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Universidade de Lisboa

Faculdade de Direito
Direito Administrativo
Curso de Direito Administrativo Volume I
Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral
Lus Manuel Lopes do Nascimento
200!200"
Introdu#$o
A Administra#$o P%blica
I C&'C(I)& D( AD*I'I+),A-.&
/. As necessidades colectivas e a administra#$o 0%blica
Administrao pblica servios organizados e mantidos pela colectividade com vista
ao cumprimento da tarefa fundamental de satisfao das necessidades colectivas (por
ex servios de bombeiros! segurana e proteco dos cidados contra perturba"es#
foras armadas# postos consulares$%
A&ui tamb'm se fala das grandes necessidades de car(cter cultural e social so em
grande medida satisfeitas por servios colectivos (museus# faculdades$%
A satisfao das necessidades exige avultados meios (pessoal# material# financeiro$ para
assegurar e regular o funcionamento dos servios e a pr)pria tarefa de obteno de
recursos# torna*se colossal tendo em conta servios como a organizao das alf+ndegas#
gesto das finanas pblicas etc%
Assim# onde &uer &ue se manifeste uma intensa necessidade colectiva a surgir( um
servio pblico% ,stes servios t-m origens mltiplas (estaduais# organismos aut)nomos
e auto*sustentados por ex correios$% .odem tamb'm ser assegurados por aut(r&uias
locais (abastecimento pblico$ ou por institui"es pblicas ou particulares
(estabelecimentos escolares$% .onto comum ' &ue todos concorrem para a satisfao das
necessidades colectivas% No fundo dividem*se em tr-s grandes categorias
/egurana%
0ultura%
1em*estar%
2ica excluda da administrao pblica a realizao da 3ustia (aplicao de normas
3urdicas a casos concretos$% ,sta satisfaz uma necessidade colectiva mas ac4a*se
colocada# na esfera constitucional legal# no poder 3udicial (art%5 678%5$%
2. V1rios sentidos de 2administra#$o 0%blica3
9(rias acep"es
Administrao .blica organizao administrativa! sentido org-nico ou
sub3ectivo (reforma da administrao dos correios$%
Administrao pblica actividade administrativa# em sentido material ou
ob3ectivo (afirma*se &ue a administrao ' lenta ou burocr(tica$%
Muitas vezes falar*se*( nela nos dois sentidos% 0om efeito# a&uele con3unto vasto e
complexo# a &ue nos referimos# e &ue existe e funciona para a satisfao das
necessidades colectivas# no ' mais do &ue um sistema de servios# organismos e
entidades administrao pblica em sentido org+nico &ue actuam por forma regular
6
e contnua para a satisfao das necessidades colectivas administrao pblica em
sentido material%
Administrao pblica em sentido formal:t'cnico cientfico modo pr)prio do
agir &ue caracteriza a administrao pblica em determinados sistemas
administrativos%
4. A Administra#$o P%blica em sentido org5nico
A administrao pblica no ' uma actividade exclusiva do ,stado (ao seu lado
ou soba sua 'gide 4( mltiplas institui"es administrativas &ue so entidades poltica#
3urdica e socialmente distintas$ embora o ,stado se3a a principal entidade de entre as
&ue integram a administrao
No s'c% ;<; a administrao pblica estava nas mos dos municpios (da &ue
todos os c)digos administrativos da monar&uia liberal ten4am sido circunscritos =
administrao local$%
>o3e a administrao pblica estadual ocupa o primeiro lugar na tarefa
administrativa# embora no possamos es&uecer o princpio da descentralizao
(administrao regional# municipal e outras modalidades$% Ali(s# os municpios e
autar&uias so concebidos como realidades sociais pr'*existentes e no inteiramente
subordinadas ao estado (basta lembrar &ue embora existam regras gerais da
Administrao# destacam*se tamb'm as ?% A% , as Autar&uias no fundo o 0oder
local$%
A actividade administrativa pode tamb'm ser desempen4ada por entidades
particulares associa"es recon4ecidas por lei% Assim# o conceito de Administrao
.blica ' bem mais amplo &ue o conceito de ,stado%
Administra#$o P%blica sistema de )rgos e servios e agentes do estado# bem como
das demais pessoas colectivas pblicas# &ue asseguram em nome da colectividade a
satisfao regular e continua das necessidades colectivas de segurana# cultura e bem*
estar%
,la ' 4o3e um vasto con3unto tentacular de
@rganiza"es (cerca de 8877 pessoas colectivas pblicas entre as &uais
municpios e freguesia e 88777 servios pblicos$ dotadas de
personalidade 3urdica e outras em regra no personificadas%
<ndivduos (867777 funcion(rios e agentes administrativos$ &ue p"em a
sua intelig-ncia e vontade ao servio das organiza"es%
2uno pblica (burocr(tica$ con3unto de indivduos &ue trabal4am como
profissionais especializados ao servio da administrao! tamb'mpode ser utilizada no
sentido de met)do de actuao da administrao%
Aa actuao destes organismos e indivduos nasce a actividade administrativa ou
administrao pblica em sentido material%
. A administra#$o 0%blica em sentido material
Actividade tpica dos servios pblicos e agentes administrativos desenvolvida
no interesse geral da colectividade# com vista a satisfao regular e contnua das
B
necessidades colectivas de segurana# cultura e bem*estar# obtendo para o efeito os
recursos mais ade&uados e utilizando as formas mais convenientes% C# assim# uma
actividade regular# contnua e permamente# &ue tem com fins a seguran#a6 cultura e
bem7estar economico e social%
No entanto# a preocupao pela descoberta do contedo material da
administrao s) decorre da rev% francessa e da teoria da separao de poderes%
Ao contr(rio do &ue inicialmente se entendia# a administrao pblica como
meramente executiva de leis# cumpre*l4e tamb'm executar op"es fundamentais
traados pelo poder poltico e muitas outras actividades de natureza no executiva
(estudos de problemas# preparao legislativa$ mas devendo sempre ser realizadas com
base na lei% Ali(s# no art% DEE%5 da 0%?%.% fala*se da compet-ncia administrativa do
governo e na tarefa de assegurar a boa execuo das leis# alargando o contedo material
da funo administrativa e estabelecendo uma clasula geral de largo alcance na alnea
F$ Gtomar todas as provid-ncias necess(rias = promoo do desenvolvimento
econ)mico*social e = satisfao das necessidades colectivasH%
Aiga*se# tamb'm &ue a administrao tem em D5 &ue garantir a satisfao regular
das necessidades colectivas# se ofaz executando leis# ou praticando actos e realizando
opera"es de natureza no executiva e no 3urdica# ' um aspecto apesar de tudo
secund(rio%
". Administra#$o 0%blica e administra#$o 0rivada
Administrao &b8ecto Fim *eios
P%blica Necessidades
colectivas%
<nteresse pblico% No utiliza meios normais dos
particulares% /e s) procede*se por
contrato# a tend-ncia seria para a
re3eio de acordos &ue pudessem
pre3udicar o ente particular% Assim#
pode executar acordos bilaterais
(contrato administrativo$ mas o acto
tpico ' o comando unilateral &uer sob
a forma de acto normativo
(regulamento administrativo$ se3a sob
a forma de desio concreta e
individual (acto administrativo$% Iso
de poderes de autoridade face a
particulares%
Privada Necessidades
indivduais ou de
grupo mas no
colectivas%
2ins particulares# lucrativos
ou no# ou at' fins
altrusticos mas sem
vinculao necess(ria ao
interesse geral%
<gualdade entre pares% <nstrumento
3urdico tpico de actuao ' o
contrato%
.ara a satisfao de uma necessidade se inserir na administrao pblica tem de
ser c4amada a si pela colectividade (uma padaria no ' a administrao pblica$%
.or outro lado# embora ten4a poderes de imposio aos particulares# a
administrao pblica v-*se restringida por encargos# deveres especiais de natureza
J
3urdica# moral e financeira estabelecidas pela lei 3ustamente para defender o interesse
pblico%
9. A administra#$o 0%bica e as fun#:es do (stado
.roceda*se ao confronto e diferenciao da fuo administrativa e as fun"es
poltica# legislitiva# 3urisdicional do estado%
Fun#$o Pol;tica 9s% administrativa
2im da 2uno .oltica Aefinir o interesse geral da colectividade%
2im da administrativa pblica ?ealizar em termos concretos o interesse
geral definido pela funo poltica%
@b3ctivo da 2uno .oltica Frandes op"es no traar do destino
colectivo%
@b3ectivo da administrao pblica /atisfao regular e continua do
destino colectivo%
Natureza da 2uno .oltica <novadora e criadora: car(cter livre e
prim(rio%
Natureza da administrao pblica ,xecutiva# com car(cter secund(rio
e condicionado%
A Fun#$o Pol;tica pertence aos )rgos superiores do estado e a administra#$o
0%blica aos )rgos subordinados e secund(rios (inclusive organismos no estaduais$!
,m democracia# os )rgos polticos em democracia so eleitos e os )rgos so
nomeados ou eleitos por col'gios eleitorais restritos% K( em 1urocracia (Max Leber$ ou
em Mecnocracia (Falbrait4$ a administrao pblica sobrepNe*se ao poder poltico
enfra&uecido# ou se3a# d(*se o exerccio do poder pelos funcion(rios
.or fim# realce para a grande dificuldade de distiuno pr(tica do exerccio
destas duas fun"es (por exemplo# o Foverno# ' o )rgo supremo da administrao e ao
mesmo tempo ' um )rgo poltico fundamental$%
Fun#$o Legislativa 9s% administra#$o
A diferenciao ' semel4ante = 3( descrita% A lei# ' o fundamento# o crit'rio e o
limite de toda a actividade administrativa% Mamb'm estas duas fun"es se entrecruzam
e # por vezes# confundem*se
Leis &ue materialmente cont-m decis"es de car(cter administrativo (lei
&ue conceda uma penso a uma viva deum ex*combatente$%
Actos administrativos &ue materialmente revestem car(racter de lei#
faltando apenas a forma e a efic(cia da lei (regulamentos aut)nomos$#
sem falar dos casos em &ue a lei se deixa completar por regulamentos%
Fun#$o 8urisdicional 9s% administra#$o
Ambas as fun"es so subordinadas = lei e secund(rias%
Fun#$o <urisdicional 3ulga# sendo caracterizado pela passividade e
desinteresse (' imparcial$# com 3uizes independentes e inamovveis no
seu cargo%
Administra#$o 0%bica gere# toma a iniciativa# prossegue interesses
sendo exercida por )rgos e agentes 4ierar&uizados e subordinados%
Mamb'm estas se entrecruzam
Administrao pratica actos 3urisdicionais certas decis"es punitivas
8
Mribunais comuns podem praticar actos materialmente administrativos
processos de 3urisdio volunt(ria%
,ncontramos tamb'm o princpio da submisso da administrao aos tribunais para a
apreciao e fiscalizaao de comportamentos%
.odemos ento encontrar uma nova definio de administrao pblica em sentido
material actividade tpica dos organismos e indivduos que, sopb a direco ou
fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da colectividade a tarefa de
prover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana,
cultura e bem-estar econmico e social, nos termos extabelecidos pela legislao
aplicvel e sob o controle dos tribunais competentes
O
II (V&LU-.& =I+)>,ICA DA AD*I'I+),A-.& P?@LICA
A. Beneralidades
Auas grandes vis"es da evoluo
.onto de vista estrutural do pe&ueno para o grande# do mnimo para o
m(ximo# da Administrao rudimentar = Administrao tentacular% /eria
uma evoluo constante e linear%
.onto de vista funcional contraste entre o s'c% ;<; e o ;;# do liberal
para o social# do abstencionismo para o intervencionismo economico# do
,stado autoridade para o ,stado proteco# da mera execuo da lei =
promoo do bem*estar%
C. A administra#$o 0%blica no (stado oriental
As primeiras administra"es pblicas modernas nascem com o ,stado oriental%
No entanto# apesar de ainda rudimentar# apresenta 3( traos essenciais das admnistra"es
modernas# mas faltam f)rmulas de Administrao local aut(r&uica e garantias dos
privados face ao estado (tomado numa acepo ampla$%
K( na antiguidade# os imperadores constituem # sob a sua orientao# corpos
funcion(rios permanentes (surgindo sob a 'gide da intervenno econ)mica e social$%
Assite*se = criao de )rgos e servios centrais 3unto do imperador# = diviso
territorial e adopo de medidas e pr(ticas de fiscalizao%
D. A administra#$o no (stado Brego u
@ ,stado grego ' concebido = dimenso de uma pe&uena cidade da actualidade#
no se podndo problemas de administrao territorial (o funcionalismo no atinge
grandes porpro"es$%
Aspecto inovador ' o regimPe de responsabilidade a &ue se ac4am su3eitos os
magistrados (as fun"es duram um ano e t-m de responder perante comiss"es$% Memos
a&ui o princpio do controle administrativo e 3udicial dos mais elevados )rgos da
Administrao%
Na realidade no 4( funcionalismo pblico profissional e pago pelo ,stado
/0. A administra#$o no (stado ,omano
.assagem da pe&uena administrao = grande extenso territorial# com um poder
poltico forte# uno e pleno%
Numerosos funcion(rios pblicos pagos e profissionalizados constitundo uma
verdadeira Gperspectiva de carreiraH%
,stabelece*se uma organizao vertical# com graus 4ierar&uicos# desenvolvendo*
se uma burocracia imperial# em &ue 3( se prespectiva semel4anas com a nossa
administrao
Aefesa de fronteiras e manuteno da ordem pblica%
Q
Administrao da 3ustia%
0obrana de impostos%
,xecuo de obras pblicas%
,xerccio do poder poltico%
Nasce a distino entre At% .blico e At% privado e emarca*se o patrim)nio
pblico dos bens do imperador%
A&ui temos institui"es municipais (municipium$# com larga autonomia
administrativa e financeira%
/urge o Aireito de recorrer# ou se3a# a garantia dos particulares perante o ,stado
(com base na m( aplicao da lei$% No entanto# era apenas uma garantia graciosa (no se
exercia um At individual apenas se solicitava uma graa ao poder$%
//. A administra#$o no estado medieval
2ragmentao do poder poltico provocada pelo feudalismo# mas continua a
4aver alguns sinais da administrao pblica na vida colectiva ()rgos centrais como a
cria r'gia$% Aparecimento de f)rmulas de Foverno local ou de auto*administrao%
Marefas de educao# sade# cultura# ci-ncia cabiam = <grei3a 0at)lica%
2ortalecimento do poder real e aliana do rei com o povo para submeter a nobreza
apartir do /'c% ;<9%
0omo em fases anteriores# continua a 4aver indeferenciao entre a
administrao e a 3ustia (comum era a acumulao de fun"es executivas e 3udiciais$%
Farantias individuais contra o arbtrio dos poderes pblicos so ainda deficientes
(rei no inteiramente submetido ao At%# exist-ncia de previl'gios e isen"es de deveres$%
/2. & (stado *oderno
(stado cor0orativo!estamental Monar&uia limitada pelas ordens# forma de
transio entre o estado medieval e o moderno! organizao do elememto 4umano
do estado em# @rdens ou ,stados%
Atribuio de privil'gios e Ats% =s ordens ou corpora"es e no =s pessoas%
0rescimento da burocracia%
(stado Absoluto /'c% ;9<< e /'c% ;9<<<% Aperfeioamento da m(&uina
administrativa (2rana ?ic4elieu! Lus ;<9$ e consolidao do estado Moderno#
assente na centralizao poltica e administrativa e expanso de servios pblicos%
@ maior fraco seria a admisso ou progresso dos funcion(rios pblicos pelo
favoritismo e no pelo m'rito%
Na .rssia do*se os primeiros passos na profissionalizao e conse&uente
colocao de funcion(rios competentes na administrao% No /'c% ;9<<< ser( 3(
uma administrao expansiva e at' intevencionista (o expoente m(ximo em
.ortugal ser( o consulado de .ombal DQ66 reforma da universidade de 0oimbra!
?eal Mesa cens)ria demonstrando vontade de controle .oltico e Administrativo
sobre a cultura e ensino$%
,evolu#$o Liberal <deais liberais (liberdade individual vs% autoritarismo$%
@s cidados agora titulares de dts% sub3ectivos pblicos# invoc(veis perante o
estado% Aplicao do princpio da separao de poderes% A Administrao
converte*se em executora de leis%
/urge o At% Administrativo moderno preocupao em garantir aos particulares
defesa contra o arbtrio administrativo%
R
0onstitui"es mon(r&uicas do /'c% ;<; instauram o D5 sistema geral e satisfat)ria
do centro de poderes sobre a administrao% /er( com as invas"es napole)nicas
&ue se ir( espal4ar pela ,uropa este tipo de administrao
,evolu#$o liberal em Portugal e as reformas de *ouEinFo da +ilveira A
constituio de DR66 consagrar( todos os princpios das revolu"es liberais e
definiu o princpio fundamental da separao entre a administrao e a 3ustia e a
correspondente separao dos seus )rgos%
,stes princpios foram concretizados em legislao ordin(ria# pormenorizada e
facilmente inteligvel por todos os funcion(rios da Administrao% .ublicao de
diplomas fundamentais &ue modificam a Administrao portuguesa (reforma da
3ustia# Administrao e da 2azenda$%
<ntroduz*se# assim# em DRB6 de Mouzin4o da /ilveira introduziram um modelo
centralizador# somente aplicadp em DRBJ (fim da guerra civil$# mas logo foi
substitudo em DRBO por uma descentralizao mais na lin4a tradicional%
(stado liberal Ae incio# a administrao central mostrava*se relativamente
pe&uena# mas verifica*se uma expanso das suas fun"es apartir de DR8D
(portugal$% Nesse mesmo ano criao do Minist'rio das @bras pblicas# com'rcio
e indstria (2ontes pereira de Melo$# verificando*se um forte crescimento a nvel
das infra*estruturas%
.assos Manuel reduziu os municpios de R6O para B8D# aumentando a import+ncia
dos subsistentes% /urgem c)digos administrativos% A(*se uma altern+ncia entre
modelos descentralizadores e centralizadores nas rela"es com o poder local% No
entanto# a nomeao pelo governo do governadores civis a nvel distrital e dos
administradores dos concel4os refora o centralismo%
A par do liberalismo econ)mico# o intervencionismo diminui% Aestaca*se tb a
criao de servios de car(cter cultural e social (ensino secund(rio# sade %%%$%
9erifica*se uma municipalizao dos servios pblicos ((gua# g(s# electricidade#
transportes colectivos$% Mb fre&uentes foram as concess"es a empresas privadas#
obrigados a colaborar com a Administraao .blica (teoria da impreviso e poder
de modificao unilateral$%
.ela primeira vez as garantias dos particualres perante a Administrao so
deliberadamente reforadas (ideologicamente constitucionalismo# liberalismo#
direitos do >omem$% ,m DRJ8 surgiu o consel4o de ,stado e em DRQ7 o supremo
Mribunal Administrativo% @ ,stado liberal afirma*se como ,stado de Aireito%
& (stado constitucional do sGc. HH ' o subtipo do estado moderno
caracterstico do nosso s'c% garantia do princpio da igualdade# das liberdades
individuais# dos direitos econ)micos# sociais e culturais (aumenta
consideravelmente o intervencionismo econ)mico$%
/er( com a DS Fuerra e a crise de DE6E instalaram e aumentaram o
intervencionismo econ)mico# falando*se mesmo no surgimento duma
Gadministrao econ)micaH! a 6S guerra intensificou a tend-ncia (economia de
guerra$%
<nterveno e dirigismo econ)mico traduzem*se na proliferao de organismos
aut)nomos ligados = adm% 0entral mas no integrados nos minist'rios institutos
pblicos (administrao indirecta$! e as nacionaliza"es do origem a numerosas
empresas pblicas (sector pblico empresarial$% @ sector pblico administrativo
integrar( a administrao indirecta T minist'rios (administrao directa$%%
Aco cultural na medida em &ue l4e cabe garantir a todos o direito = educao e
promover a cultura# a ci-ncia# a educao fsica# o desporto%
E
Aco social na medida em &ue incumbe ao estado assegurar aos cidados o
direito = sade# o direito = segurana social# o direito = 4abitao# o direito ao
trabal4o%
0aracteriza a administrao pblica dos nossos dias no s) o intervencionismo
econ)micos mas tb a aco cultural e social (em conse&u-ncia de dts%
constitucionais$% Aa a expresso ,stado*.rovid-ncia%
Malvez &ue a mel4or f)rmula para retratar a passagem do s'c% passado ao actual#
no mundo ocidental# ainda se3a a &ue v- a evoluo do estado liberal de Aireito
para o estado social de Aireito% ,stado social# por&ue visa promover o
desenvovimento econ)mico# o bem*estar# a 3ustia social! e o ,stado de Aireito#
por&ue no prescinde do legado liberal oitocentista em mat'ria de subordinao
dos poderes pblicos ao Aireito e de reforo das garantias dos particulares frente =
Administrao pblica%
A evolu#$o em 0ortugal no +Gc. HH A instabilidade na DS repblica no
permitiu obra til e duradoura mas mesmo assim cresceu e complexificou*se a
estruturao do Foverno e Administrao central
Aurante o (stado 'ovo manteve*se o princpio da separao de poderes entre
administrao e 3ustia (com excepo de (reas poltico:melindrosas$# instalou*se
um predomnio da Administrao 0entral sobre a municipal (passando pelo maior
controlo do poder central sobre o local# nomeadamente com a nomeao dos
presidentes de c+mara$%
Acentuou*se fortemente o intervencionismo na vida econ)mica#cultural e social
(por raz"es ideol)gicas# polticas e econ)mico*sociais$ organizao corporativa
en&uadrada e reforada# c4amamdo*se a si e exercendo intensamente vastas
fun"es de regulamentao da vida econ)mica% Modavia# por no ser socialista# o
regime nunca nacionalizou ou assumiu directamente a gesto de explora"es
econ)micas privadas% As garantias particulares foram aperfeioadas# excepto em
mat'rias de conotao poltica%
A 4I ,e0%blica iniciou uma nova fase da Administrao .blica# com a
democartizao e a socializao# consolidando*se o princpio da separao entre
administrao e a 3ustia% Manteve*se o predomnio da administrao central sobre
a administrao municipal# embora atenuado (pela eleio livre dos autarcas$%
Aeu*se um forte aumento do intervencionismo estadual noemadamente atrav's da
socializao dos principais meios de produo% /em perder nen4uma das suas
fun"es anteriores# o estado gan4ou outras novas convertendo*se num empres(rio
econ)mico% @ aumento do intervencionsimo estadual manifesta*se nomeadamente
na re&uisio civil de trabal4adores dos servios pblicos%
A reviso de DERE inverteu a tend-ncia# acabando com a irreversibilidade das
nacionaliza"es e permitindo as privatiza"es# mas estas no reduziram o peso do
estado% A democracia aumentou as garantias dos particulares contra os actos da
dministrao# surgindo a figura de .orvedor de 3ustia# uma maior
3urisdicionalizao do /%M3% # dever de fundamentao dos altos administrativos#
etc%
A Administrao .blica &ue era politicamente condicionante e economicamente
condicionada (,stado Novo$# apresenta*se agora como politicamente condicionada
e economicamente condicionante%
D7
III &+ +I+)(*A+ AD*I'I+),A)IV&+
. Beneralidades
,studo dos sistemas 3urdicos tipificao dos diferentes modos 3urdicos de
estruturao da Administrao .blica (variao de tempo e espao$%
A priemira grande distino sistema tradicional europeu (at' s'cs% ;9<<*;9<<<$ e
sistemas modernos este ltimo divide*se em sistema de tipo brit+nico (ou de
administrao 3udici(ria$ e sistema de tipo franc-s (de administrao executiva$% No se
estudar( os sistemas fascista e comunista por falta de interesse para o modelo portugu-s%
. +istema administrativo tradicional
<ndeferenciao das fun"es administrativas e 3urisdicionais
No subordinao da administrao pblica ao princpio da legalidade
(falta de garantias dos particulares$%
@ ?ei era simultaneamente o supremo administrativo e o supremo 3uiz# e o &ue
se diz do rei diz*se de outras autoridades pblicas (no 4avia separao de poderes$%
No 4avia subordinao da Adminstrao .blica = lei# o &ue significa &ue ou
no 4avia# de todo# normas &ue regulassem a Administrao pblica# ou ento &ue essas
normas nem sempre revestiam car(cter 3urdico% @s institutos da dispensa e privil'gios
tamb'm no contribuiam no 4avia ,stado de Aireito%
@ panorama foi profundamento alterado a partir de DORR# com a ?ev% em
<nglaterra (0rommLell$# e de DQRE com a ?ev% 2rancesa% .roclaman*se os Aireitos do
>omem como direitos naturais anteriores e superiores aos do estadoo ou do poder
poltico% Nasce# assim# o ,stado de Aireito%
. +istemas administrativo de ti0o brit5nico6 ou de administra#$o 8udici1ria
0aractersticas do sistema administrativo de tipo brit+nico
/eparao de poderes o rei foi impedido de resolver &uest"es de
natureza contenciosa mediante o Act of /ettlement (DQ7D$%
,stado de Aireito iniciada na Magna 04arta# continua com o 1ill of
?ig4ts%
Aescentralizao central government e local government% As
autar&uias locais eram consideradas entidades independentes%
/u3eio da administrao aos tribunais comuns courts of laL!
