Bolsa Família

Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania

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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
O Programa Bolsa Famlia (PBF) beneficia 50 milhes de pessoas e est
presente em todos os municpios brasileiros. Aps uma dcada de sua
existncia, a sociedade brasileira convidada a refletir sobre a trajetria
de consolidao deste que o maior programa de transferncia de renda
do mundo.
Os resultados alcanados pelo PBF no combate pobreza, em suas diversas
dimenses, so hoje evidentes. O acesso renda, a reduo da mortalidade
infantil, o rendimento escolar, a melhoria da qualidade dos alimentos consu-
midos, o alcance da qualificao profissional, a ampliao das oportunidades
de emprego, os efeitos macroeconmicos e de diminuio da desigualdade
so algumas das dimenses que compem o rico panorama analisado pelos
66 autores ao longo dos 29 captulos deste volume.
Cidadania, incluso social e autonomia das famlias pobres so indicativos de
que o Brasil vive um momento de mudanas e de maior otimismo. Os traba-
lhos aqui reunidos, que trazem anlises crticas e atentas, somam-se ao
esforo efetivo e constante de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia
e de construo de novos caminhos e perspectivas para seus beneficirios.
uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
Sumrio Executivo
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#BF_Sumex_Capa_BR.pdf 1 28/02/2014 17:50:57
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
Sumrio Executivo
Governo Federal
Presidenta da Repblica
Dilma Rousseff
Vice-presidente da Repblica
Michel Temer
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome
Ministra
Tereza Campello
Secretrio Executivo
Marcelo Cardona Rocha
Secretria Nacional de Assistncia Social
Denise Ratmann Arruda Colin
Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao
Paulo de Martino Jannuzzi
Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Arnoldo Anacleto de Campos
Secretrio Extraordinrio para Superao da Extrema Pobreza
Tiago Falco
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Secretrio
Luis Henrique Paiva
Secretria Adjunta
Letcia Bartholo
Diretora do Departamento de Cadastro nico
Claudia Regina Baddini Curralero
Diretor do Departamento de Operao
Celso Loureno Moreira Corra
Diretor do Departamento de Condicionalidades
Daniel de Aquino Ximenes
Diretor do Departamento de Benefcios
Walter Shigueru Emura
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
Sumrio Executivo
Braslia, 2014
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.
Programa Bolsa Famlia : uma dcada de incluso e cidadania :
Sumrio executivo / organizadores: Tereza Campello,
Marcelo Crtes Neri. Braslia : Ipea, 2014.
87 p. : grfs., mapas.
Inclui bibliograa.
1. Poltica Social. 2. Bolsa Famlia. 3. Programas Sociais.
4. Pobreza. 5. Desigualdade Social. 6. Distribuio de Renda.
7. Brasil. I. Campello, Tereza Helena Gabrielli Barreto. III. Neri,
Marcelo Crtes. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 361.60981
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
FICHA TCNICA
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
Coordenao Tcnica
Letcia Bartholo
Luis Henrique Paiva
Marina Carvalho De Lorenzo
Natlia Massaco Koga
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
Marcos Hecksher
Apoio Tcnico
Bruno Cmara Pinto
Elaine Cristina Lcio
Joana Brauer
Juliana Demonte Moreira
Monica Rodrigues
Solange Teixeira
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................................................................. 9
SEO 1
BOLSA FAMLIA DEZ ANOS DE CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS ................... 11
CAPTULO 1
UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS .............................................. 13
Tereza Campello
CAPTULO 2
DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO
BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA ................................... 15
Luis Henrique Paiva
Tiago Falco
Letcia Bartholo
CAPTULO 3
TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA NICO
DE ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL ...................... 17
Juliana Maria Fernandes Pereira
Valria Maria de Massarani Gonelli
CAPTULO 4
POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL PELA VIA
CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO PREVIDENCIRIA
DA POPULAO OCUPADA ........................................................................................................... 19
Leonardo Jos Rolim Guimares
Rogrio Nagamine Costanzi
Graziela Ansiliero
CAPTULO 5
O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO, RESULTADOS
E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE ............................................................................ 21
Helvcio Miranda Magalhes Jnior
Patricia Constante Jaime
Ana Maria Cavalcante de Lima
CAPTULO 6
DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA
A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL ............................................................. 23
Cllia Brando Alvarenga Craveiro
CAPTULO 7
SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA .................................. 25
Marcelo Crtes Neri
SEO 2
PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA .................................. 27
CAPTULO 8
O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS ENTRE 2003 E 2011 ................................. 29
CAPTULO 9
PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
O QUE O CADASTRO NICO REVELA? ........................................................................................... 31
Camila Fracaro Camargo
Elaine Cristina Licio
Joana Mostafa
CAPTULO 10
BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA POPULAO
BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA
DE AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II ...................................................................33
Alexandro Rodrigues Pinto
CAPTULO 11
EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
UMA ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS ...................................................... 35
Marcelo Crtes Neri
Fabio Monteiro Vaz
CAPTULO 12
TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011) ...................................... 37
Rodolfo Hoffmann
CAPTULO 13
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE REGIONAL
DE RENDA NO BRASIL ................................................................................................................... 39
Raul da Mota Silveira Neto
Carlos Roberto Azzoni
CAPTULO 14
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL ..................................... 41
Jos Eustquio Diniz Alves
Suzana Cavenaghi
CAPTULO 15
EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM CRIANAS:
UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS ............................................................................... 43
Davide Rasella
Rosana Aquino
Carlos A. T. Santos
Rmulo Paes-Sousa
Mauricio L. Barreto
CAPTULO 16
MENOROCORRNCIA DEBAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS
DE FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ...................................................... 45
Leonor Maria Pacheco Santos
Frederico Guanais
Denise Lopes Porto
Otaliba Libnio de Morais Neto
Antony Stevens
Juan Jos Cortez-Escalante
Lucia Modesto
CAPTULO 17
DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA:
CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE ...................................................... 47
Luiz Augusto Facchini
Elaine Tomasi
Fernando Vinholes Siqueira
Elaine Thum
Denise Silva da Silveira
Suele Manjourany Silva Duro
CAPTULO 18
BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO,
PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR .................................................................................... 49
Lus Felipe Batista de Oliveira
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 19
CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR
DE BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ...................................................................... 51
Flvio Cireno
Joana Silva
Rafael Prado Proena
CAPTULO 20
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE
ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS ........................................... 53
Fernando Gaiger Silveira
Bernardo Campolina
Ross van Horn
CAPTULO 21
BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL ..................................... 55
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Carlos Henrique Leite Corseuil
CAPTULO 22
EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA? ........................................ 57
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 23
LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA ............................................................................................................................. 59
Walquria Domingues Leo Rgo
Alessandro Pinzani
SEO 3
BOLSA FAMLIA DESAFIOS E PERSPECTIVAS .......................................................................... 61
CAPTULO 24
TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE:
DA INOVAO CONSOLIDAO ................................................................................................. 63
Simone Cecchini
CAPTULO 25
OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA
POR MEIO DA COOPERAO INTERNACIONAL .............................................................................. 65
CAPTULO 26
TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO
NO LONGO PRAZO ........................................................................................................................ 67
Armando Barrientos
CAPTULO 27
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO
DE PISO DE PROTEO SOCIAL DA OIT .......................................................................................... 69
Helmut Schwarzer
CAPTULO 28
DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF ....................................................... 71
Amlia Cohn
CAPTULO 29
APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO ............................................... 73
Celia Lessa Kerstenetzky
99
APRESENTAO
Esta publicao rene resumos dos 29 captulos do livro Programa Bolsa Famlia: uma dcada de
incluso e cidadania, fruto de parceria entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). O volume completo, de
quase quinhentas pginas, foi lanado no dcimo aniversrio do Bolsa Famlia, comemorado
em outubro de 2013. O presente sumrio executivo, preparado em portugus e ingls, pretende
ampliar o alcance do debate promovido pelo livro no Brasil e no mundo.
Ao longo de dez anos, uma ampla agenda de aperfeioamentos foi cumprida. Alm da
reunio de aes esparsas preexistentes, o Bolsa Famlia criou uma nova estrutura, aprimo-
rou mecanismos, adicionou benefcios e ampliou a cobertura e o impacto distributivo das
transferncias. O programa se consolidou e assumiu centralidade na poltica social brasileira.
No nvel internacional, hoje referncia em tecnologia de transferncia de renda condicionada
e est entre as aes mais efetivas de combate pobreza. Por seus resultados, o Brasil recebeu
o indito Prmio por Desempenho Extraordinrio da Associao Internacional de Seguridade
Social, e tornou-se sede da iniciativa WorldWithout Poverty, para difundir conhecimento.
O programa atende a cerca de 13,8 milhes de famlias em todo o pas, um quarto da
populao brasileira. Contando com um slido instrumento de identifcao socioeconmica,
o Cadastro nico, e com um conjunto variado de benefcios, o Bolsa Famlia atua no alvio das
necessidades materiais imediatas, transferindo renda de acordo com as diferentes caractersticas
de cada famlia. Mais que isto, no entendimento de que a pobreza no refete apenas a privao
do acesso renda monetria, o Bolsa Famlia apoia o desenvolvimento das capacidades de seus
benefcirios por meio do reforo ao acesso a servios de sade, educao e assistncia social,
bem como da articulao com um conjunto amplo de programas sociais.
Esta obra pretende compartilhar com a sociedade a intensa refexo produzida sobre o
programa, discutindo de forma qualifcada e crtica suas conquistas e desafos. Pode interes-
sar a um pblico variado: gestores pblicos das trs esferas de governo ligados operao da
poltica social ou integrantes de outras reas de governo afetas ao Bolsa Famlia; estudantes e
pesquisadores; organismos internacionais; movimentos sociais; e sociedade em geral.
O MDS e o Ipea agradecem aos autores, que responderam ao convite de forma rpida, cria-
tiva e interessada, com textos de alta qualidade, e tambm a toda a equipe tcnica, que trabalhou
incansavelmente na tarefa de organizar e possibilitar esta publicao em diferentes verses.
Na certeza de que as crticas e as refexes so passos basilares para o aprimoramento do
Bolsa Famlia, espera-se que esta obra ajude a frmar as conquistas alcanadas nos ltimos dez
anos apenas como um patamar a partir do qual a poltica social do pas avanar muito mais.
Tereza Campello
Ministra de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
Marcelo Crtes Neri
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Seo 1
BOLSA FAMLIA DEZ ANOS DE
CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS
13 13
Sumrio Executivo
CAPTULO 1
UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS
1
Tereza Campello
2
Em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) dava seus primeiros passos, tendo frente um
amplo conjunto de desafos. Seus objetivos eram contribuir para a incluso social das famlias
premidas pela misria, com alvio imediato de sua situao, e estimular avanos em sua edu-
cao e sade para interromper o ciclo intergeracional de reproduo da pobreza. Era preciso
unifcar os programas setoriais de transferncia de renda existentes, consolidar o Cadastro
nico para Programas Sociais (Cadnico), criar uma estratgia federativa para sua gesto,
acompanhar as condicionalidades e garantir oferta e acesso aos servios. Passados dez anos, os
objetivos foram plenamente alcanados e, na maioria dos casos, superados. O PBF se afrma
como experincia bem-sucedida por ter ampla cobertura, tima focaliza-
o e relevantes impactos nas condies de vida da populao.
No incio do governo Lula, esta autora teve o privilgio de participar
de um grupo criado na Presidncia da Repblica, com representantes
dos ministrios envolvidos, para elaborar o projeto do PBF. Havia uma
srie de decises a serem tomadas, muitas delas relacionadas a mitos que
pairavam sobre os efeitos de um programa abrangente de transferncia
direta aos mais pobres.
Foi grande a polmica diante da opo por transferncias monetrias
s famlias, sem controle da destinao. A experincia mostrou que elas no
s compram corretamente como podem fazer um planejamento fnanceiro
que amplia suas perspectivas e oportunidades.
Tambm era difundida a crena de que as famlias teriam mais flhos para acessar mais
recursos. Entretanto, as mulheres benefcirias ampliaram o uso de mtodos contraceptivos,
o declnio da fecundidade continua e tem sido maior entre os mais pobres e nos estados com
maior cobertura do PBF.
Um terceiro mito que o PBF acomodaria, geraria dependncia e desincentivaria o trabalho
dos adultos. Contudo, no h evidncias de desestmulo ao trabalho ou formalizao.
O mito de que o programa seria populista tambm foi derrubado. O PBF se consolidou,
em um patamar incontornvel, como poltica de Estado e um dos elementos centrais da
proteo social brasileira. O pagamento direto d transparncia, reduz custos e fortalece a
autonomia. uma proviso institucionalizada de acesso a direitos que amplia a cidadania.
Os mitos do imaginrio conservador vo fcando para trs.
O PBF combate a pobreza e a desigualdade, mas, em uma dcada de expanso e aprimora-
mentos, os resultados vo muito alm do esperado inicialmente. No se antevia tamanho impacto
na dinamizao de regies deprimidas ou no acesso s instituies bancrias e comerciais, ao
crdito e ao consumo planejado. No se imaginava quanto a estabilidade gerada por um aporte
1. Resumo do captulo 1 de: Campello, T.; Neri, M. C. (Orgs.). Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea; MDS, 2013.
2. Ministra de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
14 14
Sumrio Executivo
regular melhoraria a qualidade de vida. Nem o grau de empoderamento feminino que resultaria
da prioridade s mulheres, titulares de 93% dos cartes.
H evidncias de que o PBF reduz a prevalncia de baixo peso ao nascer e a mortalidade
infantil, seja por doenas infectocontagiosas, desnutrio ou diarreia. O atendimento bsico
de sade foi fortalecido pelas condicionalidades, elevando taxas de amamentao e vacinao e
reduzindo a hospitalizao de crianas. Na educao, as condicionalidades ajudaram a aumentar
os percentuais de meninos e meninas na escola. Os alunos acompanhados pelo PBF corrigiram
sua desvantagem em evaso e aprovao: agora eles se saem to bem quanto os demais.
O governo federal investiu no fortalecimento operacional e tcnico dos municpios
o programa opera em todos os 5.570 do pas , defnindo regras impessoais e transparentes para o
cadastramento. Aprimorado e testado sucessivamente na expanso do PBF, o Cadnico acolhe
40% da populao e hoje serve de plataforma para outros programas, como gua para Todos,
Bolsa Verde, Minha Casa Minha Vida, Telefone Popular e Tarifa Social de Energia Eltrica.
O Brasil Sem Misria (BSM), lanado em 2011, no incio do governo da presidenta
Dilma Roussef, reforou o compromisso de incentivar crescimento com distribuio de renda.
E ousou ir alm, propondo o ambicioso desafo de superar a extrema pobreza. O plano se
organiza em trs eixos. O de garantia de renda se refere s transferncias para alvio imediato
da extrema pobreza; o de incluso produtiva oferece oportunidades de qualifcao e ocupao;
e o de acesso a servios pblicos amplia a oferta e induz atendimento prioritrio a quem mais
precisa. Com a busca ativa, so encontradas e includas famlias em extrema pobreza que
estivessem fora do Cadnico.
Os valores foram reajustados, a cobertura foi ampliada e novos benefcios, para gestantes
e nutrizes, adicionados. A maior mudana introduzida pelo BSM veio em 2012, com a insti-
tuio de um benefcio com valor varivel conforme a severidade da pobreza. Quanto menor
a renda, maior o valor pago, de modo que todas as famlias benefciadas ultrapassassem a linha
de extrema pobreza, fxada em R$ 70,00 mensais por pessoa.
Pago inicialmente s famlias com crianas e depois quelas com adolescentes, o novo
benefcio foi estendido, em 2013, a todas as famlias do PBF que ainda estavam na extrema
pobreza. Assim, chegou a 22 milhes o nmero de brasileiros que saram desta situao desde
o incio do BSM. Foi o fm da extrema pobreza, do ponto de vista da renda, entre os bene-
fcirios do PBF. E foi s um comeo: o BSM segue incluindo famlias, transferindo renda,
promovendo insero produtiva, ampliando e melhorando o acesso a servios. Como mostram
estes dez anos de PBF, no h mitos ou obstculos que se sobreponham ao compromisso de
desenvolvimento social que hoje organiza o Estado brasileiro.
15 15
DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO
BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA
1
Luis Henrique Paiva
2
Tiago Falco
3
Letcia Bartholo
4

