Introduccin: La constitucionalidad de un ordenamiento jurdico equivale a la integridad y honorabilidad de una persona. En ambos debe haber congruencia en los principios y valores, en lo que se dice y se hace. La congruencia del orden jurdico se basa en que debe prevalecer el principio de supremaca constitucional en la legislacin nacional, que en nuestro caso involucra a la legislacin federal y estatal. La supremaca constitucional igual debe ser tomada en cuenta en la emisin de las leyes por el Poder Legislativo y cuando el Poder Ejecutivo aplica las normas al caso concreto. Sin embargo hasta el da de hoy, el nico poder que lleva a cabo el control de la constitucionalidad es el Poder Judicial de la Federacin, cuando resuelve y emite resoluciones de los amparos interpuestos contra normas consideradas inconstitucionales, sobre controversias inconstitucionales y las acciones de inconstitucionalidad previstas en los artculos 103, 105 y 107 de la Constitucin. Con la reforma al artculo 1 constitucional llevada a cabo en el ao 2011, en que se transforman a las garantas individuales en derechos humanos, y se establece la obligacin para todos los jueces y magistrados judiciales y administrativos de tomar en cuenta por encima de la legislacin nacional, lo que dicen los tratados internacionales en esta materia, de acuerdo a principios especficos de interpretacin. Se establece adems por parte de la Corte la obligacin de aplicar este control convencional ex officio al mismo tiempo de dejar de aplicar aquellas normas que se consideren inconstitucionales. Esto quiere decir que el control difuso de la constitucionalidad adquiere otra dimensin, al extenderse esta obligacin a todos los juzgadores, cuestin que antes slo era materia del Poder Judicial Federal. Cabe sealar que la supremaca constitucional prevalece de todas formas, pues la Constitucin se sigue conservando en primer lugar. Al efecto se explica el concepto a continuacin. 1. Supremaca constitucional: La Supremaca Constitucional es la base y justificacin de toda la produccin legislativa y directriz de la realidad poltico-social realizada conforme a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y sta (la Constitucin) es la norma fundamental del Estado. El principio de supremaca de la Constitucin y el control de la constitucionalidad, tienen un estrecho vnculo, ya que, mientras la supremaca constitucional se encarga de ser el parmetro para que ningn acto de autoridad, ley o tratado pueda contravenir la ley fundamental, 2
aparece otra figura jurdica que lo que pretende es mantener la constitucionalidad de las leyes el control o la jurisdiccin constitucional, el que se encarga de hacer efectivo dicho principio, al otorgar los mecanismos efectivos para garantizar la supremaca constitucional. En concreto, para que la Constitucin conserve su supremaca, requiere la existencia de procesos constitucionales destinados a fortalecer las instituciones aseguradas y organizadas en el texto constitucional, as como el control de leyes que emanan del Congreso. El principio de supremaca constitucional establece que la Constitucin es el principio de origen de la legislacin vigente. El doctor Hctor Fix Zamudio, dice que: El principio de supremaca, por tanto descansa en la idea de que por representar la Constitucin la unidad del sistema normativo y estar situada en el punto ms elevado de ste, contiene las normas primarias que deben regir para todos dentro de un pas, sean gobernantes o gobernados; dichas normas primarias constituyen al propio tiempo la fuente de validez de todas las dems normas que por eso se han llamado secundarias y que componen el derecho positivo en general. Desafortunadamente en el orden jurdico mexicano existen leyes inconstitucionales vigentes. Ante la ausencia de procesos efectivos de control de la constitucionalidad de las leyes que emite el Congreso e incluso los ordenamientos secundarios y reglamentarios que el ejecutivo emite. Por lo que se corre el riesgo de que las instituciones establecidas constitucionalmente se vean disminuidas, viciadas o desaparecidas por leyes o actos de alguno de los poderes del Estado. La inconstitucionalidad de las normas significa tambin grandes costos para el Estado; el echar marcha atrs a actos administrativos fundamentados en normas inconstitucionales repercute en todas las esferas del poder, pues se requiere que intervenga el Poder Judicial para declarar la inconstitucionalidad de una norma que emiti el Poder Legislativo y que aplic el Poder Ejecutivo. Es por ello que el tener un control efectivo de la constitucionalidad de las leyes significa adems de una garanta de seguridad jurdica, un ahorro para el Estado, pero sobre todo significa fortalecer el Estado de Derecho y mantener su integridad. Ahora, con el criterio de la Corte, los juzgadores podrn dejar de aplicar aquellas normas que se consideren inconstitucionales, de tal manera que se estar ejerciendo un control difuso indirecto. El Estado se sustenta porque ha sido creado por una ley, y a su vez el Estado se fortalece en la medida que cuida la aplicacin de leyes justas y equitativas lo que propicia el buen desarrollo y convivencia de sus ciudadanos. En consecuencia se establece una relacin de corresponsabilidad entre ciudadano y autoridad. Cuando el ciudadano advierte que se le est aplicando una disposicin inconstitucional, nace la desconfianza hacia la autoridad, y por consiguiente la falta de compromiso del cumplimiento de la norma. 3
El doctor Hctor Fix Zamudio seala que: para que la constitucin pueda desempear su papel clave en el orden jurdico, estatal y poltico, es preciso que se le reconozca cuando menos dos principios fundamentales, a saber: el principio de supremaca y el principio de inviolabilidad. 2. Sistemas de control constitucional: Los sistemas de control constitucional se clasifican segn el maestro Burgoa en: Por la naturaleza del rgano encargado del control constitucional Conforme al nmero de rganos que lo ejercen, y, Por la orientacin de la interpretacin constitucional que requieren. 2.1. El control constitucional segn la naturaleza del rgano que lo ejerce: A) Control constitucional por: a) rgano poltico; y, b) rgano jurisdiccional. Ambos poseen diferencias que los oponen, aunque en realidad las caractersticas de cada uno de ellos pueden mezclarse en la realidad, volviendo flexible la distincin que enseguida apuntaremos. a) El control constitucional por rgano poltico: La tutela del orden constitucional se encomienda a alguno de los tres poderes polticos tradicionales o a un rgano especial distinto de ellos. La denuncia de inconstitucionalidad compete a un rgano estatal o a un conjunto de funcionarios. Ante el rgano de control no se realiza un procedimiento contencioso, pues no se plantea la inconstitucionalidad de algn acto como una litis. Las declaraciones de inconstitucionalidad emitidas en l tienen efectos generales o erga omnes. Equivale al Consejo de Estado Constitucional.
