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RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO

UN ENSAYO DE INTERPRETACIÓN

Ernesto Isunza Vera


Felipe Hevia de la Jara
D.R. © 2006, Programa Interinstitucional de Investigación-
Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Centro de Investigaciones y Instituto de Investigaciones


Estudios Superiores Histórico-Sociales,
en Antropología Social (CIESAS) Universidad Veracruzana
Juárez, 87; Diego Leño, 8;
14000 México, D.F. 91000 Xalapa, Veracruz.

Impreso y hecho en México


Printed and made in Mexico
PRESENTACIÓN

E NTREGAMOS AL PÚBLICO una colección de ensayos que constituyen los primeros


resultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad
Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones
Histórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones
y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto que además cuenta con
el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin
colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendición de cuentas y la
democratización, con un sólido sustento teórico y una orientación a la acción pública
informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a académicos,
funcionarios públicos y líderes civiles que compartan una perspectiva común para la
democratización de la vida pública nacional.
Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad
Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayos
resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:
Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y de
Formación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de una
Agenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la Fundación
Ford en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b
Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cada
una de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-
tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones
y actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,
rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza el
trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de
comparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,
además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-
miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-
ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado
propias de una democracia en construcción.
Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,
tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-
manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias
federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-
namental.
Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-
ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, las
formas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de
experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,
las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito como
de fracaso) que aportan para la democratización del país.
Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del cono-
cimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-
ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas de
vinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.
Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado, una
autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de sus
resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actores
sociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas
de democracia, justicia y corrección moral.
Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente el
de la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización que
experimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en
este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexión
sistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquí
como un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-
matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a la
democratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de las
relaciones entre sociedad y gobierno.
Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio de
un debate orientado a la práctica de la construcción democrática.
Ernesto Isunza Vera
Alberto J. Olvera
Noviembre de 2005.

a
Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto como
Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el continuado
interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en México.
b
Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Públicos
y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y
Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América Latina, México,
Miguel Ángel Porrúa-UV.
RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO

UN ENSAYO DE INTERPRETACIÓN*

Ernesto Isunza Vera1


Felipe Hevia de la Jara2

*
Este ensayo fue preparado para la Oficina Regional para México y Colombia del Banco Mundial, como
parte del estudio denominado «IGR» («Estudio sobre instituciones y gobernabilidad») en el verano de
2005. En el transcurso de su elaboración contamos con los comentarios de los colegas responsables de
otros dos ensayos: Sabino Bastidas y Javier Aparicio. Queremos agradecer los agudos comentarios del
personal del Banco Mundial que acompañó este proceso: Yasuhiko Matsuda, Alberto Leyton, Phil
Keefer y Roby Senderowitsch. Asimismo, hacemos patente nuestro reconocimiento al BM tanto por
su apertura para aceptar la metodología y perspectiva utilizada como su autorización para presentar los
resultados de nuestra investigación en este formato para su más amplia difusión.
ÍNDICE
I. CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO Y CONSTRUCCIÓN
DE ACTORES. ............................................................................................ 9
1. Precisiones conceptuales mínimas: la moderna teoría de la sociedad civil. ....................... 9
2. Características del Régimen Posrevolucionario. ............................................................. 13
3. Las principales transformaciones del periodo 1968-2000. ................................................. 15
4. Un resumen: complejidad y heterogeneidad social. ......................................................... 22
II. DEFINICIÓN DE INTERFACES
SOCIOESTATALES (TIPOLOGÍA). ....................................................... 24
1. Interfaz: concepto para el estudio de las relaciones sociedad civil-estado. ....................... 24
2. Tipología de interfaces socioestatales:
tipos cognoscitivos y tipos políticos. ................................................................................... 27
3. Niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales y pluralidad de nociones. .... 29
III. MAPEO DE INTERFACES SOCIOESTATALES. ........................... 37
1. Ámbito federal. ................................................................................................................ 41
2. Ámbito estatal. ................................................................................................................. 47
3. Ámbito municipal. ........................................................................................................... 53
IV. CASOS EJEMPLARES. ....................................................................... 62
1. Sistemas de Quejas y Atención ciudadana. ....................................................................... 63
2. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). .................................... 65
3. Grupo multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz. ........................................................... 71
4. Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIs) del Estado de México. ..... 74
5. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. .......................................................... 78
6. El Instituto Federal Electoral (IFE). ............................................................................... 83
V. CONCLUSIONES. ............................................................................... 89
VI. RECOMENDACIONES..................................................................... 94
VII. ANEXOS. ........................................................................................... 96
Anexo 1. Ejemplificaciones de las interfaces socioestatales institucionalizadas, por tipo, a
partir de las reglas de operación de los programas federales. .............................................. 96
Anexo 2. Sistematización de leyes estatales. Ejemplo Sonora. ........................................... 100
Anexo 3. Relación de las normas estatales revisadas. ......................................................... 101
Distrito Federal .................................................................................................................. 101
Estado de México ............................................................................................................... 103
Jalisco ................................................................................................................................. 105
Nuevo León ....................................................................................................................... 107
Sonora ................................................................................................................................ 108
Veracruz ............................................................................................................................. 110
VIII. FUENTES CONSULTADAS. ......................................................... 112
1. Bibliografía y documentos. ............................................................................................. 112
2. Entrevistas. ..................................................................................................................... 122
NOTAS ......................................................................................................... 122
I. CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO Y
CONSTRUCCIÓN DE ACTORES.

1. Precisiones conceptuales mínimas: la moderna teoría


de la sociedad civil.

L A TRANSICIÓN POLÍTICA en México es el marco histórico


en el que deben interpretarse las actuales circunstancias de
la relación entre la sociedad civil y el estado.
La transición política en
México es el marco
histórico en el que deben
interpretarse las actuales
circunstancias de la
La división estado/sociedad civil/mercado es una realidad relación entre la sociedad
de las sociedades complejas de Occidente y tanto su civil y el estado.

estabilización (fáctica) como su justificación (moral) se fundan


en la materialización de los derechos individuales, los derechos
al bienestar y los derechos de las colectividades. La base de la
diferenciación de las esferas sociales es una lógica de
complejización y no de reducción.
En un nivel sociológico se puede hablar de esferas
posibilitantes de la pluralidad que en el Occidente desarrollado
se ha designado como “sociedades democráticas y liberales”
(Wellmer, 1996) o “sociedad civil en sentido amplio” (Pérez-
Díaz, 1993), es decir, un modelo de cinco puntas: estado/
sociedad civil/mercado; sociedad política, sociedad económica.
Estos cinco espacios básicos de socialidad3 son resultado
de los debates que forman parte de la moderna teoría de la
sociedad civil (Pérez-Díaz, 1993; Cohen y Arato, 1992; Oxhorn,
1995; Olvera, 1995; Olvera y Avritzer, 1992; Keane, 1992; Held,
1990):
1) El estado es entendido como la institución dedicada a El estado es entendido
como la institución
la administración de los asuntos públicos y a la gestión dedicada a la admini-
del poder basado en el pacto social constitucional stración de los asuntos
(elaboración y gestión del presupuesto, monopolio de públicos y a la gestión del
poder basado en el pacto
la violencia legítima, elaboración y aplicación del social constitucional
marco normativo codificado en las diversas leyes
secundarias, etcétera).
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 9
El estado se compone de la administración (los aparatos
ejecutivos: la burocracia), de los órganos estrictamente
gubernamentales (el poder ejecutivo), los cuerpos de
administración de justicia (el poder judicial) y los depositarios
temporales de la soberanía popular para la elaboración de normas
generales (el poder legislativo). El principal medio que dota de
coherencia a los asuntos estatales es el poder (Habermas, 1992).
El mercado se define como 2) El mercado se define como el mecanismo de
el mecanismo de
coordinación social,
coordinación social, dirigido a la asignación de
dirigido a la asignación de recursos sociales. Es el espacio del intercambio de
recursos sociales. mercancías (el trabajo, los capitales, los productos)
que se realiza a través del medio dinero y se dirige a
la satisfacción de necesidades y se norma por la
búsqueda del beneficio.
La sociedad civil es una 3) La sociedad civil es una institución donde toman forma
institución donde toman
las solidaridades interpersonales y grupales. Es el
forma las solidaridades
interpersonales y grupales. espacio de sociabilidad que media entre el estado y la
familia, no centrado en las motivaciones de dominio
o de ganancia. De esta forma, la sociedad civil es una
red de relaciones entre sujetos que se reproducen de
manera relativamente autónoma frente al estado y al
mercado. Esta conformación es el resultado de un
particular proceso de complejización, que se
corresponde con la necesidad de institucionalización
de cierta moralidad en el ámbito legal e institucional.4
La sociedad política se 4) La sociedad política se entiende como el espacio donde
entiende como el espacio se realiza la relación entre el estado y la sociedad civil.
donde se realiza la
relación entre el estado y Está formada por los partidos políticos, la legislatura,
la sociedad civil. los segmentos del estado y el gobierno abocados a las
cuestiones electorales y de relación específica con los
movimientos sociales y otras formas de organización
social, así como por la esfera pública política.
5) La sociedad económica es concebida como el espacio de
interpenetración entre la sociedad civil y el mercado.
10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Está formada por las empresas, firmas, sindicatos La sociedad económica es
(como gestores de ciertos recursos), cooperativas, concebida como el
espacio de interpenetra-
etcétera, y los sectores del estado y el gobierno ción entre la sociedad civil
dedicados a la limitación, supervisión y gestión de y el mercado.

recursos mercantiles (sector paraestatal) o a la


supervisión y regulación de las sociedades mercan-
tiles, financieras o bancarias.
Además de estos cinco espacios que resultan de la moderna La esfera pública es el
teoría de la sociedad civil tenemos a la esfera pública que espacio de reflexividad
social por excelencia,
necesariamente debe existir en coordinación con los anteriores. entendida como red
La esfera pública es el espacio de reflexividad social por excelencia, donde se proponen,
destruyen, crean,
entendida como red donde se proponen, destruyen, crean, modifican y niegan temas
modifican y niegan temas de interés colectivo. La finalidad de interés colectivo.

específica de los actores que se desenvuelven en la esfera pública


es la creación de conocimientos y valores con una trascendencia
pública (no privada ni íntima). Está formada por los medios
masivos de información, los espacios de debate público, las
tertulias y sociedades de todo tipo que mantienen una actividad
autorreflexiva, las asambleas y demás espacios no necesa-
riamente institucionalizados donde participan actores de la
sociedad política, la sociedad económica o de la sociedad civil.5
En términos más concretos, la sociedad civil se compone La sociedad civil se
de dos tipos de actores: compone de dos tipos de
actores: Individuales y

a) Actores individuales (ciudadanos individuales) que Colectivos

participan por medios internos (peticiones, cartas,


quejas en sistemas de información, revisión de páginas
de Internet, etc.) y externos (plantones, medidas de
presión). Son ampliamente variables y participan sólo
por activación, por casos específicos que los afectan
directamente.
b) Actores colectivos (sociedad civil organizada): aquí
se incluyen a asociaciones civiles, académicas y otros
grupos (de padres, de ejidatarios, de profesionistas,
etcétera) por medio de participación en actividades
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 11
de cabildeo (lobby), en órganos colegiados y por
sectores (por ejemplo: educación, salud, desarrollo
social, seguridad pública).
El estado se compone de De la misma forma, el estado, como definimos con
actores concretos:
políticos y funcionarios
anterioridad, se compone de actores concretos que pueden
públicos no electos. dividirse en:
a) Políticos en cuanto servidores públicos electos
(legisladores y titulares del poder ejecutivo)
b) Funcionarios públicos no electos (burócratas de los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como de los
órganos autónomos)
Las relaciones entre el Finalmente, las relaciones entre el estado y la sociedad
estado y la sociedad civil
pueden analizarse desde
civil pueden analizarse desde las siguientes perspectivas:
las siguientes perspectivas:
a) en cuanto al sector de la
a) En cuanto al sector de la política pública (economía,
política pública; b) en educación, salud, seguridad, defensa, relaciones
cuanto al nivel de exteriores, etcétera)
formalidad-informalidad;
y, c) en cuanto a la lógica
del intercambio.
b) En cuanto al nivel de formalidad-informalidad (desde
las instituciones normadas que cuentan con finan-
ciamiento público hasta las mesas de negociación
resultado de movilizaciones)
c) En cuanto a la lógica del intercambio (la cual será
analizada en el apartado II) y que se basa en una
tipología de seis relaciones, a partir de si la
interrelación es de conocimiento o de poder, así como
del sentido del mismo.
Una vez delimitados los contornos conceptuales básicos
de este trabajo, consideramos necesario identificar esquemá-
ticamente las características del régimen, como punto de partida
del proceso de transición política.

12 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


2. Características del Régimen Posrevolucionario.6

El régimen de partido de estado (no único) ejerció su control El régimen de partido de


estado ejerció su control
vertical a través de las centrales obreras, campesinas, militares vertical a través de las
y populares. Producto de una revolución social popular, el estado centrales obreras,
social autoritario afianzó su legitimidad en prácticas e campesinas, militares y
populares.
instituciones peculiares que le permitieron obviar el cumpli-
miento del entramado legal que se fue construyendo a partir de
la Constitución de 1917. El estado mexicano asumió la dirección
de la economía y logró crear consensos con los empresarios y la
cada vez más robusta clase media.

La tradición dominante decía que el partido de estado (el


Revolucionario Institucional, el PRI) era invencible. Asimismo,
la actividad política fue convirtiéndose en algo indigno que
devino en grandes incentivos para no participar en la política. A
partir de la permanente referencia a los orígenes míticos de la
Revolución Mexicana, la democracia se permutó por la promesa
de un futuro de justicia social.
Hasta mediados de los a ños 60 este régimen puede
describirse con 7 características principales:

(1) El autoritarismo, que se basa en la verticalidad del poder estatal con


el presidente de la República como su cúspide, lo que se corresponde
con una funcionalidad centralista de la administración pública y el
ejercicio del poder. Este esquema se repite en los tres pisos del
aparato administrativo del país (la federación, los estados y
los municipios). El poder es casi absoluto, pero sólo por el
período que dura el encargo en el poder ejecutivo: de ahí las
marcas, las señales en la vida nacional en sexenios
(federación, estados) y trienios (municipios) (Prud’homme,
1994; Meyer, 1995; Loaeza, 1993).
(2) El cor porativismo, que significa el control social a través de
organizaciones dependientes del partido de estado (los sectores del
partido). Una peculiaridad del régimen posrevolucionario es
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 13
que sus bases de control social son los actores legítimos en
la intermediación social y política del estado, aunque
formalmente no se trata de un sistema de partido único. En
principio, el partido de estado es un sistema de interme-
diación con los sujetos sociales, es el árbitro que media en
sus contradicciones y, finalmente, es la institución
proveedora de servicios (Craig, 1990: 273).7
(3) El patrimonialismo, posible por la fusión del gobierno, el aparato
estatal y el partido–casi–único. En el interior de las instituciones
del régimen se deciden, en privado, los asuntos definitorios
del país. Los miembros del régimen utilizan los recursos
públicos como su patrimonio haciendo prácticamente
imposible la transparencia y la responsabilización de los
funcionarios del estado.
(4) El sistema clientelar, que provee de legitimidad a los mecanismos de
control social del régimen posrevolucionario.8 El sistema formado
por el partido y sus organizaciones, también funcionó como
la agencia de repartición de empleos públicos; la negación
de una perspectiva de derechos-obligaciones en la esfera
pública se basó en este mecanismo por el cual había sujetos
beneficiarios, por un lado, y en la renuncia societal a la
participación política y al reclamo de los derechos
reconocidos en la normatividad existente, por el otro.
(5) El monopolio del legado político-ideológico de la Revolución Mexicana
por parte del partido de estado. El centro de ese discurso fue la
meta de la repartición de la riqueza, la promesa de un
mejoramiento de la calidad de vida de las mayorías
(vencedoras en la Revolución), aun si para conseguir esa
“justicia social” debieran situarse las prácticas democráticas
en el terreno del olvido o la ficción.
(6) Un refinado mecanismo de control de los opositores que consiste en
su reclutamiento y, cuando esto no era posible, en su
represión selectiva o masiva. Este sistema de control de las
libertades públicas alimentaba el poderío del autoritarismo
14 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
a través de una perversa dualidad entre un amplio espacio
normado por el derecho y una práctica que vulneraba los
derechos de los individuos que discrepaban de los principios
del régimen.
(7) El control casi absoluto de los medios masivos de información, tanto
directa como indirectamente. Esto tenía dos consecuencias
principales: la esfera pública, mecanismo esencial de un
régimen democrático, estaba acotada y, en segundo lugar,
la fragmentación de dicha esfera hacía muy compleja la
realización de iniciativas nacionales contestatarias.
3. Las principales transformaciones del periodo 1968-2000.9

1968: el inicio de la transición política

En 1968 el régimen enfrentó una crisis de legitimidad por En 1968 el régimen


enfrentó una crisis de
un movimiento estudiantil y popular que sólo pedía la facticidad legitimidad por un
de derechos civiles y políticos, esto es, la vigencia de los movimiento estudiantil y
principios enmarcados en la constitución de 1917. popular que sólo pedía la
facticidad de derechos
En los años siguientes, además de la represión, desde el civiles y políticos.

estado se realizaron ciertas reformas “desde arriba” del sistema


de partidos, como la reducción de la edad para votar y ser votado.
En el campo de la sociedad civil empezó a vislumbrarse la
posibilidad de construir identidades colectivas fuera del régimen
basado en el autoritarismo del poder ejecutivo; en este sentido,
destacan los trabajos de organización social independiente de
la izquierda social conformada por el movimiento estudiantil y
el trabajo de promoción de la iglesia católica mexicana (ICM).
1970-1976
Al inicio de los años 70 el
Al inicio de los años 70 el contexto socio-demográfico fue contexto socio-
demográfico fue
determinante en los cambios de la relación entre la renaciente determinante en los
sociedad civil y el estado social autoritario: el país era más cambios de la relación
entre la renaciente
industrializado y urbano, menos agrario y rural, también mucho sociedad civil y el estado
más grande tanto en población como en el crecimiento del PIB. social autoritario

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 15


El gobierno de Luís Echeverría llevó a cabo una política
agraria amplia que se tradujo en el crecimiento de organizaciones
campesinas de segundo nivel. Mientras tanto, en el seno de la
sociedad civil observamos los primeros experimentos
significativos de la autonomía empresarial, el desarrollo de las
bases de la iglesia católica popular y algunas de las primeras
experiencias de autonomía campesina, como el Congreso
Indígena de 1974 en Chiapas.
El crecimiento de la economía tuvo un momento de
inflexión con la crisis de endeudamiento y devaluación de 1976,
la cual impactó destacadamente en los trabajadores industriales.
En este contexto aparecen movimientos por la autonomía que
se conocen como la Insurgencia sindical, al tiempo que también se
da una fractura en la histórica relación del régimen con los
grandes empresarios (como referencia pueden citarse la
expropiación de los Valles del Mayo y el Yaqui; y la creación del
Consejo Coordinador Empresarial). En términos de la
construcción de una esfera pública autónoma, al final del sexenio
de Echeverría puede destacarse el conflicto en el periódico
Excélsior.
1977–1982

La primera parte del La primera parte del gobierno de José López Portillo estuvo
gobierno de José López
Portillo estuvo marcada
marcada por la petrolización de la economía (se decía, entre 1977
por la petrolización de la y 1981, que el problema entonces era “administrar la abundancia”),
economía la reforma político-electoral de 1977 (que permitió, por ejemplo, la
presencia de minorías dentro del parlamento) y una reforma
administrativa. Dentro del régimen, el gobierno marcó una nueva
política en las relaciones con las estructuras corporativo-clientelares
al cambiar el centro de su apoyo del campesinado al movimiento
obrero.
En el ámbito de la sociedad civil aconteció el cambio de
proyectos político-culturales en los actores campesinos conocido
como “el cambio de terreno” e irrumpe en la escena lo que
16 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
después se conocerá como el movimiento urbano popular (el En el ámbito de la
sociedad civil aconteció el
MUP). La pluralización y fortalecimiento de una “sociedad civil cambio de proyectos
en retorno” (Pérez Díaz, 1993) se enriquecieron con el diálogo político-culturales en los
actores campesinos
societal entre actores diversos (por ejemplo, la izquierda social conocido como “el
y la iglesia católica) y con la visibilización de “nuevos actores” cambio de terreno” e

como el movimiento por los derechos de las mujeres y de las irrumpe en la escena lo
que después se conocerá
comunidades lésbica y homosexual. como el movimiento
urbano popular.
De esta forma, las relaciones sociedad civil-estado
tendieron a una incipiente complejización debido a los ajustes
internos del régimen, la pluralización de los actores societales10
(inicio de la crisis del modelo corporativo-autoritario e
incapacidad para incorporar a nuevos sujetos sociales) y las
nuevas reglas delineadas en la Reforma Política de 1977.
La segunda mitad del sexenio lópez-portillista se recuerda La segunda mitad del
sexenio lópez-portillista se
por los efectos de la crisis de los precios del petróleo y la recuerda por los efectos
generalización de la corrupción: el modelo del “desarrollo de la crisis de los precios
estabilizador” se vino abajo. del petróleo y la
generalización de la
corrupción:
1983-1988