O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi responsvel por duas evolues importantes para o sistema
brasileiro de proteo social: unifcou diversos programas similares j existentes, mas que operavam
separadamente, eliminando lacunas, sobreposies e inefcincias; e conferiu uma nova dimenso
ao sistema, ao passar a atender tambm populao pobre em idade ativa, alcanando grupos que
contavam com baixssima cobertura da proteo social, especialmente as crianas. Antes do PBF,
o sistema era caracterizado por benefcios contributivos (previdncia social) e no contributivos
(Benefcio de Prestao Continuada BPC) para pessoas que perderam a capacidade produtiva.
Sob a tica dos arranjos institucionais, a nfase do PBF nas condicionalidades, como
forma de garantir s famlias o acesso a servios bsicos nas reas de educao, sade
e assistncia social, requereu forte articulao intersetorial. Os esforos institucionais
para a implementao do Bolsa Famlia (BF) exigiram tambm intensa articulao
federativa, lastreada pela estrutura descentralizada da assistncia social, mas com rami-
fcaes importantes nas reas da educao e da sade, em uma relao de parceria com
os governos estaduais e, principalmente, municipais.
No entanto, a consolidao do programa dependeu, sobretudo, da construo do
Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro nico), viabilizada pela fora e
pela articulao federativa em torno do Bolsa Famlia, seu principal programa usurio. O Cadastro
nico conta hoje com o registro de 23 milhes de famlias de baixa renda. Entre elas, 13,8 milhes
so benefcirias do PBF.
O Bolsa Famlia to efcaz para alcanar os mais pobres quanto outros bons programas interna-
cionais do mesmo gnero (Barros et al., 2010). A adoo da renda declarada como critrio de entrada
e permanncia no PBF simplifcou a comunicao com benefcirios, deu transparncia concesso
de benefcios e facilitou o controle. Os mecanismos de focalizao so as estimativas da quantidade de
famlias pobres em cada municpio (que so parmetros para a defnio do nmero de benefcirios
por cidade) e as aes peridicas de checagem dos dados informados por seus benefcirios, a partir
do cruzamento com outros registros administrativos do governo federal.
Os autores que se debruaram sobre o assunto sugerem que a focalizao do Bolsa Famlia se
manteve muito boa, apesar da forte expanso do nmero de benefcirios, o que explica os baixos
custos do programa (0,5% do produto interno bruto PIB) e seus signifcativos impactos na reduo
da extrema pobreza estima-se que ela seria entre um tero e metade maior sem o Bolsa Famlia.
O PBF tambm teve infuncia relevante na diminuio da desigualdade de rendimentos, explicando
entre 12% e 21% da forte reduo recente do coefciente de Gini (Soares et al., 2010).
A reviso da literatura descartou receios de que o Bolsa Famlia pudesse desincentivar a parti-
cipao dos benefcirios no mercado de trabalho ou estimular a fecundidade entre as benefcirias
(Oliveira e Soares, 2012).
2. Secretrio nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
3. Coordenador do Plano Brasil Sem Misria junto Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza do MDS.
4. Secretria adjunta da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS.
Sumrio Executivo
CAPTULO 2
16 16
Sumrio Executivo
No que tange educao, o Bolsa Famlia proporciona menores taxas de abandono e
maiores taxas de progresso entre os benefcirios. E quanto mais tempo a famlia permanece
no programa, maiores os impactos (Simes, 2012). Na sade, alm da contribuio do PBF para a
reduo da mortalidade infantil (Rasella et al., 2013), identifcou-se que as crianas benefcirias apre-
sentam maiores taxas de vacinao, e as mulheres grvidas fazem mais consultas de pr-natal que as no
benefcirias de igual perfl.
Alm disso, h efeitos positivos do programa que abrangem toda a economia: o Bolsa Famlia tem
expressivo efeito multiplicador no PIB e na renda familiar total, alm de reduzir desigualdades regionais.
Esses resultados justifcariam manter o PBF na situao em que se encontrava em 2010. Entretanto,
o lanamento do Plano Brasil Sem Misria (BSM), com sua ambiciosa meta de superao da extrema
pobreza em um perodo muito curto, trouxe novos desafos. Um deles era atender a todas as famlias
com perfl para participar do programa. Desde o lanamento do plano, em junho de 2011, at julho
de 2013, mais de 1,1 milho de famlias extremamente pobres foram inscritas no Cadastro nico e
inseridas no Bolsa Famlia, a partir do esforo de busca ativa feito pelo governo federal, pelos governos
estaduais e, especialmente, pelas administraes municipais. Cadastradas, as famlias entraram no circuito
de incluso do BSM.
Contudo, isso no bastava. Era preciso que elas superassem o patamar de renda da
extrema pobreza (defnido em R$ 70,00 mensais por pessoa). Por esta razo, o plano reajustou
os valores do programa; aumentou a quantidade de benefcios para crianas e adolescentes;
iniciou o pagamento de benefcios a gestantes e nutrizes; e, principalmente, criou um novo
benefcio, que fechou o hiato de extrema pobreza para todas as famlias do Bolsa Famlia. Com
estas medidas, desde o lanamento do BSM, 22 milhes de pessoas saram da extrema pobreza.
Foi o fm da misria, do ponto de vista da renda, entre as famlias do PBF.
Todavia, a garantia de renda apenas um dos pilares que sustentam o plano. O BSM tambm
refora a oferta de educao em tempo integral, com prioridade s escolas onde a maioria dos alunos est
no programa. Com o programa Brasil Carinhoso, o plano amplia o acesso creche para as famlias do
BF e prov suplementao de vitaminas e medicamentos gratuitos. Para melhorar as oportunidades de
trabalho na cidade, o BSM oferece cursos profssionalizantes e aes de intermediao de mo de obra,
microempreendedorismo e de economia solidria. No campo, os destaques so os servios de assistncia
tcnica a agricultores familiares e a construo de cisternas no semirido.
Conjuntamente, o Bolsa Famlia e o Cadastro nico proporcionaram uma base slida para a
expanso e a consolidao, de forma articulada, das polticas voltadas populao mais vulnervel.
Ao mesmo tempo, o BSM representa um desafo constante para a qualidade do Cadastro nico e do
PBF, pois seu sucesso depende da boa cobertura e da focalizao de ambos.
REFERNCIAS
BARROS, R. P. et al. A focalizao do Programa Bolsa Famlia em pespectiva comparada. In:
ABRAHO, J. C.; MODESTO, L. Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafos. Braslia: Ipea, 2010.
OLIVEIRA, L. F. B.; SOARES, S. O que se sabe sobre os efeitos das transferncias de renda
sobre a oferta de trabalho. Braslia: Ipea, 2012 (Textos para Discusso, n. 1.738).
RASELLA, D. et al. Efect of a conditional cash transfer programme on childhood mortality:
a Nationwide analysis of Brazilian municipalities. Te lancet, v. 382, n. 9.886, July 2013.
SIMES, A. A. Te contribution of Bolsa Famlia to the educational achievement of economically
disadvantaged children in Brazil. 2012. Ph. D. Dissertation University of Sussex, 2012.
SOARES, S. et al. Os impactos do benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade e a
pobreza. In: ABRAHO, J. C.; MODESTO, L. Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafos.
Braslia: Ipea, 2010.
17 17
TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA
NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE
PROTEO SOCIAL
1
2
Juliana Maria Fernandes Pereira
3
Valria Maria de Massarani Gonelli
4
O Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Cadastro
nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal foram conquistas importantes
para a proteo social brasileira na ltima dcada. Neste percurso, a ampliao do acesso
transferncia de renda e de benefcios foi acompanhada de investimentos que asseguraram a
instalao de uma rede de servios de garantia de direitos socioassistenciais.
O ano de 2004 constituiu um marco na trajetria de construo do novo modelo de
proteo social brasileiro, com a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), a implantao do PBF e a aprovao, pelo Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS), da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). A PNAS
instituiu o Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras), o Centro de
Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas) e o Programa de
Ateno Integral Famlia (PAIF).
5
Em 2005, com a Norma Opera-
cional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/Suas),
foi regulamentado o Suas e deu-se incio a uma nova sistemtica
de gesto e de fnanciamento pblico, com repasses continuados e
transferncias regulares e automticas operacionalizadas diretamente
do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) aos fundos de
assistncia social dos municpios, Distrito Federal e estados. Foram,
ento, lanadas as bases estruturantes para a implementao, no Brasil,
de um sistema pblico, democrtico e participativo, com descentrali-
zao poltico-administrativa, primazia da responsabilidade do Estado e
parceria com a sociedade civil, por intermdio da participao nos conselhos e
das ofertas pelas entidades de assistncia social.
Um marco para o fortalecimento da Poltica de Assistncia Social adotado foi a aprovao
em 2009, pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT), do Protocolo de Gesto Integrada
de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda, reunindo diretrizes importantes para o
aprimoramento da gesto integrada de acesso renda e evidenciando o reconhecimento da
relao de interdependncia entre o Suas, o Cadnico e o PBF. Nesse mesmo ano, a apro-
vao da Tipifcao Nacional dos Servios Socioassistenciais registrou, defnitivamente, o
reconhecimento do escopo das atribuies da assistncia social, no que diz respeito prestao
de servios, rompendo com um legado histrico da falta de defnio e da sobreposio com
outras polticas pblicas.
2. Secretria nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
3. Assessora da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS.
4. Secretria adjunta da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS.
5. Com a Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais, o PAIF passou a ser denominado Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia.
Sumrio Executivo
CAPTULO 3
18 18
Sumrio Executivo
Apesar de recente, a implantao do Suas atingiu, em poucos anos, resultados e capi-
laridade em todo o pas. Em junho de 2013, 99,7% dos municpios brasileiros j estavam
habilitados na gesto do sistema. A estruturao do Suas tem sido fundamental para assegurar
a gesto descentralizada do Cadnico e do PBF e o atendimento das famlias nos servios e
programas socioassistenciais. A rede socioassistencial tem desempenhado, ainda, um papel
central na busca ativa das famlias, quer seja daquelas ainda no inseridas no Cadnico, quer
seja daquelas que j acessam o PBF e demandam atendimento prioritrio em razo da situao
de vulnerabilidade vivenciada.
Em uma relao indissocivel e de complementaridade, deve-se assinalar, igualmente, o
papel desempenhado pelo PBF para o trabalho no Suas. O Cadnico e o PBF tm contribudo
para a estruturao do Suas ao garantir a segurana de renda s famlias atendidas. Alm disso,
com a gesto do Cadnico operacionalizada pelas secretarias de assistncia social, os recursos
do ndice de gesto descentralizada do PBF (IGD-Bolsa) tm contribudo para o fortalecimento
da gesto descentralizada do Suas. O Cadastro nico importante instrumento de gesto que
tem subsidiado o processo de planejamento e implantao do Suas, considerando dois pilares
centrais de estruturao da poltica: a centralidade na famlia e o territrio.
Esse desenho, que integra segurana de renda e acesso a servios, por meio do trabalho
social, revela a preocupao na integralidade da ateno das demandas das famlias benef-
cirias do PBF e de benefcios socioassistenciais como uma estratgia para a superao da
situao de pobreza e para o acesso aos direitos sociais. Fica evidente, portanto, que o cerne
deste modelo adotado a disponibilizao de uma rede de atendimento com o objetivo de
fortalecer as relaes familiares e comunitrias por meio de seus vnculos e ampliar o acesso
a servios, direitos e oportunidades. Prope-se a ir alm do enfrentamento sobrevivncia
a riscos circunstanciais, mas tambm induz construo de possibilidades de superao das
situaes vivenciadas, rompendo os ciclos intergeracionais de pobreza e ampliando os acessos,
as oportunidades e o protagonismo social.
A gesto integrada revela uma intencionalidade poltica de distribuio de renda e incluso
social, por meio da utilizao de instrumentos e estratgias que tm permitido a construo
da convergncia entre demandas da populao brasileira e investimentos pblicos, os quais
asseguram servios de qualidade s populaes mais vulnerveis e materializam a proteo
social como direito.
19 19
POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL PELA
VIA CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO PREVIDENCIRIA
DA POPULAO OCUPADA
1
Leonardo Jos Rolim Guimares
2
Rogrio Nagamine Costanzi
3
Graziela Ansiliero
4
O Brasil vem experimentando avanos importantes no sistema de proteo social nos ltimos dez
anos. Estes avanos decorrem de aprimoramento tanto por meio dos pilares contributivos,
como a Previdncia Social, e no contributivos, como por meio da articulao das polticas
de proteo contributivas e no contributivas. Especifcamente no que diz respeito Previdncia,
observou-se um expressivo incremento no nvel de proteo de sua populao ocupada
(grfco 1). Muito embora estes avanos no tenham sido homogneos, pois parecem ter atin-
gido em intensidade distinta os diferentes segmentos, pode-se dizer que a melhoria no acesso
a direitos trabalhistas e previdencirios foi alcanada por praticamente todas as categorias de
trabalhadores consideradas. Os ganhos mais expressivos nos indicadores de proteo resulta-
ram da combinao de um processo generalizado de formalizao, com medidas de incluso
previdenciria voltadas para grupos com, tradicionalmente, elevados nveis de desproteo; em
especial, os trabalhadores por conta prpria, como o plano simplifcado e o Microempreendedor
Individual (MEI).
A melhoria na proteo dos trabalhadores ocupados foi percebida por ambos os sexos,
estendeu-se a reas urbanas e rurais, metropolitanas e no metropolitanas, chegando a tra-
balhadores alocados em diversos nichos da atividade econmica inclusive em atividades de
natureza agrcola, marcadas pela precariedade e pela persistncia histrica da desproteo.
Os diferenciais por gnero, regio censitria e tipo de atividade (agrcola e no agrcola) foram
reduzidos. Estes resultados positivos refetem a boa dinmica econmica vivida pelo pas ao
menos, na maior parte da ltima dcada e seus principais rebatimentos no mercado de trabalho:
menor desemprego, expanso do mercado de trabalho formal, aumento do rendimento real e
melhor distribuio da renda, tambm do ponto de vista regional.
Os dados de registros administrativos ainda reforam o diagnstico de ampliao da
cobertura previdenciria. De acordo com dados do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS), a quantidade de pessoas fsicas que fzeram pelo menos uma contribuio no
ano para o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) cresceu de cerca de 39,85 milhes, em
2003, para 67,1 milhes, em 2012, o que signifca uma alta de 68,5% (ou de 27,3 milhes).
Em termos de crescimento mdio anual, a alta foi de cerca de 6% ao ano (a.a.); em valores
absolutos, o incremento de cerca de 3 milhes a mais de contribuintes por ano, entre 2003 e
2012. Esse forte incremento est ligado expressiva gerao de empregos formais no perodo
e expanso de contribuintes entre os trabalhadores por conta prpria.
2. Secretrio de Polticas de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS).
3. Diretor do Departamento do Regime Geral de Previdncia Social do MPAS.
4. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental da Coordenao-Geral de Estudos Previdencirios da Secretaria de Polticas de
Previdncia Social do MPAS (CGEPR/SPPS/MPAS).
Sumrio Executivo
CAPTULO 4
20 20
Sumrio Executivo
GRFICO 1
Evoluo da proteo previdenciria da populao ocupada (16 anos a 59 anos) Brasil (1992-2012)
(Em %)
71,8
71,3
68,9
67,8
66,9
65,7
64,9
64,3
63,8
62,9
63,5
64,1
64,8
65,5
65,9
67,0
68,0
69,3
70,6
69,6
64,6
63,6
62,7
61,8
61,4
60,2
60,7
60,0
60,7
61,0
61,4
61,3
60,6
60,8
60,9
61,8
71,3
70,6
67,0
66,0
65,1
64,0
63,4
62,5
62,5
61,7
62,3
62,8
63,4
63,8 63,8
64,5
65,2
66,4
54,0
56,0
58,0
60,0
62,0
64,0
66,0
68,0
70,0
72,0
74,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Homens Mulheres Total
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 1992-2012, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (PNAD/IBGE).
Em que pese esse avano no processo de expanso da cobertura e da proteo previdenciria,
quase 30% dos trabalhadores ocupados encontram-se, todavia, margem da Previdncia Social.
Outro ponto a ser tambm considerado que, medida que avana o grau de proteo da
populao ocupada, as etapas seguintes tendem a ser sempre mais complexas que as anteriores:
os ltimos na fla da incluso esto propcios a serem os mais vulnerveis de um universo j
fragilizado, heterogneo e difuso. A busca por estes cidados muitas vezes dispersos neste
mercado de trabalho ainda marcado pela informalidade trabalhista e previdenciria ,
portanto, um desafador objetivo. Na realidade, em pases como os da Amrica Latina, marcados
por relevante parcela da populao com baixos nveis de rendimento e, portanto, limitada
capacidade contributiva, o avano da proteo social passa, necessariamente, pela articulao
de polticas de proteo contributivas, semicontributivas e no contributivas, bem como por
aes que visem reduzir a precariedade no mundo do trabalho.
Dessa forma, compreende-se, no campo da incluso previdenciria, a principal justi-
fcativa para o escopo das iniciativas empreendidas pelo governo federal em particular,
na ltima dcada , que se distanciam da lgica contributiva do RGPS por possurem
uma vinculao bem mais frgil entre cotizao e benefcios. A natureza semicontributiva
de tais iniciativas decorre do perfl socioeconmico predominante entre os ocupados
desprotegidos, que frequentemente no dispem de recursos fnanceiros para conciliar a
subsistncia familiar e a contribuio previdenciria tradicional.
Contudo, h limites para a estratgia de expanso da cobertura social pela via contributiva,
visto que uma parcela da populao ocupada, composta sobretudo por adultos em situao de
pobreza crnica, no desenvolve possibilidades de cotizar, ainda que subsidiadas, e que o RGPS
tem limitaes em expandir a cobertura de forma desequilibrada do ponto de vista atuarial.
Os caminhos a serem seguidos passam, necessariamente, por um aperfeioamento da articu-
lao entre as polticas de proteo social contributivas (ou semicontributivas) e as polticas
assistenciais, capazes de alcanar aqueles que transitoriamente ou permanentemente no
dispem de meios para fnanciar nem o seu sustento nem o de suas famlias.
21 21
O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO,
RESULTADOS E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE
1
Helvcio Miranda Magalhes Jnior
2
Patricia Constante Jaime
3
Ana Maria Cavalcante de Lima
4
O direito sade a todos os cidados brasileiros, defnido pela Constituio Brasileira de
1988 (CF/88), foi materializado pela instituio do Sistema nico de Sade (SUS), cujos
princpios incluem: a universalizao da assistncia garantida a todo cidado; a integralidade
da ateno, incluindo todas as aes necessrias promoo, preveno, ao tratamento e
reabilitao; a equidade, ofertando servios e bens segundo as necessidades; a descentralizao
da gesto, com participao das esferas de gesto federal, estadual e municipal; a regionali-
zao e a hierarquizao das redes de servios; e a participao da comunidade na gesto do
sistema. Por seu carter universal, o SUS tido como uma importante poltica de promoo
de incluso social e seus avanos so signifcativos, apesar de persistirem problemas a serem
enfrentados para consolid-lo como um sistema pblico equnime. As iniquidades em sade
no podem ser combatidas sem que as sociais tambm o sejam, o que passa por intervenes
coordenadas. Promover equidade no acesso a servios de sade a grande contribuio do
SUS agenda de reduo da pobreza no pas.
As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF) envolvem aes nas reas de sade,
educao e assistncia social. As atribuies do Ministrio da Sade (MS), compartilhadas com
as esferas estaduais e municipais do SUS, so a oferta dos servios para acompanhamento da
vacinao e da vigilncia nutricional de crianas menores de 7 anos de idade, bem como a
assistncia ao pr-natal de gestantes e ao puerprio. Embora as condicionalidades se dirijam a
indivduos, o foco das aes todo o grupo familiar.
Para todos os indicadores monitorados, o governo federal pactuou uma meta nacional
de 73% de acompanhamento das famlias benefcirias do PBF, com regionalizao das metas
entre estados e municpios. Vale ressaltar que o ciclo de acompanhamento das condicio-
nalidades de sade semestral e, a cada perodo, so divulgadas aos municpios as listas de
famlias a acompanhar. Os dados transmitidos pelos municpios so consolidados pelo MS e
encaminhados periodicamente ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), gestor federal do programa.
Desde o primeiro ciclo de 2005 at o segundo de 2012, o nmero de famlias a serem
acompanhadas pela sade passou de 5,5 milhes para, aproximadamente, 11,8 milhes.
Em 2012, foram acompanhadas pelos profssionais da ateno bsica do SUS aproximada-
mente 8,6 milhes de famlias, sendo 5,1 milhes de crianas, 13,8 milhes de mulheres e
aproximadamente 165 mil gestantes.
2. Secretrio de Ateno Sade do Ministrio da Sade (MS).
3. Coordenadora-geral de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade e professora de nutrio da Faculdade de Sade Pblica da Universidade
de So Paulo (FSP/USP).
4. Tcnica especializada do Ministrio da Sade.
Sumrio Executivo
CAPTULO 5
22 22
Sumrio Executivo
GRFICO 1
Evoluo do acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF (2005-2012)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
1

v
i
g
n
c
i
a
2

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i
a
1

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i
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n
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2

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i
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n
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a
1

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i
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n
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a
2

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i
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n
c
i
a
1

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i
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n
c
i
a
2

