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EXPEDIENTE: 3-V-B/2012

ASUNTO: Recuperacin de saldo a favor del
Impuesto sobre la Renta (ISR) al amparo del
Programa de Devoluciones Automticas.

Mxico, D.F., a 3 de abril de 2014


ANLISIS SISTMICO 5/2014 CON REQUERIMIENTO DE INFORME.

El Servicio de Administracin Tributaria (SAT) dentro del Programa de Devoluciones
Automticas al detectar diferencias entre lo declarado por el contribuyente y lo
informado por su retenedor, solicita al primero que, para aclarar dichas diferencias, acuda
directamente con el segundo, sin considerar que dicha obligacin puede resultar de dficil
o imposible cumplimiento para el pagador de impuestos, privndole del derecho que
tiene a la devolucin.

ANTECEDENTES

Esta Procuradura de la Defensa del Contribuyente se encuentra facultada para proteger y
defender los derechos de los contribuyentes, as como investigar e identificar problemas
de carcter sistmico que ocasionen perjuicios a los mismos, con el objeto de proponer a
la autoridad fiscal federal correspondiente, las sugerencias, recomendaciones y medidas
preventivas y correctivas que en su opinin como defensor no jurisdiccional de derechos
procedan; de conformidad con lo dispuesto en los artculos 1, prrafos primero, segundo
y tercero de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 18-B del Cdigo
Fiscal de la Federacin; 1, 5, fraccin XI y dems relativos de la Ley Orgnica de la
Procuradura de la Defensa del Contribuyente, publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el 4 de septiembre de 2006; 72, 73, 75, 76 y dems relativos de los
Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuradura de
la Defensa del Contribuyente, publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de
agosto de 2011; as como 5, apartado B, fraccin II y 30, fracciones I, III, X, XXII, XXIV y





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XXV del Estatuto Orgnico de este Organismo, publicado el 18 de marzo de 2014, en dicho
medio oficial; todos interpretados armnicamente.

I. PLANTEAMIENTO DE LA PROBLEMTICA:

Esta Procuradura de la Defensa del Contribuyente, en el ejercicio de sus atribuciones
sustantivas y a travs de la Subprocuradura de Asesora y Defensa del Contribuyente ha
detectado que diversas unidades administrativas del SAT estn aplicando una prctica
administrativa que deriva en probables violaciones a los derechos de los contribuyentes.

La irregularidad detectada se hace consistir en:

El SAT, al momento de verificar la procedencia de la devolucin dentro del Programa de
Devoluciones Automticas, deja a cargo del contribuyente la aclaracin de las diferencias
detectadas entre lo declarado por ste y lo informado por su retenedor. Esta prctica les
genera a los pagadores de impuestos cargas y costos adicionales para ejercer su derecho a
la devolucin, aunado a que, al implementar este criterio, la autoridad desconoce los
impedimentos a los que se enfrentan para llevar a cabo la aclaracin, como por ejemplo,
cuando el contribuyente ya no labora con el retenedor, se cambia de residencia o
simplemente ya no lo localiza.

II. CONSIDERACIONES:

Una de las obligaciones de las personas fsicas consiste en presentar la declaracin anual
del ejercicio; para tales efectos el SAT da a conocer, a travs de su pgina de internet, el
Programa de Devoluciones Automticas. Mediante este Programa se autorizan las
devoluciones de los saldos a favor en el Impuesto sobre la Renta (ISR) determinados por
los contribuyentes, sin trmites adicionales, pues basta que se seale en la misma
declaracin que se opta por la devolucin bajo esta modalidad.