La irrupción del neoliberalismo en el gobierno federal fue En el sexenio de Miguel


de la Madrid se hace
paulatina, aunque en el sexenio de Miguel de la Madrid se hiciera patente la llegada de los
patente la llegada de los tecnócratas al poder. La polarización tecnócratas al poder.
social se institucionaliza y se implantan reformas estructurales
en el mercado, como la llamada reconversión productiva. Desde
el principio, de la Madrid reconstruye los acuerdos con las
cúpulas empresariales a través de medidas como la deses-
tatización bancaria que había tensado al máximo el ambiente
político al final del gobierno de López Portillo.
A lo largo del país, y desde diversos ángulos políticos
(Juchitán, Oaxaca; gran parte del norte del país y San Luís Potosí), Es tras el terremoto de
1985 en la ciudad de
surgen fuertes movilizaciones opositoras en el campo electoral México cuando se da la
regional. Sin embargo, es tras el terremoto de 1985 en la ciudad mayor ruptura entre el
régimen y una ciudadanía
de México cuando se da la mayor ruptura entre el régimen y una que se organiza al margen
ciudadanía que se organiza al margen de éste. En esta de éste.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 17


contingencia se mostraron la incapacidad e insensibilidad
gubernamental, que dieron paso a la autoconfianza de las redes
asociativas civiles.
El régimen llevó adelante una reforma del mercado sin
una reforma política que la acompañara. Las iniciativas del
gobierno para construir legitimidad para sus políticas fueron los
pactos neo-corporativos (Pacto de Solidaridad Económica), mientras
se llevaba a cabo el inicio del desmantelamiento de sectores del
estado social.
Dentro de la sociedad Paulatinamente, dentro de la sociedad civil se ampliaba
civil se ampliaba una
noción de afirmación de
una noción de afirmación de derechos civiles y políticos junto
derechos civiles y políticos con experiencias más orgánicas de gestión social: por un lado, la
junto con experiencias
confluencia entre el movimiento urbano popular y los
más orgánicas de gestión
social. damnificados de 1985 y, por el otro, grupos campesinos que
apostaban por el control de nuevas esferas de la vida social.
La crisis política de 1988 se explica con estos elementos, junto
a la movilización de sujetos sociales hartos de la política social del
gobierno y la incapacidad del partido de estado para mantener los
acuerdos internos. Dicha movilización se verá reflejada, en el
mediano plazo, en una baja sostenida del voto por el PRI en las
elecciones intermedias. De esta forma, la duda sobre la victoria de
Salinas de Gortari en las elecciones presidenciales de 1988 frente a
Cuauhtémoc Cárdenas puede entenderse como el resultado de una
suma de tradiciones (movimiento estudiantil, los sismos de 1985,
la izquierda tradicional, el ex-priísmo, la izquierda social, y los
“nuevos ciudadanos”), del reconocimiento fuera del régimen de
todas las formas de lucha y la inauguración de un amplio debate
democrático en la izquierda que hasta entonces se enfocaba
centralmente en la justicia y la igualdad.
El modelo económico del
gobierno salinista
1989–1994
mantuvo el proceso de
desmantelamiento del El modelo económico del gobierno salinista mantuvo el
estado social, bajo la
lógica de construir un
proceso de desmantelamiento del estado social, bajo la lógica de
estado esbelto y eficiente. construir un estado esbelto y eficiente: el resultado hasta ese
18 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
momento se resumió en la concentración de la riqueza (24 mega
millonarios y 13.6 millones en la pobreza extrema).
Durante el sexenio salinista la sociedad política se delineó en
un sistema de “dos partidos y medio”, con un PRI cargado hacia
los principios neoliberales (con la marca del “liberalismo social”),
un PAN pragmático y concertador y un recién fundado PRD que se
confrontó con el gobierno con un alto costo humano y político. Los
antiguos partidos funcionales al régimen (los “paraestatales”)
prácticamente desaparecieron, al tiempo que los otros dos partidos
nacionales actuales aparecieron en la primera mitad de ese gobierno:
el Partido del Trabajo y el Verde Ecologista de México.
En el ámbito de la sociedad civil, cabe destacar que los sujetos
obreros del norte y centro del país se encontraron en una paradoja:
no podían controlar su sindicato pero tampoco les controlaban ya
como electores. Varios sujetos campesinos pasaron del cambio de
terreno a la apropiación de la vida social; las relaciones en el ámbito
rural y de éste con el estado se modificaron radicalmente con las
reformas al artículo 27 constitucional en 1992. El movimiento por El movimiento por los

los derechos de las mujeres logró avanzar en acuerdos inter- derechos de las mujeres
logró avanzar en acuerdos
partidarios y se notó también la multiplicación de las organizaciones interpartidarios y se notó
de la sociedad civil (OSC). Finalmente, las luchas por el también la multiplicación
de las organizaciones de la
reconocimiento de derechos, en particular de los grupos sociedad civil (OSC).
especialmente vulnerables, lograron que el tema de los “derechos
humanos” se instalara en la esfera pública con una alta legitimidad.
Sin embargo, lo más destacable del sexenio salinista, en Lo más destacable del
sexenio salinista, en
términos de la relación sociedad civil-estado, sin duda radicó en el términos de la relación
Programa Nacional de Solidaridad, a partir del cual se trabajó a sociedad civil-estado,
favor de la reconstrucción de la legitimidad que Salinas de Gortari radicó en el Programa
Nacional de Solidaridad.
no obtuvo en las elecciones de julio de 1988.
El PRONASOL, visto a la distancia, puede considerarse
la cúspide de la presidencia autoritaria; como proyecto político
no abandonó el corporativismo (teniendo en mente la
transformación del PRI en uno de “la solidaridad”, retomando
varias enseñanzas del trabajo de promoción del desarrollo de la
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 19
izquierda social), aunque sí detonó la organización de cientos
de miles de ciudadanos que participaron en diferentes comités
que gestionaron los programas sociales y políticos del salinismo.
1994-2000
Durante el sexenio de Durante el sexenio de Ernesto Zedillo, las relaciones con la
Ernesto Zedillo, las
sociedad civil se vieron marcadas por la movilización autónoma de
relaciones con la sociedad
civil se vieron marcadas amplios sectores en contra de una salida militar al levantamiento
por la movilización del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y la descomposición
autónoma de amplios
sectores en contra de una
interna del PRI traducida en el asesinato del candidato presidencial
salida militar al (Luís Donaldo Colosio) y un alto dirigente de ese partido (José
levantamiento del Ejército
Francisco Ruiz Massieu). Poco después de tomar posesión de la
Zapatista de Liberación
Nacional y la descompo- presidencia, Zedillo hizo frente a una fuerte crisis económica financiera.
sición interna del PRI
El levantamiento del EZLN, así como las movilizaciones
civiles y específicamente indígenas relacionadas, impusieron en la
esfera pública el tema de los derechos de los pueblos indígenas,
pero también de éstos como parte de la sociedad civil organizada.
En gran medida, este contexto hizo posible la materialización
de la reforma político-electoral de 1996, a partir de la cual no sólo
se ciudadanizó y autonomizó el Instituto Federal Electoral (entre
otros cambios inscritos en el Código de la materia); este marco
normativo, junto con el diseño institucional peculiar y el compromiso
cívico en la democratización de la sociedad, cambiaron los términos
de la disputa electoral en México. En este sentido, la alternancia de
partido en la presidencia de la República, se vio antecedida por la
pérdida de la mayoría del PRI en la Cámara de Diputados en las
elecciones intermedias de 1997, así como por el fortalecimiento de
los movimientos sociales pro-democráticos en el país (Olvera,
2003c).
2000-2005
A partir de la llegada a la
presidencia de Vicente A partir de la llegada a la presidencia de Vicente Fox,
Fox, advertimos cuatro advertimos cuatro cambios que modifican el contexto de la
cambios que modifican el
contexto de la relación
relación sociedad civil-estado. Algunos de estos cambios
sociedad civil-estado. corresponden a la acción intencional de su administración, pero
20 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
otros son resultado de procesos de mediano y largo plazos que
emergen con nueva fuerza en el momento de reconfiguración
del régimen.
1. El poder del estado, entendido como uno de los dos
interlocutores de la relación, se basa en la legitimidad
surgida del proceso electoral. La “fuerza de las urnas”
hace menos urgente que en otros gobiernos crear
mecanismos que lo legitimen a través de la evaluación
positiva de su desempeño.11
2. La transparencia se convierte en un tema central del
discurso gubernamental (el tipo 2 de ISE es la marca
del sexenio).
3. Algunos cuadros centrales (directivos y ejecutivos)
de la administración del presidente Fox en espacios
clave (desarrollo social y presidencia, por ejemplo)
tienen sus orígenes en la militancia en organizaciones
de la sociedad civil, lo cual les aporta otra sensibilidad
hacia el sector asociativo. Tal vez los casos del Indesol
y el Programa Oportunidades, sean los más evidentes.
4. Finalmente, se observa un reflujo en las capacidades y
organización de las OSC. Una vez lograda la
alternancia en la presidencia de la República, no se
obser va un tema suficientemente fuerte para
convocarlas a la acción colectiva, más allá de las
movilizaciones sectoriales y coyunturales.
En términos de innovación institucional, se han llevado a Se han llevado a cabo
cabo leyes de innegable importancia en lo que se refiere a las leyes en lo que se refiere a
las relaciones sociedad
relaciones sociedad civil-estado, entre ellas se encuentran la ley civil-estado, entre ellas la
federal de fortalecimiento a la OSC, la de transparencia y acceso ley federal de fortale-
cimiento a la OSC, la de
a la información pública y la de desarrollo social. transparencia y acceso a la
información pública y la
Hay más oferta de participación y más cauces institu- de desarrollo social.
cionales para hacerlo; sin embargo, no se aprecia un cambio
estructural y se mantiene el monopolio de la decisión en la
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 21
sociedad política (partidos políticos). La debilidad puede estar
en los actores sociales, pero también en el monopolio de los
partidos en la toma de decisiones. Podríamos decir que aumenta
la oferta de participación, pero no se busca generar demanda.
4. Un resumen: complejidad y heterogeneidad social.

Los cambios políticos de Los cambios políticos de los últimos años han permitido un aumento
los últimos años han
permitido un aumento y
y pluralización de actores sociales y temas que promueven la
pluralización de actores multiplicación de interfaces socioestatales, como formas
sociales y temas que institucionalizadas de una nueva relación entre la sociedad y el
promueven la multipli-
cación de interfaces estado, en diferentes ámbitos y campos de la política pública.
socioestatales
El origen de las ISE más institucionalizadas puede rastrearse
en cuatro procesos principales: las presiones internacionales a favor
de la modernización del estado (requisitos para acceder a préstamos,
acuerdos comerciales “con cláusulas democráticas”, por ejemplo),
las luchas societales por la autonomía, los cambios institucionales
en el estado (nueva administración pública) y la búsqueda de
legitimidad en el ejercicio del poder (orígenes diversos, que
tienen que rastrearse en casos concretos).
La apertura política, en términos de la existencia de las
ISE, ha conducido a la proliferación más que a la eficacia; se ha
preferido, en la mayoría de los casos, la legitimidad a la eficacia.
Muchos de los Podemos arriesgar una hipótesis en el sentido que muchos de
mecanismos de relación
los mecanismos de relación sociedad civil-estado no son
sociedad civil-estado no
son eficientes porque eficientes porque funcionan principalmente como medios para
funcionan principalmente legitimar la acción de los gobernantes y no como contrapartes
como medios para
legitimar la acción de los
efectivas del poder gubernamental, como auténticos mecanismos
gobernantes y no como de participación corresponsable.
contrapartes efectivas del
poder gubernamental. De ahí que muchos actores de la sociedad civil hablen de
una “participación decorativa” y no deliberativa (Villaseñor,
Las instancias de 2005). Esto puede traducirse formalmente en un desequilibrio
participación entregan entre legitimidad y eficiencia: las instancias de participación
legitimidad a las acciones
gubernamentales, más que
entregan legitimidad a las acciones gubernamentales, más que
eficiencia. eficiencia.
22 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Este desequilibrio afecta negativamente a la gobernabilidad
democrática, sobretodo en términos de credibilidad y confianza.
Sin embargo, las causas de la baja eficiencia incluyen no sólo
problemas de diseño de los mecanismos, sino también la
reducción de la esfera pública, la creciente complejización de
las acciones gubernamentales y los costos de la participación
para la ciudadanía. Del otro lado del fenómeno descrito, no
parece existir una demanda ciudadana articulada para modificar
la actual relación con el estado. En ninguna encuesta reciente
se aprecia la falta de participación como una demanda ciudadana,
y una gran cantidad de la población sigue prefiriendo que los
problemas los solucione el gobierno a través de mecanismos de
interlocución directa con el gestor (legislador, líder social) o el
encargado del poder ejecutivo (ver el apartado IV. 1.).
A grandes rasgos, las tres décadas iniciales de la transición Las tres décadas iniciales
política mexicana desde un régimen social autoritario (1968- de la transición política
mexicana desde un
2000) pueden interpretarse como la irrupción de múltiples régimen social autoritario
luchas por el reconocimiento de los derechos civiles y políticos (1968-2000) pueden
interpretarse como la
que fueron expropiados por el partido de estado y sus irrupción de múltiples
instituciones societales legitimadoras a cambio de la promesa luchas por el reconoci-
de desarrollo de los derechos económicos, sociales y culturales; miento de los derechos
civiles y políticos.
a la mitad del período, cuando ni unos ni otros han podido
establecerse plenamente, amplios sectores de la “sociedad civil
en retorno” (Pérez Díaz, 1993) introducen en la agenda pública
el debate sobre los derechos de los pueblos y de solidaridad. La
alternancia en la presidencia de la República en el año 2000 se
realiza en un escenario que obliga a los actores societales y
estatales a reformular sus proyectos.
Así, este escenario puede caracterizarse por la continuidad
en el proyecto económico-financiero, por las fuertes contra-
dicciones entre la estructura político-administrativa existente y
las necesidades de un país democrático, así como el crecimiento
acelerado de ciertos poderes fácticos y la urgencia de políticas
de estado que trasciendan las pugnas en la sociedad política
(Isunza Vera, 2000).
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 23
II. DEFINICIÓN DE INTERFACES
SOCIOESTATALES (TIPOLOGÍA).
1. Interfaz: concepto para el estudio de las relaciones
sociedad civil-estado.

E N CONCORDANCIA CON EL ESQUEMA conceptual que


desarrollamos al inicio de este ensayo, es necesario un
instrumento de enfoque de las relaciones inter-áreas, es decir,
entre estado, sociedad civil y mercado, en la perspectiva de su
análisis empírico.
El concepto de interfaz es Con tal fin hemos decidido retomar el concepto de
entendido como un
espacio de intercambio y
interfaz,12 entendido como un espacio de intercambio y conflicto
conflicto en el que ciertos en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino
actores se interrelacionan intencionalmente.13 Un tipo especial de interfaz es el espacio
no casual sino
intencionalmente. donde actores societales y estatales se encuentran (por lo tanto,
las definimos como interfaces socioestatales). Estas interfaces
socioestatales están determinadas estructuralmente tanto por
la política pública14 como por los proyectos sociopolíticos de
los actores (estatales y societales) concernidos.
Nuestra visión de interfaz retoma los trabajos de Bryan
Roberts (2001) y Norman Long (1999). Para el primero, (Roberts,
2001: 3) la interfaz supone relaciones socio-estatales que deben
analizarse en su contenido tanto como confrontación de intereses
sociales, cuanto contrastación de interpretaciones e infor-
maciones que se efectivizan durante la implementación de las
políticas públicas.
Por otro lado, Norman Long (1999: 1-4) asume que la
interfaz (1) es una entidad organizada de intencionalidades y
relaciones entrelazadas; (2) es un lugar para el conflicto, la
incompatibilidad y la negociación; (3) es un sitio de confrontación
de paradigmas culturales; (4) implica una realidad donde los
procesos de conocimiento son centrales; (5) se constituye
también por el poder, entendido como resultado de luchas por
relaciones estratégicas y significados; (6) está compuesta por
24 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
discursos múltiples; y, (7) puede ser el espacio para la
intervención planeada en los mundos de vida de los actores
sociales individuales y colectivos.
De esta forma, en los casos empíricos estudiados (como
los consejos ciudadanizados, sean consultivos o decisorios) se
desarma el argumento de supuestas virtudes intrínsecas de lo
societal contra las maldades constitutivas de lo estatal. Así, “al
contrario de ser portadores de reivindicaciones a priori justas y
legítimas, los movimientos sociales y organizaciones voluntarias Los movimientos sociales
de la sociedad civil tienen que enfrentar el difícil aprendizaje de y organizaciones
voluntarias de la sociedad
la gestión pública, que va siendo realizado en medio de fuertes civil tienen que enfrentar
tensiones y contradicciones, entre estas, inclusive, una fuerte el difícil aprendizaje de la
gestión pública.
asimetría de poder entre los representantes de la sociedad civil
y los del estado” (GECD, 1998-1999c: 70-71).
La perspectiva de análisis que se resume en el concepto de
interfaz socioestatal (ISE) implica seis presunciones básicas:
1) La interfaz es un espacio social constituido por los
intercambios de sujetos intencionales. Estas interfaces
se materializan en un campo concreto en el que se
da la disputa por un tipo específico de bienes.
Consecuentemente, la interfaz es:
a) Un espacio de conflicto
b) Un espacio donde se efectúan relaciones (común-
mente) asimétricas entre sujetos sociales (conflictos
que constan de las dimensiones estratégica y
comunicativa).
2) La interfaz socioestatal (ISE) es uno de los posibles
espacios de intercambio, y se compone de sujetos
societales y sujetos estatales.
3) Los sujetos de la interfaz pueden ser individuales (a,
a’, b…) o colectivos (A, A’, B…);

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 25


4) Los sujetos, tanto por su lugar en el espacio social
cuanto por su historicidad, portan proyectos
sociopolíticos (esto es, una cierta configuración de
estrategias de conocimiento, normas y valores).
5) Los sujetos establecen relaciones (que graficamos
con flechas direccionadas:«), en las que intercambian
bienes, prestigio, etcétera.15
6) Debido a que las relaciones entre sujetos implican
prácticamente siempre relaciones asimétricas, la
escala es una variable fundamental para analizar los
casos concretos de interfaces, esto es, de relaciones
sociedad civil-estado.
En síntesis, el Gráfico 1 muestra esquemáticamente la
lógica de las interfaces socioestatales:

26 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


2. Tipología de interfaces socioestatales:
tipos cognoscitivos y tipos políticos.16

Las relaciones sociedad civil-estado en el México actual son tan


heterogéneas y con historias tan particulares (esto es, que no se
explican totalmente por las grandes tendencias nacionales), que
es necesario ordenar analíticamente los datos que surgen de la
realidad empírica.
Mediante la noción de interfaz socioestatal es posible
reducir la lógica de las interacciones a dos formas básicas de
intercambio, más allá de los actores concretos que les den vida.
De esta manera, las posibles relaciones “típico-ideales” Las posibles relaciones
“típico-ideales” entre el
entre el estado y la sociedad civil pueden definirse en tres que estado y la sociedad civil
remiten a una lógica cognoscitiva (relaciones de “hacer saber”) pueden definirse en tres
y tres que se refieren a una lógica política (relaciones de “hacer que remiten a una lógica
cognoscitiva y tres que se
hacer”). refieren a una lógica
política .
Los tipos ideales, en sentido weberiano (Weber, 1964), no
significan descripciones de la realidad sino abstracciones de la
misma que sirven como referencia analítica de su complejidad.
Así, los tipos ideales de relaciones sociedad civil-estado son
una “brújula” analítica para describir y comprender las formas
concretas recopiladas en el mapa de estos mecanismos de
intercambio, así como en formas menos institucionalizadas de
relación socio-estatal.

En síntesis, los tipos cognoscitivos son:


1) Interfaz de contribución (participación social
informativa)
SC→E, en el cual la sociedad civil informa al estado.
Ejemplos de este tipo son los buzones de quejas y formas
tenues de consulta sectorial y temática; asimismo, este tipo
incluye los mecanismos de “atención ciudadana”.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 27
2) Interfaz de transparencia (información guber-
namental)
SC←E, en la que el estado informa a la sociedad civil.
Ejemplos de este tipo son las páginas de Internet
gubernamentales, los informes regulares de gestión guber-
namental y las campañas mediáticas del estado.
3) Interfaz comunicativa (colaboración informativa)
SC↔E, en la que sociedad civil y estado se informan
mutuamente, se comunican.
Ejemplos de este tipo son los mecanismos de transparencia
de la información pública gubernamental y los consejos
consultivos con carácter no vinculante.
Los tipos políticos son:
4) Interfaz mandataria (Democracia directa, Control
social)
SC⇒E, en la que la sociedad civil controla, domina o
dirige al estado.
Ejemplos de este tipo son los mecanismos de la llamada
democracia directa como el referéndum, plebiscito e iniciativa
popular, así como las contralorías sociales en “sentido fuerte”.
Asimismo, las elecciones de los gobernantes y legisladores en
los ámbitos federal, estatal y municipal son mecanismos de
relación entre la sociedad civil y el estado que pueden entenderse
en este tipo de interfaz.17
5) Interfaz de transferencia (políticas públicas
subrogadas, transferencia de políticas)
SC⇐E, en la que el estado controla, domina o dirige a
la sociedad civil.
Ejemplos de este tipo de relación son los proyectos de
desarrollo social gestionados por organizaciones de la sociedad
28 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
civil (OSC); asimismo, son ejemplos de este tipo los proyectos
culturales, las obras con participación social (mano de obra), y
las investigaciones hechas por instituciones académicas y OSC,
con recursos públicos bajo contrato.
6) Interfaz cogestiva (cogestión)
SC⇔E, en la que sociedad civil y estado mantienen
una relación de cogestión.
Ejemplos de este tipo son los Consejos Electorales del
IFE y otros consejos cuyas decisiones son de carácter
vinculatorio.

3. Niveles de institucionalización de las interfaces socio-


estatales y pluralidad de nociones.

A partir de la tipología desarrollada con anterioridad, es necesario


distinguir niveles de institucionalización de las interfaces
socioestatales, con la finalidad de discernir dentro de la
complejidad de las posibles relaciones entre la sociedad civil y
el estado mexicanos. Asimismo, cabe distinguir previamente
algunas de las principales nociones que remiten, expresa o
tácitamente, a experiencias concretas de las relaciones sociedad
civil-estado en México.

Pluralidad de nociones sobre la relación


sociedad civil-estado

En la realidad nacional, las relaciones entre sociedad civil y Las relaciones entre
estado suelen caracterizarse como mecanismos de participación sociedad civil y estado
suelen caracterizarse
ciudadana.18 De esta forma, cada campo de la política pública como mecanismos de
(salud, educación, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puede participación ciudadana.

contar con mecanismos para que la sociedad civil participe en la


planeación y gestión de las políticas específicas.19
Por ejemplo, en el campo de la seguridad pública encontramos
un bajo nivel de participación, ya que los actores sociales sólo
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 29
inciden en el acopio de información y la consulta (como
entrevistados en encuestas que definen la inseguridad como su mayor
preocupación, y la baja calidad técnica de la policía como desafío),
su participación se centra en la etapa previa de la política (en la
formación de la agenda, más que nada) (Azaola, 2005). Por otro lado, el
campo de las políticas sobre mujeres en el DF, por ejemplo, presenta un
alto nivel de participación, puesto que actores sociales no sólo participan
en la formación de la agenda y la planeación, sino también en su
implementación, y donde se incluyen la consulta y evaluación conjunta,
pero también la colaboración y el facultamiento (Álvarez, 2004: 274).
Una segunda forma de Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad
concebir las relaciones
entre la sociedad civil y el
civil y el estado está marcada por el discurso de la accountability, o
estado está marcada por el rendición de cuentas,20 entendida como una nueva etapa en la
discurso de la accountability, discusión de los procesos de democratización que va más allá de
o rendición de cuentas.
las relaciones tradicionales entre gobernantes y gobernados.
La rendición de cuentas (RdC) “implica la existencia de un
actor responsable, de alguna acción de éste, de la narración y
justificación sobre lo que dicho actor ha realizado, así como del
control colectivo que actores responsabilizantes efectúan en este
proceso de múltiples sentidos… esta noción compleja de la
rendición de cuentas está formada por tres dimensiones: la
informativa, la justificativa y la ‘exigitiva’, ligada esta última a una
perspectiva de derechos (y obligaciones)” (Isunza, 2004: 25).
La rendición de cuentas La rendición de cuentas implica tres dimensiones:
está formada por tres
dimensiones: la
información, justificación y sanción (Schedler, 1999: 15-17).
informativa, la justificativa Las dos primeras se refieren a la petición por parte de los
y la exigitiva. representados y la obligación por parte de los representantes de
informar y explicar las decisiones que toman. No sólo de dar
cuenta de cuántos recursos se disponen y cómo se distribuyeron,
sino también el por qué de estas decisiones; mientras que la
tercera se refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] por
parte de los representados sobre los representantes.21
En la lógica de la noción de interfaz de rendición de
cuentas, aparece como pre-requisito fundamental la posibilidad
30 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
de contar con actores sociales informados y con mecanismos
claros para acceder a la información pública, lo que se conoce
como transparencia.22
De esta forma, tenemos tres nociones del sentido común Tenemos tres nociones del
que se relacionan con diversos mecanismos de comunicación sentido común que se
relacionan con diversos
sociedad civil-estado: la transparencia, la participación mecanismos de
ciudadana y la rendición de cuentas. comunicación sociedad
civil-estado: la
Niveles de institucionalización transparencia, la
participación ciudadana y
de las interfaces socioestatales la rendición de cuentas.