Declaracin de procedencia Acto legislativo conocido comnmente como desafuero. Con esta figura concluye el procedimiento que refiere a la facultad exclusiva de la Cmara de Diputados para conocer y resolver las acusaciones de los ciudadanos, los particulares con derecho o el Ministerio Pblico en contra de los servidores pblicos que seala la Constitucin, para 4
ponerlos a disposicin de una autoridad judicial a fin de que sta los juzgue por delitos cometidos durante el desempeo de su encargo. Cuando la Cmara emite la declaracin de procedencia no prejuzga sobre la posible responsabilidad del acusado, aunque considera que existen elementos para suponer su probable responsabilidad. La Cmara de Diputados erigida en Jurado de Procedencia discute y vota el dictamen preparado por la Comisin Jurisdiccional, a travs de la Seccin Instructora, en el que se declara que ha lugar a proceder en contra del inculpado, caso en el cual ste ser destituido de su cargo y quedar sujeto a la jurisdiccin de los tribunales competentes. La Declaracin de procedencia est vinculada a la materia penal, esto es, a los ilcitos que de esta naturaleza puedan cometer los servidores que establece el artculo 111 de la Constitucin. A) Cuando se presente denuncia o querella por particulares o requerimiento del Ministerio Pblico cumplidos los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la accin penal, a fin de que pueda procederse penalmente en contra de algunos de los servidores pblicos a que se refiere el primer prrafo del artculo 111 de la Constitucin General de la Repblica, se actuar en lo pertinente de acuerdo con el procedimiento en materia de juicio poltico ante la Cmara de Diputados. Para tales efectos la seccin deber rendir su dictamen en un plazo de sesenta das hbiles, salvo que fuese necesario disponer de ms tiempo, a criterio de la seccin. En este caso se observarn las normas acerca de ampliacin de plazos para la recepcin de pruebas en el procedimiento referente al Juicio Poltico. Esto es, si al concluir el plazo sealado no hubiese sido posible rendir su dictamen podr ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesario (Art. 14, prrafo segundo LFRSP). La seccin instructora practicar todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, as como la subsistencia del fuero constitucional cuya remocin se solicita. Concluida esta averiguacin, la seccin dictaminar si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado. B) Si a juicio de la seccin, la imputacin fuese notoriamente improcedente, lo har saber de inmediato a la Cmara, para que resuelva si se contina o desecha, sin perjuicio de reanudar el procedimiento si posteriormente aparecen motivos que lo justifiquen (Art. 25 LFRSP). C) Dada cuenta del dictamen correspondiente, el presidente de la Cmara anunciar que debe erigirse en Jurado de Procedencia al da siguiente a la fecha en que se hubiese depositado el dictamen, hacindolo saber al inculpado y a su defensor, as como al denunciante, al querellante o al Ministerio Pblico, en su caso (Art. 26 LFRSP). 5
D) AUDIENCIA. El da designado, previa declaracin al Presidente de la Cmara, conocer la asamblea del dictamen que la seccin le presente y actuar en los mismos trminos previstos por el artculo 20 en materia de Juicio Poltico (Art. 27 LFRSP). Esto es, en dicha audiencia y una vez que la Cmara de Diputados se erija en Jurado de Procedencia. En seguida la Secretara dar lectura a las constancias procedimentales o a una sntesis que contenga los puntos sustanciales de stas, as como a las conclusiones de la seccin instructora. Acto continuo se conceder la palabra al denunciante, al querellante o al Ministerio Pblico y en seguida al inculpado o a su defensor, o a ambos si alguno de stos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos. El denunciante podr replicar, y si lo hiciere, el inculpado y su defensor podrn hacer uso de la palabra en ltimo trmino. Retirados el denunciante y/o querellante, el Ministerio Pblico, el inculpado y su defensor, se proceder a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la seccin instructora (Art. 20 LFRSP). E) Si la Cmara de Diputados declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, ste quedar inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisin y sujeto a la jurisdiccin de los tribunales competentes. F) En caso negativo, no habr lugar a procedimiento ulterior mientras subsista el fuero, pero tal declaracin no ser obstculo para que el procedimiento contine su curso cuando el servidor pblico haya concluido el desempeo de su empleo, cargo o comisin. G) Por lo que toca a gobernadores, diputados a las legislaturas locales y Magistrados de los tribunales superiores de justicia de los estados a quienes se les hubiere atribuido la comisin de delitos federales, la declaracin de procedencia que al efecto dicte la Cmara de diputados, se remitir a la legislatura local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposicin del Ministerio Pblico federal o del rgano jurisdiccional respectivo (Art. 28 LFRSP). H) Cuando se siga proceso penal a un servidor pblico de los mencionados en el artculo 111 constitucional, sin haberse satisfecho el procedimiento al que se refieren los artculos anteriores, la Secretara de la misma Cmara o de la comisin permanente librar oficio al juez o tribunal que conozca de la causa, a fin de que suspenda el procedimiento en tanto se plantea y resuelve si ha lugar a proceder (Art. 29 LFRSP). JUICIO POLTICO Y DECLARACIN DE PROCEDENCIA. Dos caras del fincamiento de responsabilidades a los altos cargos dentro del Congreso de la Unin. Dr. Miguel ngel Eraa Snchez 6
Introduccin: De manera cclica se ha puesto de relieve cmo, a travs de la vida constitucional del pas, la buena actuacin de los funcionarios pblicos ha sido una pretensin capital del Legislador mexicano a la hora del diseo de controles y contrapesos institucionales. Con independencia de que esto se haya reflejado con mayor o menor acierto en los Ordenamientos diversos, lo cierto es que hoy la realidad poltica acusa un importante dficit para el refreno de los excesos atribuibles a las lites poltico-burocrticas. Difcilmente puede obviarse que, en el trasfondo, subyace una potente subcultura de la corrupcin como fenmeno no slo naturalizado dentro los regmenes monolticos sino en los propios regmenes democrticos. Y si en estos se ana el carcter novel y dbil de su institucionalizacin -como Mxico-, quiz podra entenderse mejor la urgencia de transformaciones normativas ante la idea acreditar la funcionalidad cabal del Ordenamiento. Ms all de idealizar un modelo de control de los funcionarios pblicos, el presente estudio intentar, en principio, realizar un desbroce de las caractersticas y peculiaridades del Ordenamiento mexicano vigente (bastante reconocible por su complejidad), pero sin dejar fuera algunas consideraciones de tipo poltico y de su efectividad prctica. A pesar de que el Ttulo Cuarto contiene el mismo articulado desde el Texto de 1917, sus prescripciones sufrieron una transformacin de gran calado en el ao de 1982, justo en la ambivalente gestin presidencial a la que se atribuye el inicio del proceso de liberalizacin poltica, de manera simultnea a la reconversin econmica aperturista y privatizadora del pas. Con notables insuficiencias de tcnica legislativa, la mencionada reforma constitucional expandi el contenido de los siete preceptos del Ttulo Cuarto (artculos 108 al 114), para lo cual se vale de una redaccin repetitiva y deficiente en su afn de delimitar los supuestos de responsabilidad de los servidores pblicos. Resalta el hecho de que el artculo 109 dej constitucionalizados, cuando menos, a tres distintos regmenes de responsabilidad para los servidores pblicos mexicanos cuyo deslinde resulta siempre necesario: A.