nen4uma autoridade pode invocar privil'gios e imunidades visto 4aver
uma s) medida de direitos para todos# uma s) lei para funcion(rios e no
funcion(rios% ,m princpio a Administrao .blica est( submetida ao
direito comum# o &ue significa &ue por via de regra no disp"em de
privil'gios de autoridade pblica%
/ubordinao da administrao ao direito comum rule of laL# tanto o
?ei como os funcion(rios e consel4eiros se regem pelo mesmo direito
&ue os cidados an)nimos (t4e common laL of t4e land$%
DD
,xecuo 3udicial das decis"es administrativas os )rgos
administrativos no podem por si s) empregar meios coactivos% .ara
impor a sua decio ter( de ir ao tribunal obter deste# segundo due
process of laL uma sentena%
Farantias 3urdicas dos administrados sistema de garantias contra as
ilegalidade e abusos da Administrao .blica%
,ste sistema vigora 4o3e na generalidade dos pases anglo*sax)nicos# e# atrav's dos
,IA influenciou pases da Am'rica Latina (o 1rasil$%
. +istema administrativo de ti0o francJs6 ou de administra#$o eKecutiva
0aractersticas do sistema administrativo de tipo franc-s
/eparao dos poderes separao da Administrao da Kustia%
,stado de direito Aireitos sub3ectivos pblicos invoc(veis contra o
estado%
0entralizao aparel4o administrativo# discilplinado pela ?azo%
Assim# disp"e*se os funcion(rios de acordo com uma 4ierar&uia%
/u3eio da administrao aos tribunais admnistrativos como leitura
m(xima da separao de poderes# em &ue o executivo no interfere com
os tribunais# o 3udicial tamb'm no interfere com o funcionamento da
Adminstrao .blica% DQEE criao dos M%A%# &ue no eram
verdadeiros tribunais# mas )rgos da Administrao independentes e
imparciais# incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos%
/ubordinao da adminstrao ao direito administrativo pela
necessidade de especiais poderes de autoridade# paramel4or prossecuo
pblica%
.rivil'gio da execuo pr'via o At administrativo confere =
administrao poderes GexurbitantesH sobre os cidados# por comparao
com os poderes GnormaisH recon4ecidos pelo direito civil aos
particulares nas suas rela"es entre si% As decis"es unilaterais da
Admiistrao .blica t-m em regra fora execut)ria pr)pria# e# podem
por isso mesmo ser impostas pela coaco sem necessidade de &ual&uer
interveno pr'via do poder 3udicial%
Farantias 3urdicas dos administrados efectivadas atrav's dos tribunais
administrativos%
,ste sistema vigora em &uase toda a europa continental ocidental e em muitas ex*
col)nias tornadas independentes no s'c% ;;% A este grupo pertence portugal desde
DRB6%
. Confronto entre os sistemas de ti0o brit5nico e de ti0o francJs
Ambos consagram a separao de poderes e o ,stado de Aireito% Mas existem
traos &ue os distinguem%
@rganizao administrativa um cenUtralizado outro descentralizado%
0ontrole 3urisdiconal da Administrao um entrega*o aos tribunais
comuns# outro a tribunias administrativos%
D6
Aireito regulador da Administrao noum ' o direito comum
(basicamente direito privado$ outro ' o direito administrativo (direito
pblico$%
,xecuo das decis"es administrativas um f(*la depender de sentena
do tribunal# outro consagra um sistema de excuo &ue dispensa
interveno pr'via de &ual&uer tribunal%
Farantias 3urdicas dos administrados <nglaterra confere aos tribunais
comuns amplos poderes de in3uno face = administrao &ue l4e fica
subordinada% ,m 2rana s) os tribunais administrativos &ue anulem as
decis"es ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de
indemniza"es# ficando a Administrao independente do poder 3udicial%
AiceU fala de um sistema de droit administratif (&ue beneficia a Administrao e &ue
cria a favor dela um direito especial e a aplicao por tribunais especiais$ e de rule of
laL (assenta na igualdade de todos incluindo autoridades administrativas$% ,m
<nglaterra no existe uma palavra para a expresso corrente Gdroit administratifH% Go
car(cter essencial do droit administratif ' um corpo de regras destinado a proteger os
privil'gios do estadoH%
>auriou <nglaterra ,stado sem Aireito Adminstrativo% 2rana ,stado com regime
administrativo% A diferena consoante confiem ou no as fun"es administrativas a
tribunais especficos% 2oi >auriou o respons(vel pelas designa"es
deadministrao3udici(ria e sistema de administrao executiva%
AiceU na opinio de 2reitas do Amaral tin4a razo &uando sublin4ava &ue os
impropriamente c4amados tribunais administrativos (em 2rana$# mas )rgos especiais
da Administrao# compostos de funcion(rios% As raz"es e origens de ser da 3urisdio
administrativa francesa tin4am a ver com a alegada necessidade de decidir as &uest"es
do contencioso administrativo num sentido mais favor(vel = Administrao% ,rrou#
&uando reduz o Aireito Administrativo = exist-ncia de tribunais administrativos% ,rrou
tb ao sustentar &ue os tribunais administrativos de modelo fran-s no eram capazes de
garantir eficazmente a proteco dos direitos dos particulares contra os excessos de
poder da Administrao .blica%
>auriou teve razo ao afirmar &ue 4istoricamente mesmo pases com regime
administrativo passaram pela fase da administrao 3udici(ria%
9iso generalizada de &ue os sistemas franc-s e ingl-s t-m &ualidades e defici-ncias
sim'tricas%
. (volu#$o dos sistemas administrativos brit5nico e francJs

A evoluo no s'c% ;; veio a determinar uma aproximao relativa dos dois
sistemas em alguns aspectios
@rganizao administrativas brit+nica tornou*se mais centralizada do
&ue no final do s'c% passado (crescimento da burocracia central# criao
de v(rios servios locais do estado# transfer-ncia de v(rios servios
locais do estado para )rgos regionais$% A francesa foi perdendo o
car(cter centralizador%
DB
0ontrole 3urisdicional da Administrao em <nglaterra surgiram os
c4amados administrative tribunals! em 2rana aumentaram
significativamente as rela"es entre os particulares e o ,stado
submetidas = fiscalizao dos tribunais 3udiciais%
Aireito regulador da Administrao transio do ,stado liberal para o
,stado social de direito# aumento consideravelmente o intervencionismo
econ)mico em inglaterra e fez avolumar a funo de prestao de
servios culturais# educativos# sanit(rios e assistenciais da Administrao
brit+nica%# dando lugar ao aparecimento de leis administrativas% A
Administrao francesa teve de passar# em diversos domnios# a actuar
sob a Vgide do direito privado%
,xecuo das decis"es administrativas %
Farantias 3urdicas dos particulares (na <nglaterra mais# em 2rana
menos$% Aesta&ue para o aparecimento de uma figura o ombudsman de
origem n)rdica# &ue al'm*Manc4a recebeu a designao de
0arliamentarL Commissioner for Administration (DEOQ$ e em 2rana
o *Gdiateur (DEOB$# em .ortugal falamos em Provedor de <usti#a e
&ue ' um instituio de proteco dos particulares frente = Administrao
.blica%
@ .rof% 2austo Wuadros fala ainda de um novo motor de aproximao
entre os dois sistemas &ue ser( a legislao comunit(ria%
@ .rof% 2reitas do Amaral defende &ue no essencial ainda se distinguem os dois
sistemas# mas &ue 4ouve uma significativa aproximao! a principal diferena continua
a ser a unidade (<nglaterra$ ou dualidade de 3urisdi"es (compet-ncia de tribunais
comuns ou administrativos$ o tipo de controle 3urisdicional da Administrao%
DJ
& direito administrativo
I & DI,(I)& AD*I'I+),A)IV& C&*& ,A*& D& DI,(I)&
. Beneralidades
.ara 4aver Aireito Administrativo duas condi"es
A Administrao e a actividade administrativa tem de ser controlada por
normas 3urdicas propriamente ditas (car(cter obrigat)rio$%
Wue essas normas se3am distintas das &ue regulam as rela"es dos
privados entre si%
. +ubordina#$o da Administra#$o 0%blica ao Direito
Aesde a ?ev% francessa &ue em todo o mundo democr(tico a Administrao est(
su3eita ao regime da legalidade% ,ste princpio ' um corol(rio da separao de poderes e
consae&u-ncia da concepo da lei como vontade geral%
A consagrao do princpio da submisso da Administrao .blica = lei traz
como conse&u-ncia &ue toda a actividade administrativa (e no apenas a gesto
patrimonial$ est( submetida ao imp'rio da lei# assumindo# em si mesma considerada#
car(cter 3urdico e# claro# a necessidade de a ordem 3urdica dar aos cidados garantias
do cumprimento da lei pela administrao% C geradora de direitos e deveres# &uer para
privados# &uer para particulares%
,m .ortugal# adoptando*se o sistema franc-s# a Administrao submete*se ao
At% e aos tribunais administrativos (e no ao At% privado como no sistema brit+nico$%
A sua exist-ncia fundamenta*se na necessidade de permitir = Administrao
prosseguir o interesse pblico (precisando de poderes de autoridade para a impor aos
particulares a tributao# a expropriao# a concesso de licenas etc$% Mas a
salvaguarda do interesse pblico implica tamb'm o respeito por variadas restric"es e
deveres da Administrao%
,xemplo de poderes um particular presia de um terreno para fazer uma casa
tem de comprar esse terreno e# se o propriet(rio no o &uiser vender# no tem &ual&uer
fora para a ced-ncia do terreno% K( a Administrao tem poderes de autoridades (para
construir casas# ruas# estradas$# podendo expropriar caso no 4a3a acordo%
,xemplo de restric"es 4( o caso das regras da contabilidade pblica# &ue
su3eitam a realizao de despesas e a celebrao de contratos a limita"es impostas por
raz"es de moralidade pblica%
Assim# = Administrao no so ade&uadas as solu"es de At% .rivado# civil ou
comercial% /o necess(rias solu"es especficas de At% Administrativo%
Wuanto aos tribunais administrativos# 3ustificar*se*( a manuteno destes para
3ulgarem os litgios &ue sur3am entre a Administrao e os particularesX 0onv'm
c4amar a ateno para o facto de nem todas as rela"es 3urdicas estabelecidas entre a
Administrao e os particulares so da compet-ncia dos tribunais administrativos
D8
?ela"es 3urdicas entre Administrao e particulares sob o controlo de tribunais
comuns
0ontrole 3urisdicional das deten"es ilegais# nomeadamente atrav's do
G4abeas corpusH%
As &uest"es relativas ao estado e capacidade das pessoas# bem como as
&uest"es de propriedade ou posse%
@s direitos emergentes de contratos civis ou comerciais celebrados pela
Administrao# ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por
actividaeds de gesto privada%
?ela"es 3urdicas entre Administrao e particulares sob o controle dos
tribunias administrativos
?ecursos de anulao dos actos administrativos arguidos de ilegalidade%
<mpugnao dos regulamentos ilegais# e as ac"es relativas aos contratos
administrativos# = responsabilidade da Administrao por actividades de
gesto pblica# e ao recon4ecimento de direitos ou interesses legtimos
resultantes de leis administrativas%
Actualmente a compet-ncia contenciosa pertence aos tribunais comuns no s)
nos aspectos fulcrais de fesa da liberdade e propriedade# mas tamb'm nos actos
administrativos praticados sob a 'gide do direito privado% Ga razo de ser dos tribunais
administrativos no reside 4o3e em dia no privil'gio de um foro privativo da
Administrao# mas na vantagem de uma especializao material dos )rgos
3urisdicionaisH * .rof% 2reitas do Amaral%
Na 2rana# nascem D5 os tribunais administrativos e depois o Aireito
Administrativo# em .ortugal ' o contr(rio%
@ Aireito Administrativo '# 4istoricamente# a conse&u-ncia de uma certa forma
peculiar de subordinao da Administrao ao direito! e '# actualmente# a base em &ue
se alicera essa mesma subordinao%
. 'o#$o de Direito Adminstrativo
9(rias defini"es (9%F% p(g% D6R$%
Marcello caetano * Gsistema de normas 3urdicas &ue regulam a organizao e o
processo pr)prio de agir da Administrao .blica e disciplinam as rela"es pelas &uais
ela prossiga interesses colectivos podendo usar de iniciativa e do privil'gio de execuo
pr'viaH%
2reitas do Amaral Gramo do direito pblico constitudo pelo sistema de normas
3urdicas &ue regulam a organizao e o funcionamento da Administrao .blica# bem
como as rela"es por ela estabelecidas com outros su3eitos de direito no exerccio da
actividade administrativa de gesto pblicaH%
. & Direito Administrativo como direito 0%blico
Wual&uer &ue se3a o crit'rio para distinguir At% pblico e privado# o At%
Administrativo ser( semTpre um ramo de At% pblico
0rit'rio do interesse por&ue as normas de At Administrativo so
estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo%
DO
0rit'rio do su3eito por&ue os su3eitos de direito &ue comp"em a
Administrao so# todos eles# su3eitos de direito pblico (pessoas
colectivas pblicas$%
0rit'rio dos poderes de autoridade por&ue a actuao da Administrao
&ue ele regula ' a&uela em &ue a Administrao surge investida de
poderes de autoridade%
. )i0os de normas administrativas
@ Ato% Administrativo ' um con43unto estrutrado e organizado# ' um sistema de
normas 3urdicas%
Mr-s tipos de normas 3urdicas
@rg+nicas regulam a organizao da Administrao .blica%
,stabelecem as entidades &ue fazem parte da Administrao
determinando a sua estrutura e os seus )rgos%
>o3e ao contr(rio do &ue acontecia no passado# elas so consideradas
normas 3uridicas e t-m efic(cia externa (a sua observ+ncia pela pr)pria
Administrao ' uma das garantias mais eficazes dos direitos e interesses
dos particulares$%
Wuer dizer &ue no interrssam apenas = estruturao interior da
Administrao# mas aos pr)prios cidados# colocando &uest"es
fundamentais relacionadas com os direitos e liberdades# com os modos
de estruturao do poder e com a pr)pria concepode ,stado Art 6OQ%5
da 0%?%.%
2uncionais regulam o modo de agir especfico da Administrao#
estabelecendo processos de funcionamento# m'todos de trabal4o#
tramitao a seguir# formalidades a cumprir etc%
Ainda 4o3e algumas destas normas so meramente internas sem efic(cia
externa (os manuais de utilizao de computadres na Administrao
.blica$# mas cada vez 4( um maior n5 desta normas &ue obrigam a
Administrao perante os particualres%
K( no ' possvel defender &ue a Administrao .blica ' o su3eito activo
do At% Administrativo# e os particulares o su3eito passivo (o art% 6OQ%5#
n%5J da 0%?%. vem regular em termos 3urdicos o funcionamento da
Administrao# assegurando um funcionamento racional e tecnicamente
aperfeioado do aparel4o administrativo# garantindo &ue os cidados
possam participar no funcionamento da Administrao pblica$%
?elacionais regulam as rela"es entre a Administrao e outros su3eitos
de At% no desempen4o da actividade administrativa (de At% .blico
apenas$# representam a maior parte do direito administrativo material%
Neste contexto ten4a*se presente# &ue o At Administrativo regula tr-s tipos de rela"es
3urdicas
,ntre Administrao e particulares%
,ntre duas ou mais pessoas colectivas pblicas%
0ertas rela"es entre dois ou mais particulares ( concession(rio e utente#
utente e utente# concession(rio e subconcession(rio$%
DQ
Alguma doutrina sustenta &ue s) so normas de Aireito Administrativo (plano
relacional$ as &ue conferem poderes de autoridade especiais = administrao pblica
(nomeadamente o privil'gio de execuo pr'via$%# mas 2reitas do Amaral discorda#
dizendo tamb'm o serem
Normas &ue submetem a Administrao a deveres# su3ei"es ou
limita"es especiais# impostas por interesse pblico%
Normas &ue atribuem Ats% sub3ectivos ou recon4ecem interesses
legitmos face = Administrao Art 6OR%5# n%5D a 8%
Normas &ue conferem poderes de autoridade = Administrao .blica%
. Actividade de gest$o 0%blica e de gest$o 0rivada
Festo privada actividade da Administrao .blica desenvolvida sob 'gide do direito
privado (Aireito 0ivil# Aireito comercial# Aireito do trabal4o$%
Festo pblica actvidade da Administrao desenvolvida sob a 'gide do direito
Administrativo%
/o actos de gesto privada os compreendidos numa actividade em &ue a pessoa
colectiva# despida do poder pblico# se encontra e actua numa posio de paridade com
os particulares em causa# submetendo*se a normas de Aireito privado%
/o actos de gesto privada os compreendidos no exerccio dum poder pblico#
integrando a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva# independentemente
de envolverem ou no o exerccio de meios de coao# e independentemente ainda das
regras# t'cnicas ou de outra natureza# &ue na pr(tica dos actos deveam ser observadas%
@ Aireito Administrativo regula e abrange apenas a actividade de gesto pblica da
Administrao (o prof%# 2austo Wuadros alerta para o facto de 4o3e o direito
Administrativo tamb'm reger os particuPares# &ue# muitas vezes# prosseguem fins
pblicos$%
. 'atureEa do Direito Administrativo
>( tr-s teses principais (o prof% 2reitas defende a ltima$
@ Aireito Administrativo como direito excepcional seria um con3unto
de excep"es ao direito privado% @ At% privado seria a regra geral#
afastado &uando no 4ouvesse uma norma de Aireito Administrativo
aplic(vel% 0om conse&u-ncias# lacunas no At% .rivado deviam ser
integradas com recurso a regras e pprincpios gerais de At% privado% ,sta
concepo est( ultrapassada! o At% Administrativo ' um sistema
estruturado# com princpios pr)prios# e ' por eles ou por analogia dentro
do At Aministrativo &ue se devem integrar as lacunas# e na falta da&uelas
recorres*se aos princpios do dt% pblico (eno do At% .rivado$%
@ Aireito Administrativo como direito comum da Administrao
concepo sub3ectivista ou estatu(ria% Aefensores como Farcia de
,nterra# &ue defende a exist-ncia de duas esp'cies de Ats% (ob3ectivos$
os gerais (regulam actos ou actividades$ e os estatu1rios (destinan*se a
uma classe se su3eitos$ o At% Administrativo seria estatu(rio por
estabelecer a regulao 3urdica duma categoria singular de indivduos
DR
as pessoas colectivas pblicas% Mas isto significaria &ue o At
Administrativo seria um dt pblico e &ue a presena da Administrao
pblica ' um re&uisito necess(rio para a exist-ncia de uma relao
3urdica administrativa%
@ Aireito Administrativo como direito comum da funo administrativa
no ' por ser estatu(rio &ue o At% Administrativo ' direito pblico% >(
normas de At% privado &ue so especficas da Administrao .blica% @
facto de uma norma 3urdica ser privativa da Administrao .blica# ou
de uma especial pessoa colectiva pblica# no faz dela necessariamente
uma norma de At% pblico% .ara al'm disto# o At% Administrativo no ' o
nico ramo de direito aplic(vel = Administrao .blica% >( tr-s ramos
&ue se l4e aplicam
* @ Aireito .rivado
* @ Aireito .rivado Administrativo (At% especfico dos su3eitos de direito
pblico# sendo um Aireito estatu(rio$%
* @ Aireito Administrativo
0ontesta*se ainda &ue a presena da Administrao .blica se3a um
re&uisito necess(rio para &ue exista uma relao 3urdica administrativa%
0omo vimos 4( tr-s esp'cies de rela"es 3urdicas administrativas% No
caso de rela"es 3urdicas entre dois particulares sem &ual&uer presena
Administrativa# o At% Administrativo ser( aplic(vel por&ue est( em causa
o desempen4o ob3ectivo da funo administrativa# e no pela presena
sub3ectiva de uma pessoa colectiva pblica%
0onclui*se &ue o At% Administrativo no um direito estatu(rio ele no se define
em funo do su3eito (Administrao .blica$# mas sim em funo do ob3ecto (funo
administrativa# ou actividade de gesto pblica$% @ At% administrativo no ' pos#para o
.rof% 2reitas do Amaral o dt% comum da Administrao pblica# mas da funo
administrativa%
. Fun#$o do Direito Administrativo
Auas grandes opini"es
A funo ' conferir poderes de autoridade = Administrao .blica# de
modo a &ue ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos privados
(Ggreen lig4t t4eoriesH$%
A sua funo ' recon4ecer Ats e estabelecer garantias em favor dos
particulares frente ao ,stado (Gred lig4t t4eoriesH$%
2reitas do Amaral defende a unio e 4armonizao das duas posi"es # no '
uma funo apenas Gautorit(riaH nem apenas GliberalH ou GgarantsticaH# tem uma
funo mista ou dupla organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos
cidados%
. CaracteriEa#$o genGrica do Direito Administrativo
Mr-s grandes concep"es (2reitas do Amaral defende a ltima$
0oncepo tradicional Auguit e K'ze At Administrativo como o At dos
servios pblicos (as suas varias solu"es materiais teriam sempre por
fundamento as exig-ncias dos servios pblicos$% Mas o At%
DE
Administrativo regula T realidaeds &ue os servios pblicos# e estes no
se regem s) pelo At% Administrativo# actuando tb segundo o Aditreito
privado%
@ autor defende &ue a noo de servio pblico serve# sim# para explicar
a delimitao sub3ectiva da Administrao .blica (crit'rio explicativo
do +mbito da Administrao pblica em sentido org+nico$%
0oncepo dualista Kean ?ivero no ' possvel c4egar a uma nica
noo c4ave do At% Administrativo% ,ste caracteriza*se por atribuir
prerrogativas de autoridade pblica = Administrao (&ue os particulares
no podem usar uns para com os outros$ e por outro lado impor =
Administrao su3ei"es ditadas pelo interesse pblico%
0abe a este autor o m'rito de ter c4amado a ateno para o facto de &ue
no so apenas tpicas do At% Administrativo as normas &ue atribuem
prerrogativas de autoridade# mas tamb'm a&ueles &ue su3eitam a
Administrao a restri"es especiais por motivos de interesse pblico%
,sta concepo descreve mas no explica ou fundamento a ess-ncia do
At% Administrativo%
0oncepo de .rosper Yeil At% Administrativo existe por&ue o poder
aceita submeter*se ao At% em benefcio dos cidados# mas a um dt%
pr)prio &ue l4e d( uma folga o At% Administrativo ' simultaneamente
instrumento de liberalismo frente ao poder e garante duma aco
Administrativa eficaz (meio da vontade do .oder e meio de proteco do
cidado$%
A&uilo &ue carcateriza genericamente o At% Adminstrativo ' a procura permamente de
4armonizao das exig-ncias da aco administrativa# na prossecuo dos interesses
gerais# com as exig-ncias da garantia dos particulares# na defesa dos seus direitos e
interesses legtimos% Modas as concep"es se entrecruzam e completam%
. )ra#os es0ec;ficos do Dt. Administrativo
. A 8uventude
/) surgiu com a revoluo francessa e em .ortugal em DRB6 (reformas de
Mouzin4o da /ilveira$# sendo 3ovem em comparao com o At civil (surgido na ?oma
antiga$%
. InfluJncia 8uris0rudencial
A 3urisprud-ncia tem no At% Administrativo a maior influ-ncia (contrariando
tend-ncia do sistema romano*germ+nico$# logo por em 2rana ter surgido por via
3urisprudencial (este espal4oou*se pela ,uropa$%
A Administrao .blica foi primeiro submetida aos tribunais administrativos e
subtrada ao At% 0ivil# e foram depois os tribunais administrativos e em especial o
0onseil dZ,tat &ue for3aram e criaram praticamente todo o At% Administrativo franc-s
e# portanto# a maior parte do At% Administrativo europeu# &ue ' fortemente influenciado
pelo franc-s%
,m .ortugal# o At% Administrativo surgiu por via legislativa# por importao de
2rana# mas tamb'm entre n)s a 3urisprud-ncia tem nele grande influ-ncia (basta
lembrar &ue as normas t-m o sentido &ue o tribunal l4es atribui$% 0om efeito# &uando a
67
lei ' aplicada pelo tribunal ' &ue se sabe o sentido efectivo com &ue valer( e &ue so os
tribunais administrativos a preenc4er as lacunas# c4egando a solu"es inovadoras#
contribuindo tamb'm# seno para a criao# ao menos para o recon4ecimento#
explicitao e consagrao dos princpios gerais do At% Administrativo
No basta saber a lei (e doutrina$# ' necess(rio con4ecer as decis"es dos
tribunais para saber &uais as solu"es &ue efectivamente vigoram como At% positivo
numa ordem 3urdica (neste sentido o prof% Marcello caetano * Gno importa tanto o
direito &ue est( legislado como o &ue ' executadoH$%
Ae modo diferente pensa Afonso Wueir)# para &uem a referida doutrina
Gconstituui um perigoso desvio dos bons princpios (%%%$ C impossvel# ' ilegtimo
sobrepor de &ual&uer maneira outra vontade (3urisprudencial ou administrativo$ = do
legislador% A ttulo interpretativo no ' legtimo procurar outra &ue no se3a a
interpretao legal ou regulamentarH%
@ prof% 2reitas embora valorizando o papel da 3urisprud-ncia# no adere = escola
do direito livre ou# se&uer# = concepo do Gdireito dos 3uizesH% Ima coisa ' determinar
&uais so as solu"es &ue de facto se praticam num dado momento# outra coisa ' apurar
se = face da lei vigente no deveriam ser outras as solu"es aplicar%
. Autonomia
@ Aireito Administrativo ' um ramo do direito# diferente dos demais pelo seu
ob3ecto e pelo seu m'todo# pelo esprito &ue domina as suas normas# pelos princpios
gerais &ue as enformam%
Nasce# para fazer face = procura constante de 4armonizao entre exig-ncias do
interesse colectivo e dos Ats% dos particulares# criaram*se regras 3urdicas distintas
(diferentes# sem correspond-ncia ou opostas$ do At% privado%
@utrora# o At% Adm% seria um con3unto de excep"es ao direito privado% A
verdade ' &ue 3( no se entende assim# ' sem dvida diferente do dt% privado# mas