Desde una perspectiva institucional, la relación entre


sociedad civil y estado puede medirse a partir del grado de
formalidad-informalidad de los mecanismos de participación
ciudadana, de transparencia o de rendición de cuentas. En
México coexisten de manera significativa mecanismos formales
(identificados en leyes, reglamentos, acuerdos, etcétera) con
mecanismos informales tanto de presión (mítines, plantones,
tomas de oficinas) como de negociación (mesas de concertación).
Cabe destacar dos elementos que muestran la persistencia de
mecanismos informales de relación sociedad civil-estado en México.
El primero son ciertos rasgos de la cultura política mexicana y
la centralidad de mecanismos informales en el régimen
posrevolucionario, mientras que el segundo remite al descrédito
del estado de derecho y las instituciones de impartición de justicia
como instituciones legítimas y eficaces para la resolución de
conflictos.
En México encontramos ejemplos cotidianos de una En México encontramos
coexistencia de sistemas formales e informales de poder que se ejemplos cotidianos de
una coexistencia de
nutren y hunden sus raíces en la lógica del régimen posre- sistemas formales e
volucionario, el cual fue descrito someramente en la primera informales de poder que
se nutren y hunden sus
parte de este ensayo. Una de las consecuencias de esta raíces en la lógica del
particularidad histórica es la falta de confianza de la ciudadanía régimen posrevolu-
en la aplicación de reglas iguales para todos. Según la Encuesta cionario

Nacional de Cultura Política de 2003 el 44% de los entrevistados


cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 31
afirman que ni autoridades ni ciudadanos respetan la ley, el 63%
cree que ésta se aplica para lograr el beneficio de unos cuantos
y el 40% opina que las leyes funcionan para defender los intereses
de la gente con poder (SEGOB-INEGI, 2003).
Asimismo, la encuesta sobre democracia del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004) señala que
la sensación de injusticia es incluso mayor que la media de los
países de América Latina (AL). Así, en México, el 58.3% de los
encuestados tiene muy baja percepción sobre la igualdad ante
la ley (la respuesta más numerosa en los países estudiados),
mientras que en América Latina sólo el 36,2% de los encuestados
tiene esta opinión. La idea de una desigualdad ante la ley es aún
más acentuada cuando se trata de ciertos actores sociales
vulnerables. Así, el 55,2% de los encuestados en México cree
que los indígenas no logran hacer valer sus derechos, cuando
esta visión en América Latina se presenta en apenas el 38.3%.
Esta desconfianza se corresponde con la experiencia vivida por
la ciudadanía: el 49,2% de los mexicanos encuestados consideró
que los funcionarios del poder judicial no le atendieron ni rápida
ni justamente, lo que contrasta con el 30,7% de los latinoame-
ricanos que tuvieron esta misma experiencia.
Estos datos permiten inferir una debilidad estructural de
los sistemas institucionalizados de participación ciudadana
No se cuenta, por lo orientada a la rendición de cuentas, ya que no se cuenta, por lo
menos desde el punto de
vista de la ciudadanía, con
menos desde el punto de vista de la ciudadanía, con una
una confianza suficiente confianza suficiente para activar ciertos mecanismos de
para activar ciertos rendición de cuentas horizontal (horizontal accountability), en los
mecanismos de rendición
de cuentas horizontal que el equilibrio entre poderes del estado se activa.
(horizontal accountability).
Manifestaciones y mesas de negociación ad hoc
En este contexto de coexistencia permanente de
mecanismos formales e informales de relación entre la sociedad
civil y el estado, cobra sentido la necesidad de definir una serie
de mecanismos cotidianos que, sin embargo, no están
formalizados en el marco normativo vigente. Retomemos
32 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
algunos datos que muestran la significativa recurrencia a las
manifestaciones públicas colectivas en México.
Según tres fuentes independientes que cuentan con un
diverso grado de cobertura y sistematización de la información,
este tipo de relación informal entre la sociedad civil y el estado
es muy importante. Según un estudio del PNUD (2004: 224), el
39.9% de los entrevistados en México ha participado en
manifestaciones colectivas, lo que contrasta con un 24.3% de
los entrevistados en el conjunto de América Latina.23 En la
Encuesta Nacional de Cultura Política (ENCUP) de 2003 el
27% de los entrevistados afirmó haber participado en actos
públicos por alguna causa, frente al 14% que dijo que participó
en alguna organización de ciudadanos.
La manifestación de sujetos inconformes con el poder
público creció entre 2001 y 2003: el primer año el 7,2% de los
entrevistados dijo que había tratado de asistir a una manifestación
para resolver un problema, mientras que esa respuesta la dio el
12% de los encuestados en 2003 (ENCUP, 2001 y 2003).
La ciudadanía mantiene esa posición de crear interlocución La ciudadanía mantiene

con el estado a través de manifestaciones públicas, en esa posición de crear


interlocución con el
coincidencia con la tradición política nacional, pero también estado a través de
porque, de forma significativa, este mecanismo le es funcional. manifestaciones públicas,
en coincidencia con la
En el IV informe de gobierno del presidente Vicente Fox se tradición política
afirma que durante el primer semestre de 2004 la Secretaría de nacional.
Gobernación atendió a representantes de los ciudadanos
movilizados en 590 mítines, plantones y bloqueos realizados en
el Distrito Federal. Esto se traduce en la interlocución del
representante del gobierno de la República con casi tres grupos
de manifestantes cada día (Gobierno de México, 2004: 348).
Sin embargo, la efectividad de estos mecanismos es
desigual. Por ejemplo, podemos citar el campo de la reforma
agraria, un sector de la política especialmente sensible a
mecanismos informales de presión. Según Pinacho (2005),
después de las reformas constitucionales de 1992 y la firma de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 33
los acuerdos agrarios de 1997, las organizaciones campesinas
mantuvieron la práctica de plantones y marchas, aunque estos
servían más bien como “válvulas de escape internas”. La lógica de
estas movilizaciones es la siguiente: los campesinos presionan al
líder por falta de una solución (muchas veces producto de los malos
manejos de esa dirigencia) y estos organizan plantones y tomas de
oficinas para “hacer ruido”. Los plantones mencionados son sobre
todo rituales: los funcionarios saben cuándo van a ser tomadas las
oficinas, los jefes despachan en otros despachos, etcétera. Una vez
realizado el acto ritual, un funcionario medio atiende a los
manifestantes en mesas de negociación previamente concertadas.
Se postula como hipótesis que estos mecanismos no-
formales han evolucionado a lo largo del tiempo, y cobra
sentido su transformación a partir del contexto sociopolítico.
Las movilizaciones en los De esta forma, las movilizaciones en los años 70 y 80
años 70 y 80 cumplían la
función de permitir a
cumplían la función de permitir a ciertos actores sociales
ciertos actores sociales acceder a la esfera pública visibilizando ciertos problemas
acceder a la esfera pública (creando agendas, tematizando problemas) que no eran
visibilizando ciertos
problemas que no eran procesados en las instituciones del régimen social-autoritario.
procesados en las
instituciones del régimen En aquel momento se trataba de mostrar capacidad de
social-autoritario. movilización y fuerza, en un contexto de medios de información
A partir de la pluralización que de manera casi unánime negaban su existencia. A partir de
de la sociedad política a la pluralización de la sociedad política a finales de los años 80
finales de los años 80 y de
la mayor autonomía y (partidos políticos presentes en gobiernos locales y estatales,
fortalecimiento de la así como en la legislatura federal) y de la mayor autonomía y
sociedad civil, las
manifestaciones dejan de
fortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejan
ser sólo un medio de de ser sólo un medio de adhesión (de las organizaciones
adhesión , o de denuncia corporativas hacia el régimen priísta), o de denuncia y creación
y creación de agenda ,
para convertirse, en un de agenda (de actores autónomos u opositores al régimen), para
mecanismo ritual que abre convertirse, también, en un mecanismo ritual que abre espacios
espacios para la concertación
entre actores civiles y
para la concertación entre actores civiles y estatales cada vez menos
estatales cada vez menos unánimes. Esta diversidad de significados de las manifestaciones
unánimes. públicas se mantiene en una mixtura que toma facetas
particulares a partir de la alternancia en los gobiernos de los
ámbitos federal, estatal y municipal, junto a la pluralidad
34 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
instalada en las legislaturas estatales y la federal. Así, la cantidad
y frecuencia de las marchas parece aumentar pero, al mismo
tiempo, no prescinden en la mayoría de los casos de los
mecanismos institucionales de resolución de los conflictos: las
marchas y plantones acompañan a otros mecanismos, no los
suplantan.
El uso de los medios de información
Una for ma de relación sociedad civil-estado muy Una forma de relación
importante, por su generalización social en toda la geografía sociedad civil-estado muy
importante son las
nacional, son las campañas de comunicación del estado a través campañas de comunica-
de los medios masivos de información. Entre estos medios, son ción del estado a través de
los medios masivos de
los electrónicos los más atendidos, y el más destacado de estos información.
es la televisión. Según los datos de la ENCUP 2003, el 85% de
los mexicanos encuestados dice que se informa de la política
por medio de la televisión, frente al 62% que lo hace a través de
la radio, mientras que sólo el 45% se informa políticamente por
medio de los periódicos (SEGOB-INEGI, 2003).
Datos de otras encuestas permiten inferir que esta tendencia ha
crecido en el tiempo: según estudios del IFE y la UNAM, para
1996 la televisión tenía un 59% de preferencias y en 2000 un
74% a nivel nacional (Gobierno de México, 2001c: 32).
En términos de confianza institucional, los medios de En términos de confianza
institucional, los medios
comunicación aparecen como la sexta institución que mayor de comunicación
confianza merece a los ciudadanos (con una calificación de 7.8 aparecen como la sexta
sobre 10, abajo del Ejército, la Iglesia y el IFE pero arriba de la institución que mayor
confianza merece a los
Comisión Nacional de los Derechos Humanos —CNDH—, el ciudadanos.
presidente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación —SCJN—
y el congreso) (SEGOB-INEGI, 2003).
La televisión se considera el medio de mayor penetración
puesto que el 95,5% de los entrevistados en la Encuesta
Nacional de Prácticas y Consumo Culturales (CONACULTA,
2004: 112) afirman ver televisión. Según la misma encuesta
(CONACULTA, 2004: 18) son los noticieros los programas
más vistos de la televisión (49,5%), por encima de las
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 35
telenovelas (39,2%) y los deportes (24.3%). Si a esto agregamos
que existen 25, 600,000 de televisores aproximadamente (CIA,
2005) tenemos que la televisión constituye un medio privilegiado
de comunicación del estado hacia la sociedad en general.
La actual administración abrogó la disposición de 1969
que determinaba que el gobierno disponía de tres horas de tiempo
televisivo diario24 y lo redujo a 18 minutos de televisión y 35 de
radio, por medio del decreto presidencial del 10 de octubre de
2002. Antes de esta modificación, según Fregoso (2002), “de
acuerdo con la Secretaría de Hacienda de México, de enero a
septiembre del 2002, el gobierno utilizó 4 millones 70 mil 511
minutos del llamado tiempo fiscal en televisión”, siendo la
Presidencia de la República la que utilizó la mayor parte del
tiempo con un 17.7% del total.
Otra función de los Otra función de los medios en la relación de la sociedad
medios en la relación de la
sociedad civil con el
civil con el estado tiene que ver con la vigilancia y el control.
estado tiene que ver con la Al respecto, según la información de la ENCUP 2003, el uso de
vigilancia y el control. los medios como mecanismos de control o denuncia ante
irregularidades pareciera tener menor importancia. Según este
estudio, acciones como llamar a un programa de radio o TV o
escribir cartas en los periódicos es una acción relativamente
poco utilizada para resolver un problema, con un 9% y un 7%
respectivamente (en comparación con “organizarse con otras
personas afectadas” que fue la respuesta del 39% de los
ciudadanos encuestados).
Los medios masivos de A partir de la información revisada, percibimos que los
información funcionan
como vehículo para la
medios masivos de información funcionan como vehículo para
materialización de las la materialización de las relaciones estado-sociedad civil, así
relaciones estado- como mecanismo para rebajar la presión de ésta sobre aquél.
sociedad civil.
Estas relaciones son tanto de “arriba hacia abajo” (a través del
uso del tiempo oficial para entregar información y construir
cierta opinión pública), como de “abajo hacia arriba” (mediante
el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados
de manera limitada).
36 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
A manera de resumen
La hipótesis general, para explicar algunos de los principales
cambios en la lógica de la generación de interfaces socioestatales
en los últimos 35 años, es que la transformación del régimen necesitó
de nuevos interlocutores, situación que el presidente Salinas de
Gortari retomó expresamente a través del PRONASOL. Por otro
lado, a partir de la alternancia en los gobiernos locales y estatales,
se fueron generalizando las interfaces para el mejor desempeño de
la función pública; de ahí se prosiguió en el periodo 94-97 con una
pérdida paulatina del control priísta del legislativo federal, que creó
nuevas instituciones más independientes y con poder autónomo;
finalmente, la alternancia en el ejecutivo federal hizo posible
pluralizar los interlocutores en varios niveles y retomar el tema de
la transparencia y el reconocimiento (no exento de contradicciones)
de las OSC como sujetos democratizadores (y no “esa señora la
Sociedad Civil” de los sectores más conservadores del panismo).

III. MAPEO DE INTERFACES


SOCIOESTATALES.

L AS INTERFACES SOCIOESTATALES son un complejo y


numeroso conjunto de instituciones que, en su versión más
perenne, cuentan con un fundamento legal y recursos financieros
Las interfaces socioesta-
tales son un complejo y
numeroso conjunto de
instituciones que cuentan
que permiten un grado de operatividad alto; en el otro extremo con un fundamento legal
y recursos financieros que
de la realidad, se observan relaciones entre la sociedad civil y el permiten un grado de
estado altamente volátiles, como son las negociaciones ah hoc operatividad alto.
resultado de movilizaciones de actores sociales orientados a la
resolución de un problema o necesidad puntual: en este caso, la
interfaz se consume en sí misma, desapareciendo con la mesa
de diálogo y concertación.
En el “mapa” que hemos elaborado a partir de diversas
fuentes de información encontramos una abrumadora mayoría
de interfaces que cuentan con cierto grado de institucio-
nalización y que pueden ser entendidas como experiencias
resultantes de luchas por el reconocimiento (Isunza, 2001) de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 37
múltiples actores de la sociedad civil; sin embargo, una vez
“estabilizadas” estas luchas en instituciones (con normas y
recursos financieros, humanos y materiales del estado), pasan a
formar parte del acervo de instrumentos estatales que, en el
mejor de los casos, cuentan con la participación ciudadana bien
para intercambiar información (tipos 1 al 3 de ISE), bien para
canalizar relaciones de poder orientadas a la formación de la
voluntad colectiva (tipos 4 al 6 de ISE).
Las coordenadas del De esta forma, las coordenadas del espacio social que
espacio social que podemos caracterizar como de interrelación sociedad civil-
podemos caracterizar
como de interrelación estado están marcadas en gran medida por dos realidades
sociedad civil-estado están mayoritarias, por dos tipos de concentración de interfaces:
marcadas en gran medida
por dos realidades
primero, aquellas que tienen como interlocutor privilegiado,
mayoritarias, por dos tipos dentro del polo estatal, al poder ejecutivo y, segundo, las
de concentración de interfaces institucionalizadas por la acción estatal, frente a
interfaces.
iniciativas sostenidas por la acción civil.25
Aunque la mayoría de los mecanismos desarrollados en este
ensayo remiten al poder ejecutivo, esto no quiere decir que los
poderes legislativo y judicial no cuenten con interfaces
socioestatales. De hecho, la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
entre 2003 y 2004 abrió una Consulta Nacional sobre una Reforma
Integral y Coherente del Sistema de Impartición de Justicia en el
Estado Mexicano. Este ejercicio constó de foros en todas las
entidades federativas, así como intercambios vía electrónica y la
presentación de 5844 propuestas de ciudadanos para mejorar el
sistema de impartición de justicia. 26 Además de esto, se han hecho
Podemos citar los importantes avances en transparencia, como la reciente transmisión
mecanismos de
transparencia de la
televisiva de las sesiones de la Suprema Corte.
legislatura federal, como
son la transmisión de sus En el poder legislativo, el espacio de interacción con la
sesiones a través del Canal sociedad civil son las comisiones de trabajo. Según los informes
del Congreso, el sistema
de recepción de quejas y de labores de estos órganos,27 es una práctica común la invitación
sugerencias por cada a OSC para conocer sus puntos de vista. Asimismo, podemos
grupo parlamentario y la
publicación en su sitio de
citar los mecanismos de transparencia de la legislatura federal,
Internet. como son la transmisión de sus sesiones a través del Canal del
38 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Congreso, el sistema de recepción de quejas y sugerencias por
cada grupo parlamentario y la publicación en su sitio de Internet
de informaciones sobre el desempeño de los diputados como
inasistencias, votaciones, integración de los grupos parla-
mentarios, etcétera.
En este apartado III nos concentraremos en las interfaces
socioestatales que pueden ser identificadas a partir de información
estatal y que, por consecuencia, privilegian la visibilidad de las
iniciativas que han llegado a estabilizarse en un significativo grado
de institucionalización.
Las interfaces socioestatales no sólo son creadas por iniciativa
del estado, sino que desde las OSC encontramos una serie de
propuestas de acciones y mecanismos.28 Orientadas temáticamente,
existen importantes experiencias en políticas de transparencia y Existen importantes

acceso a la información,29 donde sobresale el programa CIMTRA30 experiencias en políticas


de transparencia y acceso
que ha desarrollado un índice de transparencia municipal. a la información
Asimismo, Alianza Cívica y Fundar A.C., en coordinación con
otras organizaciones, llevan a cabo un programa de vigilancia
ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatán y Estado de
México (Alianza Cívica, 2003).31 Fundar A.C., también es
responsable del Índice latinoamericano de Transparencia Presupuestaria
(Fundar 2003), donde se compara la transparencia presupuestaria
en México y otros países de la región.32
Un segundo ámbito de acción cívica orientada a la interacción
con el estado es la transparencia de los procesos electorales.
Dada la larga historia de desaseo de las elecciones en México, la La sociedad civil tiene
amplias experiencias de
sociedad civil tiene amplias experiencias de relación con el estado relación con el estado que
que actualmente se denominan “de blindaje electoral”: se trata de actualmente se
evitar el uso faccioso de los programas gubernamentales denominan “de blindaje
electoral”.
(principalmente de política social y obra pública) mediante el
acuerdo de buenas prácticas y monitoreo del desempeño de los
funcionarios (electos o no) por parte de OSC. En este tipo de
iniciativas se inscriben las convocatorias del INDESOL para que
OSC participen de la vigilancia de los programas sociales para evitar
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 39
irregularidades, así como el programa “1000 mujeres por la
transparencia” de la OSC Centéotl, en Oaxaca, o la experiencia
de Radio Teocelo, en Veracruz (Ponce, 2005).
Un tercer ámbito de Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticas
acción corresponde a las
políticas sectoriales
sectoriales propiamente dichas, algunas de las cuales
propiamente dichas. describiremos brevemente a continuación. En el sector salud,
la OSC Fundar A.C. ha llevado a cabo el seguimiento del
presupuesto federal destinado a esa importante política social
desde una perspectiva de derechos, destacándose su relación
con el poder legislativo federal. En el sector medioambiental,
Iniciativa de Acceso-México33 trabaja en relación con el estado
mexicano en el seguimiento de acciones a favor de la
transparencia de la información pública relacionada con este
tema (IFAI, 2004b). En cuanto a las políticas públicas orientadas
al desarrollo social sobresale el seguimiento de la OSC Equipo
Pueblo de las obligaciones del gobierno mexicano en relación
con la cumbre social mundial así como su participación en la
Red Mexicana frente al libre comercio.
En seguridad ciudadana existen diversos grupos, como el
Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF. En temas
energéticos y de servicios resaltan las experiencias de
resistencia civil en múltiples estados (Veracruz, Yucatán,
Tabasco o Chihuahua) donde diversos colectivos se han unido
para reclamar por las altas tarifas domiciliarias y, por medio de
diversos mecanismos legales y de presión, han logrado en algunos
casos la aplicación de otro tipo de tarifas en zonas residenciales.
En estados como Chihuahua existen ejemplos de vigilancia
sobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por el
Frente Democrático Campesino, tanto dentro de los mecanismos
oficiales (participación en los Consejos Consultivos de la
SEDESOL, así como en los Consejos de Desarrollo Rural
Sustentables, definidos en la Ley General de Desarrollo
Sustentable, y en los comités de desarrollo rural de la
SAGARPA) como fuera de ellos, por medio de la movilización
y el cabildeo con fracciones parlamentarias y la utilización de
40 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
medios de comunicación popular, principalmente la radio, para
denunciar las irregularidades.
Finalmente, existen ámbitos de acción relativamente Existen ámbitos de acción
innovadores, como el seguimiento al poder legislativo. En este relativamente innova-
dores, como el
sentido sobresale la acción de la Red Ciudadana de Chihuahua seguimiento al poder
y su experiencia de seguimiento a la cámara de diputados local; legislativo.

ellos han hecho un seguimiento a tres legislaturas (una al final,


una completa y una que inició a fines de 2004) incorporando
tanto un análisis de cumplimiento de obligaciones formales de
los diputados (asistencia, número de sesiones plenarias y en
comisiones) como el análisis cualitativo del desempeño (como
son cambios legislativos efectivos, propuestas de ley, etcétera).34
En este ámbito también puede contarse la propuesta de Equipo
Pueblo y el Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad
(Consorcio) para modificar la ley orgánica del senado de la
República.35

1. Ámbito federal.36

En el ámbito federal hemos recopilado información de las


interfaces socioestatales institucionalizadas a partir de dos
fuentes. En primer lugar, las interfaces reconocidas por cada
entidad de la administración pública federal (APF) en el apartado
“Mecanismos de participación ciudadana” de sus sitios de
Internet. Esta información es una obligación de dichos
organismos, según la Fracción XVI del Artículo 7 de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (LFTAIPG).
La siguiente tabla resume las interfaces socioestatales
institucionalizadas que se reportan en los sitios de Internet de
154 organismos de la administración pública federal. En total
se revisaron 212 sitios de Internet y en 58 de estos no se señalan
“mecanismos de participación ciudadana”.37 Los 212 sitios de
Internet se componen de secretarías (18), organismos
descentralizados (77), desconcentrados (28), paraestatales (36),
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 41
internacionales (46) y autónomos (7). En total se encontraron
213 interfaces socioestatales institucionalizadas.

La segunda fuente de información de las interfaces


socioestatales institucionalizadas en el ámbito federal son las
reglas de operación de todos los programas que ejecuta el
gobierno federal de manera directa o a través de convenios o
acuerdos de coordinación con los gobiernos de las entidades
federativas. Estas reglas de operación son disposiciones
relacionadas con cada ejercicio fiscal y precisan la forma de
operar un programa.
En la siguiente tabla se resume la información sobre las
interfaces socioestatales institucionalizadas que se reportan en
130 reglas de operación de programas federales. En 15 de estas
reglas de operación no se reporta ningún tipo de interfaz so-
cioestatal. En total se encontraron 347 interfaces socioestatales
institucionalizadas.38

42 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


La distribución del tipo de interfaces institucionalizadas
en la administración pública federal, en lo general, se mantiene
cuando comparamos la frecuencia de cada tipo por fuente de
información. Destacan dos datos de la tabla 3: en primer lugar,
por amplio margen la interfaz de contribución (tipo 1: SÆCE)
es la más frecuente de las interfaces institucionalizadas en el
ámbito federal. En segundo lugar, los demás tipos mantienen
su frecuencia cuando utilizamos ambas fuentes de información,
o cambian poco de lugar de importancia; sólo la interfaz
comunicativa (tipo 3: SC↔ E) varía en cuatro puestos de
relevancia entre una fuente de información y otra (segundo lugar
en sitios de Internet y sexto en las reglas de operación; sube a
un tercero cuando sumamos la información de las dos fuentes).
En la tabla 3 se resumen los datos del conjunto de interfaces
socioestatales institucionalizadas en el ámbito federal, que
suman un total de 560 registros.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 43


Con la finalidad de mostrar de forma conjunta y resumida
los datos con los que contamos en este momento en el mapeo
de las interfaces socioestatales en el ámbito federal, ofrecemos
el Gráfico 3.
44 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
A partir del mapeo de interfaces socioestatales institu-
cionalizadas, así como de la comparación del tipo de información
de la que surgen estas coordenadas, podemos realizar las
siguientes observaciones:
1. Como se mencionó anteriormente, el tipo 1 (Interfaz
→E) se mantiene como la más
de contribución: SC→
importante oferta de participación del gobierno
federal.
2. La variación en la frecuencia de las interfaces de tipo
2 (Interfaz de transparencia: SC← ← E) responde al
hecho de que contabilizamos en los sitios de Internet
los mecanismos institucionalizados reportados en el
apartado de “participación ciudadana”; si se hubieran
contabilizado los sitios de Internet como interfaces,
su frecuencia habría superado cualquier otro tipo, pero
distorsionaría la información sistematizada de esa
fuente de datos.
3. En cuanto a la gran variación del tipo 3 (Interfaz
comunicativa: SC↔E) encontramos que muchos
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 45
programas relacionados con la SAGARPA reportan
en su sitio de Internet los consejos de desarrollo rural
sustentable como mecanismos de información para
cada uno de esos programas, lo que hace aumentar la
frecuencia de este tipo.
4. Respecto a la frecuencia del tipo 4 (Interfaz
mandataria: SC⇒ ⇒E) se mantiene en el mismo lugar
de relevancia, como el tipo 1. Cabe destacar que en
este tipo 4 se reportan los mecanismos de Contraloría
social en los programas de la SEDESOL. Sin embargo,
comparando las dos fuentes de información se aprecia
un fenómeno interesante: en los sitios de Internet, se
citan mecanismos de Contraloría social cuyas reglas
de operación, realmente se trata de prácticas para la
capacitación e información a beneficiarios, más que
de un Control del programa. Por esto, esa interfaz
sería, en sentido estricto de tipo 2 (Interfaz de
transparencia: SC←E).
5. Sorprende la drástica variación del tipo 5 (Interfaz
de transferencia: SC(E) y se explica por el hecho de
que en los sitios de Internet (oferta al público en
general) no se incluyen estas interfaces, sino que sólo
aparecen en las reglas de operación (algo así como la
“letra pequeña” de los contratos) ya que la transfe-
rencia de responsabilidades y tareas se ofertan pero
con cierta discreción.
⇔E)
6. En el caso del tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔
destaca que los mecanismos cogestivos aparecen más
en las reglas de operación que en las páginas de
Internet.
7. El desarrollo más amplio y diversificado de las
interfaces socioestatales institucionalizadas, por lo
menos en las fuentes de información consultadas, se
da en el campo de la política de desarrollo social.
46 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
8. Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces en
los campos de la seguridad pública (PGR, SSP, PFP,
SEGOB) y de definición y gestión de la política fiscal
y financiera.