- La responsabilidad poltica que en su totalidad deber sustanciarse a travs del Juicio Poltico dentro de ambas Cmaras del Congreso de la Unin (fraccin I). B.- La responsabilidad penal que deber sustanciarse ante los tribunales judiciales de orden federal o comn, pero en cuyo procedimiento la Cmara de Diputados tiene tasada su principal intervencin: remover la inmunidad procesal de la cual gozan 7
determinados servidores pblicos (Fraccin II). Slo de manera excepcional, intervendr la segunda cmara. C.- La responsabilidad administrativa que tericamente deber exigirse ante los rganos competentes de cada uno de los tres poderes de la Federacin, de los organismos autnomos del Estado o de las entidades federales (Fraccin III). En las lneas siguientes, quedar fuera de atencin el rgimen de responsabilidad administrativa para concentrar este estudio en los tipos de responsabilidad restantes (rgimen de responsabilidad poltica y rgimen de responsabilidad penal), que merecen la intervencin imprescindible de los actores parlamentarios. 1.- El Juicio Poltico: El Juicio Poltico podra definirse como el proceso jurisdiccional previsto en la Constitucin, que se sustancia dentro de las Cmaras del Congreso de la Unin, para el efecto de sancionar a un nmero identificable y excluyente de altos funcionarios pblicos de la Federacin o de los estados que, desde el ejercicio particular de su cargo, empleo o comisin, hayan incurrido en actos u omisiones que producen perjuicio a los intereses pblicos fundamentales y al buen despacho de los asuntos estatales. Si el fallo cameral sobre el Juicio Poltico fuere positivo, necesariamente implicar la destitucin del cargo y la proscripcin temporal de su derecho para ocupar otros. 1.1 Los sujetos enjuiciables. El artculo 110 constitucional que regula el instituto del Juicio Poltico, identifica un listado inicial de servidores pblicos de la Federacin que pueden ser enjuiciables ante el Congreso de la Unin, aun cuando otras prescripciones constitucionales disponen despus de tal posibilidad para otros altos cargos de la Federacin. A manera de asegurar la vigencia del rgimen federal, el artculo 110 nomina a los nicos altos cargos del mbito de los Estados que pueden ser polticamente enjuiciados ante el Congreso de la Unin. Descontado que se trata de una instancia excepcional, aqu el Juicio slo procede por violaciones graves a sta Constitucin y a las leyes federales que de ella emanen, as como por el manejo indebido de fondos federales, pero en ste caso la resolucin ser nicamente declarativa y se comunicar a las Legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. Merece subrayarse el hecho de que este artculo constitucional nunca alude al Presidente de la Repblica como sujeto de Juicio Poltico, en tanto que si lo considera como sujeto de responsabilidad penal. Tambin cabe destacar el caso de los altos cargos del Banco de Mxico, que como sealbamos, son sujetos potenciales de Juicio Poltico. Sin embargo, la Ley del Banco de 8
Mxico introdujo cierta distorsin y desmerecimiento del procedimiento congresual en la medida que habilita un procedimiento autnomo de remocin de los 5 miembros de la Junta, bien con la propia intervencin de los miembros de sta o del Presidente de la Repblica y con el sometimiento a la resolucin final del Senado o, en su caso, de la Comisin Permanente. Tal situacin reaparece en el caso de la Auditora Superior de la Federacin, cuyo titular tambin puede ser removido de conformidad con un procedimiento especial previsto en su Ley, con total independencia de que la Constitucin decrete el enjuiciamiento atendiendo a las disposiciones de su Ttulo Cuarto (es decir, mediante un Juicio Poltico). 1.2. La legitimacin para activar el procedimiento. De acuerdo con el artculo 109 de la Constitucin, cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la presentacin de elementos de prueba, podr formular denuncia ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, respecto a las conductas a las que se refiere el presente artculo, y entre stas se hallan las que pueden sujetar a Juicio Poltico a los altos cargos de la Federacin y de los estados. Si en principio tal accin popular para denunciar responsabilidades de los altos cargos supone cierto vanguardismo normativo, basta con observarla a la luz de una crtica doctrinal para desestimar tal impresin. En consecuencia, la legitimacin principal para activar el procedimiento de Juicio Poltico ser de los ciudadanos y, de manera correlativa, para los senadores y diputados aun cuando no lo expresen as las normas constitucionales y slo de soslayo lo haga la ley de la materia. Una imprecisin parecida se presenta con respecto a quines pueden desempearse como defensores del servidor pblico enjuiciado, ya que conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (LFRSP) el derecho de designar al defensor es de tanta amplitud que puede, inclusive, recaer en uno de los congresistas. En teora, esto constituira otra garanta y privilegio ms para el funcionario enjuiciado, a quin parece socorrrsele de manera continua a travs de todo el procedimiento. 1.3. Las causales previstas en la Constitucin y en las leyes. Aunque el Juicio Poltico no procede por la mera expresin de las ideas segn reza el Texto constitucional, lo cierto es que ste concibe con asombrosa vaguedad sus causales de procedencia en la medida que slo prev sanciones para los servidores pblicos que en el ejercicio de sus funciones incurran en actos y omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho (art. 109, fracc. I). 9