formando um corpo completo# com verdadeiros princpios estruturais%
@ estabelecimento das diferenas tem conse&u-ncias pr(ticas# nomeadamente na
integrao de lacunas como ' um ramo aut)nomo e no um con3unto de excep"es '
dentro de si &ue se procede = integrao% >avendo lacunas 4( &ue
.rocurar a analogia dentro do pr)prio sistema do At% Administrativo%
Aplicar os princpios gerais do At% Administrativo%
?ecorrer = analogia nos outros ramos do direito pblico%
.rincpios gerais do direito pblico%
.rincpios gerais de direito%
Mal no impede &ue por vezes existam normas aplic(veis a um certo n5 de
problemas de At% Adm% no direito civil# pois existem princpios comuns &uer ao dt%
pblico &uer ao dt% privado% Mas no estamos a recorrer a solu"es de direito privado# '
po assim dizer# um problema formal%
. Codifica#$o 0arcial
,mbora em .ortugal exista um diploma com o nome de 0)d% Adm% este apenas
abrange a adm% local comum (nem se&uer toda a Adm% local$# constituda por tr-s
grandes categorias de entidades autar&uias locais# magistrados administrativos e
pessoas colectivas de utilidade pblica adm% local (muito deste contedo est( 43
revogado$%
6D
@ actual c)d% Adm% ' o de DEBO*J7# &ue veio coroar uma longa tradio (desde o
D5 Gcod% Adm%H de DRBO$! a sucesso de c)digos administrativos no s'c% ;<; traduziu
sobretudo o conflito de opo entre centralizao e descentralizao administrativa%
Ap)s o 68 de Abril 4ouve v(rias iniciativas e 4( mesmo um pro3ecto do final dos
anos R7# mas no passou disso (reflexo da necessidade de descentralizar$%
Nas ltimas d'cadas tem*se verificado um movimento para codificadar normas
reguladoras do Gprocedimento administrativoH (ou Gprocesso administrativo gracioso#
proc% Adm% no contencioso# proc% burocr(ticoH$# concludo com o decreto lei n%5
JJ6:ED# de D8 de Novembro# &ue aprovou o D5 c)d% Ao proc% Adm% portugu-s%
. ,amos do Direito Administrativo
@ Aireito Administrativo no ' uniforma comporta dentro de si divis"es% A
principal entre At% Administrativo geral At% Administrativo especial%
At% Administrativo geral incluem*se as normas fundamentais deste ramo do
direito# os seus conceitos basilares# os princpios gerais# as regras gen'ricas aplic(veis a
todas as situa"es% Aesignadamente# estudam*se as normas reguladoras da organizao
administrativa# da actividade administrativa em geral e das garantias dos particulares
face = Administrao .blica%
Wuanto =s normas do At% Administrativo especial# so as &ue versam sobre cada
um dos sectores especficos da administrao pblica%
/o cinco# a saber
At% Adm% Militar organizao das 2oras Armadas# regime da defesa
nacional%
At% Adm% 0ultural abrange a regulamentao 3urdica do sistema
escolar# a aco cultural do estado# da defesa do patrin)mio%
At% Adm% /ocial regime 3urdico dos servios pblicos de car(cetr
social (4ospitais# servios de assist-ncia social$%
At% Adm% ,con)mico ramo &ue pelo seu desenvolvimento tende a
separar*se do pr)prio Aireito Adminstrativo# sob a designao do Aireito
econ)mico%
At% Adm% 2inanceiro inclui direito oramental e da contabilidade
pblica# e o direito fiscal% <sto significa &ue# em nossa opinio# o Aireito
2inanceiro e 2iscal fazem parte do Aireito Administrativo%
. Fronteiras do Direito Administrativo
At% Adm% e At% privado dois ramos inteiramente distintos# pelo seu
ob3ecto (rela"es Administrao .blica:outros su3eitos de dt 9s% relac"es
particulares:particulares$% A sua origem e idade e as suas solu"es materiais (autoridade
e princpio da preval-ncia do interesse colectivo 9s% igualdade de pares e princpio da
leiberdade e autonomia da vontade$%
Mas 4( rela"es recprocas entre os dois ramos no plano da t'cnica
3urdics (conceitos t'cnicos e monenclatura$# tendo o At% Adm% partido do civil% >o3e
verifica*se tend-ncia inversa# de ir do dt% privado buscar ao At% Adm% (algumas no"es
foram neste mais tecnicamente aperfeioadas$
No plano dos princpios (esprito &ue enforma os ramos do direito$ 3( foi
ultrapassada a viso de anexar o At% Adm% ao civil# fazendo*se da&uele mero con3unto
de excep"es% >o3e esto em p' de igualdade% Mas apesar da autonomia existem
influ-ncias recprocas assiste*se a um movimento de publicizao da vida privada
66
(muitas mat'rias passando a ser regidas ou influenciadas pelo At% Adm%$# mas tamb'm
outro de privatizao da Adm% .ub%
Mb no plano das solu"es concretas 4ouve influ-ncias recprocas do At%
no es&uecer &ue 4( um ramo do direito privado privativo da Administrao .blica o
Aireito .rivado da Administrativo%
At% Adm% e At% 0onstitucional o At% Administrativo '# em mltiplos
aspectos# o complemento# desenvolvimento e execuo do At% 0onstitucional% (relao
de submisso ou instrumental$% A constituio inclui muitas normas formalmente
constitucionais materialmente de At% Adm sobre a Adm% .blica em geral# poder local#
funcion(rios pblicos# policia# foras armadas ou interveno do ,stado na vida
econ)mica# social e cultural estas normas formam os alicerces do At% Adm%#
traduzindo na&uilo &ue se pode designar o At% Adm% constitucionalizado%
Mas muitas normas de dt% Adm% no integram a 0onstituio e dizem
respeito a )rgos polticos embora na vertente do seu estatuto 3urdico en&uanto )rgos
administrativos (Foverno$%
At% Adm% e At% 3udici(rio (este divide*se em At 3udici(rio strictu sensu
e direito processual$% @ At% 3udici(rio strictu sensu ' muito semel4ante ao At% Adm%
(regulam servios pblicos &ue visam satisfazer uma necessidade colectiva# aut)nomos
da Adm% .ublica pelo princpio da separao dos poderes$! &uanto ao At% processual# 4(
um At% .rocessual Kudicial e um At% .rocessual Administrativo# obviamente com muitas
afinidades e algumas diferentes impostas pelo ob3ecto e fim de cada um%
A lei manda aplicar supletivamente nos tribunais administrativos# com as
devidas adapta"es# o dt processual civil (trata*se de recorrer a normas dum ramo do At%
pblico$%
At% Adm% e Aireito .enal os dois s) se sobrep"em em parte no &ue
respeita = satisfao pelo At% Adm% da necessidade colectiva de segurana mas este
actua a&ui de forma essencialmente preventiva# en&uanto o At% .enal ' por natureza
repressivo e punitivo so planos diferentes num ob3ectivo em grande parte comum%
At% Adm% e At% <nternacional o At% <nternacional .blico contem certas
normas &ue comp"em o dito GAt% <nternacional AdministrativoH * este prov-m de fonte
internacional e visa regular aspectos da Adm% .blica <nterna% C muito diferente do GAt%
Adm% internacionalH (este ' o At% Adm% pr)prio das organiza"es internacionais$%
As normas de At% <nternacional Administrativo so internacionais pela
sua natureza e administrativas pelo seu ob3ecto e# &uando existem# devem ser estudadas
no +mbito do At% Administrativo%
6B
II 7 A CIM'CIA D& DI,(I)& AD*I'I+),A)IV& ( A CIM'CIA DA
AD*I'I+),A-.&
. A ciJncia do Direito Administrativo
At% Administrativo en&uanto disciplina cientfica * .arte da ci-ncia do direito
&ue se preocupa com a autonomia do dt% Admiistrativo# en&uanto ramo do At% tem como
ob3ecto as normas 3urdicas administrativas e sistema por elas formadas e segue o
m'todo 3urdico% o prof% freitas entende# de acordo ali(s com a generalidade da doutrina#
&ue o m'todo da 0i-ncia do Aireito Administrativo no apresenta &uais&uer
particularidades em relao ao m'todo da 0i-ncia do Aireito em geral%
. (volu#$o da CiJncia do Direito Administrativo
Aiversas fases a caracterizam% nos primeiros tempos# limitavam*se a tecer
coment(rios soltos =s leis administrativas mais con4ecidas# atrav's do Gm'todo
exeg'ticoH% Asseml4ava*se = 'poca medieval em &ue o At% 0ivil se resumia aos
coment(rios dos textos romanos% /) nos finais do s'c% ;<; se comea a construo
cientfica do At% Administrativo (Laferri're# @tto MaUer# @rlando nomeadamente$% A
parti da&ui con4ece*se uma fase de aprofundamento (>auriou e Faston K'ze# /anti
?omano$% .ara .ortugal assume relev+ncia 1onnin# nomeadamente por&ue as grandes
reformas de Mouzin4o da /ilveira de DRB6# tiveram influ-ncia clara dele%
,ntre n)s# ser( o .rof% marcello 0aetano# &ue assume relev+ncia dentro da construo
do sistema geral do nosso At% Administrativo%
. CiJncias auKiliares
.rincpais disciplinas da 0i-ncia do Aireito Administrativo dividem*se em dois grupos
Aisciplinas no 3urdicas ci-ncia da administrao# ci-ncia poltica# ci-ncia
dos direitos financeiros%
Aisciplinas 3urdicas At% 0onstitucional# At% 2inanceiro# At% Administrativo
0omparado%
. A CiJncia da Administra#$o
A$ Noo e +mbito no existe unanimidade de opini"es sobre o &ue '# ou sobre o &ue
deve ser# a 0i-ncia Administrativa% .ara alguns trata*se de um ramo da sociologia! para
outros# de uma t'cnica de organizao! para outros ainda# de uma forma de poltica%
Modernamente a tend-ncia ' para considerar &ue a 0i-ncia da Administrao no '
unicamente um ramo da sociologia# nem somente uma t'cnica de organizao do
trabal4o administrativo# nem apenas um captulo da poltica administrativa ' uma
ci-ncia social%
Aefinio ci-ncia social &ue estuda a Administrao pblica como elemento da vida
colectiva de um dado pas# procurando con4ecer os factos e as situa"es administrativas#
construir cientificamente a explicao dos fen)menos administrativos# e contribuir
6J
criticamente para o aperfeioamento da organizao e funcionamento da Admnistrao%
A 0i-ncia da Administrao con3uga B prespectivas diferentes an(lise (sociologia
administrativa$# construo te)rica (teoria da administrao$# proposta crtica (reforma
admiistrativa$%
@b3ecto da ci-ncia administrativa fen)menos administrativos (factos e situa"es$
tomados em si mesmo# e no 3( vistos pelo +ngulo das normas &ue l4es so aplic(veis
1$ @b3ecto# m'todo e ci-ncias auxiliares existem &uanto a estes actualmente J escolas
seguindo uma orientao
.oltica

M'cnica
.sicol)gica
Matem(tica
.(volu#$o da CiJncia da Administra#$o
. ,eforma administrativa
Modas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pas t-m
fal4ado (reforma administrativa do minist'rio das finanas nos anos O7!$%
@ conceito de reforma administrativa ' dificil de definir# at' por variar muito conforme
as 'pocas# pases# circunst+ncias e +ngulos de viso%
?eforma administrativa con3unto sistem(tico de provid-ncias destinadas a mel4orar a
Administrao .blica de um dado pas# por forma a torn(*la# por um lado# mais
eficiente na prossecuo dos seus fins e# por outro# mais coerente com os princpios &ue
a regem% Aeste modo# no ' apenas uma t'cnica posta ao servio da efici-ncia# mas tb# e
68
sobretudo# uma poltica posta ao servio do >omem (como diria o prof% Korge Miranda
Gno existem limites = dignidade 4umanaH$%
PA,)( I A &,BA'INA-.& AD*I'I+),A)IVA
Ca0;tulo I A organiEa#$o administrativa 0ortuguesa
A AAM<N</M?A[\@ 0,NM?AL A@ ,/MAA@
< @ ,stado
. V1rias ace0#:es da 0alavra 2(stado3
,stado tem sobretudo tr-s acep"es
,ntidade internacional ,stado como titular de direitos e obriga"es na
esfera internacional% No primeiro aspecto parece no ser relevante a
estrutura interna poltica# pois mesmo em revolu"es radicais# o ,stado
continua titular de direitos e deveres%
2igura constitucional comunidade de cidados &ue# nos termos do
poder constitucional &ue a si pr)pria se atribui# assume uma determinada
forma poltica para prosseguir os seus fins nacionais% No segundo
aspecto# tem obviamente de se levar em conta a sua forma poltica
interna (mudanas de regime poltico# de sistema de governo$%
@rganizao administrativa pessoa colectiva pblica &ue# no seio da
comunidade nacional# desempen4a# sob a direco do Foverno# a
actividade administrativa% Na configurao do ,stado como entidade
3urdico*administrativa# so de todo irrelevantes# ou &uase# os aspectos
ligados = capacidade internacional ou = forma poltica interna do ,stado%
@ &ue mais releva ' a orientao superior do con3unto da administrao
pblica pelo Foverno (0?.# art% 676%5# alnea d$$# ' a distribuio das
compet-ncias pelos diferentes )rgos centrais e locais# e ' a separao
entre o ,stado e as demais pessoas colectivas pblicas% @ ,stado no se
apresenta soberano nem tem poderes constituintes exerce apenas um
poder constitudo# 3uridicamente subordinado = 0onstituio e =s leis# e
s) secundariamente pode participar# em certos termos# da funo
legislativa (art% 67D%5 da 0?.$%
. & (stado como 0essoa colectiva
@ ,stado*administrao ' uma pessoa colectiva pblica aut)noma# no
confundvel com os governantes &ue o dirigem# os funcion(rios &ue o servem# ou outras
entidades administrativas# e# obviamente# com os cidados &ue com ele entram em
relao%
No se confundem ,stado e governantes ,stado organizao
permamente# governantes indivduos transit)rios%
No se confundem ,stado e funcion(rios ,stado pessoa colectiva# com
patrin)mio pr)prio# os funcion(rios so indivduos &ue actuam ao
servio do ,stado# mantendo a sua individualidade 4umana e 3urdica%
6O
No se confundem ,stado e outras entidades administrativas no se
confunde ,stado com as regi"es Aut)nomas# nem com as autar&uias
locais# nem se&uer com os institutos pblicos ou associa"es pblicas% @
,stado*soberano representa as diferentes pessoas colectivas pblicas e
privadas constitudas no seu territ)rio% K( no plano administrativo o
estado no as abrange ou representa%
No se confundem ,stado e cidados realce para o facto de nem
sempre o estado se afigurar como autoridade e os cidados como
administrados muitas vezes ' o cidado &ue actua como su3eito activo#
no exerccio de direitos# e o estado surge passivo# no cumprimento de
deveres%
C a 0?. a DS respons(vel pela &ualificao do ,stado como pessoa colectiva pblica
(arts% B%5# n%5B! 9F% .ag% 6DO$% .rincipais conse&u-ncias da &ualificao do ,stado 9g%
.ag 6DO%
. (s0Gcies de administra#$o do (stado
A administrao do estado ' multiforme e comporta variadas esp'cies%
Adminstra#$o central do (stado
/o os )rgos e servios com compet-ncia
sobre todo o territ)rio%
Administra#$o local do (stado
]rgos locais &ue v-m a sua compet-ncia
delimitada a circunscri"es (no podemos
deixar de sublin4ar GAdministrao local
do estadoH pois existe administrao local
&ue no do estado por exemplo os
governadores civis so )rgos locais do
estado &ue defendem interesses gerais
perante as popula"es locais! os
presidentes das cam+ras nada t-m a ver
com o estado # defendendo os interesses
locais perante o Foverno$%
Administra#$o directa do (stado
Actividade exercida por servios
integrados na pessoa colectiva estado%
Administra#$o indirecta do (stado
,xercida por pessoas colectivas pblicas
distintas do estado (para a realizao dos
fins deste$%
. Administra#$o directa do (stado
0aractersticas especficas do ,stado e da sua administrao directa
Inicidade Ao conceito de ,stado pertence apenas um ente o pr)prio
estado
0ar(cter origin(rio todas as outras pessoas colectivas pblicas so
sempre criadas ou recon4ecidas por lei ou nos termos da lei%
Merritorialidade da natureza do estado faz parte o seu territ)rio
nacional% @ estado ' a mais importante das pessoas colectivas de
populao e territ)rio%
6Q
Multiplicidade de atribui"es tem fins mltiplos dedendo prosseguir
variadas atribui"es%
.luralismo de )rgos e servios so numerosos os )rgos do estado#
bem como os os servios pblicos &ue auxiliam esses )rgos%
@rganizao em minist'rios os )rgos e servios do ,stado*
administrao# a nvel central# esto estruturados em departamentos#
organizados por assuntos ou mat'rias%
.ersonalidade 3urdica una minist'rios e direc"es gerais no t-m
personalidade 3urdica# fora do estado% C sempre o mesmo su3eito de
direito (o estado$
<nstrumentalidade a administrao do estado ' subordinada# no '
independente nem aut)noma (salvo casos excepcionais$ ' instrumento
para desempen4o dos fins do ,stado% K( a administrao indirecta fica
su3eita apenas = superintend-ncia do governo# e a administrao
aut)noma ' controlada por um simples poder de tutela% /ubordinao da
administrao = poltica%
,strutura 4ierar&uica por considera"es de efici-ncia e de coer-ncia
com o princpio da instrumentalidade (poder de direco e dever de
obdi-ncia$%
/upremacia @ ,stado*administrao exerce poderes de supremacia no
apenas em relao aos su3eitos de direito privado# mas tb sobre as outras
entidades pblicas% A intensidadse desses poderes varia conforme a
maior ou menor autonomia &ue a ordem 3urdica pretende conceder =s
v(rias pessoas colectivas pblicas%
. Atribui#:es do (stado
As atribui"es do ,stado so muito numerosas e complexas# sempre crescentes
ao longo do tempo (assim como os fins e ob3ectivos se vo alterando$! no esto
claramente determinadas em textos legais# como sucede com em outras pessoas
colectivas pblicas# antes surgem muito dispersas (mas a definio das atribui"es cabe
sempre = lei$ t-m de resultar sempre expressamente da lei e nunca por excluso de
partes%
,mbora a doutrina nunca ten4a feito uma GcolecoH exaustiva das atribui"es
do estado (por muito extensa e difcil$# 3( se ensaiaram classifica"es das atribui"es#
como a de 1ernard FournaU
atribui"es princpais Atribui"es de soberania (defesa nacional#
rela"es externas$! atribui"es econ)micas (relativas = moeda# ao cr'dito#
ao imposto$! atribui"es sociais (sade# segurana social$! atribui"es
educativas e culturais (ensino# investigao cientfica$%
atribui"es auxiliares gesto do pessoal# material# financeira# fun"es
3urdico:contenciosas e de documentao%
atribui"es de comando destinam*se a preparar e a acompan4ar as
tomadas de deciso pela c4efia (estudos e planeamento# porganizao#
controle# rela"es 3urdicas$%
Wuanto as fontes legais para a determinao em concreto das atribui"es do
estado# primeiro est( a constiutio (sobretudo uma program(tica como a nossa$ e
depois a lei ordin(ria &ue pode acrescentar atribui"es (sobretudo importantes as leis
6R
org+nicas e regulamentos dos minist'rios e direc"es gerais ou organismos
e&uiparados$%
. >rg$os do (stado
.rincipais )rgos centrais do estado .%?%! a A%?%! o F! e os tribunais%
]rgos no administrativos do ,stado so )rgos de outras fun"es do ,stado
tribunais e Assembleia da ?epblica% @ .rof% 2reitas sustenta tb &ue# no nosso sistema
poltico# o .%?% ' um mero )rgo poltico%
@ Foverno ' o principal )rgo permanente e directo do ,stado # com car(cter
administrativo (tendo tb car(cter poltico$%
@utros )rgos do estado colocados sob a direco do Foverno
Airectores*gerais# directores de servios e c4efes de diviso# bem como
os respectivos secret(rios*gerais%
04efe do ,stado*Maior*Feneral das 2oras Armadas e os c4efes de
,stado*maior da Armada# do ,x'rcito e da 2ora A'rea%
0omandantes*Ferais da .olicia de /egurana pblica e da Fuarda
nacional ?epublicana# bem como os directores da .%K%# e dos servios de
,strangeiros e 2ronteiras%
.rocurador*Feral da ?epblica
<nspectores*gerais e seus ad3untos
Airigentes de gabinetes# centros e institutos no personalizados#
includos na administrao central do estado%
0omiss"es de car(cter permanente e tempor(rio em cada um dos
minist'rios ou comiss"es interministeriais%
/em dependerem do Foverno# mas ainda sob a capa da Administrao central
directa
.rovedor de 3ustia
0onsel4o ,con)mico e /ocial
0omisso Nacional de ,lei"es
Alta Autoridade para a 0omunicao /ocial
]rgos de natureza an(loga%
6E
<< @ Foverno
. & Boverno
C o )rgo principal da administrao central do estado% A sua predomin+ncia
poltica ou administrativa depender( do sistema constitucional vigente% <nteressa estud(*
lo como )rgo do Foverno%
. Princi0ais fun#:es do Boverno
Wual a compet-ncia 3urdica do Foverno# os seus poderes funcionais# en&uanto
)rgo da AdministraoX
A 0%?%.% d(*nos as orienta"es
Art% DR8%5 G]rgo superior da administrao pblica portuguesaH%
Art% 677%5 0ompet-ncia poltica%
Art% 67D%5 0ompet-ncia legislativa%
Art% 676%5 ,stabelece a compet-ncia administrativa do Foverno! as
suas principais fun"es so tr-s
Farantir a execuo das leis (alnea f$ e c$$%
Assegurar o funcionamento da Aministrao .blica (alnea a$# b$# d$ e$$%
.romover a satisfao das necessidades colectivas (alnea g$$%
@ Foverno no s) dirige a administrao directa do estado# como superintende
na administrao indirecta e tutela a administrao aut)noma# ' nesta dupla &ualidade
&ue se l4e pode afirmar o papel principal da Administrao .blica do pas% ,m
situa"es de Foverno de gesto o governo v- a sua compet-ncia limitada (o .%F% ainda
no foi aprovado ou ento trata*se de Fovernos demission(rios$%
. A com0etJncia do Boverno e o seu eKerc;cio
,stas fun"es traduzem*se na pr(tica de actos e no desempen4o de actividades%
Aesta forma o Foverno elabora normas 3urdicas (regulamentos$ pratica actos 3urdicos
sobre casos concretos (actos administrativos$ celebra contratos de v(rios tipos (contratos
administrativos$ e exerce determinados poderes funcionais (vigil+ncia# fiscalizao#
superintend-ncia# tutela$%
Modos de exerccio da compet-ncia do Foverno
2orma colegial (por maioria ou consenso no 0%M$%
<ndividualmente (por um menbro do governo# desde o .%M% aos
subsecret(rios de ,stado$%
>o3e# ap)s actuao do /%M%A%# deve entender*se &ue a actuao colegial ao
Foverno s) ' necess(ria nos casos em &ue a lei expressamente impon4a a tomada de
deciso pelo 0%M%
B7
. A estrutura do Boverno
A estrutura do Foverno ' definida no art% DRO%5 da 0%?%.% compreendendo as
seguintes categorias de menbros
.rimeiro*Ministro%
9ice*.rimeiro*Ministro%
Ministros%
/ecret(rios de ,stado%
/ubsecret(rios de ,stado%
0onsideram*se eventuais a segunda# &uarta e &uinta categorias%
. & Primeiro7*inistro
As fun"es do .%M% so reguladas no art% 67J%5# n%5D# da 0%?%.% de um ponto de
vista administrativo exerce fun"es de c4efia e fun"es de gesto%
Fun#:es de cFefia dirige o Foverno# coordena e orienta a aco de cada um dos
Ministros (alguns autores autonomizam a funo de coordenao# tal no faz o porf%
2reitas$# preside ao 0%M%# referenda os decretos regulamentares# interv'm pessoalmente
na nomeao de certos altos funcion(rios do estado (por% ex% os directores*gerais dos
Minist'rios$%
Fun#:es de gest$o administra os servios pr)prios da .resid-ncia do consel4o e
orienta as /ecretarias de estado &ue nesta este3am integradas%!' tb tradicional &ue o .%M%
se ocupe de certos assuntos Administrativos (direco da funo pblica# administrao
financeira do estado sobretudo elaborao do oramento de estado$! representa o
estado portugu-s &uando este este3a a ser citado perante tribunais estrangeiros%
. &s outros membros do Boverno
9ice*.rimeiro*Ministro * (&uando exista$ substituir o .%M% na sua aus-ncia ou
impedimento# coad3uvar o .%M% no exerccio das suas fun"es (desempen4ando tarefas
nele delegadas ou contidas pela lei org+nica do Foverno$%
@ Foverno tem membros diversos com diferentes estatutos 3urdico e poltico# mas no
4( 3uridicamente &ual&uer forma de 4ierar&uia entre os membros do Foverno (apenas
rela"es de supremacia ou subordinao poltica$%
Ministros fazem parte do 0%M%
/ecret(rios de estado membros do Foverno &ue# embora com fun"es administrativas#
no t-m fun"es polticas e no fazem parte do 0%M%
/ubsecret(rios de estado categoria 3nior do Foverno# por onde muitos iniciam ainda
3ovens a sua experi-ncia governativa# coad3uvando o respectivo Ministro ou /ecret(rio
de ,stado
BD
@ fen)meno da diferenciao interna deve*se a tr-s motivos principais primeiro =
complexidade e acr'scimo de fun"es do estado moderno# propenso centralizadora do
nosso sistema e dos governantes e necessidade de libertar do despac4o corrente os
Ministros para &ue se possam dedicar# =s fun"es polticas e de alta administrao%
. *inistros
/o os membros do Foverno &ue participam no 0%M% e exercem fun"es polticas e
administrativas% Aentro da organizao do Foverno# vigora o princpio da igualdade dos
Minstros (todos os ministros so iguais entre si# em categoria oficial e em estatuto
3urdico$%
A sua compet-ncia vem indicada no art% 67J# n%56 da 0%?%.% compete ento aos
Ministros# sempre na a'rea de atribui"es do seu minist'rio
2azer regulamentos administrativos no +mbito da actuao do seu
minist'rio%
Nomear# exonerar e promover o pessoal &ue trabal4a no seu minist'rio%
,xercer os poderes de superior 4ier(r&uico sobre todo o pessoal do seu
minist'rio%
,xercer poderes de superintend-ncia ou de tutela sobre as institui"es
dependentes do seu minist'rio ou por ele fiscalizadas%
Assinar em nome do ,stado os contratos celebrados com particulares ou
outras entidades%
?esolver todos os casos concretos &ue por lei devam correr por &ual&uer
dos servios &ue pertenam ao seu minist'rio%
. +ecret1rios de (stado e +ubsecret1rios de (stado
At' DE8R no 4avia /ecret(rios de ,stado (existiam apenas Ministros e /ubsecret(rios$%
,m DE8R foi criado a figura de /ecret(rio de ,stado# escalo interm'dio entre essas duas