As, el SAT verificar la procedencia de la devolucin mediante la confrontacin de la
declaracin y la informacin presentada a ste por terceros relacionados con el





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contribuyente, como pueden ser su retenedor, arrendatarios, proveedores o clientes.
Derivado de esta verificacin de datos, la autoridad, al detectar diferencias entre lo
declarado por el contribuyente y lo informado por su retenedor, no autoriza el
procedimiento de devolucin e informa al contribuyente, a travs de su pgina de
internet, los motivos y acciones que deber llevar a cabo para su solventacin. En el caso
de que la irregularidad consista en discrepancias entre lo informado por el retenedor y lo
declarado por el contribuyente, el SAT establece como solucin que el contribuyente
aclare con su retenedor las diferencias, tal y como este Organismo pblico lo ha
comprobado en diversos procedimientos de queja que se han instaurado en la
Subprocuradura de Proteccin de los Derechos de los Contribuyentes.

En efecto, dicho rgano desconcentrado a travs de su pgina oficial, en el rubro
Informacin apartado Devoluciones y compensaciones especficamente en Devolucin
automtica, da a conocer el Catlogo de inconsistencias que pueden originar la no
procedencia de la devolucin, as como la solucin para cada caso expuesto. En el catlogo
mencionado se sealan, entre otros supuestos los siguientes
1
:

INCONSISTENCIAS


1 70 Existe diferencia entre los datos
manifestados en su declaracin
anual y la informacin
contenida en las Bases de Datos
del SAT proporcionada por el
retenedor con RFC (RFC), por lo
que esta Autoridad requiere
verificar los comprobantes
fiscales que amparan el importe
Aclarar con su retenedor la
situacin de su relacin laboral
o comercial, para que en caso
necesario, l corrija la
declaracin informativa de
retenciones. Posteriormente
podr solicitar su devolucin a
travs del "Formato Electrnico
de Devoluciones", disponible en

1
Visible
en:ftp://ftp2.sat.gob.mx/asistencia_servicio_ftp/publicaciones/da/catalogo_inconsistencias_rechazos_01042013.pdf
Consultado el 31 de marzo de 2014.
Grupo CVE Descripcin Accin Correctiva





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de sus ingresos. mi portal en la pgina de
Internet del SAT,
www.sat.gob.mx. Cumpliendo
con los requisitos establecidos
en el Catlogo de servicios y
trmites (Solicitud de
devoluciones), publicado
tambin en la pgina de
Internet del SAT.


Como se aprecia, la autoridad fiscal establece como medida de solucin a la inconsistencia
detectada, que sea el contribuyente el que tenga que aclarar con su retenedor bien sea
por relacin laboral o comercial- esta discrepancia que detecta cuando hace el cruce de
informacin en su base de datos, cuestin que esta Procuradura no comparte toda vez
que no puede recaer en el contribuyente la responsabilidad absoluta de aclarar tales
discrepancias por no ser informacin que tenga en su poder, lo cual resulta contrario, en
opinin de este Ombudsman fiscal, a lo que mandata el artculo 4 de la Ley Federal de los
Derechos del Contribuyente, el cual dispone que los servidores pblicos de la
administracin tributaria facilitarn a los contribuyentes en todo momento el ejercicio de
sus derechos, como lo es, desde luego, el derecho a la devolucin de impuestos, en este
caso de saldos a favor del ISR.

Ahora bien, es claro que existen documentos, datos e informes que pueden ser requeridos
al contribuyente , pues obran en su poder como lo es su contabilidad; sin embargo, en
el caso de las constancias de retenciones u otro tipo de documentos que han sido
elaborados y presentados por un tercero, su presentacin ante la autoridad por el
contribuyente constituye una obligacin a su cargo de difcil cumplimiento y, en ocasiones,
imposible de cumplir, justamente porque no es documentacin o informacin con la que
cuente.