Ningn efecto reparador se apreciar, despus, cuando la ley de la materia desarrolla cules actos y omisiones de los funcionarios dan pie al enjuiciamiento poltico en sede cameral y que se enuncian en el artculo 7 de la LFRSP: A) El ataque a las instituciones democrticas; B) El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; C) Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales y sociales; D) El ataque a la libertad del sufragio; E) La usurpacin de atribuciones; F) Cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios estados de la misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; G) Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior; y, H) Las violaciones sistemticas o graves de los planes, programas y presupuestos de la Administracin pblica federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal. Dejando de lado a la usurpacin de atribuciones, los dems supuestos legales resultan de carcter tan abierto y dctil como deseen ser interpretados por los ciudadanos y los congresistas que gozan de legitimacin para activar el procedimiento, lo cual en principio favorecera a la posibilidad de enmarcar mltiples actuaciones u omisiones de los servidores pblicos. De la misma manera, tambin podran plantearse ciertas interpretaciones manidas o forzadas para que un servidor pblico rehya con xito el enjuiciamiento poltico. Valgan estos excesos ejemplares: siendo el caso de que las violaciones a los derechos fundamentales fueren aisladas y tolerables o si aquellas violaciones sistemticas o graves aludidas por la ltima causal, terminan por convertirse en intermitentes y ligeras. No ms halageo resulta el panorama legal que articula y distribuye las atribuciones de ambas cmaras del Congreso, incluida la intervencin de las diferentes comisiones, sobre todo teniendo en cuenta las notables lagunas tanto de la normativa parlamentaria como de los preceptos de la LFRSP que tienden a convertir al Juicio Poltico en un abigarrado procedimiento parlamentario, tal como podr enseguida corroborarse. 1.4. La participacin de la Cmara de Diputados: Por cuanto hace a la Cmara de Diputados, la Norma suprema se limita a indicar que a efecto de la aplicacin de las sanciones previstas en el Juicio Poltico, esta proceder a la acusacin respectiva ante la Cmara de Senadores, previa declaracin de la mayora absoluta del nmero de miembros presentes en sesin de aquella Cmara, despus de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado. Como esto encierra unas peculiaridades procedimentales y de garantas para 10
el inculpado, debemos recurrir al resto del Ordenamiento para observarles con ms detalle. 1.4.1. La subcomisin de examen previo La legislacin de la materia dispone que, tras la ratificacin de la denuncia de Juicio Poltico ante la Oficiala Mayor de la Cmara de Diputados, sta deber turnarse a la Subcomisin de Examen Previo que se integra con 14 diputados emergidos de las Comisiones Unidas de Gobernacin y de Justicia y Derechos Humanos, cuya principal encomienda ser primeramente analizar la legitimacin de las partes y, de forma presuntiva, apreciar la existencia de infracciones legales y, en consecuencia, resolver por mayora bien si ha lugar a la presunta responsabilidad y esto amerita la incoacin (inicio) del procedimiento, o si en otro caso procede desechar la denuncia de plano. De incoarse el procedimiento de Juicio Poltico, la Subcomisin de Examen Previo formular la resolucin correspondiente, para ordenar despus su turno a la denominada Seccin Instructora de la Cmara, cuyo papel se justifica en la Ley federal de la materia y en las propias normas parlamentarias. 1.4.2. La Seccin Instructora A partir de la gran reforma a la Ley orgnica del Congreso de 1999, se incorpor como Comisin ordinaria de la Cmara de Diputados a la Comisin Jurisdiccional, con la atribucin fundamental de ordenar la participacin de cierto nmero de sus integrantes, dentro de la denominada Seccin Instructora del procedimiento de Juicio Poltico. La funcin capital de tal Seccin, consiste en practicar todas las diligencias necesarias para la comprobacin de la conducta o el hecho imputado al servidor pblico, lo cual, una vez calificado en la pertinencia de pruebas y de haber dado vista del expediente al denunciado y sus defensores (y tambin aceptado repetidas alegaciones), dar materia para formular sus conclusiones. De stas podr desprenderse la inocencia del encausado, o en su caso, la declaracin de que ha lugar a proceder en su contra por estar legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia, en tanto que se halla acreditada la responsabilidad del servidor pblico. Si todas esas intrincadas prescripciones del procedimiento logran sortearse, veramos a la Seccin instructora dirigir sus conclusiones a la Mesa de Cmara de Diputados, la cual a travs de una serie de solemnidades ms propias de otra poca, citar por medio de su Presidente a la reunin del Pleno para resolver sobre la imputacin. En la fecha declarada, dar lugar a la ereccin de la Cmara de Diputados como rgano de acusacin, previa declaracin de su presidente. 1.4.3. La Cmara de Diputados como rgano de acusacin 11
Una vez que toca el conocimiento al pleno de la Cmara de Diputados, se dispone con generalidad que algunos de los secretarios de la Mesa d lectura a las constancias procedimentales, as como a las conclusiones presentadas por la Seccin Instructora. Enseguida, se dar la palabra al denunciante y como acto continuo al servidor pblico o su defensor, o a ambos si lo solicitare alguno de stos, para que aleguen lo que convenga a sus derechos. Todava se otorga al denunciante un derecho de rplica que, de ejercitarse, puede llevar de nuevo a la tribuna al defensor y al funcionario; concluida esa etapa, y retirados del recinto los intervinientes, la ley seala que se proceder a discutir y votar las conclusiones propuestas por la Seccin Instructora. La Constitucin que obliga a la Cmara de Diputados a actuar como rgano de acusacin, tambin pide hacerlo con la previa declaracin de la mayora absoluta de los presentes, lo cual se entiende ocurrir cuando sus miembros voten de manera favorable las conclusiones de la Seccin Instructora. 1.5. La participacin del Senado de la Repblica Como ocurre con la intervencin de los Diputados, el Texto supremo dice poco del papel que toca desempear dentro del procedimiento de Juicio Poltico a la Cmara alta, limitndose el quinto prrafo del artculo 110 a indicar que: Conociendo de la acusacin la Cmara de Senadores, erigida en jurado se sentencia, aplicar la sancin correspondiente mediante resolucin de dos terceras partes de los miembros presentes en la sesin, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado. De nuevo, competer a la ley federal aportar ms singularidades al procedimiento como la inclusin de una Seccin de Enjuiciamiento y otra serie de facetas que propone adoptar dentro del pleno cameral. 1.5.1. La Seccin de Enjuiciamiento. Si la creacin de la Comisin Jurisdiccional de la Cmara de diputados responde al fin de integrar de entre sus miembros a la Seccin Instructora, tambin la normativa parlamentaria dispone que la integracin de la Comisin Jurisdiccional del Senado sirve para conformar la denominada Seccin de Enjuiciamiento. La LFRSP delimita las atribuciones de sta, sealando que tras recibir la acusacin de la Cmara de Senadores y haber recibido el turno, los integrantes de la Seccin de Enjuiciamiento emplazarn a la Comisin de los diputados encargada de la acusacin, al acusado y al defensor, para el efecto de presentar sus alegaciones. Una vez que la Seccin de Enjuiciamiento haya definido sus conclusiones, dice la ley que deber entregarlas a la Secretara del Senado para el efecto de que el Presidente 12