v
i
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n
c
i
a
1

v
i
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n
c
i
a
2

v
i
g
n
c
i
a
1

v
i
g
n
c
i
a
2

v
i
g
n
c
i
a
1

v
i
g
n
c
i
a
2

v
i
g
n
c
i
a
1

v
i
g
n
c
i
a
2

v
i
g
n
c
i
a
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Famlias benecirias a serem acompanhadas Famlias acompanhadas Percentual de cobertura
Fonte: Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade.
Elaborao dos autores.
As aes que compem as condicionalidades de sade demonstram importante progresso.
Das crianas acompanhadas na segunda vigncia de 2012, 99,2% encontravam-se com calendrio
de vacinao em dia e 81% tiveram estado nutricional avaliado. Das gestantes localizadas e
acompanhadas, 99% estavam com pr-natal em dia e 80% tiveram estado nutricional avaliado.
So os impactos do PBF na reduo da pobreza, na diminuio da desigualdade de renda
e na dinamizao da economia. Avaliaes de impacto na sade destacam sua contribuio
para reduzir a desnutrio, a mortalidade infantil e o baixo peso ao nascer. Contudo, dados
de estado nutricional de crianas benefcirias do PBF mostram 14,5% com baixa estatura e
16,4% com excesso de peso; importantes problemas a enfrentar.
Grandes desafos ainda permanecem na agenda de condicionalidades da sade no PBF.
Do total de 11,8 milhes de famlias com perfl de acompanhamento na sade, no se sabe
se as 3,2 milhes no acompanhadas tm acesso s aes e aos servios de ateno bsica.
O trabalho de busca ativa dos profssionais da ateno bsica em especial aqueles que
compem as equipes de sade da famlia fundamental para a identifcao das famlias
no acompanhadas e daquelas ainda invisveis s polticas pblicas, incluindo o PBF e o
acesso adequado e oportuno ao SUS.
23 23
DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS
PARA A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL
1
Cllia Brando Alvarenga Craveiro
2
3
O Programa Bolsa Famlia (PBF) associa transferncia de renda e acesso aos direitos sociais
bsicos de sade, alimentao, educao e assistncia social s famlias que se encontram em
circunstncias de pobreza e de extrema pobreza, buscando superar sua condio de vulnera-
bilidade. Ao longo das dcadas, as famlias em situao de pobreza tm apresentado maiores
difculdades para que suas crianas, seus adolescentes e seus jovens tenham acesso escola e
nela permaneam at concluir a educao bsica. Para romper o ciclo, a assiduidade nas ativi-
dades escolares condio fundamental.
A condicionalidade de educao do PBF exige frequncia escolar de 85% para crianas
e adolescentes de 6 a 15 anos, e de 75% para jovens de 16 e 17 anos. Isso envolve coleta,
processamento e acompanhamento bimestral; aes articuladas entre o Ministrio da
Educao (MEC) e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A rede
nacional de acompanhamento inclui os 5.570 municpios brasileiros, com aproximadamente
30 mil operadores do Sistema Presena do MEC. Mais de 1 milho de pessoas trabalham para
coletar e acompanhar, em cerca de 170 mil escolas, informaes individualizadas de mais de
17 milhes de estudantes.
No caso de descumprimento, as escolas precisam registrar os motivos. Estabelece-se um
canal de dilogo com as famlias, com advertncia, bloqueio, suspenso e, em casos extremos,
cancelamento do benefcio. As famlias so constantemente alertadas e orientadas, por men-
sagens no extrato e envio de cartas. Para as que apresentam casos reiterados de descumpri-
mento, a rede de assistncia social acionada para apoiar no enfrentamento de situaes de
vulnerabilidade e risco social. As condicionalidades tambm so um compromisso do poder
pblico, no somente das famlias.
Quanto ao total de estudantes com at 15 anos concluintes do ensino fundamental regular,
embora o resultado nacional dos estudantes do PBF (75,6%) seja um pouco inferior ao dos
demais alunos da rede pblica (79,4%), seus resultados so melhores nas regies mais pobres
e com maior cobertura do programa. O destaque est na regio Nordeste, onde 71,3% dos
estudantes do PBF conseguem terminar o ensino fundamental at os 15 anos, contra 64%
dos demais na rede pblica. H um ajuste na trajetria dos alunos acompanhados pelo PBF
no decorrer do tempo, o que torna seus resultados bem destacados no nvel do ensino mdio.
No ensino fundamental, a taxa de abandono escolar menor entre os estudantes do
PBF desde os anos iniciais (1,5% contra 1,8%) at os fnais (4,4% contra 4,8%), com grande
diferena nas regies Norte e Nordeste. Nos anos iniciais, a taxa de aprovao dos estudantes
do PBF de 7,1 pontos percentuais (p.p.) menor que a dos demais da rede pblica. Ao avanar
no percurso at os anos fnais do ensino fundamental, esta diferena nacional cai para menos
2. Professora de teoria social da Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC-GO) e diretora da Diretoria de Polticas de Educao em Direitos
Humanos e Cidadania da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso do Ministrio da Educao (DPEDHUC/Secadi/MEC).
3. Diretor do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (SENARC/MDS).
Sumrio Executivo
CAPTULO 6
24 24
Sumrio Executivo
da metade (3 p.p.) e se inverte nas regies Norte e Nordeste, com vantagem para os do PBF,
superior a 3 p.p. no Nordeste.
No ensino mdio, os resultados nacionais j so signifcativamente melhores para os
estudantes do PBF, tanto em abandono (7,4% contra 11,3%) quanto em aprovao (79,7%
contra 75,5%). A taxa de abandono no ensino mdio menor para os estudantes do PBF em
todas as regies, chegando a ser prxima metade no Norte (8,7% contra 17,1%) e menos
que a metade no Nordeste (7,7% contra 17,5%), onde a aprovao 10 p.p. maior que a dos
demais alunos da rede pblica.
preciso continuar aprimorando a gesto de condicionalidades de educao. A mobilizao
regular das famlias e do poder pblico essencial para os resultados positivos apresentados.
O Programa de Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em Vulnera-
bilidade, condicionalidade do PBF, tem um grande potencial de contribuio para as agendas
prioritrias das polticas educacionais brasileiras, principalmente a da universalizao da
educao bsica.
TABELA 1
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos do ensino mdio da
rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Ensino mdio
Taxa de abandono Taxa de aprovao
Alunos do PBF Demais alunos Alunos do PBF Demais alunos
Brasil 7,4 11,3 79,7 75,5
Norte 8,7 17,1 79,8 71,1
Nordeste 7,7 17,5 82,6 72,0
Sudeste 6,3 7,5 78,4 78,5
Sul 8,4 9,0 73,2 76,9
Centro-Oeste 7,9 11,4 75,0 72,8
Fonte: INEP (2012) e MDS.
REFERNCIAS
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA. Censo Escolar 2012. Braslia: INEP, 2012. Disponvel em: <http://
portal.inep.gov.br/basica-censo>.
25 25
SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA
1
Marcelo Crtes Neri
2
Aps dez anos de Programa Bolsa Famlia (PBF), a poltica pblica brasileira entra, sob
a gide do Brasil Sem Misria (BSM), no que pode ser chamado de novo federalismo
social. Estados e municpios atuam integrados sobre a plataforma federal do Cadastro
nico (Cadnico) e do PBF, complementando aes com inovaes locais. O estado e
o municpio do Rio de Janeiro criaram programas chamados, respectivamente, de Renda
Melhor (RM) e Famlia Carioca (FC), cujo estudo de caso pode gerar refexes relevantes.
Ambos lanam mo da estrutura operacional do PBF, que facilita obter informaes,
localizar benefcirios, emitir cartes e sincronizar datas de pagamentos e senhas de acesso.
O sistema de pagamento do RM e do FC completa a renda estimada das pessoas at a
linha de pobreza fxada, dando mais a quem tem menos. Complementao similar foi poste-
riormente adotada no BSM e no programa chileno Ingreso tico Familiar, que segue tambm o
princpio de estimao da renda usado inicialmente no FC e depois no RM. Em lugar da renda
declarada, a defnio do valor das bolsas do Rio de Janeiro usa o rico acervo de informaes
do Cadnico: confgurao fsica da moradia; acesso a servios pblicos; educao e trabalho
de todos os familiares; presena de pessoas vulnerveis; com defcincia, grvidas, lactantes e
crianas; transferncias ofciais, como o PBF. Com esta mirade de ativos e carncias, estima-se
a renda permanente de cada um. O benefcio bsico defnido pelo dfcit de pobreza, e
a prioridade dada aos mais pobres.
Os programas FC e RM usam referncias internacionais como campo neutro entre nveis
e mandatos de governo. A linha de pobreza dos dois a mais alta da primeira meta do milnio
da Organizao das Naes Unidas (ONU): US$ 2,00 dirios por pessoa ajustados pelo custo
de vida. A outra linha da ONU, de US$ 1,25 foi implicitamente adotada nos R$ 70,00 fxados
como linha nacional de extrema pobreza em 2011. O intercmbio de metodologias entre entes
federativos tem se dado em mo dupla.
Com a parceria da Caixa Econmica Federal (CEF), o FC comeou pelos 575 mil cariocas
que estavam na folha de pagamentos do PBF. Seu sistema de avaliao de impactos acompanha
tambm, como grupo de controle, estudantes includos no Cadnico, mas no no PBF, o que
possvel porque todos os alunos da rede municipal fazem exames bimestrais padronizados.
Nas condicionalidades educacionais, os dois programas premiam avanos escolares; vantagem
potencial para quem mais precisa avanar.
O programa municipal exige mais frequncia escolar que o PBF e presena de um
responsvel nas reunies bimestrais aos sbados. Os alunos precisam atingir nota 8 ou melhorar
pelo menos 20% a cada exame para receber um prmio bimestral de R$ 50,00. No h limite
de prmios por famlia, e os requisitos so diferenciados em reas confagradas da cidade.
Na primeira infncia, priorizam-se crianas pobres do Cadnico em creches, pr-escolas
e atividades complementares.
2. Presidente do Ipea e ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
Sumrio Executivo
CAPTULO 7
26 26
Sumrio Executivo
FIGURA 1
Estrutura do carto Famlia Carioca
Condicionalidades
adicionais
Benefcio bsico
Educao 0 a 6 anos
Benefcio varivel
Condicionalidades do
Bolsa Famlia
continuam em vigor
Renda que falta para cada
membro, em mdia,
chegar linha da pobreza
- Frequncia de pelo menos 90% s
aulas nas escolas municipais
- Melhora de 20% nas notas das
provas bimestrais em relao ao
bimestre anterior e de 15% para
as Escolas do Amanh
- Frequncia dos pais ou represen-
tantes legais s reunies bimestrais
das escolas municipais
- Frequncia de pelo menos 90% s
aulas nas creches e nas escolas
municipais
- Frequncia dos pais ou representantes
legais s reunies bimestrais das
escolas municipais, mesmo que seus
lhos no estejam matriculados.
Famlia Carioca
Renda imputada
Amostra
aleatria de
95,5% do
Cadnico
Educao 6 a 17
anos (estudantes de
16 e 17 anos das
escolas municipais)
Elborao do autor.
Obs.: melhoria do desempenho a partir de 7,5 para 1
o
e 5
o
anos; e 6,5 para 6
o
a 9
o
anos. Escolas do Amanh 7,0 e 6,0, respectivamente.
O programa estadual atinge mais de 1 milho de fuminenses com sistema de pagamento
similar ao municipal. Alm disso, inova dando prmios a alunos do ensino mdio, aplicados
em caderneta de poupana. O prmio crescente e pago ao estudante, que pode sacar at 30%
anualmente. O total pode chegar a R$ 3.800,00 por aluno de baixa renda.
Estado e cidade premiam profssionais de educao conforme o desempenho dos alunos
e completam a cadeia de incentivos na demanda de estudantes pobres e seus pais. O avano
no desempenho maior entre os benefcirios, e a presena dos responsveis em reunies
o dobro; resultados melhores que os de experimentos nos Estados Unidos. S o programa
de Houston, que tambm aposta no alinhamento de incentivos a professores, pais e alunos,
mostra resultados to positivos.
De maneira geral, a receita explorar complementaridades estratgicas, nas quais o todo
maior que a soma das partes. Impulsionar, por meio de metas e incentivos, sinergias entre
atores sociais (professores, pais e alunos), entre reas (educao, assistncia e trabalho) e nveis
de governo. Os programas citados somam foras e dividem trabalho para multiplicar resultados
na vida dos pobres.
REFERNCIAS
FRYER, R. Aligning student, parent and teacher incentives: evidence from Houston public
schools. Harvard University; NBER, 2012. Mimeogravado.
NERI, M. O Rio e o novo federalismo social. In: PINHEIRO, A.; VELOSO, F. (Orgs.).
Rio de Janeiro: um estado em transio. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 2012.
Seo 2
PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E
IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA
29 29
O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS
ENTRE 2003 E 2011
1
2
3
Este texto sumariza o perfl da pobreza no Brasil em 2003, ano de criao do Programa
Bolsa Famlia (PBF), e em 2011, com dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). So
investigadas caractersticas de quatro estratos defnidos a partir da renda domiciliar per
capita: extremamente pobres (inferior a R$ 70,00 a preos de 2011); pobres (maior ou
igual a R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00); vulnerveis (maior ou igual a R$ 140,00 e
menor que R$ 560,00); e no pobres (maior ou igual a R$ 560,00). As linhas de extre-
ma pobreza e pobreza seguem as defnies adotadas pelo PBF e pelo Plano Brasil Sem
Misria (BSM) em 2011. A de vulnerabilidade quatro vezes a de pobreza e um pouco
superior ao salrio mnimo vigente em 2011 (R$ 545,00).
Entre 2003 e 2011, a renda per capita brasileira cresceu mais de 40%, de cerca de
R$ 550,00 para pouco mais de R$ 770,00; e a desigualdade medida pelo coefciente de
Gini diminuiu 9,2%, de 0,576 para 0,523. A extrema pobreza teve queda de 8% para
pouco mais de 3% da populao, e a pobreza recuou de 16% para 6%. O nico estrato
que aumentou sua participao relativa em mais de 15 pontos percentuais (p.p.) foi
o dos no pobres, embora o maior ainda seja o dos vulnerveis (49%). So avanos to
positivos que indicam a possibilidade de erradicao da extrema pobreza e at da pobreza
medidas pelas PNADs, no sentido de torn-las meramente residuais, caso o desempenho
se mantenha parecido nos anos seguintes.
Apesar da queda convergente da pobreza em todas as regies do Brasil, aumentou a con-
centrao dos mais pobres nas regies Norte e Nordeste. Em 2003, 56,9% dos extremamente
pobres e 38,1% dos pobres moravam em municpios pequenos destas regies; em 2011, eram
64,9% e 50,7%. O problema cada vez mais tpico destas reas, onde residem 20% da
populao nacional.
A composio da renda dos extremamente pobres e pobres alterou-se signifcativamente.
Em 2003, ela seguia essencialmente o padro brasileiro, com grande participao da renda do
trabalho. Em 2011, a participao dos rendimentos do trabalho para os extremamente pobres
despencou, e as transferncias sociais, principalmente as vinculadas ao PBF, tornaram-se a
fonte principal.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
3. Diretor da Disoc do Ipea.
Sumrio Executivo
CAPTULO 8
30 30
Sumrio Executivo
TABELA 1
Composio relativa da renda dos estratos Brasil (2003 e 2011)
Fontes de renda
Extremamente pobres
(%)
Pobres
(%)
Vulnerveis
(%)
No pobres
(%)
Total
(%)
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Trabalho 75,6 33,2 77,4 66,9 76,0 72,5 76,0 78,0 76,1 76,6
< 1 SM 56,8 31,6 22,7 38,7 5,8 8,7 0,3 0,8 2,9 2,9
= 1 SM 9,8 0,9 18,3 16,8 6,8 11,6 0,4 1,2 2,8 3,5
> 1 SM 8,9 0,8 36,4 11,4 63,4 52,2 75,3 76,0 70,4 70,2
Previdncia 5,8 1,2 13,8 9,3 19,1 19,9 18,3 17,6 18,3 18,0
<= 1 SM 5,3 1,1 12,3 7,9 12,0 15,5 1,4 3,0 4,6 5,7
> 1 SM 0,5 0,1 1,5 1,4 7,2 4,4 17,0 14,6 13,7 12,3
BPC 0,5 0,1 0,7 1,6 0,3 1,8 0,0 0,2 0,1 0,6
PBF 10,5 60,9 3,1 17,6 0,4 2,5 0,1 0,1 0,3 0,9
Outras 7,7 4,6 5,1 4,7 4,2 3,2 5,5 4,1 5,2 3,9
Total (%) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Renda per capita
(R$ de 2011)
42,92 38,74 104,39 109,84 301,32 338,34 1.451,32 1.443,89 546,63 770,37
Fonte: PNAD/IBGE.
A incluso via crescimento econmico e expanso do assalariamento tende a se tornar
cada vez mais difcil, devido s caractersticas da populao que permanece extremamente
pobre. Enquanto as diferenas educacionais entre os estratos diminuram, os contrastes
de insero ocupacional aumentaram, especialmente entre pobres e extremamente pobres.
Em 2011, os extremamente pobres passam a diferenciar-se pela falta de conexo com o
mercado de trabalho. O estrato pobre permanece prximo aos outros dois, mas ganha um
perfl mais informal. A cobertura do PBF cresce de menos de 50% para 80% dos indiv-
duos extremamente pobres, o que refora seu excelente grau de focalizao. O valor ainda
relativamente baixo dos benefcios no era sufciente para tir-los da extrema pobreza, mas
o redesenho do programa desde 2011 permite a melhora do quadro nos anos subsequentes.
O tamanho das famlias tornou-se muito mais homogneo, com queda de 20% no das
extremamente pobres. Famlias sem crianas se tornaram mais comuns entre os extrema-
mente pobres que famlias com quatro ou mais crianas. Quanto idade, no houve mudanas
importantes at 2011. O gnero da pessoa de referncia no mostra associao relevante com os
estratos de renda. A forte associao de cor ou raa com a pobreza foi enfraquecida e desapareceu
na distino entre pobres e extremamente pobres; no entanto, o acesso infraestrutura avanou
menos que o esperado.
31 31
PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA: O QUE O CADASTRO NICO REVELA?
1
Camila Fracaro Camargo
2
3
Elaine Cristina Licio
4
Joana Mostafa
5
Lanado em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) o resultado da unifcao das aes de trans-
ferncia de renda para a populao vulnervel em mbito federal, cuja implementao articula as
polticas de sade, educao e assistncia social e conjuga esforos de estados e municpios.
O perfl socioeconmico dos benefcirios do programa resulta da anlise das informaes
do Cadastro nico (Cadnico), que foi criado em 2001 como instrumento de identifcao
das famlias brasileiras de baixa renda e utilizado para seleo de benefcirios de programas
federais voltados para este pblico.
Em 2013, no Cadnico, havia 25,3 milhes de famlias: 23 milhes (91%) com perfl
de renda familiar per capita de at meio salrio mnimo, faixa de renda em que se insere seu
pblico prioritrio. Destas, 13,9 milhes de famlias esto no Bolsa Famlia, as quais recebem
um benefcio mdio de R$ 149,71. Estas so compostas, em mdia, por 3,6 pessoas. Sua maior
parte (50,2%) reside no Nordeste do pas.
Antes de receberem o PBF, as famlias benefcirias viviam, em sua maioria, na extrema
pobreza (72,4%), ou seja, com renda familiar per capita de at R$ 70,00 (grfco 1).
GRFICO 1
Proporo de famlias por faixa de renda
(Em %)
7,1
20,5
72,4
Extrema pobreza
Pobreza
Baixa renda
Elaborao das autoras.
Quanto aos arranjos familiares dos benefcirios do programa, verifcou-se que a maior
parte se constitui como monoparental feminino (42,2%), seguido por casal com flhos (37,6%).
Esta proporo pode indicar estratgias de sobrevivncia das famlias mais vulnerveis, na
medida em que a renda e a presena do cnjuge no domiclio so, em muitos casos, errticas,
como demonstram inmeros estudos antropolgicos com famlias benefcirias. Parte dessa
expressividade tambm se explica pelo incremento na participao de mulheres com flhos e
sem cnjuge entre as famlias brasileiras, em especial entre as famlias de baixa renda.
2. Consultora do Departamento do Cadastro nico (Decau) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
3. Diretora do Decau do MDS.
4. Assessora do Decau do MDS.
5. Coordenadora-geral de Acompanhamento e Qualicao do Decau do MDS.
Sumrio Executivo
CAPTULO 9
32 32
Sumrio Executivo
Em comparao com as participaes nacionais, tomando como referncia o Censo de
2010, constata-se que os domiclios do PBF esto em piores condies de acesso a servios
pblicos de infraestrutura domiciliar. Isso ocorre em todos os quesitos analisados (grfco 2).
GRFICO 2
Acesso a servios pblicos de infraestrutura domiciliar
120
100
80
60
40
20
0
Abastecimento de gua
por rede pblica
Rede coletora de esgoto
ou fossa sptica
Coleta de lixo Iluminao eltrica
Censo
PBF
Apenas 38,1% das famlias PBF possuem acesso simultneo aos servios de coleta de lixo
direta ou indireta, escoamento sanitrio via rede pblica ou fossa sptica, iluminao eltrica e
gua por rede pblica e, mesmo na rea urbana, onde tais servios so mais presentes, apenas
48,9% das famlias benefcirias desfrutam do pacote completo de servios. Na rea rural, esta
proporo cai para 5,2% dos domiclios PBF.
Em maro de 2013, havia 49,6 milhes de pessoas no Programa Bolsa Famlia, equivalente
a 26% da populao brasileira, considerando-se o apurado no Censo de 2010.
Predomina entre os benefcirios do PBF o sexo feminino e a cor preta ou parda. Tambm
chama ateno a expressividade da populao jovem de at 17 anos (48,8% dos benefcirios).
de se esperar este perfl jovem na medida em que a poltica de Previdncia Social e de benef-
cios no contributivos para idosos (BPC) tm, juntos, uma alta cobertura da populao idosa,
garantindo que domiclios com pessoas de maior idade no caiam na pobreza.
O nvel de escolaridade muito baixo entre os benefcirios do PBF mais de dois ter-
os dos seus benefcirios (69%) no possuem sequer o ensino fundamental completo. Um
exemplo importante da vulnerabilidade desta populao ocorre na regio Nordeste, na qual
20,3% dos benefcirios com 25 anos ou mais so analfabetos (grfco 3).
GRFICO 3
Nvel de escolaridade dos benecirios do Programa Bolsa Famlia (25 anos ou mais)
(Em %)
Ensino fundamental incompleto
Sem instruo
0 20 40 60 80
Elaborao das autoras.
A identifcao de vulnerabilidades em diversas dimenses das condies de vida das fa-
mlias benefcirias do PBF se, por um lado, reafrma a boa focalizao do programa e o papel
do Cadastro nico como ferramenta de identifcao das famlias de baixa renda, revela, por
outro, desafos a serem enfrentados para a superao da pobreza.
O aprofundamento da compreenso sobre a realidade socioeconmica da populao brasileira
mais pobre explicita a existncia de questes raciais, de gnero, relacionadas escolaridade e ao acesso
a servios de infraestrutura domiciliar, a serem trabalhadas pela implementao de aes intersetoriais
em todas as esferas federativas. E de suma importncia articular, em conjunto com a transferncia
de renda, tanto o acesso a servios quanto a incluso produtiva da parcela mais pobre da populao.
Alm disso, tambm importante promover maiores investimentos, em mbito local, nos servios de
saneamento e coleta de lixo, que so determinantes na melhoria das condies de sade desta populao.
33 33
BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA POPULAO
BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA DE AVALIAO
DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II
1
2
Alexandro Rodrigues Pinto
3
Este trabalho traz evidncias empricas dos efeitos do Programa Bolsa Famlia (PBF) a partir
da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF II), realizada em 2009, seguindo
o desenho da primeira rodada de coleta de dados em 2005, com metodologia quasi-experimental.
A pesquisa foi realizada pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), com apoio fnanceiro e tcnico do Banco Mundial.
4

A seleo da amostra, na primeira rodada, fcou sob responsabilidade do Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar), da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), com dados de 15.426 famlias, inscritas ou no no Cadastro nico de Programas
Sociais (Cadnico). Os grupos de controle e tratamento no foram designados aleatoriamente
a partir de uma mesma base cadastral, mas por um conjunto de procedimentos documentados,
seguindo os procedimentos ticos e metodolgicos para este tipo de pesquisa. Endereos e
municpios no foram repassados ao MDS, de modo a preservar a validade interna e externa
da pesquisa. A desidentifcao foi conduzida pelo International Food Policy Research Institute
(IFPRI) com o Instituto Datamtrica.
A amostra de 2009 abrangeu 269 municpios em todo o pas, com mais de 11 mil
domiclios. Em 10.369 deles, foi identifcada existncia ou no de benefcirios do PBF nas
duas rodadas. Entre 2005 e 2009, houve perda de 26%, principalmente por endereamento
incorreto ou inexistente (64% das perdas) ou mudana (32%). A ponderao dos registros foi
ajustada por calibragem de escores de propenso.
Crianas benefcirias do PBF apresentaram progresso escolar 6 pontos percentuais (p.p.)
maior que as de mesmo perfl socioeconmico no benefcirias. O programa elevou a frequncia
escolar no Nordeste, o que pode ter contribudo para alguma reduo do trabalho infantil.
Grvidas benefcirias fzeram mais acompanhamento pr-natal (1,6 visita a mais), e o
peso ao nascer de suas crianas (3,26 kg) foi superior ao das demais (3,22 kg). Entre 2005 e
2009, a frao de gestantes benefcirias do PBF sem cuidados pr-natais caiu de 19% para
5%, queda signifcativamente maior que a observada entre no benefcirias. A proporo dos
flhos de benefcirias exclusivamente amamentados nos seis primeiros meses de vida (61%)
era maior que a dos demais (53%), assim como suas taxas de vacinao, especialmente contra
difteria, ttano, coqueluche e poliomielite.
A AIBF II demonstra que o programa no provoca efeito desmobilizador de benefcirios
no mercado laboral. Chefes de famlias benefcirias apresentam nveis de ocupao, jornada
e procura de emprego muito prximos aos de outros com perfl socioeconmico equivalente.
Com relao participao feminina, as benefcirias apresentam menor taxa de ocupao,
2. Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e professor da Escola Nacional
de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (Ence/IBGE) e da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
3. Coordenador-geral de avaliao de demanda da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi/MDS).
4. Resultados, questionrios e microdados esto disponveis em: <www.mds.gov.br/sagi>.
Sumrio Executivo
CAPTULO 10
34 34
Sumrio Executivo
embora sujeitas a risco maior de desemprego. Mulheres benefcirias tenderiam, segundo a
pesquisa, a ajustar sua carga semanal de trabalho custa da formalizao do vnculo, por opo
de buscar jornada menor ou desconhecimento acerca da compatibilidade entre ter carteira
assinada e manter o benefcio do programa.
Comparativamente s demais, as mulheres benefcirias em larga maioria, titulares do
carto do programa vm adquirindo maior autonomia e poder nas decises familiares, poder de
compra de bens durveis, remdios e vesturio, participao no mercado de trabalho e autonomia
no uso de mtodos contraceptivos, tendncias que certamente contriburam para a expressiva
diminuio da fecundidade no pas.
O PBF talvez seja o programa social brasileiro mais analisado nos ltimos anos. Registram-se
quase 7 mil pesquisadores com temas associados e produo de 799 estudos de 2004 a 2010.
Dado este acervo, preciso investir mais em meta-avaliaes, estudos especfcos e sobre
experincias de estados, municpios e outros pases, para manter o processo de inovao
contnua no desenho do programa e do sistema de proteo social brasileiro.
TABELA 1
Distribuio dos domiclios investigados pela Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2
a
Rodada
(AIBF II), segundo condio na 1
a
rodada (AIBF I)
Condio de recebimento do benefcio
Benecirios do Bolsa Famlia
AIBF II (2009)
Benecirios do Bolsa
Famlia
No benecirios do
Bolsa Famlia
Total
AIBF I
(2005)
Benecirios do Bolsa Famlia 1.844 929 2.773
No benecirios do Bolsa Famlia, inscritos no Cadnico 1.121 1.352 2.473
No benecirios do Bolsa Famlia, no inscritos no
Cadnico
1.707 3.416 5.123
Total 4.672 5.697 10.369
Obs.: a AIBF II encontrou 11.423 domiclios dos 15.426 entrevistados em 2005. Nesta tabela no constam os 1.064 domiclios que no
pertencem aos grupos analisados na rodada de 2009.
35 35
EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
UMA ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS
1