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En este orden de ideas, es vlido considerar que est a cargo del contribuyente subsanar
ante la autoridad tributaria alguna cuestin que est a su alcance y que le sea imputable,
por ejemplo, exhibirle la documentacin que ampare el pago de sus deducciones
personales o aclararle inconsistencias en los clculos para determinar el impuesto a favor,
entre otros rubros, pues se entiende que en estos casos es documentacin que tiene en su
poder o bien tuvo participacin en la elaboracin de las operaciones correspondientes; sin
embargo, si se trata de subsanar irregularidades con relacin a documentos en los que no
participa directamente, sino que son hechos por terceros como los son sus
retenedores, debe procurarse que el desahogo del requerimiento correspondiente no
quede a cargo del contribuyente, porque se le estara obligando a realizar algo que le es de
difcil cumplimiento o incluso imposible, tal y como lo ha establecido este Ombudsman
fiscal en el criterio 38/2013/CTN/CS-SASEN, cuyo rubor es: PRINCIPIO GENERAL DE
DERECHO, NADIE ESTA OBLIGADO A LO IMPOSIBLE. SU ALCANCE EN MATERIA FISCAL.

En trminos de lo expuesto, este Organismo Defensor de los Derechos de los
Contribuyentes considera que el criterio adoptado por la autoridad fiscal resulta contrario
a lo dispuesto por los artculos 2, fracciones II y IX, y 4 de la Ley Federal de los Derechos
del Contribuyente
2
, as como el diverso 22 del Cdigo Fiscal de la Federacin (CFF)
3
, los
cuales medularmente reconocen que la devolucin de impuestos es un derecho de los
contribuyentes y que las autoridades fiscales deben facilitar el ejercicio de ese derecho, as

2
Artculo 2 LFDC. Son derechos generales de los contribuyentes los siguientes:
()
II. Derecho a obtener, en su beneficio, las devoluciones de impuestos que procedan en trminos del Cdigo Fiscal de la
Federacin y de las leyes fiscales aplicables.
()
IX. Derecho a que las actuaciones de las autoridades fiscales que requieran su intervencin se lleven a cabo en la forma
que les resulte menos onerosa.
()

Artculo 4 LFDC. Los servidores pblicos de la administracin tributaria facilitarn en todo momento al contribuyente el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
Las actuaciones de las autoridades fiscales que requieran la intervencin de los contribuyentes debern llevarse a cabo
en la forma que resulte menos gravosa para stos, siempre que ello no perjudique el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias.

3
Artculo 22 CFF. Las autoridades fiscales devolvern las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan
conforme a las leyes fiscales. En el caso de contribuciones que se hubieran retenido, la devolucin se efectuar a los
contribuyentes a quienes se les hubiera retenido la contribucin de que se trate





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como procurar que sus actuaciones sean lo menos onerosas para el pagador de impuestos,
pues debe considerarse que en una sociedad democrtica, partidaria de una nueva cultura
contributiva, el actuar de la autoridad fiscal debe basarse en el respeto irrestricto de los
derechos de los gobernados.

De acuerdo con lo anterior, la autoridad tributaria debe realizar todo lo que est a su
alcance para que los contribuyentes gocen eficazmente del ejercicio pleno de sus
derechos, por ende, este Organismo Defensor de los Derechos del Contribuyente
considera que cuando el SAT no devuelve a los contribuyentes sus saldos a favor
manifestados en las declaraciones del ejercicio por haber detectado diferencias o
discrepancias entre lo declarado por stos y sus retenedores, debe ejercer, en todo caso,
las facultades que le confiere el artculo 41-A del CFF
4
a efecto de aclarar las diferencias o
inconsistencias detectadas, requiriendo en todo caso al retenedor la informacin
respectiva.