de la Mesa anuncie la ereccin de esta Cmara como Jurado de sentencia, dentro de las 24 horas siguientes a la recepcin de las conclusiones. 1.5.2. El Jurado de sentencia Vuelven las recomendaciones de solemnidad legal, cuando toca al Presidente de la Cmara de Senadores declarar a esta en Jurado de Sentencia y para que, despus, discurra un procedimiento especfico y secuente: lectura de las conclusiones de la Seccin de Enjuiciamiento; concesin de la palabra a diputados acusadores, defensor y encausado; y ya retirados los dos ltimos, se proceder la discusin y votacin de las conclusiones. El Pleno conocer los puntos de acuerdo que propongan las conclusiones de la Seccin de Enjuiciamiento y, en consecuencia, se pronunciar a travs de una votacin cualificada. Despus, el Presidente del Senado proceder a realizar la declaratoria correspondiente. Al seguir el modelo estadounidense, el contenido de la declaratoria proveer la principal sancin constitucional, que necesariamente implicar la destitucin del cargo y, de manera simultnea, otras sanciones como la inhabilitacin o proscripcin para el desempeo temporal en cualesquier funcin pblica. 1.6. Las observaciones como corolario Del Juicio Poltico cabe aproximar algunas conclusiones: a) Que su regulacin constitucional y reglamentaria ha sido concebida por actores y para pocas completamente diferentes; donde la tradicional hegemona de nico partido en la arena pblica, no slo auspici el ingenio y la recreacin semntica de instituciones con aspiraciones vanguardistas, sino la imprevisin de su eficacia normativa plena en sedes de corte pluralista y deliberante. B) Que el entramado del Ttulo Cuarto constitucional, complicado y deficiente per se, pero en cuyo telos subyace tanto la idea de controlar el abuso del poder como prever las responsabilidades para las lites que tienen funciones pblicas trascendentales, de manera temprana y acusada se vio desvirtuada por la LFRSP que acondicion un procedimiento plagado de tortuosos y persistentes vericuetos que, en el mejor de los casos, merece desestimarse para no convertir al Congreso de la Unin en rehn de una multiplicidad de facetas. C) Que mientras no haya una transformacin de raz en el procedimiento de Juicio Poltico previsto en la ley de la materia, y esto se reduzca slo a intentos cosmticos de reforma legal, aquel no tendr la virtud republicana de convertirse en real y eficaz instrumento de control del Congreso de la Unin. 13
D) Que cabra repensar de manera seria en suprimir todos aquellos preceptos de la LFRSP atinentes a los procedimientos estrictamente camerales del Juicio Poltico, ya que adems de invadir el objeto de las normas parlamentarias, contraran la constitucionalidad de otras disposiciones y finalidades del Texto supremo y, por consiguiente, dislocan la funcin constitucional que las Cmaras tienen encomendadas en el procedimiento de Juicio Poltico. 2. La Declaratoria de Procedencia Si hay quien observa la Declaracin de Procedencia como una instancia procesal jurisdiccional, vale tambin considerar que se trata de otro procedimiento parlamentario por medio del cual se analiza en el Congreso de la Unin si un servidor pblico que goza de inmunidad procesal es probable responsable de la comisin de un delito, con la finalidad de declarar la remocin de aquel privilegio y ponerlo a disposicin del Juez o tribunal respectivo. Tal procedimiento nunca implicar la sustanciacin exhaustiva y definitiva de la responsabilidad penal del alto funcionario en sede cameral, y menos la sustitucin del Congreso en las atribuciones imputadas a los jueces, sobre todo teniendo presente que el objeto de la proteccin constitucional en la Declaracin de procedencia slo es librar de hipotticas interferencias o de influjos negativos a la funcin pblica, per se, ms que garantizar la impunidad de un funcionario determinado, independientemente de que el sistema constitucional y legal tienda a esa confusin, en especial ante las conductas delictivas del Presidente de la Repblica, segn podr apreciarse en el anlisis siguiente. 2.1. La monopolizacin del procedimiento en la Cmara de Diputados. Con excepcin del eventual involucramiento del Presidente de la Repblica, en cualesquier otro procedimiento de Declaracin de Procedencia que se haya activado para desaforar a los altos funcionarios de la Federacin o de los Estados, deber desahogarse de manera ntegra en la Cmara de Diputados cuyo pleno est obligado a declarar, por mayora absoluta de los presentes, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. Para arribar a sa fase declaratoria, la legislacin secundaria establece el propio procedimiento seguido en el seno de la Cmara de Diputados cuando se sustancia un Juicio Poltico, aun cuando dispone algunos ajustes al ya no contemplarse ah la participacin del Senado y, de otro lado, porque la Declaratoria slo concentra la materia penal en su objeto[38]. De este modo, se explican ciertos cambios en los temas de las solemnidades, en la reduccin de plazos del procedimiento o en la redaccin de previsiones generales. 2.2. La excepcin bicameral del enjuiciamiento penal del Presidente de la Repblica. 14
Conviene tener presente que las normas constitucionales relativas a la responsabilidad del titular del Poder Ejecutivo Federal frente al Congreso de la Unin, se han significado nicamente por su construccin semntica. Por ello, no es descartable una interpretacin jurdica problemtica llegado el caso de presentarse responsabilidades penales del Presidente de la Repblica, habida cuenta de las lagunas legales y reglamentarias en temas como la determinacin de los delitos graves respecto a los cuales puede aquel ser acusado en la Cmara de Diputados o las frmulas de aplicacin directa de la legislacin penal por parte del Senado. Lo nico que la Constitucin deja medianamente clarificado es que la enjuiciabilidad penal del Presidente de la Repblica debe sustanciarse en ambas Cmaras del Congreso: los diputados actuando como Jurado de Acusacin tan pronto como la mayora absoluta de los presentes as lo acuerden en sesin plenaria; y los Senadores erigiendo a su Cmara en Jurado de Sentencia para el efecto de resolver, mediante el voto de las dos terceras partes de los presentes, sobre aquella acusacin turnada por los diputados. Sin necesidad de modificar el Texto Constitucional, esta magra y deficiente regulacin procedimental podra revertirse a travs de reformas de fondo a la Ley Orgnica del Congreso o con la emisin del Reglamento parlamentario de sesiones conjuntas del Congreso que se encuentra pendiente de expedirse, en tanto que sera el mbito natural para precisar las peculiaridades del enjuiciamiento penal del Presidente. 2.3. Las observaciones finales a) Los procedimientos parlamentarios de la Declaracin de Procedencia y del Juicio Poltico (que en cualquier momento pueden vincularse), adolecen de tantas imprecisiones, insuficiencias y contradicciones legales o constitucionales que slo se activan de manera remota, lo cual trae aparejado una acusada incapacidad de control del Congreso de la Unin. b) La normativa procedimental de la Declaracin de Procedencia que prev la LFRSP lleva una contradiccin directa de constitucionalidad en la medida que posibilita la invasin de competencias del Poder Judicial por parte de los miembros del Congreso. c) Los altos cargos de la Federacin o de los estados sujetos al trmite parlamentario en cuestin, no gozan de ninguna inmunidad personal ya que el objeto de la proteccin constitucional es, en s, la funcin ejercida. Si bien al tratarse de conductas delictivas de aquellos, aprecio que debera procederse de manera tan expedita y llana para que el Juez respectivo conozca lo ms pronto posible de la causa, tal como ocurre con las conductas de los altos funcionarios implicados en asuntos de orden fiscal, civil, mercantil o laboral y que pueden reclamarse sin obstculo alguno. 15