Marcelo Crtes Neri
2

Fabio Monteiro Vaz
3

4
As transferncias do governo para indivduos e famlias desempenham um papel central no
sistema de proteo social brasileiro, representando quase 14% do produto interno bruto
(PIB) em 2009. Embora seus impactos fscais e redistributivos tenham sido amplamente
estudados, os efeitos macroeconmicos das transferncias so mais difceis de determinar.
Nos moldes de pesquisas anteriores, que analisaram o fuxo circular de renda no Brasil,
Neri, Vaz e Souza construram uma matriz de contabilidade social (MCS, ou social accounting
matrix, em ingls) referente a 2009 e estimaram os multiplicadores contbeis de curto prazo
para transferncias monetrias governamentais distintas: i) os regimes de Previdncia Social
para trabalhadores do setor privado e servidores pblicos (Regime Geral de Previdncia Social
RGPS e Regime Prprio de Previdncia Social RPPS, respectivamente); ii) o Benefcio de
Prestao Continuada (BPC), um benefcio no contributivo focalizado em idosos e portadores
de defcincia em situao de pobreza; iii) o Programa Bolsa Famlia (PBF), uma transfern-
cia condicionada de renda direcionada s famlias pobres; iv) o Abono Salarial, um subsdio
salarial anual para trabalhadores formais com salrios baixos; v) o seguro-desemprego para
trabalhadores formais; vi) e os saques do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS),
uma poupana compulsria para os trabalhadores formais do setor privado.
A MCS uma matriz quadrada de dupla entrada que descreve todos os fuxos de renda da
economia. A maioria dos dados foi compilada a partir das Contas Nacionais do Brasil de 2009 e
da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008-2009. A MCS foi desagregada em 56 setores,
110 produtos, duzentos grupos de famlias e sete fatores de produo (capital e mais seis tipos
de trabalho, de acordo com a escolaridade). Finalmente, realizou-se uma srie de regresses para
separar o consumo das famlias em componentes exgenos (ou autnomos) e endgenos.
A modelagem econmica com base na MCS comea com a especifcao das contas
endgenas e exgenas. Estas ltimas so compostas por despesas independentes da renda
atual. Neste estudo, todos os gastos do governo, os investimentos de capital, os rendimentos
de propriedade, o consumo autnomo da famlia e as importaes/exportaes so exgenos.
Mais especifcamente, o interesse deste estudo est nos efeitos de uma injeo exgena em cada
uma das transferncias governamentais descritas anteriormente. Todas as outras contas so,
portanto, endgenas. Os chamados vazamentos so os fuxos de renda das contas endgenas
para as contas exgenas. Os vazamentos como poupanas, impostos e importaes so
cruciais para determinar o efeito multiplicador de uma injeo exgena, pois permitem que
o sistema volte ao equilbrio.
2. Presidente do Ipea e ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
4.

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
Sumrio Executivo
CAPTULO 11
36 36
Sumrio Executivo
O modelo tem base em outros trs pressupostos fundamentais. Primeiro, ele segue a
tradio keynesiana de orientao pela demanda e, assim, presume que a causalidade comece
com injees na demanda. Em segundo lugar, o modelo pressupe que a oferta seja perfeita-
mente elstica. Em terceiro lugar, pressupe que a propenso das famlias a poupar e o perfl de
consumo sejam fxos isto , o aumento da renda no provoca mudanas no comportamento.
O grfco 1 mostra os efeitos multiplicadores dessas transferncias governamentais sobre
o PIB. Sua interpretao simples e direta: cada multiplicador corresponde ao crescimento
do PIB resultante de cada dlar adicional injetado em cada transferncia.
GRFICO 1
Efeitos multiplicadores das transferncias monetrias sobre o PIB
0,39
0,52
0,53
1,06
1,06
1,19
1,78
0,0 2,7
FGTS
RGPS
RPPS
Abono
Seguro
Desemprego
BPC
PBF
Fonte: Estimados a partir da Matriz de Contabilidade Social.
Obs.: no eixo vertical, nesta ordem: Programa Bolsa Famlia; Benefcio de Prestao Continuada; Abono Salarial; Seguro-Desemprego;
previdncia de servidores pblicos; previdncia de trabalhadores do setor privado; e saques do FGTS. No eixo horizontal: multiplicadores.
O PBF tem um efeito consideravelmente maior que os outros. De acordo com o modelo,
se o governo aumentasse os gastos com o Bolsa Famlia em 1% do PIB, a atividade econmica
aumentaria 1,78%. Outra transferncia focalizada, o BPC, vem em segundo lugar. Apenas trs
transferncias a previdncia do setor privado e dos servidores pblicos e os saques do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS) tiveram multiplicadores menores que 1 ou seja, as
injees exgenas nestas transferncias vazam cedo no fuxo circular de renda.
Os multiplicadores dos outros agregados macroeconmicos relevantes consumo da
famlia e total, renda disponvel e assim por diante revelam um padro semelhante com o
PBF, no topo, e com as previdncias e o FGTS, nas posies mais baixas.
Assim, sob os pressupostos reconhecidamente rgidos do modelo brasileiro, os resultados
confrmam, de modo geral, a hiptese de que grande parte das transferncias do governo direcio-
nadas aos pobres como o PBF ajuda a promover o crescimento econmico. Naturalmente,
deve-se ressaltar que os multiplicadores relacionam injees marginais nas transferncias do
governo ao desempenho econmico de curto prazo. No longo prazo, no h dvida de que o
que realmente importa a expanso da capacidade produtiva do pas.
37 37
TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011)
1
Rodolfo Hoffmann
2
Este trabalho mostra o papel de diversas parcelas do rendimento domiciliar per capita (RDPC)
na reduo da desigualdade da distribuio da renda no Brasil de 1995 a 2011, destacando
o Programa Bolsa Famlia (PBF) como especialmente progressivo. Uma parcela progressiva
se contribui para reduzir a desigualdade e regressiva se contribui para aument-la. Uma boa
medida do grau de progressividade de uma parcela a diferena entre sua razo de concen-
trao e o ndice de Gini dos rendimentos, positiva se a parcela for progressiva e negativa se
for regressiva.
A anlise da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008-2009 do Instituto Brasileiro
de Geografa e Estatstica (IBGE) confrma que rendimentos de empregador, aluguel e
variao patrimonial so parcelas regressivas. Aposentadorias e penses do Regime Prprio
de Previdncia Social (RPPS), dos funcionrios pblicos, tambm so claramente regressivas,
tornando o total de aposentadorias e penses ligeiramente regressivo, apesar do carter levemente
progressivo dos pagamentos aos demais trabalhadores pelo Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS). O rendimento do trabalho de empregados representa mais de 43% do rendimento
total declarado e tem razo de concentrao quase to elevada quanto o ndice de Gini, o que
torna esta parcela apenas ligeiramente progressiva.
De todas as fontes de rendimento observadas, as nicas com razes de concentrao nega-
tivas so os programas sociais federais. O PBF o mais progressivo. O Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) tambm claramente progressivo, mas sua medida de progressividade
(0,66) substancialmente mais baixa que a do PBF (1,12).
O grfco 1 evidencia os graus de progressividade dessas parcelas. A curva de concentrao
das aposentadorias e penses de funcionrios pblicos estatutrios, fortemente regressivas, fca
bem abaixo da curva de Lorenz. No outro extremo, a curva dos rendimentos do PBF fca bem
acima da linha de perfeita igualdade, mostrando que o programa bem focalizado nos pobres
e fortemente progressivo.
Para analisar como diversas parcelas da RDPC contriburam para a reduo da desigualdade
de 1995 a 2011, usou-se a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD/IBGE).
Infelizmente, as transferncias federais esto includas na pergunta do questionrio destinada a
captar o valor recebido em juros de caderneta de poupana e de outras aplicaes fnanceiras,
dividendos, programas sociais ou outros rendimentos, o que mistura rendas regressivas com
PBF e BPC. Desta parcela, extraiu-se uma estimativa das transferncias federais (JUR1), s
com os valores no muito superiores ao salrio mnimo e recebidos pelas famlias mais pobres.
Sua progressividade foi semelhante dos programas sociais federais na POF.
2. Professor aposentado do Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e da Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (ESALQ) da Universidade de So Paulo (USP), onde atua como professor snior.
Sumrio Executivo
CAPTULO 12
38 38
Sumrio Executivo
GRFICO 1
Curva de Lorenz da distribuio da renda familiar per capita (RDPC) e curvas de concentrao para a renda
do Programa Bolsa Famlia (PBF), transferncias do governo federal, Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), pagamento do INSS e aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Proporo da populao
Curva de Lorenz Transferncias de programas sociais federais
Bolsa Famlia BPC
Pagamentos do INSS Aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
P
r
o
p
o
r
o

d
a

r
e
n
d
a
Com participao na renda total declarada inferior a 1,0% at 2007, JUR1 contribuiu
com extraordinrios 16,1% da reduo do ndice de Gini no perodo em que foi mais intensa e
sistemtica, de 2001 a 2011. Isto se associa grande progressividade das transferncias federais,
particularmente as do PBF.
Para a queda do ndice de Mehran, mais sensvel a mudanas nas menores rendas que o
ndice de Gini, a contribuio de JUR1 foi de 21,5%. Para a do ndice de Piesch, mais sensvel
s maiores rendas, foi de 13,3%. Considerando os trs ndices, pode-se dizer que JUR1
contribuiu com cerca de 15,0% a 20,0% da reduo da desigualdade da distribuio da RDPC
no Brasil de 2001 a 2011.
Todas as anlises constatam a grande importncia das mudanas na distribuio do rendi-
mento do trabalho para a reduo da desigualdade da distribuio da renda no Brasil a partir
de 1995, mas todas mostram tambm a extraordinria contribuio das transferncias sociais,
particularmente do PBF, dada sua pequena participao na renda total.
39 39
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE
REGIONAL DE RENDA NO BRASIL
1
Raul da Mota Silveira Neto
2

Carlos Roberto Azzoni
3
Parece no haver dvidas de que o Programa Bolsa Famlia (PBF) contribuiu de forma signi-
fcativa para a reduo da desigualdade de renda entre os brasileiros na ltima dcada (Soares,
2012). Produto de uma oportuna relao entre a natureza do programa e a natureza das dis-
paridades regionais de renda no Brasil, h uma importante dimenso espacial nos impactos
distributivos do Bolsa Famlia muito menos explorada na literatura sobre o PBF.
Em termos de concepo de poltica pblica, o PBF, assim como a universalizao do
acesso ao ensino bsico, por exemplo, se constitui em uma poltica pblica do tipo spatial
blind, uma vez que seu foco defnido a partir da situao social individual, sem qualquer
referncia a sua localizao territorial ou regional. Neste sentido, trata-se de poltica bastante
distinta daquelas tradicionais focadas na atrao de investimento produtivo (em geral industrial)
para as regies mais pobres, como o caso da aplicao dos Fundos Constitucionais de fnan-
ciamento do Nordeste, do Norte e do Centro-Oeste (FNE, FNO e FCO), ou de polticas de
direcionamento de crditos com condicionalidades espaciais, a exemplo do CrediAmigo, do
Banco do Nordeste.
A disparidade regional de renda no Brasil caracteriza-se pelo fato de os estados mais
pobres estarem geografcamente agrupados no Nordeste e Norte do pas e apresentarem elevados
contingentes de indivduos em situao de pobreza e extrema pobreza: so estados pobres,
vizinhos e com muitos pobres. Especifcamente, por exemplo, em 2006, no Maranho, estado
mais pobre do pas, existiam 39,5% de pessoas com renda familiar per capita abaixo do limite
superior de R$ 100,00 do PBF; em So Paulo, tal porcentagem, no mesmo ano, era de apenas
5,8%. Nesta situao, polticas pblicas focadas em indivduos mais pobres terminam por
impactar relativamente mais na renda dos estados mais pobres.
Esse exatamente o caso do PBF. A tabela 1 ilustra claramente este ponto, tomando como
indicador da desigualdade da distribuio de renda per capita entre os estados o tradicional ndice
de Gini (IG). Note-se que o PBF teve uma participao de apenas 0,5% da renda total (mdia dos
anos 1995 e 2006).
TABELA 1
Impacto do Bolsa Famlia sobre a desigualdade regional de renda entre as Unidades da Federao (1995-2006)
(Em %)
Participao na renda
Contribuio para reduo da
desigualdade regional
Elasticidades da desigualdade regional
em relao s fontes de renda
Renda do trabalho 80,22 76,00 0,036
Aposentadorias e penses 15,71 -5,4 -0,011
Renda do capital ou de propriedade 3,25 0,7 0,003
Bolsa Famlia 0,50 14,8 -0,020
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) 0,34 8,9 -0,012
Fonte: Silveira Neto e Azzoni (2012).
Obs.: No perodo, h reduo de 12,2% do ndice de Gini (reduo de 0,2214 para 0,1942).
2. Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
3. Universidade de So Paulo (USP).
Sumrio Executivo
CAPTULO 13
40 40
Sumrio Executivo
Os nmeros da segunda coluna indicam que o PBF foi responsvel por quase 15% da
reduo da desigualdade regional brasileira de renda entre 1995 e 2006, de cerca de 12,2%.
Todas as demais fontes de renda no associadas ao trabalho apresentam participao maior
no total, com exceo do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), mas contriburam bem
menos para atenuar a desigualdade regional brasileira.
Finalmente, na terceira coluna da tabela 1, so apresentadas medidas (elasticidades) que
informam sobre o impacto percentual relativo desigualdade decorrente da variao em 1%
em cada fonte de renda. No caso do Bolsa Famlia, uma elevao de 1% nos recursos do pro-
grama estava associada a uma reduo de 0,02% da desigualdade regional (medida pelo IG).
Nenhuma outra renda no associada ao trabalho apresenta impacto distributivo maior e todas
as demais variaes implicam custos bem maiores.
Desse modo, as evidncias apresentadas na tabela 1 deixam poucas dvidas em relao ao
papel da renda do trabalho para evoluo da desigualdade regional de renda no Brasil. Com
os limites de extenso do Bolsa Famlia perto de serem atingidos (h cada vez menos elegveis
no includos), provavelmente tal importncia da renda do trabalho s tenda a aumentar e com
ela tambm ganham importncia as polticas que permitem ao mais pobres melhor insero
no mercado de trabalho (por exemplo, a melhoria do ensino pblico).
REFERNCIAS
SILVEIRA NETO, Raul; AZZONI, Carlos. Social policy as regional policy: market and
nonmarket factors determining regional inequality, Journal of Regional Science, v. 52, n. 3,
p. 422-450, 2012.
SOARES, Sergei. Bolsa Famlia, its design, its impacts and possibilities for the future.
Braslia: IPC-IG, 2012. (Working Paper, n. 89).
41 41
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE
NO BRASIL
1
Jos Eustquio Diniz Alves
2

Suzana Cavenaghi
3
O debate sobre a relao entre renda, mortalidade e natalidade acontece h mais de duzentos
anos e um tema recorrente da modernidade. Na ltima dcada do sculo XVIII, o Marqus de
Condorcet, na Frana, e William Godwin, na Inglaterra, consideravam que o desenvolvimento
econmico implicando a melhoria da qualidade de vida dos cidados teria o efeito de
reduzir no s as taxas de mortalidade mas tambm as de natalidade. Porm, Tomas Malthus,
ao escrever o Ensaio sobre a populao, em 1798, polemiza com as ideias progressistas dos dois
pensadores da racionalidade iluminista.
Auspiciosamente, a histria deu razo ao otimismo de Condorcet e Godwin, pois
o que os dados internacionais mostram que as taxas vitais caem de forma conjunta
com o aumento da renda, conforme estabelece a teoria da transio demogrfca.
Todos os pases do mundo que se desenvolveram e erradicaram a pobreza possuem
baixas taxas de mortalidade e de fecundidade. O desenvolvimento e a transio
demogrfca so fenmenos sincrnicos da modernidade que se autorreforam.
O avano das foras produtivas e a erradicao da pobreza contribuem para
reduzir a fecundidade e a razo de dependncia demogrfca, criando uma janela
de oportunidade que acelera o processo de melhoria da qualidade de vida.
Todavia, h uma corrente da opinio pblica que considera que o Programa Bolsa
Famlia (PBF) teria um efeito pr-natalista na medida em que oferece benefcios que crescem
at cinco flhos (trs crianas de 0 a 15 anos e at dois adolescentes de 16 a 17 anos) , o que
poderia estancar a queda da fecundidade entre a populao de baixa renda.
Contudo, estudos acadmicos mostram que, na prtica, o PBF no tem provocado o aumento
do nmero de flhos das famlias benefciadas. Alves e Cavenaghi (2011), com base na pesquisa
Impactos do Bolsa Famlia na Reconfgurao dos Arranjos Familiares, nas Assimetrias de Gnero
e na Individuao das Mulheres, realizada na cidade do Recife em 2007-2008, mostram que
no havia diferena signifcativa no comportamento reprodutivo entre as mulheres que vivem em
famlias cadastradas no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro
nico) benefciadas e no benefciadas pelo PBF.
Embora haja uma tendncia de as famlias benefciadas terem uma fecundidade
ligeiramente maior, assim como uma proporo um pouco maior de mulheres com trs ou
mais flhos (22,7% contra 16,4% das no benefcirias), o fato que o maior nmero de
crianas tende a reduzir a renda per capita, aumentando a probabilidade de as famlias se
tornarem elegveis aos benefcios do Bolsa Famlia. Desta forma, a direo da causalidade
entre nmero de flhos e os benefciados pelo programa seria inversa. A mulher no tem
mais flhos porque passou a receber o benefcio do PBF, mas, sim, o contrrio: por ter mais
2. Pesquisador da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE) do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
3. Pesquisadora da ENCE/IBGE.
Sumrio Executivo
CAPTULO 14
42 42
Sumrio Executivo
flhos e, com isso, reduzir a renda per capita familiar, a mulher se credencia a participar
dos benefcios do PBF.
A fecundidade mais elevada entre a populao pobre, menos escolarizada, com menor
nvel de consumo e piores condies habitacionais uma realidade constatada em todas as
pesquisas sobre o comportamento reprodutivo no Brasil. A literatura mostra que, em grande
parte, esta maior fecundidade se deve no apenas falta de acesso aos servios de sade sexual
e reprodutiva, mas tambm acontece em razo da falta de perspectivas profssionais e edu-
cacionais, assim como de um projeto de vida que possibilite o progresso cultural e material
destas mulheres jovens.
Os dados da pesquisa mostram, ainda, que alta a porcentagem de mulheres que engra-
vidaram sem ter planejado, recebendo ou no benefcios do PBF. De certa forma, isto ratifca
a hiptese de que tais mulheres esto no programa porque tiveram flhos e no o contrrio.
Como indicado na literatura demogrfca, as mulheres com menor nvel de renda e educao
no Brasil comeam a ter flhos mais cedo (rejuvenescimento da fecundidade) e fazem um
controle por terminao tambm mais cedo, depois de se atingir um determinado tamanho
da prole. Como possuem difculdades para obter mtodos de regulao da fecundidade de
modo efciente e constante, acabam recorrendo s esterilizaes aps ultrapassar o tamanho
ideal de famlia.
Ou seja, a pesquisa mostra que, assim como o conjunto da populao brasileira, a parcela
pobre da populao do Recife registrada no Cadastro nico tambm tem passado pelo processo
de transio da fecundidade. Tanto as mulheres que recebem quanto as que no recebem os
benefcios do PBF desejam ter menos flhos. No entanto, h um efeito perverso que acontece
em funo do alto ndice de gravidez no planejada, uma vez que o Sistema nico de Sade
(SUS) no tem sido capaz de universalizar os servios de sade sexual e reprodutiva.
Mesmo com as defcincias do SUS, as taxas de fecundidade caram de cerca de seis flhos
por mulher, antes de 1970, para menos de dois em 2010. A tendncia para a adoo de um
padro reduzido de famlia tem se generalizado. Existe um processo de convergncia entre as
taxas de fecundidade das mulheres dos diversos grupos de renda: a reduo recente torna-se
maior entre a populao mais pobre, com as projees indicando a continuidade da queda
nas prximas dcadas.
Embora o PBF tenha um desenho que pode ser considerado pr-natalista, na prtica,
a populao pobre coberta pelo programa continua reduzindo suas taxas de fecundidade.
Isto acontece em funo da reverso do fuxo intergeracional de riquezas, da reduo das
desigualdades de gnero e dos ganhos da incluso social no pas. A histria est repleta de
exemplos de que a cidadania o melhor contraceptivo e que a efetiva autodeterminao
reprodutiva contribui para o processo de mobilidade social ascendente.
REFERNCIA
ALVES, J. E. D.; CAVENAGHI, S. Dinmica demogrfca e polticas de transferncia de
renda: o caso do Programa Bolsa Famlia no Recife. Revista latinoamericana de poblacin,
v. 3, p. 165-188, 2009. Disponvel em: <http://www.alapop.org/2009/Revista/Articulos/
Relap4-5_art7.pdf>.
43 43
EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM
CRIANAS: UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
1
Davide Rasella
2