categorias% A distino entre /ecret(rios e /ubsecret(rios era f(cil de fazer tin4am
ambos fun"es administrativas# mas os primeiros faziam no exerccio de uma
compet-ncia pr)pira e os segundos delegada% A partir de DER7# ambos passam a ter
somente compet-ncias delegadas! os /ecret(rios de estado t-m T elevada categoria
protocolar e cabe*l4es# &uando necess(rio a substituio dos secret(rios de estado%
/ecret(rios de ,stado# principais traos do estatuto 3urdico
No participam das fun"es poltica e legislativas%
No particioam#em regra no 0%M%
/) exercem compet-ncia administrativa delegada%
/o su3eitos = supremacia poltica dos Ministros%
. Funcionamento do Boverno
Num primeiro momento# o Foverno ' constitudo e adopta*se um programa de
Foverno% Ae seguida# o 0%M% define as lin4as gerais da poltica governamental e da sua
execuo% Aepois o .%M% surge na sua tarefa de direco geral do Foverno#
coordenando e orientando a aco de todos os Ministros e ainda a dirigindo o
B6
funcionamento do governo% 2inalmente cabe aos Ministros# executar a poltica definida
para os seus minist'rios%
?esulta disto &ue o .%M% exerce# duas fun"es muito importantes dirige o
funcionamento do governo# e coordena e orienta a aco dos Ministros
Airige prop"e o estabelecimento das regras permamentes a &ue deve obedecer
o funcionamento do Foverno (regimento do 0%M%$ esto a&ui envolvidos aspectos
polticos e psicol)gicos# e &ue# ali(s# refletem a efic(cia ou inefic(cia do .%M% e do
pr)prio Foverno%
0oordenar e orientar a aco dos Ministros @rientar ' diferente de dirigir dar
ordens! ' antes formular directivas# dar consel4os ou fazer recomenda"es% 0oordenar '
orientar a resoluo dos assuntos &ue ten4am de ser decididos em con3unto# por dois ou
mais Ministros%
. Coordena#$o ministerial
0omo se faz a coordenao ministerial% 9(rios met)dos
0oordenao por acordo entre servios dos diferentes minist'rios '
necess(rio tomar uma deciso# estabelecer um programa# &ue impli&ue a
interveno con3unta de dois Minist'rios% @ assunto no comea# nem
tem de ser tratado na sua totalidade# ao nvel dos pr)prios Ministros o
caso tem incio nos servios competentes e estes podem c4egar a acordo#
onde os Ministros s) entram para formalizar o acordo%
0oordenao por comiss"es interministeriais a coordenao entre
servios de minist'rios diferentes exige mecanismos permanentes de
concertao%
0oordenao por acordo entre os Ministros em causa se os servios
isolados ou as comiss"es no conseguem c4egar a um acordo# '
necess(rio subir*se ao nvel ministerial%
0oordenao por um 9ice*.rimeiro*Ministro 9ice*Ministro# um
Ministro de ,stado# com poderes para tanto# caber*l4e*( fazer a
coordenao de v(rios Ministros entre si%
0oordenao pelo D5 Ministro interveno formal do .%M% &ue tem a
responsabilidade pelo sistema de coordenao%
0oordeno pelo 0%M%
0oordenao por 0%M% especializado trata*se de sec"es do 0%M%
plen(rio% Ai so tratados assuntos de natureza t'cnica%
2undamentalmente 4( tr-s formas
.or acordo entre os )rgos ou servios normalmente competentes%
.or interveno de uma entidade individual para tanto 4abilitada%
.or interveno superior de um )rgo colegial%
ConselFo de *inistros )rgo colegial constitudo pela reunio de todos os Ministros#
sob a presid-ncia do .%M%# ao &ual compete desempen4ar as fun"es poltica e
administrativa &ue a 0%?%.% atribui colectivamente ao Foverno%
/egundo o prof% freitas &uando a 0%?%.% permite ao 0%m% deliberar sobre assuntos &ue
l4e se3am apresentados pelo .%M% ou Ministro# no se trata de se substituir a estes em
mat'rias da compet-ncia pr)pria deles# mas &ue essa deliberao colegial constituir(
BB
uma simples orientao poltica ao Ministro# dando*l4e cobertura poltica# mas no um
deciso a compet-ncia ' de ordem poltica e caber( sempre ao respectivo Ministro%
. &s ConselFos de *inistros es0ecialiEados
ConselFo de *inistros es0ecialiEados so )rgos secund(rios e auxiliares do 0%M%#
formados por alguns membros deste# e &ue funcionam como sec"es do 0%M% tem
consagrao contitucional%
.odem ter tr-s fun"es
.repara os 0%M% consiste em preparar as decis"es &ue 4o*de ser
tomadas pelo 0%M% estudar assuntos e tentar criar um consenso entre os
principais intervenientes# para depois# &uando c4egados ao 0%M%# o
assunto este3a# por assim dizer# desbravado%
Momar decis"es em nome do 0%M% nos casos em &ue a lei l4es confira
essa compet-ncia ou l4es ten4a sido delegada pelo 0%M% (podem
substitu*lo &uando se trate de actos administrativos ou regulamentos$%
,xecutar decis"es do 0%M% estuda*se a mel4or forma de dar execuo a
delibera"es &ue ten4am sido tomadas pelo 0%M%
0ostumam tb incluir /ec% Ae estado e mesmo altos funcion(rios (por vezes a lei at' l4es
atribui At% de voto$# deixando# em rigor# de serem 0%M%s para passarem a ser )rgos
mistos%
BJ
A C&*P&+I-.& D& B&V(,'& ( &+ *I'I+)O,I&+
. Com0osi#$o do governoP evolu#$o FistQrica
As altera"es do Foverno devem*se a causas diferentes# conforme as 'pocas
mudana de regime poltico! evoluo das condi"es econ)mico*sociais! alargamento
crescente das fun"es do estado e preocupa"es de mel4oria da m(&uina
Administrativa%
@ n5 total de ministros varia constantemente# e embora no este3a sempre a
aumentar# ' essa a tend-ncia geral# verificando*se constantes mudanas de
denomina"es dos diferentes cargos e departamentos ministeriais (&uase sempre por
motivos ideol)gicos ou polticos$%
A(*se a diferenciao de categorias de membros do Foverno (inicialmente uma
categoria /ecret(rios de ,stado# depois Ministros a seguir passa a 4aver duas
Ministros e /ecret(rios de ,stado a seguir tr-s categorias Ministros# /ecret(rios de
,stado e /ubsecret(rios de ,stado$%
. Direito com0arado
Fran#a Foverno constitudo normalmente por &uinze a vinte ministros# e por um n%5
vari(vel de secret(rios de ,stado
Inglaterra Foverno numerossmo# contando com os GMinisters in t4e 0abinet#
Ministers not in t4e 0abinet e 3unior ministersH%
04ama*se a atena para a comparao dos Ministros regionais brit+nicos aos ministros
da repblica portugueses%
A org+nica dos Fovernos depende em boa parte do tipo de sistema poltico em vigor#
mas pode resultar tb de particularidades nacionais! 4( uma tend-ncia crescente para a
especializao dos departamentos ministeriais! os problemas mais delicados da estrutura
governativa so os relativos = fomra de organizao dos minist'rios econ)micos%
. A PresidJncia do ConselFo
@ primeiro dos minist'rios do pas ' a .resid-ncia do 0onsel4o ou .resid-ncia do
consel4o de Ministros%
Wuanto = sua organizao da .resid-ncia do 0onsel4o 4( fundamentalmente duas
solu"es possveis
Ima corresponde =s 'pocas em &ue o c4efe do Foverno no ' titular de
uma posio aut)noma no Foverno e desempen4a# necessariamente#
uma funo de ministro em acumulao com a de c4efe de governo% A
B8
presid-ncia do 0onsel4o de Ministros ' um cargo# mas no ' um
departamento governativo! ' uma funo# no ' um minist'rio%
Ima segunda soluo# em &ue a funo de c4efe do governo ' uma
funo aut)noma% A&ui# a .resid-ncia do consel4o ' um departamento
governativo# ' um con3unto de servios administrativos# ' um
minist'rios%
A presid-ncia do 0onsel4o deve ser exclusivamente um centro de apoio = actuao do
primeiro*Ministro e da sua e&uipa mais pr)xima dse colaboradores bem como um
centro de apoio ao 0%M%# mas no mais do &ue isso no deve ser# nomeadamente# uma
esp'cie de Gvala comumH onde se penduram todos os servios ou departamentos &ue
no se sabe onde devem ficar colocados% .ara al'm disso a .resid-ncia do 0onsel4o s)
tem a gan4ar em efic(cia e operacionalidade se no estiver 4ipertrofiada com uma
multiplicidade de departamentos# sevios e organismos%
. &s ministGrios. +ua classifica#$o
.ara sabermos &ual a estrutura e a organizao dos v(rios minist'rios existentes#
devemos recorrer =s respectivas leis org+nicas e regulamentos internos%
*inistGrios departamentos da administrao central do estado dirigidos pelos
Ministros respectivos%
9arias so as classifica"es
^anobini sustenta &ue so &uatro as classes de minist'rios
Minit'rios destinados a recol4er e a distribuir os meios econ)micos
necess(rios = organizao e funcionamento do estado (finanas# tesouro$
Minist'rios relativos =s rela"es internacionais e = defesa militar do
,stado (neg)cios estrangeiros# defesa nacional$%
Minist'rios voltados para a manuteno da ordem pblica (interior e
3ustia$%
Minist'rios destinados = realizao do bem*estar e do progresso material
e moral da populao (todos os outros$%
2reitas do Amaral cinco categorias
Minist'rios polticos est(*l4es confinado o exerccio das principais
fun"es de soberania do ,stado Administrao interna# Kustia#
Neg)cios estrangeiros%
Minist'rios militares prganizam e estruturam as 2oras Armadas do
pas%
Minist'rios econ)micos superintendem nos assuntos de car(cter
econ)mico# financeiro e monet(rio%
Minist'rios sociais destinam*se a realizar a interveno do estado nas
&uest"es de natureza social e cultural e no mundo do trabal4o%
Minist'rios t'cnicos dedicam = promoo das infra*estruturas e dos
grandes e&uipamentos colectivos%
BO
A (+),U)U,A I')(,'A D&+ *I'I+)O,I&+ CIVI+
. *odelos de estrutura#$o interna dos ministGrios
@ .rof% 2reitas no se ocupa dos minist'rios militares# &ue t-m uma estrutura
interna muito diferente%
@s minist'rios so constiudos por uma s'rie de servios e de organismos
direc"es*gerais# reparti"es# as inspec"es%
Aesde DEB8 (decreto*lei n%5 6ODD8 de 6B de Novembro$ &ue todos os minist'rios
obedecem# na sua organizao interna a um mesmo es&uema*tipo% ,ste# no entanto#
sofreu v(rias altera"es%
,mbora nem sempre respeitada# continua essencialmente a seguir*se o es&uema
ou modelo traado pela directiva sobre a reorganizao dos minist'rios civis# aprovada
em 0onsel4o de Ministros em DEQ6% ,sta admite alguma maleabilidade# mas o seu
modelo ' tendencialmente e maioritariamente aplicado# dispondo seis tipos de servios
Fabinetes ministeriais cada Ministro# cada /ecret(rio de ,stado tem
direito a dispor# 3unto dele de um gabinete privativo# &ue ' um servio de
apoio constitudo por um ncleo reduzido de pessoal e &ue tem por
funo auxiliar o membro do Foverno em causa no desempen4oo das
suas tarefas%
/ervios de estudo e concepo so a&ueles &ue t-m a seu cargo a
an(lise dos problemas &ue se p"em a cada minist'rio# de modo a
poderem 4abilitar o Ministro a decidir com pleno con4ecimento% .odem
ser consel4os superiores do pareceres sobre casos concretos ou
gabinetes de estudos e planeamento )rgo de funcionamento
permamente# com responsabilidade de acompan4amento global das
actividades do respectivo minist'rio%
/ervios de coordenao# apoio e controle servios &ue se ocupam de
problemas gen'ricos do seu minist'rio e &ue t-m uma compet-ncia
comum# isto '# uma compet-ncia &ue abrange toda a esfera de actuao
do respectivo departamento%
/ervios executivos% As direc"es*gerais so os departamentos
administrativos encarregados de uma funo especfica e determinada#
ou de um con3unto de fun"es especficas afins%
/ervios regionais e locais existem espal4ados pelo territ)rio com uma
compet-ncia limitada = (rea onde actuam# so servios externos do
Minist'rio# so servios locais# perif'ricos no pertencem =
administrao central
BQ
@rganismos dependentes 3( no so# em bom rigor# servios integrados
na administrao do minist'rio so# sim# entidades aut)nomas &ue
exercem fun"es de administrao pblica no +mbito de um minist'rio
ou sob a superintend-ncia dele (o 1anco de .ortugal$%
&,B.&+ ( +(,VI-&+ D(V&CA-.& B(,AL
. Preliminares
No basta apenas con4ecer os aspectos e estruturas &ue at' agora tivemos
ocasio de analissar imp"*se ir mais longe e desvendar a individualidade concreta de
um certo n%5 de institui"es &ue funcinam actrualmente em .ortugal e definem o perfil
do estado no nosso pas%
<nstitui"es &ue# sendo de car(cter gen'rico# interessam or igual a todos os
ramos e sectores da Administrao pblica (.rocuradoria*Feral da ?epblica# M%0%# do
consel4o econ)mico e social$! institui"es &ue tendo por ob3ecto a prossecuo de
atribui"es especficas# se situam no +mbito pr)prio das fun"es mais directamente
conexas com a mat'ria essencial de direito administrativo (Airec"es*Ferais da
Administrao pblica# da Administrao Aut(r&uica# do .atrim)nio do estado$%
. >rg$os consultivos
/o os )rgos &ue t-m por funo proferir pareceres# destinados a esclarecer os )rgos
deliberativos% /o auxiliares em relao aos )rgos delibarativos e desempen4am uma
funo complementar no sistema% .ode dizer*se &ue existe em &uase todos os pases da
,uropa# no topo da administrao central# um )rgo consultivo supremo# de +mbito
gen'rico (frana 0onsel4o de ,stado# portugal# no existe )rgo parecido$%
0onsel4o de ,stado criadopor napoleo#' 4erdeiro do antigo consel4o do ?ei% 2uno
consultiva gen'rica# &ue o leva a pronunciar sobre v(rios aspectos da administrao
pblica% 2uno contenciosa funciona como tribunal%
. A Procuradoria7Beral da ,e0%blica
.oder( dizer*se &ueno 4( nen4um )rgo consultivo central de +mbito gen'ricoX
No% >( alguns )rgos centrais com fun"es consultivas gen'ricas%
.rocuradoria*Feral da repblica )rgo de direco superior do Minist'rio
.blico# cu3o 0onsel4o 0onsultivo desempen4a fun"es consultivas em tudo &uanto
revestisse car(cter 3urdico%
Actualmente o nico )rgo consultivo central de compet-ncia gen'rica alargada
a todos os ramos da administrao pblica mas limitda aos aspectos estritamente
3urdicos ' o 0onsel4o 0onsultivo da .rocuradoria*Feral da ?epblica%
BR
No existe pois nen4um )rgo consultivo central de natureza gen'rica ao &ual se
possam p_r &uest"es de poltica legislativa sem car(cter 3urdico% Wuantomuito# pode
obter*se o parecer de alguns )rgos consultivos sectoriais existentes em diversos
minist'rios @ .rof% 2reitas defende &ue deveria existir um )rgo semel4ante ao
0onsel44o de ,stasdo 2ranc-s# mas sem as fun"es contenciosas (at' por imperativo
constitucional$%
. & ConselFo (conQnico e +ocial
<nstituio de car(cter consultivo ' o consel4o ,con)mico e social# criado pela
reviso constitucional de DERE (art% E8%5$%
0onsel4o ,con)mico e /ocial )rgo de consulta e concertao no domnio das
polticas econ)micas e social# participa na elaborao dos planos de desenvolvimento
econ)mico e social# e exerce as demais fun"es &ue l4e se3am atribudas por lei (lei
RR:ER de 6J de Novembro$%
As fun"es principais do consel4o ,con)mico /ocial so consultivas e de
concertao social% Atrav's dele concretiza*se a participao das populPa"es e das
actividades econ)micas nas tarefas do planeamento e da administrao pblica da
econ)mia%
C um )rgo do estado atrav's do &ual se dinamiza uma forma de democracia
participativa%
. >rg$os de controle
<nstitui"es centrais do estado &ue exercem poderes gen'ricos de controle e de
inspeco sobre o con3unto da Administrao .blica%
. )ribunal de Contas
,xiste e funciona 3unto do Minist'rio das 2inanas# embora no na sua
depend-ncia (para efeitos oramentais ' considerado organismo ligado ao Minist'rio
das 2inanas$% C um tribunal aut)nomo# mas no se integra em nen4uma 4ierar&uia%
Mribunal de 0ontas art% 6DO%5 da 0%?%.% ' o )rgo supremo de fiscalizao da
legalidade das despesas pblicas e de 3ulgamento das contas &ue a lei mandar submeter*
l4e% Mem &uatro fun"es principais
Aar parecer anual sobre a 0onta Feral do ,stado (incluindo a da
segurana social e a das regi"es aut)nomas$ consultiva
2iscalizar a legalidade das despesas pblicas fiscaliEa#$o 0reventiva
ou 2de eKame e visto3%
Kulgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a responsabilidade
por infrac"es financeiras 8urisdicional%
Assegurar# no +mbito nacional# a fiscalizao da aplicao dos recursos
financeiros oriundos das 0omunidades ,uropeias%
2inanceiramento o estado vive limititado por 6 documentos anuais fundamentais
@ramento de ,stado e 0onta Feral do ,stado (relat)rio sobre as finanas do ano
passado$% A 0onta Feral do estado antes de ir = A%?%# tem de ser apreciada pelo Mribunal
de 0ontas do ponto de vista da legalidade administrativa e regularidade financeira%
BE
` dada extrema import+ncia das fun"es do Mribunal de 0ontas &ue o seu presidente
tem de ser nomeado (e exonerado$ pelo .%?%# se bem &ue sob proposta do Foverno%
. A Ins0ec#$o7Beral de Finan#as e a Ins0ec#$o7Beral da Administra#$o do
)erritQrio
Ins0ec#$o7Beral de Finan#as ' um servio central do Minist'rio da 2inanas#
cabendo*l4e inspecionar# em nome do Foverno# a actividade financeira dos servios e
organismos do estado# bem como demais entidades pblicas! no se confunde com o
Mribunal de 0ontaspor tomar iniciativa e por no poder 3ulgar nem condenar%
@ raio de aco inclui (mesmo fora da Administrao .blica$ fiscalizao de certas
institui"es particulares de utilidade pblica e certas sociedades de interesse colectivo e
certos aspectos do regime das sociedades an)nimas%# al'm de fiscalizar o cumprimento
das obriga"es tribut(rias pela generalidade das empresas privadas%
Ins0ec#$o7Beral da Administra#$o do )erritQrio pertence ao Minist'rio do .lano e
do Merrit)rio! actua por dois modos fazendo averigua"es e instruindo processos
&uando um caso o 3ustifi&ue% Aesenvolve actividades normais de fiscalizao por forma
regular e sistematica# aparecendo sem pr'vio aviso nas autar&uias! a sua actuao visa
sobretudo os aspectos 3urdicos# administrativos e disciplinares da actuao da
administrao local%
. +ervi#os de gest$o adminstrativa
/ervios da administrao central do ,stado &ue# integrados noutro Minist'rio#
desempen4am fun"es administrativas de gesto &ue interessam a todos os
departamentos da administrao central# ou a todo o sistema de autar&uias locais do
p(is! so agrup(veis em seis categorias
/ervios de concepo da ?eforma Administrativa /ecretariado para a
Modernizao Administrativa%
/ervios de organizao e pessoal Aireco*Feral da Administrao
pblica! <nstituto Nacional da Administrao%
/ervios relativos =s elei"es e =s autar&uias locais /ecretariado
M'cnico dos Assuntos do .rocesso ,leitoral! 0entro de estudos e
2omro Aut(r&uica%
/ervios de estatstica e planeamento <nstituto Nacional de ,statstica!
Aepartamento 0entral de .laneamento%
/ervios de administrao financeira e patrimonial <nted-ncia Feral do
oramento do minist'rio das 2inanas%
/ervios de informao# rela"es pblicas e publica"es 0onsel4o
/uperior de <nforma"es (depende do .%M%$! <mprensa Nacional*0asa da
Moeda%
. >rg$os inde0endentes
A administrao central do ,stado ' constituda em regra# por )rgos 4ierar&uicamente
dependentes do Foverno% A ttulo excepcional# a 0%?%.% e a lei criam por vezes# no
+mbito da administrao central do ,stado# certos )rgos independentes% Alguns destes
)rgos independentes integram a administrao consultiva ' o caso do 0onsel4o
J7
,con)mico e /ocial e outros pertencem = adminstrao de controle M%0% Mas 4(
)rgos independenets &ue exercem fun"es de administrao activa# ou fun"es mistas
(activas e consultivas# activas e de controle# consultivas e de controle$%
0omisso Naconal de elei"es )rgo independente &ue funciona G3unto
da A%?%H# = &ual compete velar pela regularidade e iseno dos actos e
processos eleitorais%
Alta Autoridade para a 0omunicao /ocial Assegura Go direito =
informao# a liberdade de imprensa e a independ-ncia dos meios de
comunicao social perante o poder poltico e o poder econ)mico# bem
como a possibilidade de expresso e confronto das diversas correntes de
opinio e o exerccio dos direitos de antenaH%
.rincipais caractersticas dos )rgos independentes
,m regra eleitos pela A%?%# em v(rios casos por maioria &ualifica de 6:B#
ou integram# titulares designados por entidades privadas%
<ndivduos nomeados pelo poder executivo para estes )rgos no
representam o Foverno# nem esto su3eitos =s instru"es deste%
@ )rgo como tal no deve obdi-ncia a nen4um outro )rgo ou entidade%
@s titulares destes )rgos so inamovveis# e no podem ser
responsabilzados pelo facto de emitirem opini"es contr(rias a &uais&uer
directivas exteriores%
No podem ser demitidos ou dissolvidos%
As suas tomadas de deciso so pblicas%
@s pareceres so# por regra# vinculativos%
JD
A AD*I'I+),A-.& P(,IFO,ICA
< 0@N0,<M@/ , ,/.C0<,/
. Preliminares
.eriferia (reas territoriais em &ue a Administrao actua# situadas fora da capital do
.as! inclu os )rgos e servios locais bem como os servios sediados no estrangeiro
@ prof% 2reitas discorda com a doutrina &ue en&uadra esta mat'ria sob o ttulo de
GAdministrao Local do estadoH% .or um lado# institutos pblicos e associa"es
pblicas disp"em muitas vezes dos seus )rgos e servios locvais# &ue no so contudo
administrao local do estado! por outro lado# os )rgos e servios do estado no
estrangeiro# formando o &ue se pode designar administrao externa do ,stado# no
constituem administrao local%
/ublin4e*se adminstrao perif'rica no pode ser confundida com a
administrao local aut(r&uica% ,sta ' constituda por autar&uias locais# ao passo &ue
a&uela ' composta por )rgos e servios do estado# ou de outras pessoas colectivas
pblicas no territoriais%
. Conceito
Administrao perif'rica con3unto de )rgos e servios de pessoas colectivas pblicas
&ue disp"em de compet-ncia limitada a uma (rea territorial restrita# e funciona sob a
direco dos correspondentes )rgos centrais% 0arcateriza*se por
/er constituda por um con3unto de )rgos e servios# &uer locais &uer
externos%
,sses )rgos e servios pertencem ao ,stado# ou a pessoas colectivas
pblicas de tipo institucional ou associativo
A compet-ncia dos )rgos ' limitada em funo do territ)rio%
2uncionam na depend-ncia 4ier(r&uica dos )rgos centrais da pessoa
colectiva pblica a &ue pertencem
. (s0Gcies
A administrao perif'rica compreende as seguintes esp'cies
]rgos e servios locais do estado%
J6
]rgos e servios locais de institutos pblicos e de associa"es pblicas%
]rgos e servios externos do estado%
]rgos e servios externos de institutos pblicos e associa"es pblicas%
. )ransferJncia dos servi#os 0erifGricos
A situao normal consiste em os servios perif'ricos estarem na depend-ncia
dos )rgos pr)prios da pessoa colectiva a &ue pertencem%
.ode acontecer &ue a lei# visando forte descentralizao# atribua a direco
superior de determinados servios perif'ricos a )rgos de autar&uias locais% No se trata
de a lei transformar uns &uantos servios perif'ricos do estado em servios municipais%
Mrata*se# sim# de a lei encarregar as c+maras municipais de dirigir certos servios
perif'ricos do estado# mantendo estes a sua natureza de servios estaduais%
Mrata*se de um fen)meno excepcional em .ortugal (as autar&uias locais
ocupam*se apenas dos assuntos das suas pr)prias atribui"es# excepcionalmente sendo
encarregadas de gerir algum servio perfi'rico do ,stado$! 3( o ,stado vai
desenvolvendo cada vez mais um amplo con3unto de servios perif'ricos# integrados no
,stado em regime de centralizao# mas com alguma desconcentrao%
,sta ' uma das raz"es por &ue# nos sistemas de tipo franc+s# o ,stado se
encontra 4o3e em dia 4ipertrofiado# face = atrofia das autar&uias locais (disp"e de
poucas atribui"es pr)prias e no so em princpio c4amadas a encarregar*se de
&uais&uer servios perfi'ricos do ,stado$%
0umpre ainda dizer# &ue no sistema portugu-s 4( uma importante excepo a
transfer-ncia dos servios perif'ricos do estado para a depend-ncia dos )rgos de
Foverno pr)prio das regi"es Aut)nomas (poltica e regionalizao e autonomia das
regi"es insulares consagrada na 0%?%.%$%
JB
<< A AAM<N</M?A[\@ L@0AL A@ ,/MAA@
. Preliminares
Administrao interna do estado assenta basicamente sobre tr-s ordens de elementos
A diviso do territ)rio leva = demarcao de circunscri"es# &ue
servem para definir a compet-ncia dos )rgos e servios locais do estado#
&ue fica assim delimitada%
@s )rgos locais do ,stado centros de deciso dispersos pelo territ)rio
nacional# mas 4abilitados por lei a resolver assuntos administrativos em
nome do estado%
@s servios locais do ,stado servios pblicos encarregados de
preparar e executar as decis"es dos diferentes )rgos locais do ,stado%
. Divis$o do territQrio
As (reas &ue resultam da dviso do territ)rio nacional para efeitos de
administrao local do ,stado so as circunscri"es administrativas% @ territ)rio
nacional portugu-s est( actualmente dividido# para efeitos de administrao perif'rica#
segundo crit'rios variados%
Aesde logo existe Gdivis$o 8udicial do territQrioH e a Gdivis$o administrativa
do territQrioH% ,sta desdobra*se em divis$o militar e divis$o civil ou comum%
Aentro da diviso administrativa geral podemos distinguir
Aiviso administrativa para efeitos de administrao local do estado!
Aiviso administrativa para efeitos de administrao local aut(r&uica!