[1] Tal reforma se public en el Diario Oficial de la Federacin del 28 de diciembre de 1982. En su momento, implic una gran reconcepcin del rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos y aun cuando se han presentado otras adiciones al Texto constitucional, estas se limitan a aludir nuevos altos cargos de la Federacin como sujetos de responsabilidad pblica. Ejemplos de ello se encuentra en las reformas publicadas el 31 de diciembre de 1994 o el 22 de agosto de 1996. [2] En otro momento, he revisado la evolucin sistemtica del rgimen poltico mexicano. Vid. M. Eraa Snchez (2004): La proteccin constitucional de las minoras parlamentarias, Porra, Mxico, pp. 20 y ss. [3] En opinin de la profesora Pedroza de la Llave, S. T, el Juicio Poltico puede situarse entre el Impeachment norteamericano y la mocin de censura espaola, si se toman en cuenta los motivos de procedencia y sus efectos. Vase, su obra El control del gobierno: funcin del Poder Legislativo, INAP. Mxico, 1996, p. 205. [4] En sentido similar, vase: Del Castillo del Valle, Alberto: La responsabilidad de los servidores pblicos, Indito, 2000, p.10 [5] Los senadores y diputados del Congreso de la Unin; los ministros de la Suprema Corte de Justicia; los Consejeros de la Judicatura federal; los Secretarios de Estado; los jefes de Departamento Administrativo; los Diputados de la Asamblea Legislativa del DF; el Jefe de gobierno del DF; los Procuradores de Justicia, de la Repblica y del Distrito Federal; los Magistrados de Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito; los Jueces de Distrito; los Magistrados y Consejeros de la Judicatura del fuero comn del DF; El Consejero Presidente, los Consejeros electorales y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral; los Magistrados del Tribunal Electoral del PJF y los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos (la Procuradura Fiscal de la Federacin tena, hasta el ao de 1999, censados a 247 organismos de ste tipo). *6+ Por ejemplo, el artculo 28 constitucional incluye a las personas encargadas de la conduccin del Banco de Mxico, como sujetos hipotticos de juicio poltico (por ley el Gobernador y los cuatro subgobernadores ratificados por el Senado). Tambin, los artculos 102. B y 79 hacen lo propio con el Presidente de la Comisin Nacional de Derechos Humanos y el Auditor Superior de la Federacin, respectivamente. [7] Los gobernadores de los Estados; los Diputados locales; los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales; y los miembros de los Consejos de la Judicatura locales. 16
[8] Como se sabe, la tradicin constitucional mexicana ha sido siempre reacia a aceptar frmulas de participacin popular directa (referndum, plebiscito o Iniciativa popular). Por tanto, la accin popular confronta directamente dicha tradicin. [9] El profesor Jess Orozco Enrquez, ha llamado con tino la atencin respecto al efecto de intimidacin que se ejerce sobre aquellos ciudadanos que tienen intencin y pruebas para denunciar responsabilidades pblicas, sobre todo al decretarse la prevencin constitucional y legal de hacerlo bajo su ms estricta responsabilidad. (Reforma de 1982). Vid. Orozco Enrquez, J. Jess, en Comentario al artculo 109, en Constitucin Poltica de los EUM comentada, UNAM-IIJ, p.1117. [10] El artculo 39 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, seala que: No podrn votar en ningn caso los diputados o senadores que hubiesen presentado la imputacin contra el servidor pblico. Tampoco podrn hacerlos los diputados o senadores que hayan aceptado el cargo de defensor, aun cuando la renuncia despus de haber comenzado a ejercer el cargo. [11] Que hoy se ha transformado en la Secretara General de la Cmara. [12] Lo anterior se establece el prrafo segundo del artculo 10 de la LFRSP, el cual no ha incorporado todava la reforma de la LOCGEUM de 2003 que modific la denominacin de las Comisiones camerales. Hoy se denominan Comisin de Gobernacin (30 miembros) y Comisin de Justicia y Derechos Humanos (30 miembros). La composicin de la Subcomisin de Examen Previo se perfecciona con cinco integrantes de cada una de estas Comisiones ordinarias, ms un presidente y secretario que surgirn de cada Comisin, lo cual en total suma 14 miembros. [13] El artculo 12 de la LFRSP, seala que la resolucin dictada por la Subcomisin de Examen Previo, podra revisarse por el pleno de las Comisiones Unidas (Gobernacin y Justicia y Derechos Humanos), siempre que la solicitud se formule, cuando menos, por el 10% de sus miembros. Por cierto, en la LIX Legislatura vigente ambas comisiones estn dominadas principalmente por dos partidos: PRI y PAN, que ocupan 22 y 21 posiciones respectivamente (la mitad en cada Comisin). El PRD cuenta con 10 miembros (5 en cada una), en tanto que el PVEM y Convergencia renen 4 miembros cada uno (2 por cada Comisin), con lo cual dicha garanta para las minoras parlamentarias podra acreditarse con el voto total de los partidos que se encuentran en minora. *14+ A travs de la prescripcin del artculo 40.5 de la LOCGEUM que dispone: La Comisin Jurisdiccional se integrar por un mnimo de 12 diputados y un mximo de 16, a efecto de que entre ellos se designen a los que habrn de conformar, cuando as se requiera, la seccin instructora encargada de las funciones a que se refiere la ley reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Constitucin en materia de responsabilidades de los servidores pblicos. En la Legislatura LIX corriente, se compone de la siguiente manera: 17