Rosana Aquino
3
Carlos A. T. Santos
4
Rmulo Paes-Sousa
5
Mauricio L. Barreto
6
As estratgias adotadas para reduzir a mortalidade infantil em pases em desenvolvimento so,
geralmente, focadas em intervenes que abordam as causas biolgicas, sem considerar seus
principais determinantes subjacentes. Os programas de transferncias condicionadas (PTCs)
so intervenes de reduo da pobreza que transferem dinheiro para as famlias pobres, com
a exigncia de que os pais cumpram condies especfcas voltadas para a melhoria da sade e
da educao de seus flhos, comumente chamadas de condicionalidades.
O programa brasileiro de PTC o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em 2003.
Em 2012, j era o maior PTC do mundo, com 13,9 milhes de famlias registradas em todos os
municpios brasileiros. Para que sejam atendidas as condicionalidades relacionadas sade, as
crianas menores de 7 anos de idade devem ser plenamente vacinadas e devem realizar uma rotina
de check-ups de sade e ter seu crescimento acompanhado. Mulheres grvidas e lactantes devem
marcar e comparecer a consultas pr-natais e a visitas ps-natais, bem como participar de atividades
educacionais nas reas de sade e nutrio. As condicionalidades relacionadas sade devem ser
atendidas, utilizando-se as instalaes da principal estratgia de cuidados primrios de sade no
Brasil, o Programa Sade da Famlia (PSF), caso a famlia esteja dentro de sua rea de cobertura.
O PSF um programa nacional de grande escala implementado no Brasil nos ltimos
vinte anos, que abrange, atualmente, 54,8% da populao e oferece cuidados de sade gratuitos
e baseados na comunidade, especialmente em reas carentes e rurais.
O Bolsa Famlia, em combinao com o PSF, pode afetar a sobrevivncia das crianas
de diferentes formas, conforme demonstrado no quadro 1; por exemplo, um aumento de
renda pode aumentar o acesso a alimentos e produtos relacionados sade, como remdios
ou produtos de higiene. As condies do programa relacionadas sade podem melhorar o
acesso aos servios de sade.
Neste estudo, verifca-se que as coberturas do Bolsa Famlia e do PSF esto associadas a uma
reduo expressiva na taxa de mortalidade de crianas menores de cinco anos (TMCM5) nos
municpios brasileiros no perodo 2004-2009 (Rasella et al., 2013). O efeito do Bolsa Famlia
foi maior nos casos de alta cobertura do programa em relao populao total do municpio
(mais de 32%), em que todas as famlias pobres elegveis foram inscritas e permaneceram no
PBF por quatro anos ou mais. Desta forma, o Bolsa Famlia responsvel por uma reduo
de 17% da TMCM5. O efeito do PSF chega a seu nvel mais alto nos municpios em que este
programa atinge um nvel elevado de cobertura da populao (mais de 70%) por quatro anos
ou mais. Neste caso, a TMCM5 reduzida em 12%.
2. Pesquisador do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Plano Brasil Sem Misria.
3. Mdica epidemiologista do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/UFBA).
4. Professor da Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS).
5. Diretor do Centro Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (Centro Rio+).
6. Professor de epidemiologia do ISC/UFBA. Professor honorrio da London School of Hygiene and Tropical Medicine.
Sumrio Executivo
CAPTULO 15
44 44
Sumrio Executivo
O impacto maior do Bolsa Famlia incidiu sobre a TMCM5 resultante de desnutrio e
diarreia, acarretando uma reduo de 65% e 53%, respectivamente nos municpios com
um nvel de cobertura mais alto, enquanto o alto nvel de cobertura do PSF foi associado a uma
reduo na TMCM5 decorrente de doenas diarreicas (47%) e de infeces do trato respiratrio
inferior (30%). Uma cobertura mais ampla do Bolsa Famlia aumentou a cobertura vacinal
e reduziu o nmero de mulheres grvidas que deram luz sem receber qualquer assistncia
pr-natal e, tambm, as taxas de internaes de crianas menores de 5 anos; em particular, em
decorrncia da desnutrio e da diarreia. Nos casos em que os dois programas foram imple-
mentados simultaneamente e com um alto nvel de cobertura municipal, notou-se um efeito
sinrgico na reduo da TMCM5.
Deve-se considerar que o volume da transferncia de renda proporcionada pelo Bolsa
Famlia se correlaciona ao nvel de pobreza da famlia benefciria e que a associao entre renda
e sade no linear: mesmo uma pequena ajuda fnanceira s famlias extremamente pobres
pode ter um efeito signifcativo sobre a sade infantil. Isto no signifca, necessariamente, que
um baixo montante transferido atenda a todas as principais demandas das famlias pobres, mas
ele pode vir a ter grandes efeitos positivos sobre a reduo dos nveis de mortalidade infantil.
Este estudo fornece evidncias de que uma abordagem multissetorial, que compreenda
um programa de transferncia condicionada de renda incidente sobre os determinantes sociais
da sade com um programa de ateno primria sade, respondendo s demandas bsicas de
sade da populao , pode reduzir, expressivamente, a morbidade e a mortalidade na infncia,
decorrentes de doenas relacionadas pobreza em pases de mdia ou baixa renda.
QUADRO 1
Reduo da mortalidade infantil em decorrncia da implementao do Programa Bolsa Famlia e do Programa
de Sade da Famlia Brasil
Determinantes da sade contexto social, poltico e econmico
Programa
Bolsa Famlia
Programa Sade
da Famlia
Sistema de sade
Vacinaes
Monitoramento
do crescimento
Visitas pr-natais
Atividades
educacionais,
sade e nutrio
Condies da
moradia
Produtos
farmacuticos
e higinicos
Renda
(controle da mulher)
Consumo alimentar
quantidade/qualidade
Condicionalidades
Estado nutricional Estado de sade
Mortalidade da criana
Dinheiro
REFERNCIAS
RASELLA, D. et al. Efect of a conditional cash transfer programme on childhood mortality:
a nationwide analysis of Brazilian municipalities. Te lancet, n. 6, v. 328, p. 57-64, 2013.
45 45
MENOR OCORRNCIA DE BAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS DE
FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
1
Leonor Maria Pacheco Santos
2
Frederico Guanais
3
Denise Lopes Porto
4
Otaliba Libnio de Morais Neto
5
Antony Stevens
6
Juan Jos Cortez-Escalante
7
Lucia Modesto
8
O peso ao nascer um dos principais fatores de risco relacionados mortalidade infantil e
infuenciado por vrios fatores: condies socioeconmicas ruins; mes de baixa estatura,
fumantes, de baixa escolaridade, adolescentes ou solteiras; alm de patologias da gestao,
como hemorragias, infeces urinrias ou doena hipertensiva da gestao. Todos estes fatores
levam a processos que resultam no baixo peso ao nascer: a prematuridade, o crescimento
intrauterino retardado ou a desnutrio intrauterina.
Este estudo indito na anlise de diferenciais de peso ao nascer, mensurado na maternidade,
em grupos populacionais de baixa renda, benefcirios ou no de programas de transferncia
condicionada de renda. Foram analisados dados do Sistema de Informaes sobre Nascidos Vivos
(SINASC), do Ministrio da Sade (MS), do Cadastro nico de Programas Sociais (Cadnico)
e da folha de pagamento do Programa Bolsa Famlia (PBF), do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
Foi realizado estudo transversal analtico, com pareamento de dados do Cadnico, da
folha do PBF e dos nascidos vivos registrados no SINASC em toda a regio Nordeste no
perodo 2006-2008. O relacionamento dos bancos (linkage) utilizou metodologia recente,
com fltros de Bloom e preservao de privacidade, com criptografa, de modo a garantir o
sigilo dos dados nominais. O pareamento cruzou 77 milhes de registros do Cadnico com
27 milhes do SINASC, adotando o nome da me como critrio para defnir pares e um escore
da probabilidade de o par ser verdadeiro. Foram desconsiderados os partos gemelares, dada sua
associao com o peso ao nascer. O processo resultou em amostra de 1.345.785 nascidos vivos.
Segundo as normas do PBF poca, todas as famlias com renda per capita abaixo de
R$ 140,00 poderiam receber o benefcio se houvesse cotas municipais sufcientes. Aquelas com
renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00 eram consideradas pobres e recebiam benefcios
variveis para cada flho de 0 (zero) a 15 anos de idade, at o limite estabelecido. Aquelas com
renda per capita mensal abaixo de R$ 70,00 eram consideradas muito pobres e recebiam um
adicional alm dos benefcios variveis associados presena de flhos.
2. Professora do Departamento de Sade Coletiva da Universidade de Braslia (UnB).
3. Especialista em sade do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
4. Estatstica da Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS).
5. Professor do Departamento de Sade Coletiva da Universidade Federal de Gois (UFG).
6. Doutor em epidemiologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
7. Coordenador de anlise epidemiolgica da SVS/MS.
8. Assessora especial do estado do Rio de Janeiro.
Sumrio Executivo
CAPTULO 16
46 46
Sumrio Executivo
Para estudar o possvel efeito do PBF, foram comparadas as frequncias de peso ao
nascer inferior a 2.500 kg entre crianas de famlias elegveis que recebiam ou no o benefcio.
Entre as famlias estudadas, a grande maioria (78,6%) recebia os benefcios do PBF e era
considerada muito pobre. No entanto, havia 10,6% muito pobres que no recebiam o benefcio.
De forma similar, 8,7% eram pobres e recebiam o benefcio, enquanto outras 2,1% eram
pobres e no recebiam o benefcio.
Observou-se prevalncia de baixo peso ao nascer nos flhos de benefcirias do PBF (5,5%)
menor que nos flhos de no benefcirias (6,3%) no estrato de renda menor que R$ 70,00, com
intervalos de confana indicando diferena signifcativa. Entre famlias com renda per capita mais
elevada (R$ 70,00 a R$ 140,00), a diferena no foi estatisticamente signifcativa.
TABELA 1
Prevalncia de baixo peso ao nascer nas crianas includas no Cadnico, segundo o recebimento de benefcios do
Programa Bolsa Famlia e a renda per capita mensal familiar Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar
Prevalncia de baixo peso ao nascer
Prevalncia (%) IC
95%
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70,00 5,5 5,4-5,5
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70,00 6,3 6,1-6,4
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00 5,9 5,7-6,0
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00 5,6 5,3-5,9
A menor prevalncia de baixo peso ao nascer foi observada no grupo de famlias muito
pobres benefcirias do PBF, embora expostas a dois fatores de risco importantes, baixa renda e
baixa instruo das mes. Por sua vez, a maior prevalncia foi encontrada no grupo de famlias
muito pobres no benefcirias do PBF. Este achado refora a necessidade de ampliar a cober-
tura do PBF para incluir todas as famlias muito pobres, com base na renda familiar per capita.
47 47
DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA:
CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE
1
Luiz Augusto Facchini
2
Elaine Tomasi
2
Fernando Vinholes Siqueira
2
Elaine Thum
2
Denise Silva da Silveira
2
Suele Manjourany Silva Duro
3
As famlias benefcirias do Programa Bolsa Famlia (PBF) assumem o compromisso, na
rea de sade, de manter o carto de vacinao em dia e monitorar o desenvolvimento
das crianas menores de 7 anos nos servios de ateno bsica sade. As mulheres de 14
a 44 anos tambm se comprometem a fazer acompanhamento na unidade bsica de sade
(UBS) e, se gestantes ou nutrizes (lactantes), a realizar o pr-natal e o acompanhamento
de sua sade e do beb.
Esta anlise compara indicadores de sade e utilizao de servios, com nfase nas con-
dicionalidades, entre benefcirios e no benefcirios do PBF, conforme o perfl de renda, nas
regies Nordeste e Sul do Brasil. A coleta de dados ocorreu de agosto a outubro de 2010, por
meio de um estudo transversal, de base comunitria, em setores censitrios urbanos da rea de
abrangncia de UBS tradicionais e de unidades de sade da famlia. A amostra foi composta
por 14.347 crianas. Para a seleo aleatria, os municpios com coberturas da Estratgia
Sade da Famlia (ESF) de 30% a 70% foram estratifcados em quatro portes de populao.
Foram selecionados dezoito municpios nos trs estados do Sul e dezessete em trs estados do
Nordeste. Junto com o setor censitrio de cada UBS amostrada aleatoriamente, foi includo
um setor contguo sem o servio.
Metade da amostra do Nordeste (50,1%) e um quinto do Sul (19,1%) recebiam bene-
fcio do PBF. Tinham renda familiar per capita (RFPC) at R$ 140, 00, mas no recebiam o
benefcio, 14,9% no Nordeste e 5,6% no Sul. O servio de sade mais utilizado no ltimo
ano foi o atendimento em UBS: 46,5% no Nordeste e 38,6% no Sul. O uso de pronto-socorro
foi menor no Nordeste (29,0%) que no Sul (35,7%). As prevalncias de hospitalizao e
atendimento domiciliar foram ligeiramente maiores no Nordeste (11,3% e 2,6%) que no Sul
(10,1% e 1,7%). Observaram-se diferenas signifcativas entre Nordeste e Sul, respectivamente,
nas consultas com mdico especialista (32,2% e 45,6%), odontlogo (13,2% e 21,9%) e
enfermeiro (8,6% e 7,0%).
Destaca-se, em ambas as regies, a maior utilizao da UBS por benefcirios do PBF,
independentemente do grupo de renda, o que est de acordo com o esperado pela prescri-
o do programa. No Nordeste, as propores de hospitalizao foram semelhantes entre os
grupos comparados; no Sul, foi maior entre os do PBF. No Nordeste, a realizao de seis ou
mais consultas de pr-natal na UBS do bairro foi maior em gestantes de domiclios do PBF,
independentemente da renda. No Sul, isto se observou apenas no grupo com renda acima de R$ 140,00.
Em relao a consultas at 15 dias de vida, apenas no Nordeste e no grupo com renda inferior
a R$ 140,00 a prevalncia foi maior entre os benefcirios do PBF.
2. Professor da Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
3. Doutoranda em epidemiologia e orientadora da especializao em sade da famlia da UFPel.
Sumrio Executivo
CAPTULO 17
48 48
Sumrio Executivo
O PBF mostra um potencial signifcativo para a reduo de desigualdades em sade. No
obstante, as prevalncias de consulta com mdico especialista e odontlogo foram maiores
para as crianas mais ricas, sem recebimento do PBF, o que mostra um grande problema do
Sistema nico de Sade (SUS). O impacto positivo do PBF na sade poderia ser ainda maior,
caso fossem superados os limites sistmicos dos servios, como a rotatividade dos profssio-
nais, a precariedade da infraestrutura e os problemas de acesso e qualidade. A expanso dos
investimentos e o reajuste do PBF devem interagir com a expanso do gasto pblico federal
no SUS, particularmente na ateno primria sade e na Sade da Famlia.
TABELA 1
Prevalncia dos indicadores referentes s condicionalidades de sade entre mes e crianas menores de 7
anos Nordeste e Sul do Brasil (2010)
(Em %)
Regio Nordeste Regio Sul
Grupo de comparao Grupo de comparao
Variveis
Renda familiar per

capita inferior ou igual a
R$ 140,00
Renda familiar per capita
superior a R$ 140,00
Renda familiar per
capita inferior ou igual a
R$ 140,00
Renda familiar per capita
superior a R$ 140,00
Sem Bolsa
Famlia
Com Bolsa
Famlia
Sem Bolsa
Famlia
Com Bolsa
Famlia
Valor-p
Sem Bolsa
Famlia
Com Bolsa
Famlia
Sem Bolsa
Famlia
Com Bolsa
Famlia
Valor-p
Mes das crianas
(pr-natal)
Seis ou mais
consultas na UBS
do bairro
36,0 38,7 27,8 38,3 <0,001 23,1 23,6 24,2 29,7 0,022
Orientao para
amamentao
exclusiva
94,5 94,9 94,3 96,3 0,162 93,4 93,3 94,7 93,5 0,370
Crianas
Consulta at 15
dias de vida para
pesar e medir
73,6 78,6 81,0 78,0 <0,001 91,2 85,0 94,0 91,5 <0,001
Consulta de 15
dias de vida at 1
ano para pesar e
medir
77,6 78,3 81,5 83,9 <0,001 88,3 89,2 95,1 95,0 <0,001
Calendrio vacinal
em dia
91,2 92,9 94,0 93,6 0,037 97,1 95,4 98,7 98,2 <0,001
Obs.: valor-p obtido pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
49 49
BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO,
PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR
1
2
Sergei S. D. Soares
2
Um dos objetivos dos programas condicionados de transferncia de renda (PCTRs) o au-
mento do capital humano de seus benefcirios. Se no fosse por esta razo, a existncia de
condicionalidades no faria sentido. A racionalidade clara: a transferncia ameniza a pobreza
hoje e a condio faz com que as famlias caminhem para a superao futura. No entanto,
para que tudo isto faa sentido, preciso que as condicionalidades funcionem.
Saber o impacto do maior PCTR focalizado do Brasil, o Programa Bolsa Famlia
(PBF), sobre o fuxo escolar de seus benefcirios, entretanto, no fcil. Ao contrrio
de outros programas, cujo desenho foi realizado com a avaliao pensada,
o PBF foi primeiro operacionalizado e apenas depois de algum tempo
se pensou em como ele seria avaliado. No h grupo de controle e na
verdade nem houve, por muito tempo, sequer uma nica fonte de
dados que acompanhasse a evoluo das crianas de um ano para o
outro, permitindo o clculo do fuxo escolar.
Apesar de o desenho do PBF continuar no experimental, hoje
h informaes tanto no novo Censo Escolar quanto no Projeto Fre-
quncia Escolar dos Benefcirios (Frequncia) que so individualizadas
e longitudinais. Isto quer dizer que possvel acompanhar as crianas de
um ano ao outro e saber, observacionalmente, sua trajetria.
O trabalho desenvolvido neste captulo estima o efeito do Bolsa Famlia sobre o fuxo escolar
mediante o uso de trs fontes de dados individualizadas: i) o Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal (Cadnico), que o registro administrativo unifcador do PBF;
ii) o Censo Escolar, cujas informaes so levantadas por aluno; e iii) o Projeto Presena, que
uma base de registro da frequncia escolar das crianas benefcirias do programa.
Infelizmente, a integrao por aluno dessas bases no trivial. No h uma chave de
identifcao nica de tal maneira que se localize, com preciso, a mesma criana nas trs bases.
O pareamento do Projeto Frequncia e o Cadnico de 2008 pode ser feito, com relativa
facilidade, usando a informao do Nmero de Identifcao Social (NIS) do benefcirio.
Entretanto, a juno de qualquer uma destas bases com o Censo Escolar mais difcil.
Para tanto, foi construda a varivel chave-Inep composta pelas informaes de municpio de
nascimento, cdigo da escola, data de nascimento e sexo. Tais informaes podem ser obtidas
nos trs bancos de dados sem difculdades.
Os resultados mostram que os alunos identifcados na base consolidada dos trs bancos
que repetiram no ano anterior possuem 46% mais chances de repetir que aqueles que foram
aprovados. Os meninos possuem 70% mais chances de repetir que as meninas, e os estudantes
Este captulo uma verso traduzida de Oliveira, L. F. B.; Soares, S. S. D. The impact of the Programa Bolsa Famlia on grade repetition: results from
the Single Registry, Attendance Project and School Census. Braslia: IPC-IB, 2013. (IPC-IG Working Paper, n. 119).
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
Sumrio Executivo
CAPTULO 18
50 50
Sumrio Executivo
com idade alm da que seria correta (defasagem), para o ano em que esto, tambm so
bastante prejudicados.
Um dos dados mais preocupantes o alto ndice de repetncia entre alunos que possuem
algum tipo de necessidade especial. Este fato demonstra uma difculdade do sistema escolar em
lidar com estas pessoas. Os dados indicam que este pblico possui chances, aproximadamente,
80% maiores de falha na progresso que aqueles que no possuem nenhuma limitao.
Percebe-se que, quanto maior a durao das aulas, menores as chances de repetncia.
Como esperado, os alunos que, em termos lquidos, recebem mais contedo ao longo de seu
dia na escola esto mais preparados para suas avaliaes. Porm, turmas muito grandes indicam
maiores chances de reprovao. Em termos de custo-benefcio, uma poltica de ampliao da
durao parece ser mais efciente que de reduo da classe.
Quanto maior o nmero de pessoas no domiclio, maiores sero as chances de repetncia.
Um maior nmero de cmodos apontaria para um nvel de pobreza mais baixo e, de fato, h
uma menor chance de repetncia. Da mesma maneira, isto tambm verifcado em domiclios
com melhor infraestrutura, tal como ter acesso gua, possuir esgoto e ter sido construdo com
tijolo/alvenaria. A varivel mais importante na famlia refere-se educao dos pais. Nota-se
que os responsveis legais que possuem ao menos o ensino fundamental completo reduzem as
chances ponderadas de repetncia em um pouco mais que 30%.
O principal objetivo do trabalho observar o efeito do PBF nas taxas de repetncia.
Em uma primeira abordagem, envolvendo apenas o universo do Cadnico, a chance de
repetncia entre os estudantes benefcirios 11% menor que entre os demais alunos.
Ao se observar o efeito-dosagem do programa, apenas entre benefcirios, uma segunda
abordagem no indica que aumentos nas quantias transferidas geram maiores ou menores
taxas de repetncia. Outra varivel considerada, a frequncia escola, indica que alunos que
cumprem a condicionalidade de frequncia possuem chances at 40% menores de repetncia
que aqueles que no cumprem. Entretanto, afrmar que este um impacto exato da condicio-
nalidade pode ser precipitado, visto que a maioria dos alunos no modelo cumprem o requisito
e no possvel descartar endogeneidade entre frequncia e valor recebido, na ausncia de
alguma varivel instrumental capaz de sanar a questo.
Por se tratar de registros administrativos sujeitos a falhas de preenchimento e de qualidade,
em um sentido amplo, os dados devem ser muito mais interpretados em termos de direo que
de suas magnitudes. Ou seja, espera-se que o contnuo aperfeioamento do Cadnico (como
a Verso 7) e do Censo Escolar ensejaria estimativas mais confveis. Isto traria possibilidades
de estudos futuros, com mais confabilidade nas estimativas. Fica, entretanto, a mensagem
principal: h evidncias de que o PBF reduz a repetncia de quem o recebe.
51 51
CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR DE
BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
1
Flvio Cireno
2
Joana Silva
3
Rafael Prado Proena
4
Cireno, Silva e Proena (2013) comparam o desempenho e o percurso escolar de benefci-
rios eno benefcirios do Programa Bolsa Famlia (PBF), usando dados administrativos do
Ministrio da Educao (MEC) por meio do Sistema Presena, que monitora a frequncia
escolar de benefcirios do Bolsa Famlia, e da Prova Brasil (resultados por estudante do 5
o