2. Ámbito estatal.39

Presencia y tipos de mecanismos

Los procesos de descentralización llevados a cabo en las


dos últimas décadas, la constatación de que la alternancia política
inició en los ámbitos municipal y estatal, la creciente
independencia de los gobiernos estatales con relación al poder
federal y la autonomía operativa y legal que poseen, hacen
imprescindible ampliar el mapa de relaciones sociedad civil-
estado a las entidades federativas. En la tabla 5 se resume la
presencia de interfaces socioestatales institucionalizadas que
pudieron identificarse en una muestra de seis entidades
federativas.40

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 47


A partir de esta información se desprenden algunas
conclusiones: la primera es la presencia significativa de órganos
colegiados con presencia ciudadana y, la segunda, la existencia de
mecanismos de democracia directa.
Consejos y comités con representación ciudadana

Sobre el primer punto, los consejos, comités y subcomités


Los consejos, comités y con representación ciudadana y con funciones de consulta,
subcomités con
representación ciudadana
planeación, operación y evaluación constituyen el 56% de los
y con funciones de mecanismos normados legalmente. De estos órganos colegiados,
consulta, planeación, los consejos consultivos y los consejos técnicos con representación
operación y evaluación
constituyen el 56% de los
ciudadana son los más numerosos en la legislación revisada. Ahora
mecanismos normados bien, cabe señalar que existe una presencia más significativa de
legalmente.
órganos donde sólo se intercambia información y no cuentan con
capacidades decisorias. Estas interfaces institucionalizadas son de
tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔ ↔E).

48 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


Al analizar la información del campo de la política pública,
resulta que en todos los estados existen consejos de participación En todos los estados
social en educación y consejos de planeación, así como existen consejos de
participación social en
comisiones gubernamentales de derechos humanos y consejos educación y consejos de
electorales ciudadanizados. En campos como el desarrollo social planeación, así como
comisiones guberna-
y la lucha por la igualdad de género (institutos de las mujeres) mentales de derechos
las únicas entidades de la muestra que no cuentan con órganos humanos y consejos
colegiados con representación ciudadana son Veracruz y Sonora. electorales ciudada-
nizados.
El campo de políticas dirigidas a la juventud únicamente tiene
normas en DF y Jalisco y otros, como el turismo y el transporte
público, sólo se señalan en las leyes de Nuevo León.
Las diferencias más significativas en términos regionales
las encontramos en la gran presencia de órganos mixtos de
gestión en el DF y en Nuevo León (que en su mayoría se integran
en la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2003), en
contraste con Veracruz, donde sólo algunos consejos de cuenca
hidrológicas pueden ser considerados interfaces socioestatales
⇔E), junto con los consejos
de tipo 6 (Interfaces cogestivas: SC⇔
electorales. Esta diferencia es significativa, puesto que
constituyen ISE de tipo 6 y amplían los ejemplos clásicos (IFE,
IFAI) a otros campos de la política, como la vivienda, el deporte,
el desarrollo agropecuario, mujeres, turismo, etcétera.
Según Ávila (2005) el Distrito Federal es la entidad que El Distrito Federal es la
presenta la legislación más participacionista, en el sentido que su entidad que presenta la
legislación más
legislación define los órganos de participación, sus funciones y participacionista, en el
atribuciones, así como los participantes y la forma de selección sentido que su legislación
define los órganos de
de los mismos. Además, la normatividad del DF cuenta con participación, sus
una importante cantidad de órganos colegiados con participación funciones y atribuciones,
ciudadana y, si consideramos el programa de Contraloría así como los participantes
y la forma de selección de
Ciudadana donde contralores ciudadanos participan con voz y los mismos.
voto en comités y subcomités de adquisiciones, de obras,
etcétera, de cada dependencia del gobierno, su número aumenta
a 131 órganos de decisión con presencia ciudadana (Hevia,
2005b).

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 49


Los riesgos que implica este tipo de mecanismos en
términos de sobre-representación/ sub-representación de
intereses está ampliamente analizado por Nuria Cunill (1997,
En el ámbito estatal, 2002). Para el caso mexicano, en el ámbito estatal, estamos
estamos ante la presencia
de un boom de consejos
ante la presencia de un boom de consejos consultivos. Según
consultivos. Peralta (2005), sólo en Jalisco existen alrededor de 40
consejos consultivos, incluyendo los estatales y municipales,
en prácticamente todo el campo de la política social y la
integración de grupos vulnerables, pero sin presencia en áreas
estratégicas como la económica. Por cierto, se reporta que
estos consejos presentan un desempeño muy desigual. Las
críticas a estos mecanismos se basan en un análisis de su
diseño y funciones. Carlos Peralta afirma que estos mecanismos
limitan sus acciones al traspaso de información y no tienen
funciones ejecutivas o decisorias. Como ha sucedido en otros
consejos (como el de transparencia del gobierno del Distrito
Federal) más de algún consejero renuncia o deja de asistir a las
reuniones porque se perciben como poco funcionales y su papel
se va limitando a escuchar lo que está haciendo la dependencia
específica. Operadores del consejo de prevención de violencia
del GDF, por ejemplo, se quejaban de que gran parte de sus
esfuerzos consisten en asegurar que representantes de las OSC
se presenten a las reuniones, puesto que, al no ver “resultados
concretos”, dejan de asistir.
A las limitaciones de diseño se suma la forma de
representación. En Jalisco los representantes ciudadanos son
por lo general sujetos invitados directamente por la cabeza
política de la dependencia, por lo que existe una sobre-
representación del ámbito empresarial y corporativo en demérito
de la representación de organizaciones de la sociedad civil (OSC)
independientes.
El resultado de ambas limitaciones es una participación
acotada que además inhibe otro tipo de incidencia como las
negociaciones directas con las dependencias o las propuestas
individuales, con una participación más amplia.
50 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
El problema de la representación no es sólo una forma de acotar
la participación de las OSC por los funcionarios públicos, sino
también una limitación para las organizaciones que no tienen
“voz” en estos mecanismos que, sin embargo, adquieren la
legitimidad de la participación.
Los criterios de representatividad para seleccionar a las Los criterios de

OSC que participen en estos mecanismos, según Villalobos y representatividad para


seleccionar a las OSC,
García (2004: 6), incluyen su institucionalidad y el nivel de incluyen su institucio-
conocimiento y experiencia que la organización tenga en el nalidad y el nivel de
conocimiento y
campo específico de la política donde se crean estos consejos. experiencia que la
Sin embargo, los requisitos de elegibilidad de los interlocutores organización tenga en el
civiles se aprecian de manera diferente según el lugar desde campo específico de la
política donde se crean
donde se mira: para los funcionarios son relevantes también las estos consejos.
relaciones o vínculos con otras organizaciones, el prestigio del
interlocutor y la amplitud de su cobertura; para varias OSC es
fundamental la composición plural y democrática, tanto en el
funcionamiento del mecanismo de diálogo con el estado, como
en el procedimiento de la elección de los consejeros.
Democracia directa

La segunda conclusión importante para caracterizar la


relación sociedad civil-estado en el ámbito estatal es la existencia
de mecanismos de democracia directa, que corresponden al tipo 4
(Interfaces mandatarias: SC⇒ ⇒E).
En el ámbito estatal existe un desarrollo considerable de En el ámbito estatal existe
sistemas de participación ciudadana que se traducen en leyes. un desarrollo considerable
de sistemas de
De las 32 entidades federativas, 24 tienen en su legislación participación ciudadana
mecanismos de democracia directa,41 aunque no todas cuentan que se traducen en leyes.

con leyes específicas de participación ciudadana.


La siguiente tabla muestra un resumen sobre los
mecanismos existentes en cada entidad.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 51


La participación
ciudadana en la vertiente
de control, expresada en Como se indica, la participación ciudadana en la vertiente
el mandato revocatorio, de control, expresada en el mandato revocatorio, tiene aún muy
tiene aún muy poca
trascendencia en las
poca trascendencia en las legislaciones locales. Tampoco hemos
legislaciones locales. podido dar cuenta de estudios que analicen el uso de estos
52 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
mecanismos en la práctica. Según Peralta (2005) ha habido
algunos ejercicios, sobretodo de iniciativa popular, en Chihuahua
y Jalisco, consultas en el DF (por el segundo piso del periférico)
y un plebiscito en Chiapas (realizado antes de la ley de
participación correspondiente, pero no encontramos en la
literatura un análisis sobre su uso, potencialidades y limitaciones.
El uso incipiente de estos mecanismos tiene, por último,
relación con lo que pasa a nivel latinoamericano en la materia.
Según Zovatto (2004: 17-19) entre 1978 y 2004 se realizaron
un total de 32 experiencias.42 De éstas, 24 se llevaron a cabo a
partir de iniciativas “desde arriba”, mientras que las restantes
ocho se realizaron “desde abajo”: siete de ellas en Uruguay y
una en Colombia. Es decir, hay una utilización modesta pero
sostenida de dichos mecanismos.

3. Ámbito municipal.

En la elaboración de un mapa nacional de las interfaces


socioestatales institucionalizadas, terminamos con la revisión
de las leyes y códigos orgánicos municipales de los 31 estados
federales, normas que regulan la vida institucional de los
ayuntamientos.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 53
→E), destacan
En el tipo 1 (Interfaz de contribución: SC→
los siguientes mecanismos:
• Consultas: son sistemas para conocer la opinión de un
grupo específico o de la comunidad en general.
• Iniciativa popular sin carácter vinculante: donde los
ciudadanos pueden presentar iniciativas, aunque las
decisiones se toman en el ayuntamiento.
• Propuesta de revocación de mandato: en la que los
ciudadanos pueden presentar directamente a la legislatura
la petición de revocación del mandato de los ediles.
• Sistema de atención ciudadana y recepción de
quejas: ligado al sistema de las contralorías municipales.
←E),
En cuanto al tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC←
cabe mencionar que es donde se inscriben las acciones de
publicidad y acceso a la información de los ayuntamientos:
• Informe público a los ciudadanos: son los informes
anuales que el presidente municipal tiene que dar a los
ciudadanos y no únicamente al ayuntamiento o a la
legislatura.
• Publicitación de información relevante: como sueldos
de los funcionarios, información sobre registro de
población, etcétera. Varios ayuntamientos, dependiendo
de sus recursos y ubicación geográfico-cultural, utilizan
desde periódicos murales hasta páginas en Internet.
• Sesiones públicas del Cabildo: en todos los estados
se prevé la publicidad de las sesiones ordinarias (con
excepciones normadas). En Sinaloa, Campeche y
Quintana Roo la decisión de que sean públicas o no
queda en manos de los propios ayuntamientos. Sólo
Guerrero establece explícitamente la posibilidad de que
los ciudadanos participen con voz en las sesiones del
cabildo, como un subtipo de las sesiones públicas.
54 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
↔E),
Como ejemplos del tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔
tenemos:
• Audiencias públicas: mecanismos de diálogo entre
ciudadanos y gobernantes (nor malmente con el
presidente municipal). En Tamaulipas por ley tienen que
ser 3 horas diarias de audiencia pública.
• Cabildos abiertos: con la participación de los ediles
y con capacidad de voz por parte de la ciudadanía. En
el caso de Guerrero reemplazan a las sesiones públicas.
• Órganos de planeación municipal (consejos, comités,
comisiones): ahí se prevé la representación ciudadana,
generalmente corporativa, sin contrapeso en la
representación gubernamental, pero limitan sus
funciones a la planeación. En todos los casos se explicita
la naturaleza propositiva y consultiva (no vinculante)
de los mismos.
• Órganos municipales (consejos, comités, comisiones):
al igual que los anteriores, se reconoce una represen-
tación ciudadana en órganos con ciertas funciones
definidas (derechos humanos, comité mixto de
espectáculos, comisión de desarrollo social, etcétera) y
sus decisiones son consultivas, no vinculantes.
• Consejos consultivos: son instancias específicas creadas
dentro de órganos municipales con carácter meramente
consultivo/temático.
En la tabla 7 se resume la información encontrada en el
ámbito municipal de los tipos 1, 2 y 3 de interfaces socioestatales
institucionalizadas.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 55


⇒E),
En lo que se refiere al tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒
encontramos dos mecanismos:
• Democracia directa (plebiscito, referéndum, iniciativa
popular): a diferencia de las vistas en el tipo 1 aquí las
leyes no definen explícitamente el carácter no vinculante
56 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
de las mismas (con excepción de Michoacán, donde sí
se explicita el carácter vinculante) y más bien remiten
su normatividad a leyes estatales de la materia.
• Contraloría social: se refiere a comités específicamente
diseñados para el control y vigilancia de la obra pública.
Se presenta en 4 estados: en Aguascalientes y Estado
de México está normada en diferentes articulados,
mientras que en Michoacán y Colima sólo se mencionan
como mecanismos de participación ciudadana.
⇐E) se
En el caso del tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC⇐
encontraron:
• Órganos de participación territorial: en este tipo se
encuentra una gran variedad de mecanismos que regulan
asociaciones, comités y consejos de participación y
colaboración territoriales. Son instancias promovidas y
generadas por el ayuntamiento, por lo que poseen una
autonomía relativa (una gran cantidad de leyes
especifican que su organización y funcionamiento
dependen del ayuntamiento) con funciones más bien
colaborativas (difundir lo que está haciendo el
ayuntamiento, servir para tener comunicación sectorial,
etcétera).
⇔ E)
Finalmente, en el tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔
podemos destacar los siguientes mecanismos:
• Consejos cogestivos: es el tipo menos común de
mecanismo normado en las leyes orgánicas municipales.
Sólo encontramos los casos del Consejo de seguridad
municipal de Coahuila y los consejos de desarrollo
municipal de Yucatán. El primero tiene dentro de sus
participantes ciudadanos representantes de consejos
locales de seguridad, y sus funciones incluyen acciones
directivas como aprobar el plan de seguridad estatal.
Los segundos son los encargados de aprobar y
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 57
administrar el presupuesto de obra pública municipal y
tienen presencia ciudadana por medio de representantes
de comités comunitarios, que son órganos de parti-
cipación territorial.
En resumen, en la tabla 8 tenemos el mapa de las interfaces
socioestatales institucionalizadas de tipo político que se
encontraron en el análisis de las normas del ámbito municipal.

58 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


A partir del mapeo realizado en el ámbito municipal,
podemos avanzar algunas conclusiones preliminares:
1. La relación entre el estado y la sociedad civil en el La relación entre el
ámbito municipal está marcada por una visión limitada estado y la sociedad civil
en el ámbito municipal
de la participación ciudadana. Se los sigue definiendo, está marcada por una
en términos concretos, como mecanismos auxiliares o visión limitada de la
participación
colaborativos con poca capacidad para convertirse en ciudadana.
partícipes de la toma de decisiones, o en un contrapeso
efectivo. La toma de decisiones se mantiene en el ámbito
exclusivo del ayuntamiento en la gran mayoría de los
casos, mientras que los órganos de participación —
traducidos en comités y consejos no autónomos— sólo
parecieran existir para facilitar algunas acciones
gubernamentales (difusión de la información, organiza-
ción para la participación económica de los beneficiarios
de las obras, cooptación de la interlocución con figuras
legales, etcétera).
2. Esta visión limitada, junto con la cultura corporativa de
ciertos sujetos de la participación, facilita la cooptación
patrimonialista de estos mecanismos por parte de los
partidos políticos gobernantes. Muchos de estos
mecanismos, como los COPLADEMUN, tienen
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 59
previamente definidos los tipos de participantes posibles,
que por lo general, representan a corporaciones
La cultura política económicas o productivas. La cultura política patrimo-
patrimonialista que ubica
el poder municipal como
nialista (sobre todo en zonas rurales) que ubica el poder
una forma rápida de municipal como una forma rápida de enriquecimiento
enriquecimiento personal personal de los ediles, justifica moralmente la cooptación
de los ediles, justifica
moralmente la cooptación de los mecanismos de participación por parte de los
de los mecanismos de correligionarios del presidente municipal. Esto implica
participación por parte de
los correligionarios del
que se considere “normal” esta práctica por parte de los
presidente municipal. partidos de oposición (“se sabe” que, si estuvieran en el
poder, harían lo mismo).
3. Existe un problema doble que facilita la cooptación
de estos mecanismos de participación: por un lado,
elementos de diseño organizativo y, por otro, de
cultura política. Sobre el primero, al nombrar a los
miembros de los órganos colegiados (consejos,
comités) de manera poco transparente, existe el riesgo
de sobre-representación y la debilidad del sistema de
responsabilización de dichos comisionados o
consejeros. A esto se suma que los sujetos de la
participación son muchas veces corporativos
(sobretodo en los COPLADEMUN), lo que atenta
contra el funcionamiento y favorece el vaciamiento
de los mismos. En cuanto a la falta de transparencia
en la designación de los consejeros, la corta vida de
la administración municipal (tres años sin reelección)
y la falta de formación política en municipios rurales
y pequeños hace que el ayuntamiento se vea como
un botín.
4. Esto permite explicar la poca presencia de consejos
cogestivos y de mecanismos de contraloría social. Con
las excepciones reseñadas, la existencia de mecanismos
de cogestión y de control social es prácticamente nula,
frente a la gran cantidad de mecanismos de participa-
ción acotada.
60 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
5. Por otro lado, existen más mecanismos de participación
local que los COPLADEMUN.43 La variedad de meca-
nismos así como de relaciones que establecen los
gobiernos municipales con la sociedad civil muestra
una diversidad legal que no puede obviarse. Esta
diversidad de mecanismos y la complejidad que en
algunos casos representa convierte a lo local en
espacio propicio para la innovación institucional.
6. La diversidad y vastedad de mecanismos y municipios
no permiten responder categóricamente sobre si han
ayudado o no a controlar las administraciones
municipales. A pesar de eso, tomando en cuenta el Tomando en cuenta el
índie de percepción de la
índice de percepción de la cor r upción, estos corrupción, estos
mecanismos no han sido eficaces para el control de mecanismos no han sido
la gestión pública. La contraloría social sólo aparece eficaces para el control de
la gestión pública.
nor mada en 2 de las 31 entidades federativas
(Aguascalientes y Estado de México). Al revisar el
peso específico de los recursos federales canalizados
a los ayuntamientos a través del Ramo 033, llama la
atención la ausencia de legislación sobre el funciona-
miento de los mecanismos que controlarán la obra
pública municipal.
A partir de la información con la que contamos en este
momento, difícilmente podemos afirmar que las diferencias
en la distribución de tipos de interfaz en los ámbitos federal,
estatal y municipal, responden a cierta lógica definida.
Para poder llegar a sostener una conclusión de este tipo
tendríamos que tener un “mapeo” de ISE de los más de 2400
municipios y de las 32 entidades federativas de las que consta
el país; con esta información, podríamos comparar las
condiciones sociopolíticas del conjunto de la geografía
nacional para correlacionarlas con la cantidad y tipo de ISE.
Asimismo, este mapeo necesitaría también diferenciar las
experiencias que existen sólo en la norma pero no en la
práctica.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 61
Sin embargo, sí podemos adelantar ciertas conclusiones en
lo que se refiere a la relación entre tipo y frecuencia de interfaz
y el campo de la política pública en las que se insertan las
Los extremos de este interfaces. Los extremos de este continuum son, por un lado, los
continuum son, por un lado, temas de educación, desarrollo social o salud, en los que la
los temas de educación,
desarrollo social o salud, participación ciudadana (tanto comunicativa como política) son
en los que la participación numerosos y, por otro lado, los temas de seguridad pública,
ciudadana (tanto
comunicativa como
economía, hacienda y seguridad nacional, en los que las interfaces
política) son numerosos y, son claramente escasas.44
por otro lado, los temas
de seguridad pública, Percibimos entonces un núcleo duro de la política pública
economía, hacienda y
seguridad nacional, en los
en el que la participación ciudadana es periférica, prácticamente
que las interfaces son irrelevante, mientras que otros espacios promueven dicha
claramente escasas. participación con fines de legitimación, racionalidad de
operación, control de los funcionarios públicos o integración de
recursos de la sociedad civil (humanos, materiales, financieros)
que resultan básicos para su ejecución.

IV. CASOS EJEMPLARES.

U NA VEZ DESARROLLADOS tanto la descripción general


del modelo analítico como el mapeo de las interfaces
socioestatales en los ámbitos federal, estatal y municipal (junto
con breves apuntes que remiten a la diversidad de casos que
incluyen las iniciativas soportadas por la sociedad civil y los
poderes judicial y legislativo), proponemos seis breves estudios
de caso que ejemplifican las principales características de las
relaciones concretas entre sociedad civil y estado en el México
contemporáneo.
Estos seis casos concretos de interfaces socioestatales nos
remiten a características específicas del contexto sociopolítico
en el que se desarrollan, las posibilidades de repetición o no de
la experiencia en otros ámbitos o campos de la política pública,
algunos elementos de éxito o fracaso de la interfaz, así como la
materialización de encuentros entre actores civiles y estatales
que portan ciertos proyectos político-culturales.
62 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
1. Sistemas de Quejas y Atención ciudadana.

Posiblemente la oferta de participación más desarrollada en la La oferta de participación


más desarrollada en la
administración pública federal (APF) tiene que ver con la administración pública
capacidad de recibir denuncias, demandas, quejas, peticiones, federal (APF) tiene que
sugerencias, etcétera (los que llamaremos asuntos), que se ver con la capacidad de
recibir denuncias,
engloban en sistemas de atención ciudadana. demandas, quejas,
peticiones, sugerencias,
De la gran cantidad de mecanismos existentes, son dos las etcétera.
instancias que reciben la mayor cantidad de información sobre
asuntos de interés de los ciudadanos en el ámbito federal: el
Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y Atención Ciudadana
que administra la Dirección General de Atención Ciudadana de
la Secretaría de la Función Pública y la Red Federal de Servicio
a la Ciudadanía, operada por la Presidencia de la República.
Además de los asuntos recibidos por cada institución en
particular.45
El Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y Atención
Ciudadana engloba dos grandes tipos de sub-sistemas: el Sistema
de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL) y el Sistema
de Atención Directa, que se orienta a los ciudadanos con
funciones preventivas, con la finalidad que no se conviertan en
quejas. En los primeros ocho meses de 2004 se captaron y
registraron a través de estos sistemas un total de 121,798 asuntos,
de los que 2,703 fueron sugerencias para mejorar los trámites y
servicios, 5,036 fueron solicitudes turnadas a las autoridades
correspondientes para su atención, 591 reconocimientos a
servidores o servicios públicos, 546 peticiones pendientes de
clasificar por parte de los organismos internos de control (OIC),
7,840 quejas y denuncias por acciones irregulares en el
desempeño de los servidores públicos y 5,337 observaciones a
seguimientos de irregularidades para la corrección de los trámites
y servicios. De estas últimas, 3,586 se tramitaron por los OIC
de la administración pública federal, 1,741 fueron iniciadas por
las supervisoras regionales y 10 por organismos autónomos. Las
99,745 peticiones restantes correspondieron a atenciones
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 63
directas, de las cuales 89,641 se refieren a consultas y asesorías,
y 10,104 a gestiones realizadas ante las autoridades competentes.
De estas últimas, 9,654 fueron exitosas, 220 estaban en proceso
y 230 fueron no satisfactorias (Gobierno de México, 2004: 374).
Otro gran sistema de El otro gran sistema de recepción de asuntos es la
recepción de asuntos es la
interlocución directa con
interlocución directa con la presidencia de la República, que
la presidencia de la organiza la Coordinación de la Red Federal de Servicio a la
República. Ciudadanía, 46 y aparece como el mecanismo preferente de
relación directa entre los ciudadanos y el jefe del estado.
La interlocución directa con la presidencia se remonta a
los orígenes del régimen posrevolucionario y ha sido una forma
frecuente de relación que tiene que ver con el presidencialismo
en México,47 con el reconocimiento del derecho de petición
(consagrado desde 1917 en la Constitución) y con una tradición
cultural de saltarse a los intermediarios para hablar directamente
con quien toma las decisiones.
Según presidencia de la República, entre el 1º de
diciembre de 2000 y el 31 de marzo de 2005, ha recibido
573,410 escritos, 218,329 llamadas telefónicas, 147,237
atenciones personales y 582 atenciones a grupos. Sumadas
El número de interaccio- estas cifras, el número de interacciones directas de la
nes directas de la
Presidencia con la
Presidencia con la sociedad civil suman 909,558: en promedio
sociedad civil suman 17,491 acciones mensuales.48
909,558: en promedio
17,491 acciones mensuales. La acción de dirigirse a la presidencia de la República es
percibida por la ciudadanía, según la ENCUP 2003, como una
vía privilegiada para resolver sus problemas: el 10% de los
encuestados así lo afirmó, frente a un 9% que prefiere la opción
de llamar a un programa de radio o televisión y un 7% que optó
por la respuesta “escribir cartas al periódico”.
A pesar de su importancia, esta actividad no se reportó en
el cuarto informe de gobierno ni en los informes de ejecución;
tampoco parece relacionada directamente con alguna línea
estratégica del Plan Nacional de Desarrollo, como sí lo está el
64 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Sistema Nacional de Quejas, Sugerencias y Atención Ciudadana,
de la SFP (Gobierno de México, 2001b: 146). Así, pareciera
que la interlocución directa con la presidencia puede ser
considerada una forma sui generis que posee características
diferentes a los sistemas implementados por la nueva administración
pública que es necesario estudiar a profundidad.
No encontramos evidencia que muestre cambios
significativos en este tipo de mecanismos en las últimas décadas,
sobretodo en las peticiones a la presidencia. Esto indica, entre
otras cosas, que la ciudadanía no ha modificado sustancialmente
su percepción positiva sobre el poder de la presidencia y su
capacidad para resolver casi cualquier tipo de problemas.