PRI: 7 miembros (incluido el Presidente); PAN: 5 miembros; PRD: 3 miembros y PVEM: 1 miembro. [15] El artculo 11 de la LFRSP establece que ser de 4 el nmero de integrantes, pese a que el Acuerdo parlamentario de 30 de abril de 1998 (cuya vigencia es ms cuestionable), slo habla en su artculo 5 del nmero de miembros que aseguren la participacin plural de los grupos parlamentarios representados en la Cmara, a los cuales por si fuera poco obliga a tomar sus resoluciones por consenso (artculo 6), mismo que si no logran, produce el reenvo del asunto a la Comisin Jurisdiccional. [16] De los artculos 13 al 19 de la LFRSP se encuentra detallado el procedimiento al que deber ajustarse la Seccin instructora, incluyendo los plazos de desahogo (y sus posibilidades de ampliacin), la presentacin de alegatos (cuando menos en seis ocasiones), y en fin, la serie de abigarradas actuaciones de las partes. [17] Hasta sta etapa del procedimiento de Juicio Poltico, esto es, la formulacin de conclusiones por la Seccin instructora, bien podra haber ocupado ya cinco meses desde la fecha de presentacin de la denuncia ante la Cmara de Diputados, y eso sin contarse la extensin de plazos previstos por la ley federal. [18] Cuyo qurum de instalacin se interpreta de conformidad con el artculo 63 constitucional, que dispone la necesaria asistencia de la mitad del total de sus miembros, o sea 251 diputados. [19] La vaguedad de los preceptos de la LFRSP (de sus artculos de sus artculos 19 al 21), no prev ni tiempos de participacin o tampoco la posibilidad que no se presente el funcionario enjuiciado, por citar slo algunos ejemplos. [20] Tal parece que la mayora absoluta (y no una mayora supercualificada), slo supone una graciosa concesin al Pleno cameral de los Diputados, como reconocimiento a que la denuncia de Juicio Poltico ha logrado salvar mltiples valladares del procedimiento. Bastara con observar lo que sucede dentro del Senado, para ver que se trata slo de un espejismo. [21] As lo prev la LFRSP en su artculo 21, que seala tambin la posibilidad de la negativa en la aprobacin de las conclusiones lo cual permitira al servidor pblico continuar en el ejercicio de su cargo. De la misma manera que, si procede la acusacin, proceda a designarse una comisin de tres diputados para que sostengan aquella ante el Senado. [22] El artculo 101 de la LOCGEUM seala que: La Comisin Jurisdiccional se integrar por un mnimo de ocho senadores y un mximo de 12, con la finalidad de que entre ellos se designe a los que habrn de conformar, cuando as se requiera, la seccin de enjuiciamiento encargada de las funciones a que se refiere la Ley Federal de 18
Responsabilidades de los Servidores Pblicos; en dicha seccin debern estar representados los grupos parlamentarios. [23] La Comisin Jurisdiccional de la Legislatura LIX en funciones, se encuentra integrada por 3 senadores del PAN de los cuales uno es Presidente; 3 senadores del PRI, uno por el PRD y una senadora ms por el PVEM, que suman un total de 7 miembros.. Cabe sealar que no hay en el ordenamiento vigente, ninguna prescripcin que establezca el nmero de estos senadores que podran eventualmente integrar la Seccin de Enjuiciamiento. [24] De los artculos 22 al 24 de la LFRSP se detallan las particularidades del procedimiento, en el periodo de actuacin de la Seccin de Enjuiciamiento, donde se contempla la posibilidad de escuchar directamente a las partes, o disponer la prctica de otras diligencias, todo lo cual resulta necesario para la formulacin de sus conclusiones. [25] La oscuridad de la ley impide saber cmo se arribar a las conclusiones en la Seccin de Enjuiciamiento, en la medida que no dispone, como ocurre con la Seccin Instructora de Diputados, que sea en el seno de la propia Comisin Jurisdiccional donde se formulen las conclusiones. No obstante, se entiende que esto ocurra en el interior de la propia Seccin ya que el artculo 40 de la LFRSP, dice que: En todo caso, las votaciones debern ser nominales, para formular, aprobar o reprobar las conclusiones o dictmenes de las Secciones y para resolver incidental o definitivamente el procedimiento. [26] Respecto a lo cual, la Constitucin ya hemos visto exige una mayora cualificada de dos terceras partes de los senadores presentes. [27] El prrafo tercero del artculo 110 constitucional dispone que: Las sanciones consistirn en la destitucin del servidor pblico y en su inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico. Obviamente que sta sancin ser ineludible, si la sentencia del Juicio Poltico se presenta cuando el servidor pblico se haya desempeando el cargo por cuyas actuaciones ha sido enjuiciado, u otro si es que ha recibido nueva encomienda pblica durante el discurrir del procedimiento, o dentro del lapso del ao siguiente a la fecha en que haya concluido aquel primero, dado que ste ltimo supuesto se prev en el artculo 114 de la Constitucin. [28] Los lmites de la temporalidad que se han silenciado constitucionalmente, son establecidos por la ley de la materia: de uno a veinte aos para desempear un empleo, cargo o comisin de carcter pblico. [29] Resulta difcil ser optimista y esperar su funcionamiento cabal dentro de esta etapa de vigorosidad pluralista que vive el Congreso de la Unin, como opinan algunos profesores, en tanto no se transforme radicalmente la Ley federal de la materia. Vase, 19
Fix-Zamudio, H.: La funcin actual del Poder Legislativo, en la obra El Poder Legislativo en la actualidad, UNAM, Mxico, 1994, p. 26 y en el mismo sentido, Pedroza de la Llave, S. T.: El control del gobierno: funcin del Poder Legislativo, p. Cit. p. 208. [30] Tngase en cuenta la manera cmo se instrumentaliz el Ordenamiento para obtener la legitimacin del rgimen poltico (creyente ordinario del formalismo para- jurdico). [31] Me refiero no slo a los rganos pblicos de la representacin popular, sino tambin a los partidos polticos como vehculos democrticos as como la actuacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como un verdadero tribunal de constitucionalidad. [32] Basta observar cmo (adems de las prescripciones del Texto constitucional), se tiene la ratificacin legal de la denuncia del Juicio; las resoluciones con votacin incluida de las Comisiones Unidas de diputados; las respectivas votaciones de la Subcomisin de Examen Previo; las seis o siete etapas de alegatos, las mltiples comparecencias a manera de audiencias de derecho en dos Secciones (de Instruccin y de Enjuiciamiento); las votaciones por mayora en dichas Secciones; la revisin de stas resoluciones en comisiones; la formulacin de conclusiones y su eventual ampliacin; las intervenciones del defensor en recurrentes etapas del procedimiento; la prolongacin de los plazos a pedimento del enjuiciado, de su defensor o de los integrantes de las Secciones; y, en fin, toda la cadena de peculiaridades procedimentales que con suma dificultad hubiere concebido la mente ms filibusterista de una Asamblea. Esto arroja como resultado, en la hiptesis de desahogo completo del procedimiento, que el Juicio Poltico slo pueda sentenciarse, siete o ms meses despus de la fecha en que fue iniciado. [33] Aqu es suficiente recordar que la LFRSP provino de una Iniciativa legal cuya autora fue del Presidente de la Repblica. [34] Me refiero especialmente al artculo 70 constitucional, que en su prrafo segundo establece: El Congreso expedir la ley que regular su estructura y funcionamiento internos, lo cual avalara la concentracin del procedimiento del Juicio Poltico en nico Ordenamiento. [35] Vase Del Castillo Del Valle, Alberto, p. Cit., p. 12, quien adems considera como denominacin correcta la de Juicio de Desafuero, en tanto que aprecia errnea la denominacin constitucional de Declaracin de Procedencia por obviar la identificacin de la procedencia del juicio penal que es la materia de la declaracin. [36] Con excepcin de los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos, que estn previstos en el 20