e 9
o
anos), cruzados com dados administrativos do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS) extrados do Cadastro nico (Cadnico) para programas sociais
do governo federal. A partir deste cruzamento, foi analisada a associao entre ser ou no
benefcirio do PBF, o desempenho na Prova Brasil, a reprovao, o abandono escolar e a
distoro idade-srie.
Incialmente, foram calculadas diferenas entre as mdias das variveis para o 5
o
e
o 9
o
ano separadamente e conduzidos testes estatsticos (teste t) da signifcncia de di-
ferena de mdias entre os dois grupos para 2011 (tabela 1). Neste conjunto de dados,
nota-se que, sem controlar por outras caractersticas socioeconmicas dos alunos e das
escolas, os alunos oriundos do Bolsa Famlia tm um desempenho pior que os no be-
nefcirios, o que est em linha com a literatura sobre o tema (Banco Mundial, 2011).
No entanto, existe uma queda substancial nesta desvantagem entre o 5
o
e o 9
o
ano, sugerindo
que a participao no programa, em especial o cumprimento da condicionalidade, pode con-
tribuir para a diminuio, ao longo do tempo, da diferena no desempenho entre benefcirios
e no benefcirios.
TABELA 1
Diferena entre benecirios e no benecirios do PBF para indicadores-chave sem controles
5
o
ano 9
o
ano
DIF-DIF
Benecirio
Diferena Signicncia
Benecirio
Diferena Signicncia
Sim No Sim No
Procincia mdia 3,29 3,92 -0,63 0,00 4,86 5,30 -0,44 0,00 0,18
Reprovao em 2011 (%) 9,07 5,49 3,58 0,00 8,63 8,22 0,42 0,00 -3,16
Abandono em 2011 (%) 0,32 0,27 0,06 0,00 0,49 0,53 -0,04 0,00 -0,10
Taxa de distoro idade-srie (%) 27,79 17,30 10,49 0,00 21,78 21,18 0,60 0,00 -9,89
Tamanho da amostra 941.860 1.251.333 - - 643.703 1.274.934 - - -
Fonte: Censo Escolar e Bolsa Famlia (INEP/MDS).
Como as caractersticas socioeconmicas dos benefcirios e das escolas que frequentam
so substancialmente piores que as dos no benefcirios, para melhor comparar os resultados
2. Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ); coordenador-geral de Apoio Integrao de Aes do Departamento de Condicionalidades
da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
3. Economista snior no Banco Mundial.
4. Assistente de Pesquisa do Banco Mundial.
Sumrio Executivo
CAPTULO 19
52 52
Sumrio Executivo
de benefcirios e no benefcirios, procedem-se s anlises de regresso, incluindo como con-
trole as caractersticas: i) da escola dos alunos: o ndice socioeconmico da escola, a qualidade
da infraestrutura fsica, a localizao em zona urbana ou rural, a dependncia administrativa
do municpio, do estado ou da federao, e tipo de turno oferecido; e ii) dos alunos e de suas
famlias: gnero, raa, se o aluno trabalha e o nvel de educao dos pais. Para a varivel contnua
(profcincia mdia na Prova Brasil), o modelo utilizado foi o dos mnimos quadrados ordinrios
(MQOs) e para as variveis discretas (abandono, reprovao e distoro idade-srie), o probit.
Os alunos do PBF, como pode ser observado na tabela 2, apresentam menor taxa de
abandono e distoro no 5
o
e 9
o
ano, o que sugere que o programa exerce a importante fun-
o de manter na escola alunos advindos de famlias pobres. Os resultados indicam, ainda,
que os benefcirios do Bolsa Famlia tm em mdia pior desempenho na Prova Brasil que os
no benefcirios, mas grande parte desta diferena explicada por suas condies socioeco-
nmicas e pelas caractersticas da escola que frequentam. Nota-se, tambm, que quando se
compara o 5
o
e o 9
o
ano, ou h uma inverso da desvantagem (desempenho e reprovao),
ou uma vantagem no 5
o
ano para os alunos benefcirios. Dado o alto grau de cobertura do
programa, as evidncias sugerem que a condicionalidade, ao menos na rea de educao, tem
efeitos positivos sobre a trajetria escolar destas crianas. Ou seja, o PBF leva a uma diminui-
o na desigualdade educacional destes alunos, quando comparados ao restante dos alunos de
escola pblica, ajudando na diminuio do ciclo intergeracional da pobreza e diminuindo as
desvantagens que esta condio gera no percurso escolar destas crianas.
TABELA 2
Associao entre participao e exposio ao programa e o desempenho e percurso escolar utilizando
modelos multivariados
5
o
ano 9
o
ano 5
o
ano 9
o
ano 5
o
ano 9
o
ano 5
o
ano 9
o
ano
Variveis explicativas
Desempenho medido pela
Prova Brasil
Reprovao Abandono Distoro
Participa do programa -0,106
1
0,0819
1
0,00234
1
-0,00678
1
-0,000529
1
-0,00245
1
-0,00862
1
-0,135
1
(-29,65) (20,37) (3,629) (-8,096) (-4,809) (-15,49) (-7,582) (-111,2)
Exposio ao programa -0,0124
1
-0,0160
1
0,000736
1
0,00100
1
-3,63e-06 7,07e-05
1
0,00308
1
0,00671
1
(-55,77) (-64,82) (18,86) (19,62) (-0,550) (6,994) (44,42) (86,19)
Fonte: Censo Escolar/Bolsa Famlia (INEP/MDS).
Nota:
1
Signicncia estatstica a 10,0%.
Obs.: robust z-statistics entre parntesis.
REFERNCIAS
BANCO MUNDIAL. Evidence and lessons learned from impact evaluations on social
safety nets. Washington: World Bank, 2011.
53 53
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE
ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS
1,2
Fernando Gaiger Silveira
3
Bernardo Campolina
4
Ross van Horn
5
As evidncias sugerem que uma renda familiar insufciente pode levar suplementao de
trabalho por parte de crianas e adolescentes. A presso para que elas entrem no mercado
de trabalho resulta em menos tempo disponvel para atividades escolares e, consequentemente,
em abandono escolar. Assim, a maioria das avaliaes de impacto dos programas de transfe-
rncia condicionada ou incondicionada de renda tende a dar ateno especial aos impactos
desses programas sobre a frequncia escolar das crianas e dos adolescentes e os nmeros
referentes sua participao no mercado de trabalho. De forma cclica, o chamado efeito de
substituio do trabalho pela escola reproduz uma realidade vivida por pais de baixa renda,
derivada de baixos nveis de escolaridade, que perpetuada nas geraes futuras.
Silveira et al. (2013) examinam o grau em que as transferncias do Programa Bolsa Famlia
(PBF), principal programa de transferncia de renda do Brasil, afetaram a distribuio do tempo
das crianas e adolescentes entre o trabalho e a escola.
Utilizou-se o Censo de 2010 para estimar os efeitos do programa. Este censo particular-
mente adequado, pois oferece a mais recente pesquisa, com uma amostra forte e que determina
diretamente a populao benefciria, minimizando o vis de seleo que surge quando se
utiliza a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
Foram desenvolvidas estimativas pelo uso de modelos logit multinomial e probit bivariada,
usando tcnicas de ponderao de propenso inversa e de reduo. Os efeitos do Bolsa Famlia
so avaliados para doze grupos da populao, divididos de acordo com idade, gnero e rea
de residncia. Este estudo concentrou-se nos resultados referentes a adolescentes de 15 anos
a 17 anos de idade a faixa etria com maior probabilidade de abandono escolar e/ou incio
de atividades laborais.
O grfco 1 mostra a distribuio prevista de crianas benefcirias e no benefcirias
(derivada de estimativas de pontuao de propenso) com idades entre 15 anos e 17 anos, de
acordo com a combinao de escola e trabalho estimada por meio de um logit multinomial
e pontuaes de propenso com ponderaes entre 0,03 e 0,95. nesta faixa etria que se
tornam evidentes as diferenas mais signifcativas nas taxas de frequncia escolar e participao
na fora de trabalho entre benefcirios e no benefcirios. Tal resultado muito acentuado
quando se analisam as diferenas entre meninas e meninos urbanos e a frequncia escolar.
Entre as meninas urbanas, o Bolsa Famlia aumenta a probabilidade de frequncia escolar em
8 pontos percentuais (p.p.), com aumentos semelhantes em estudo apenas e estudo em
combinao com o trabalho. Em relao aos meninos urbanos, quase toda a diferena na
2. Este texto uma verso traduzida de SILVEIRA, F. G.; VAN HORN, R.; CAMPOLINA, B. A substitute for substitution: Bolsa Famlias effects on the
combination of work and school for children and adolescents aged 10-18. Working Paper, n. 121. Braslia: IPC-IG, 2013.
3. Mestrando em polticas pblicas na Universidade do Texas.
5. Professor adjunto do Departamento de Cincias Econmicas e do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG).
Sumrio Executivo
CAPTULO 20
54 54
Sumrio Executivo
probabilidade de estudar entre os benefcirios e no benefcirios cerca de 6 p.p. deve-se
maior proporo de pessoas que combinam a frequncia escolar e o trabalho. De modo geral,
os benefcirios do PBF tm uma probabilidade maior (em 5 p.p.) de frequentar a escola que
os no benefcirios. No entanto, importante ressaltar o impacto negativo do Bolsa Famlia
sobre a probabilidade de s trabalhar em reas rurais. Este ltimo resultado sugere a existncia
do efeito de substituio em reas rurais, especialmente para os meninos.
Os resultados deste estudo questionam a ideia de que o Bolsa Famlia levaria a um simples
efeito de substituio entre o trabalho infantil e a frequncia escolar. Conforme demonstrado
na anlise, o efeito agregado da transferncia, na realidade, aumenta tanto a frequncia escolar
quanto a participao da fora de trabalho. Em vez de um efeito de substituio em que
a probabilidade de apenas estudar aumenta enquanto a de trabalhar apenas diminui como
resultado do programa , os resultados do logit multinomial demonstram que a maior parte do
impacto recai sobre o aumento da proporo das pessoas de 15 anos a 17 anos que combinam a
escola com o trabalho, especialmente em reas urbanas. As diferenas de gnero tambm so muito
claras: o PBF tem um efeito positivo entre as meninas, com decrscimos relativamente indicados
na proporo de quem no estuda nem trabalha e aumentos na taxa de frequncia escolar.
GRFICO 1
Probabilidade de estudar e trabalhar para adolescentes com idade entre 15 anos 17 anos
(Em %)
62
61
53
51
68
64
67
57
23
18
32
22
19
15
19
13
7
8
8
12
4
5
4
6
9
13
8
15
9
16
10
24
Benecirios
Benecirios
Benecirios
Benecirios
No benecirios
No benecirios
No benecirios
No benecirios
U
r
b
a
n
o
R
u
r
a
l
U
r
b
a
n
o
R
u
r
a
l
H
o
m
e
n
s
M
u
l
h
e
r
e
s
S estuda Estuda e trabalha S trabalha No estuda e no trabalha
Fonte: Amostra do Censo Demogrco de 2010.
55 55
BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL
1
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
2