2. El Instituto Federal de Acceso a la Información


Pública (IFAI).

Una de las reformas más importantes llevada a cabo en el actual Una de las reformas más
sexenio ha sido, sin lugar a dudas, la que tiene que ver con la importantes llevada a
cabo en el actual sexenio
transparencia y el acceso a la información pública guberna- ha sido la que tiene que
mental. El 11 de junio de 2002 se promulgó en el Diario Oficial ver con la transparencia y
el acceso a la información
de la Federación la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la pública gubernamental.
Información Pública Gubernamental (LAI), que había sido
aprobada por unanimidad en el senado el 20 de abril de ese
mismo año. Y exactamente un año después, el 11 de junio de
2003, se publicó el reglamento del Instituto Federal de Acceso
a la Información Pública (IFAI). Según su informe de labores al
Congreso de la Unión, desde la entrada en vigor de la LAI hasta
el 15 de mayo de 2004, el IFAI recibió 36,803 solicitudes de
información sobre la administración pública federal, de las cuales
se han respondido 32,091 (87%) (IFAI, 2004a: 27).
En términos de las relaciones entre estado y sociedad En términos de las
relaciones entre estado y
civil, tenemos en el IFAI una experiencia significativa por sociedad civil, tenemos en
cuatro razones. La primera es la capacidad real de incidencia el IFAI una experiencia
que tuvo la sociedad civil en el proceso de creación de la ley. significativa por cuatro
razones.
En segundo lugar, la institucionalización de la transparencia
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 65
implica cambios tanto en las relaciones sociedad civil-estado
como en el gobierno. Una tercera razón es que la creación del
IFAI, tras aprender algunas lecciones de otras instituciones como
el IFE, representa un avance en el diseño de interfaces
socioestatales de cogestión. Finalmente, la cuarta tiene que ver
con las enseñanzas que la institucionalización de la transparencia
tiene para entender las limitaciones del acceso a la información
pública gubernamental.
Tanto los actores civiles como los estatales coinciden en
la importancia determinante que tuvo la sociedad civil
organizada en la generación de la ley, en particular el denominado
Grupo Oaxaca.
Esta agrupación no formal presentó una propuesta y
participó en las negociaciones específicas de la ley en el Congreso
de la Unión e incluso logró añadir importantes precisiones en la
ley promulgada (IFAI, 2004a; López-Ayllón, 2004; Escobedo,
2002).
El proyecto de ley del Ejecutivo fue presentado ante
grupos regionales de consulta, en los que participaron 204
personas: 43 académicos, 26 miembros de OSC, 26 represen-
tantes de los poderes ejecutivos federal y estatales y 17
En el origen del IFAI y de parlamentarios, entre otros (López-Ayllón, 2004: 13-14). En el
la LAI, nos encontramos
con una inerfaz tipo 4
origen del IFAI y de la LAI, nos encontramos con una interfaz
(Interfaz mandataria: ⇒E) puesto que se definió como
tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒
SC⇒E) puesto que se una demanda de la sociedad que desembocó en cambios
definió como una
demanda de la sociedad institucionales.
que desembocó en
cambios institucionales. Cuando se analizan los factores que permitieron el éxito
de la creación del IFAI y la LAI, destacan, por un lado, la
capacidad técnica de los representantes de la sociedad civil, quienes
eran académicos competentes en la materia. Por otro, la buena
relación entre los actores civiles y políticos fue un segundo
elemento que hizo posible la aprobación de la iniciativa: la
propuesta del Grupo Oaxaca fue auspiciada por diputados del
PRI, el PRD, el PT y Convergencia. Ambas situaciones, como
66 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
se ve en los demás casos ejemplares, son excepcionales: los
factores críticos de éxito son los actores y sus relaciones
informales.

El segundo elemento destacable en la experiencia del IFAI


son los cambios estructurales que implica el tener mecanismos
que promueven el ejercicio del derecho a la información pública.
La LAI permite que interesados puedan solicitar información a
las dependencias públicas (llamados por la LAI “sujetos
obligados”) y, del otro lado de la relación, obliga a las
aproximadamente 250 entidades de la administración pública a
entregar información relevante para la ciudadanía (IFAI, 2004a;
Baltasar y Guerrero, 2004). El resultado es que esta
institucionalización de la transparencia crea las posibilidades
para la multiplicación futura de interfaces tipo 3 (Interfaz
comunicativa: SC↔ ↔E). Así, se da un cambio cualitativo para el
fortalecimiento de interfaces informativas (Interfaz comuni-
cativa: SC↔↔ E).
El éxito relativo de la ley en términos de solicitudes de
acceso a la información gubernamental, en comparación con
otros países como Canadá o Austria,49 se percibe como el
resultado positivo sobre una demanda ciudadana (IFAI, 2004a;
Sepúlveda, 2005). Más allá del relativo éxito del nuevo órgano
autónomo del estado, cabe resaltar las potenciales transforma-
ciones que puede traer la institucionalización de la transparencia
a la estructura autoritaria en uno de sus fundamentos. En esta
lógica, la obligación de acceso a la información pública dificulta La obligación de acceso a
la información pública
la posibilidad de hacer una cosa y decir otra, no sólo ante la dificulta la posibilidad de
eventualidad de que un ciudadano pida la información, sino hacer una cosa y decir
también por los cambios internos que tiene que hacer el estado otra.

en torno a la organización de sus documentos y la información


que genera.
Un tercer elemento significativo de la experiencia del
IFAI y la LAI es su diseño institucional, el cual implica la
existencia de ciudadanos que participan en la cogestión de la
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 67
política pública, a través de su presencia en el máximo órgano
decisorio del IFAI (Interfaz cogestiva: SC⇔ ⇔ E).50 La máxima
autoridad del IFAI es un órgano colegiado de decisión formado
por los comisionados quienes, si bien son nombrados por el
Presidente y no objetados por el Senado, son ciudadanos que
en su calidad de tales se insertan en la estructura del Instituto;
además, es requisito para su elección que no hayan
desempeñado cargos públicos ni de elección popular durante
el año anterior a su designación (Art. 35 LAI). Posiblemente
a partir de la experiencia de los cambios en el Consejo General
del IFE, el IFAI tiene un sistema de nombramiento escalonado
de sus miembros, permitiendo el mejor desempeño del órgano
de dirección del Instituto.

La selección del comisionado presidente, a diferencia de


organismos parecidos como el IFE o la CNDH, se hace por la
mayoría de los mismos comisionados. El pleno del IFAI resuelve
sobre las negativas a las solicitudes de información y sus
Otra función del IFAI es resoluciones tienen carácter vinculante. Otra función del
la promoción del derecho
a la información, lo que
Instituto es la promoción del derecho a la información, lo que
implica la asesoría a la implica, por un lado, la asesoría a la ciudadanía para el mejor
ciudadanía para el mejor ejercicio de ese derecho (mediante las herramientas construidas
ejercicio de ese derecho y
la vinculación con OSC, por el propio IFAI) y, por el otro, la vinculación con OSC,
entidades académicas y entidades académicas y organismos internacionales.51 Algunas
organismos interna-
cionales.
acciones concretas de esos vínculos tienen que ver con la
inclusión de la transparencia en la agenda de la sociedad civil52
y la colaboración y asesoría a OSC en los procesos de
construcción de las leyes estatales de transparencia. En este
sentido, en el nivel estatal, experiencias como el proceso de
redacción de las leyes de transparencia y acceso a la información
de Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco
(recientemente modificada, con la participación de Poder
Ciudadano y Accede entre otras) o Nuevo León (con Vertebra
AC) dan cuenta del interés de las OSC por promover la
promulgación de leyes de transparencia en los ámbitos estatales
de gobierno. Ahora bien, la participación de las OSC no asegura
68 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
una buena legislación,53 como lo muestra el caso de Veracruz y
los esfuerzos del Centro de Estudios Municipales “Heriberto
Jara”: CESEM (Hevia, 2005b: 26). En estos casos el IFAI ha
participado con información técnica y acompañamiento de estas
experiencias.
Finalmente, el acceso a la información pública presenta
limitaciones y desafíos para el IFAI, siendo quizá la principal
preocupación potenciar la demanda de transparencia en los
estados y municipios, así como entre una mayor cantidad y
pluralidad de actores sociales. Hasta el momento, la demanda
de información se compone de la siguiente manera: 30% de
académicos; 22% empresarios; 12% funcionarios guberna-
mentales; 10% medios de comunicación, y otros 26% por ciento.
Territorialmente, el 65% de las demandas se generan en el
Distrito Federal, mientras que la entidad que más se acerca a
este porcentaje de la demanda es Jalisco con un 3.3% (IFAI,
2004a: 27). Es decir, a pesar de la gran cantidad de solicitudes,
al parecer existe muy poca demanda de ciudadanos comunes en
las entidades federativas distintas al Distrito Federal. Creemos
que el uso hasta ahora limitado de las herramientas concretas
creadas con la LAI y el funcionamiento pleno del IFAI no
invalidan los cambios estructurales que implica esta institucio-
nalización de la transparencia.
A partir de la experiencia federal, en el ámbito estatal se A partir de la experiencia

ha desarrollado también la legislación respectiva que ha federal, en el ámbito


estatal se ha desarrollado
permitido la creación de órganos que también regulen el derecho también la legislación
al acceso a la información pública gubernamental de la respectiva que ha
permitido la creación de
ciudadanía. De las 32 entidades federativas, en mayo de 2005, órganos que también
según la información oficial del IFAI, el país contaba con 24 regulen el derecho al
leyes y 21 órganos estatales de este tipo. Este sistema de acceso a la información
pública gubernamental de
institutos estatales por la transparencia es sumamente la ciudadanía.
heterogéneo y en plena construcción. Sin embargo, nos parece
importante dejar sentado el hecho de la generalización de ciertas
condiciones mínimas que pueden hacer efectivo el derecho a la
información pública gubernamental (así sea con diferencias, a
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 69
veces de fondo, entre las distintas normas y órganos estatales),
creando de hecho nuevas interfaces informativas (tipo 2:
interfaces de transparencia), algunas interfaces colaborativas o
cogestivas (tipos 3 y 6) mediante el establecimiento de consejos
ciudadanizados para encabezar dichos órganos y promocionar
nuevas experiencias de relación entre la sociedad civil y el estado
al ampliar el conocimiento de la cosa pública por parte de la
ciudadanía.

70 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


Sin lugar a dudas, el acceso a la información pública
gubernamental y la creación de instituciones como el IFAI resulta
el cambio más visible en la relación sociedad civil-estado de la
actual administración y al mismo tiempo da cuenta de su
complejidad en el ámbito estatal. Hasta 2005 nueve entidades
federativas todavía no cuentan con una LAI y algunas, como
Jalisco, ya han experimentado una primera reforma. El breve
lapso transcurrido dificulta medir el impacto de estos
mecanismos, sobretodo en el ámbito estatal. En el nivel federal,
sin embargo, parece ser que la LAI y el IFAI han logrado en
corto tiempo consolidarse no sólo como mecanismos de combate
a la corrupción, sino también de fortalecimiento democrático.

3. Grupo multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz.54

El tercer caso ejemplar que se presenta es una interfaz de tipo 3


(Interfaz comunicativa: SC↔ ↔E): el Grupo Multisectorial de
VIH/SIDA de Veracruz. A partir de la creación de consejos de A partir de la creación de
consejos de planeación
planeación democrática, en la década de los años 80, y como democrática, en la década
resultado de la heterogeneidad de la sociedad civil, en la década de los años 80, y como
de los años 90 se aprecia un aumento significativo de consejos resultado de la
heterogeneidad de la
consultivos en diversos campos de la política social. Algunas sociedad civil, en la
de las más relevantes leyes aprobadas durante el sexenio de década de los años 90 se
aprecia un aumento
Vicente Fox siguen esta línea de acción (como la Ley de significativo de consejos
Fortalecimiento a las OSC o la de Desarrollo Social). Los consultivos en diversos
consejos consultivos también existen en los ámbitos estatal y campos de la política
social.
municipal. El caso que presentamos a continuación ejemplifica
no sólo la complejidad intrínseca que representa cada consejo,
sino también algunos puntos críticos que prefiguran su éxito o
fracaso.
Desde 1998 el Consejo Nacional para la Prevención y
Control del SIDA (CONASIDA) desarrolla la estrategia de
creación de grupos estatales multisectoriales ciudadanos de
planeación en VIH/SIDA que lograran la articulación entre el
estado y la sociedad civil en el ámbito regional (Alfaro y otros,
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 71
2000: 26-27; Flores, 2000). En la actualidad estos grupos
multisectoriales funcionan en todos las entidades de la
República55 (Gobierno de México, 2004: 58).
Por medio de una metodología participativa consistente
en cuatro etapas,56 inició el proceso de construcción del grupo
multisectorial de VIH/SIDA en Veracruz (en adelante GM)
donde participaron actores sociales, académicos, funcionarios
estatales y municipales.
Mediante reuniones mensuales del grupo y bimensuales
con el director general de los Servicios de Salud de Veracruz
(máxima autoridad local en la materia) se comparte información
sobre las acciones que el estado está desarrollando en torno al
VIH/SIDA y solicitudes concretas para mejorar los servicios
públicos ya sea a corto, mediano o largo plazo, con mecanismos
de seguimiento a los acuerdos.
De la interlocución directa del GM con los responsables
de las políticas públicas dirigidas a la lucha contra el VIH/SIDA,
cabe resaltar su participación en el Consejo Estatal de Salud57
desde su undécima reunión ordinaria (16 de diciembre de 2002);
este Consejo es la máxima instancia de planeación, programación
y evaluación de los servicios de salud del estado de Veracruz.
Desde octubre de 2002, el GM planteó a los interlocutores
de los Servicios de Salud de Veracruz la elaboración de una
“carta compromiso” que formalizara su relación de trabajo con
el gobierno estatal. La elaboración de este documento significó
el reconocimiento formal del GM como interlocutor. El texto
de la carta compromiso estuvo listo para su firma en una reunión
realizada el 10 de febrero de 2003, y lo signaron representantes
estatales del más alto nivel y del GM, además de la directora de
CENSIDA como “testigo de honor”. Dentro de los acuerdos
destaca integrar una “contraloría social que vigile y garantice la no
impunidad en casos de violación de los derechos humanos de
las personas viviendo con VIH/SIDA, conformado por
representantes que no sean integrantes del GM ni SESVER” y
72 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
la transparencia por parte de SESVER del presupuesto para el
tema (GM y SESVER, 2003: 2).
En un proceso no exento de problemas y desconfianzas,
marcado por la existencia de dos informes no coincidentes de
evaluación sobre la situación del VIH/SIDA en Veracruz, el
GM (como instancia de comunicación permanente con el estado)
ha logrado trascender su función de escuchar para difundir las
acciones que está llevando a cabo el estado, adquiriendo
funciones de control y vigilancia.
Para llevar a cabo esta función de “contraloría social”, el
Grupo Multisectorial ha utilizado diversos mecanismos como
son: la búsqueda de equilibrios entre la denuncia pública de
irregularidades y la comunicación previa de éstas a las a las
instituciones gubernamentales; la agilización de denuncias por
medio del reporte directo de los actores sociales a representantes
estatales en las reuniones mensuales; acciones que en muchos
casos incluyen planeación de política pública como campañas
informativas, diseño de servicios, etcétera, susceptibles de
controlar y un mejor conocimiento de las acciones que se están
llevando a cabo.
La interlocución directa con la máxima autoridad estatal
en la materia facilita el seguimiento sistemático de las políticas
públicas concretadas en acciones y la participación en órganos
de decisión estatales como el Consejo Estatal de Salud, donde
“La principal lección de la
los actores sociales pueden representar sus intereses. Como experiencia del GM es la
plantea Isunza (2004: 48), “la principal lección de la experiencia forma en que actores de la
sociedad civil marcados
del GM es la forma en que actores de la sociedad civil marcados por la sospecha antiestatal
por la sospecha antiestatal y actores estatales imbuidos de la y actores estatales
cultura estatista anti-participativa han tenido que crear imbuidos de la cultura
estatista anti-participativa
mecanismos de trabajo conjunto para enfrentar la epidemia del han tenido que crear
VIH/SIDA en una región tan atrasada políticamente como mecanismos de trabajo
conjunto para enfrentar la
Veracruz”. epidemia del VIH/SIDA
en una región tan atrasada
Es sumamente difícil hacer una evaluación general de los políticamente como
consejos y su evolución en el tiempo debido a la gran Veracruz”.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 73


heterogeneidad temática y de actores involucrados, así como
por la cantidad de variables que influyen en su funcionamiento.
El caso aquí expuesto muestra cómo uno de los factores de
éxito es la representación amplia de los actores sociales
concernidos por la política pública y la existencia de reglas del
juego aceptadas y reconocidas por los participantes. Muestra
también que el conflicto es parte esencial del funcionamiento
de este tipo de instancias puesto que lo que está en juego son
intereses muchas veces contrapuestos pero que, sin embargo,
pueden procesarse en ellas.

4. Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia


(COCICOVIs) del Estado de México.58

Cuando el tema que Cuando el tema que caracteriza la relación entre la sociedad
caracteriza la relación
entre la sociedad civil y el
civil y el estado es la vigilancia y el control ciudadano, el ejemplo
estado es la vigilancia y el paradigmático en México es la Contraloría social (CS). La CS,
control ciudadano, el definida ampliamente como acciones específicas de vigilancia y
ejemplo paradigmático en
México es la Contraloría control que ejercen los beneficiarios de programas sociales sobre el
social (CS). desarrollo de los mismos, tiene más de 14 años de implementación,
y fue acuñada por primera vez en el sexenio del presidente Carlos
Salinas de Gortari. Este mecanismo se creó dentro del Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y con el apoyo de la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM).
Este mecanismo se inscribe dentro de un proyecto mayor de
modernización y reforma del estado que enfatiza el cambio de
relación entre gobierno y sociedad, da mayores espacios para la
participación ciudadana (Vázquez Nava, 1994: 15; Vázquez Cano,
1994: 68 y ss.; Salinas, 2000: 560).
El concepto de Contraloría Social nace oficialmente el 5
de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL, durante
una “toma de protesta” a los vocales de control y vigilancia del
programa Solidaridad (SECODAM y PRONASOL, 1992: 23;
Vázquez Nava, 1994: 31; Salinas, 2000: 560) y se define de la
siguiente manera:
74 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
La contraloría social constituye una nueva forma de control
administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación
de quienes tienen la responsabilidad del quehacer guberna-
mental. Se trata pues de una forma avanzada de participa-
ción ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalización de
los recursos públicos y en la evaluación del desempeño de los
funcionarios y empleados al servicio del Estado (Vázquez
Cano, 1994: 74-75).

La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes:


la atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones
y, por otro lado, el control colectivo de obras y servicios. Según
Vázquez Nava (1994: 26):
La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance de
la población en general medios de interlocución que puede utilizar
para expresarse libremente sobre aciertos y errores o para identificar
problemas en los servicios que recibe, o bien, para solicitar
orientación sobre especificaciones relacionadas con dichos servicios.
La segunda vertiente —donde la Contraloría Social encuentra su
expresión más acabada, puesto que hay recursos públicos que
vigilar— es aquella que ha incorporado a las comunidades y los
propios beneficiarios de obras y acciones emprendidas para elevar
sus niveles de bienestar y su productividad, en la supervisión del
proceso que implica su realización.