En efecto, en aras de dar debido cumplimiento a los preceptos invocados, a juicio de esta
Procuradura, la autoridad fiscal deber adoptar mejores prcticas para la proteccin de los
derechos de los contribuyentes. En este orden de ideas, una buena medida para eficientar
la obtencin de los saldos a favor por parte de los pagadores de impuestos protegiendo
as el derecho que les asiste a obtenerlo, ser requerir directamente a los retenedores
para aclarar las diferencias detectadas, prctica que con seguridad redundar en un
beneficio directo a los contribuyentes. Al respecto, resultan aplicables los criterios
14/2013/CTN/CS-SPDC y 43/2013/CTN/CS-SASEN, adoptados por este Organismo Defensor
de los Derechos de los Contribuyentes, cuyos rubros, respectivamente, son los siguientes:
DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES. MEJORES PRCTICAS DE LAS AUTORIDADES FISCALES

4
Artculo 41-A CFF. Las autoridades fiscales podrn solicitar a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros,
datos, informes o documentos adicionales, que consideren necesarios para aclarar la informacin asentada en las
declaraciones de pago provisional o definitivo, del ejercicio y complementarias, as como en los avisos de compensacin
correspondientes, siempre que se soliciten en un plazo no mayor de tres meses siguientes a la presentacin de las citadas
declaraciones y avisos. Las personas antes mencionadas debern proporcionar la informacin solicitada dentro de los
quince das siguientes a la fecha en la que surta efectos la notificacin de la solicitud correspondiente.
No se considerar que las autoridades fiscales inician el ejercicio de sus facultades de comprobacin, cuando nicamente
soliciten los datos, informes y documentos a que se refiere este artculo, pudiendo ejercerlas en cualquier momento.
-nfasis aadido-





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PARA SU PROTECCIN, y MEJORES PRCTICAS ADMINISTRATIVAS. LA PROCURADURA DE LA
DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE CUENTA CON FACULTADES PARA RECOMENDAR SU ADOPCIN
POR PARTE DE LAS AUTRIDADES FISCALES.

No pasa desapercibido para esta Procuradura lo dispuesto por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 121/2008, cuyo
rubro es: DEVOLUCIN DE CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE. ACORDE CON EL
ARTCULO 22 DEL CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN, SI LA AUTORIDAD CONSIDERA QUE DEBEN
SUBSANARSE IRREGULARIDADES DE LA SOLICITUD RESPECTIVA O DE SUS ANEXOS, A QUIEN
DEBE REQUERIR ES AL SOLICITANTE
5
, pues por una parte esta tesis se refiere al trmite de
devolucin previsto en el artculo 22 del CFF siendo que el presente Anlisis Sistmico
versa sobre el Programa de Devoluciones Automticas, y por la otra se establece
claramente que la autoridad fiscal, a fin de verificar la procedencia de la devolucin de las
cantidades solicitadas, puede requerir al contribuyente los datos, informes o documentos
adicionales que considere necesarios y que estn relacionados con la solicitud respectiva,
pero ese requerimiento slo debe ser en relacin con lo que est a su alcance o le sea
directamente imputable, sin desconocer por ello la facultad de la que goza la autoridad

5
Tesis correspondiente a la Novena poca, sustentada por la Segunda Sala, visible en el Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta, Tomo XXVIII, Septiembre de 2008, Pgina: 220, que a la letra establece lo siguiente:
DEVOLUCIN DE CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE. ACORDE CON EL ARTCULO 22 DEL CDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIN, SI LA AUTORIDAD CONSIDERA QUE DEBEN SUBSANARSE IRREGULARIDADES DE LA SOLICITUD
RESPECTIVA O DE SUS ANEXOS, A QUIEN DEBE REQUERIR ES AL SOLICITANTE. Si se tiene en cuenta, por una parte, que
conforme a los principios de legalidad y seguridad jurdica contenidos en el artculo 16 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite y, por otra, que el artculo 22 del
Cdigo Fiscal de la Federacin establece que las autoridades fiscales, para verificar la procedencia de la devolucin de
cantidades pagadas indebidamente, podrn requerirle al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales
que consideren necesarios y que estn relacionados con aqulla, es indudable que en este ltimo supuesto no est
incluida la facultad de requerir a personas distintas del contribuyente para que realicen las aclaraciones sealadas a fin
de que la autoridad resuelva lo procedente respecto de la solicitud de devolucin, en virtud de que se violentaran los
indicados principios constitucionales. Esto es, si existe alguna irregularidad en la solicitud respectiva o en sus anexos, la
autoridad nicamente puede requerir al contribuyente para que la subsane, pero atendiendo a la mxima de que nadie
est obligado a lo imposible, ese requerimiento slo debe ser en relacin con lo que est a su alcance o le sea
directamente imputable. Lo anterior no implica desconocer la facultad de la autoridad para requerir a terceros,
relacionados con los contribuyentes, los datos, informes o documentos que estime pertinentes; sin embargo, solamente
puede hacer uso de tal potestad cuando decida ejercer sus facultades de comprobacin.
Contradiccin de tesis 71/2008-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Cuarto, ambos en Materia Administrativa y Segundo en
Materia de Trabajo, todos del Tercer Circuito. 13 de agosto de 2008. Cinco votos. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretario: scar Palomo Carrasco.