Carlos Henrique L. Corseuil
3
Este estudo avalia o impacto do programa de transferncia condicionada de renda, o Programa
Bolsa Famlia (PBF), na composio ocupacional do mercado de trabalho brasileiro. O objetivo
especfco analisar at que ponto o PBF distorce a escolha ocupacional dos benefcirios no
sentido de aumentar a probabilidade de optarem por uma ocupao informal.
A justifcativa desta investigao a ideia de que a renda proveniente dos empregos infor-
mais menos visvel para a instituio responsvel por gerenciar o Bolsa Famlia que a renda
obtida por meio de empregos formais.
H, no entanto, um grande desafo no processo de avaliao dos efeitos do PBF na oferta
de trabalhadores adultos. A participao neste tipo de programa voluntria. Desta forma, o
grupo de benefcirios pode diferir, em certos aspectos, do grupo de no benefcirios, o que
pode afetar tanto a participao como a escolha de ocupao. Este fato difculta a identifcao
de um grupo de comparao semelhante ao de tratamento. A estratgia utilizada para detectar
o efeito do Bolsa Famlia na escolha ocupacional procura isolar o efeito real do programa destas
diferenas nas caractersticas no observveis dos indivduos.
Uma das maiores contribuies deste captulo a aplicao de um mtodo capaz de lidar
com o problema da autosseleo do PBF com base em caractersticas no observveis. Explora-se
uma descontinuidade presente nos critrios de elegibilidade do programa referente idade
da criana mais jovem da famlia , a qual em torno de uma idade crtica (16 anos), represente
uma variao exgena na elegibilidade, podendo ser acompanhada de uma variao relativa
participao no Bolsa Famlia, que tambm se refere a este valor crtico. Esta ltima variao
representaria o efeito do PBF na escolha ocupacional dos chefes de famlia.
Esse tipo de estratgia conhecido como desenho de regresso descontnua (RD).
4
Tendo
em vista que a elegibilidade no coincide com a participao no programa, a metodologia
explorada utiliza o caso conhecido como desenho de fuzzy RD. A hiptese principal pressupe
que as caractersticas no observveis de adultos em famlias cujas crianas mais novas atingem
o limite de idade para elegibilidade logo antes do incio do ano letivo sejam muito semelhantes
s das famlias cujas crianas mais jovens atingem a idade-limite para elegibilidade logo aps o
comeo do ano letivo. Isto considerado um pressuposto fraco, uma vez que a determinao
pela data de nascimento exata de uma pessoa algo aleatrio. Alm disto, os resultados dos
testes realizados corroboram a validade desta hiptese.
A referida anlise foi realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), com
microdados de 2006, obtidos a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
Diferentemente da informao encontrada na literatura emprica existente, os resultados
deste trabalho sugerem que a transferncia de renda no infuencia a escolha ocupacional dos
2. Pesquisadora do Departamento de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail: ana.barbosa@ipea.gov.br
3. Pesquisador e vice-diretor da Disoc/Ipea. E-mail: carlos.corseuil@ipea.gov.br
4. Tal como apresentado em Imbens, G.; Lemieux, T. Regression discontinuity designs: a guide to practice. Journal of econometrics, v. 142, n. 2, p.
615-635, 2008.
Sumrio Executivo
CAPTULO 21
56 56
Sumrio Executivo
adultos no Brasil no que se refere a empregos formais e informais. Este resultado aparece tanto
nas estimativas para chefes de famlia (tabela 1) como para o que se denominou de empregos
secundrios, ou seja, aqueles que contribuem em casa com a segunda maior fonte de renda,
isto , seja, secundria renda obtida por meio da ocupao principal exercida pelo chefe da
famlia (tabela 2). importante mencionar que tal resultado slido e vlido para uma ampla
gama de situaes que foram consideradas. Doze amostras domiciliares diferentes foram
utilizadas para estimar o parmetro de interesse. Em todas essas situaes, a estimativa foi
estatisticamente nula.
TABELA 1
Impacto do PBF na escolha ocupacional do chefe de famlia
Amostra total
1
Filtro I
Domiclios com
RDPC < R$ 700,00
Filtro II
Domiclios com
RDPC > R$ 50,00 e
RDPC < R$ 700,00
Coeciente Janela tima Coeciente Janela tima Coeciente Janela tima
Bolsa Famlia -3,237 1,608 -2,417 1,780 -2,429 1,759
(erro-padro) (3,239) (1,460) (1,485)
Bolsa Famlia (variao = 110) -2,339 1,769 -2,845 1,958 -2,629 1,935
(erro-padro) (1,612) (1,797) (1,580)
(erro-padro) (1,387) (1,875) (1,747)
(erro-padro) (0,973) (1,614) (1,562)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2006.
Nota:
1
Todos os domiclios que recebem PBF.
Obs.: RDPC = renda domiciliar per capita.
TABELA 2
Impacto do PBF na escolha ocupacional secundria
Amostra total
1
Filtro I
Domiclios com
RDPC < R$ 700,00
Filtro II
Domiclios com
RDPC > R$ 50,00 e
RDPC < R$ 700,00
Coeciente Janela tima Coeciente Janela tima Coeciente Janela tima
Bolsa Famlia -1,196 1,743 -1,997 1,813 -1,904 1,907
(erro-padro) (1,339) (1,355) (1,347)
(erro-padro) (1,563) (1,366) (0,983)
(erro-padro) (1,627) (1,236) (1,208)
(erro-padro) (1,023) (1,235) (0,956)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2006.
Nota:
1
Todos os domiclios que recebem PBF.
Obs.: RDPC = renda domiciliar per capita.
57 57
EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA?
1
2
Sergei S. D. Soares
2
Uma das crticas mais comuns a programas de transferncia de renda focalizados que gerariam
efeito preguia. Segundo tal crtica, um benefcio condicionado ao fato de uma famlia possuir
uma renda baixa pode levar acomodao e diminuio da oferta de trabalho de seus membros.
Fora o aspecto moral, esta acomodao conduziria a uma depreciao do capital humano dos
pobres ou a uma reduo de sua rede social, o que frustraria os objetivos do programa.
Se o efeito preguia for real, principalmente nas suas formulaes mais extremas, a defesa
do atual desenho do Programa Bolsa Famlia (PBF) faz-se mais difcil, e uma reformulao
para impedir o fenmeno torna-se imperativa. O problema fundamental, claro,
saber se existe tal efeito. Alm disso, caso constatado, deve-se atentar para
uma questo: em que medida o afastamento do trabalho pode ser aceitvel?
Exemplos claros so o trabalho infantil e as atividades precrias exercidas
pelos adultos mais pobres.
A anlise puramente terica nesse caso complexa, inconclusiva e
ambgua, o que deixa a palavra fnal com os mtodos empricos. Afnal,
os contratos de trabalho normalmente estipulam um nmero de horas
que no pode ser facilmente mudado, e a busca por emprego tem custos,
que podem ser muito elevados para pessoas com pouca renda. Assim, uma
renda exgena pode permitir que um ou mais membros da famlia procurem
emprego mais intensamente, com a transferncia incentivando o trabalho, e no o oposto.
Os impactos podem envolver o trabalho de crianas e seus refexos na alocao de tempo dos
adultos, a produo domstica, entre outros efeitos cuja resultante difcil predizer. As concepes
tericas oferecem mais um exerccio de visualizao do problema que uma resposta. No se
sabe de antemo, sem muitas restries e hipteses, se o resultado fnal aumento ou reduo
da oferta de trabalho. Trata-se de uma questo emprica.
Felizmente, nesse tema, no Brasil, uma diversidade de mtodos tem apontado para os
mesmos resultados, contra a hiptese de um efeito preguia. Quando se encontra algum
efeito deste tipo, pequeno, localizado em grupos nos quais menos indesejado socialmente
e incapaz de compensar os benefcios da poltica e sua excelente focalizao.
Os resultados encontrados pela literatura, at o momento, variam um pouco ao longo
do tempo e de acordo com o mtodo. Entretanto, indicam consenso de que programas de
transferncia de renda so efcazes em reduzir a oferta de trabalho das crianas e, tambm, o
nmero destas que no estudam e no trabalham.
No seria de se esperar que todos os indivduos independentemente de sexo, idade,
localidade em que moram, atividades no mercado de trabalho etc. reagissem ou se bene-
fciassem da mesma forma ao receber um incentivo. medida que os estudos mais recentes
refnam melhor seu delineamento sobre os indivduos ou as famlias estudadas, os resultados
revelam, mais detalhadamente, a heterogeneidade de efeitos caso a caso.
Sumrio Executivo
CAPTULO 22
58 58
Sumrio Executivo
Alguns resultados apontam maior participao no mercado de trabalho entre os benefcirios,
mas com menos providncias para conseguir emprego. Detalhando-se a anlise, nota-se que as
mulheres tradicionalmente com oferta de trabalho mais sensvel ao benefcio respondem com
alguma reduo da oferta. Contudo, uma justifcativa est na maior ateno dada aos flhos.
Ou seja, a depender do grupo, pequenas quedas de participao ou de jornada de trabalho
no so, necessariamente, uma notcia ruim.
Nos estudos com maior preocupao com a heterogeneidade dos efeitos e melhores
escolhas de grupos de controle e que levam em considerao a seletividade que participar do
mercado de trabalho representa , constata-se que, de fato, as mulheres so mais sensveis s
transferncias. Porm, a participao somente diminui de forma estatisticamente signifcante entre
benefcirias pobres e com maiores valores recebidos. As extremamente pobres no apresentam
alteraes relevantes. Em termos de jornada de trabalho, as mudanas tambm so maiores
para mulheres no muito alm, entretanto, que uma hora em toda a semana de trabalho.
Ou seja, no h indcios claros de que as transferncias sejam grandes desencorajadores da
oferta de trabalho, mas existem sinais fortes de que por questes culturais as mulheres
substituem o trabalho mercantil por atividades domsticas em maior grau que os homens.
De maneira geral, mulheres e homens ocupados no setor informal so mais sensveis s
transferncias que empregados com direitos trabalhistas em atividades menos precrias, o que
torna os efeitos maiores nas localidades mais pobres, afastadas e menos conectadas a empregos
formais. Entretanto, observa-se novamente que as trabalhadoras autnomas reduzem parte
de suas produes, enquanto os homens nestas condies utilizam parte da transferncia no
aumento da produo do negcio que sustentam.
Se for possvel extrair uma grande concluso dos estudos resenhados, esta seria: os
programas de transferncia de renda condicionada possuem impactos pequenos sobre o
mercado de trabalho, e alguns destes impactos como a reduo da jornada de trabalho das
mes e o aumento na probabilidade de trabalho para certos grupos so positivos ou no
necessariamente ruins. Pode-se afrmar, com muito embasamento, que no existe constatao
emprica que sustente a hiptese de que haveria um efeito renda maior que um efeito substi-
tuio fenmeno que recebeu a alcunha de efeito preguia , no caso destes programas.
59 59
LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA
1
Walquria Domingues Leo Rgo
2
Alessandro Pinzani
3
De 2006 a 2011, realizou-se uma investigao para apreender sentidos de mudanas morais
e polticas observadas em mulheres pobres como resultado do recebimento do benefcio do
Programa Bolsa Famlia (PBF). Foram ouvidas pessoas nas piores situaes sociais: viviam
na pobreza extrema e habitavam as regies mais tradicionalmente desassistidas pelo Estado.
Eram cidados destitudos, muitas vezes, de servios pblicos mnimos escolas, estradas,
hospitais, centros de cultura, espaos de encontro. Suas vozes precisaram ser ouvidas para
se capturar uma dimenso no tangvel s outras modalidades de pesquisa. A inteno foi
avaliar o impacto na subjetividade das pessoas, apreender os graus de autonomizao
alcanados e os meramente potencializados pela renda monetria, por menor que
seja, como o caso do PBF.
No se procedeu a uma pesquisa estatstica ou quantitativa, mas
qualitativa, com a tcnica da entrevista aberta, longa e munida apenas de
um roteiro de questes e na audio da fala mais livre possvel. Para que
as mudanas morais e polticas sejam apreendidas, impem-se conversas
repetidas, com frequente volta ao campo, e o estabelecimento de uma
relao prxima que promova quase um contrato de confana.
A experincia de um rendimento regular oferecida pelo PBF ainda nova para
a grande maioria das mulheres entrevistadas. Impactou-lhes a vida, mesmo sem assegurar
o acesso completo a outros direitos. Demora certo tempo para que revelem alteraes mais
complexas, em especial as referentes a decises de ordem moral, como separaes conjugais
ou o desejo de faz-las. Um tema que lhes permite falar mais o ganho de liberdade pessoal
e a aquisio de mais respeitabilidade na vida local.
Participaram das entrevistas benefcirias em reas rurais ou pequenas cidades do interior
nas seguintes regies: partes do Alto Serto de Alagoas, bem como a Zona Litornea deste
estado; o Vale do Jequitinhonha (MG); algumas localidades do interior do Piau e do interior
do Maranho; bairros muito pobres da periferia de So Lus (MA) e do Recife (PE).
Buscou-se averiguar em que medida a nova renda incidia na vida cotidiana, em particular
das mulheres, que, em sua maioria, afrmaram se sentir mais vontade e menos angustiadas
quanto capacidade de adquirir bens primrios para suas famlias. Todas registraram mudanas
relevantes na vida material, embora um nmero importante se queixasse do valor baixo do
auxlio, muitas vezes defnido como uma ajuda, e quase todas afrmassem preferir um
trabalho regular. Entre as 150 entrevistadas, somente duas afrmaram ter deixado de trabalhar
para viver do PBF. Quase todas afrmaram ser melhor que o carto esteja em seu nome.
1. Resumo do captulo 23 de: Campello, T. Neri, M. C.; (Orgs.). Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea; MDS, 2013.
2. Professora de teoria social da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
3. Professor de tica e losoa poltica da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientco e Tecnolgico (CNPq).
Sumrio Executivo
CAPTULO 23
60 60
Sumrio Executivo
A justifcativa predominante foi que a mulher cuida melhor do dinheiro, sabe do que a famlia
precisa e faz compras mais econmicas.
Cerca de 75% afrmaram que o PBF um favor do governo ou deriva de o presidente Lula
ter sido pobre e, portanto, conhecer melhor esta situao do que seus predecessores. Poucas
afrmaram que o governo tem o dever de ajud-los e apenas cinco usaram a palavra direito,
das quais s duas, quando perguntadas, mostraram ter noo adequada deste conceito. Pouco
mais da metade afrmou votar somente por obrigao, mas quase todas reconheceram que ter
votado em Lula nas ltimas eleies e ele ter sido eleito mudou suas vidas.
A hiptese fundamental da pesquisa repousava na ideia de que a renda monetria pode
criar e ampliar espaos pessoais de liberdade dos sujeitos, abrindo mais possibilidades de
autonomizao da vida em geral. Aps cinco anos de entrevistas, constata-se que o PBF produz
mudanas signifcativas na vida das pessoas. Uma delas o incio da superao da cultura da
resignao, a espera resignada da morte por fome e doenas ligadas a ela.
A aprovao do programa pelas entrevistadas grande, mas elas ressaltam sua insufcincia
para obterem mais melhorias na vida e mais liberdade na escolha dos bens de consumo, diante
da ausncia quase absoluta de perspectiva de empregos regulares. Para a grande maioria delas,
o PBF representa o nico rendimento monetrio e, em vrios casos, a primeira experincia
regular de rendimento na vida. Ouamos as palavras de dona Ins (nome fctcio), 30 anos,
dois flhos, de 12 e 8 anos, moradora da cidade de Demerval Lobo, no interior do Piau, que
diz ver o governo retribuindo com o PBF o que pagamos com os impostos e que o carto
do benefcio foi a nica coisa que lhe deu crdito na vida:
Tudo que quer fazer na vida com dinheiro, e pagando [o dinheiro da bolsa] no cala a boca de quem
est passando necessidade. Necessidade no s no ter o que comer, no. querer comer uma coisa
melhor e no ter, no poder. querer vestir melhor e no poder, ir pra sorveteria com seu flho e no
poder, ver um brinquedo da padaria e no poder comprar para seu flho. [A pessoa pobre tem que
ter algum do seu lado para ajud-la, pois] o mundo feito assim, tem que ter o apoio de quem tem
condio. assim. assim na sociedade, na nossa casa, na escola, na igreja.
No caso das mulheres, sua libertao da ditadura da misria e do controle masculino
familiar amplo sobre seus destinos permite um mnimo de programao e o comeo da auto-
nomizao de sua vida moral. Mesmo oferecendo assistncia bsica, o PBF possui em germe
condies de se transformar em poltica pblica de cidadania para efetivar a radicalizao
substantiva da democracia.
Seo 3
BOLSA FAMLIA DESAFIOS
E PERSPECTIVAS
63 63
TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE:
DA INOVAO CONSOLIDAO
1
Simone Cecchini
2
Ao longo da ltima dcada e meia, os programas de transferncia condicionada (PTCs)
de renda em conjunto com outros programas no contributivos de proteo social,
como as penses sociais tornaram-se a principal porta de entrada para os sistemas de
proteo social para as populaes pobres e vulnerveis da Amrica Latina e do Caribe,
que, por muito tempo, haviam permanecido excludas de qualquer benefcio de proteo
social. Hoje, os PTCs cobrem 127 milhes de pessoas, ou 21% da populao da regio.
Em vrios pases inclusive no Brasil e no Mxico , estes programas, que concedem s
famlias uma transferncia de renda com a condio de que cumpram com
compromissos especfcos, visando melhoria de suas capacidades
humanas, tm contribudo, signifcativamente, para a reduo da
pobreza e da desigualdade.
No entanto, foram feitas crticas aos PTCs em razo de seus
supostos impactos negativos sobre a insero dos adultos com idade
para trabalhar das famlias benefcirias no mercado de trabalho.
Existe uma crena de que tais programas estejam criando uma
dependncia, em vez de promoverem os esforos autnomos das
famlias para superarem a pobreza. Este argumento frequentemente
associado viso de que as pessoas vivem em situao de pobreza em de-
corrncia da prpria falta de esforo, e no por conta dos problemas estruturais
que caracterizam nossas sociedades. Os PTCs, em particular, constituiriam um desincentivo
para as pessoas pobres procurarem trabalho, uma vez que as famlias que recebem transferncias
de renda j teriam certo nvel garantido de renda.
Cecchini (2013) mostra que, muitas vezes, os PTCs tm uma capacidade muito limitada
de cobrir o defcit de renda das famlias pobres. Por volta de 2008, a mdia regional do montante
mximo de transferncias per capita foi de US$ 16, cerca de 20% da linha de pobreza rural.
, portanto, muito difcil para as pessoas pobres pararem de buscar trabalho simplesmente
porque recebem transferncias de renda do governo. As famlias vo ter de continuar tentando
sair da pobreza por meio do prprio esforo. De fato, nas avaliaes de impacto disponveis
para pases como o Brasil, o Chile, Honduras, o Mxico, Nicargua e Paraguai no foram
encontradas evidncias empricas de desincentivos insero dos benefcirios de PTCs no
mercado de trabalho.
Levy (2010) argumenta contra um crculo vicioso de programas sociais no contribu-
tivos que geram subsdios para o setor informal, incentivando os trabalhadores a procurarem
empregos de baixa produtividade (para evitar contribuies obrigatrias Previdncia Social),
diminuindo a produtividade do trabalho e do capital e promovendo a gerao de empregos
de baixa qualidade.
2. Ocial de Assuntos Sociais da Diviso de Desenvolvimento Social da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).
Sumrio Executivo
CAPTULO 24
64 64
Sumrio Executivo
Todavia, o risco de conceder benefcios sociais aos trabalhadores informais parece ter
sido exagerado, visto que a taxa de informalidade na Amrica Latina diminuiu passando de
54,6% dos trabalhadores empregados, em 1990, para 49,1%, em 2009 enquanto os PTCs
e as penses sociais vm se expandido. A maioria destes programas no direcionada a adultos
com idade para trabalhar, mas sim s crianas. Estes tambm no so focalizados de acordo
com as condies de trabalho dos benefcirios. Se a renda gerada no mercado de trabalho
no tem impacto sobre as transferncias que podem ser recebidas pelas famlias por meio de
programas sociais, ento sequer devem existir quaisquer incentivos perversos informalidade.
O PTC do Chile o Ingreso tico Familiar tenta, na realidade, oferecer os incentivos
certos, proporcionando um bnus extra de formalizao para as mulheres que contribuem para
a Previdncia Social durante sua participao no programa.
Ademais, a teoria do crculo vicioso tem base em premissas discutveis: por um lado, de
que as despesas sociais no so produtivas e neutralizam os investimentos em atividades gera-
doras de empregos; por outro, de que o emprego autnomo fruto de uma simples escolha,
o que signifca que a maioria dos trabalhadores do setor informal se no todos escolhe
empregos em setores de baixa produtividade.
Contudo, a proteo social um investimento nas capacidades humanas, gerando ganhos
importantes de produtividade. Alm disso, na maioria dos casos, os trabalhadores no escolhem
trabalhar no setor informal. Esta , no entanto, a sua nica opo. A informalidade deriva da
heterogeneidade da estrutura produtiva, que cria e mantm o setor informal em razo da fraca
capacidade dos setores modernos e de maior produtividade de absorver a fora de trabalho.
Em oposio ao crculo vicioso de maior informalidade e menor produtividade,
portanto, pode-se argumentar que existem sinergias positivas entre a proteo social inclusiva,
o crescimento e o trabalho decente. As transferncias de renda fnanciadas por impostos,
que so garantidas e constantes, representam um piso de proteo social bsica para as famlias
pobres e podem contribuir para um crculo virtuoso de gerao autnoma de renda.
As pessoas que vivem em situao de pobreza e que recebem as transferncias tm mais chances
de participar do mercado de trabalho, pois detm recursos para procurar trabalho e cobrir os
custos de transporte para o local trabalho e de volta para casa. E estas pessoas tambm podem
buscar empregos melhores, porque tm maior poder de negociao em relao a salrios muito
baixos, bem como mais recursos para investir em atividades produtivas, sejam elas agrcolas,
sejam de microempreendedorismo.
Em concluso, embora seja verdade que se os programas de reduo da pobreza no
forem desenhados com cuidado por exemplo, selecionando famlias de acordo com a
situao ocupacional de seus membros , tais programas podem acabar proporcionando
os incentivos errados, as preocupaes referentes ao suposto crculo vicioso parecem
exageradas, especialmente tendo em conta os montantes ainda muito limitados transferidos
pela maioria dos programas sociais no contributivos na Amrica Latina e no Caribe.
REFERNCIAS
LEVY, S. Buenas intenciones, malos resultados: poltica social, informalidad y crecimiento
econmico en Mxico. Mexico: Ocano, 2010.
65 65
OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA POR MEIO
DA COOPERAO INTERNACIONAL
1
2
Pases e regies do mundo apresentam expressivas variaes em seu desenvolvimento
social e nas condies de vida de suas populaes. Contudo, h aspectos comuns, como
pobreza, desigualdades sociais, problemas no acesso a servios de sade e educao,
entre outros. A associao entre difculdades comuns e interesses compartilhados para o
enfrentamento destas questes abre espao para oportunidades de cooperao, principal-
mente visando melhoria de seus sistemas de proteo social e diminuio da pobreza
e das desigualdades.
Ao longo de uma dcada de existncia do Programa Bolsa Famlia (PBF), seu desenho
tem despertado ateno internacional, e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) tem participado intensamente de relaes com pases que buscam aprender
com a experincia brasileira. O presente artigo tem como objetivo analisar a trajetria de
parcerias e cooperao internacional do Bolsa Famlia, identifcando aspectos de contexto
poltico-institucional que precisam ser explorados para que a difuso da experincia brasileira
seja completa. A prtica da cooperao internacional vem priorizando a transferncia de co-
nhecimento acerca das rotinas operacionais de funcionamento do programa; no entanto, sua
efetividade depende de um contexto poltico, econmico e institucional, assim como sistemas
universalizados de sade e educao capazes de sustentar o conjunto de instrumentos que
viabiliza sua implementao.
O Bolsa Famlia o principal objeto de interesse dos pases que buscam o MDS. A sntese
histrica da cooperao identifcou cinco tipos de relacionamento: cooperao tcnica bilateral
e trilateral; cursos para aprendizado Sul-Sul; visitas de estudos; recebimento de delegaes;
e participaes em eventos internacionais. A principal atividade tem sido o recebimento de
delegaes estrangeiras, oriundas de 21 pases, alcanando 131 delegaes interessadas no
PBF. Foram tambm realizados 21 cursos de aprendizado e h relaes de carter mais per-
manente com onze pases, com formalizao de projeto de cooperao tcnica. Foi construdo
um mapa que situa o interesse internacional no PBF e permite a visualizao do perfl dos
pases que buscaram cooperao, por meio do ndice de desenvolvimento humano (IDH).
A maior parte da cooperao acontece com pases de IDH inferior ao brasileiro, corroborando
um novo cenrio de poltica externa, em que o pas se torna prestador de cooperao tcnica,
especialmente em assuntos sociais.
2. Analista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e gerente de Projeto na Secretaria Nacional de Renda
de Cidadania do MDS.
Sumrio Executivo
CAPTULO 25
66 66
Sumrio Executivo
MAPA 1
Mapa da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia, utilizando IDH dos pases
IDH muito alto IDH alto IDH mdio IDH baixo
Fonte: Assessoria Internacional do MDS.
Elaborao da autora.
A cooperao internacional se tem circunscrito experincia na utilizao dos instru-
mentos da implementao do programa. Embora este contedo continue sendo importante,
os pases vm apresentando questionamentos acerca de temas que esto posicionados ou
acionam um conjunto de instituies de nvel mais elevado, identifcados com o contexto
poltico-institucional da implementao, por exemplo: como foi possvel aprovar o PBF
enquanto lei? De onde vem o dinheiro? Como o governo faz para os municpios cumprirem
as atividades necessrias? As ofertas de sade e educao funcionam como parte do PBF?
Como operacionalizar pagamento sistemtico a tantos benefcirios? Existe uso eleitoral
do programa? Estas questes foram agrupadas em seis temas marcos legais e segurana
jurdica; sustentabilidade fnanceira; arranjo organizacional e administrativo no territrio;
intersetorialidade; ampliao e pagamento dos benefcirios; e condies polticas e, a
partir da argumentao sobre a importncia destas temticas, prope-se uma articulao
aprofundada de seu contedo nas prticas de cooperao internacional.
O Bolsa Famlia tem funcionado sufcientemente bem e tem conquistado efeitos esperados,
mas isto no signifca que se possa export-lo a todos os pases. Um enfoque nas circunstn-
cias mais amplas de cada contexto poltico-institucional permite a adaptao das tecnologias
sociais s distintas realidades, o que poderia ser facilitado com a adoo de uma metodologia
de trabalho apropriada aos desafos da difuso de conhecimento pela cooperao internacional.
67 67
TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO NO
LONGO PRAZO
1
Armando Barrientos
2
Em meio expanso notvel de programas de combate pobreza em pases em desenvolvimento
na ltima dcada, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
popularmente conhecidos como programas de transferncias condicionadas de renda (PTCs)
tm desempenhado um papel muito signifcativo. Sua caracterstica principal combina as transfe-
rncias de renda s famlias pobres com medidas para facilitar o investimento no desenvolvimento
humano, especialmente das crianas. Desde suas origens, no Mxico e no Brasil, como intervenes
modestas para dar resposta a crises, os programas evoluram e tornaram-se instituies lderes nas
estratgias nacionais de combate pobreza. Atualmente, tais programas j existem
em pases da frica, do Oriente Mdio e da sia. O dcimo aniversrio do
Programa Bolsa Famlia (PBF) representa uma oportunidade de se avaliar
seu papel no futuro.
O debate atual sobre a agenda de desenvolvimento internacional
ps-2015 ajuda a defnir alguns dos parmetros de como o PBF atuar
no futuro. As tendncias globais da pobreza extrema sugerem que o
Objetivo de Desenvolvimento do Milnio de reduzir pela metade a
proporo da populao mundial vivendo com menos US$ 1 por dia
ser alcanado em 2015. A projeo destas tendncias para o futuro
sugere que possvel atingir o alvo de pobreza zero at 2030. No ser fcil
sustentar as tendncias de reduo da pobreza no futuro. Ser necessrio um ndice
de crescimento econmico elevado e sustentado, bem como polticas sociais efcazes e capazes
de garantir a justa distribuio das oportunidades e dos benefcios gerados pelo crescimento.
A meta de pobreza extrema zero est ao alcance dos pases de renda mdia, na Amrica
Latina e tambm em outros locais. No entanto, sustentar a pobreza zero ser um desafo.
Ser to desafador quanto os esforos para fazer o ndice de pobreza chegar a zero se no
mais. O principal desafo para os pases de renda mdia conferir s suas instituies sociais
emergentes a capacidade de realizar a transio de um foco primrio na reduo da pobreza
(extrema) para um foco na sustentao da erradicao da pobreza. A manuteno da pobreza
em nvel zero ou perto de zero requer instituies sociais fortes, inovadoras e dinmicas, alm
de crescimento econmico e da prestao de servios bsicos de qualidade.
No contexto dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
da regio, este fato requer a administrao de duas progresses principais e satisfao de uma
condio. Primeiro, necessria uma progresso de programas emblemticos, destinados
a reduzir a pobreza a zero, para instituies estveis e permanentes, capazes de sustentar a
pobreza zero. Segundo, requer tambm uma mudana de perspectiva, com maior nfase no
papel da assistncia social de garantir o desenvolvimento humano e as oportunidades como
meios de levar a incluso social e econmica aos grupos desfavorecidos. A condio destas
Este captulo uma verso traduzida de Barrientos, A. Human development income transfers in the longer term. Braslia: IPC-IG, 2013.
(IPC-IG Working Paper n. 116)
2. Professor e pesquisador-diretor do Brooks World Poverty Institute, da Universidade de Manchester.
Sumrio Executivo
CAPTULO 26
68 68
Sumrio Executivo
duas progresses a presena de efeitos positivos advindos da retroalimentao (feedback) entre
polticas, capaz de sustentar o apoio poltico assistncia social.
A evoluo do PBF durante a primeira dcada oferece importantes lies para outros pases
sobre estas duas transies. A crescente institucionalizao do PBF e da assistncia social de
forma mais ampla, incluindo a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e o Fome Zero, em 2004, indica o caminho a ser seguido, em direo a
instituies estveis, permanentes e capazes de sustentar a pobreza zero. Os debates sobre
o papel da assistncia social e sobre o Bolsa Famlia identifcam as opes que existem
frente, em termos da ampliao da incluso social e econmica no Brasil. Os programas de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm um futuro promissor no cerne
das instituies sociais emergentes do Sul.
69 69
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO DE PISO
DE PROTEO SOCIAL DA OIT
1