. Circunscri#:es administrativas e autarRuias locais
0ircunscri"es administrativas zonas existentes no pas para efeitos de administrao
local% Mas ' essencial no confundir o conceito de circunscrio administrativa com o
de autar&uia local% A destrina baseia*se em dois aspectos
A circunscrio ' apenas uma poro do territ)rio &ue resulta de uma
certa diviso do con3unto% A autar&uia local ' uma pessoa colectiva# uma
entidade pblica administrativa%
JJ
As circunscri"es administrativas so parcelas do territ)rio nas &uais
actuam )rgos locais do estado ou nas &uais se baseiam e assentam
autar&uias locais% As autar&uias so entidades distintas com
personalidade 3urdica pr)pria%
Mesmo do ponto de vista territorial# uma circunscrio administrativa para efeito de
administrao local do estado pode no corresponder com as circunscri"es sobre &ue
assentam as autar&uias locais%
. As divis:es administrativas b1sicas
Wual '# ento# a diviso b(sica do territ)rio para efeitos de administrao civil comumX
0omo dissemos# no 4( uma# mas duas divis"es b(sicas%
Aiviso do territ)rio para efeitos de administrao local do ,stado para efeitos de
administrao geral# existe a diviso em distritos e concel4os! para efeitos de
administrao especial existem outras divis"es (ex na administrao 4idr(ulica as
divis"es seguem as bacias 4idrograficas dos rios$%
A diviso b(sica# para efeitos de administrao local do ,stado# ' actualmente uma
diviso em distritos%
Aiviso do territ)rio para efeitos de administrao local aut(r&uica divide*se#
actualmente# em freguesias e municpios! sero ulteriormente criadas as regi"es
administrativas (0%?%.%# art% 6ED%5# n%5D$%
@ problema da diviso do territ)rio ' uma &uesto complexa# &ue tem de ser vista = luz
de inmeros factores 4ist)ricos# geogr(ficos# econ)micos# sociais# polticos# etc% A
diviso b(sica do territ)rio nacional tem variado muito% A nica unidade &ue se tem
mantido ' o concel4o# ou municpio% @ &ue no &uer dizer &ue ten4a 4avido altera"es
nas dimens"es dos municpios e# portanto# na diviso do pas em concel4os%
?esulta disto &ue o sistema das divis"es administrativas b(sicas do territ)rio no nosso
pas ' 4o3e extraordinariamente confuso# complexo e excessivo%
. A FarmoniEa#$o das circunscri#:es administrativas
@ problema da diviso do territ)rio tem a maior import+ncia em termos de reforma
administrativa (' ali(s uma &uesto na ordem do dia# sendo &ue as necessidades vo
evoluindo e com elas as exig-ncias do pblico$% A 4armonizao das circunscri"es
administrativas pode ser definida como uma s'rie de medidas e opera"es &ue t-m por
finalidade fazer coincidir o mais &ue for possvel as v(rias divis"es do territ)rio
existente# de modo a simplificar no seu con3unto a diviso administrativa do territ)rio
nacional%
. &s Qrg$os locais do estado
J8
]rgos locais do estado so os )rgos da pessoa colectiva ,stado &ue# na depend-ncia
4ier(r&uica do Foverno# exercem uma compet-ncia limitada a uma certa circunscrio
administrativa% 0aracterizam*se por tr-s elementos
.odem por lei tomar decis"es em nome do ,stado# vinvulando o estado
como pessoa colectiva pblica%
/o )rgos do ,stado# e no )rgos aut(r&uicos%
M-m compet-ncia meramente local# isto '# delimitada em funo do
territ)rio%
Nas diferentes circunscri"es em &ue o territ)rio nacional ' dividido# o estado instala os
seus servios# e p"e = frente destes &uem se encarregue de c4efi(*los e de tomar
decis"es so os )rgos locais do estado (por ex = frente de cada comando distrital da
polcia encontra*se o comandante distrital da ./.$%
A tend-ncia ' nitidamente no sentido do aumento constante do nmero destes )rgos
locais do estado# criados e robustecidos num prop)sito de desconcentrao de poderes%
/obressaem pela sua import+ncia e relevo os )rgos locais do estado incumbidos da
c4amada administrao poltica e civil% /o# sobretudo os Gmagistrados
administrativosH &ue a esse respeito importa con4ecer
. &s magistrados administrativos
Magistrados administrativos so os )rgos locais do estado &ue nas respectivas
circunscri"es administrativas desempen4am a funo de representantes do governo
para fins de administrao geral e de segurana pblica% Mais simplesmente so Gos
representantes do governo nas circunscri"es b(sicas da administrao local do estadoH%
@ Fovernador civil continua a ser um magistrado administrativo# &ue representa
o Foverno no distrito% As suas fun"es so an(logas =s tradicionais do s'c% ;<;% ,
alguns dos abusos tb %%% @ presidente da 0+mara# uma vez &ue voltou a ser eleito deixou
de ser um magistrado administrativo (' apenas )rgo do municpio$% No entanto no foi
recriada a figura do Adminsitrador do 0oncel4o# o &ue significa &ue presentemente no
4(# ao nvel conce4lio# magistrado administrativo%No plano da freguesia# a lei extingiu a
figura do ?egedor%
Na pr(tica# portanto# a nica categoria de magistrados administrativos
actualmente existente no nosso direito ' a de Fovernador 0ivil%
. Do Bovernador Civil em es0ecial
de um ponto de vista 3urdico# o Fovernador 0ivil mant'm*se 4o3e# no regime
democr(tico# o mesmo &ue 3( era no perodo DEBO*J7 o principal )rgo da
administrao local do estado# livremente nomeado e exonerado pelo Foverno# em
0onsel4o de Ministros# sob proposta do Ministro da Administrao <nterna# de &uem
depende 4ierar&uicamente e organicamente% ,le ' o magistrado administrativo &ue
representa o Foverno na circunscrio distrital%
,sta figura surgiu em 2rana# com a figura do .r'fet% ,ste seria substituido em
DER6 pelo 0omissaire de la ?'publi&ue# mas as fun"es deste no divergiam muito das
da&uele% ,m DERR# voltou*se = figura do .r'fet%
JO
,m portugal# diferentemente de frana# o Fovernador civil manteve*se sempre
como um )rgo poltico de representao local do governo# no evolui para )rgo
administrativo de coordenao de todas as administra"es locais do ,stado% 0ontinuam
a ser recrutados livremente pelo governo entre as pessoas da sua confiana poltica
imediata e no# como em 2rana# nomeados de entre os membros de um corpo de altos
funcion(rios tecnicamnete especializados% ,ntre n)s no ' um administrador
profissional# ' um agente poltico do Foverno% .or isso no tem os direitos de um
funcion(rio pblico# nem &ual&uer garantia de carreira# e no disp"e seno de diminutos
servios de apoio para o coad3uvar%
. Fun#:es do Bovernador Civil no direito 0ortuguJs
A 0%?%.% declara no art% 6ED%5# n%5B compete ao governador civil# assistido por um
consel4o# representar o Foverno e exercer os poderes de tutela na (rea do distrito%
Ae acordo com o disposto no art%J%5 do Aecreto*lei n%5686:E6
,e0resenta#$o do Boverno @ Fovernador civil ' o representante
directo do governo no distrito% 0ompetindo*l4e
* <nformar o Foverno de tudo o &ue se passa no distrito# com relev+ncia
poltica%
* ,nviar ao Foverno os re&uerimentos# exposi"es e peti"es &ue se3am
entregues no governo civil%
* ,xecutar com prontido todas as ordens e instru"es &ue o Foverno l4e
transmitir%
* Aesenvolver todas as dilig-ncias necess(rias e convenientes a uma
ade&uada cooperao entre os servios pblicos desconcentrados%
)utela administrativa o Fovernador civil ' a autoridade tutelar &ue#
em nome do estado# fiscaliza a actividade das autar&uias locais%
0ompete*l4e
* 9elar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos )rgos
aut(r&uicos%
* .romover a realizao de in&u'ritos = actividade dos )rgos aut(r&uicos
e respectivos servios%
* ,xercer as fun"es legalmente estabelecidas no +mbito dos processos
eleitorais%
* .articipar ao agente do minist'rio .blico 3unto dos tribunais
competentes as irregularidades de &ue indiciariamente enfermem os actos
dos )rgos e servios das autar&uias locais e associa"es de municpios
ou dos seus titulares%
Defesa da ordem 0%blica ' a autoridade suprema policial do distrito%
0ompete*l4e
* Momar todas as provid-ncias necess(rias para manter a ordem e
segurana pblicas# re&uisitando# &uando necess(ria# a interveno das
foras de segurana instaladas no distrito aos comandos da ./. e da
FN?%
JQ
* 0onceder# nos termos da lei# diversos tipos de autoriza"es e licenas
para o exerccio de certas actividades%
* ,laborar regulamentos policiais%
2ace = nossa lei# o Fovernador 0ivil no ' superior 4ier(r&uico# nem se&uer o
coordenador# dos demais )rgos e servios locais do ,stado &ue os diferentes
minist'rios ten4am a funcionar no distrito%
@ art% R%5 do Aercreto lei 686:E6 faz do F%0% um poderoso )rgo de administrao
poltica e civil# sobretudo em mat'ria de ordem pblica# ao atribuir*l4es poderes
excepcionais em caso de urg-ncia (semel4ante a um estado de emerg-ncia$%
<<< A9AL<A[\@ AA AAM<N</M?A[\@ .,?<2C?<0A
. Avalia#$o da administra#$o 0erifGrica 0ortuguesa
o primeiro exerccio de avaliao# a partir de um ponto de vista de 0i-ncia da
Administrao# feito em .ortugal sobre um sector bem delimitado da nossa
Administrao pblica teve por ob3ecto a administrao perif'rica do ,stado% Koo
0aupers c4egou a sete conclus"es
Fraves desi&uilbrios regionais# vrificando*se uam concentrao
coincidente dos servios perif'ricos do estado na mesma (rea 4( mais
administrao perif'rica do estado ao Norte do Me3o do &ue ao /ul# e
mais no litoral do &ue no interior%
@ ,stado viola a 0%?%.% moldando a sua administrao perif'rica numa
orientao essencialmente conservadora das diferencia"es e
desigualdades# inade&uada = respectiva utiizao como instrumento de
promoo do desenvolvimento das regi"es menos favorecidas%
C execessiva a diversidade de circunscri"es administrativas% Aeveria
camin4ar*se para a supresso da circunscrio distrital# &ue se torna
demasiado exgua para as necessidades de uma adminstrao moderna%
@s dirigentes das unidades perif'ricas do estado t-m compet-ncias
decis)rias insuficientes%
A dimenso actual da administrao perif'rica do estado portugu-s '
excessiva# em termos europeus# indiciando um sistema administrativo
fortemente centralizado%
,ncarar a transfer-ncia para as autar&uias locais de um consider(vel n5
de tarefas actualmente a cargo da administrao perif'rica do ,stado
(exig-ncia do imperativo constitucional da descentralizao$%
JR
A AD*I'I+),A-.& (+)ADUAL I'DI,(C)A
< 0@N0,<M@/ , ,/.C0<,/
. 'o#$o de administra#$o estadual indirecta
A maior parte dos fins ou atribui"es do estado so prosseguidos de forma
directa (pela pessoa colectiva ,stado$ e imediata (sob direco e na depend-ncia
4ierar&uica do Foverno e portanto sem autonomia$# mas outras formas existem de os
prosseguir%
.or outro lado existe ainda a administrao central desconcentrada (servios do
,stado autonomiazados e no dependentes directamente das ordens do Foverno com
orgos pr)prios de direco ou de gesto escolas secund(rias pblicas$%
>( um outro grupo de servios &ue possuem um maior grau de autonomia#
recebem personalidade 3urdica passam a ser su3eitos distintos da pessoa*estado% K( no
so ,stado% /o organiza"es com personalidade 3urdica pr)pria% A&ui o &ue est( em
causa ' ainda a prossecuo de fins do estado por exemplo a funo monet(ria do
estado no ' desempen4ada pelo pr)prio ,stado mas pelo 1anco de .ortugal!
administrao estadual indirecta%
Ae um ponto de vista ob3ectivo a administrao estadual indirecta ' uma actividade
administrativa do ,stado# realizada para a prossecuo dos fins deste# por entidades
pblicas dotadas de personalidade 3urdica pr)pria e de autonomia administrativa
financeira%
Ae um ponto de vista org+nico define*se como o con3unto das entidades pblicas &ue
desenvolvem com personalidade 3urdica pr)pria e autonomia administrativa e
financeira# uma actividade administrativa destinada = realizao dos fins do ,stado%
. ,aE$o de ser da administra#$o estadual indirecta
,xiste em resultado do constante alargamento e da crescente complexificao
das fun"es do estado e da vida administrativa% 0om efeito# certas fun"es de car(cter
t'cnico# econ)mico# cultural ou social &ue no se compadecem com uma actividade de
tipo burocr(tico# exercida por servios instalados num minist'rio e despac4ando
diariamente com o Ministro% >( casos em &ue a actividade do ,stado se tem de
JE
desenvolver por meio de organismos diferenciados# com personalidade 3urdica distinta
do ,stado%
@ ,stado cria estes centros aut)nomos de deciso e gesto# assim
descentralizando fun"es em organismos &ue# embora mantendo*se*l4e ligados# e com
ele colaborando na realizao de fins &ue so pr)prios do estado# todavia recebem para
o efeito toda uma s'rie de prerrogativas &ue os erigem em entidades aut)nomas# com a
sua personalidade 3urdica# seu pessoal# seu oramento# seu patrin)mio# suas contas%
@utro motivo ' a necessidade de escapar =s estritas e por vezes muito
embarasantes regras da contabilidade pblica% .odero ainda indicar*se motivos
polticos proteger certas actividades interfer-ncias polticas# recrutar facilemnte
clientelas polticas# fugir ao controle do parlamento# alargar fortemente o
intervencionismo do estado ou mesmo promover polticas de orienta"es socialistas (da
os GliberaisH se opon4am normalmente = proliferao dos institutos pblicos$%
. Caracteres da administra#$o estadual indirectaP
. As0ectos materiais
C uma modalidade de administrao pblica (em sentido ob3ectivo$!
Ima actividade de natureza estadual# por se destinar = realizao dos fins
do ,stado!
Actividade &ue o ,stado transfere# por deciso sua# para outras entidades
distintas dele% A essa transfer-ncia c4ama*se em Aireito Administrativo
devoluao de poderes o ,stado devolve uma parte dos seus poderes a
entidades &ue no se encontram nele integrados%
,stes poderes continuam a ser# de raiz# poderes do pr)prio ,stado este
pode em &ual&uer momento retirar*l4es e c4amar de novo a si%
Actividade exercida no interesse do ,stado# desempen4ada pelas
entidades a &uem est( confiada em nome pr)prio# &uer dizer# actos
praticados por tais organismos so actos deles# no so actos do
Foverno%
. As0ectos org5nicos
C constituda por um con3unto de entidades pblicas &ue so distintas do
estado# t-m personalidade 3urdica pr)pria
,ssas entidades so criadas e extintas por livre deciso do estado
(normalmente de acto legislativo$
C o ,stado &ue tem de assegurar o seu financiamento# no todo ou em
parte (entra com o capital inicial e tem de cobrir eventuais pre3uzos$
,ssas entidades disp"em# em regra# de autonomia administrativa e
financeira
M-m geralmente dimenso nacional direc"es distritais de estradas da
Kunta Aut)noma de ,stradas%
@ seu grau de autonomia ' muito vari(vel nvel m(ximo empresas
pblicas! posio interm'dia organismos de coordenao econ)mica!
grau mnimo &uando funcionem como verdadeiras direc"es*gerais do
minist'rio a &ue respeitam (<nstituto da Kuventude$%
87
. &rganismos incumbidos da administra#$o estadual indirecta
>( v(rias esp'cies de organismos ou entidades &ue desenvolvem uma
administrao estadual indirecta
Institutos 0%blicos natureza burocr(tica# exercem fun"es de gesto
pblica%
(m0resa 0%blica natureza empresarial# desempen4a uma actividade de
gesto privada%
A separao entre institutos e empresas pblicas baseia*se na distino entre o
sector pblico administrativo (/.A$ e o sector pblico empresarial (/.,$%
@ prof% 2reitas subtrai as associa"es pblicas = administrao estadual
indirecta e transfere*as para a administrao autnoma%
<< @/ <N/M<MIM@/ .a1L<0@/
. Conceito
Aistino entre <nstituio (personalizao de um fundo institucional:patrim)nio$ e
Associao (personaliza*se um con3unto de pessoas$%
2rana 'tablissements publics%
<nglaterra .ublic corporations%
1rasil autar&uias administrativas%
Wuanto a .ortugal nem sempre se utilizou a expresso instituto pblicos (eram
designados por servios personalizados do estado# embora tal expresso no fosse
correcta# por&ue se a3ustava apenas a uma esp'cie do g'nero institutos pblicos%$%
04ama*se a ateno# para o facto de no existiram apenas insdtitutos pblicos
estaduais# 4( tamb'm institutos pblicos regionais ou municipais (dependendo dos
Fovernos regionais e das 0+maras$# mas so escassos (seriam casos de Administrao
?egional <ndirecta ou Administrao Municipal indirecta$
<nstituto pblico pessoa colectiva pblica# de tipo institucional# criada para assegurar o
desempen4o de determinadas fun"es administrativas de car(cter no empresarial#
pertencentes ao ,stado ou a outra pessoa colectiva pblica%
.or serem pessoas colectivas pblicas# os institutos no se confundem com os
Ginstitutos de utilidade pblicaH# &ue apesar do nome so pessoas colectivas privadas%
/o de tipo institucional# e no uma associao# pois assentam numa
organizaao de car(cter material e no sobre um agrupamento de pessoas%
A eles cabe desempen4ar fun"es administrativas &ue so determinadas
en&uanto o estado e autar&uias locais t-m fins mltiplos e vocao geral# os <%.% t-m fins
singulares e vocao especial (determinadas por lei$% 0rar(cter indirecto da
administrao exercida por &ual&uer instituto pblico%
@s <%.% distinguem*se das empresas pblicas 3ustamente por a sua actividade ser
de car(cter no empresarial%
?efer-ncia = possibilidade de Gsub*institutos pblicosH# novos <%.% resultantes do
desdobramento e transfer-ncia de fun"es para ou <%.% menor%
8D
. &s servi#os 0ersonaliEados
/ervios personalizados servios pblicos de car(cter administrativo a &ue a lei atribui
personalidade e autonomia administrativa e financeira%
Na verdade so departamentos de tipo Gdireco geralH a &ue a lei d( condi"es para
mel4oria da sua efic(cia# dando*l4es uma apar-ncia de institui"es independentes%
.ossveis raz"es para criao de servios pblicos situa"es a &ue o At% privado ' mais
favor(vel &ue o dt% administrativo e financeiro# dese3o de evitar problemas contenciosos
entre o estado e particulares# maior liberdade contratual (nomaedamente no emprego de
trabal4adores$%
@rganismos de coordenao econ)mica servios personalizados do ,stado &ue se
destinam a coordenar e regular o exerccio de determinadas actividades econ)micas# &ue
pela sua import+ncia merecem uma interveno mais vigorosa do estado (<nstituto da
9in4a e do 9in4o! L%N%,%0%$%
. As funda#:es 0%blicas
2undao pessoa colectiva cu3o fim fundamental ' um con3unto de bens afectados de
forma permanente = realizao de determinada finalidade# de natureza altrustica% Ana
.rata%
2undao .blica fundao &ue reveste natureza de pessoa colectiva pblica% /o
reguladas pelo At% Administrativo! so patrimonios afectados = prossecuo de fins
pblicos especiais%
. &s estabelecimentos 0%blicos
,stabelecimentos pblicos institutos pblicos de car(cter cultural ou social#
organizados como servios abertos ao pblico# e destinados a efectuar presta"es
individuais = generalidade dos cidados &ue delas caream (Iniversidades .blicas#
>ospitais .blicos$%
0rit'rios pr(ticos de duistino dos tipos
C um servio personalizado do estado se pertence ao organorama dos servios
centrais de um Minist'rio# e desempen4a atribui"es deste mesmo plano &ue as
direc"es*gerais%
C uma fundao pblica se assenta basicamente num patrin)mio e vive dos
resultados da gesto financeira deste
C um estabelecimento pblico se al'm da excluso de partes# se destina a fazer
aos cidados presta"es de car(cter cultural e social%
. As0ectos fundamentais do regime 8ur;dico dos institutos 0%blicos
Mraos especficos dos institutos pblicos
/o pessoas colectivas pblicas%
1eneficiam de autonomia administrativa%
1eneficiam de autonomia financeira%
/o criados# modificados e extintos mediante Aecreto*Lei%
86
.ossuem )rgos pr)prios dos &uais o principal ' em regra uma comisso# 3unta
aut)noma ou consel4o administrativo%
@s seus servios administrativos podem ser centrais ou locais%
/u3eitos a uma interveno do governo bastante apertada%
?egime 3urdico do seu funcionamento ' em regra um regime de direito pblico
(particam actos administrativos# conUtratos administrativos$%
Ao facto de at' 677J no 4aver lei# resultam mltiplas situa"es &ue conv'm esclarecer
<nstitutos pblicos &ue apenas o so pela designao Lei DE8:EQ%
<nstituos pblicos &ue receberam outra noemao Lei 6E6:ER%
. 'atureEa 8ur;dica dos institutos 0%blicos
Auas concep"es
/ubstracto institucional aut)nomo diferente do ,stado# a &ue a lei confere
personalidade 3urdica nestes termos# a ordem 3urdica criar( um su3eito de direito com
base numa instituio distinta do estado# se3a ela um servio# um patrin)mio ou um
estabelecimento% .osio do .rof% Marcello 0aetano%
]rgos com personalidade 3urdica os institutos pblicos estaduais so )rgos
personalizados do ,stado! do mesmo modo# os institutos pblicos regionais ou
municipais sero# respectivamente# )rgos personalizados da regio e do municpio%
.rof% Afonso Wueir)
.rof% 2reitas admite a t'cnica da personificao# embora recon4ea &ue na
esmagadora maioria dos casos a nossa lei no personaliza )rgos# mas substractos
aut)nomos do tipo servio# fundao ou estabelecimento# a &uem recon4ece at' certo
ponto a titularidade de interesses pblicos pr)prios# eventualmente oponveis ao estado
em 3uzo%
A principal diferena ' de concepo poltica e administrativa% Aeve o estado ser
descentralizado# admitindo o pluralismo das institui"es administrativas e a potencial
conflitualidade de interesses pblicos diferenciados%
@ .rof% 2reitas conclui &ue s) a ttulo excepcional ' &ue um instituto pblico poder(
ser &ualificado como )rgo do estado%
8B
<<< A/ ,M.?,/A/ .a1L<0A/
. Considera#:es 0reliminares
Mamb'm existem empresas pblicas regionais e municipais (administrao
regional ou municipal indirecta$# mas so as empresas estaduais# de +mbito nacional as
mais importantes em n%5 e peso%
,mbora raras# nem todas as empresas pblicas so pessoas colectivas com
personalidade 3urdica e autonomia administrativa e financeira# trata*se enta" de
empresas pblicas integradas na pessoa colectiva estado# ou integradas em regi"es
aut)nomas ou em municpios (ex o antigo Gservios de dragagensH# de Aireco*Feral
dos /ervios >idr(ulicos# no Minist'rio das @bras .blicas$%
Nem todas as empresas pblicas so empresas nacionalizadas! algumas so
criadas Gex novoH pelo ,stado# outras resultam da transformao de servios
burocr(ticos em empresa pblica (converso de uma direco*geral# um servio
personalizado# uma fundao pblica ou um estabelecimento pblico em empresa
pblica$% @utras# ainda# resultam do resgate de uma concesso# ou se3a# o ,stado p"e
termo ( concesso de um servio pblico e c4ama a si a sua explorao directa# criando
uma ,%.%
. & sector em0resarial do estado
Wuase todos os autores da generalidade dos pases en&uadram no +mbito do
intervencionismo estadual% Assim# e sem embarg das explora"es pblicas criadas no
s'c% ;9<<< ser( no p)s segunda Fuerra Mundial# &ue se vai assistir a uma verdadeira
afirmao da presena do estado na economia%
No s'c% ;;# o sector pblico passou a ser dividido em sector pblico
administrativo e sector pblico empresarial
Aepois do grande crescimento# a partir dos anos R7# verificou*se uma poltica
contr(ria = das nacionaliza"es poltica de privatiza"es (em portugal apartir de DERQ
levando ao decr'scimo coinsider(vel do n%5 de empresas pblicas$%
8J
,x% de empresas pblicas 1anco de .ortugal# Aeroportos e Navegao A'rea#
0ompan4ia Nacional de .etro&umica# 0.# <mprensa Nacional*0asa da Moeda#
Metropolitano de Lisboa%
. Conceito de em0resas 0%blicas
@ Aecreto*Lei 88R:EE de DQ de Aezembro (fez cesar Aecreto*Lei 6O7:QO# de R de Abril$
d( a seguinte definio
G0onsideram*se empresas pblicas as sociedades constitudas nos termos da lei
comercial# nas &uais o ,stado ou outras entidades pblicas estaduais possam exercer#
isoladamente ou con3untamente# de forma directa ou indirecta# uma influ-ncia
dominante em virtude de alguma das seguintes circunst+ncias
Aeteno da maioria do capital ou dos direitos de voto!
Aireito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos )rgos da
administrao ou de fiscalizao!