artculo 110 constitucional como sujetos de Juicio Poltico, todos los dems altos cargos de la Federacin y de los estados ah sealados detentan la inmunidad procesal que aqu se resea, de conformidad con lo establecido en el artculo 111 constitucional. [37] Al menos este es el tenor del artculo 111 constitucional, cuyo amplio y reiterativo texto prescribe distintas cuestiones como la irregular posibilidad de que, siendo negativa la resolucin de la Cmara de Diputados, se suspender todo procedimiento ulterior, pero ello no ser obstculo para que la imputacin por la comisin del delito contine su curso, cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputacin. Bajo una apreciacin mordaz, parece ah constitucionalizarse una impunidad temporal para ciertos cargos pblicos, en la medida que no sean alcanzables los acuerdos parlamentarios que se traduzcan en mayoras cualificadas. [38] Por ejemplo, el artculo 25 de la LFRSP establece que tras presentarse la denuncia o querella de particulares o requerimiento del Ministerio Pblico (previamente cumplidos los requisitos para el ejercicio de la accin penal) , la Seccin Instructora de la Cmara de Diputados practicar todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, as como la subsistencia del fuero constitucional cuya remocin se solicita. Concluida esta averiguacin, la Seccin dictaminar si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado. [39] De nuevo, la LFRSP prescribe el procedimiento, que en el caso de la Declaracin de Procedencia se encuentra en su captulo III. Los cambios estriban, principalmente, en la desaparicin del Jurado de acusacin, que se sustituye por el Jurado de Procedencia, declarado por el Presidente de la Mesa de Diputados para el efecto de votar la conclusiones presentadas por la Seccin Instructora, con lo cual se agota el procedimiento. [40] Al efecto de presentacin del Dictamen, la Seccin Instructora slo cuenta con 60 das hbiles para su presentacin al Pleno, lo cual reduce de manera significativa la duracin con relacin al Juicio Poltico. [41] El artculo 29 de la LFRSP prev que si no se ha satisfecho el procedimiento, y alguno de los funcionarios aforados es requerido en un procedimiento penal ordinario, la Mesa de la Cmara remitir oficio al juez o a la autoridad para que suspenda el procedimiento en tanto que se resuelve si ha lugar a proceder. *42+ Desde 1917 reza el Texto constitucional (art. 108): El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden comn. Por tanto, se excluye al Presidente del listado potencial de sujetos de Juicio Poltico del artculo 110. En cambio, respecto al procedimiento de Declaracin de Procedencia el artculo 111 dispone que: Por lo que 21
toca al Presidente de la Repblica, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores en los trminos del artculo 110. En este supuesto, la Cmara de Senadores resolver con base en la legislacin penal aplicable. Tales prescripciones se vaciaron completamente de contenido, cuando el artculo 2 de la LFRSSP ha silenciado y excluido de manera inaudita al Presidente de la Repblica como sujeto de aplicacin de la mencionada Ley, con lo cual se consolida una especie de blindaje de impunidad para el Ejecutivo federal bajo la argucia positivista de no preverse un procedimiento subconstitucional ad hoc. [43] Vase Gonzlez Oropeza, Jess, p. Cit., p. 1108-111. Ah plantea la identificacin problemtica de los delitos graves por los cuales puede ser acusado el Presidente de la Repblica, llamando la atencin de la necesidad de precisarles en el subordenamiento. Asimismo, considera que dicha ausencia regulativa obligara a la interpretacin del ordenamiento penal vigente, que ya ha identificado los delitos graves que pueden cometerse por cualquier habitante de la Federacin a partir del ao de 1993. [44] Como detenerse en stos temas rebasa el objeto de este estudio, se sugiere consultar las agudas crticas respecto a la inoperancia y defectos del Ttulo Cuarto constitucional y de la LFRSP. Vase: Valds S. Clemente, El Juicio Poltico, Ediciones Coyoacn, Mxico, 2000. [45] Esto si se tiene en cuenta que su artculo 111, de manera expresa, dispone que la acusacin al Presidente se formule en los trminos de lo previsto en el artculo 110, cuyo texto establece el procedimiento de Juicio Poltico. [46] En virtud de la obscuridad del Texto constitucional y el silencio procedimental absoluto, puede inferirse que en ste nico e irregular caso el Senado se convierte en rgano jurisdiccional pleno, ya que le competer resolver una acusacin con base en la legislacin penal aplicable(artculo 111). Es decir, en la prctica le competera la imposicin de la pena que merezca el Presidente por la comisin del delito. *47+ Por ejemplo, precisar esos delitos graves por los cuales se puede acusar al Presidente de la Repblica, considerando que la legislacin penal vigente ha identificado como delitos graves a un listado extenso previsto en las catorce fracciones del artculo 194 vigente del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, los delitos previstos en el Cdigo penal federal como el homicidio, traicin a la patria, espionaje, terrorismo, sabotaje, extorsin, genocidio, evasin de presos, delitos contra la salud (narcotrfico), falsificacin y alteracin de moneda, contra el consumo y riqueza nacionales, robos en distintas variantes, desaparicin forzada de persona u otros delitos previstos en leyes especiales como el trfico y posesin de armas de fuego, la tortura, defraudacin fiscal y equiparables, delitos de la ley del mercado de valores, etc.
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[48] Slo por mencionar otra cuestionable prescripcin constitucional que se prev para ambos procedimientos, respecto a la naturaleza de sus resoluciones: Las declaraciones y resoluciones de las Cmaras de diputados y senadores son inatacables, lo cual pone en entredicho el papel de tribunal de mxima constitucionalidad que desde el ao de 1994 viene ejerciendo la Suprema Corte de Justicia. [49] Vale retraer lo dispuesto por el art. 25 de LFRSP relativo a las atribuciones de la Seccin Instructora de la Cmara de Diputados, a quien la ley encarga de dictaminar sobre la existencia del delito y la responsabilidad del imputado, cuando la Constitucin se decanta claramente por que sta funcin corresponda a los jueces del Estado, y el Congreso slo se limite previamente a la Declaracin de que ha o no lugar a proceder en contra del alto funcionario. Vase: Valdz S., Clemente: El Juicio Poltico, p. Cit., p. 127-151