilidad de
recursos Iinancieros a ser asignados por la es-
cuela en Iuncin de ese proyecto. Esas condi-
ciones no se dan de inmediato y crearlas no es
un proceso Icil y rpido. Ser necesario dedi-
car tiempo a la investigacin y a la interven-
cin poltico-administrativa con esa Iinalidad.
La autonoma de la escuela no implica una Ialta
de compromiso del gobierno con la enseanza,
ni de la propia escuela con sus alumnos. Se trata
de establecer directrices centrales mnimas y
Ilexibles sobre lo que es esencial garantizar en
educacin a toda la poblacin.
Los parmetros
La autonoma de la escuela no es un Iin en s
misma, sino que debe orientarse al mejora-
miento de la calidad de la enseanza. En este
sentido, la construccin de consensos sobre lo
que es calidad constituye una tarea importante
y no puede quedar restringida, en ninguna
hiptesis, a los actores internos de los sistemas
de enseanza. Ser necesario encontrar Ior-
mas para sensibilizar a la clase poltica, a los
empresarios, a los trabajadores y sindicatos, a
las iglesias y otros movimientos sociales a Iin
de que se integren al debate y se comprometan
con las decisiones que se adopten al respecto.
La autonoma de la escuela no exime al Estado
de su intervencin como tampoco a las instan-
cias centrales de la administracin, pero s
requiere de una proIunda revisin y Iortaleci-
miento de sus nuevas Iunciones y papeles.
Entre esas Iunciones se destacan, sin pretender
agotarlas, por lo menos las siguientes:
adopcin de sistemas de Iinanciamiento y de
transIerencias de recursos orientados a aumen-
tar los sumas destinadas a las escuelas y a la
nivelacin de sus condiciones de Iunciona-
miento, de modo de compensar las desigual-
dades regionales y sociales;
el establecimiento de directrices mnimas y
Ilexibles en cuanto a: contenidos curriculares
dirigidos hacia el dominio de los cdigos de la
modernidad y a los conocimientos que satisIa-
gan las necesidades bsicas de aprendizaje;
uso racional de recursos humanos y espacio
Isico; y evaluacin de los resultados para
medir el aprendizaje de los contenidos bsi-
cos, identiIicando las necesidades de aporte
Iinanciero y la asistencia tcnica, premiando a
los que progresan en relacin con los objeti-
vos propuestos por la propia escuela e inIor-
mando a la poblacin;
prepararse para oIrecer a las escuelas alterna-
tivas diIerenciadas de capacitacin, sobretodo
en lo que dice relacin con la gestin pedag-
gica;
esIorzarse por disminuir las exigencias Ior-
males y de notas al mximo, creando condi-
ciones para la iniciativa y la innovacin en el
mbito de las escuelas y Iocalizando la aten-
cin en los resultados;
establecer directrices alternativas y diversi-
Iicadas para modelos de gestin cuyo punto en
comn sea el compromiso con la calidad de la
enseanza, expresado en un proyecto pedag-
gico e institucional propio para cada escuela.
22
BOLETIN 26, aiciembre 1991 / Provecto Principal ae Eaucacin

Todas las actuales experiencias de reestructura-
cin de las organizaciones orientadas a descen-
tralizar, Ilexibilizar controles burocrticos y
aumentar la autonoma de las actividades-Iines,
han revelado que no es slo un programa tcnico
sino que abarca componentes polticos muy
Iuertes.
Ya sea a nivel de una empresa o de un Estado
como globalidad, se trata de una opcin de la c-
pula del sistema y debe generarse ah. No es o
casi no lo es un proceso participativo de abajo
hacia arriba, donde la autonoma de la escuela se
va conquistando por la sumatoria del poder de
decisin sobre aspectos puntuales tales como
la eleccin del director en tanto que se mantie-
nen como intocables la estructura misma del
Estado y sin ninguna transparencia las Iuentes y
sistemas de Iinanciamiento, los procesos de de-
cisin sobre las reglas y normas de carcter
homogneo y las prcticas polticas de los rga-
nos cen-tralizados. Se trata de un programa de
gobierno o un proyecto del Estado y por esto es
que es necesario tener en cuenta que su ritmo y
diIicultades van a depender de las trabas reales
que este tiene dentro de su propio aparato y de la
negociacin que permita superarlas.
Esto no quiere decir que la descentralizacin
de los sistemas de enseanza y el Iortalecimien-
to y la autonoma de la escuela podrn acontecer
sin la presin de la sociedad. Por el contrario. No
obstante, ser de poca eIicacia la presin Irag-
mentada en la base si no se suma a la disposicin
de aquellos que tienen el poder poltico de la
decisin o de la Iormacin de la opinin pblica,
dentro y Iuera del aparato estatal.
La autonoma de la escuela tiene que mostrar-
se no slo como una estrategia eIicaz para mejo-
rar la calidad y promover la equidad, sino que
tiene que tornarse ventajosa en relacin con sus
costos y beneIicios polticos, en coyunturas po-
ltico-institucionales concretas, como tambin
y esto merece destacarse en la negociacin
permanente de los intereses presentes en el pro-
ceso.
La autonoma de la escuela, desde el enIoque
de este trabajo, no pretende ser una nueva utopa
educativa sino que una estrategia posible y ne-
gociable. Por eso mismo debe ser entendida
como un proceso que, al ritmo que permite la
correlacin de Iuerzas polticas, conquiste la
adhesin de unos y los intereses de otros por la
ventaja que oIrece en trminos de sus resultados:
enseanza de mejor calidad para todos.

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