@ prof% 2reitas do Amaral define*as como organiza"es econ)micas de fim lucrativo
criadas com capitais pblicos e sob a direco e superintend-ncia de )rgos da
Administrao .blica%
. A em0resa 0%blica como em0resa
.ara se c4egar ao conceito de empresa ' preciso partir do conceito de unidade de
produo
@rganiza"es de capitais# t'cnica e trabal4o# &ue se dedicam = produo de
determinados bens ou servios# destinados a ser vendidos no mercado mediante um
preo% .ode# ento# estar organizadas e funcionar segundo dois crit'rios fundamentais
ou com fim lucrativo ou sem fim lucrativo%
A&uilo &ue caracteriza e distingue as empresas# dentro das unidades produtivas# '
pois o facto de elas terem institucionalmente um fim lucrativo (no &uer dizer &ue na
pr(tica de-m sempre lucro 4( empresas cronicamente deficit(rias ou empresas falidas$%
As empresas pblicas so unidades de produo &ue t-m por finalidade institucional
(estatu(ria$ dar lucro (depois aplicado da forma &ue se decida# provavelmente em auto*
financiamento# ou na retribuio ao estado dos contributos &ue ele ten4a dado
inicialmente$%
@ .rof% 2reitas# conlui# assim# &ue as empresas pblicas so verdadeiras empresas%
M-m fim lucrativo% , mais do &ue isso t-m a obrigao legal de dar lucro (posio &ue
no ' totalmente desa3ustada da actual doutrina vertida em lei art% J%5 do Aecreto*Lei n%5
88R:EE# de DQ de Aezembro$%
. A em0resa 0%blica como entidade 0%blica
/o tr-s os traos fundamentais da empresa pblica como entidade pblica
.ersonaldiade de direito pblico
Aireco e superintend-ncia pblica
0apital pblico
88
@s dois ltimos pontos permnitem distinguir as empresas pblicas das empresas
privadas# ou das empresas de economia mista# por&ue nas empresas privadas tanto a
direco como os capitais so particulares e nas empresas de economia mista 4(
representantes do capital pblico e do capital privado%
Na empresa pblica os capitais so pblicos# como pblico ' a direco e
superintend-ncia da empresa%
. *otivos da cria#$o de em0resas 0%blicas
9(rios so os motivos
Aomnio de posi"es*c4ave na economia as empresas pblicas podem nascer
da necessidade do ,stado possuir posi"es estrategicamente fundamentais%
Necessidade de modernizao e efici-ncia da Administrao necessidade de
transformar vel4os servios# organizados segundo moldes burocr(ticos# em empresas
pblicas modernas# para conseguir um maior rendimento da m(&uina administrativa%
Aplicao de uma sano poltica ,m 2rana nacionalizao de algumas
empresas privadas# &ue colaboraram com o terceiro ?eic4t%
,xecuo de um programa ideol)gico cumprimento de programas doutrin(rios
de natureza socializante%
Necessidade de um monop)lio considera*se &ue num determnado sector a
actividade se deve realizar em regime de monop)lio%
@utros motivos dese3o de prestar ao pblico bens ou servios em condi"es
especialmente favor(veis# a suportar pelo er(rio pblico%
8O
A AD*I'I+),A-.& AU)>'&*A
< 0@N0,<M@/ , ,/.C0<,/
. Conceito
@ art% 676%5# alnea d$# da 0?. distingue tr-s grandes modalidades
A administrao directa do ,stado%
A administrao estadual indirecta%
, a administrao aut)noma%
Administrao aut)noma a&uela &ue prossegue interesses pblicos pr)prios das
pessoas &ue a constituem e por isso se dirige a si mesma# definindo com independ-ncia
a orientao das suas actividades# sem su3eio a 4ierar&uia ou = superintend-ncia do
Foverno%
.rossegue interesses pblicos pr)prios das pessoas &ue a constituem# ao
contr(rio da administrao indirecta &ue prossegue atribui"es do estado# ou se3a#
prossegue fins al4eios
A administrao aut)noma dirige*se a si mesma (auto*determinao$# os seus
)rgos definem com independ-ncia a orientao das suas actividades%
A administrao directa do estado depende 4ierar&uicamente do governo! a
administrao estadual indirecta est( su3eita = superintend-ncia do Foverno# sendo &ue
este traa a orientao e define os ob3ectivos de gesto a prosseguir% K( a dministrao
aut)noma administra*se a si pr)pria e no deve obedi-ncia nem a ordens nem a
directivas ou orienta"es do governo%
. (ntidades incumbidas da administra#$o autQnoma
,sp'cies de entidades pblicas &ue desenvolvem uma administrao aut)noma
Associa"es pblicas%
Autar&uias locais%
?egi"es aut)nomas (insulares$%
8Q
As primeiras so entidades de tipo associativo! as outras so as c4amadas pessoas
colectivas de populao e territ)rio%
,m todas 4( um substracto 4umano todas so agrupamentos de pessoas#
diferentemente com o &ue acontece na administrao indirecta# onde tanto os <%.% como
as ,%.% so substractos materiais# organiza"es de meios%
<< A/ A//@0<A[b,/ .a1L<0A/
. Preliminares
As Associa"es .blicas t-m um substracto de natureza associativa# assentam
num grupo de indivduos ou de pessoas colectivas (e no natureza institucional# como os
institutos pblicos$%
Antes do 68 de Abril de DEQJ# a principal categoria de associa"es pblicas eram
constitudas pelos Gorganismos corporativosH (&ue 43 desapareceram$% @s sidicatos e as
associa"es patronais so associa"es privadas%
Apesar de terem desaparecido os organismos corporativos# a categoria das
associa"es pblicas continua a existir no nosso direito# 4o3e porventura com maior
nitidez conceitual do &ue na fase do regime corporativo# tendo tamb'm aumentado a sua
import+ncia &uantitativa e &ualitativa%
A reviso constitucional de DER6 introduziu tr-s refer-ncias =s associa"es
pblicas
Art DOR%5 n%5D
Art 6OQ%5# n%5D
Art% 6OQ%5# n%5B
. & conceito
,xistem# criadas ou aceites pela lei administrativa# verdadeiras associa"es &ue
no podem deixar de ser consideradas como pessoas colectivas pblicas%
/egundo o 0%0% (art% D8Q%5 e DOQ%5$# uma associao ' uma pessoa colectiva
constituda pelo agrupamento de v(rios indivduos# ou de pessoas colectivas# &ue no
ten4a por fim o lucro econ)mico dos associados (se o tivesse seria uma sociedade$%
A maior parte das associa"es so entidades privadas% Mas algumas 4( &ue a lei
cria ou recon4ece para assegurar a prossecuo de interesses colectivos# a &uem atribui
poderes pblicos# e &ue su3eita a especiais restri"es de car(cter pblico%
Associao pblica pessoas colectivas pblicas# de tipo associativo# criadas para
assegurar a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes a um grupo
8R
de pessoas &ue se organizam para a sua prossecuo% @s <%.% so pessoas colectivas
pblicas de tipo institucional &ue prosseguem interesses do ,stado%
Ao contr(rio dos <%.%# &ue prosseguem interesses do ,stado# as associa"es
pblicas prosseguem interesses pblicos pr)prios das pessoas &ue as constituem e por
isso so administrao aut)noma%
,m vista de tal definio no so associa"es pblicas
/u3eitos de dt% internacional# mesmo &ue o respectivo substracto ten4a estrutura
associativa%
As Iniversidades pblicas%
Inidades colectivas de produo (reforma agr(ria$%
@rganiza"es de moradores (arts 6OB%5 e 6O8%5 da 0%?%.%$%
Associa"es e os institutos de utilidade pblica# ou de utilidade pblica
adminstrativa%
. (s0Gcies
/o tr-s as esp'cies de associa"es pblicas
Associa#:es de entidades 0%blicas categoriamenos controversa% ,ntidades
&ue resultam da associao# unio ou federao de entidades pblicas emnores% .or
exemplo associa"es e federa"es de munnicpios! uni"es de freguesias! regi"es de
turismo! federa"es de regi"es de turismo%
Associa#:es 0%blicas de entidades 0rivadas categoria mais importante e
numerosa! ' tamb'm a&uela &ue custou mais a aceitar nos &uadros do novo regime
democr(tico portugu-s%
.or exemplo certas esp'cies &ue parecem a alguns uma reminisc-ncia da
org+nico corporativa @rdens profissionais ou associa"es das profiss"es liberais!
0+maras profissionais%
,ste tipo de associa"es difere dos sindicatos# por&ue a lei confere*l4es poderes de
autoridade para o exerccio de determinadas fun"es pblicas# &ue em princpio
pertenceriam ao estado beneficiam do monop)lio legal da unicidade# da inscrio
obrigat)ria# do controle de acesso = profisso# e poderes disciplinares sobre os membros
da respectiva profisso%
@utros casos so a G0asa do AouroH! a 0ruz 9ermel4a .ortuguesa! academias
cientficas%
A lei entrega a uma associao de su3eitos privados a prossecuo de um interesse
pblico destacado de uma entidade pblica de fins mltiplos# o &ual coincide com os
interesses particulares desses su3eitos privados% .ode mesmo afirmar*%se &ue# ao criar
para o efeito uma associao pblica# transferindo para ela poderes pblicos
pertencentes ao estado# a lei est( implicitamente a recon4ecer &ue# nas circunst+ncias do
caso# um certo interesse pblico especfico ser( mais bem prosseguido pelos particulares
interessados# em regime de associao# e sob a direco de )rgos por si pr)prios
eleitos# do &ue por um servio integrado na administrao directa do ,stado%
Associa#:es de car1cter misto a&uelas em &ue numa mesma associao se
agrupam pessoas colectivas pblicas e indivduos ou pessoas colectivas privadas
.or exemplo cooperativas de interesse pblico! centros tecnol)gicos! 0entro para a
0onservao da ,nergia! 0entro de 2ormao .rofissional%
8E
>( s)cios pblicos e particulares# uns e outros com o direito a participar na assembleia
geral ou )rgo e&uivalente# em propor"es vari(veis% , na direco ou consel4o de
ger-ncia esto presentes tanto os representantes do estado (ou outra pessoa colectiva de
fins mltiplos$ como os representantes dos associados particulares% !mporta no
confundir estes casos com aqueles em que a lei prev" a associao de uma ou mais
pessoas colectivas p#blicas com particulares, mas no reconhece personalidade
$urdica a tal associao % associa&es p#blicas no personalizadas%
. Das ordens 0rofissionais em es0ecial
@rdens profissionais associa"es pblicas formadas pelos membros de certas
profiss"es de interesse pblico com o fim de# por devoluo de poderes do estado#
regular e disciplinar o exerccio da respectiva actividade profissional% ,xistem v(rias
ordens profissionais stricto sensu @rdem dos Advogados# @rdem dos ,ngen4eiros#
@rdem dos M'dicos% ,m sentido amplo 0+mara dos /olicitadores# a 0+mara dos
Aespac4antes @ficiais%
@ ,stado tem# em alternativa# v(rios modos ao seu dispor para regular e
disciplinar o exerccio de uma profisso de interesse pblico
@rganizar um servio pblico# integrado na sua administrao directa%
0riar um instituto pblico e incumbi*lo dessa tarefa%
?econ4ecer a organizao pr)pria dos profissionais como associao pblica# e
confiar nela para o cumprimento de tal misso%
?espeitar a organizao profissional dos interessados como entidade privada#
delegando nela o exerccio de certos poderes pblicos# mas sem com isso a converter
em entidade pblica# ou se3a# atribuir*l4e o estatuto de pessoa colectiva de utilidade
pblica administrativa%
,m .ortugal o camin4o escol4ido foi o terceiro%
. ,egime 8ur;dico
Wuais os princpios gerais &ue dominam o regime 3urdico das associa"es pblicasX
@ .rof% 2reitas sustenta &ue se aplicam =s associa"es pblicas# em regra# os princpios
gerais definidos na lei para os institutos pblicos# salvas as adapta"es &ue forem
neces(rias em funo da natureza associativa%
@ .rof% Korge Miranda entende &ue Gsupletivamente# e na medida em &ue no se3am
postas em causa as raz"es e as particularidades determinantes da configurao como
associa"es pblicas# podero aser*l4es aplicadas algumas das normas do regime das
associa"es de direito privadoH%
Wuanto = organizao das associa"es pblicas# aplicar*se*o simultaneamente
em funo das respectivas caracteristcas# os princpios gerais da lei para os institutos
pblicos e as normas dos regimes das associa"es de dt% privado%
Wuanto ao funcionamento# a aplicao do dt% administrativo ou do direito
privado depender(# no sil-ncio da lei# do tipo de actividade &ue 4a3a de ser prosseguida%
2azendo agora aplicao destes princpios# e tendo em conta# no s) a 0%?%. e
ainda as v(rias leis org+nicas das associa"es pblicas poderemos resumir o regime das
associa"es pblicas nos termos seguintes%
,m primeiro as asssocia"es pblicas t-m um estatuto constitucional
O7
A legislao &ue l4es respeita ' mat'ria da reserva relativa da A%?%
A exist-ncia das associa"es pblicas deve contribuir para uma nova
estruturao da Administralo .blica no burocr(tica# com servios aproximados
das popula"es e assegurando a participao dos interessados na sua gesto efectiva%
As associa"es pblicas s) podem ser constitudas para a satisfao de
necessidades especficas%
As associa"es pblicas no podem exercer fun"es pr)prias das associa"es
sindicais% A organizao interna dever( basear*se no respeito dos direitos dos seus
membros e na formao democr(tica dos seus )rgos%
.or lei# o regime geral das associa"es pblicas ' em geral o seguinte
/o pessoas colectivas pblicas%
Fozam do privilegio da unicidade s) pode 4aver uma associao pblica por
cada fim de interesse pblico a prosseguir por essa forma%
1eneficiam do princpio da inscrio obrigat)ria%
.odem impor a &uotizao obrigat)ria a todos os seus membros%
@rdens e c+maras profissionais# controlam o acesso = profisso# do ponto de
vista legal e deontol)gico%
,xercem sobre os seus membros poderes disciplinares# &ue podem ir at' =
interdio de exercer a actividade profissional%
As associa"es pblicas esto su3eitas deveres e su3ei"es
M-m de colaborar com o ,stado em tudo &uanto l4es se3a solitao com
salvaguarda da sua independ-ncia%
M-m de respeitar# na sua actuao# os princpios gerais do At% Administrativo
aplic(veis ao desempen4o da actividade administrativa e# em particular# o princpio da
legalidade e o da audi-ncia pr'via do arguido em processo disciplinar%
As suas decis"es unilaterais de autoridade so consideradas como actos
administrativos definitivos e execut)rios# contenciosamente impugn(veis perante os
tribunais administrativos%
.elos pre3uzos causados a outrem no desenvolvimento da actividades de gesto
pblica# os )rgos# agentes e representantes das associa"es pblicas respondem nos
termos gerais do At% Administrativo perante os tribunais administrativos%
2azem# parte integrante da Administrao .blcia para a generalidade dos
efeitos e consideram*se# em especial# includas no conceito de poderes pblicos# ficando
portanto su3eitas ao controle do provedor de 3ustia%
. 'atureEa 8ur;dica
,stas entidades pertencem = categoria da administrao indirecta ou antes = da
administrao aut)noma% Auas opini"es t-m sido expendidas
A tese da administrao indirecta
* @ prof% 2reitas 3( defendeu# perfilada# pelo menos &uanto =s ordens
profissionais# por ?og'rio /oares% /egundo esta concepo# as associa"es
pblicas criadas pelo estado pertencem = administrao indirecta do ,stado# tal
como os institutos pblicos estaduais% As associa"es pblicas criadas pelas
regi"es aut)nomas pertencem = administrao regional indirecta% ,ntre os
institutos pblicos e as associa"es pblicas 4aver( uma diferena estrutural# mas
OD
no uma diferena funcional% uns e outros tero como funo exercer uma
administrao indirecta%
Mese da Administrao aut)noma
* .rof Korge Miranda ou 9ital Moreira% ,n&uanto os institutos pblicos
pertencem = administrao indirecta# as associa"es pblicas pertencem =
administrao aut)noma% Mais associa"es so Grealidades sociologicamente
distintas do estado*comunidade e elevadas a entidades administrativasH! so uma
manifesto de auto*administrao social%
@ .rof% 2reitas adopta a segunda tese% @ principal argumento &ue nos leva o .rof%
a mudar de posio ' o de &ue# segundo a 0%r%.% (art% 676%5# alnea d$$# a administrao
indirecta est( su3eita ao poder de superintend-ncia do governo# en&uanto a
adminsitrao aut)noma se ac4a submetida apenas ao poder de tutela do Foverno%
/em dvida &ue em muitos casos as associa"es pblicas prosseguem interesses
colectivos originariamente pertencentes ao estado% /) &ue o estado decidiu transferir a
defesa desses interesses# em primeira lin4a# para as corpora"es dos respectivos
profissionais% @ estado procedeu# pois# a uma verdadeira devoluo de poderes%
A devoluo de poderes &ue o estado a&ui opera# transferindo a defesa de certos
interesses colectivos para associa"es pblicas# ' em si uma opo pela atribuio de
um maior grau de autonomia =s entidades &ue sero respons(veis pela prossecuo
desses fins%
O6
<<< A/ AIMA?WI<A/ L@0A</
B('(,ALIDAD(+
. A administra#$o local aut1rRuica
A exist-ncia de autar&uias locais no con3unta da Adm% .blica ' um imperativo
constitucional (art% 6BQ da 0%?%.%$%
/egundo o n%5 6# do art% 6BQ%5 da 0%?%.% as autar&uias s+o Gpessoas colectivas
territoriais dotadas de )rgos representativos# &ue visam a prossecuo dos interesses
pr)prios das popula"es respectivasH%
A administrao local autar&uica determina*se ento a partir da noo de
autar&uica local%
. AutarRuia local
A definio do art 6BQ%5 carece de esclarecimentos
As autar&uias locais so pessoas colectivas pblicas%
/o pessoas colectiovas territoriais% Aefinem*se em funo de uma certa parcela
do territ)rio%
Autar&uias locais pessoas colectivas pblicas de populao e territ)rio#
correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscri"es do territ)rio
nacional# e &ue asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da
vizan4ana# mediante )rgos pr)prios# representativos dos repectivos 4abitantes%
As autar&uias locais so pessoas colectivas distintas do estado# embora possam
por ele ser fiscalizados# controladas ou subsidiadas%
No so instrumentos da aco do ,stado# mas fomras aut)nomas de
organiza"es das popula"es locais# constituindo*se de baixo para cima# emanando das
popula"es residentes%
OB
Nem se&uer so instrumentos de administrao indirecta pois desenvolvem uma
actividade administrativa pr)pria%
0omporta ento &uatro elementos essenciais
@ territ)rio ' o elemento de maior import+ncia# basta ol4ar = definio
constitucional%
@ agregado populacional os residentes no territ)rio da autar&uia constituem a
sua populao% o crit'rio ' o da resid-ncia%
@s interesss pr)prios no ' f(cil conciliar os interesses gerais e locais%
@s )rgos representativos da populao os seus )rgos so eleitos%
,m princpio# todo o territ)rio nacional se encontra distribudo por territ)rios aut(r&uicos# a excepo so
as zonas de administrao dos portos%
. DescentraliEa#$o6 auto7administra#$o e 0oder local
A exist-ncia de autar&uias locais# e o reconecimento da sua autonomia fazem
parte da pr)pria ess-ncia da democracia# e traduzem*se no conceito 3urdico*poltico de
descentralizao%
DescentraliEa#$o em sentido 8ur;dico &uando as autar&uias# en&uanto pessoas
colectivas pblicas so distintas do estado%
DescentraliEa#$o em sentido 0ol;tico &uando os )rgos representativos das
popula"es locais so eleitos livremente%
.ode 4aver descentralizao em sentido 3urdico e no 4aver em sentido poltico
(verificou*se com a 0onstituio de DEBB# &uando os presidentes de c+mara eram
numerosas e demitidos pelo Foverno$%
Auto7administra#$o &uando al'm de descentralizao em sentido 3urdico# 4(
tamb'm descentralizao em sentido poltico %
No confundir com auto*administrao com auto*governo% ,sta ' uma figura de
dt% constitucional para casos em &ue regi"es t-m institui"es de governo pr)prios (' o
caso das regi"es aut)nomas$%
Poder local no ' sin)nimo de adminstrao local aut(r&uica# nem de autar&uia local%
.ode 4aver autar&uias locais e no 4aver poder local# ou se3a# o con3unto das autar&uias
locais podem no constituir um poder face ao ,stado (sobretudo se no 4ouver
descentralizao poltica$%
/) pode 4aver poder local &uando as autar&uias locais so verdadeiramente
aut)nomas e t-m um amplo grau de autonomia administrativa e financeira# com meios e
recursos como atribui"es e compet-ncias suficientemente largas%
A exist-ncia de um poder local ' uma &uesto de grau# e o prof% 2reitas defende
&ue ele no existe em .ortugal (' um ob3ectivo a atingir# mas no uma situao
ad&uirida$%
OJ
. & 0rinc;0io da autonomia local
@ princpio da autonomia local ' consagrado na 0onstituio% Mas vaira o
entendimento do seu sentido e alcance%
@utrora o &ue era de interesse nacional cabia ao estado# e o interesse local =s autar&uias
locais% >o3e &uase tudo o &ue ' local tem de ser en&uadrado numa poltica pblica
definida a nvel nacional# e por outro lado# todas as polticas nacionais t-m uma
dimenso local e regional diversificada# exigindo adapta"es e especialidades%
A autonomia local como espao de livre deciso das autar&uias sobre assuntos
do seu interesse pr)prio no pode ser dispensada# sob pena de se atentar contra o
princpio do estado Aemocr(tico%
A autonomia local como liberdade# como direito de desio no subordinada a
outrem# como forma de limitao do poder poltico# ' indissoci(vel do estado de direito
democr(tico ali(s como proclama a 'arta (uropeia da utonomia# ratificada por
.ortugal%
@ princpio da autonomia local pressup"e e exige# pelo menos# os direitos
seguintes
@ direito e a capacidade efectiva de as autar&uias regulamentarem e gerirem# nos
termos da lei# sob a sua responsabilidade e no interesse das popula"es repsectivas# um
parte importante dos assuntospblicos%
@ direito de participarem na definio das polticas pblicas nacionais &ue
afectem os interesses pr)prios%
@ direito de partil4arem com o ,stado as decis"es sobre mat'rias de interesse
comum%
@ Aireito de regulamentarem a aplicao das normas ou planos nacionais por
forma a adapt(*los convenientemente =s realidades locais%
@ princpio da autonomia local abrange no s) um domnio reservado = interveno
exclusiva das autar&uias# exigindo tamb'm poderes decis)rios independentes e o direito
de recusar solu"es impostas unilateralmente pelo poder central%
. (s0Gcies de autarRuias locais em 0ortugal
Mradicionalmente encontramos tr-s esp'cies de autar&uias locais% At' DEQO#
eram autar&uias locais a freguesia e o distrito%
A constituio de DEQO trouxe o seguinte es&uema
Autar&uia concel4ia passa a c4amar*se municpio%
Aistrito passa a ser mera circunscrio local (ali(s destinada a desaparecer$%
Mantem*se a freguesia%
.rev-*se a criao# no futuro# de uma nova autar&uia supra*municipal# designada
regio
Memos ento &ue o sistema portugu-s de autar&uias locais comp"e*se actualmente
de freguesias e municpios# devendo evoluir para um sistema de freguesias# municpios
e regi"es%
No 4( 4ierar&uia# nem &ual&uer vinculo de supremacia ou soburdinao entre os
tipos de autar&uias locais%
O8
. ,egime 8ur;dico das autarRuias locais
. Fontes
A$ a 0onstituio poder local art% 6BQ%5 e seguintes%
1$ @ c)digo Administrativo de DEBO*J7%
0$ A%L% n%5 D77:RJ# de 6E de Maro (mediante a autorizao legislativa da A%?%$%
parcialmente alterado pela lei 68:R8# de D6 de Agosto a&uele &ue vamos a&ui
refirir como lei das autar&uias locais
A$ @utro cpon3unto de diplomas &ue regula as elei"es aut(r&uicas# nomeadamente
o A%L% n%5 Q7D*1:QO# de 6E de /etembro
. )ra#os gerais
A 0%?%.% regula a mat'ria das autar&uias locais% @s princpios gerais so
Aiviso do territ)rio s) pode ser estabelecida por lei%
Aescentralizao a lei administrativa tem de respeitar este princpio
.atrim)nio e finanas locais as atar&uias locais t-m patrim)nio e finanas
pr)prios%
0orreco de desigualdades o regime das finanas locais visa a correo de
desigualdades entre autar&uias do mesmo grau%
]rgos dirigentes as autar&uias locais sero dirigidas por uma assembleia
deliberativa# eleita por sufr(gio universal# segundo o sistema de representao
proporcional% , por um )rgo colegial executivo%
?eferendo local autorizado sobre mat'rias da compet-ncia exclusiva da
autar&uia%
.oder regulamentar as autar&uias locais t-m poder regulamentar pr)prio%
Mutela administrativa autar&uias locais esto su3eitas = tutela do estado% ,sta
consiste na verificao do cumprimento da lei%
.essoal asd autar&uias locais t-m &uadros pr)prios de pessoal nos termos da
lei%
Apoio do estado este tem o dever de conceder =s autar&uias locais# sem
pre3uzo da sua autonomia# apoio t'cnico e em meios 4umanos%
.ara al'm disso est( na reserva da A%?% as seguintes mat'rias
Absoluta Alineas 3$! l$! n$! o$!
?elativa Alneas p$! s! t$!
@s titulares dos seus )rgos dirigentes Geleitos locais ou autarcasH * t-m o seu pr)prio
estatuto defindo na lei ,statuto dos ,leitos Locais Lei n%5 6E:RQ# de B7 de Kun4o% A
4er(ldica aut(r&uica vem regulada na Lei n%5 8B:ED# de Q de Agosto%
OO
1$ A 2?,FI,/<A
. Conceito
A 0%?%.% no d( &ual&uer noo de freguesia%
2reguesia as autar&uias locais &ue# dentro do territ)rio municipal# visam a prossecuo
de interesses pr)prios da populao residente em cada circunscrio paro&uial% A&ui
par)&uia ' uma expresso de freguesia# tendo um snetido administrativo para al'm do
religioso%
. A im0ort5ncia da freguesia
Na DS edio deste curso apresentamos uma viso pessimista e redutora da
freguesia no nosso sistema de administrao local aut(r&uica# visivelmente influenciada
pela constante diminuio de atribui"es e recursos das freguesias no perodo do ,stado
Novo%
>o3e a situao ' muita diversa% 0om a disponibilidade de verbas e recursos
ade&uados# a aco das freguesias tem sido continuamente ampliada e reforada
(sobretudo naa (reas de educao# cultura popular e assist-ncia social$%
. A freguesia na FistQria e no direito com0arado
A freguesia ' uma entidade de origem eclesi(stica# &ue durante muitos s'culos
no teve &ual&uer influ-ncia na administrao civil% /) a partir de DRB7# 3( em plena
'poca liberal# ' &ue as freguesias passaram a constituir um elemento importante da
Administrao .blica%
Mr-s perodos diferentes
Aesde a ocupao romana at' DRB7 a freguesia no ' autar&uia local%
Ae DRB7 a DRQR fase de grandes indecis"es e de substituio r(pida de solu"es
Ae DRQ7 para c( a freguesia consolida*se como autar&uia local%
OQ
. Cria#$o e classifica#$o das freguesias
A criao das freguesias est( regulada pela lei n%5 R:EB# de 8 de Maro# e s) pode
ser feita por lei da A%?% (art% 6%5$
As freguesias esto su3eitas a duas ordens de classifica"es = face da nossa lei
2reguesias urbanas (inseridas em municpio urbano$! 2reguesias rurais
inseridas em municpio rural%%
2regusias de D%5 ordem# de 6%5 ordem e de B%5 ordem# conforme a
dimenso populacional
. Atribui#:es da freguesia
Mat'ria regulada pelo art% 6%5 da LAL e pelos arts% 68B e 68J do 0A% Arts% Wue
se mant-m no essencial em vigor%
Wuais as suas principais atribui"esX
.lano poltico realizam o recenseamento eleitorale dos processos eleitorais de
car(cter poltico e administrativo%
.lano econ)mico ocupam*se da administrao dos seus bens ou dos bens
su3eitos = sua 3urisdio ((guas pblicas! cemit'rios .s sou um grande s(dico $ e
promovem obras pblicas%
.lano cultural e social aco da maior import+ncia cultural popular e
assist-ncia social# incluinod tarefas de sade pblica%
@s municpios podem delegar nas freguesias a realizao de investimentos
municipais financiados pelas respectivas c+maras# na condio de aceitao dessas
delega"es pela 3unta e ratificao da assembleia da freguesia%
As freguesias podem# por deliberao da respectiva assembleia# delegar tarefas
administrativas# desde &ue no envolvam o exerccio de poderes de autoridade# nas
organiza"es de moradores (0?.# art% 6JR%5$%
. >rg$os da freguesia
.rincipais )rgos da freguesia
Assembleia de 2eguesia * ]rgo deliberativo e representativo dos 4abitantes%
Kunta de 2reguesia * ]rgo executivo%
. A Assembleia de Freguesia
@ n%5 de membros da assembleia de freguesia ' definido da LAL# variando em
funo do n%5 de eleitores (de Q a mais de 677$! fixam*se &uatro reuni"es ordin(rias
anuais%
As suas compet-ncias v-m reguladas no art% D8%5 da LAL# e so &uatro grandes
grupos
2uno eleitoral compete = Assembleia eleger a Kunta de 2reguesia!