Helmut Schwarzer
2
Na ltima dcada, o papel da proteo social ganhou fora no debate internacional sobre o
desenvolvimento. Inspirado em vrios exemplos concretos de polticas sociais implementadas
nas Amricas e em outros locais, o modelo de crescimento inclusivo avanou. A proteo
social no mais vista apenas como uma condio que favorea o desenvolvimento, mas, sim,
como elemento indispensvel de equidade, que pode vir a ter efeitos sustentveis nas oportuni-
dades e no potencial de desenvolvimento futuro de um pas (ILO, 2011). Assim, ela passou a
ser entendida como um direito a que todos devem ter acesso.
Esse avano foi fortemente apoiado pela Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) e foi, recentemente, exposto na Recomendao n
o
202 da OIT sobre
o Piso de Proteo Social (PPS) (ILO, 2012). A OIT pretende ampliar a
proteo social por meio de uma estratgia bidimensional: a dimenso
vertical refere-se quantidade de reas de seguridade social cobertas e
qualidade dos benefcios, e geralmente consiste de esquemas con-
tributivos obrigatrios ou voluntrios. O objetivo alcanar nveis
progressivamente mais altos de proteo, de acordo com a Conveno
n
o
102 (sobre padres mnimos de seguridade social). A dimenso
horizontal diz respeito quantidade de pessoas cobertas e tem como
fnalidade a rpida implementao de PPSs nacionais, com garantias
bsicas de seguridade social defnidas em mbito nacional e alinhadas
Recomendao n
o
202. Estas garantias bsicas so o acesso universal a servios
de sade essenciais e garantias de renda bsica para famlias com flhos, para pessoas
em idade economicamente ativa que no conseguem obter renda sufciente por conta prpria e
para pessoas idosas (ILO, 2012, Arts. 4-6).
O PPS delega o desenho concreto e a combinao adequada de esquemas e programas,
assim como o nvel de benefcios, a cada pas, permitindo a adaptao das recomendaes
ao contexto e capacidade de cada nao. Os benefcios devem proporcionar uma vida
digna a todos (ILO, 2012, Art. 8) e as garantias devem ser incorporadas legislao
nacional, de forma a transform-las em direitos de todos os cidados (op. cit., Art. 7).
Alm disso, o PPS refora a ideia de que as polticas sociais devem ser articuladas com
outras polticas (op. cit., Art. 10) e de que deve ser estabelecido um sistema de mo-
nitoramento (op. cit., Art. 19). Quando possvel, os PPSs devem ser financiados com
recursos nacionais (op. cit., Art. 12). Ademais, os Estados-membros devem desenvolver
estratgias nacionais para ampliar a seguridade social (op. cit., Art. 14).
O PPS foi inspirado em experincias internacionais distintas, que provaram que
possvel tanto conceitualmente quanto logisticamente construir programas de grande
escala com um impacto positivo na pobreza e na desigualdade. As polticas do PPS devem
ser coordenadas com inmeras outras polticas como nas reas de educao, trabalho e
sade e devem ampliar o alcance da proteo social, indo alm dos regimes contributivos
2. Especialista snior de seguridade social para as Amricas e o Caribe da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e tcnico de planejamento
e pesquisa do Ipea.
Sumrio Executivo
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Sumrio Executivo
clssicos. Um exemplo so as transferncias condicionadas de renda (PTCs), que combinam
as transferncias monetrias direcionadas a famlias pobres com o acesso a servios sociais.
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um dos maiores e mais bem-sucedidos modelos de PTC,
desempenhando importante papel internacional. O programa combina o objetivo de aliviar
a pobreza extrema por meio de transferncias monetrias a famlias abaixo da linha de
pobreza com a meta de interromper a transmisso intergeracional da pobreza, ao assegurar
o direito dos benefcirios sade e educao. Mecanismos inovadores e exemplares de
coordenao, avaliao e gesto foram desenvolvidos para administrar os desafos conceituais
existentes como o registro, o direcionamento e o monitoramento. importante ressaltar
que o Bolsa Famlia abrange 13,8 milhes de famlias (mais de 50 milhes de pessoas),
com um oramento de apenas 0,5% do produto interno bruto (PIB). Outro aspecto que
merece destaque a incorporao do PBF ao Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e
sua integrao ao plano nacional de erradicao da pobreza extrema, o Plano Brasil Sem
Misria (BSM), lanado em 2011. Consequentemente, trata-se de um elemento importante
na estratgia de longo prazo das polticas brasileiras de seguridade social. O PBF tambm
demonstra que possvel desenvolver um programa antipobreza com base em direitos e no
dependente de presentes concedidos s pessoas pobres por algum governador.
Desse modo, verifcamos que, considerando os documentos do Departamento de Proteo
Social da OIT, a experincia brasileira e, especialmente, o PBF, possvel ampliar gradualmente
as polticas no contributivas que universalizam, de maneira coordenada, o acesso a benefcios
sociais bsicos a custos comparativamente baixos e com um impacto considervel, conforme
proposto pelo conceito de PPS (UNDP e ILO, 2011; ILO, 2013).
Com a anlise de possveis perspectivas futuras do sistema de seguridade social brasileiro,
constata-se que h uma grande probabilidade de o PBF continuar seu desenvolvimento e de se
tornar cada vez mais vinculado a outros servios sociais, tais como as medidas para apoiar a incluso
de benefcirios adultos no mercado de trabalho formal (j em andamento). Ser importante
garantir recursos oramentrios para o programa no longo prazo. As informaes demogrfcas
e o menor nmero de pessoas jovens no futuro sugerem que os princpios do universalismo
podem ser aplicados mais amplamente por meio de uma articulao entre o PBF e o programa
contributivo Salrio Famlia, de modo a fornecer uma cobertura universal do benefcio para as
crianas. Um programa direcionado a adultos em idade economicamente ativa tambm poderia
evoluir, passando a oferecer, por exemplo, acesso a servios para facilitar a insero destas pessoas
no mercado de trabalho. Esta questo particularmente importante, uma vez que ainda existe uma
lacuna na cobertura referente a benefcios de seguro-desemprego e outros programas voltados ao
mercado de trabalho, que, atualmente, esto focados em trabalhadores formalmente empregados.
REFERNCIAS
ILO INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Social protection foor for a fair
and inclusive globalization. Geneva: ILO, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/ncWha8>.
Acesso em: 21 out. 2013.
______. Social protection foors recommendation, n. 202. Geneva: ILO, 2012. Disponvel
em: <http://goo.gl/YhBVcB>. Acesso em: 21 out. 2013.
______. As boas prticas brasileiras em seguridade social. Braslia: ILO, 2013. v. 1.
UNDP UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME; ILO INTERNATIONAL
LABOUR ORGANIZATION. Successful social protection foor experiences. New York:
UNDP; ILO, 2011. (Sharing Innovative Experiences Series, v. 18).
71 71
DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF
1
Amlia Cohn
2
Os dez anos de implantao do Programa Bolsa Famlia (PBF) pelos governos Lula e Dilma
representam uma rara experincia de xito na nossa histria no que diz respeito implantao
de um programa social. Neste perodo ele foi ininterruptamente expandido e aperfeioado,
cobrindo todo o territrio nacional, faltando, para sua plena cobertura, somente os indivduos e
as famlias menos acessveis pelo Estado, objeto de especial ateno com o Plano Brasil Sem
Misria (PBSM), do incio do mandato da presidenta Dilma.
Sem dvidas o programa signifca uma verdadeira revoluo na sociedade brasileira,
dada a magnitude de incluso no circuito econmico, a transferncia de recursos para os
municpios mais pobres, a monetarizao dos locais mais recnditos do territrio
e a promoo da conscincia de cidadania por parte dos segmentos mais
pobres da populao. O PBF um programa inovador no Brasil, por re-
passar recursos diretamente aos benefcirios, sem intermediao. Seus
dez anos ressaltam a estabilidade de um programa social no inscrito na
Constituio Federal como direito, mas confgurado cada vez mais como
quase direito, dada a forma pela qual os mais pobres se apropriaram
dele. Seus xitos levam a pensar na potencialidade que representa para
o aprimoramento das demais polticas pblicas, sobretudo sociais: (...)
uma ajuda ela se acaba; o que necessito de um emprego que garanta minha
vida (Cohn, 2012, p. 59).
Essa frase, retirada de uma carta endereada ao ento presidente Lula por uma paraibana do
interior do estado, traduz a relao estreita que se deve promover entre o benefcio e programas
de qualifcao de mo de obra e promoo de empregos para seus benefcirios. O impacto
econmico imediato do PBF em uma localidade essencialmente via consumo, e transform-lo
em dinamizao virtuosa da economia local e regional demanda medidas que s tero efeito
a mdio e longo prazos. Para que programas de transferncia de renda, mesmo condicionada,
surtam efeito na cidadania, h que se associ-los a um projeto de desenvolvimento que
contemple a insero desses segmentos na sociedade via consumo e trabalho.
A necessidade sentida pelos que estavam fora do convvio social pelo mercado traduz-se
em uma condio essencial: o acesso sustentado a uma fonte de renda, garantida por longo
perodo, se possvel pelo resto da vida. comum a queixa de que, sem emprego, aps dcadas
de contribuio, os trabalhadores no tm acesso aposentadoria por no poderem continuar
contribuindo. O PBF acaba substituindo a situao ideal da aposentadoria:
(...) tambm a minha situao de pagar o INSS 20 ano e ter qui pagar mais 13 anos cem eu ter
condies eu acho que um bis surdo vou para o INSS a historia a mesma e deste poblema cem
puder trabalhar mim entenda (Cohn, 2012, p. 63).
Ou ainda:
2. Sociloga, bolsista snior do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq) e especialista em polticas sociais.
Sumrio Executivo
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Sumrio Executivo
A nossa sobrevivncia assegurada pela agricultura de subsistncia. Vivemos numa situao difcil,
pois a agricultura na regio seca, como a nossa, no oferece condies de produo... Meu processo
de aposentadoria est no INSS e h um bom tempo no anda. O INSS orientou que eu entrasse com
um advogado para garantir meu benefcio de aposentadoria (Cohn, 2012, p 64).
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) ressalta a sade como direito. De fato, vincula-se
o PBF aquisio de medicamentos e procedimentos de assistncia mdica no disponveis
pelo Sistema nico de Sade (SUS) aos benefcirios ou postulantes, reforando a insero
social via integrao pelo mercado: (...) porque na hora em que falta meus comprimidos da
eu posso passa no medico e compra nas famaas particular (Cohn, 2012, p. 95).
Isso no ocorre em relao educao das crianas. Em geral, faz-se relao com poder
aliment-las, vesti-las ou comprar material escolar, o que indica a cobertura do ensino pblico
a uma signifcativa parcela dessa populao. Eis um caso que associa o PBF a educao e sade:
(...) os meus trs filhos so doentes, a minha filha mais velha... ela obesa e tem problemas no
corao... a minha segunda filha... tem 12 anos e sofreu queimadura... profunda e que quase
atingiu o pulmo e est precisando usar uma roupa para ela poder melhorar. O meu terceiro
filho... tem problemas dermatolgicos. Os trs esto estudando apenas com um lpis e um
caderno, pois no tenho condies nem de comprar o material deles (Cohn, 2012, p. 104-105).
O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) de 2005 e, a partir dele, o PBF passou
a atuar localmente. O programa ganhou maior institucionalidade, j que a assistncia social,
agora no mbito da seguridade social, constitui-se em um direito embora o Bolsa Famlia
no o seja , gerido no nvel central. Vrios estudiosos clssicos dos Estados de bem-estar social
apontam que sua sustentabilidade garantida na forma pela qual a sociedade se apropria deles,
reconhecendo seus direitos bsicos de cidadania. Do ponto de vista da representao pblica
da agenda do governo, PBSM e PBF tornaram-se polticas concorrentes, e no integradas,
muito embora o PBSM constitua um passo a mais no PBF, e este, por sua vez, um passo rumo
construo sabe-se que lenta da renda bsica da cidadania.
A questo, para os prximos anos, articular integrao pelo consumo, pela produo
e pela cidadania, promovendo conscincia dos direitos sociais. O desafo para o PBF, apesar
de seus grandes avanos, que a natureza hbrida do programa gerao de oportunidades
e garantia de renda mnima demanda uma defnio mais substantiva do seu contedo
e da escolha a ser feita. Esta recai sobre a sociedade e o processo poltico do qual emergir
(ou no) essa (re)defnio.
REFERNCIAS
COHN, A. Cartas ao presidente Lula: Bolsa Famlia e direitos sociais. Rio de Janeiro:
Azougue, 2012.
73 73
APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO
1
Celia Lessa Kerstenetzky
2
O Programa Bolsa Famlia (PBF), o maior programa de transferncia de renda em seu gnero,
acaba de completar dez anos de existncia. tempo de pensar sobre o seu futuro.
Ao se fazer especulaes sobre o futuro prximo, duas vises distintas se apresentam.
Sob uma perspectiva, ao transferir renda a pessoas pobres elegveis e direcionar servios
sociais a elas, o programa tomar de assalto o ncleo dinmico do Estado social brasileiro.
Sob a outra, o programa encontrar seu lugar na arquitetura de bem-estar social universalista
baseada em direitos. Na primeira abordagem, o programa absorveria as energias do Estado
social, enquanto na segunda, seria absorvido por ele. Estas duas possibilidades extremas esto
latentes no desenho do programa, que combina renda e servios: o Bolsa Famlia
transfere renda s famlias benefcirias com flhos, e estabelece exigncias
de uso de servios de educao e sade para assegurar a elegibilidade dos
participantes, em um contexto no qual a oferta e a qualidade destes
servios seriamente defciente. Esta situao sugere que, para realizar
uma ou outra viso, os servios existentes devem ser direcionados s
famlias pobres ou ampliados para abranger pobres e no pobres. Outro
ponto de disputa a prpria elegibilidade ao programa, que em um
dos cenrios continuaria a ser um critrio necessrio, mas no sufciente,
para o acesso s transferncias, enquanto, no outro, seria convertida em
titularidade, isto , condio necessria e sufciente para aceder ao benefcio.
Apesar de at certo ponto caricatural, esta distino parece uma boa hiptese para dar conta
de divergncias percebidas entre os agentes pblicos diretamente envolvidos com o programa,
no que se refere a questes como os critrios de elegibilidade, nveis de benefcio, moralidade,
efcincia e efetividade das condicionalidades, e outros detalhes relevantes.
Uma maneira de decidir qual o caminho a percorrer seria recordar a viso original.
Mas qual era a viso original, o esprito de 2003, e que aes seriam necessrias para assegurar
a fdelidade do programa a esta viso?
Retrocedendo-se s origens do Bolsa Escola, em 2001, e especialmente do Bolsa Famlia, em
2003, que passa a abranger famlias muito pobres sem flhos, observa-se uma rejeio ostensiva
do pauperismo. Estes programas se basearam na premissa no pauperista de que a pobreza no
resulta fundamentalmente de escolhas errneas feitas por pessoas pobres, mas, sim, da ausncia
de oportunidades e proteo, diagnstico que os situa na tradio do Estado de bem-estar
social universalista, ou seja, a segunda viso descrita anteriormente. Ajustes recentes no Bolsa
Famlia reforam esta impresso: mais crianas foram admitidas, um critrio de dois anos de
renda permanente somado reinsero automtica foi includo, o foco se deslocou do alvio
da pobreza para a eliminao da pobreza extrema e, portanto, para a nfase em efetividade.
Como consequncia, o oramento do programa aumentou de 0,2% do produto interno bruto
(PIB) em 2003 para mais de 0,5% em 2012.
2. Professora da Universidade Federal Fluminense (UFF) e diretora do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cede) da mesma instituio.
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Sumrio Executivo
Mas o programa ainda deixa de fora muitas pessoas pobres, seja por conta do oramento,
ou de seu desenho. Entre os excludos pelos critrios de elegibilidade esto as famlias sem flhos
que vivem entre as linhas de pobreza e pobreza extrema, alm de todas as pessoas evidentemente
pobres cujos nveis de renda esto acima dos baixos limites estabelecidos no programa. Alm disso,
os modestos benefcios, especialmente o benefcio bsico concedido a famlias em extrema pobreza,
no acompanharam a infao, sofrendo um declnio em termos reais. Na realidade, apesar de o
programa ter obtido sucesso na reduo da desigualdade entre as famlias pobres e na atenuao
da pobreza extrema (por causa dos limites extremamente baixos), ele no tem sido to efcaz na
diminuio da pobreza, mesmo sob o baixo piso ofcial (Soares, 2012).
A vocao no pauperista do programa requer, portanto, sua universalizao, com nveis
adequados de benefcios, a todos os brasileiros que dele necessitem. Uma simulao indica
que tal medida elevaria o oramento para aproximadamente 1,5% do PIB (Monores, 2012).
Este nmero, apesar de diminuto, no to invisvel quanto o marketing dos programas
de transferncia de renda desejaria: se se trata de reparar injustias passadas na distribuio
de oportunidades sociais que se cristalizaram na pobreza atual, uma rediscusso do contrato
social parece, pois, inevitvel.
A orientao no pauperista do Bolsa Famlia deve implicar ainda um segundo gesto: o
reajuste dos atuais arranjos referentes a oportunidades sociais. At o momento, so os benefcirios
que arcam com o nus, pois correm o risco de perder as transferncias caso seus flhos no
frequentem a escola e no compaream s consultas mdicas estipuladas. E, no entanto, as
falhas esto na proviso de bons servios no na disposio dos benefcirios a utiliz-los.
Apesar de nfase recente na oferta de servios aos benefcirios sugerir que h uma preocupao
crescente com estes problemas, previsvel que haja um confito entre o direcionamento de
servios sociais a pessoas pobres e a garantia legal de universalidade na oferta destes servios a
todos os brasileiros. A prevalecer o direcionamento exclusivo aos pobres, esta uma perspec-
tiva no mnimo inquietante, especialmente porque a maior garantia de qualidade dos servios
oferecidos aos pobres que eles sejam compatveis com os exigentes padres de qualidade de
potenciais usurios de classe mdia. Alm disso, o foco em condies ou contrapartidas para
as transferncias de renda constitui uma distrao dos objetivos reais da poltica (Kerstenetzky,
2013). Entre outras distores, no h como relevar o efeito negativo das condicionalidades
sobre as normas e percepes desenvolvidas por pessoas no pobres que fnanciam a poltica,
como a noo de que no deve haver almoo grtis. Contudo, a transferncia de renda para
pessoas pobres no um almoo grtis. Trata-se da restituio de uma dvida social, dvida
histrica que os brasileiros decidiram no mais perpetuar e por isso formularam um programa
como o Bolsa Famlia, combinando renda e acesso a servios. Sendo assim, explicitar as
premissas no pauperistas do Bolsa Famlia e agir inequivocamente de acordo com elas
o que se espera dos agentes pblicos por ele responsveis como contribuio para o debate
pblico sobre o futuro do programa.
REFERNCIAS
MONORES, E. (2012). Os elegveis no cobertos: uma refexo sobre o Programa Bolsa
Famlia e a garantia dos direitos sociais. 2012. Monografa (Graduao) Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012. Disponvel em: <http://www.laeser.ie.ufrj.br/PT/
Estudos%20e%20Pesquisas/monografa_elisa_moncores.pdf>.
SOARES, S. Bolsa Famlia, its design, its impacts and possibilities for the future. Braslia:
IPC-IG, 2012. (IPC-IG Working Paper, n. 89).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
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Reviso
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
O Programa Bolsa Famlia (PBF) beneficia 50 milhes de pessoas e est
presente em todos os municpios brasileiros. Aps uma dcada de sua
existncia, a sociedade brasileira convidada a refletir sobre a trajetria
de consolidao deste que o maior programa de transferncia de renda
do mundo.
Os resultados alcanados pelo PBF no combate pobreza, em suas diversas
dimenses, so hoje evidentes. O acesso renda, a reduo da mortalidade
infantil, o rendimento escolar, a melhoria da qualidade dos alimentos consu-
midos, o alcance da qualificao profissional, a ampliao das oportunidades
de emprego, os efeitos macroeconmicos e de diminuio da desigualdade
so algumas das dimenses que compem o rico panorama analisado pelos
66 autores ao longo dos 29 captulos deste volume.
Cidadania, incluso social e autonomia das famlias pobres so indicativos de
que o Brasil vive um momento de mudanas e de maior otimismo. Os traba-
lhos aqui reunidos, que trazem anlises crticas e atentas, somam-se ao
esforo efetivo e constante de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia
e de construo de novos caminhos e perspectivas para seus beneficirios.
uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
Sumrio Executivo
C
M
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CM
MY
CY
CMY
K
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