En la actualidad estas vertientes siguen operando en


múltiples programas. Los sistemas de atención ciudadana
(SACTEL, Quejanet, etc.) son ejemplos de la primera. En el
caso de la segunda vertiente, los sujetos que ejercen el control
forman parte de comités de beneficiarios de obra o beneficiarios
del programa. Las acciones de vigilancia se concentran en el
cumplimiento de las especificaciones técnicas de la obra o del
programa, por lo que los “vigilados” no sólo son los servidores
públicos, sino también los contratistas o empresas encargados de
realizar las obras. Aquí las acciones de control no sólo se limitan
a la presentación de quejas, como en el programa Oportunidades,
sino que poseen mayor capacidad de presión, por lo menos en
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 75
un nivel teórico, puesto que tienen que firmar el acta de
recepción de las obras, requisito formal para dar por terminada
El modelo de contraloría una obra. El modelo de contraloría social del Estado de México
social del Estado de
México son los Consejos
son los Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia Social
Ciudadanos de Control y (COCICOVIS) y sistemas similares funcionan en toda la
Vigilancia Social República.59
(COCICOVIS) y sistemas
similares funcionan en En el Estado de México, según sus autoridades, el programa
toda la República.
de CS en obra pública opera desde 1995 buscando incorporar la
participación organizada de la población beneficiaria en la
vigilancia, control y evaluación preventiva de las obras y servicios
que realiza el estado con recursos federales, estatales y
municipales. La metodología de la CS en el Estado de México
consiste en la creación de un COCICOVI por cada obra, el cual
se integra con tres vocales denominados “contralores sociales”
(Gobierno del Estado de México, s/f). Además de los programas
federales (micro-regiones, empleo temporal, Oportunidades,
Escuelas de Calidad, Capacitación para el trabajo), existen
COCICOVIS en los siguientes programas estatales: Asistencia
alimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el Instituto
Mexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo
Integral de los Pueblos Indígenas; el Instituto Mexiquense de la
Vivienda Social y en las obras públicas financiadas con recursos
federales y estatales.
Una diferencia importante con otros estados es el marco
jurídico que protege a estos comités puesto que se encuentra
resguardado incluso a nivel constitucional. La constitución
política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo
15 consagra la figura del contralor social y sus funciones de
vigilancia. La Ley orgánica de la administración pública, Art.
38bis, y la Ley Orgánica Municipal (Art.113, A-H) dan soporte
legal a la acción de estos comités.
Las funciones de los COCICOVI en la obra pública incluyen
la recepción y vigilancia de las obras según el expediente técnico
(es obligación de los contratistas entregar un expediente al

76 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


COCICOVI), la verificación de los materiales, la intervención en
los actos de entrega-recepción de las obras y la capacidad de presentar
quejas y denuncias. Por otro lado, en los programas sociales los
COCICOVIS verifican que los productos sean entregados el día y
hora determinados, que estos se encuentren en perfecto estado,
que los apoyos lleguen a las personas que se encuentran en la lista
de beneficiarios, que el trabajo de los servidores públicos sea eficaz,
eficiente y transparente, así como el reporte de irregularidades. En En nuestra tipología, los

nuestra tipología, los COCICOVIS son interfaces de tipo 4 (Interfaz COCICOVIS son
interfaces de tipo 4
mandataria: SC⇒ ⇒E) puesto que tienen facultades y mecanismos (Interfaz mandataria:
que van más allá de la denuncia (como la carta de entrega recepción SC⇒E) puesto que tienen
facultades y mecanismos
de la obra). que van más allá de la
denuncia.
Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, según la Dirección
General de Contraloría Social del Estado de México, se han
constituido 63,217 comités, lo que representa la participación de
200,021 contralores sociales. De estos, 23,891 comités
corresponden a servicios y 39,326 a obra pública.60
En el caso de los COCICOVIS podemos concluir que poseen
límites y potencialidades importantes. Dentro de los primeros
sobresale su invisibilidad y eficiencia. No contamos con datos para
medir con mayor precisión la eficiencia de estos mecanismos como
inhibidores de la corrupción, o para poder comparar las prácticas
del Estado de México con otras entidades. Las informaciones
oficiales hablan del número de comités formados, pero no de la
cantidad de expedientes abiertos por irregularidades, o el número
de demandas ciudadanas realizadas por este conducto. Asimismo,
en el contexto demográfico del Estado de México, asumiendo que
cada contralor reportado fuera un ciudadano diferente, en estos
mecanismos habría participado en 5 años alrededor del 1,3% del
total de la población. Dentro de sus potencialidades resalta su marco
legal —siendo el único estado que consagra esta figura en su
constitución—, elemento necesario pero no suficiente

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 77


5. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.61

“Oportunidades” es el “Oportunidades” es el programa social que cuenta con el


programa social que
cuenta con el mayor
mayor padrón de beneficiarios del país, atendiendo alrededor
padrón de beneficiarios de cinco millones de titulares (jefes de familia), que corresponde
del país aproximadamente a 25 millones de personas. Este programa
tiene como objetivo general “apoyar a las familias que viven en
condición de pobreza extrema con el fin de potenciar las
capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para
alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento
de opciones en educación, salud y alimentación, además de
contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de
desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones
socioeconómicas y calidad de vida.” (Oportunidades, 2005: 7).
Sus acciones combinan la focalización de beneficiarios, la
transferencia directa de recursos a las familias (en particular a
las mujeres) y el mejor aprovechamiento de la oferta institucional
en educación, alimentación y salud a través del establecimiento
de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios. Así, se
entregan apoyos económicos para alimentación a las familias
cuyas titulares asistan a pláticas mensuales de salud y a una
consulta médica cada año y becas escolares a los niños y niñas
que asistan a la escuela. Desde sus orígenes fue diseñado el
programa para que se evaluaran sus impactos por instituciones
independientes.
Los resultados de impacto, según la más reciente
evaluación, muestran un aumento de matrícula en educación
secundaria en las zonas rurales de hasta el 42% para varones y
el 33% en mujeres, aumento de la permanencia y baja de la
deserción, aumento de consultas preventivas en un 35% en el
medio rural y 20% en el medio urbano, y una mayor cantidad
(61%) de tomas de Papanicolau en mujeres que participan en el
programa, en comparación con las que no participan. La
transferencia directa de dinero significó un incremento en el
consumo en 22% en las familias rurales y 15% en las urbanas.
78 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Tanto por su diseño como por sus resultados este programa ha
sido reconocido por múltiples agencias, como el Banco Mundial,
el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE, como un
“programa exitoso” contra la pobreza extrema (INSAP y CIESAS,
2005).
El antecedente directo del programa Progresa-Opor-
tunidades es el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)
implementado en el sexenio del presidente Salinas de Gortari,
aunque sus orígenes pueden remontarse, según Cordera (1999:
16-19), al Programa Integrado de Inversiones Públicas para el
Medio Rural. Este programa se inició en 1968 y en 1973 se
transformó en el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER).
Para 1976 el PIDER tenía una cobertura del 35% del territorio
nacional. A fines de 1981, se extendió hasta el 54% del territorio.
Junto con este programa, en 1977-1978, nació COPLAMAR
programa focalizado a la atención a zonas deprimidas, rurales e
indígenas, esfuerzo al que se unió el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM) (Lapiedra, 2005). Durante el sexenio de Miguel
de la Madrid se realizaron pocos cambios a este esquema hasta
que, en el gobierno de Salinas, nace el Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL).62
Bajo el pretexto de la existencia de caciquismo en las
comunidades rurales e indígenas, PRONASOL buscó nuevas PRONASOL buscó
formas de intermediación política, creando para ello una estructura nuevas formas de
intermediación política,
política y administrativa paralela: los “comités de solidaridad”. creando para ello una
Si bien el objetivo de la estrategia no era la democratización, estructura política y
administrativa paralela: los
sino generar una estructura corporativa paralela al PRI, “comités de solidaridad”.
finalmente estos comités lograron establecer otro tipo de relación
con el estado, prescindiendo de la negociación corporativa dentro
del PRI (Jusidman, 2005). En el contexto de este programa surge
la Contraloría Social en México, añadiendo a las funciones de
estos comités la vigilancia y el control, incorporando por primera
vez de manera formal a la ciudadanía dentro de las acciones
sistemáticas de control y combate a la corrupción.63

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 79


En 1997, se creó el
En 1997, se creó el programa de Educación, Salud y
PROGRESA, con
cambios radicales en su Alimentación (PROGRESA), con cambios radicales en su
diseño respecto a su diseño respecto a su programa predecesor. El sujeto receptor
programa predecesor. El
sujeto receptor de la
de la política ya no fue la comunidad, sino la familia.64 El
política ya no fue la sistema se focalizaba y, por lo tanto, en una misma comunidad
comunidad, sino la
coexistían beneficiarios y no beneficiarios, lo cual alteraba
familia.
el tejido social comunitario.65 Las acciones se limitaban al
traspaso de recursos económicos y al cumplimiento de
actividades, y se separaban los recursos de obra pública al
ramo 026 primero y actualmente al 033, donde son
administrados directamente por los municipios. En síntesis,
la relación entre los beneficiarios de estos programas y el
estado se alteró significativamente. Sin embargo, en las
formas se mantuvieron los comités formados por vocales, y
se conservó el diseño de organización de Pronasol, pero sin
muchas de sus funciones.
Según la reglas de Según la reglas de operación del programa, el mecanismo
operación del programa,
privilegiado de participación es la Contraloría Social (CS)
el mecanismo privilegiado
de participación es la que se implementa, en términos concretos, a través de los
Contraloría Social (CS) Comités de Promoción Comunitaria, que no tienen
que se implementa a través
de los Comités de
atribuciones claramente identificadas. Las acciones que
Promoción Comunitaria, realizan sus integrantes, las vocales, funcionan como
que no tienen atribucio-
extensiones voluntarias de las acciones burocráticas (orientar
nes claramente
identificadas. a las titulares para hacer trámites; entregar la información
que el programa difunde y sobre fechas de pago, ayudar a
pasar la asistencia en las pláticas de salud, etc.) y no como
una contraparte ciudadana de vigilancia sobre el correcto
funcionamiento del programa (Hevia, 2005a) lo que las
convierte en órganos de transferencia de acciones, es decir,
interfaces de tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC⇐ ⇐ E).
Además de los Comités, se implementa también la difusión
de la información (y acciones de capacitación cuando el
presupuesto lo autorice), que corresponden a interfaces del tipo 2
(Interfaz de transparencia: SC← ←E) y los sistemas de atención
ciudadana (interfaces tipo 1, Interfaz de contribución: SC→ →E).
80 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Entre las acciones de difusión e información sobresalen las Entre las acciones de
difusión e información
acciones de “blindaje electoral”, y del interfaz tipo 1, el sobresalen las acciones de
Sistema de Atención Ciudadana (SAC). 66 En las entidades “blindaje electoral”, y del
interfaz tipo 1, el Sistema
federativas que tienen procesos electorales internos se realizan de Atención Ciudadana
importantes campañas de “blindaje electoral” consistentes en (SAC).

capacitación a las beneficiarias sobre sus derechos y en la


vigilancia del uso de los programas de gobierno para fines
electorales, la cual quizá sea la parte más exitosa de participación
ciudadana para la vigilancia por parte de dicho programa.67 Sobre
el SAC, podemos comentar que, en 2003, a través de este sistema
se recibieron 72,433 demandas, de las cuales 16,232 fueron
peticiones relacionadas con errores de inclusión/exclusión,
maltrato en centros de salud y obligación de realizar faenas
(Oportunidades, 2004b).
En el programa Oportunidades, aunque existe formalmente
la Contraloría social, ésta no entrega poderes a los ciudadanos
para el control efectivo del programa, por lo que no constituye
un interfaz de tipo 4 [Interfaz mandataria: SC(E)]. Más bien,
cumple acciones de recepción de demandas, lo que la ubica
dentro del primer tipo de nuestra tipología (Interfaz de
contribución: SC→ →E).
La conclusión central de este caso tiene que ver con la
poca capacidad de incidencia que tienen los beneficiarios sobre
el diseño y operación del programa. Los beneficiarios no cuentan Los beneficiarios no

con mecanismos para incidir en la planeación del mismo. No cuentan con mecanismos
para incidir en la planeación.
existen procesos para que los beneficiarios opinen ni decidan No existen procesos para
sobre la selección de las comunidades, los temas de las pláticas que los beneficiarios
opinen ni decidan.
de salud, la modificación de las reglas de operación, su
flexibilización en zonas urbanas o rurales u otras corresponsa-
bilidades. Sobre la incidencia de los beneficiarios en los procesos
de focalización, los mecanismos existentes —asambleas
comunitarias, denuncias por escrito— sólo permiten referirse a
errores de inclusión (no-pobres que fueron incluidos) pero no
los errores de exclusión (mecanismos de participación para incluir
a familias pobres mal identificadas como no-pobres). En la
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 81
ejecución del programa las titulares tienen una mayor capacidad
de incidir, vigilando que el programa funcione de acuerdo con
las reglas de operación, aunque las herramientas realmente
existentes limitan la contraloría social al uso de los sistemas de
En la evaluación los atención ciudadana. Finalmente, en la evaluación los beneficiarios
beneficiarios participan
únicamente como
participan únicamente como informantes pero no conocen ni
inormantes pero no se les comunica sistemáticamente de sus resultados.
conocen ni se les
comunica sistemá- A esto se suma que otros actores de la sociedad civil tienen un
ticamente de sus mayor índice de posibilidades de participar en otras instancias de relación
resultados.
donde teóricamente pueden incidir en el ciclo de la política, como los
consejos consultivos de SEDESOL, o algunos comités regionales o
estatales de Oportunidades. También las OSC, a través de convenios
de concertación para la transparencia y la postulación a fondos de
coinversión del Instituto de Desarrollo Social (Indesol), han participado
hasta ahora en acciones de “blindaje electoral” y vigilancia para que no
se usen los bienes y servicios de Oportunidades con fines partidistas.
Se identifica como una Por último, se identifica como una consecuencia no buscada del
consecuencia no buscada
del proceso cierto
proceso cierto debilitamiento del capital social comunitario, al definir
debilitamiento del capital como interlocutores civiles a individuos (las beneficiarias) o a las familias,
social comunitario, al dejando al margen las formas de organización comunitaria más amplias
definir como interlo-
cutores civiles a individuos que el núcleo familiar; en descargo, debe apuntarse que esta estrategia
(las beneficiarias) o a las estaría minando las posibilidades de un uso clientelar o partidista
familias, dejando al
margen las formas de
de los recursos del programa (Luccisano, 2005; Hevia, 2005a).
organización comunitaria
más amplias que el núcleo
Ahora bien, a diferencia de otros programas, las presiones
familiar. no formales (plantones, tomas) son usadas en el ámbito local
más que en el nacional o estatal.68 Esto tiene que ver, por un
lado, con la ausencia de organizaciones campesinas o urbanas
de carácter nacional o estatal que medien o ejerzan su capacidad
de movilización para defender eventuales peticiones de
comunidades o familias para su inclusión en el programa y, por
otro, debido a la existencia de procedimientos fijados en la norma
(encuestas y clasificación por ingreso, escolaridad y número de
personas que comparten un hogar) que se ha aplicado en todos
los casos y comunidades.

82 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


6. El Instituto Federal Electoral (IFE).69

La autoridad encargada de organizar las elecciones La autoridad encargada


de organizar las elecciones
federales en México es un organismo público, autónomo, federales en México es un
denominado Instituto Federal Electoral (el IFE). En 1996 se organismo público,
reforzó la independencia y autonomía del IFE (creado en 1990), autónomo, denominado
Instituto Federal Electoral
con dos decisiones clave: sus órganos de dirección tomarían (el IFE).
decisiones con el voto de los consejeros ciudadanos (denomi-
nados “consejeros electorales”) y hacer al Instituto autónomo
del poder ejecutivo.70
La estructura del IFE tiene tres tipos de órganos: los La estructura del IFE
directivos, los técnico-jurídicos y los de vigilancia. Los primeros tiene tres tipos de
órganos: los directivos, los
son el espacio colegiado de los consejeros electorales, es decir, técnico-jurídicos y los de
ciudadanos independientes que no representan a ningún partido vigilancia.

o instancia del estado. Los órganos técnico-jurídicos se


conforman con profesionales que responden a la lógica de un
servicio civil de carrera. Y los órganos de vigilancia son instancias
en las que los actores del proceso, los partidos políticos,
intervienen para dar seguimiento puntual a la ejecución de ciertas
acciones.
El diseño institucional del IFE otorga la dirección del
mismo a los consejos ciudadanizados, quienes tienen como brazo
ejecutor de los acuerdos alcanzados (y de las actividades
normadas) a los órganos técnico-jurídicos.71
La estructura ciudadanizada del IFE tiene su contraparte
en los órganos del servicio profesional. En el ámbito federal el
órgano de dirección es el Consejo General, donde se toman las
decisiones con el voto de 9 Consejeros; la contraparte ejecutiva
del Consejo General es la Junta General Ejecutiva. En un
segundo nivel existen 32 Consejos Locales: uno por cada estado
de la República (31) más el Distrito Federal. Cada Consejo Local
toma sus decisiones con el voto de 6 consejeros ciudadanos y el del
Consejero Presidente, quien es también Vocal Ejecutivo de la Junta
Local, es decir, de la contraparte ejecutiva del Consejo Local.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 83


En el tercer ámbito de la geografía electoral tenemos 300
Consejos Distritales en los que se divide todo el país. A partir
del peso demográfico, cada estado de la República tiene más o
menos distritos electorales. Las decisiones en cada Consejo
Distrital se conforman como los Consejos Locales, es decir,
con el voto de los 6 consejeros ciudadanos más el del Consejero
presidente quien al mismo tiempo es vocal ejecutivo de la Junta
Distrital.
La designación de los La designación de los consejeros electorales se conoce
consejeros electorales se
conoce como “sistema de
como “sistema de nombramiento en cascada”. Los 9 consejeros
nombramiento en del Consejo General72 son designados por dos tercios de los
cascada”.
presentes en la Cámara de Diputados a propuesta de las
fracciones parlamentarias de la misma. Estos 9 consejeros
designan a los 6 consejeros electorales de cada uno de los 32
Consejos Locales, es decir, 192 consejeros de Consejos Locales.
Una vez instalados los Consejos Locales, estos definen a 6
consejeros por cada distrito que integra el estado del que se
trate; en total se nombran 1800 ciudadanos como consejeros
distritales.73
El Consejo General del El Consejo General del IFE es un órgano permanente,
IFE es un órgano
permanente, mientras los
mientras los 32 Consejos Locales y los 300 Consejos Distritales
32 Consejos Locales y los sólo funcionan durante los periodos electorales federales,
300 Consejos Distritales
celebrados cada tres años. Esta situación de intermitencia
sólo funcionan durante
los periodos electorales también es característica del cuarto ámbito del IFE: nos
federales, celebrados cada referimos a las Mesas Directivas de Casillas, que son las
tres años.
autoridades encargadas de recibir la votación y realizar el
escrutinio y cómputo en cada sección electoral del país, la unidad
geográfico-electoral mínima.
Las mesas directivas de casilla están formadas por cuatro
ciudadanos que fungen como miembros propietarios (presidente,
secretario y dos escrutadores) y tres suplentes generales que
son nombrados por el IFE mediante un complejo mecanismo
de doble sorteo y una capacitación especial.74 Para hacerse una
idea de la magnitud de la participación ciudadana en las

84 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


elecciones federales, podemos apuntar que, en el proceso de
2000, se instalaron 113,423 casillas en todo el país, por lo que
se requirieron más de 450 mil ciudadanos encargados de las
mesas directivas de casilla.
El procedimiento para designar a los “árbitros ciudadanos” El procedimiento para
en la escala menor (las mesas directivas de casilla) parte de un designar a los “árbitros
ciudadanos” en la escala
doble sorteo que realizan los 300 Consejos Distritales, proceso que menor (las mesas
se conoce como de “doble insaculación”: se definen consecu- directivas de casilla) parte
de un doble sorteo que
tivamente una letra del alfabeto que corresponderá con la del realizan los 300 Consejos
apellido paterno del ciudadano escogido y un mes del año que será Distritales, proceso que se
el de nacimiento del mismo. El universo del sorteo es la lista nominal conoce como de “doble
insaculación”.
de electores de la sección electoral (unidad geográfica electoral
mínima) y, aunque es un derecho y una obligación participar como
funcionario de casilla, los ciudadanos que deciden no participar no
tienen en la práctica alguna sanción por este incumplimiento.
Los ejecutores de la selección y capacitación de los
ciudadanos escogidos de la lista nominal para fungir como
funcionarios de casilla, son un numeroso grupo de empleados
temporales que el IFE contrata al inicio del año electoral. Por
su doble función, estos trabajadores se conocen como
capacitadores-asistentes electorales.75
En primer lugar, hacen visitas a domicilio para entregar los
nombramientos a los ciudadanos “insaculados” en el sorteo, para
después impartirles un cursillo básico sobre el proceso electoral,
sus funciones y tareas concretas el día de la jornada. Del total de
ciudadanos insaculados y capacitados se forma la lista ordenada
por nivel de escolaridad, donde quien tiene mayor cantidad de años
de estudios formales será designado como presidente, el que sigue
como secretario, seguidos por el primer y segundo escrutadores.
En esta parte del proceso los capacitadores-asistentes cumplen su
primera función y trabajan coordinados por los llamados
supervisores, quienes son alrededor del 10% de ellos mismos que
obtuvieron mejores calificaciones en el proceso de su selección.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 85


En una segunda etapa, los capacitadores-asistentes se
dedican fundamentalmente a labores logísticas de organización
electoral (por eso “asistentes electorales”), y están bajo las
órdenes del Vocal Distrital de Organización Electoral. Por esto,
los capacitadores-asistentes son los responsables de entregar a
los ciudadanos funcionarios de casilla, en los días previos a la
jornada electoral, el llamado “paquete electoral”. Esta entrega
es muy importante porque consta de todo el material para la
jornada electoral (mamparas, urnas, actas, boletas impresas en
papel-seguridad, foliadas y ordenadas, tinta indeleble, máquina
para marcar credenciales para votar, etcétera) y de su buena
entrega depende la instalación de la casilla respectiva.
Los capacitadores- Finalmente, los capacitadores-asistentes auxilian a los
asistentes auxilian a los
funcionarios de casilla
funcionarios de casilla (por ley, los presidentes de las mismas)
(por ley, los presidentes de para que hagan llegar el paquete electoral (con las actas llenas,
las mismas) para que
las urnas y los votos) al Consejo Distrital respectivo (o al centro
hagan llegar el paquete
electoral (con las actas de acopio, lugares donde se juntan paquetes de varias casillas
llenas, las urnas y los dispersas, para hacerlas llegar en conjunto al Consejo).
votos) al Consejo Distrital
respectivo . Como puede verse, la cadena de ciudadanización va de los
Consejeros del Consejo General, al Consejo Local, de los
consejeros de los Consejos Locales al Consejo distrital, junto a
los funcionarios de casilla; el papel de los capacitadores-
asistentes electorales es clave porque funcionan como enlace
real entre la estructura del IFE (los tres primeros niveles) y el
ciudadano funcionario de casilla que tendrá en sus manos la
operación de gran parte de la jornada electoral.
El “modelo IFE” plantea En resumen, el “modelo IFE” plantea la inserción de los
la inserción de los
ciudadanos, en su calidad
ciudadanos, en su calidad de tales, como elementos de control
de tales, como elementos y dirección del Instituto en todos los niveles y momentos del
de control y dirección del proceso electoral: es éste el modelo que los legisladores de todos
Instituto en todos los
niveles y momentos del los partidos políticos encontraron para salvar la crisis de
proceso electoral. legitimación que significó la elección federal de 1994, el
levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y
la aguda situación económico-financiera de 1994-1995.

86 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


Hemos definido los consejos electorales ciudadanizados Hemos definido los
consejos electorales
como “interfaces socioestatales de rendición de cuentas ciudadanizados
transversal” (Isunza, 2004); en términos de nuestra tipología, como“interfaces
socioestatales de
se trata de interfaces tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔ ⇔ E). El rendición de cuentas
modelo IFE significa el diseño de una institución conformada transversal”; en términos

para el control de sus miembros técnico-profesionales por parte de nuestra tipología, se


trata de interfaces tipo 6
de ciudadanos quienes, en calidad de tales, ejercen la dirección (Interfaz cogestiva:
de la institución y basan su legitimidad por su cualidad de semi- SC⇔E).

representantes de la sociedad civil dentro del estado.


Si bien el modelo de autoridad electoral autónoma, con
instancias de dirección ciudadanizadas, se ha generalizado en
México, no todos los casos de autoridades electorales en los
estados de la República cuentan con la fortaleza y legitimidad
del IFE.76 Por otro lado, el modelo de los consejos ciudadanizados
como parte de instituciones que gozan de cierta autonomía, ha
cobrado ya “carta de ciudadanía” en México, como se ha podido
apreciar en la creación del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública Gubernamental (el IFAI).77
La apertura del sistema político electoral es el resultado de
las luchas sociales a favor de la democratización de la vida social,
muy especialmente de los esfuerzos de los movimientos sociales
“prodemocráticos” que permitieron, en ciertas coyunturas de la
política nacional y regional (como 1988 y 1994-1995), cristalizar
reformas legales de carácter constitucional y de la ley específica
(Olvera, 2003c).
La complejidad del contexto político en el que se diseñó el
actual IFE lo define Andreas Schedler (1999b: 1504-1505):
“disciplinar el poder de una manera que no sólo sea efectivo y
sostenible sino que también tenga credibilidad ante los otros, es
un asunto extremadamente complicado. Y es aún más
complicado en un contexto donde los detentadores del poder se
han ganado una reputación casi indestructible, de construir (o
por lo menos asegurar) sus victorias electorales con base en el
fraude y la corrupción”.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 87


A partir de la revisión de estos seis casos ejemplares,
proponemos una serie de avances analítico-comparativos que
se resumen en la siguiente tabla.

88 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


V. CONCLUSIONES.
a) Sobre el marco analítico.
1. Resulta útil el análisis centrado en el concepto de
interfaces socioestatales, entendidas como espacio de
intercambio y conflicto en el que ciertos actores se
interrelacionan intencionalmente, ya que permite
comprender las lógicas de poder implícitas en estas
relaciones e identificar más diáfanamente el peso de
algunos actores en contextos determinados.
2. La tipología de interfaces socioestatales propuesta
permite establecer un mapa general sobre los tipos de
relaciones institucionales existentes entre la sociedad
civil y el estado; el análisis de los casos ejemplares da
cuenta de la complejidad intrínseca de cada mecanismo
y de su historia.
3. Las relaciones entre estado y sociedad civil pueden
analizarse desde diversas perspectivas: en cuanto al
sector de la política pública concernida, el nivel de
institucionalización así como la lógica del intercambio
de información y poder.

b) Caracterización del contexto sociopolítico.