2uno de fiscalizao A Assembleia acompan4a a actividade da Kunta%
2uno de orientao geral no exerccio desta funo# compete = Assembleia
discutir os oramentos e as contas# aprovar regulamentos%
OR
2uno decis)ria consiste em decidir os casos concretos mais importantes &ue
em virtude da relev+ncia a lei reserva para a Assembleia%
Nas freguesias com 677 eleitores ou menos# as fun"es da Assembleia de feguesia
so desempen4ados pelo .len(rio dos cidados eleitores%
. A <unta de Freguesia
Kunta de 2reguesia corpo administrativo da freguesia e ' constituda por um presiden
a pessoa &ue tiver encabeadolista mais votada e por um certo n%5 de voguais%
>( tr-s modalidades &uanto = composio da Kunta de 2reguesia (LAL# art%
6B%5$# comforme o n%5 de 4abitantes%
C um )rgo de funcionamento regular# rene ordinariamente uma vez por m-s%
Wuanto = sua compet-ncia temos
2uno executiva assegura a execuo das delibera"es da Assembleia de
2reguesia# bem como a execuo das leis# regulamentos e planos aplic(veis%
2uno de estudo e proposta deve estudar os problemas da freguesia e propor
solu"es e planos aplic(veis%
2un"es de gesto assegura a gesto regular dos bens# servios# pessoal#
finanas e obras a cargo da freguesia%
. As freguesias e as comiss:es de moradores
9erso inicial da nossa 0onstituio# dava*se grande -nfase =s c4amadas
Gorganiza"es populares de baseH# forma do legislador conseguir a c4amad democracia
participativa%
A verdade ' &ue a maior parte dessas oprganiza"es populares de base
comearam a estiolar e foram desaparecendo% A ponto de &ue nunca o legislador
ordin(rio emitiu &ual&uer regulao aplic(vel a essas entidades%
Na reviso constitucional de DERE# elas foram eliminadas da pr)pria lei
fundamental# &ue continou a referir*se apenas a uma das esp'cies mais tpicas do
conceito * Gorganiza"es de moradoresH%
@rganiza"es de moradores associa"es de direito privado# ou menos ainda# meras
comiss"es no personalizadas# &ue agrupam o con3unto dos moradores de um bairro# de
um loteamento urbano e promoo dos interesses comuns aos residentes na respectiva
(rea%
,las no podem exercer poderes de autoridade# no entato a 0?. autoriza as
Assembleias de 2reguesia a delegar nas organiza"es de moradores o desempen4o de
tarefas administrativas# contando &ue no envolvam o exerccio de poderes de
autoridade%
A 0%?%.% remete para a lei ordin(ria a definio do regime 3urdico destas
organiza"es de moradores% A LAL# no art% DO%5# faz depender a cponcretizao deste
preceito de uma Glei regulamentadora da&uelas organiza"esH a lei ainda no foi feita#
ap)s B7 anos da revoluo (como diria o prof% 2austo Wuadros G&uando somos bons %%%
somos bons# mas &uando somos maus %%% somos os pioresH $%
OE
CAPS)UL& II )(&,IA B(,AL DA AD*I'I+),A-.&
,L,M,NM@/ AA @?FAN<^A[\@ AAM<N</M?AM<9A
. A organiEa#$o administrativa
@rganizao administrativa modo de estruturao concreta &ue# em cada 'poca# a lei
d( = Administrao .blica de um dado pas%
A teoria geral da organizao administrativa analisa
@s elementos dessa organizao basicamente pessoas colectivas
pblicas e os servios pblicos%
/istemas de organizao consagrados ou possveis An(lise de B pontos
* 0oncentrao 9s% desconcentrao%
* 0entralizao 9s% descentralizao%
* <ntegrao 9s% devoluo de poderes%
.rincpios constitucinais reguladotres da organizao admnistrativa%
Q7
I. P(++&A+ C&L(C)IVA+ P?@LICA+
. Preliminares
.rocede*se = distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas
privadas%
@bserva"es pr'vias as express"es pessoas colectivas pblica e pessoa colectiva
de direito pblico e pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de direito privado so
sin)nimas% Aestaca*se a import+ncia das .%0% pblicas no +mbito do estudo do Aireito
Adminstrativo (a Adm% pblica nas suas rela"es com particulares# ' sempre
representado por estes$% 0ontudo# no podemos tomar isto de forma rgida# 4( &ue ol4ar
para o facto de .%0% .blicas e .%0% .rivadas poderem agir# sob a 'gide do At% de nome
oposto%
@ .rof% Armando mar&ues Fuedes diz &ue por esta razo no faz sentido fazer a
distino entre as duas modalidades% @ .rof% 2reitas afirmar &ue tal no s) ' til# como
tb ' necess(rio lembrar &ue a lei assim o imp"e%
. Conceito
Ae entre os v(rios crit'rios &ue t-m sido utilizados para distinguir as pessoas
colectivas pblicas das privadas# o autor defende dever seguir um crit'rio misto &ue
combine criao# fim e capacidade 3urdica%
.essoas colectivas pblicas pessoas colectivas criadas por iniciativa pblica para
assegurar a prossecuo necess(ria de interesse pblicos# e por isso dotadas em nome
pr)prio de poderes e deveres pblicos%
. (s0Gcies
QD
/o O as categorias de pessoas colectivas pblicas# no Aireito portugu-s actual
(apresentadas da maiorpara a menor depend-ncia do ,stado$
,stado
<nstitutos pblicos
,mpresas pblicos
Associa"es pblicas
Autar&uias locais
?egi"es aut)nomas
No fundo reconduzem*se atr-s tipos de pessoas colectivas
Ae populao e territ)rio ,stado# ?egi"es Aut)nomas# Autar&uias
Locais%
Ae tipo institucional institutos e empresas pblicas%
Ae tipo associativo associa"es pblicas%
. ,egime 8ur;dico
As pessoas colectivas pblicas no t-m um regime uniforme# no ' igual para
todas elas! depende da legislao aplic(vel%
Aspectos predominantes do seu regime 3urdico
0riao e extino criadas por acto do poder central ou iniciativa do
pblica local! no t-m o direito de se dissolver a elas mesmas e no esto
su3eitas a fal-ncia nem insolv-ncia%
0apacidade 3urdica de direito privado e patrim)nio pr)prio%
0apacidade de direito pblico so titulares de poderes e deveres
pblicos (especial relev+ncia dos poderes de autoridade poder
tribut(rio# regulementar$%
Autonomia administrativa e financeira%
<sen"es fiscais%
Aireito de celebar contratos administrativos%
/o ou podem ser titulares de bens do domnio pblico%
2uncion(rios pblicos sumisso ao regime da funo pblica (excepto
as ,%.%$%
/u3eio a um regime administrativo de responsabilidade civil (excepo
das ,%.%$%
/u3eio a tutela administrativa do estado%
/u3eio = fiscalizao do tribunal de contas (excepo das empresas
pblicas$%
2oro administrativo &uest"es surgidas da sua actividade pblica so da
compet-ncia dos tribunais do contencioso administrativo
. >rg$os
Q6
As pessoas colectivas so dirigidas por )rgos% ,stes manifestam a vontade
imput(vel = pessoa colectiva%
Natureza dos seus )rgos duas posi"es
Marcello 0aetano * so institui"es e no indivduos% /o centros
institucionalizados de poderes funcionais exercidos# ' claro# por
indivduos &ue# no entanto# agem em nome da pessoa coleciva% 9ontade
pessoal e institucional so realidades distintas%
Afonso Wueir) so indivduos e no institui"es o )rgo no ' o centro
de poderes e deveres% @ con3unto de poderes funcionais c4ama*se
compet-ncia# no se c4ama )rgo%
2reitas do Amaral (para variar $ prop"e uma con3ungao das duas posi"es#
afirmando &ue depende da perspectiva sobre a &ual no colocamos%
A teoria geral do At% Adminstrativo compreende tr-s prespectivas
@rganizao administrativa a&ui os )rgos t-m de ser concebidos como
institui"es (o indivduo ' irrelevante$%
Actividade administrativa interessa ao dt% o )rgo como individuo
(&uem decide e comete erros# cumpre ou viola a lei# so os indivduos$%
Farantias dos particulares no interessa%
. Classifica#$o dos Qrg$os
]rgos singulares e colegiais%
]rgos centrais e locais compet-ncia sobre todo o territ)rio nacional
ou sobre circunscrio administrativa%
]rgos prim(rios# secund(rios e vic(rios compet-ncia pr)pria#
delegada# ou apenas de substituio de outros )rgos%
]rgos representativos e no representativos se os titulares so
livremente elietos ou no%
]rgos activos# consultivos e de controle tomar ou executar decis"es#
esclarecer os GactivosH# ou fiscalizar a regularidade do funcionamento de
outros )rgos%
]rgos decis)rios e executivos subdiviso dos )rgos activos%
Aecis)rios decidem! executivos executam% 0ustuma reservar*se a
designao de deliberativos para os decis)rios &ue revistam forma
colegial%
]rgos permanentes e tempor(rios se por lei tiverem durao
indefinida ou forem criados para actuar apenas num certo perodo%
]rgos simples e complexos estrutura unit(ria ou mais de um titular%
. Dos Qrg$os colegiais em es0ecial
@ 0%.%A veio preenc4er a lacuna resultante da inexist-ncia de um diploma &ue
regulasse genericamente o regime 3urdico da constituio e funcionamento dos )rgos
colegiais da administrao pblica% Merminologia usualmente utilizada em mat'ria de
)rgos colegiais da Adm% .blica%
QB
Com0osi#$o elenco abstracto dos membros &ue faro parte do @%0%#
uma vez constitudo%
Constitui#$o acto pelo &ual os membro do @%0%# uma vez designados#
se renem pela primeira vez e do incio ao funcionamento desse )rgo%
*arca#$o Tde reuni:esU fixao da data e 4ora em &ue a reunio ter(
lugar%
Convoca#$o Tde reuni:esU notificao feita a todos os membros acerca
da reunio a realizar# indicando# al'm do dia e 4ora# o local e ordem de
trabal4os%
,euni$o encontro de membros para deliberarem sobre mat'ria da sua
compet-ncia%
+ess:es perodos dentro dos &uais podem reunir os )rgos colegiais de
funcionamento intermitente%
*embros todos os titulares do @%0%
Vogais apenas os membros &ue no ocupem uma posio funcional
dotada expressamente de uma denominao apropriada%
Vuorum n5 mnimo de membros &ue a lei exige para poder deliberar
validamente%
Dissolu#$o e demiss$o )rgo colegiais eleitos so dissolvidos! os
nomeados e os singulares so demitidos%
As principais regras gerais sobre a constituio e funconamento dos )rgos
colegiais encontram*se previstas nos arts% DJ%5 a 6R%5 * completar com a pag% O77 do
manual%
Nos casos omissos na lei adm%# e na falta de costume aplic(vel# a constituio e o
funcionamento dos )rgos colegiais da Adm% .blica sero regulados pelo ?egimento
da A%?%
. Atribui#:es e com0etJncias
Atribui"es fins ou interesses &ue a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de
prosseguir%
0ompet-ncias con3unto de poderes funcionais &ue a lei confere para a prossecuo das
atribui"es das pessoas colectivas%
,m princpio# as atribui"es referem*se = pessoa colectiva em si mesma#
en&uanto as compet-ncias se referem aos seus )rgos%
A actuao dos )rgos da Adm% est(# pois# limitada pelas compet-ncias (no
pode evadir a esfera de compet-ncias de outros )rgos$ como pelas atribui"es da
pessoa colectiva a &ue pertencem%
Aistino atribui"esccompet-ncias ' relevante# pois a lei define sano
diferente para )rgos &ue violem as atribui"es da pessoa colectiva a &ue pertencem
(actos nulos$ e para os &ue violem a compet-ncia (actos anul(veis$%
No entanto# o problema torna*se mais complexo &uando falamos do ,stado# pois
o &ue separa 3uridicamente os )rgos no ' apenas a compet-rncia mas tb as atribui"es
(basta pensar &ue tem compet-ncias repartidas por v(rios nminist'rios para nos
apercebermos da complexidade da &uesto$%
Mudo est( em saber se a lei reparte entre v(rios )rgos da mesma pessoa
colectiva# apenas a compet-ncia para prosseguir as atribui"es desta# ou as pr)prias
QJ
atribui"es com a compet-ncia inerente (por exemplo &uanto aos municpios# a lei no
reparte as atribui"es por diferente )rgos concel4ios! apenas reparte a compet-ncia
entre eles# pelo &ue todos prosseguem# com poderes diferentes# as mesmas atribui"es$%
. Da com0etJncia em es0ecial
0omo se delimita a compet-ncia entre os v(rios )rgos administrativosX
@ princpio &ue cumpre sublin4ar desde 3( ' o de &ue a compet-ncia s) pode
conferida# delimitada ou retirada pela lei (ou por regulamento$ (0%.%A# art% 6E%5# n%5 D$! a
ideia de &ue a compet-ncia ' de ordem pblica! da&ui decorrem corol(rios
fundamentais
A compet-ncia no se presume (a lei tem de ine&uivocamente conferi*la
a um )rgo! ateno = aparente excepo da figura da Gcompet-ncia
implcitaH$
A compet-ncia ' imodific(vel (a no ser pela lei$%
A compet-ncia ' irrenunci(vel e inalien(vel (&uesto diferente ' a
transfer-ncia do exerccio da compet-ncia# por delegao de poderes ou
concesso 0.A# art% 6E%5#n%5 D e 6$%
. CritGrios de delimita#$o da com0etJncia
A distrinbuio de compet-ncias pelos v(rios )rgos de uma pessoa colectiva
pblica pode ser feita em funo de &uatro crit'rios
,m razo da mat'ria (a lei diz &ue = Assembleia Municipal incumbe
fazer regulamentos$%
,m razo da 4ierar&uia (por exemplo a lei numa repartio vertical de
poderes# atribui alguns ao superior e alguns ao subalterno$%
,m razo do territ)rio (repartio entre )rgos locais e regionais$%
,m razo do tempo ( proibio = Adm% de actos retroactivos ou diferidos#
embora com algumas excep"es$%
.ode# pois# apontar*se um acto dum )rgo da Adm% como ferido de
incompet-ncia# em razo da mat'ria# 4ierar&uia# territ)rio ou tempo (os crit'rios so
cumul(veis e t-m de se verificar em simult+neo para &ue 4a3a compet-ncia$%
. (s0Gcies de com0etJncia
0omo se estruturam e distinguem as diversas modalidades de compet-ncia# no
+mbito da organizao administrativaX As princpais classifica"es &ue interessa
con4ecer so as seguintes
Vuanto ao modo de atribui#$o legal da com0etJnciaP explcita (a lei
confere de forma clara e directa$ ou implcita (deduo de outras normas
ou princpios gerais do At% pblico! ex% G&uem pode o mais pode o
menosH$%
Vuanto aos termos do eKerc;cio da com0etJnciaP condicionada ou
livre (se existirem ou no limita"es especficas impostas por ou ao
abrigo da lei$%
Vuanto W subst5ncia e efeitos da com0etJnciaP dispositiva (poder de
emanar um dado acto adm% sobre determinada mat'ria$ ou revogat)ria
Q8
(poder de revogar esse D%5 acto# com ou sem possibilidade de substituio
por outro$% Alargando este crit'rio fala*se em compet-ncia Gprim(riaH ou
Gsecund(riaH%
Vuanto W titularidade dos 0oderes eKercidosP compet-ncia pr)pria
(esses poderes pertencem de raiz ao )rgo$ ou delegada%
Vuanto ao n%mero de Qrg$os a Rue a com0etJncia 0ertenceP singular
(a compet-ncia pertence a um nico )rgo &ue a exerce sozin4o$ ou
con3unta (ex mat'rias de ndole interministerial$%
Vuanto W inser#$o da com0etJncia nas rela#:es inter org5nicasP
dependente ou interdependente (conforme o )rgo titular se integre ou
no numa 4ierar&uia# su3eito ou no ao poder de direco de outro
)rgo$! a categoria dependente divide*se em comum (o superior e o
subalterno podem tomar decis"es sobre o mesmo assunto# valendo como
vontade da Adm% a&uela &ue primeiro for manifestada%$ e pr)rpria
(&uando o poder de praticar um certo acto administrativo ' atribudo
directamente por lei ao )rgo subalterno$%
Aentro da compet-ncia pr)pria 4( ainda a considerar tr-s sub*4ip)teses
* Com0etJncia se0aradaP subalterno ' por lei competente para praticar
actos administrativos &ue podem ser execut)rios mas no so definitivos#
pois deles cabe recurso%
* Com0etJncia reservadaP o subalterno ' competente para praticar actos
definitivos e execut)rios# mas dele para al'm de recurso contencioso
cabe ainda recurso 4ierar&uico facultativo
* Com0etJncia eKclusivaP o subalPterno ' competente para praticar actos
definitivos e execut)rios# dos &uais no cabe &ual&uer recurso
4ier(r&uico# mas# por&ue no ' )rgo independente# o subalterno pode vir
a receber do seu superior uma ordem de revogao do acto praticado%
2az*se ainda refer-ncia aos termos utilizados no n%5 Q do art% DD8%5 da 0%?%.%# ao
procurar distinguir compet-ncia Gob3ectivaH poder de decidir sobre todas as mat'rias
e Gsub3ectivaH indicao do )rgo a &uem ' dada uma certa compet-ncia %
. Conflito de atribui#:es e de com0etJncia
0onflito positivo de atribui"es ou compet-ncias &uando so reivindicadas por dois
ou mais )rgos%
0onflito negativo &uando dois ou mais )rgos se consideram simultaneamente
incompetentes ou sem as atribui"es%
0onflito de compet-ncia traduz*se num disputa acerca da exist-ncia ou do exerccio
de um determinado poder funcional%
0onflito de atribuii"es a disputa versa sobre a exist-ncia ou a prossecuo de um
determinado poder funcional%
0onflito de 3urisdio &uando o litgio op"e )rgo adm% a )rgos 3udiciais ou
legislativos (princpio da separao de poderes$
0rit'rios gerais de soluo dos conflitos de compet-ncia (vertidos no 0%.%A%$
]rgos de pessoas colectivas diferentes so resolvidos pelos tribunais
adm%%# mediante recurso contencioso# na falta de acordo entre os )rgos
em conflito (Foverno 9s% 0+mara Municipal$%
]rgos de minist'rios diferentes na falta de acordo# so resolvidos pelo
.%M% (Ministro da ,ducao 9s% Ministro das finanas$
QO
]rgos do mesmo minist'rio ou pessoas colectivas aut)nomas su3eitas ao
poder de superintend-ncia do ministro na falta de acordo# so
ressolvidas pelo respectivo ministro (dois directores gerais do Minist'rio
da Agricultura! ou por ex% duas ,%.% dependentes do Ministro da
<ndstria$%
]rgos subalternos integrados na mesma 4ierar&uia resolvidos pelo seu
comum superior de menor categoria 4ier(r&uica% (por ex% resoluo por
director de servios &uanto o conflito ocorre entre dois c4efes de
repartio$%
,st( implcito no art% JB%5 do 0%.%A% &ue a Adm% pblica deve dar prefer-ncia =
resoluo adm% dos conflitos (sobre a 3udicial$# podendo esta ser promovida por 6
formas
iniciativa de um particular interessado o interessado dirige
re&uerimento fundamentado ao )rgo competente solicitando &ue resolva
o conflito%
oficiosamente (por iniciativa dos )rgos em conflito ou do )rgo
competente para a deciso$ pelo menos um dos )rgos em conflito deve
fazer uma exposio ao )rgo &ue deve resolver o conflito%
II. &+ +(,VI-&+ P?@LIC&+
. Preliminares
@s servios pblicos so as c'lulas &ue comp"em internamente as pessoas
colectivas pblicas (ex so os servios pblicos dentro do estado as direc"es gerais#
reparti"es# etc %%%$%
A pessoa colectiva pblica ' o su3eito de direito &ue trava rela"es com outros
su3eitos de direito# o servio pblico ' uma organizao &ue# situada no interior da
pessoa colectiva pblica# desenvolve actividades de &ue ela carece para seguir os seus
fins%
. Conceito
/ervios pblicos organiza"es 4umanas criadas no seio de cada pessoa colectiva
pblica com o fim de desempen4ar as atribui"es desta sob a direco dos respectivos
)rgos%
@s )rgos dirigem o funcionamento dos servios# e estes desempen4am as
tarefas concretas em &ue se traduz a prossecuo das atribui"es das pessoas colectivas!