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para requerir a terceros los datos, informes o documentos que estime pertinentes
relacionados con el contribuyente lo que solamente puede hacerlo cuando decida
ejercer sus facultades de comprobacin.

En las relatadas consideraciones, este Organismo pblico considera que dentro del trmite
de devoluciones solicitadas al amparo del Programa de Devoluciones Automticas, la
autoridad fiscal cuando detecte inconsistencias entre los datos declarados por el
contribuyente con los declarados por su retenedor, tiene la atribucin legal en trminos
del citado artculo 41-A del CFF para requerirle a ste ltimo le aclare esta situacin, y
no obligar al contribuyente a que sea l quien deba llevar a cabo tal actuacin.


OBSERVACIONES Y SUGERENCIAS

Atendiendo al nuevo paradigma de proteccin de derechos fundamentales, la
Procuradura de la Defensa del Contribuyente sugiere al Servicio de Administracin
Tributaria que realice las acciones conducentes, como es la modificacin de criterios,
formatos, programas y guas aplicables para facilitar la obtencin de los saldos a favor de
los contribuyentes, especficamente de aquellas personas fsicas que hubieran
determinado saldo a favor en la Declaracin Anual del Impuesto sobre la Renta al amparo
del Programa de Devoluciones Automticas, para que de manera clara y precisa se
establezca que ser la autoridad fiscal a travs de las facultades que le confiere el
artculo 41-A del Cdigo Fiscal de la Federacin, la que requerir al retenedor para que
presente los datos, informacin y documentacin necesaria para el esclarecimiento de
las diferencias detectadas; procurando en todo momento el derecho a la devolucin de
las cantidades manifestadas como saldo a favor.

En trminos de lo dispuesto en los artculos 33, segundo prrafo y 76 de los Lineamientos
que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuradura de la Defensa del
Contribuyente, notifquese por oficio a los Administradores Generales Jurdico, de
Servicios al Contribuyente y de Auditora Fiscal Federal, todos del Servicio de





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Administracin Tributaria, el contenido del presente Anlisis Sistmico el que reviste el
carcter de Acuerdo de Calificacin de la propia problemtica, a efecto de que en un
plazo de treinta das naturales manifiesten lo que a su derecho convenga, en la
inteligencia de que esta Procuradura podr convocar a las autoridades fiscales a una o
varias mesas de trabajo para encontrar las mejores soluciones a la problemtica
observada.

Publquese el presente documento en la pgina oficial de esta Procuradura.

Con fundamento en los artculos 12, fraccin XIII, 30, fraccin X, del Estatuto Orgnico de
la Procuradura de la Defensa del Contribuyente, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 18 de marzo de 2014, y en acuerdo con la Procuradora de la Defensa del
Contribuyente, Licenciada Diana Rosalia Bernal Ladrn de Guevara, firma el Subprocurador
de Anlisis Sistmico y Estudios Normativos.




Mtro. Jose Luis Figueroa Jacome.












AML/MVC/ERG