4. Las relaciones sociedad civil-estado en México han
cambiado drásticamente en los últimos 30 años.
Instituciones y formas de relación que hoy parecen
normales eran impensables 10 años atrás. Sin embargo,
se observa un proceso de transición inconclusa que
tiende a convertirse en una situación estructural. Este
proceso se caracteriza por la coexistencia del régimen
autoritario que no termina de desmantelarse que no logra
consolidarse con otro democrático. La transición política
no comienza con la alternancia en la presidencia de la
República de 2000: ésta se viene dando en los espacios
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 89
locales hace décadas, configurando un mosaico con
particularidades regionales y locales.
5. El contexto histórico que enmarca las relaciones
sociedad civil-estado en la actualidad se caracteriza por
la continuidad del proyecto económico-financiero, por
las agudas contradicciones entre la estructura político-
administrativa y las necesidades de un país democrático
y por el crecimiento de poderes fácticos que se
contrapone con la necesidad imperiosa de un estado de
derecho.
c) Caracterización general de las interfaces socioestatales.
6. En México coexisten de manera significativa meca-
nismos formales (identificados en leyes, reglamentos,
acuerdos, etcétera) con mecanismos informales (mítines,
plantones, tomas de oficinas, mesas de negociación) de
relaciones sociedad civil-estado.
7. La ciudadanía mantiene una posición de crear
interlocución con el estado a través de manifestaciones
públicas, en coincidencia con la tradición política
nacional, pero también porque, de forma significativa,
este mecanismo le es funcional, aunque ciertos ejemplos
muestran que su eficacia es desigual.
8. Otra forma relevante de relación sociedad civil-estado
por su generalización en toda la geografía nacional, son
las campañas de comunicación del estado a través de
los medios masivos de información. Estas relaciones
son tanto de “arriba hacia abajo” (a través del uso del
tiempo oficial para entregar información y construir
cierta opinión pública) como de “abajo hacia arriba”
(mediante el uso ciudadano de espacios de denuncia y
control utilizados de manera limitada).
9. A partir del mapa de las interfaces socioestatales es
posible concluir, en primer lugar, que la incidencia de
90 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
los ciudadanos en las políticas públicas es acotada por
múltiples factores.
10. El análisis de interfaces socioestatales muestra la
prolijidad de mecanismos de participación en los tres
ámbitos de gobierno. El déficit de participación no parece
estar en la oferta de participación, sino en el uso de la
misma.
11. En este sentido parecen ser las características de los
actores sociales concretos que participan en estas
interfaces las que impactan más profundamente en su
funcionamiento. En general se advierten limitaciones
tanto de los funcionarios de gobierno de niveles
operativos como de los ciudadanos con quienes
interactúan.
12. El diseño de las interfaces tiene repercusiones en el nivel
de la participación. En situaciones donde dicha
participación implica una considerable inversión de
tiempo y recursos para los ciudadanos, si el resultado
final de ese mecanismo va a ser un bajo impacto en la
toma de decisiones, el uso de los mecanismos
participativos se inhibe.
13. Constatamos la desarticulación de las instancias
gubernamentales en el terreno de aplicación de las
políticas públicas. Esta desarticulación, junto con la
enorme complejidad de sus reglas de operación y
frecuente contradicción entre ellas, se traduce en un
escenario caótico y altamente demandante para los
ciudadanos. En su conjunto, esta situación estructural
incide negativamente en el uso ciudadano de los
mecanismos de participación que formalmente existen.
14. Existen visiones múltiples y hasta contrapuestas en la
sociedad civil y el estado sobre la participación, su
utilidad y legitimidad. Esto se traduce en diseños y
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 91
gestiones contradictorias en las relaciones concretas entre
el estado y la sociedad civil.
15. Los estudios de caso permiten comprender las
complejidades intrínsecas de cada mecanismo y su
historia y dan pistas sobre posteriores fases en la
investigación de las relaciones sociedad civil-estado
cambiando la escala a niveles micro.
d) Acerca de las interfaces socioestatales institucionaliza-
das en el ámbito federal.
16. En el ámbito federal, las ISE institucionalizadas por
medio de programas de operación alcanzan 347
instancias, mientras que en los sitios de Internet de la
APF se identificaron 213 ISE. En ambos casos, la
Interfaz de contribución: SC→E se mantiene como la
más importante oferta de interacción del gobierno
federal, seguidos por la Interfaz de transparencia: SC←E.
17. El desarrollo más amplio y diversificado de las interfaces
socioestatales institucionalizadas en el ámbito federal,
por lo menos en las fuentes de información consultadas,
se da en el campo de la política de desarrollo social.
Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces en los
campos de la seguridad pública (PGR, SSP, PFP,
SEGOB) y de definición y gestión de la política fiscal y
financiera.
e) Acerca de las interfaces socioestatales institucio-
nalizadas en el ámbito estatal.
18. En el ámbito estatal, por medio del análisis de la
legislación en 6 entidades federativas, se identifican 201
Interfaces socioestatales. Sobresalen los órganos
colegiados con representación ciudadana, tanto
consultivos como cogestivos, sumando un 56% de la
oferta de participación institucional. Su desempeño
depende tanto del diseño y las capacidades que tengan
92 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
estos órganos como del tipo de actores que participen
en ellos.
19. También en el ámbito estatal sobresale la presencia
nominal de mecanismos de democracia directa de los que,
sin embargo, se desconoce su uso.
f) Acerca de las interfaces socioestatales instituciona-
lizadas en el ámbito municipal
20. En el ámbito municipal, por medio del análisis de las
leyes y códigos orgánicos municipales de 31 entidades,
contabilizamos 123 ISE. Según estas leyes, la relación
entre el estado y la sociedad civil en el ámbito municipal
está marcada por una visión limitada de la participación
ciudadana, privilegiando comités y consejos no
autónomos con funciones colaborativas (difusión de la
infor mación, organización para la participación
económica de los beneficiarios de las obras, cooptación
de la interlocución con figuras legales, etcétera).
21. Existen dos factores que facilitan la cooptación política
de estos mecanismos locales de participación: Por un
lado, elementos de diseño organizativo y, por otro, de
cultura política. Sobre el primero, al privilegiar órganos
colegiados (consejos, comités) existe el riesgo implícito
de sobre-representación y falta de transparencia en la
designación de los consejeros municipales.
En cuanto a la falta de transparencia en la designación
de los consejeros, la corta vida de la administración
municipal (tres años sin reelección) y la falta de
formación política en municipios rurales y pequeños
facilita una visión patrimonialista del municipio y sus
órganos auxiliares.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 93


VI. RECOMENDACIONES.

A PARTIR DE LOS HALLAZGOS del presente estudio, y con


el objetivo de fortalecer los procesos de democratización
a partir de nuevas formas de relación entre la sociedad civil y el
estado, se proponen las siguientes acciones:
1. Favorecer mecanismos para el fortalecimiento de las
capacidades de los actores civiles y estatales encargados
de la interlocución que incide en la formulación de
políticas públicas.
2. Diseñar estrategias de apoyo a iniciativas de OSC para
el seguimiento de la gestión de gobiernos, parlamentos
y el sistema político en general.
3. Generar mecanismos efectivos y obligatorios de
coordinación intergubernamental para el mejor diseño e
implementación de políticas públicas. Estos mecanismos
deben racionalizar las demandas de participación de la
sociedad y evitar duplicidad de acciones, en un esquema
de corresponsabilidad que no se limite a la transferencia
de responsabilidades a los ciudadanos en situación de
precariedad.
4. Evaluar, diseñar y condensar la implementación de
mecanismos de participación ciudadana dirigida al
control de áreas estratégicas que no cuentan con ésta:
hacienda, economía, seguridad pública.
5. Transparentar las negociaciones de las mesas de atención
a mítines y plantones en los tres ámbitos de gobierno.
6. Intensificar la cultura de la legalidad en los tres ámbitos
de gobierno.
Con la finalidad de generar conocimiento necesario en el
tema de las relaciones sociedad civil-estado en México se
recomienda:
94 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
7. Establecer un censo de las instancias de participación
ciudadana para contar con información confiable sobre
su efectiva constitución, los términos de su funciona-
miento, su capacidad de negociación, el grado de
institucionalización y el tipo e identidad de los
participantes, entre otros.
8. Realizar estudios comparados sobre las relaciones entre
sociedad civil y estado a partir de las evaluaciones y
estudios que realizan instituciones académicas sobre los
programas de gobierno, de acuerdo a sus reglas de
operación.
9. Elaborar un estudio específico sobre los sistemas de
quejas y sugerencias que permita evaluar su efectividad
y consecuencias, en la perspectiva de fortalecer espacios
de diálogo socio-estatal y de control social.
10. Complementar la visión macro con estudios de caso
intermedios y micro en los ámbitos estatal y municipal que
permitan dar cuenta de las diferencias regionales en las
formas de relación sociedad civil-estado.
11. Realizar estudios sobre el uso de mecanismos de
democracia directa en los ámbitos local, municipal y
estatal.
12. Llevar a cabo estudios etnográficos centrados en el
ámbito local que den cuenta de las formas y déficit de
articulación de las políticas públicas.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 95


VII. ANEXOS.
Anexo 1. Ejemplificaciones de las interfaces socioestatales institucio-
nalizadas, por tipo, a partir de las reglas de operación de los programas
federales.

96 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 97
98 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 99
Anexo 2. Sistematización de leyes estatales. Ejemplo Sonora.

100 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


Anexo 3. Relación de las normas estatales revisadas.

Distrito Federal

1. Reglamento Interior del Consejo de Información Pública del Distrito Federal.


Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 2 de junio de 2004.
2. Acuerdo del Jefe de Gobierno para la Vigilancia Ciudadana dentro de los
Órganos Colegiados del Gobierno del Distrito Federal. Acuerdo Núm.7, 14
Febrero de 2001.
3. Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Diario Oficial el 26 de julio de 1994
(Incluye Reforma del 14 de octubre).
4. Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del 28 de septiembre
de 1998 (Incluye Reforma del 11 de julio de 2002).

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 101


5. Ley Ambiental del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 13 de
enero de 2000.
6. Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Diario Oficial
de la Federación, 22 de junio de 1993.
7. Ley del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 28 de febrero de 2002.
8. Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 23 de mayo de 2000.
9. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 26 de enero de 1996.
10. Ley de Educación del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8
de junio del 2000.
11. Ley de las y los Jóvenes del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal,
25 de julio de 2000.
12. Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. Gaceta Oficial
del Distrito Federal, 29 de diciembre de 1998.
13. Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 17 de mayo de 2004.
14. Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal. Gaceta Oficial del
Distrito Federal, 27 de enero de 2000.
15. Ley de la Procuraduría Social del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 28 de septiembre de 1998.
16. Ley de Protección Civil para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 23 de julio de 2002.
17. Ley de Salud para el Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación, 1 de
enero de 1987.
18. Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación,
19 de julio de 1993.

102 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


19. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.
Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8 de mayo de 2003.
20. Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, 2001-2006. México,
Distrito Federal, 5 de diciembre de 2000.
21. Reglamento Interno del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal. Gaceta
Oficial, 5 de diciembre de 2002.
22. Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal. Gaceta
Oficial, 28 de diciembre de 2000 (Incluye Reforma del 26 de septiembre del
2002)
Estado de México

1. Código Electoral del Estado de México. Aprobada el 2 de marzo de 1996 (Incluye


Reformas y Adiciones). H. LII Legislatura del Estado de México.
2. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (Que Reforma y
Adiciona la del 31 de octubre de 1917). Aprobada del 31/10/1917. Incluye
reformas y adiciones de años posteriores, hasta el Decreto 68 publicado en la
Gaceta Oficial del Gobierno el 26 de agosto de 2004.
3. Ley de Asistencia Social del Estado de México. (Decreto No. 148). H. HLIX
Legislatura del Estado de México. Aprobada el 17 de noviembre de 1986.
4. Ley de Derechos y Cultura Indígena del Estado de México. (Decreto No. 94).
H. LIV Legislatura del Estado de México. Aprobada el 26 de julio de 2002.
5. Ley de Desarrollo Social del Estado de México. H: LV Legislatura del Estado
de México, Decreto No. 119. Aprobada el 20 de diciembre de 2004.
6. Ley de Instituciones de asistencia Privada del Estado de México. H. LIV
Legislatura del Estado de México, Decreto No.26. Aprobada el 30 de mayo de
2001.
7. Ley de Planeación del Estado de México y Municipios. H. LIV Legislatura del
Estado de México, Decreto No. 44. Aprobada 14 de noviembre de 2001.
8. Ley de Planeación del Estado de México. H. XLVIII Legislatura del Estado de
México, Decreto No.212. Aprobada el 5 de enero de 1984.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 103


9. Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México. H. LIII Legislatura,
Decreto No. 114. Aprobada el 18 de febrero de 1999.
10. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de México.
H. LIV Legislatura del Estado de México. Decreto No. 46. Aprobada el 18 de
marzo de 2004.
11. Ley del Agua del Estado de México. H. LIII Legislatura del Estado de México.
Decreto No. 115. Aprobada 24 de febrero de 1999.
12. Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México. H. XLVIII
Legislatura del Estado de México. Decreto No. 2. Aprobada 15 de septiembre
de 1981 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 109 del 19 de
diciembre de 1004).
13. Ley Orgánica Municipal del Estado de México. H. LI Legislatura del Estado
de México. Decreto No. 164. Aprobada el 26 de febrero de 1993 (Incluye
Reformas y Adiciones hasta el Decreto 103, publicado en la Gaceta Oficial el
1 de diciembre de 2004).
14. Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado Denominado Consejo
Estatal para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas del Estado de
México. H. LII Legislatura del Estado de México. Decreto No. 40. Aprobado
el 6 de octubre de 1994.
15. Ley que Crea la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México. H. LI
Legislatura del Estado de México. Decreto No. 128. Aprobada el 13 de
septiembre de 1992 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 26
publicado en la Gaceta del Gobierno el 1 de julio de 1997).
16. Reglamento de la Participación Social en Educación. Aprobada el 14 de
marzo de 2003.
17. Reglamento del Consejo Estatal de Honor y Vigilancia. Aprobada el 21 de
mayo de 1987.
18. Reglamento Interior de la Junta de Asistencia Privada del Estado de México.
Aprobada el 2 de agosto de 2002; adicionada el 13 de julio de 2004.
19. Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social. Aprobada el 21 de
noviembre de 2003; adición de 22 de julio de 2004.
104 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
20. Reglamento Interior del Centro de Estudios sobre Marginación y Pobreza del
Estado de México. Aprobada el 25 de marzo de 2004.
21. Reglamento Interior del Consejo Consultivo de Protección al Ambiente del
Estado de México. Aprobado el 2 de agosto de 1993.
22. Reglamento Interior del Instituto Mexiquense de la Mujer. Aprobado el 17 de
diciembre de 2003.
23. Reglamento Interno del Consejo Consultivo Turístico de Estado de México.
Aprobado el 7 de junio de 1995.
Jalisco

1. Ley del Desarrollo Urbano. Decreto del Congreso del Estado No. 15097. Aprobado
del 2 de julio de 1993 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto 19151 del 25
de octubre de 2001.
2. Ley Estatal de Salud. Decreto del Congreso del Estado No. 12678. Aprobado
el 16 de diciembre de 1986 (Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 20426
del 30 de diciembre de 2003).
3. Ley de Educación del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado No.
16644. Aprobado el 26 de agosto de 1997 (Reformas y Adiciones hasta el
Decreto No. 20048 del 28 de agosto de 2003).
4. Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del Gobierno del Estado. Decreto del
Congreso del Estado No. 15774. Aprobado el 1 de febrero de 1995. reformada
por el Decreto 19485 del 22 de junio de 2002.
5. Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Decreto del Congreso del
Estado No. 17113. Aprobada el 23 de diciembre de 1997, reformada mediante
el Decreto 18769 del 13 de febrero de 2001.
6. Ley del Consejo de Colaboración Municipal. Decreto del Congreso del Estado
No. 5515. Aprobado 31 de diciembre de 1949. Reformado y adicionado mediante
el Decreto 20509 del 25 de mayo de 2004.
7. Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto del Congreso
del Estado No. 18434. Aprobado 8 de julio de 2000. Reformado mediante
Decreto 19342 del 15 de diciembre 2001.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 105
8. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Decreto del
Congreso del Estado No. 13596. Aprobado el 25 de mayo de 1989. Reformado
y adicionado mediante Decreto 19859 del 24 de diciembre de 2002.
9. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco.
Decreto del Congreso del Estado No.19446. Aprobado el 20 de diciembre de
2001.
10. Ley del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Decreto del Congreso del Estado
No. 19426. Aprobado el 18 de diciembre de 2001.
11. Ley de Obras Públicas del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado
No. 20442. Aprobado el 22 de enero de 2004.
12. Ley Orgánica de la Procuraduría de Desarrollo Urbano. Decreto del Congreso
del Estado No. 18905. Aprobado el 18 de enero de 2001.
13. Ley Orgánica del Instituto Jalisciense de la Juventud. Decreto del Congreso
del Estado No. 19454. Aprobado el 31 de enero de 2002.
14. Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Jalisco. Decreto del Congreso
del Estado No. 19369. Aprobado el 31 de enero de 1998. Reformada mediante
Decreto 19121 del 28 de junio de 2001.
15. Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus Municipios.
Decreto del Congreso del Estado No. 20089. Aprobado el 20 de agosto de
2003.
16. Ley de Planeación para el Desarrollo para el Estado de Jalisco y sus Municipios.
Decreto del Congreso del Estado No. 18674. Aprobado el 16 de noviembre
del 2000.
17. Ley de Protección Civil del estado. Decreto del Congreso del Estado No.
15095. Aprobado el 25 de junio de 1993. Reformada y adicionada mediante
Decreto 20436 del 21 de febrero del 2004.
18. Ley de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del
Estado No. 15310. Aprobado el 22 de diciembre de 1993. Reformada y
adicionada mediante Decreto 19819 del 17 de diciembre de 2002.
19. Reglamento de la ley de Transparencia e Información Pública para el Poder
Ejecutivo del Estado de Jalisco. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara,
Jalisco a 23 de septiembre de 2002.
106 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
20. Reglamento de la Ley del Consejo de Colaboración Municipal de Obras Públicas
de la Ciudad. Decreto del Congreso del Estado No. 5575. Expedido el 17 de junio
de 1999.
21. Reglamento Interior del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Gobierno del Estado
de Jalisco, Poder Ejecutivo. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara, Jalisco
27 de mayo de 2002.
22. Reglamento Interior del Subcomité Especial para el Desarrollo Sustentable de las
Etnias y regiones Prioritarias. Gobierno del Estado de Jalisco, Poder Ejecutivo.
Secretaría General de Gobierno. Vigente desde el 30 de enero del 2000.
23. Reglamento Interior del Subcomité Sectorial de Asistencia Social. Gobierno del
Estado de Jalisco, Poder Ejecutivo. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara,
Jalisco 10 de octubre de 1999.
24. Reglamento Interno del Consejo Estatal de Desarrollo Urbano. Aprobado el 15 de
agosto de 1995. [Sin más referencias].
25. Reglamento Interno de la Ley de Transparencia e Información Pública del H.
Congreso del Estado de Jalisco. Aprobado el 17 de septiembre de 2002.
26. Reglamento Interior del Subcomité Estatal de Desarrollo Regional. Guadalajara,
Jalisco 11 de octubre de 1999.
Nuevo León

1. Ley Orgánica para la Administración Pública del Estado de Nuevo León.


Periódico Oficial del 9 de octubre de 2003.
2. Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de Estado de Nuevo
León. Periódico Oficial del 28 de enero de 1991. Última Reformada publicada
en el Periódico Oficial el 17 de octubre de 1997.
3. Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios
para la Administración Pública del Estado de Nuevo León. Periódico Oficial
del 19 de enero de 1989. Última reforma publica en el mismo periódico el 9 de
julio de 1997.
4. Ley de Agua Potable y Saneamiento para el estado de Nuevo León. Periódico
Oficial del 3 de octubre de 1997.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 107
5. Ley de Beneficencia Privada para el Estadote Nuevo León. Periódico Oficial el
Estado, 2 de enero de 1984.
6. Ley que Crea la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Periódico Oficial 28
de diciembre de 1992. Última Reforma 11 de enero de 2002.
7. Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Estado
de Nuevo León. Periódico Oficial 23, de diciembre de 1953. Última Reforma,
2 de noviembre de 1984.
8. Ley de Educación del Estado. Periódico Oficial, 16 de octubre de 2000.
9. Ley Electoral del Estado de Nuevo León. Periódico Oficial, 1 de diciembre de
1996. Última reforma, 31 de julio de 2002.
10. Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente del Estado
de Nuevo León. Periódico Oficial 26 de junio de 1989.
11. Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León. Periódico
Oficial 22 de octubre de 1997. Última reforma, 31 de diciembre de 1999.
12. Ley de protección Civil para el Estado de Nuevo León. Periódico Oficial, 22
de enero de 1997.
13. Ley Estatal de Salud. Periódico Oficial, 12 de diciembre de 1988. Última
reforma, 26 de julio de 1999.
14. Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social del Estado de Nuevo León.
Periódico Oficial, 12 de diciembre de 1988. Última reforma, 3 de enero de
2000.
15. Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León. Periódico
Oficial, 24 de mayo de 1996. Última reforma, 30 de octubre de 2002.
16. Reglamento Interno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
de Nuevo León. Periódico Oficial del Estado, 26 de diciembre de 1984.
Sonora

1. Reglamento Interior del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública.


Boletín Oficial (B.O.) No. 12, Sección 1, del 8 de febrero de 2001.
2. Reglamento de Ley de Obras Públicas del Estado de Sonora. B. O. 39, sección i, del
12 de noviembre de 1987, y B.O. 38, sección I, del 10 de noviembre de 1988.
108 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
3. Reglamento Interior del Instituto Sonorense de la Mujer. B. O. No.45, 4 de
junio de 2001.
4. Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Y Cultura. B.O. No.50,
sección I, 23 de junio de 1997. Reformado el 6 de junio de 2002, B.O. 45,
sección I.
5. Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Sonora. Reglamento
Interior [En la página de Internet la entrada de ésta regulación aparece como
Reglamento Interior. Es un documento escaneado]. Dado en la residencia del
Poder Ejecutivo, en la ciudad de Hermosillo, Sonora, 25 de junio de 1986.
6. Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de
Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública
Estatal. B.O. ¿8?, sección I, vigente a partir del 27 de enero de 1989.
7. Ley de Seguridad Pública para el Estado de Sonora. Ley No, 255, B.O. No.53,
sección II, 30 de diciembre de 1996.
8. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados
con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal. B.O. 46, sección I,
vigente desde el 9 de diciembre de 1988.
9. Ley que Crea los Servicios de Salud de Sonora. B.O. No. 20, sección II; 10 de
marzo de 1997.
10. Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora. B.O. No.6, sección I, 19 de
julio de 1993.
11. Ley de Obras Públicas del Estado de Sonora. B.O. No. 10, sección I, 03/08/
92.
12. Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para el Estado de
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AZAOLA, Elena80 (2005): Entrevista concedida el 27 de mayo de 2005, México.
AZIZ, Alberto81 (2005): Entrevista concedida el 19 de mayo de 2005, México.
BÁEZ, Mariano82 (2005): Entrevista concedida el 26 de mayo de 2005, México.
GARCÍA GARCÍA, Sergio83 (2005): Entrevista concedida el 20 de mayo de 2005, México.
JUSIDMAN, Clara84 (2005): Entrevista concedida el 28 de mayo de 2005, México.
LAPIEDRA, Manuel85 (2005): Entrevista concedida el 24 de mayo de 2005, México.
LAZOS, Flavio86 (2005): Entrevista concedida el 26 de mayo de 2005, México.
PERALTA, Carlos87 (2005): Entrevista concedida el 28 de mayo de 2005, México.
PINACHO, Francisco Javier88 (2005): Entrevista concedida el 24 de mayo de 2005,
México.
PONCE, Daniel89 (2005): Entrevista concedida el 13 de enero de 2005, México.
SEPÚLVEDA, Mayli90 (2005): Entrevista concedida el 14 de enero de 2005, México.
VERA CID, Ana María91 (2005): Entrevista concedida el 12 de junio de 2005, México.
Villaseñor, Elio92 (2005): Entrevista concedida el 6 de enero de 2005, México.