os servios auxiliam a actuao dos )rgos# actuam &uer na fase preparat)ria da
formao da vontade do )rgo adm% (com estudos$# &uer na &ue se segue# cumprindo e
fazendo cumprir o &ue foi decidido! t-m ento duas fun"es
preparao e execuo das decis"es dos )rgos%
QQ
tarefas concretas em &ue se traduz a prossecuo das atribui"es da
pessoas colectiva%
04am%*se a ateno para a distino entre servio pblico (no tem
personalidade 3urdica# ' elemento integrado na organizao interna de ecrta pessoa
colectiva$ e instituto pblico (comporta em si v(rios servios$%
. (s0Gcies
@s servios pblicos podem ser classificados numa perspectiva funcional ou
estrutural
/ervios pblicos como unidades funcionais distinguem*se de acordo
com os seus fins (atrav's deste crit'rio faz*se a diviso das v(rias
direc"es*gerais dos minist'rios$%
/ervios pblicos como unidades de trabal4o distinguem*se segundo o
tipo de actividade &ue desenvolvem! neste ponto de vista estrutural# os
servios pblicospodem ser dos seguintes tipos
* /ervios proncpais
/ervios burocr(ticos de apoio# executivos# de controle%
/ervios operacionais de prestao individual# de policia# t'cnicos
* /ervio auxiliares
. ,egime 8ur;dico
.rincpios fundamentais do regime 3urdico dos servios pblicos
?elevam sempre de uma pessoa colectiva pblica esto sempre na
depend-ncia directa de um )rgo da Adm% &ue sobre ele exerce o poder
de direco%
,sto vinculados = prossecuo do interesse pblico%
/) podem ser criados ee extintos por lei tb pela Assembleia municipal
no caso de serem servios municipais%
A sua organizao interna ' mat'ria regulamentar (decreto
regulamentar$# embora a pr(tica portuguesa se3a de regul*la por decreto*
lei%
/eu regime de organizao e funcionamento ' modific(vel no entanto
as modifica"es devem# contudo# respeitar os direitos ad&uiridos%
/e3am &uais forem as circunst+ncias# a sua continuidade deve ser
assegurada (ponto enfatizado pelo prof% 2austo Wuadros# &ue defende a
exist-ncia dos servios mnimos e tb a re&uisio civil$%
Aevm tratar e servir os particulares em p' de igualdade%
/ua utilizao pelos particulares ' em princpio onerosa uma taxa como
contrapartida do benefcio obtido%
.odem gozar de exclusivo ou actuar em concorr-ncia%
QR
.odem actuar de acordo com o direito pblico &uer com o direito privado
(regra geral no nosso pasm# actuam predominantemente segundo o
pblico# excepto &uando se ac4em integrados em ,%.%$%
A lei admite v(rios modos de gesto%
@s seus utentes ficam su3eitos a regras pr)prias &ue os colocam numa
situao 3urdica especial (rela"es 3urdicas diferentes das &ue todo o
cidado trava com o estado# traduzidas sobretudo no dever de obdiNencia
em relao a poderes de autoridade# como o de admitir e p_r termo =
utilizao do servio# poder regulamentar# disciplinar$%
Natureza 3urdica do acto criador da relao de utilizao do servio
pblico pelo particular administrativistas comstumam ol4a*la como
simples Gfacto 3urdico privado do particularH ou Gacto adm% de
admissoH% @s civilistas v-m*na como contrato civil de prestao de
servios ou aactua"es geradores de rela"es contratuais de facto (o .rof%
2reitas defende &ue tem natureza de contrato adm%$%
. &rganiEa#$o dos servi#os 0%blicos
.odem ser organizados genericamente segundo tr-s crit'rios
@rganizao 4orizontal atende = distribuio dos servios pelas pessoas
colectivas pblicas e# dentro destas# = especializao dos servios
segundo o tipo de actividades a desempen4ar%
@rganizao territorial remete para a distino entre servios
perif'ricos e servios centrais%
@rganizao vertical traduz*se na estruturao dos servios em razo
da sua distribuio por diversos graus ou escal"es do topo = base# &ue se
relacionam entre si em termos de supremacia e subordinao%
. A FierarRuia administrativa
.rof%Marcello 0aetano a 4ierar&uia dos servios consiste no seu ordenamento em
unidades &ue compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar*se em
grandes unidades# escalonando*se os poderes dos respectivos c4efes de modo a
assegurar a 4armonia de cada con3unto%
,ste termo tem diferentes significados
>ierar&uia dos tribunais organizao 3udici(ria &ue se encontra
estruturada por graus%
>ierar&uia de postos forma de organizao das carreiras do
funcionalismo%
>ierar&uia poltica certas rela"es de supremacia e subordinao# onde
existem rela"es pessoais# sancionadas pelos mecanismos pr)prios da
responsabilidade poltca%
. Conceito de FierarRuia
QE
>ierar&uia modelo de organizao administrativa vertical# constitudo por dois ou
mais )rgos e agentes com atribui"es comuns# ligados por um vnculo 3urdico &ue
confere ao superior o poder de direco e imp"e ao subalterno dever de obdi-ncia%
C um modelo de organizao adm% vertical (tpico em .ortugal 4erdado do
<mp'rio ?omano e da <gre3a 0at)lica$ a par de outros por &ue se podia optar (ex%
modelos 4orizontais de trabal4o em e&uipaa# colegialidade# etc %% $%
@ modelo 4ierar&uico caracteriza*se por
,xist-ncia de um vinculo entre dois ou mais )rgos e agentes
administrativos tem de 4aver pelo menos dois )rgos (superior e
subaltenro$%
0omunidade de atribui"es entre os elementos da 4ierar&uia t-m de
actuar para a prossecuo de atribui"es comuns%
9nculo 3urdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de
obedi-ncia este vnculo c4ama*se Grelao 4ierar&uicaH (inter*org+ncia$%
. (s0Gcies
>ierar&uia interna modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos &ue
assenta na diferenciao entre superiores e subalternos%
Mrata*se a&ui# acima de tudo# da diviso do trabal4o &ntre agentes adm% ,st( em
causa a prossecuo regular de actividades# e no a pr(tica de actos 3urdicos (por isso
se diz interna# no assume &ual&uer significado para particulares nem para outros
su3eitos de direito .blico$%
.or raz"es de efici-ncia# a parte cimeira do servio cifra*se numa 4ierar&uia de
c4efias (&ue em regra no praticam actos adm% externos# mas actos meramente internos$%
>ierar&uia externa surge no &uadro da pessoa colectiva pblica! toma a estrutura
vertical como directriz para estabelecer o ordenamento dos poderes 3urdicos em &ue a
compet-ncia consiste ' um 4ierar&uia de )rgos (a&ui subalternos praticam actos adm%
com efeitos externos$%
. Conte%do. &s 0oderes do su0erior
@ conteudo da relao 4ierar&uica ' formado pelos poderes do superior e deveres ou
su3ei"es do subalterno%
@ superior 4ier(r&uico '# e tem de ser# o respons(vel pela totalidade da funo (tem de
poder assegurar# no +mbito do seu servio# a unidade da aco adm%$%
.oder de direco faculdade de o superior dar ordens e instruc"es# em
mat'ria de servio# ao subalterno%
As ordens so comandos individuais e concretos! as instru"es so
comandos gerais e abstractos (se estas forem por escrito so circulares$%
Note*se &ue o poder de direco no carece de consagrao legal
expressa (' inerente ao desempen4o das fun"es de c4efia$%
As manifesta"es do poder de direco esgotam*se no +mbito da relao
4ier(r&uica# no produzem efeitos 3urdicos externos os comandos dum
superior so meros preceitos adm% internos (e no normas$# donde a sua
violao no pode ser invocada por particulares em tribunal%
R7
.oder de superviso faculdade do superior revogar ou suspender os
actos adm% praticados pelo subalterno (pode ser exercido por iniciativa
do superior ou em conse&u-ncia de recurso 4ier(r&uico perante ele
interposto pelo interessado$%
.oder disciplinar faculdade de o superior punir o subalterno (mediante
a aplicao de san"es previstas na lei$%
Aos funcion(rios e agentes da Adm% central# regional e local aplica*se o
,statuto Aisciplinar constante do A%L% n%5 6JcRJ# de DO de Kaneiro%
@utros poderes# normalmente integrados na compet-ncia dos superiores
4ier(r&uicos# ou &ue se discute se o so ou no# so os seguintes
.oder de inspeco faculdade de o superior fiscalizar continuamente o
comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios%
.oder de decidir recursos faculdade de o superior reapreciar os casos
primariamente decididos pelos subalternos# podendo confirmar ou
revogar (e eventualmente substituir$ os actos impugnados%
.oder de decidir conflitos de compet-ncia faculdade de o superior
declarar# em caso de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus#
a &ual deles pertence a compet-ncia conferida por lei%
.oder de substituio faculdade do superior exercer legitimamente
compet-ncias conferidas# por lei ou delegao de poderes ao subalterno
(o prof% 2reitas discorda da exist-ncia deste# como regra geral$%
Wuanto aos deveres dos subalternos 4( os &ue dizem directramente respeito =
relao do servio (ex dever de obdi-ncia# assiduidade# zelo e aplicao# sigilo
profissional# urbanidade# respeito pelos superiores$ e outros (como os deveres na vida
privada$% Memos &ue este dever ' o contraponto do poder de direco# ' o principal
dever tpico da relao 4ier(r&uica%
. Conte%do. (m es0ecial o dever de obdiJncia
Aever de obdi-ncia obrigao de o subalterno cumprir as ordens dos seus legtimos
superiores 4ier(r&uicos dadas em ob3ecto de servio e sob a forma legal (,statuto
Aisciplinar# art% B%5# n%5Q$%
A falta de um dos tr-s re&uisitos apontados na definio leva a &ue a ordem se3a
extrinsecamente ilegal%
Mas e se a norma tiver todos os re&uisitos mas for intrinsecamente ilegalX
0orrente 4ierar&uica existe sempre dever de obedi-ncia# o subalterno
no tem direito de interpretar ou &uestionar a legalidade das ordens%
0orrente legislativa no existe dever de obdi-ncia em relao a ordens
3ulgadas ilegais# variando em formula"es restritiva# interm'dia e
ampliativa (o .rof% 2reitas concorda mas uma orientao moderada$%
RD
Actualmente# o sistema prevalecente na soluo consagrada pelo Aireito ' um
sistema legalista mitigado (0%?%.%# art% 6QD%5# n%56 e B! ,statuto Aisciplinar de DERJ# art%
D7%5$
Mesmo em relao a ordens ou instruc"es emanadas do legtmo superior
4ier(r&uico# em ob3ecto de servio e com a forma legal# no 4( dever de obdi-ncia
sempre &ue o cumprimento das ordens ou instru"es impli&ue a pr(tica de &ual&uer
crime (0%?%.% art% 6QD%5# n%5B$ ou proven4am de acto nulo (0%?%.% art% DBJ%5# n%5 D$%
/endo dadas ordens ilegais (ilegalidade &ue no constitua crime nem produza
nulidade$# o funcion(rio &ue as cumprir s) ficar( excludo da responsabilidade se antes
tiver reclamado ou exigido a transmisso delas por escrito# fazendo expressa meno de
&ue as considera ilegais (,statuto Aisciplinar# art% D7%5# n%5D e 6$%
Wuando se3a# por'm# uma ordem com meno de cumprimento imediato# ser(
suficiente &ue a reclamao se3a enviada logo ap)s a execuo desta (,statuto
Aisciplinar# art% D7%5# n%5 J$%
/e# no perodo de espera da resposta do superior = reclamao ou exig-ncia de
confirmao da ordem por escrito# a demora na execuo da ordem possa causar
pre3uzo ao interesse pblico# o subalterno deve comunicar logo a situao por escrito ao
seu imediato superior 4ier(r&uico e de seguida executar a ordem# sem &ue# por esse
motivo possa ser responsabilizado%
Na opinio do prof% 2reitas# o dever de odbi-ncia a ordens ilegais ' um excepo
ao princpio da legaliade (mas legitimada pela 0%?%.%$%
+I+)(*A+ D( &,BA'INA-.& AD*I'I+),A)IVA
< 0@N0,NM?A[\@ , A,/0@N0,NM?A[\@
. Conceito
@s sistemas de concentrao ou desconcentrao dizem respeito = organizao
administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica! ' uma &uesto &ue se
coloca dentra do ,stado (ou de uma pessoa colectiva pblica$# nada tendo a ver com as
suas rela"es com as outras entidades! t-m como pano de fundo a organizao vertical
dos servios pblicos (se 4( ou no distribuio vertical de compet-ncia$% Note*se &ue
no existem sistemas de concentrao ou desconcentrao puros%
R6
Concentra#$o de com0etJncia sistema em &ue o superior 4ier(r&uico mais elevado '
o nico )rgo competente para tomar decis"es# ficando os subalternos limitados =s
tarefas de preparao e execuo dessas decis"es%
Desconcentra#$o de com0etJncia sistrema em &ue o poder decis)rio se reparte entre
o superior e um ou v(rios )rgos subalternos# os &uais permanecem# em regra# su3eitos =
direco e superviso da&uele%
@ n%56 do art% 68Q%5 da 0?. consagra o princpio da desconcentrao
administrativa% /endo diferente da &uesto da centraliEa#$o!descentraliEa#$o (refere*
se = unidade:pluralidade de pessoas colectivas pblicas$# cada uma desta '# de facto#
combin(vel com a concentra#$o!desconcentra#$o (repartio de compet-ncia pelos
diversos graus de 4ierar&uia no interior de cada pessoa colectiva$%
. Vantagens e inconvenientes da desconcentra#$o administrativa
9antagens aumento da efici-ncia dos servios pblicos# maior rapidez de resposta =s
solicita"es# mel4or &ualidade de servio por se permitir a especializao de fun"es#
liberta superiores para a resoluo das &uest"es de maior responsabilidade%
Aesvantagens eventual inviabilizao da actuao 4armoniosa da Adm%# risco de
especializao se converter em desmotivao# eventual diminuio da &ualidade do
servio pela atribuio de responsabilidade a subalternos menos preparados%
. (s0Gcies de desconcentra#$o
.odem apurar*se = luz de tr-s crit'rios fundamentais
Wuanto ao nvel de desconcentrao a nvel central ou a nvel local%
Wuanto aos graus de desconcentrao absoluta (os )rgos subalternos
tornam*se em )rgos independentes$ relativa (mant-m*se subordinados
aos )rgos superiores esta ' a regra em .ortugal$%
Wuanto =s formas de desconcentrao origin(ria (decorre imediatamente
da lei$ ou derivada (s) se efectiva por acto especfico do supeiror#
carecendo de permisso legal expressa traduz*se na Gdelegao de
poderesH$%
. A delega#$o de 0oderes
. Conceito
Aelegao de poderes acto pelo &ual a um )rgo da Administrao normalmente
competente para decidir em determinada mat'ria# permite# de acordo com a lei# &ue
outro )rgo ou agente prati&uem actos administrativos sobre a mesma mat'ria%
Aesta maneira# ' re&uisito da delegao
Ima lei &ue preve3a expressamente essa faculdade do )rgo (art% DDJ%5#
n%56! art% 6E%5 n%5D e 6 do 0.A$%
Necess(rio a exist-ncia de um delegante e delegado bem como de um
acto de delegao%
RB
. Figuras afins
2iguras semel4antes mas distintas
)rasnferJncia de 0oderes forma de desconcentrao origin(ria# &ue se
produz ope legis# ' definitiva (en&uanto a delegao de poderes '
prec(ria# por poder ser livremente revog(vel pelo delegante$%
Concess$o tem por destinat(rio# em regra# uma entidade privada# e
trata*se do exerccio de uma actividade econ)mica lucrativa%
Delega#$o de servi#os 0%blicos visa transferir para entidades
particulares# sem fins lucrativos# a gesto de um servio pblico de
car(cter social ou cultural%
,e0resenta#$o o representante pratica actos em nome do representado#
e os respectivos efeitos 3urdicos vo*se produzir na esfera 3urdica deste%
+ubstitui#$o &uando a lei permite &ue uma entidade exera poderes ou
prati&ue actos da esfera 3urdica pr)pria de outra entidade# de forma a
&ue as conse&u-ncias 3urdicas do acto recaiam na esfera do substitudo
(d(*se &uando o substitudo no &uer cumprir os deveres funcionais$%
+u0lJncia &uando as fun"es do titular de um )rgo administrativo so
asseguradas por um suplente (ope legis7$# por aus-ncia# falta ou
impedimento do primeiro# ou por vagatura do cargo%
Delega#$o da assinatura &uando a lei permite &ue um subalterno
assine correspond-ncia expedida em nome do )rgo (mas no 4(
delegao de poderes$%
Delega#$o t1cita &uando a lei# depois de definir a compet-ncia um
)rgo# determina &ue ela ou parte dela se considerarTadelegada noutro
)rgo# se o primeiro# nada disser em contr(rio%
. (s0Gcies
<mporta saber distinguir as esp'cies de 4abuilitao para a pr(tica da delegao de
poderes# e as esp'cies de delega"es de poderes propriamente ditas%
a% Wuanto = 4abilitao# ela pode ser gen'rica ou especfica%
* >abilitao gen'rica uma s) lei permite todo e &ual&uer acto de delegao praticado
entre determinados )rgos! sucede nos casos de delegao no imediato inferior
4ier(r&uico# do )rgo principal no seu ad3unto ou substituto# dos )rgos colegiais no seu
presidente
Actos de administrao ordin(ria os actos no definitivos# e os
definitivos &ue se3am vinculados ou cu3a discricionariedade no ten4a
significado inovao na orientao geral da entidade pblica a &ue
pertence o )rgo%
Actos de administrao extraordin(ria &uando se definem orienta"es
gerais novas ou se alteram as existentes%
b% ,sp'cies de delegao de poderes
Wuanto = extenso ampla ou restrita (o autor re3eita 4ip)tese de
Gdelegao totalH! ateno &ue a compet-ncia dos )rgos da
Administrao inclui poderes deleg(veis e outros no deleg(veis$%
Wuanto ao ob3ecto especfica ou gen'rica (acto isolado delegao
caduca ap)s praticado o acto ou pluralidade de actos$%
>ier(r&uica e no 4ier(r&uica%
RJ
Aelegao propriamente dita (ou de D%5 grau$ e subdelegao de poderes
(de 6%5#B%5 ou J%5 grau$%
. ,egime 8ur;dico
A delegao de poderes est( gen'ericamente regulada no 0.A (arts% B8%5 e J7%5$!
existem ainda Gdiplomas especiaisH# como a lei org+nica do Foverno e a LAL# onde se
encontra refer-ncia a esta figura%
Lin4as gerais do regime 3urdico da delagao de poderes
?e&uisitos do acto de delegao
* Vuanto ao conte%doP devem especificar explicitamente os poderes
delegados ou &uais os actos &ue o delegado pode praticar!
* Vuanto W 0ublica#$oP devem ser publicados no A%?%#
A falta dos re&uisitos de contedo leva = invalidade do acto de delegao! a falta dos
re&uisitos de publicao leva = inefic(cia%
.oderes do delegante%
* ,m &ue situao fica# a partir do acto de delegao# o deleganteX
@ delegante pode revogar &ual&uer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao
&uer por o considerar ilegal# &uer sobretudo por o considerar inconveniente (art. 4D.X6
n.X2 do CPA$%
?e&uisitos dos actos praticados por delegao%
* @s actos do delegado devem conter a meno expressa de &ue so
praticados por delegao# identificando*se o )rgo delegante (art. 4C.X
do CPA$%
Natureza dos actos do delegado%
* @s actos do delegado sero definitivosX
A regra geral ' de &ue os actos do delegado so definitivos e execut)rios nos mesmos
termos em &ue o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante% ,xcepcionalmente
pode suceder &ue no o se3am# diferentemente do &ue sucederia se tivessem sido
praticados pelo delegante%
* 0aber( recurso 4ier(r&uico dos actos do delegado para o deleganteX
/e se tratar de uma delegao 4ier(r&uica cabe sempre recurso 4ier(r&uico para o
superior delegante% Mratando*se de uma delegao no 4ier(r&uica# no pode 4aver
recurso 4ier(r&uico! mas a lei pode admitir um Grecurso 4ier(r&uico impr)prioH% /e a lei
for omissa# entendemos &ue# nos casos em &ue o delegante puder revogar os actos do
delegado# o particular pode sempre interpor recurso 4ier(r&uico impr)prio%
,xtino da delegao%
/e a delegao for conferida apenas para a pr(tica de um nico acto# praticado esse acto
a delegao caduca% >( por'm outros dois motivos de extino por revoga#$o# e sem
necessidade de fundamentao (art. 0.X6 al;nea @U do CPA$! caducidade# sempre &ue
mudar a pessoa do delegante ou a do delegado%
A nossa lei encara*a como um acto de confiana pessoal do delegante no delegado%
?egime 3urdico da subdelegao%
R8
Art% BO%5 do 0.A# salvo disposio em contr(rio# &ual&uer delegante pode autorizar o
delegado a subdelegar%
Wuanto =s subdelega"es de 65 grau e subse&uentes# a lei dispensa &uer a autorizao
pr'via do delegante# &uer a do delegado# e entrega*as = livre deciso do subdelegado#
salvo disposio legal em contr(rio ou reserva expressa do delegante ou do
subdelegante%
. 'atureEa 8ur;dica da delega#$o de 0oderes
>( tr-s concep"es principais acerca da natureza da delegao
Mese da alienao ?og'rio soares! delegao de poderes ' um acto de
transmisso ou alienao de compet-ncia do delegante! a titularidade dos
poderes passa para a esfera de compet-ncia do delegado%
Mese da autorizao Marcello 0aetano! compet-ncia no ' alienada nem
transferida! o acto de delegao visa facultar ao delegado o exerccio
duma compet-ncia &ue# embora condicionada = obteno de uma
permisso do delegante# 3( ' uma compet-ncia do delegado (em
se&u-ncia da lei de 4abilitao$%
Mese da trasnfer-ncia de exercico 2reitas do Amaral! a compet-ncia
exercida com base na delegao de poderes ' al4eia# decorrente da
transfer-ncia do exercico dessa compet-ncia (e no da sua titularidade$
do delegante para o delegado! trata*se do exerccio em nome pr)prio de
uma compet-ncia al4eia%
* Assim defende o porf% 2reitas contra as outras duas teses
Aelegao de poderes no ' uma alienao# por&ue o delegante no fica
al4eio = compet-ncia delegada#
Aelegao de poderesno ' uma autorizao# por&ue antes de o delegante
praticar o acto de delegao o delegado no ' competente a compet-ncia
adv'm*l4e do acto de delegao e no da lei de 4abilitao%
0onse&u-ncias pr(ticas da adpo da perspectiva do autor
@ potencial delegado no pode re&uerer ao delegante &ue delegue a sua
compet-ncia%
/e o potencial delegado praticar actos a descoberto (sem &ue a mat'ria
ten4a sido ob3ecto de delegao$ tais actos esto viciados de
Gincoompet-nciaH%
/endo o potencial delegado no um )rgo da Administrao# mas um
simples agente# se ele praticar um acto a descoberto# estaremos perante
um caso de inexist-ncia 3urdica desse acto%
RO
<< 0,NM?AL<^A[\@ , A,/0,NM?AL<^A[\@
. Conceito
0entralizado (plano 3urdico$ sistema em &ue todas as atribui"es administrativas de
um dado pas so por lei conferidas ao ,stado%
Aescentralizado (plano 3urdico$ sistema em &ue a funo administrativa este3a
confiada no apenas ao ,stado# mas tb a outras pessoas colectivas territoriais (basta a
exist-ncia de autar&uias locais$%
0entralizao (sentido poltico*administrativo$ os )rgos das autar&uias locais so
livremente nomeados e demitidos pelos )rgos# devem obdi-ncia oa governo e
RQ
encopntram*se su3eitas a formas particularmente intensas de tutela administrativa
(nomeadamente ampla tutela de m'rito$%
Aescentralizao (sentido poltico administrativo$ os )rgos das autar&uias locais so
livremente eleitos pelas respectivas popula"es# tidos pela lei como independentes na
)rbita das suas atribui"es e compet-ncias# su3eitas a formas atenuadas de tutela
administrativa (em regra restrititas ao controlo da legalidade$! coincide com o conceito
de auto*administrao%
,n&uanto em sentido 3urdico so conceitos absolutos (ou existe uma ou outra$
em sentido poltico*administrativo so conceitos relativos%
A descentralizao 3urdica pode ser na pr(tica um v'u enganador &ue encobre a
realidade de uma forte centralizao poltico*administrativa (o exemplo do ,stado
Novo$%
. Vantagens e inconvenientes
9antagens da centralizao assegura a unidade do ,stado! garante 4omogeneidade da
aco poltica e administrativa nacional%
Aesvantagens da centralizao gera 4ipertrofia do estado# provocando gigantismo do
poder central! torna a aco administrativa ineficaz! implica elevados custos no
exerccio da aco administrao! abafa a vida local aut)noma! no respeita liberdades
locais! insensibilidade do poder central = maioria dos problemas locais%
9antagens da descentralizao garante liberdades locais# servindo de base a sistema
pluralista de Administrao .blica (forma de limitao do poder poltico$! possibilita a
participao dos cidados na tomada das decis"es pbicas relativas a seus interesses!
sensibilidade das popula"es locais aos seus problemas so levadas em conta#
facilitando a realizao do bem comum! soluo em princpio mais vanta3osa em termos
de custo*efic(cia%
Aesvantagens da descentralizao gera alguma descoordenao no exerccio da
funo administrativa! risco do mau uso dos poderes discricion(rios da Administrao
por pessoas nem sempre bem preparadas%
A descentralizao' proclamada no art% O%5# n%5D e no art% 6OQ%5# n%56 da 0?.%
(s0Gcies de descentraliEa#$o
2ormas de descentralizao territorial (autar&uais locais$# institucional (institutos e
empresas pblicas# associativa (associa"es pblicas$%
@ .rof% 2reitas entende 4dever c4amar*se antes Gdevoluo de poderes =s duas ltimas!
para ele# descentralizao em sentido estrito ' apenas a territorial%
Fraus de descentralizao
/imples atribuio de personalidade 3urdica de direito privado
descentralizaop privada%
Atribuio de personlidade 3urdica de direito pblico auto*
administrao%
Atribuio de autonomia administrativa%
RR
Atribuio da autonomia financeira%
Atribuio de faculdades regulamentares%
Atribuio de poderes legislativos pr)prios (entra*se a&ui 3( na
descentralizao poltica$ auto governo%
. Limites da descentraliEa#$o
,xstem limites de tr-s ordens
A todos os poderes da Administrao%
d &uantidade de poderes transmitidos%
Ao exerccio dos poderes transferidos%
. A tutela Administrativa
. Conceito
Mutela Administrativa con3unto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva
pblica na gesto de outra pessoa colectiva para assegurar a legalidade ou m'rito da sua
actuao%
. Figuras afins
No confundir tutela administrativa com
>ierar&uia (modelo de organizao situado dentro de cada pessoa
colectiva pblica$%
.oderes dos )rgos de controle 3urisidcional da Administrao .blica
(tribunais administrativos# tribunal de contas# no exercem funo
administrativa mas sim 3urisdicional$%
0ertos controles internos da Administrao (como a su3eio a
autorizao ou aprovao por )rgos da mesma pessoa colectiva
pblica$%
?eferendo (su3eio dos actos de certos )rgos de uma pessoa colectiva
pblica = aprovao por parte do eleitorado &ue constitui o seu elemento
4umano b(sico$%
.(s0Gcies
Wuanto ao fim
Mutela de legalidade visa controlar a legalidade das decis"es da entidade
tutelada%
Mutela de m'rito visa contrlar o m'riot das decis"es administrativas da
entidade tutelada (se so inconvenientes ou no# no fundo a oportunidade
da deciso e a sua correo do ponto de vista administrativo t'cnico$%
0om a LAL e a reviso constitucional de DER6# a tutela do Foverno sobre as autar&uias
locais passou a der apenas de legalidade (art% 6JB%5# n%5D da 0?.$%
RE
Wuanto ao contedo
Mutela integrativa poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade
tutelada (a priori autorizao ou a posteriori aprovao $%
Mutela inspectiva poder de fiscalizao da organizao e funcionamento
da entidade tutelada%
Mutela sancionat)ria poder de aplicar san"es por irregularidades &ue
ten4am sido detectadas na entidade tutelada%
Mutela revogat)ria poder de revogar os actos administrativos praticados
pela entidade tutelada (existe s) excepcionalmente$%
Mutela substitutiva poder de suprir as omiss"es da entidade tutelada#
praticando% ,m vez dela# e por conta dela# os actos &ue forem legalmente
devidos%
. ,egime <ur;dico
Lin4as gerais do regime 3urdico da tutela administrativa ela no se presume (s)
existe &uando e nos termos em &ue a lei especificamente a estabelecer$! sobre as
autar&uias locais 4( uma mera tutela de legalidade!
@s )rgos aut(r&uicos podem consultar o Foverno sobre dvidas de
interpretao de diplomas legais# mas as respostas so meros pareceres# de car(cter no
vinculativo! a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar administrativa e
contenciosamente os actos pelos &uais a entidade tutelada exera os seus poderes de
tutela%
. 'atureEa 8ur;dica da tutela administrativa
>( pelo menos tr-s orienta"es &uanto ao modo de conceber a natureza 3urdica da
tutela administrativa
Mese da analogia com a tutela civil tal como a tutela civil# a tutela
administrativa visaria suprir defici-ncias org+nicas ou funcionais das
entidades tuteladas%
Mese da 4ierar&uia enfra&uecida Marcello 0aetano! os poderes tutelares
so no fundo poderes 4ier(r&uicos enfra&uecidos# por&ue se exercem#
no sobre entidades dependentes# mas sobre entidades aut)nomas
(pblicas e privadas$%
Mese do poder de controle 2reitas do Amaral! tutela administrativa
constitui uma figura sui generis# conceptualmente aut)noma#
correspondendo = ideia de um poder de copntrole exercido por um )rgo
da Administrativa sobre certas pessoas colectivas su3eitas = sua
interveno# para assegurar o respeito de determinados valores tidos
como essenciais! os poderes e )rgos tutelados so de controle%
E7
<<< <NM,F?A[\@ , A,9@LI[\@ A, .@A,?,/
. Conceito
<ntegrao sistema em &ue todos os interesses pblicos a prosseguir pelo estado# ou
pelas pessoas colectivas de populao e territ)rio# so postos pela lei a cargo das
pr)prias pessoas colectivas a &ue pertencem%
Aevoluo de poderes sistema em &ue alguns interesses pblicos do estado# ou de
pessoas colectivas de populao e territ)rio# so postos por lei a cargo de pessoas
colectivas de fins singulares%
ED
. Vantagens e inconvenientes
9antagens da Gdevoluo de poderesH permite maior comodidade e efici-ncia na
gesto e actividade administrativa (descongestionamento da pessoa colectiva principal$%
Aesvantagens da Gdevoluo de poderesH proliferao dos centros de deciso
aut)nomos# de patrim)nios separados# de fen)menos &ue escapam em boa parte ao
controle global do estado%
. ,egime 8ur;dico
A devoluo de poderes ' sempre feita por lei! poderes transferidos so
exercidos em nome pr)prio pelas pessoas colectivas pblicas criadas para o efeito (entes
auxiliares ou instrumentais! )rgos dependentes! nunca exercem auto*administrao$#
mas no interesse e sob orientao dos )rgos da pessoa colectiva &ue os transferiu%
. +u8ei#$o W tutela administrativa e W su0erintendJncia
@s institutos e empresas pblicos# por estarem su3eitos a superintend-ncia (por
exercerem administrativa indirecta por devoluo de poderes$# no deixam de estar
su3eitos a tutela administrativa%
/uperintend-ncia poder conferido ao estado# ou a outra pessoa colectiva de fins
mltiplos# de definir os ob3ectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas de
fins singulares colocados por lei na sua depend-ncia%
@l4ando a 0onstituio na sua vers"a de DER6# temos no art% 676%5 a base
3urdica da distino entre tutela administrativa e superintend-ncia ao Foverno cabe a
responsabilidade da superintend-ncia da administrao indirecta do estado# possuindo
designadamente o poder de orientao%
A superintend-ncia ' um poder mais forte do &ue a tutela administrativa (por&ue
define a orientao da conduta al4eia# en&uanto esta apenas controla a sua regularidade
ou ade&uao! a&uela orienta# esta controla$# e menos forte &ue o poder de direco (este
' tipco da 4ierar&uia e consiste na faculdade do superior dar ordens ou instruc"es#
en&uanto a superintend-ncia ' apenas uma faculdade de emitir directivas ou
recomenda"es$%
@rdens comandos concretos# especficos e determinados# &ue imp"em a necessidade
de adoptar imediata e completamente uma certa conduta%
Airectivas orienta"es gen'ricas &ue definem imperativamente os ob3ectivos a
cumprir pelos seus destinat(rios# mas &ue l4es deixam liberdade de deciso &uanto aos
meios a utilizar e =s formas para atingir esses ob3ectivos%
?ecomenda"es consel4os emitidos sem a fora de &ual&uer sano para a 4ip)tese do
no cumprimento%
. 'atureEa 8ur;dica da su0erintendJncia
Mr-s orienta"es possveis
E6
/uperintend-ncia como tutela reforada surge como a modalidade mais
forte da tutela administrativa%
/uperintend-ncia como 4ierar&uia enfra&uecida surge como
enfra&uecimento do poder de direco%
/uperintend-ncia como poder de orientao 2reitas do Amaral! surge
como um tipo aut)nomo# sui generis# situado a meio camin4o entre a
tutela e a 4ierar&uia# com natureza pr)pria (no ' um poder de direco
nem de controle$% /urge com anatureza de um poder de orientao%
&+ P,I'CSPI&+ C&'+)I)UCI&'AI+ +&@,( A &,BA'INA-.&
AD*I'I+),A)IVA
. (numera#$o e conte%do
A organizao da Administrao .blica vem regulada no art% 6OQ%5# n%5 D e 6 de
&ue resultam cinco princpios constitucionais
.rincpio da desburocratizao
.rincpio da aproximao dos servios =s popula"es
.rincpio da participao dos interessados na gesto da Administrao
.blica
.rincpio da descentralizao
.rincpio da desconcentrao
. Limites
Limites definidos pela pr)pria 0onstituio aos princpios da descentralizao e
da desconcentrao ambos devem ser entendidos Gsem pre3uizo da necess(ria efic(cia
e unidade de aco e dos pdoeres de direco e superintend-ncia do FovernoH (art%
6OQ%5# n%56$%
@ prof 2reitas entende faltar a&ui uma refer-ncia = tutela administrativa
(considera &ue se deve interpretar como tb este estando abrangido$%
EB