NOTAS
1
Responsable de la investigación. Profesor-investigador (y Director Académico) del Centro de Investi-
gaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Correo electrónico:
eisunzav@ciesas.edu.mx
2
Co-autor de la investigación. Estudiante de doctorado en antropología del CIESAS. Correo electró-
nico: heviadelajara@yahoo.com.
3
“Estos espacios se interpenetran y complementan pero su separación y autonomía es condición básica
de la realización del principio de igualdad compleja, es decir, el principio normativo que se funda en la
necesidad de mantener una competencia plural entre esferas sociales diferenciadas; en el seno de cada

122 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


una de estas esferas la posición lograda no debe funcionar como punto favorable en la dinámica interna
de las otras” (Isunza, 2001: 115).
4
En la literatura especializada, cuando se aborda la participación ciudadana de la sociedad civil por lo
general los análisis se centran en las denominadas organizaciones cívicas, civiles o no gubernamentales
(Gobierno de México, 2001d; Ziccardi, 2004b; y García, 2003). Estas organizaciones de la sociedad civil
(OSC) se definen como “formas asociativas integradas por ciudadanos, que no realizan proselitismo
partidario o religioso, pero que tienen como plataforma de acción el ejercicio de los derechos de tercera
y cuarta generación (independientemente de sus áreas de acción)” (Villalobos y García, 2004: 2n). Para
formarnos una idea de la dimensión de este tipo de asociativismo en México, cabe mencionar que en
el directorio del Centro Mexicano para la Filantropía (CEMEFI) se reporta en octubre de 2003, la
existencia de 7,523 OSC, 27.7% de las cuales se ubican en el Distrito Federal, frente a estados como
Nayarit donde sólo existen 21 instituciones registradas,oTlaxcalacon24.
Los temas a los que estas organizaciones dedican sus esfuerzos son variados: arte y cultura, bienestar,
ciencia, derechos humanos, desarrollo, ecología, educación y salud; entre estos, el tema del bienestar es
el que más organizaciones hacen suyo (31%). En términos de su institucionalidad, una gran mayoría
(el 81%) está constituida como Asociación Civil (AC) (García, 2003: 27-30).
5
En el caso mexicano, se observan tendencias claras que podrían indicar el desarrollo de estos elementos que
forman parte de la configuración histórica de las sociedades liberal-democráticas, si bien con unas
especificidades que reclaman más atención a la historia concreta de sus desarrollos. Este modelo típico-ideal
permite comprender las acciones que niegan los presupuestos generales produciendo anomias, patologías,
o simplemente desarrollos e instituciones particulares.
6
Este apartado es un resumen del capítulo 6 de Isunza Vera, 2001.
7
El sindicalismo y las centrales obreras oficiales gozan de una cantidad enorme de recursos para la movili-
zación y el control de sus afiliados; asimismo, cuentan con espacios de representación electoral y dentro del
aparato partidario; movilizan esos recursos para la negociación con el gobierno pero también para mantener
el monopolio sobre su clientela frente a otras organizaciones del mismo sector. El sindicalismo obrero
corporativo (como el campesino o el de los pobladores urbanos) es una de las columnas clave del populismo
mexicano y, por lo tanto, uno de los principales obstáculos para superarlo (Durand, 1994b: 108–113).
8
En este sentido, para describir este período de la historia mexicana, se utiliza la frase “el Estado creó
la sociedad” (Durand, 1992: 587).
9
Este apartado se basa en Isunza Vera, 2001 (en especial los capítulos 6 al 9) y en Jusidman, 2005.
10
Utilizaremos “sociales” para referirnos al conjunto de realidades que remiten a la realidad social en su
conjunto, mientras que emplearemos el neologismo “societales” cuando estemos hablando de los
actores de la sociedad civil, entiéndase no estatales y no mercantiles.
11
En la medida que el gobierno de la alternancia no tiene que crear de manera imperiosa mecanismos
de legitimidad, hay tipos de ISE que pierden importancia simbólica, como la Contraloría social. Sin
embargo, esa misma falta de presión social no ayuda a usar de mejor manera los mecanismos
institucionales existentes, tampoco se busca propiciar un cambio de relación.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 123


12
En español es un sustantivo femenino; en singular, “interfaz” y en plural: “interfaces”. El uso
contemporáneo del término español proviene del inglés interface [con raíz común latina inter=entre,
en medio o entre varios; facies= superficie, vista o lado de una cosa], es definido por la Real
Academia Española de la Lengua (RAEL, 1992: 1179) como “zona de comunicación o acción de
un sistema sobre otro”.
13
Para profundizar en la noción sociológica de “sujetos intencionales” desde una perspectiva
basada en John R. Searle, puede consultarse García Selgas, 1994.
14
La demanda social crea estado (ésta es la lógica de las “luchas por el reconocimiento”) cuanto
también el estado crea sociedad. El estado, vía la definición de una política pública, crea interlocutores
que no siempre son beneficiarios; hay ejemplos de construcción de interfaz socioestatal en la que,
como la contraloría social, precisamente se trata de no crear interlocutores “beneficiarios” sino
“vigilantes”.
15
Para una visión fundamentada de la sociedad como miríada de intercambios, de relaciones
entre sujetos, me parece básico revisar Walzer, 1993.
16
La tipología desarrollada en este apartado se presentó en una primera versión en Isunza, 2005b.
17
En la literatura sobre rendición de cuentas (O’Donnell, 1994), las elecciones se definen como la
“rendición de cuentas vertical”, diferente de los tipos “social” (Smulovitz y Peruzzotti, 2000 y
2002) y “transversal” (Isunza, 2002) en los que también existe una relación sociedad civil-estado
orientada por la responsabilización y el control, pero con mecanismos diferentes: las elecciones,
las movilizaciones sociales y la participación de ciudadanos, en calidad de tales, dentro de cuerpos
estatales cogestivos.
18
La participación ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997: 74) como un tipo de acción
política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales en
actividades públicas”.
Su pertinencia, desde este punto de vista, no sólo se basa en el mejor desempeño de la adminis-
tración pública sino que “incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de
políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente definidas se
pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía”
(Ziccardi, 2004b: 10).
19
Para comprender mejor la dinámica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado de
intensidad de la participación ciudadana en la toma de decisiones, así como el momento de la
política pública en la que ésta se lleva a cabo. La intensidad de la participación puede ir desde el
acopio de información hasta el “facultamiento”, pasando por la consulta, la evaluación conjunta,
el compartir la toma de decisiones y la colaboración (World Bank, 1994: 12; Fox, 2002: 108). Por
otro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de identificar la fase de la política donde la
incidencia ocurre: formación de la agenda de gobierno, definición de un problema público, cons-
trucción de las opciones de política, elección de la opción política, implementación de la política,
evaluación y/o aprendizaje (Aguilar, 2001: 107).

124 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


20
“El término “rendición de cuentas” se forma con “rendición”, originado en el latín reddere, el
que “junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade”. Así, “rendir gracias”
significa “agradecer” y “rendir obsequios” quiere decir “obsequiar” (RAEL, 1992: 1796). Por otro
lado, “cuentas” tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com-, ‘juntos, colectiva-
mente’ más putare ‘valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar’ (Gómez de Silva, 1988:
185-186). Por lo tanto, “rendición de cuentas” es la acción de computar, es decir, de evaluar,
juzgar o verificar colectivamente algo: como se desprende de lo anterior, la rendición de cuentas
tiene características colectivas de control-evaluación” (Isunza, 2004: 24-25).
21
De hecho, para autores como Jonathan Fox (2000: 2-4) es esta capacidad de limitar y sancionar
el abuso del poder la característica central de la rendición de cuentas (y su diferencia con conceptos
como “transparencia” o “acceso a la información”) “La rendición de cuentas política limita el uso
y sanciona el abuso del poder. La exposición pública (o RdC social) es necesaria pero no suficiente
para limitar o sancionar el abuso de poder.” Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia
sea necesaria pero no suficiente para la rendición de cuentas.
22
El desarrollo de mecanismos de transparencia y RdC se vincula directamente con una perspec-
tiva de derechos por medio del control y vigilancia de las políticas públicas. El reconocimiento de
los derechos tiene importantes repercusiones en la relación entre la sociedad civil y el estado en
dos sentidos: la obligatoriedad por parte del estado de cumplir y hacer cumplir los derechos por
medio de la implementación de políticas públicas y, por el otro, la posibilidad de exigir el cumpli-
miento de los derechos que tienen los ciudadanos. Así, al controlar y vigilar la política pública, la
transparencia y rendición de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensa-
bles en los procesos de profundización democrática (Isunza, 2002; Hevia, 2004).
23
Otra respuesta del estudio del PNUD confirma este dato que sale del promedio regional: el
4.1% de los entrevistados en México participa en “acción política” (lo que significa hacer contactos
y participar en manifestaciones colectivas), frente al 1.4% de los entrevistados en el conjunto de
América Latina (PNUD, 2004: 225).
24
Los espacios públicos de comunicación oficial los administra la Subsecretaría de Normatividad
de Medios, perteneciente a SEGOB.
25
Seguramente, el costo humano y financiero pesa para que las cosas sean así, que la sociedad civil
mexicana no cuente con más experiencias sostenidas principalmente con sus recursos. Sin embar-
go, nos parece central tomar en cuenta la historia particular de esta sociedad civil, la que hace más
difícil, por el marco cognoscitivo-evaluativo en el que se basa su acción, imaginar y crear experien-
cias autónomas y autosostenibles (ver el apartado I de este trabajo).
26
Ver www.scjn.gob.mx/Reforma.
27
Para el caso de la comisión de participación ciudadana de la cámara de diputados, ver http://
www.diputados.gob.mx/comisiones59legislatura/participacion_ciudadana/ProgTrab.htm. Para el
caso de la cámara de senadores, ver por ejemplo la comisión de desarrollo social http://
www.senado.gob.mx/comisiones.php?ver=informes&lk=desarrollo_social/desarrollo_social.html.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 125


28
Para un análisis más detallado de estos mecanismos, ver Hevia, 2005b.
29
En este tipo se encuentran experiencias muy amplias como las que realizan Alianza Cívica,
Fundar AC, Equipo Pueblo, Accede, Vértebra, la Red Ciudadana de Chihuahua, CENCOS, etcétera, en
diversos ámbitos de acción, siendo el municipal donde más experiencias se desarrollan. Para conocer
otros ejemplos concretos, ver IFAI, 2004.
30
CESEM-Heriberto Jara, Vertebra, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cívica e ICMA conforman el
programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA).
La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Moclova (Coahuila); Peto (Yucatán); Valle de Bravo,
31

Nezahualcóyotl y Toluca (Estado de México).


32
De hecho, entre los resultados sobresale por mucho la poca capacidad de participación ciudadana en
todos los países de la región (Fundar, 2003:13 y ss.).
33
Esta coalición de OSC está integrada por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C., Comuni-
cación y Educación Ambiental S.C., Cultura Ecológica, A.C. y Presencia Ciudadana Mexicana, A.C.
34
Para mayor información ver www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua (IFAI, 2004b).
35
Ver www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa, para un resumen ver Agenda afirmativa,
año 5, Nº 26, julio-septiembre 2003.
36
Agradecemos el apoyo de Verónica Moreno Uribe en la revisión de la información en la que se basa
este apartado.
37
En estos sitios las menciones más comunes para justificar la falta de información son “no aplica” o
“sitio en construcción”.
38
Para ejemplos concretos de interfaces socioestatales, ver anexos.
39
Agradecemos el apoyo de Homero Ávila Landa en la revisión de las normatividades estatales en la
que se basa este apartado.
40
Los criterios de selección de la muestra se basan en la clasificación regional del gobierno federal. Así,
de la Región Noreste seleccionamos a Nuevo León; de la Noroccidente a Sonora; de la Occidente a
Jalisco; de la Centro al Estado de México y de la Región Sur-Sureste a Veracruz. Adicionalmente
integramos al Distrito Federal. El corpus consistió en la revisión de 141 ordenamientos legales (consti-
tuciones, leyes orgánicas, leyes especiales, reglamentos y acuerdos). En el anexo 3 se lista el conjunto de
normas analizadas.
41
“...diversas formas de participación política que se realizan a través del ejercicio del voto directo y
universal. Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de
decisiones sobre cuestiones públicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes
legislativo o ejecutivo” (Zovatto, 2002: 72).
42
Zovatto no incluye el referendo de Bolivia por el gas ni el referendo revocatorio de Venezuela en su
análisis puesto que estos no se realizaban al momento de presentar su trabajo.

126 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


43
Generalmente se sobreestiman las funciones y capacidades representativas de los COPLADEMUN:
aún muchos programas se basan en estos consejos para que los beneficiarios estén “representados”.
Sin embargo, desde la focalización de la política social en los años 70 (SAM, COPLAMAR, etcétera) y,
sobre todo, con los Comités de Solidaridad en los años 90, encontramos ejemplos que relativizan la
importancia de los COPLADEMUN en el contexto de una multiplicidad de mecanismos de participa-
ción en el ámbito municipal. Estos mecanismos complementan las funciones limitadas de los
COPLADEMUN.
44
Para tener una idea más clara de esta afirmación, podemos comparar la existencia de interfaces en dos
campos de la política pública a partir de las fuentes oficiales. Por un lado, en las reglas de operación del
Ramo 06 (Hacienda y Crédito Público) encontramos sólo 12 ISE, que corresponden a mecanismos de
la banca de desarrollo; en contraste, en el Ramo 20 (Desarrollo Social) se identifican 93 ISE. Cuando
revisamos los mecanismos de participación ciudadana que las dependencias de la administración públi-
ca federal tienen que explicitar por la Ley de Transparencia, observamos que la Secretaría de Hacienda
sólo reconoce como ISE de su competencia un mecanismo (Quejanet), mientras que la Secretaría de
Desarrollo Social cuenta con 24.
Como referencia, cabe mencionar que el sistema de atención ciudadana del Programas de Desarrollo
45

Humano Oportunidades recibió en 2003, 72,433 demandas ciudadanas.


46
Esta oficina se creó por acuerdo presidencial el 11 de agosto de 2003 sustituyendo a la Coordinación
de Atención Ciudadana, que se fundó el 8 de mayo de 1996 por el entonces presidente Zedillo
(Gobierno de México, 2003a).
47
Según Nava, “una porción considerable de la correspondencia que llega a los escritorios de los
Presidentes (…) sustenta y reproduce la noción de que el poder de la máxima autoridad está imbuido
de cualidades mágicas y providenciales, el tlaotani de la sociedad mexica, el virrey novohispano que todo
lo puede” (Nava, 1994a: 8).
48
Si consideramos que las peticiones escritas tienen por lo general más de un firmante, las cifras
aumentan considerablemente. Según Josefina Mc Gregor (1993), entre 1991 y 1992 la Presidencia
recibió un total de 432,996 misivas por medio de la Unidad de Atención Ciudadana, pero el total de
firmantes se tradujo en 2 millones 965 mil personas (citado en Nava, 1994b: 11)
49
Según Baltasar y Guerrero, en Canadá en el primer año se esperaban 50 mil solicitudes y sólo
recibieron 1,000; Austria pensaba recibir 100 mil solicitudes pero sólo tuvieron 1,300. México tenía la
expectativa de 2 mil pero recibió casi 37 mil (Baltasar y Guerrero, 2004: 68n).
50
Para una descripción detallada sobre el Instituto ver Baltasar y Guerrero, 2004.
Ejemplos concretos de la relación entre las OSC y las actividades de transparencia de la información
51

pública gubernamental se pueden consultar en IFAI, 2004b.


En 2005 se creó un colectivo por la transparencia en el que participan la Academia Mexicana de Derechos
52

Humanos, Fundar, Alianza Cívica, Equipo Pueblo y Consorcio e Iniciativa Acceso México.
53
Para detalles ver CESEM-Veracruz, 2004.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 127


54
La información y el análisis más detallado se encuentra en Isunza, 2004: 33-48. Este ejemplo cobra
un interés particular al ser el único mecanismo de participación ciudadana que reporta el sector salud en
el último informe de gobierno (Gobierno de México, 2004: 58)
55
Según fuentes independientes (Vera, 2005), la funcionalidad de los grupos multisectoriales es muy
limitada en varios estados de la República, cuando no meramente formales sin vida real.
56
Análisis de la situación (identificación de actores relevantes y de necesidades estratégicas), un taller
participativo para la creación del grupo multisectorial, el desarrollo de un plan estratégico (con especi-
ficación de objetivos, actividades e indicadores) y una etapa de entrenamiento en defensa (advocacy) y
comunicaciones (Caro, 2002: 3-4).
57
El Consejo Estatal de Salud se creó de acuerdo con un decreto del gobernador del estado, publicado
el 28 de febrero de 2001.
58
La información de este estudio de caso se retoma de Hevia, 2005b.
59
El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) obliga a todos los municipios a presentar
comités de obra. Los problemas más comunes que se presentan versan sobre su implementación y
funcionamiento, como veremos más adelante. La información sobre el Estado de México correspon-
de al documento “Programa integral de Contraloría social”, de la Dirección General de Contraloría y
Evaluación Social de la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, en 2004 y a
visitas de terreno realizadas al estado en el mes de agosto de 2004.
60
En el rubro “servicios” sobresalen los programas de asistencia alimentaria del DIF estatal (con
10,342 comités formados) y Oportunidades, con 9,228. En el rubro “obra pública” sobresalen los
34,060 comités de obras ejecutadas con aportaciones del Ramo 033.
61
El caso de Oportunidades se tratará más ampliamente en la tesis doctoral de Felipe Hevia. Un avance
de los hallazgos de ese trabajo se encuentran en Hevia, 2005a.
62
“Este programa buscaba responder a las demandas acumuladas de atención en comunidades rurales y
urbanas, y partía del reconocimiento más o menos explícito de que la pobreza y la pobreza extrema se
estaban convirtiendo en fenómenos políticos o politizables en las ciudades y las zonas rurales, cuando no
en problemas de seguridad Nacional. Solidaridad buscaba reaccionar ante una movilización social muy
vasta y diversa —y luego la estimula— que trasciende en muchos casos los cauces tradicionales de negocia-
ción y comunicación entre el Estado Mexicano y los pobres” (Cordera, 1999: 18).
63
SECODAM y PRONASOL, 1992: 23; Vázquez Nava, 1994: 31, Salinas, 2000: 560.
64
Incluso según Luccisano (2005) para los creadores de este programa los beneficiarios originales
tenían que ser directamente los niños, ni siquiera las familias.
65
Todas las evaluaciones cualitativas del programa, desde 1998 abordan específicamente este tema.
Para detalles ver Luccisano, 2005.
Junto con éstas, en la incorporación al programa se llevan a cabo asambleas comunitarias o reuniones en las
66

colonias con la función de depurar el padrón. Para detalles ver Oportunidades, 2003a, 2003b, 2004a, 2004b y s/f.

128 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


67
Las campañas de “blindaje electoral” se llevan a cabo por las coordinaciones nacional y estatales
directamente con las titulares (con la campañas de difusión “a los ojos de todos…la tarea continúa” y
“en Oportunidades cada quien tiene su tarea” y con la firma de convenios con las titulares) y también,
vía fondos concursables de INDESOL, por parte de las OSC. El año 2004 se financiaron proyectos de
vigilancia electoral en Veracruz, Puebla y Oaxaca. (http://www.indesol.gob.mx/indesol/convocato-
rias_2004). Cabe señalar que según su coordinador nacional, Rogelio Gómez-Hermosillo, durante las
elecciones federales de 2003 no hubo ninguna denuncia contra el personal del programa, como lo
afirmó en el seminario “Contraloría social y Transparencia” el 29 de abril de 2004, en Puebla (Gómez-
Hermosillo, 2004).
68
Por ejemplo, en el sur de Veracruz hemos sido testigos de plantones relacionados con la ubicación
de las localidades de pago, donde estos asuntos se han resuelto sobre la base de las reglas de operación
que define el número de titulares mínimo que se necesita para que una localidad sea centro de pago,
pero no conocemos que la coordinación nacional haya sido tomada o que las coordinaciones estatales
enfrenten plantones.
69
Una primera versión de la narración de este caso se encuentra en Isunza, 2005a.
70
Antes, la presidencia del IFE recaía en el Secretario de Gobernación de la República.
71
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (el COFIPE) es la máxima norma
en materia electoral. El COFIPE define detalladamente el proceso y sus actores, y refleja claramente el
diseño institucional que aquí se explica.
72
Además de los 9 consejeros propietarios se nombran otros 8 suplentes quienes, dado el caso,
asumen sus funciones como propietarios en orden de prelación.
73
En realidad los consejeros electorales (locales y distritales) son el doble, ya que se designan propie-
tarios y suplentes, es decir, 384 para Consejos Locales y 3,600 para Consejos Distritales.
74
Sin formar parte del IFE, los observadores electorales —sean individuos u organizaciones— son
un quinto elemento en el que los ciudadanos están facultados a participar en los procesos electorales
federales. Los observadores electorales deben ser mexicanos y realizar un proceso de acreditación ante
los diversos consejos que correspondan, previa asistencia a un curso de formación básica.
75
En el proceso de 2000 se contrataron 18 mil capacitadores-asistentes electorales, de los cuales
alrededor del 10% fungieron como supervisores de sus compañeros.
76
En otro trabajo realizamos un estudio comparativo (Isunza, 2003) con la Comisión Estatal Elec-
toral de Veracruz, el órgano regional encargado de las elecciones locales.
77
Aunque forma parte de una corriente de diseño institucional en un nivel internacional, John M. Ackerman
(2004) hace una útil comparación entre los casos de México, India, Brasil y los Estados Unidos.
78
Compuesto, en el momento de la publicación, por Ana Cláudia Chaves Teixeira, Ana Paula Paes de
Paula, Carla Cecília R. Almeida Silva, Evelina Dagnino, Lígia H.H. Lüchmann, Luciana Tatagiba, Maria
do Carmo A. A. Carvalho, Regina Cláudia Laisner y Sérgio Resende Carvalho.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 129


79
Doctorante del CIESAS-DF, estudioso de interfaces socioestatales en el ámbito de las políticas
culturales.
80
Profesora-investigadora del CIESAS-DF, especialista en temas de seguridad pública, fuerzas policiacas
y derechos humanos.
81
Profesor-investigador del CIESAS-DF, especialista en transición política, régimen y actores sociales
en México.
82
Profesor-investigador del CIESAS-Golfo, especialista en pueblos indígenas y políticas públicas
dirigidas a este sector.
83
Responsable de investigación del CEMEFI, experto en OSC y políticas de concertación sociedad civil-
estado.
84
Miembro de Incide Social, ex directora ejecutiva del Registro Federal de Electores, ex funcionaria
pública con amplia experiencia en los ámbitos federal y local (Distrito Federal), experta en políticas
públicas enfocadas al desarrollo social.
85
Sociólogo, consultor privado, ex funcionario público en el ámbito federal, experto en políticas
sociales y sistema de abasto rural.
86
Miembro de Locallis, A.C., experto en políticas públicas e iniciativas ciudadanas en el ámbito muni-
cipal, ex consejero electoral del Consejo Local del IFE en Querétaro.
87
Profesor del ITESO, experto en OSC en el ámbito estatal y experiencias de participación ciudadana en
Jalisco.
88
Ex asesor y ex coordinador de representaciones de la Secretaría de la Reforma Agraria.
89
Funcionario de primer nivel del INDESOL, experto en políticas de desarrollo social, actor relevante
de OSC.
90
Ex funcionaria del IFAI.
91
Abogada, miembro de la CDDH, AC, experta en temas de derechos humanos y participación
ciudadana en políticas de lucha contra el VIH/SIDA.
92
Dirigente de DECA-Equipo Pueblo.

130 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


Este cuerto número de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
se terminó de imprimir y encuadernar
en el mes de noviembre de 2006
en Documaster, Av. Coyoacán, 1450;
03220 México, D.F.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño y tipografía:
Eduardo Isunza Vera

Diseño de Portada:
María Enriqueta López Andrade
cuadernos de la SOCIEDAD CIVIL
Títulos de la colección

1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOS


PÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto.
Alberto J. Olvera.
2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA
MEXICANA: el caso de la CNOC.
Fernando Celis.
3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS.
Morgan Quero.
4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL.
Experiencias de una ciudad en transición.
Carlos San Juan.
5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD.
Nuevas grupalidades en Guadalajara.
Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez.
6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRA-
TIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica.
Alberto J. Olvera.
7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE
LA FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO.
Alejandro Monsiváis.
8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIO-
ESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA
MEXICANA. (Dos casos para la reflexión).
Ernesto Isunza Vera.
9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTO
INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente
mexicano.
Guillermo de la Peña.
10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNA
HISTORIA QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE?
Florinda Riquer.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Títulos de la colección

1.- CAMPO ELECTORAL, ESPACIOS AUTÓNOMOS Y REDES: EL


CONSEJO GENERAL DEL IFE (1996-2005).
Jorge Alonso y Alberto Aziz Nassif.
2.- LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN
CIUDADANA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS (Diagnóstico
actualizado a 2004).
Felipe Hevia de la Jara.
3.- LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA EN
AMÉRICA LATINA. (Ensayo introductorio al libro “Para otra lectura de la disputa
por la construcción democrática en América Latina”)
Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi.