Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza 2013 Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta CEDISA Analizando el marco legal e institucional sobre es- quemas de pago por servicios ambientales hidrol- licos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Autor: Jos Luis Capella Vargas Rodrigo Arce Rojas Editor: Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta-CEDISA Jr. Ulises Retegui 417, Partido Alto, Tarapoto Telfono: 00 51 42 521644; 51 42 522314 Correo electrnico: cedisa@terra.com.pe Pgina web: www.cedisa.org Diseo e impresin: Forma e Imagen de Billy Vctor Odiaga Franco Av. Arequipa 4550-4558, Mirafores, Lima, Per Telfonos: 617 0300 www.fei.com.pe Esta publicacin ha sido realizada en el marco del proyecto Pago por servicios ambientales hdricos para la conservacin de bosques y alivio a la po- breza, Regin San Martn que ejecuta CEDISA con el apoyo del Programa Manejo Forestal Sostenible en la Regin Andina del Instituto interamericano de Cooperacin con la Agricultura-IICA, fnanciado por el Ministerio de Asuntos Exteriores de Finlandia, y del Instituto Humanista de Cooperacin al Desarrollo- HIVOS. Primera Edicin: Noviembre del 2013, consta de 500 ejemplares. Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 203-07747 ISBN: 978-612-46589-0-7 Est permitida la reproduccin parcial o total de este libro, su tratamiento informtico, su transmisin por cualquier forma o medio, sea electrnico, mecnico, por fotocopia u otros; con la simple indicacin de la fuente cuando sea usado en publicaciones o difu- sin por cualquier medio. Impreso y Hecho en Per. ACRNIMOS ANA Autoridad Nacional del Agua ACP rea de Conservacin Privada ACR rea de Conservacin Regional ANP rea Natural Protegida APECO Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza ARA Autoridad Regional Ambiental BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CAR Comisin Ambiental Regional Per CAR Corporacin Autnoma Regional - Co- lombia CEDISA Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta CE Cerro Escalera CODEMA Consejo del Medio Ambiente CPWF Challenge Program on Water & Food CRHC Consejos de Recursos Hdricos de Cuencas CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropical CIF Certifcado de Incentivo Forestal CIFc Certifcado de Incentivo Forestal con f- nes de conservacin CIFr Certifcado de Incentivo Forestal CSE Compensacin por Servicios Ecosistmicos DGFFS Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre EMAPA Empresa Prestadora de Servicios de Sa- neamiento EMUSAP Empresa Municipal de Servicio de Agua Potable ENF Estrategia Nacional Forestal EPS Empresa Prestadora de Servicios FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin GORESAM Gobierno Regional de San Martn. GTZ Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (ahora GIZ) IDEAM Instituto de Estudios Ambientales INVEMAR Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras LANP Ley de reas Naturales Protegidas LRH Ley de Recursos Hdricos MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador MINAG Ministerio de Agricultura MINAM Ministerio del Ambiente NCI Naturaleza y Cultura Internacional PEAM Proyecto Especial Alto Mayo PNFR Plan Nacional de Forestacin y Reforestacin PSAH Pago por Servicios Ambientales Hdricos RLRH Reglamento de Recursos Hdricos REDD Reduccin de Emisiones Derivadas de la Deforestacin y Degradacin de Bosques ROF Reglamento de Organizacin y Funciones RPNYC Reserva Paisajstica Nor Yauyos Cochas RSE Retribucin por Servicios Ecosistmicos RSEH Retribucin por Servicios Ecosistmicos Hdricos SAF Sistema de Administracin y Control Forestal SERNANP Servicio Nacional de reas Protegidas por el Estado SINIA Sistema Nacional de informacin Am- biental SINANPE Sistema Nacional de reas Protegidas por el Estado SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento TNC The Nature Conservancy UICN Unin Internacional para la Conserva- cin de la Naturaleza USAID Agencia Estadounidense para el Desarrollo WWF World Wildlife Fund INDICE Presentacin Introduccin 1 PRIMERA PARTE: ANLISIS DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL: 2 1. Defnicin de pago por servicios ambientales (PSA) 2 2. Anlisis del marco normativo 4 2.1. Marco normativo general 6 2.1.1 Constitucin Poltica del Per de 1993: Art.2 num.22 / Art. 66 y 67 6 2.1.2 Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales 7 2.1.3. Ley General del Ambiente 8 2.1.4. Poltica Nacional del Ambiente 9 2.1.5. Plan Nacional de Accin Ambiental 9 2.1.6. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental 10 2.1.7. Agenda Ambiental 10 2.1.8. Plan Bicentenario 10 2.1.9. Proyecto de Ley de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos 10 2.2. Marco normativo especfco 12 2.2.1. Legislacin sobre reas Naturales Protegidas 12 2.2.1.1. Ley y Reglamento 12 2.2.1.2 Plan Director de reas Naturales Protegidas 13 2.2.1.3. Decreto Legislativo 1079, que establece medidas que garanticen el patrimonio de las reas naturales protegidas 13 2.2.2. Poltica y Legislacin sobre Recursos Hdricos 14 2.2.2.1. Estrategia Nacional para la Gestin de los Recursos Hdricos Continentales del Per (ENGRH) 14 2.2.2.2. Ley y Reglamento de Recursos Hdricos (LRH y RLRH) 14 2.2.3. Ley Forestal y de Fauna Silvestre 15 2.3. Marco poltico regional para los servicios ambientales: 16 2.3.1. Plan Forestal Regional de San Martn 16 2.3.2. Poltica Ambiental Regional de San Martn 17 3. Anlisis del marco institucional aplicable a un esquema de PSAH en Cumbaza 18 3.1. Ministerio del Ambiente- MINAM 18 3.2. Ministerio de Agricultura - MINAG 19 3.2.1. Autoridad Nacional del Agua ANA 19 3.2.2. Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre - DGFFS 20 3.2.3. Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios 21 3.3. Gobierno Regional San Martn - GORESAM 21 3.3.1. Con relacin a la gestin del ACR Cordillera Escalera 21 3.3.2. Con relacin a los recursos hdricos 22 3.4. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS 22 4. Anlisis jurdico 23 5. Conclusiones y recomendaciones sobre aspecto jurdicos relativos a la propuesta de esquema 25 5.1. Impulso de una normativa especfca sobre servicios ecosistmicos en el mbito nacional que sea idnea para impulsar un esquema de PSEH en reas protegidas de mbito regional (reas de Conservacin Regional) 25 5.2. Necesidad de impulsar arreglos institucionales regionales 26 5.3. Necesidad de impulsar arreglos regulatorios (normativos) regionales 26 5.4. Formalidad de los usuarios del bosque dentro del ACR y fuera del ACR 27 SEGUNDA PARTE: ANLISIS DE EXPERIENCIAS RELEVANTES DE MECANISMOS DE PSAH IMPLEMENTADOS EN EL PERU Y EL EXTRANJERO 28 6. Resultados del anlisis comparativo de casos 30 6.1. Condiciones relativas al rea donde se realizar el esquema PSEH 30 6.2. Condiciones relativas a los coadyuvantes 30 6.3. Condiciones relativas a los arreglos normativos e institucionales necesarios para la viabilidad del esquema 31 6.4. Condiciones relativas a la gobernanza interna del esquema 31 6.5. Condiciones con relacin a la modalidad de recaudacin y distribucin de los fondos 32 6.6. Aplicaciones al caso Cumbaza: 32 7. Lecciones aprendidas sobre implementacin de esquemas de PSA 33 8. Recomendaciones 36 Bibliografa consultada 36
Presentacin El capital natural del Per, ha sido considerado por muchos aos parte de una paradoja en vir- tud a que, pese a la gran riqueza que alberga, hemos causado daos graves que han puesto en estado crtico determinadas zonas del pas, a lo cual se suma, que actualmente son pocos los casos en donde se puede identifcar un aprove- chamiento sostenible de los bienes y servicios que nos provee. Por ello, en los ltimos aos, el inters en de- sarrollar mecanismos de pago por servicios ambientales o retribucin por servicios eco- sistmicos para la conservacin de bosques y otros ecosistemas se ha incrementado de ma- nera notable, existiendo experiencias piloto im- plementadas o en proceso de implementacin en varios departamentos del pas, entre ellos el departamento de San Martn, donde se inici la primera experiencia a nivel nacional. En la actualidad, el CEDISA est impulsando en el de- partamento de San Martn, un proceso condu- cente a disear e implementar un mecanismo de pago por servicios ambientales hdricos en la sub cuenca del ro Cumbaza con el apoyo f- nanciero del IICA e HIVOS, habindose sumado ltimamente TNC. El reto de disear e implementar esquemas de pago por servicios ambientales reviste una complejidad y difcultad, dadas las diversas aristas que deben examinarse para establecer su viabilidad, de manera que solamente puede ser enfrentada bajo una aproximacin holstica de varias ciencias concurrentes. As, una de las aristas que debe ser abordada es la jurdica, en virtud a que un marco jurdico e institucional promotor y facilitador de la ocurrencia de este tipo de esquemas es uno de los puntos a tomar en consideracin al momento de implemen- tarlos. Mxime considerando que los sistemas de incentivos, como el pago o retribucin por servicios ambientales o ecosistmicos, tienen como premisa niveles adecuados de gober- nanza ambiental y cumplimiento de la Ley, de lo contrario devienen en inefcaces o, peor an, pueden generar incentivos perversos en con- tra del capital natural que se busca conservar o mejorar. En ese sentido, me complace presentar esta publicacin de CEDISA, que busca precisamen- te alertar acerca de algunas consideraciones que deben ser tomadas en cuenta y desarrolla- das a profundidad en el caso de esquemas en ciernes, como la de la cuenca del Cumbaza, con el objetivo de incentivar mayor anlisis y pro- puestas de solucin, que consideren adems las lecciones aprendidas de iniciativas naciona- les e internacionales. Martha del Castillo Coordinadora Ejecutiva de CEDISA 1 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA Introduccin La presente publicacin forma parte de las acti- vidades del Proyecto Pago por servicios ambien- tales hdricos ) para la conservacin de bosques y alivio de la pobreza en la cuenca del ro Cum- baza, Regin San Martn (en adelante proyecto PSAH-Cumbaza) que ejecuta CEDISA, con el apo- yo fnanciero del IICA e HIVOS, y que tiene como objetivo desarrollar de manera concertada un mecanismo de compensacin por servicios am- bientales hdricos para superar los cuellos de bo- tella para la conservacin de servicios ecosistmi- cos de los bosques en la cuenca del ro Cumbaza. En la perspectiva de contribuir a la implementa- cin efectiva de un esquema de pago por ser- vicios ambientales hdricos (PSAH) en la cuenca del Cumbaza, o de otras iniciativas similares en el mbito de la Regin San Martn, con la presente publicacin CEDISA busca que las autoridades re- gionales y locales, as como actores involucrados en estas iniciativas conozcan cules son las opor- tunidades o restricciones presentes en las polti- cas y el marco legal e institucional vigente en el Per para promover estos esquemas. Asimismo, identifcar las condiciones esenciales para el xito de dichos esquemas a partir del conocimiento de experiencias que se vienen implementando en el Per y otros pases latinoamericanos. La publicacin tiene dos partes, en la primera se presenta el anlisis del marco legal e institucional sobre servicios ambientales vigentes en el Per; y en la segunda parte referida a la revisin donde se presentan estudios de caso basados en experien- cias relevantes de implementacin de esquemas de PSA en el Per y el extranjero, a fn de iden- tifcar tanto los elementos tomados en cuenta durante la implementacin de dichos esquemas como los factores crticos para futuros procesos. En la primera parte se parte del anlisis del marco legal nacional en el cual se enmarcara un esque- ma de pago por servicios ambientales, as como de las principales tendencias que vienen desarro- llndose para el caso de esquemas especfcos (consideraciones legales) a partir de una revisin de la legislacin nacional y regional a la que se ha podido tener acceso. Luego, se describe el marco institucional vigente relacionado con los esquemas de pago por ser- vicios ambientales (PSA), y pagos por servicios ambientales hdricos. En ese sentido, se describen las competencias del Ministerio del Ambiente, Ministerio de Agricultura, Gobiernos Regionales, entidades de saneamiento, SUNASS, entre otros. Tambin se describe las potencialidades de acto- res pblicos-privados, privados y de la sociedad civil en la efcacia de esquemas de pagos por ser- vicios ambientales hdricos. Finalmente, se descri- be la tendencia con la que este tipo de esquemas viene siendo gestionado en el Per, a partir de una aproximacin al trabajo del Ministerio del Ambiente sobre la materia. Posteriormente, se considera una serie de reco- mendaciones y conclusiones acerca de asuntos jurdicos e institucionales que deben ser tratados a lo largo de la realizacin del proyecto, en con- cordancia con el marco normativo e institucional vigente, pero sobre todo en coordinacin con las polticas pblicas que el Estado peruano (nacio- nal) y el Gobierno Regional de San Martn deci- dan implementar. En la segunda parte primero se revisan y com- paran seis experiencias de esquemas de PSAH, tres de las cuales son experiencias nacionales (Caete, Tilacancha y Moyobamba) y tres son experiencias internacionales desarrolladas en Brasil, Ecuador y Colombia. En el mbito nacional se han escogido iniciativas que presentan mayor avance en su implementacin y se enmarcan en contextos similares al de la cuenca del Cumbaza, pero tambin otras que van a enfrentar retos de manera conjunta con esta iniciativa. En el mbi- to internacional, se ha considerado experiencias latinoamericanas que aportan al esquema desde diferentes perspectivas, tanto desde lo pbli- co (como el caso de Ecuador), como desde una perspectiva privada. Asimismo, se identifcan las condiciones bsicas para el xito de estas expe- riencias as como las lecciones aprendidas de su implementacin. Se espera que con el presente documento se pueda abrir una etapa de debate y bsqueda de soluciones viables para la implementacin po- tencial de un esquema de PSAH para la cuenca del Cumbaza y se pueda continuar trabajando en las prioridades identifcadas. Los autores desean agradecer a Rosa Pineda y Ana Paula Montalvo de la SPDA por su contri- bucin en el anlisis jurdico, as como al equipo de CEDISA, en especial, Martha del Castillo, Max Rengifo y Ulderico Fasanando por el apoyo y la comprensin a lo largo de la elaboracin del do- cumento. Jos Lus Capella Vargas 2 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA PRIMERA PARTE: ANLISIS DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL:
1. Defnicin de pago por servicios ambientales (PSA): Ecosistemas: Segn el Convenio sobre la Diversidad Biolgi- ca 1 , se entiende por ecosistema un complejo dinmico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactan como una unidad funcional. Funciones ambientales: La interaccin entre las especies de fora y fauna de los ecosistemas (producto de la dinmica propia de los mismos), el espacio o ambiente fsico (o abitico) y la energa solar, dan origen a una serie de funciones ambientales, tambin llamadas funciones ecolgicas o ecosistmicas. El ciclo hidro- lgico, los ciclos de nutrientes, la retencin de sedimentos, son ejemplos de estas fun- ciones. De esta interaccin se pueden des- prender variados bienes y servicios. Servicios que prestan los Ecosistemas y sus Vnculos con el Bienestar humano: Segn el World Resources Institute (2003) los servicios que prestan los ecosistemas son los benefcios que la gente obtiene de los ecosistemas. Estos incluyen prestacio- nes de suministro, regulacin y servicios culturales, todos los cuales afectan directa- 1 Naciones Unidas, 1992. Convenio de la Diversidad Biol- gica. 32 p. mente a las personas, adems de los servi- cios de base necesarios para mantener los dems servicios. Los cambios que experi- mentan estos servicios afectan el bienestar humano a travs de los impactos en la se- guridad, las necesidades materiales bsicas para el buen vivir, la salud y las relaciones sociales y culturales. Los componentes del bienestar estn infuenciados por las liber- tades y opciones de las personas y, a su vez, afectan estas libertades y opciones. Es importante no confundir el servicio ecosistmico con el servicio ambiental. Mientras que los servicios ecosistmicos caracterizan a los servicios que proceden de los ecosistemas, el trmino servicio am- biental puede designar la gestin de capi- tal humano o de infraestructuras y capital manufacturado, por ejemplo, la consultora ambiental o la gestin de instalaciones de depuracin de agua. A los servicios ecosis- tmicos tambin se les conoce como ser- vicios ambientales ecolgicos. As mismo, es importante tambin aclarar la diferencia entre los servicios ecosistmicos, que son provistos como resultado de la interac- cin de procesos y componentes biticos y abiticos de los ecosistemas, y los servi- cios del entorno fsico, que son los servi- cios provedos independientemente por los componentes abiticos del ecosistema (Hajek y Martnez, 2012). Los servicios ecosistmicos, por defnicin, incluyen una amplia variedad de benefcios incluyendo servicios de soporte (formacin de suelos, ciclo de nutrientes), servicios de provisin (alimento, agua potable), servi- cios de regulacin (purifcacin del agua, regulacin del clima) y servicios culturales (recreacin y ecoturismo, estticos, espiri- tuales). Por su parte los bienes ecosistmi- 3 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA cos son creados a partir de procesos y ser- vicios y constituyen productos tangibles (Millenium Ecosystem Assessment, 2005). Impacto de las actividades humanas en los ecosistemas: Todos los seres humanos dependemos de alguna forma de los ecosistemas de la tierra y de los bienes y servicios que stos proporcionan, como son los alimentos, el agua, la regulacin del clima, la satisfaccin espiritual y el placer esttico. Sin embar- go, segn la Evaluacin de Ecosistemas de Milenio todos los ecosistemas de la Tierra han sido alterados de manera signifcativa para las actividades humanas (Millenium Ecosystem Assessment, 2005). En los ltimos cincuenta aos, los seres hu- manos han transformado los ecosistemas de manera ms rpida y extensa que en ningn otro perodo de tiempo comparable de la historia humana, en gran parte para re- solver rpidamente las demandas crecien- tes de alimento, agua dulce, madera, fbra y combustible. Esto ha generado una prdida considerable y en gran medida irreversible de la diversidad de la vida sobre la Tierra. Los cambios producidos y la forma como se proyecta el crecimiento y desarrollo de la humanidad hacen que resulte urgente tomar medidas para cambios de conducta urgentes en el mbito local y global 2 . El desafo de revertir la degradacin de los ecosistemas y al mismo tiempo satisfacer las mayores demandas de sus servicios re- quiere que se introduzcan cambios signif- cativos en las polticas, instituciones y prc- ticas. Debemos partir por reconocer que los servicios ambientales o ecosistmicos no son gratuitos ni ilimitados y, en este sen- tido, es tiempo de tener en consideracin 2 CHRISTIAN, David. 2010. Mapas del tiempo: Introduccin a la gran historia. Editorial Crtica. el valor que estos tienen para la sociedad, generado mecanismos que favorezcan su conservacin. El reconocimiento de este problema, y de las limitaciones mostradas por enfoques precedentes, que se han centrado nica- mente en normas de comando y control (leyes, medidas correctivas, prohibiciones y regulaciones) o los proyectos integrados de conservacin y desarrollo, han llevado al desarrollo de sistemas donde los usuarios de las tierras son retribuidos por los servi- cios ambientales que ayudan a conservar, mantener o mejorar, compatibilizando as sus incentivos con los de la sociedad en conjunto. Los pagos por servicios ambien- tales son una forma o enfoque de lograr ello. Pago o Compensacin por Servicios Ambientales Internacionalmente, el trmino ms conocido es pago por servicios ambientales (PSA). El es- quema de Pago por servicios ambientales (PSA) refere a una transaccin voluntaria de un servi- cio ambiental [ecolgico], donde participan al menos un comprador y un vendedor; el servicio ambiental est bien defnido, y el proveedor del servicio asegura su provisin (Wunder 2006). Hay que sealar, sin embargo, que al PSA tam- bin se le denomina Compensacin por Servi- cios Ecosistmicos (CSE) o Retribucin por Ser- vicios Ecosistmicos (RSE). No obstante, hay que reconocer que para el caso peruano el trmino compensacin se utiliza para otro tipo de es- quemas, aquellos vinculados a la obligacin de- rivada de un Instrumento de Gestin Ambiental como es el caso de la evaluacin de impactos ambiental detallado. El Proyecto de Lineamien- tos para la Elaboracin e Implementacin del Plan de Compensacin Ambiental en el marco del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambien- tal SEIA (MINAM, 2013) seala que compen- sacin ambiental son aquellas medidas que se toman para compensar cualquier impacto 4 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA ambiental negativo inevitable, que no se pueda evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar, a fn de alcanzar la prdida neta cero en biodiversidad y funcionalidad de los ecosistemas. Las medidas de compensacin ambiental pueden tomar la forma de intervenciones de manejo positivas ta- les como la restauracin del hbitat degradado, la suspensin de la degradacin o evitacin del riesgo, y la proteccin de reas donde hay prdi- das inminentes o proyectadas de la biodiversi- dad. La compensacin se realiza en otro espacio equivalente al espacio afectado. Otra defnicin, que viene cobrando vigencia es la de Incentivos por Servicios Ecosistmicos (ISE). Segn esta defnicin, dichos esquemas consisten en la transferencia de recursos (mo- netarios o no monetarios) entre actores socia- les, con el fn de crear incentivos para alinear decisiones individuales o colectivas sobre el uso de ecosistemas con los intereses pblicos en el manejo de los recursos naturales (Hajek y Martnez, 2012). El problema con la palabra pago es que pue- de crear expectativas de un lado y puede cau- sar resistencias en el otro. En la presente publicacin se usarn las distin- tas denominaciones sealadas segn uso local. Los principales servicios ambientales objeto de pagos o compensaciones son: Conservacin de cuencas hidrogrfcas (servicios hidrolgicos) Belleza escnica o paisajstica Biodiversidad Carbono (captacin o fjacin de carbono; reduccin de emisiones de CO2 por defo- restacin y degradacin) En la actualidad, en Amrica Latina, la conser- vacin de cuencas y el mantenimiento de los servicios hidrolgicos constituyen los servicios que ha generado mayor inters y alrededor del cual se han implementado la mayor cantidad de esquemas de PSA. Esquema de funcionamiento de un es- quema de compensacin por servicios ecosistmicos: La fgura 1 muestra el esquema de funciona- miento de la compensacin por servicios eco- sistmicos de acuerdo a la experiencia de Mo- yobamba, en el departamento de San Martn, cuyo caso de describe en la segunda parte de esta publicacin 2. Anlisis del marco normativo En el Per an no existe un marco normativo especfco referente a la valoracin, gestin o promocin de los servicios ambientales o servi- cios ecosistmicos. No se encuentra dentro del ordenamiento ni una Ley de Servicios Ambien- tales, ni una de Promocin de Esquemas de Pago por Servicios Ambientales aprobada que incluya este tipo de mecanismos. No obstante, ello no ha sido obstculo para el desarrollo de diversas iniciativas, tanto de instituciones pbli- cas como privadas que se vienen planifcando e incluso algunas, desarrollando, mediante el uso de herramientas de derecho civil y contrac- tual general, sirviendo como apoyo para dicho desarrollo el marco jurdico ambiental que pa- samos a desarrollar en las siguientes lneas. Si bien estas primeras experiencias no han necesitado de una Ley especfca, o de polti- cas pblicas implementadas o de referencias expresas a normativa nacional o regional, ello no signifca que este tipo de herramientas no deban tener idealmente un marco poltico y normativo de referencia, mxime considerando que existen algunos cuellos de botella identi- fcados que no se pueden solucionar sin reali- zar ajustes a las normas que rigen los servicios ecosistmicos en el pas. Este tipo de cuellos de botella se identifcan principalmente en la in- corporacin de instancias pblicas, como por ejemplo, los gobiernos regionales o los locales, as como empresas como las prestadoras de servicios de saneamiento. Estas limitaciones dependen en la mayora de los casos de nor- mas especiales de determinadas instituciones 5 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA Fig. 1: Esquema de funcionamiento de la compensacin por servicios ecosistmicos de acuerdo a la experiencia de San Martn. Fuente: Ministerio del Ambiente. 2010. Compensacin por servicios ecosistmicos: Principios bsicos de los acuerdos de conservacin de servicios ecosistmicos. Las microcuencas Mishiquiyacu, Rumiyacu y Almendra de San Martn, Per. Lima, 60 p. La fgura 2 muestra el Esquema del mecanismo de PSAH propuesto para la cuenca del Ro Cumbaza Fig. 2: Esquema del mecanismo de PSAH propuesto para la cuenca del Ro Cumbaza Fuente: CEDISA, 2013 6 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA pblicas. En estos casos es ms obvio que un marco jurdico ms especfco es no solamente deseable, sino adems necesario. A continuacin se detalla parte del ordena- miento jurdico peruano en donde se puede identifcar el tratamiento legal de los servicios ambientales o servicios ecosistmicos para el caso peruano 2.1 Marco normativo general 2.1.1 Constitucin Poltica del Per de 1993: Art.2 num.22 / Art. 66 y 67 La Constitucin Poltica del Per de 1993 es la norma ms importante que rige el ordena- miento jurdico peruano; sta hace referencias tanto al derecho fundamental de toda persona a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida de la perso- na, como a un tratamiento especial sobre los recursos naturales, renovables y no renovables. As, en el artculo 2, inciso 22), reconoce el de- recho fundamental de toda persona de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al de- sarrollo de la vida de una persona. Este dere- cho ha sido desarrollado por el Tribunal Cons- titucional 3 , el cual considera que la tutela del medio ambiente se encuentra regulada en la Constitucin mediante disposiciones que fjan relaciones entre el individuo, la sociedad y el medio ambiente 4 . De este modo, este derecho no se limita a sealar que es un atributo subjeti- vo del ser humano el vivir en un ambiente, sino que este debe ser equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, lo que a su vez supone, que se tenga que considerar al ambiente, como un componente esencial para el pleno disfrute de otros derechos igualmente fundamentales reconocidos por la Constitucin 5 , como por ejemplo, el derecho a la vida.
Para el Tribunal, la referencia a un ambiente equilibrado implica que la proteccin com- 3 Mximo intrprete de la Constitucin 4 Sentencia del Tribunal Consttucional recada en el Expe- diente N 00004-2010-PI/TC, fundamento 10. 5 Sentencia del Tribunal Consttucional recada en el Expe- diente N 0018-2001-AI/TC. En: MINISTERIO DEL AMBIEN- TE. Compendio de la Legislacin Ambiental Peruana. Vol. I. Marco Normatvo General. Lima. 2010. pp. 15 y 16. El cuadro 1 muestra el esquema de retribucin por servicios ecosistmicos hdricos en la cuenca del Cumbaza Cuadro 1: Esquema bsico de retribucin por servicios ecosistmicos hdricos en la cuenca del Cumbaza Componente Descripcin Objetvo del Proyecto Mejorar la efectvidad de la conservacin de bosques y recursos hdricos en la cuenca del ro Cumbaza y disminuir los niveles de pobreza de los pobladores asentados en la zona de amortguamiento del ACR - CE. Propsito del Proyecto Desarrollar de manera concertada un mecanismo de compensacin por servicios ambientales hdricos para superar los cuellos de botella para la conservacin de ser- vicios ecosistmicos de los bosques en la cuenca del ro Cumbaza Proveedores 500 familias de pequeos agricultores ubicados en cabeceras de la subcuen- ca (margen izquierda). 1000 pobladores indgenas kechwa Lamas (margen derecha). Usuarios 30,249 usuarios de Emapa San Martn correspondiente a los distritos de Tarapoto, Morales y la Banda de Shilcayo. Estos usuarios corresponden a servicios: comercial, industrial, estatal, social y domestco. 1,012 agricultores de la Junta de Usuarios de Riego de Tarapoto que en con- junto manejan 5,400 Ha. Fuente: CEDISA, 2013. 7 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA prende el sistema complejo y dinmico de todos sus componentes (del ambiente), en un estado de estabilidad y simetra de sus ecosistemas, que haga posible precisamente el adecuado desa- rrollo de la vida de los seres humanos. Respec- to a un ambiente adecuado al desarrollo de la vida de una persona, seala que ello se traduce en la obligacin del Estado y de los particulares de mantener aquellas condiciones naturales del ambiente, a fn que la vida humana exista en condiciones ambientalmente dignas. Se puede apreciar as que el TC se acerca con los conceptos vertidos relacionados al ambien- te adecuado, al concepto de ecosistemas que maneja los esquemas de PSEH, como tambin al concepto de derechos sobre los servicios eco- sistmicos y rol del Estado. Siendo la base de un esquema PSEH la posibilidad de realizar tareas tendientes a favorecer conductas que mejoren la calidad de la cuenca, es claro que el Estado peruano, ya desde el mbito constitucional, re- coge y privilegia la importancia del concepto de ambiente equilibrado y adecuado, y lo asocia al equilibrio y conservacin de los ecosistemas. En cuanto a los recursos naturales, renovables y no renovables, la Constitucin hace un tratamien- to especial sobre estos. Al respecto, seala que estos son patrimonio (natural) de la Nacin, es decir, nos pertenecen a todos los peruanos. Y que el Estado es soberano en su aprovechamiento, as, por Ley Orgnica se fjan las condiciones de su uti- lizacin y de su otorgamiento a particulares - Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de Re- cursos Naturales (artculo 66). Ello signifca que el Estado siempre conserva el dominio o propiedad de los recursos naturales, aun cuando otorgue de- rechos sobre ellos a los particulares 6 . Seala tambin que el Estado determina la Pol- tica Nacional del Ambiente y debe promover el uso sostenible de los recursos naturales (Art. 67) 7 . De este modo, podemos sealar que si bien la Constitucin no prohbe los esquemas de pago por servicios ecosistmicos (o ambienta- les), y no desarrolla el concepto de ecosistema, 6 Calle, Isabel y Pulgar-Vidal, Manuel (editores). Manual de legislacin ambiental. Vol. 1. Captulo VI: Los recursos hdricos. Lima. 2010. p. 210. 7 Ambas normas sern desarrolladas ms adelante. tampoco hace referencias especfcas a stos. Sin embargo, si desarrolla un marco norma- tivo propicio para su conservacin y aprove- chamiento sostenible de los ecosistemas y los recursos naturales existentes dentro de ellos, el cual podra enmarcar la posibilidad de realizar los esquemas PSEH en tanto stos colaboran con los fnes mencionados y son expresin del rol del Estado frente al patrimonio natural de la Nacin. 2.1.2 Ley Orgnica para el Aprovechamien- to Sostenible de los Recursos Naturales 8 Esta norma considera como recursos naturales a todo componente de la naturaleza, suscepti- ble de ser aprovechado por el ser humano para la satisfaccin de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado. Entre ellos estn las aguas, superfciales y terrestres, el suelo, el subsuelo, las tierras clasifcadas por su capacidad de uso mayor o su posible uso como tierras agrcolas, ganaderas, forestales, de pro- teccin, entre otros (Art. 3).
A travs de esta norma, se establecen las con- diciones mediante las cuales el Estado otorgar los derechos para su aprovechamiento sosteni- ble (Art. 1). De este modo, es objetivo de esta norma, establecer un marco adecuado para el fomento a la inversin, procurando un equili- brio adecuado entre el crecimiento econmico, la conservacin de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la persona humana (Art. 2). En cuanto a los servicios ambientales, establece la obligacin del Estado, a travs de los sectores competentes, de elaborar y actualizar peridi- camente el inventario de los recursos naturales y de los servicios ambientales, estableciendo su correspondiente valorizacin (Art. 10). En el Per algunos autores han asimilado el tra- tamiento jurdico de los servicios ecosistmicos como si fueran recursos naturales, basndose en el hecho que existen algunos servicios eco- sistmicos que son tratados efectivamente en el marco normativo como recursos naturales, 8 Ley N 26821 de fecha 26 de Junio de 1997. 8 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA como es caso del paisaje natural, pero tambin coligiendo a partir de que stos servicios pro- vienen directamente de una fuente que en la mayora de los casos es un recurso natural (re- curso forestal, recurso hdrico, entre otro). Otros autores han tratado de asimilar los servicios ecosistmicos a los frutos de los recursos natu- rales a que hace referencia la propia LOASRN en su artculo 4, considerando entonces que en tanto stos servicios (como frutos) pudieran ha- ber sido obtenidos legalmente, entonces pasa- ran al dominio de los titulares de los derechos concedidos para tal fn. Es importante sealar que los recursos natura- les son fuente de los servicios ecosistmicos y por lo tanto, la existencia de estos ltimos de- pende de la adecuada conservacin y aprove- chamiento sostenible que se le d a sus fuentes. De este modo, y aun cuando esta no haya sido la intencin principal, al existir un tratamiento jurdico que garantice la conservacin de las fuentes de los servicios ambientales, ello podra mejorar el mantenimiento de su provisin. Como ya mencionamos, actualmente no exis- te una Ley Marco que regule la promocin o gestin de los servicios ecosistmicos en ge- neral, sin embargo, esta Ley es tambin un ejemplo que nuestro marco normativo actual si ofrece referencias, as como si est prepara- da para albergar una normativa que garantice el aprovechamiento sostenible de los servicios ecosistmicos. Vale la pena acotar adems que existe un marco especfco para el tratamiento de los servicios ecosistmicos en reas natura- les protegidas, el mismo que desarrollaremos ms adelante. 2.1.3. Ley General del Ambiente 9 La Ley General del Ambiente es la norma orde- nadora del marco normativo legal para la ges- tin ambiental en el Per, tiene como antece- dente al derogado Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Esta ha sido la norma rectora de las actividades vinculadas a la con- 9 Ley N 28611 de fecha 13 de Octubre de 2005. servacin de los ecosistemas y tambin aquella que regula ms directamente el concepto de ecosistemas y servicios ecosistmicos, como veremos ms adelante. Respecto de los recursos naturales, al igual que la Constitucin y la Ley Orgnica de Aprove- chamiento Sostenible de Recursos Naturales, encarga al Estado la promocin de la conserva- cin y el aprovechamiento sostenible de estos, a travs de polticas, normas, instrumentos y acciones de desarrollo, as como, mediante el otorgamiento de derechos conforme a la legis- lacin aplicable (Art. 85). Respecto de los servicios ambientales, esta nor- ma si hace referencia expresa a ellos, y as, reco- noce que son la proteccin del recurso hdrico, la proteccin de la biodiversidad, la mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero, la belleza escnica, entre otros (Art. 94 inc. 2). Asi- mismo, reconoce que cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los eco- sistemas y del ambiente, generando benefcios que se aprovechan sin que medie retribucin o compensacin, por lo que encarga al Estado establecer mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisin de dichos servicios am- bientales, procurando lograr la conservacin de los ecosistemas, la diversidad biolgica y los dems recursos naturales (Art. 94). n el propio articulado, se encarga al Ministerio del Ambiente, como Autoridad Ambiental Na- cional: Que en coordinacin con las autoridades am- bientales sectoriales y descentralizadas, elabo- re y actualice permanentemente el inventa- rio de los recursos naturales y de los servicios ambientales que proporcionan, estableciendo su correspondiente valorizacin (Art. 85). Al respecto, como se sabe el MINAM cuenta con un direccin general cuyo objetivo especfco es la evaluacin, valoracin y fnanciamiento del patrimonio natural, con nfasis en una es- trategia vinculada a los servicios ecosistmicos. La promocin y creacin de mecanismos de f- nanciamiento, pago y supervisin de servicios ambientales, entre los que se encuentran los esquemas de pago por servicios ambientales (Art. 94). 9 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA 2.1.4. Poltica Nacional del Ambiente 10 Es uno de los principales instrumentos de ges- tin para el logro del desarrollo sostenible en el pas. Recoge un conjunto de lineamientos, ob- jetivos, estrategias e instrumentos de carcter pblico, que son de obligatorio cumplimiento en los niveles del Gobierno Nacional, Regional y Local y de carcter orientador para el sector privado y la sociedad civil. Se estructura bajo la base de los siguientes 4 ejes temticos: Eje de Poltica 1. Conservacin y aprovecha- miento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica. Eje de Poltica 2. Gestin integral de la calidad ambiental. Eje de Poltica 3. Gobernanza ambiental. Eje de Poltica 4. Compromisos y oportunidades ambientales internacionales. Entre los objetivos del Eje de Poltica 1 se en- cuentra lograr la implementacin de instru- mentos de evaluacin, valoracin y fnancia- miento para la conservacin de los recursos naturales, diversidad biolgica y servicios am- bientales en el pas, lo que se ve refejado en los lineamientos de poltica tanto para lo relativo al aprovechamiento de recursos naturales, como para las cuencas, agua y suelos. Respecto del aprovechamiento de los recursos naturales, establece entre sus lineamientos de poltica: g) Fomentar la valoracin econmica de los 10 De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 67 de la Cons- ttucin su elaboracin se encuentra a cargo del Estado. En cumplimiento a dicho mandato, el Ministerio del Am- biente prepar un documento que tom en cuenta la De- claracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, los Objetvos del Milenio formulados por la Organizacin de las Naciones Unidas y los dems tratados y declaracio- nes internacionales suscritos por el Estado Peruano en materia ambiental. As, mediante Decreto Supremo N 012-2009-MINAM de fecha 22 de mayo de 2009 se aprob la Poltca Nacional del Ambiente. servicios ambientales que proporciona la diver- sidad biolgica y en particular, los ecosistemas frgiles incluyendo los bosques hmedos tro- picales, para la prevencin y recuperacin del ambiente. h) Impulsar el diseo e implementacin de ins- trumentos econmicos y fnancieros, sistemas de compensacin, retribucin econmica y distribucin del pago por servicios ambienta- les. i) Fomentar la aplicacin de metodologas apropiadas en la valoracin de los recursos na- turales, la diversidad biolgica y sus servicios ambientales, y articular e incorporar sus resulta- dos en el Sistema de Cuentas Nacionales. En cuanto a las cuencas, agua y suelos, estable- ce que: c) Consolidar los derechos de uso de los recursos hdricos mediante criterios de efciencia y ade- cuada retribucin por su aprovechamiento en concordancia con la normativa nacional vigente. La importancia del documento gira en torno a su aplicacin obligada por los tomadores de decisiones a nivel nacional, regional o local, quienes debern tomarla en cuenta en la im- plementacin de aquellas medidas que inclu- yan o desarrollen, en general, el componente ambiental, entre las que se deben encontrar los planes, lineamientos y propuestas en cuanto al tratamiento de servicios ambientales y esque- mas de pago por servicios ambientales. 2.1.5. Plan Nacional de Accin Ambiental El Plan Nacional de Accin Ambiental (MINAM, 2010) en el eje Agua considera dos Acciones Estratgicas vinculadas al PSA: Gestionar de manera integrada las cuencas con enfoque ecosistmico, considerando el manejo sostenible de los recursos hdri- cos y priorizando la conservacin de las cabeceras de cuenca. Mejorar la disponibilidad del agua utilizan- do un enfoque de cuencas. 10 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA 2.1.6. Ejes Estratgicos de la Gestin Am- biental El Eje Estratgico C alude a compatibilizar el aprovechamiento armonioso de los recursos naturales. El primer objetivo de este Eje es El Agua Primero. Las posibilidades y atributos naturales de las cuencas, relativos a su carc- ter esencialmente integrado y sistmico de procesos, ciclos y recursos (agua, suelos, biodi- versidad), adems de la capacidad para propor- cionar un conjunto de servicios ecosistmicos (formacin de suelos, nutrientes y ciclo hidro- lgico, suministro de bienes y regulacin del clima, fbricas del agua y de los suelos, entre otros), las convierte en un soporte slido para el desarrollo sostenible y, al mismo tiempo, para el bienestar humano; sin embargo, en nuestro pas son espacios altamente fragmentados y con un severo deterioro por el lado ambiental, lo que afecta principalmente a las reas rurales, pequeos centros poblados y tambin la agri- cultura de exportacin y los centros urbanos (Comisin Multisectorial, 2012). 2.1.7. Agenda Ambiental La propuesta de Agenda Ambiental (MINAM, 2012) considera dos aspectos vinculados al PSA dentro de sus resultados al 2014: El 5% de las cuencas hidrogrfcas prioriza- das son gestionadas con enfoque ecosis- tmico cuentan con Planes de Gestin im- plementados y con Consejos de Recursos Hdricos de Cuencas-CRHC conformados). Tres cuencas hidrogrfcas implementan esquemas de Retribucin por Servicios Ecosistmicos Hdricos (RSEH). 2.1.8. Plan Bicentenario El Eje Estratgico 6: Recursos Naturales y Am- biente plantea como Objetivo Nacional la Conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad con un enfoque integrado y ecosistmico y un am- biente que permita una buena calidad de vida para las personas y la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo pla- zo. El Objetivo especfco 3: Manejo integrado y efciente del agua y las cuencas a nivel nacional plantea como Accin Estratgica desarrollar instrumentos de gestin ambiental que gene- ren incentivos econmicos para mejorar el ma- nejo integrado y efciente del agua y la cuencas e incorporar saberes tradicionales y ancestrales sobre aprovechamiento efciente del agua (CE- PLAN, 2011). 2.1.9. Proyecto de Ley de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos La Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afro peruanos, Ambiente y Ecologa del Con- greso de la Repblica trabaj en la legislatura 2011 respecto de un Proyecto de Ley 11 (pre- viamente remitido por el Poder Ejecutivo) que regulaba el tratamiento jurdico de los servicios ambientales, disponiendo los lineamientos de actuacin respecto de la promocin del man- tenimiento de stos mediante el desarrollo de esquemas de pago por servicios ambientales, como una opcin de instrumento econmico para su conservacin. Respecto de esta propuesta se llev a cabo un intenso debate en el que se enriquecieron las posiciones relacionadas aspectos jurdicos y normativos referentes a los esquemas de pago por servicios ambientales, como por ejemplo: Naturaleza jurdica de los servicios eco- sistmicos como recursos naturales y por tanto un rol del Estado principalmente regulador y fscalizador de su aprovecha- miento. Los criterios a tomar en cuenta para la de- terminacin de los coadyuvantes o actores que infuyen en los esquemas, en otras pa- labras, quienes deban ser retribuidos por 11 Durante el periodo anual de sesiones 2008-2009 del Congreso de la Repblica, ingresaron a la referida Co- misin del Congreso, entre otros, los siguientes Proyec- tos de Ley para ser dictaminados: Proyectos de Ley N 2386/2007-CR, que propone una Ley de Promocin y Compensacin de los Servicios Ambientales, y Proyecto de Ley N 3213/2008-PE, que propone una Ley de Ser- vicios Ambientales. En torno a ellos, en Sesin Extraordi- naria N 1 del 01 de julio de 2009, la Comisin acord su aprobacin con un texto susttutorio, el cual reconoce la importancia de los servicios ambientales y as, la necesidad de establecer regulaciones en torno a la promocin de su mejora y conservacin. Actualmente, se viene trabajando de manera coordinada con el Ministerio del Ambiente, en una propuesta cuya informacin en una versin preliminar presentamos en el presente documento. 11 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA las actividades positivas que realicen a fa- vor de los ecosistemas. Las fuentes de fnanciamiento o esquemas que se podran establecer, desde un fon- do general similar al establecido en Costa Rica para los servicios ecosistmicos, hasta un sistema completamente basado en el mercado en donde el rol del Estado est limitado a promover los esquemas. Esta propuesta no lleg a ser discutida en el pleno del Congreso de la Repblica en la legis- latura 2011, y por lo tanto pas al archivo para la siguiente legislatura. Sin embargo, en el pre- sente ao (2013), el Congreso de la Repblica ha retomado la discusin de una norma espe- cfca que regule los servicios ecosistmicos dentro del territorio nacional. As, actualmente, se viene trabajando de mane- ra coordinada con el Ministerio del Ambiente, en la versin preliminar de un proyecto de ley denominado Ley de mecanismos de retribu- cin por servicios ecosistmicos en donde se busca determinar el marco legal e institucional referente a los servicios ecosistmicos. Esta nueva propuesta dispone que aquellos re- conocidos por el Estado para coadyuvar efectiva- mente a la conservacin o recuperacin de las fuentes de los servicios ecosistmicos pueden percibir retribuciones econmicas a travs de es- quemas y mecanismos que deben ser voluntarios y diferentes de cualquiera que deba implemen- tarse por obligaciones legales (DAR, 2013). Algunas de las principales materias del proyec- to de ley propuesto son: Finalidad de la norma. Conservar los ecosiste- mas para asegurar la provisin de los servicios ecosistmicos. Objetivos. Adems, propone entre sus objeti- vos coadyuvar a la conservacin, recuperacin, incremento, valoracin y uso sostenible de los ecosistemas, la diversidad biolgica y los recur- sos naturales del pas, mediante la promocin y regulacin de esquemas que estimulen el apro- vechamiento de los servicios ecosistmicos. As mismo, propone que existan mecanismos generales y dentro de ellos, como uno en par- ticular, los esquemas del tipo de los PSEH que tengan particularidades que sean desarrolladas en va reglamentaria. En el caso de las inversiones realizadas por el Es- tado peruano indica que estn permitidas y las actividades que coadyuven a la provisin de los servicios ecosistmicos son consideradas como parte de las actividades del Estado. Con relacin a los derechos para acceder a los mecanismos, menciona que el Estado otorga el derecho de acceso a los mecanismos esta- blecidos en el anterior artculo a travs de las siguientes variantes: En cualquier categora de ordenamiento forestal de conformidad con la Ley Fores- tal y de Fauna Silvestre mediante los ttulos habilitantes establecidos en dicha Ley. En reas Naturales Protegidas, de confor- midad con la Ley de reas Naturales Pro- tegidas y la normativa especfca, a travs de los contratos de administracin y otros mecanismos que prevea el Servicio Nacio- nal de reas Protegidas por el Estado -SER- NANP. En el caso de otras reas se menciona que la autoridad ambiental nacional y regional otorgan el derecho de acceso a los meca- nismos, de acuerdo a lo que seale el re- glamento de la norma. Esquemas de Retribucin por Servicios Ecosis- tmicos. Propone una defnicin de esquemas de pago por servicios ecosistmicos, como un mecanismo de compensacin fexible por el cual los que coadyuvan a los servicios ecosist- micos reciben un pago condicionado a la efec- tiva conservacin, recuperacin e incremento de las fuentes de los servicios ecosistmicos por parte de los pagadores. Coadyuvantes. Identifca a los coadyuvantes como aquellas personas o instituciones reco- nocidos por el Estado como colaboradores efectivos en la conservacin, recuperacin e incremento de las fuentes de los servicios 12 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA ecosistmicos, y que deben percibir una com- pensacin y/o pago o retribucin econmica. Seala adems que para ser reconocido como coadyuvante es necesario que los solicitantes cuenten con un ttulo habilitante o derecho real sufciente. Es pasible de ser reconocido como coadyuvante, el Gobierno Regional, res- pecto de las fuentes de los servicios ecosist- micos de su dominio. Quienes retribuyen. En cuanto a los pagado- res, seala que son aquellas personas o institu- ciones que compensan y/o pagan/ retribuyen a los coadyuvantes por la conservacin, recu- peracin e incremento de las fuentes de los servicios ecosistmicos. 2.2 Marco normativo especfco 2.2.1 Legislacin sobre reas Naturales Pro- tegidas 2.2.1.1 Ley de reas Naturales Protegidas y Reglamento de reas Naturales Protegidas El objetivo de la Ley y el Reglamento de reas Naturales Protegidas 12 (en adelante ANP) 13 es regular los aspectos relacionados con su ges- tin y conservacin de conformidad con lo dispuesto en el artculo 68 de la Constitucin. Dicho marco normativo seala que las ANP constituyen patrimonio de la Nacin y su con- dicin natural debe ser mantenida a perpetui- dad pudiendo permitirse el uso regulado del rea y el aprovechamiento de recursos, o deter- minarse la restriccin de usos directos. Pueden ser administrarse a 3 niveles: a) Las de administracin nacional, que conforman el Sistema Nacional de ANP SINANPE, b) las de administracin regional, denominadas reas de conservacin regional y c) las reas de conser- vacin privadas. De acuerdo a la naturaleza y objetivos de cada ANP, se asignar una categora que determine 12 Son los espacios contnentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales para conservar la diversidad biolgica y dems valo- res asociados de inters cultural, paisajstco y cientfco, as como por su contribucin al desarrollo sostenible del pas. 13 Ley 26834 de fecha 30 de junio de 1997 y su Reglamen- to, aprobado mediante Decreto Supremo 008-2001-AG. su condicin legal, fnalidad y usos permiti- dos 14 . As, hay reas de uso indirecto en donde se permita la investigacin cientfca no mani- pulativa, la recreacin y el turismo, en zonas apropiadamente designadas y manejadas para ello, y no se permite la extraccin de recur- sos naturales, as como sus modifcaciones y transformaciones del ambiente natural. Estas pueden ser: Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y Santuarios Histricos. Y, tambin hay reas de uso directo, donde se permite el aprovechamiento o extraccin de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellas zonas y lugares y para aquellos recursos defnidos por el plan de manejo del rea. Estas pueden ser: Reservas Nacionales, Reservas Paisajsticas, Refugios de Vida Silves- tre, Reservas Nacionales, Reservas Comunales, Bosques de Proteccin, Cotos de Caza y reas de Conservacin Regional. La direccin de las ANP del SINANPE se encar- ga al Servicio Nacional de reas Naturales Pro- tegidas por el Estado (SERNANP), como ente rector SINANPE, y en su calidad de autoridad tcnico-normativa realiza su trabajo en coordi- nacin con gobiernos regionales, locales y pro- pietarios de predios reconocidos como reas de conservacin privada. El SERNANP es un Or- ganismo Pblico Tcnico Especializado adscrito al Ministerio del Ambiente a travs del Decreto Legislativo 1013 del 14 de Mayo de 2008 y est encargado de dirigir y establecer los criterios tcnicos y administrativos para la conservacin de las ANP, y de cautelar el mantenimiento de la diversidad biolgica 15 . Su representante local es la Jefatura de cada ANP, que es la autoridad encargada de la gestin y administracin del rea. Su gestin se sujeta a su respectivo Plan Maestro, que es el documento de gestin ms importante de un ANP. Adems, cada ANP con- 14Independientemente de la categora asignada, cada rea deber ser zonifcada de acuerdo a sus requerimientos y objetvos, pudiendo tener zonas de proteccin estricta y acceso limitado, cuando as se requiera. Adems, las reas naturales protegidas del SINANPE, tenen una Zona de Amortguamiento, que es una zona adyacente al rea y que por su naturaleza y ubicacin requieren un tratamiento es- pecial para garantzar su conservacin. 15 Pgina Web del SERVICIO NACIONAL DE REAS NATURALES PROTEGIDAS. Citado: 04/05/2012. Disponible en Internet: Pgina Web del SERNANP: http://www. sernanp.gob.pe/sernanp/contenido.jsp?ID=5 13 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA tar con el apoyo de un Comit de Gestin in- tegrado por los representantes del Sector Pbli- co y Privado que a nivel local, tengan inters o injerencia en el ANP. Las ANP nos brindan benefcios a escala local, nacional y/o internacional, producto de los ser- vicios ecosistmicos 16 generados por los eco- sistemas que se encuentran dentro. As, en cuanto a la gestin de cuencas, el inciso h) del artculo 2) de la Ley de ANP seala que es uno de los objetivos de las ANP, mantener y manejar las condiciones funcionales de las cuencas hidrogrfcas de modo que se asegu- ren la captacin, fujo y calidad del agua y se controle la erosin y sedimentacin. Adems, en el inciso r) del artculo 2 del Reglamento de la Ley de ANP se establece como uno de los objetivos de las reas protegidas, asegurar la continuidad de los servicios ambientales que prestan, independientemente del ecosistema en que se desarrollen. Respecto del aprovechamiento de recursos na- turales en un ANP, tanto en la Ley como en el Reglamento se seala que el aprovechamiento de recursos naturales en ANP slo podr ser au- torizado si resulta compatible con la categora, la zonifcacin asignada y el Plan Maestro del rea. Adems, se seala que dicho aprovecha- miento no debe perjudicar el cumplimiento de los fnes para los cuales se ha establecido el rea. De este modo, los esquemas de PSEH repre- sentan una interesante opcin para garantizar la sostenibilidad fnanciera de las ANP. Ello, a su vez, representa un reto para los Jefes y dems entes administrativos encargados de la gestin de las reas, al ser necesaria la valoracin de los servicios ambientales que prestan las ANP. En el caso de las reas de conservacin regional existe una base legal que determina de forma supletoria la aplicacin de la normativa 16 Como la regulacin del clima, proteccin de cuencas, captacin de agua, fjacin de energa y produccin de biomasa, control biolgico, hbitat de especies de fauna y fora, mantenimiento de diversidad, fuente de alimentos, banco de recursos gentcos y medicinales, materia prima para ropa, construccin, fabricacin, entre otros. 2.2.1.2 Plan Director de reas Naturales Pro- tegidas 17
El Plan Directo de las ANP constituye el instru- mento mximo de planifcacin y orientacin del desarrollo de estas reas, cualquiera sea su nivel. Este documento considera el mantenimiento de los servicios ambientales como uno de los objetivos especfcos de las ANP, as como una consideracin econmica importante para su establecimiento y opcin para garantizar la sos- tenibilidad fnanciera de estas, en cualquiera de sus tres niveles. Es interesante resaltar que el Plan reconoce que los bienes y servicios ambientales de las ANP generalmente adoptan la caracterstica de bienes pblicos, lo cual difculta excluir de su aprovechamiento a quienes no se esfuerzan por mantenerlos, poniendo en riesgo su provi- sin y su puesta en valor para la captacin de fondos. Ante esta situacin, plantea abordar la valoracin de las ANP desde una perspectiva econmica para la sostenibilidad fnanciera, con el propsito de establecer o asignar dere- chos sobre la gestin de los recursos, en base a esquemas de pagos por servicios ambientales, convenios de gestin de recursos en propiedad comn o grupos de manejo, etc. Especfcamente, en cuanto a la gestin de reas de conservacin regional, dispone que se debern promover sistemas regionales que incluyan pagos por servicios ambientales que permitan consolidar su sostenibilidad fnancie- ra. Para lo cual, los gobiernos regionales podrn establecer incentivos tributarios y econmicos que promuevan la conservacin y el aprove- chamiento sostenible. 2.2.1.3 Decreto Legislativo 1079, que estable- ce medidas que garanticen el patrimonio de las reas naturales protegidas 18 Debido a la necesidad de perfeccionar los me- canismos de aprovechamiento, conservacin y custodia de los recursos naturales contenidos 17 Aprobado mediante Decreto Supremo N 016-2009-MI- NAM de fecha 03 de Setembre de 2009. 18 Decreto Legislatvo 1079, de fecha 27 de junio de 2008. 14 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA en las ANP, esta norma seala que la autoridad competente para administrar el patrimonio fo- restal, fora y fauna silvestre de las ANP y sus ser- vicios ambientales es el Ministerio del Ambien- te (en adelante MINAM) a travs del SERNANP. 2.2.2 Poltica y Legislacin sobre Recursos Hdricos 2.2.2.1. Estrategia Nacional para la Gestin de los Recursos Hdricos Continentales del Per (ENGRH) La poltica del Estado peruano en cuanto a los recursos hdricos es Garantizar el acceso a la disponibilidad hdrica en las cantidades que se otorgan y en la calidad y oportunidad reque- ridas para su aprovechamiento en las diversas actividades econmicas y la satisfaccin de las necesidades primarias a la actual y futuras ge- neraciones. La PENRH defne un conjunto de acciones estratgicas con actividades, progra- mas y proyectos de los cuales se han priorizado algunas actividades en el corto plazo. La imple- mentacin de estas se llevar a cabo a travs de tres fases: 1) la primera (2009/2010) para difundir y sensi- bilizar a diferentes niveles polticos sobre esta poltica y contextualizarla en nuevos marcos legales como la Ley del aprovechamiento y conservacin de los recursos hdricos y la Ley del sistema nacional de los recursos hdricos. En esta misma fase se formular el Proyecto de Gestin de los Recursos Hdricos como meca- nismo para implementar las acciones priorizadas. 2) En la segunda fase (2011/2015) se adecuar la nueva Ley de aguas y se empezarn acciones en cinco cuencas piloto del pas. 3) En la tercera fase (2016/2020) se extraern las lecciones aprendidas del proceso de imple- mentacin de la poltica en las cuencas piloto y se llevar esto a los dems sitios del pas para alcanzar la visin de la poltica a nivel nacional (Quintero, 2010). 2.2.2.2. Ley y Reglamento de Recursos Hdri- cos (LRH y RLRH) 19
Tienen por fnalidad regular el uso y gestin integrada del agua, la actuacin del Estado y los particulares en dicha gestin, as como los bienes asociados a esta, como pueden ser los servicios ambientales hidrolgicos. Presenta aspectos que deben ser tomados en cuenta en el diseo e implementacin de un esquema de PSAH: El agua como Patrimonio de la Nacin. Al igual que la Constitucin, la Ley General del Ambiente y la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recur- sos Naturales, menciona explcitamente, para el caso del agua, que constituye patri- monio de la Nacin. El dominio sobre ella es inalienable e imprescriptible. Se trata de un bien de uso pblico y su administracin solo puede ser otorgada y ejercida en ar- mona con el bien comn, la proteccin ambiental y el inters de la Nacin. Se ha dispuesto tambin expresamente que no haya propiedad privada sobre el agua, re- forzando el concepto constitucional gene- ral del recurso natural 20 . Del Sistema Nacional de Gestin de los Re- curso Hdricos. Otra de las novedades ms importantes de la LRH y su Reglamento es la creacin del Sistema Nacional de Gestin de los Recurso Hdricos, que tiene como objetivo articular la accin del Esta- do, para conducir los procesos de gestin integrada y de conservacin de los recur- sos hdricos en los mbitos de las cuencas, de los ecosistemas que lo conforman y de sus bienes asociados. La Autoridad Nacio- nal es el ente rector y la mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema. 19 Ley 29338 de fecha 30 de Marzo de 2009. Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos, aprobado mediante Decreto Supremo N 001-2010-AG de fecha 31 de Marzo de 2009. Desde 1969 estuvo vigente la Ley General de Aguas y su Reglamento, los cuales fueron derogados a travs de la promulgacin de una nueva Ley de Recursos Hdricos, Ley 29338, la cual tambin derog el Decreto Legislatvo 1081, Sistema Nacional de Recursos Hdricos, el cual fuese pro- mulgado en junio de 2008. 20 CALLE, Isabel y Pulgar-Vidal, Manuel (editores). Op. Cit. 15 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA Sobre los usos del agua. La LRH y su Regla- mento reconocen como usos del agua, en la siguiente prioridad: 1) El uso primario, 2) el uso poblacional y el 3) uso productivo. As, dan prioridad al uso de la poblacin lo- cal o al uso agrcola sobre otros usos, como la minera o la industria. Sobre los caudales ecolgicos. El RLRH sea- la que se entender como caudal ecolgi- co al volumen de agua que se debe man- tener en las fuentes naturales de agua para la proteccin o conservacin de los ecosis- temas involucrados, la esttica del paisaje u otros aspectos de inters cientfco o cultural. Asimismo, encarga a la Autoridad Nacional del Agua, en coordinacin con el Ministerio del Ambiente, establecer los caudales de agua necesarios que deban circular por los diferentes cursos de agua, as como los volmenes necesarios que deban encontrarse en los cuerpos de agua, para asegurar la conservacin, preserva- cin y mantenimiento de los ecosistemas acuticos estacionales y permanentes. 2.2.3 Ley Forestal y de Fauna Silvestre El patrimonio forestal y de fauna silvestre fuera de las reas naturales protegidas se rige por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308 21 , inclusive para el caso de los servicios ecosist- micos que prestan las reas forestales. Siendo que la cuenca del Cumbaza tiene una zona dentro del rea de Conservacin Regional Cor- dillera Escalera, y otra zona fuera de esta ANP, es preciso analizar cul sera el tratamiento para el caso de los esquemas que incluyan reas fuera de la competencia del ACR. En primer lugar, debemos mencionar que la Ley 27308 hace referencia expresa a los servi- cios ambientales que proveen los ecosistemas forestales. El artculo 2.3 de esta norma los de- fne como: Son servicios ambientales del bos- que, los que tienen por objeto la proteccin del suelo, regulacin del agua, conservacin de la 21 Actualmente se encuentra en etapa de reglamentacin la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763. Di- cha norma entrar en vigencia una vez que se apruebe su reglamento, encontrndose mientras tanto todava vigente la Ley 27308, y su reglamento. diversidad biolgica, conservacin de ecosis- temas y de la belleza escnica, absorcin de dixido de carbono y en general el manteni- miento de los procesos ecolgicos esenciales.
De esta forma, la norma confrma el hecho que los servicios ambientales del bosque o vistos de otra forma, los servicios ecosistmicos, se encuen- tran regulados por el marco forestal y de fauna silvestre, y en consecuencia compete a este mar- co establecer las modalidades para su aprovecha- miento o para el establecimiento de esquemas de retribucin por la realizacin de determinadas actividades o medidas a favor del sostenimiento o conservacin de dichos servicios. Sin embargo, ni en la Ley 27308, ni en su re- glamento se hizo explcito el mecanismo para confrmar la titularidad sobre esquemas de retribucin. Solamente existi una mencin a la posibilidad de establecer concesiones para servicios ambientales que luego fue dejada de lado al no haberse establecido un mecanismos en la va reglamentaria para su obtencin (no fguran en el reglamento de la Ley 27308). La nica mencin acerca de la posibilidad de esta- blecer mecanismos o esquemas de retribucin se encuentra en uno de los derechos con los que cuentan las concesiones forestales con f- nes maderables, por lo cual algunos concesio- narios han establecido esquemas especfcos a la fecha con cierto xito 22 . Para el caso de PSE hidrolgicos no se ha identi- fcado ninguna experiencia concreta y en ope- racin de un esquema que haya utilizado la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y los instrumentos que sta determina para establecer el esque- ma correspondiente. Existen algunas ideas en formacin en el caso de concesiones para con- servacin, pero stas no cuentan todava con bibliografa o estudios de caso que puedan ser utilizados para informar al presente anlisis. Para el caso de la cuenca de Cumbaza, como veremos ms adelante, la titularidad de dere- chos sobre el bosque (en este caso fuera del ACR) es clave para la viabilidad del esquema, 22 Al respecto ver el caso del proyecto: Madre de Dios Amazon REDD Project con las concesiones forestales de Maderacre y Maderyja en el departamento de Madre de Dios del Per. 16 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA en vista que una titularidad slida brindar me- jores opciones para que el esquema sea jurdi- camente sostenible, que se pueda realizar un correcto monitoreo y verifcacin de resultados de las intervenciones y fnalmente, que los in- centivos se puedan dirigir de manera correcta en el marco del desarrollo del proyecto. Vale la pena resaltar entonces en este punto los avances que trae la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763, en el sentido de incluir nuevas formas de acceso al bosque o a sistemas agroforestales que podran ser utiliza- das como mencionaremos ms adelante para consolidar derechos fuera del ACR y para que los usuarios de dichas reas asuman respon- sabilidades concretas de cuidado de las reas en donde se estara realizando el esquema de PSEH. Algunos artculos de inters son: Artculo 7. Servicios de los ecosistemas fores- tales, de otros ecosistemas de vegetacin sil- vestre y de la fauna silvestre. Los servicios de los ecosistemas forestales, de otros ecosistemas de vegetacin silvestre y de la fauna silvestre son aquellos derivados de las funciones ecolgicas y evolutivas de dichos ecosistemas y de los fujos de materia, energa e informacin provenientes del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nacin que producen benefcios e incrementan el bienestar para las personas y la sociedad. Artculo 31. Bosques protectores. Los bos- ques protectores se establecen sobre bosques de categora III en zonas de produccin perma- nente o bosques residuales o permanentes en zonas de tratamiento especial, para la conser- vacin de cuencas y fuentes de agua, suelos y hbitats crticos, en los que se permite activida- des productivas forestales y de fauna silvestre que no conlleven la prdida de las funciones de proteccin. Para su establecimiento, el Estado realiza la evaluacin de impacto ambiental y la consulta a la poblacin que se pueda afectar con dicho establecimiento. Procede en ellos el otorgamiento de concesiones de conserva- cin, de ecoturismo, de aprovechamiento de productos forestales diferentes a la madera, y de manejo de fauna silvestre, as como la ex- traccin para consumo local o de subsistencia. Adems, es importante referir a los artculos referidos a las modalidades de acceso a los ser- vicios de los ecosistemas forestales y otros eco- sistemas de vegetacin silvestre. Artculo 109. Servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegeta- cin silvestre. Los benefcios provenientes del aprovechamiento econmico de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosiste- mas de vegetacin silvestre forman parte de los ttulos habilitantes. Los titulares de predios privados y las comunidades campesinas y na- tivas que no tengan ttulo habilitante para tal aprovechamiento acceden a los benefcios de estos servicios a travs de un permiso aproba- do por la autoridad regional forestal y de fauna silvestre. Para el acceso a los benefcios de los servicios de los ecosistemas provenientes de plantaciones forestales en predios privados o comunales, no se requiere permiso. Artculo 110. Comunicacin del aprovecha- miento econmico de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin silvestre. Todas las operacio- nes de aprovechamiento econmico de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin silvestre se comu- nican a la autoridad ambiental para los fnes correspondientes. 2.3 Marco poltico regional para los ser- vicios ambientales: 2.3.1 Plan Forestal Regional de San Martn El Plan Forestal Regional de San Martn considera de manera expresa el Programa de Conservacin y Servicios Ambientales. La Estrategia 2.1 refere al Sistema Regional de reas de Conservacin y tiene como meta que: A Diciembre del 2015, se ha incorporado al Sistema Regional de reas de Conservacin al menos 500 000 hectreas de ecosistemas silvestres ubicados en zonas ecol- gica econmicas de proteccin, recuperacin, alto valor biolgico y uso cultural de San Martn los cuales estn saneados fsica y legalmente y cuentan con Planes Maestros aprobados. Por su parte, la Estrategia 2.4: Pago por Servicios Hidrolgicos tiene como meta que: A Diciem- 17 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA bre del 2014, se ha incorporado al menos tres cuencas (Alto mayo, Sisa y Cumbaza) provee- doras de agua potable a sendos programas de pago por servicios hidrolgicos administrados por las empresas proveedoras de servicios de agua (Gobierno Regional de San Martn, 2008). 2.3.2 Poltica Ambiental Regional de San Martn La Poltica Ambiental Regional de San Martn 23 , tiene, entre otros los siguientes objetivos: Desarrollar programas regionales de re- forestacin, restauracin, rehabilitacin y recuperacin de tierras forestales degrada- das y el manejo de bosques secundarios. Apoyar y promover el establecimiento y 23 Ordenanza Regional N 025-2005-GRSM-CR gestin de reas de Conservacin Regio- nal y reas de Conservacin Municipal, como estrategia regional para conservar y proteger las fuentes de agua a nivel de microcuencas. Establecer mecanismos de gestin soste- nible del recurso agua en sus diversas ma- nifestaciones en san Martn (superfciales, subterrneas, humedales, lagos, vertientes y otros), consolidando el enfoque de desa- rrollo integrado de la microcuenca. Promover la valoracin econmica de los recursos naturales y la bsqueda de mer- cados para la venta de los servicios am- bientales de la regin, que sobresale como un rubro estratgico de negociacin del futuro. INSTRUMENTOS DOCUMENTO DE APROBACION FECHA DE APROBACION Sistema Regional de Gestn Ambiental Ordenanza Regional N 014-2001-GRSM/C 2001 Poltca Ambiental Regional Ordenanza Regional N 025-2005-GRSM/ CR 30 de diciembre de 2005 Plan de Accin Ambiental Regional 2003- 2011 Ordenanza Regional N 004-2004-GRSM/ CR 4 de marzo del 2004 Agenda Ambiental Regional 2004 Ordenanza Regional N 004-2004- GRSM/CR 4 de marzo del 2004 Agenda Ambiental Regional 2005-2007 Ordenanza Regional N 027-2007-GRSM/ CR 19 de septembre del 2007 Plan Concertado de Desarrollo Depar- tamental 2008-2015 Ordenanza Regional N 004-2008- GRSM/CR 21 de febrero del 2008 Zonifcacin Ecolgica Econmica Ordenanza Regional N 012-2006-GRSM/ CR. 20 de julio del 2006 Plan Forestal Regional de San Martn Ordenanza Regional N 008-2008-GRSM/ CR 14 de marzo del 2008 Estrategia Regional de la Diversidad Biolgica de San Martn Ordenanza Regional N 026-2007-GRSM/ CR 28 de agosto del 2007 Plan Maestro del rea de Conservacin Re- gional Cordillera Escalera Ordenanza Regional N 025-2007-GRSM/ CR 23 de julio de 2007 Plan Regional de Prevencin y Atencin de Desastres de San Martn Ordenanza Regional N 032-2007-GRSM/ CR 27 de septembre de 2007 Comisin Tcnica Consultva Regional Zoni- fcacin Ecolgica Econmica Ordenanza Regional N 027-2005-GRSM/ CR Fuente: MINAM, 2010. Instrumentos de gestin ambiental regional a nivel nacional. Lima, 35 p. El Cuadro 2 muestra los instrumentos de gestin ambiental de la Regin San Martn. Cuadro 2: Instrumentos de gestin ambiental de la Regin San Martn 18 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA 3. Anlisis del marco institucio- nal aplicable a un esquema de PSAH en Cumbaza Las instituciones nacionales que cuentan con las principales competencias vinculadas a los esquemas de provisin de servicios ecosist- micos son: el Ministerio del Ambiente (como autoridad ambiental nacional), el Ministerio de Agricultura (como autoridad forestal y autori- dad sobre los recursos hdricos) y los Gobiernos Regionales en la medida que han asumido una serie de competencias especfcas sobre los servicios ecosistmicos en el mbito de sus ju- risdicciones, sea directamente o con relacin a sus competencias de ordenamiento, forestal y fauna silvestre y/o conservacin. Adems de los mencionados, y como veremos ms adelante, existen una diversidad de insti- tuciones gubernamentales con competencias para evaluar, restaurar y/o mantener la provi- sin de servicios ambientales. Muchas de estas competencias vienen ligadas a competencias especfcas sobre la gestin, promocin, con- trol, entre otros, de los recursos naturales. Esta situacin de complejidad institucional evi- dencia que el Estado a travs de distintos or- ganismos pblicos ha priorizado la necesidad de conservar y aprovechar sosteniblemente dichos recursos para que se mantenga la pro- visin de los servicios ecosistmicos que estos pueden proveer, pero todava no existe una es- trategia integral, transectorial y multinivel que armonice esta voluntad. Otra constatacin es que , en la mayora de los casos, aquellas institu- ciones encargadas de establecer mecanismos para evaluar, restaurar y mantener la provisin de los servicios ecosistmicos, son aquellas que tienen competencias en la conservacin de los recursos naturales, ya que sin una gestin efec- tiva de stos, aquellos simplemente no seran un tema en discusin. Es importante esclarecer tambin que de acuerdo a la Constitucin Poltica del Per, los recursos naturales son Patrimonio de la Nacin, y por tanto el Estado peruano es soberano en su aprovechamiento, pudiendo ceder para su aprovechamiento a favor de particulares, de acuerdo a la legislacin de la materia. Lo cual a su vez implica que el Estado no pierde dominio sobre dichos recursos. A continuacin analizamos brevemente aque- llas instituciones pblicas que cuentan con competencias en materia de servicios ecosis- tmicos y que deberan estar involucradas de manera directa o indirecta en la evaluacin del esquema de PSAH de la cuenca del Cumbaza. Consideramos que la profusin y complejidad de las instancias no debe de ninguna manera dejar de ser tomada en cuenta, lo cual nos lle- va a buscar un planteamiento slido desde la instancia promotora y gestora del esquema (el Gobierno Regional) y al mismo tiempo desde quienes estn apoyando su desarrollo como las entidades de la sociedad civil.. 3.1 Ministerio del Ambiente- MINAM 24
El MINAM fue creado como ente rector del sectorambiental nacional, que coordina en los niveles de gobierno local, regional y nacional. El objeto del Ministerio del Ambiente es la con- servacin del ambiente, de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible, responsa- ble, racional y tico de los recursos naturales y del medio que los sustenta, que permita con- tribuir al desarrollo integral social, econmico y cultural de la persona humana, en permanente armona con su entorno, y as asegurar a las presentes y futuras generaciones el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. Concretamente, el Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales del Minis- terio del Ambiente tiene como una de sus fun- ciones principales elaborar el inventario y es- tablecer mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisin de los servicios ambien- tales, as como promover el fnanciamiento, el pago y la supervisin de los mismos. Asimismo, se constituye en la autoridad encargada de ela- borar y coordinar la estrategia nacional frente al 24 Norma de creacin: Decreto Legislatvo que aprueba la Ley de creacin, organizacin y funciones del Ministe- rio del Ambiente, Decreto Legislatvo 1013 de fecha 13 de Mayo de 2008. 19 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA cambio climtico y las medidas de adaptacin y mitigacin, as como supervisar su implemen- tacin. Dentro del Ministerio del Ambiente, y espe- cfcamente del Viceministerio mencionado, existen dependencias o direcciones especfcas que se vinculan directamente con los servicios ambientales, como son 25 : La Direccin General de Cambio Climtico, Desertifcacin y Recursos Hdricos. Direccin General de Ordenamiento Terri- torial. Direccin General de Evaluacin, Valoracin y Financiamiento del Patrimonio Natural. Adems de las atribuciones encargadas anali- zadas en los prrafos anteriores, el MINAM es responsable de la poltica nacional de servicios ambientales y su norma especfca, en tal senti- do, es responsable de disear e implementar el rgimen de PSA26.
En cuanto a sus competencias en materia de recursos hdricos, de acuerdo al artculo 12 del Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos, el MINAM desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la Poltica Nacional del Ambiente y es el ente rec- tor del Sistema Nacional de Gestin Ambiental en cuyo marco se elabora la Poltica y Estrategia Nacional de Recursos Hdricos as como el Plan Nacional de Recursos Hdricos. Actualmente, el MINAM, con colaboracin de WWF Per, Care, el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) y el Programa de Agua y Alimentos (Challenge Programa en Wter & Wood - CPWF), vienen elaborando en la cuenca del ro Caete, un estudio para el di- seo de un esquema de PSAH, que constituir una herramienta importante para que el mane- jo del agua se realice de manera ms sostenible contribuyendo a la conservacin de los ecosis- temas que suministran los servicios ambienta- les hidrolgicos en benefcio de la poblacin. Este sistema de PSAH en Caete contempla la 25 De conformidad con el Reglamento de Organizacin y Funciones ROF del Ministerio del Ambiente aprobado mediante Decreto Supremo 008-2008-MINAM. 26 GREIBER, Thomas (editor). Op. Cit. p. 283. participacin de empresas privadas y pblicas, as como de la sociedad civil demostrando un alto nivel de participacin de la poblacin 27 . A la fecha el Ministerio del Ambiente ha imple- mentado una plataforma denominada Incuba- dora de proyectos de PSA hidrolgico con el apoyo de Forest Trends y varias organizacin socias. En base a dicha plataforma se ha esta- blecido un conjunto de servicios que prestar el MINAM a favor de los esquemas que soliciten apoyo para su confguracin. En ese sentido, se espera que dicha plataforma apoye a esque- mas como el presente en los problemas que han identifcado como cuellos de botella para la implementacin efectiva de los mismos. 3.2 Ministerio de Agricultura - MINAG El Ministerio de Agricultura tiene por objeto disear, establecer, ejecutar y supervisar la Po- ltica Nacional Agraria del Estado. Para tal fn se entiende que el sector agrario comprende las tierras de uso agrcola, de pastoreo, las tierras forestales, las eriazas con aptitud agraria, los re- cursos forestales y su aprovechamiento; la fora y fauna; los recursos hdricos, la infraestructura agraria; las actividades de produccin, de trans- formacin y de comercializacin de cultivos y de crianzas; y los servicios y actividades vincu- lados a la actividad agraria como la sanidad, la investigacin, la capacitacin, la extensin y la transferencia de tecnologa agraria. Vinculados a servicios ambientales relaciona- dos con los bosques y el agua, dentro de la estructura del MINAG identifcamos a la Auto- ridad Nacional del Agua ANA y la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre DGFFS. 3.2.1 Autoridad Nacional del Agua ANA La ANA es un organismo tcnico especializado constituyndose en el ente rector del Sistema Nacional de Recursos Hdricos, el cual forma 27 En. Pgina Web del Ministerio del Ambiente. Fecha de citado: 04/05/2012. Disponible en Internet en: http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_co ntent&view=article&catid=1:noticias&id=1251:dis enan-esquema-de-pago-por-servicios-ambientales- hidrologicos-en-la-cuenca-del-rio-canete-con-part- icipacion-de-la-poblacion-local-&Itemid=21. 20 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA parte del Sistema Nacional de Gestin Ambien- tal. Tiene por fnalidad realizar y promover las acciones necesarias para el aprovechamiento multisectorial y sostenible de los recursos hdri- cos por cuencas hidrogrfcas, en el marco de la gestin integrada de los recursos naturales y de la gestin de la calidad ambiental nacional. Si bien la Autoridad Nacional de Agua no cuen- ta con competencias especfcas respecto al establecimiento de esquemas de pago o retri- bucin por servicios ecosistmicos, si existen competencias directamente vinculadas que deberan ser tomadas en cuenta para estructu- rar cualquier esquema vinculado a los recursos hdricos. A continuacin desarrollamos algunas de esas competencias: Formular la Poltica y Estrategia Nacional de Recursos Hdricos y el Plan Nacional de los Recursos Hdricos en el marco de la Po- ltica Nacional Ambiental y dirigir las accio- nes derivadas de su aplicacin; Dictar normas y establecer los procedi- mientos para asegurar la gestin integra- da, multisectorial y sostenible de los recur- sos hdricos, su conservacin, incremento, as como su aprovechamiento efciente; Promover y apoyar la estructuracin de proyectos y la ejecucin de actividades que incorporen los principios de gestin integrada y multisectorial de recursos hdri- cos, su conservacin, calidad e incremento mediante la investigacin, adaptacin o ambas de nuevas tecnologas aplicables a aprovechamiento de recursos hdricos; Ejercer jurisdiccin administrativa en ma- teria de aguas, desarrollando acciones de administracin, fscalizacin, control y vigi- lancia para asegurar la conservacin de las fuentes naturales de agua, los bienes na- turales asociados a sta y de la infraestruc- tura hidrulica pblica, ejerciendo para tal efecto la facultad sancionadora y coactiva en el mbito de su competencia; Otorgar derechos de uso de agua (salvo en el caso de las aguas minero medicinales que son otorgados a travs del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo), y mante- ner actualizado el Registro Administrativo de Derechos de Uso de Agua; Proponer el otorgamiento de reservas de agua, autorizacin de trasvases, la decla- ratoria de agotamiento de las fuentes na- turales de agua, zonas de veda, zonas de proteccin y estados de emergencia en materia de aguas para su aprobacin me- diante Decreto Supremo con el voto apro- batorio del Consejo de Ministros; Promover el pago por el uso de agua y es- tablecer la metodologa para determinar el valor de las retribuciones econmicas por el uso de agua, para su aprobacin me- diante Decreto Supremo, refrendado por el Ministro de Agricultura, supervisando su recaudacin; Sistematizar, administrar y difundir infor- macin nacional sobre recursos hdricos, en coordinacin con los integrantes del Sistema Nacional de Recursos Hdricos, en el marco del Sistema Nacional de In- formacin Ambiental, implementando los registros administrativos necesarios para la gestin integrada de los recursos hdricos. 3.2.2 Direccin General Forestal y de Fauna Sil- vestre DGFFS del Ministerio de Agricultura Es la encargada de proponer polticas, estra- tegias, normas, planes, programas y proyectos nacionales relacionados al aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, los recursos genticos asociados en el mbito de su competencia, en concordancia con la Poltica Nacional del Ambiente y la nor- mativa ambiental. Es as que de acuerdo al Reglamento de Orga- nizacin y Funciones del Ministerio de Agricul- tura, dicha direccin tiene entre sus funciones, proponer y formular los lineamientos para el se- guimiento y evaluacin de los programas, estra- tegias, planes y proyectos forestales y de fauna silvestre a nivel nacional; realizar el seguimiento y evaluar a nivel nacional el cumplimiento de las polticas normas, planes, estrategias y pro- gramas propuestos dentro del mbito de su competencia; realizar el seguimiento y eva- luacin de las actividades de administracin, control y vigilancia forestal y de fauna silvestre a nivel nacional para su conservacin y apro- 21 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA vechamiento sostenible; conducir el Sistema Nacional de Informacin y Control Forestal y de Fauna Silvestre; establecer los lineamientos para el ordenamiento del patrimonio forestal nacional y actualizar los registros e inventarios forestales y de fauna silvestre, as como su valo- racin en el mbito de su competencia. Cabe sealar que la actualmente vigente Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308, pro- mulgada en el ao 2000, tiene como objeto el normar, regular y supervisar el uso sostenible y la conservacin de los recursos forestales y de fauna silvestre del pas, compatibilizando su aprovechamiento con la valorizacin progresi- va de los servicios ambientales del bosque. Esta norma establece las siguientes competencias para la autoridad forestal y de fauna silvestre, hoy a cargo de la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre del Ministerio de Agricultura: Elaborar y actualizar peridicamente el inventario y valoracin de la diversidad biolgica forestal y de fauna silvestre en todo el territorio nacional, elaborar la cla- sifcacin ofcial de las especies en riesgo, con fnes de proteccin y conservacin de dichos recursos y priorizar medidas de proteccin de las especies silvestres ame- nazadas; Desarrollar el inventario, evaluacin, catas- tro y registro ofcial de los recursos fores- tales a nivel nacional, as como su actua- lizacin; En tal sentido, con relacin a los servicios am- bientales provenientes o que tienen como fuente recursos forestales y de fauna silvestre, es importante vincular las competencias del Ministerio de Agricultura con aquellas vincula- das al establecimiento de esquemas de pago y/o compensacin de servicios ambientales y su gestin, dentro del Ministerio del Ambiente. 3.2.3 Direccin General de Asuntos Ambien- tales Agrarios del Ministerio de Agricultura Est encargada de ejecutar los objetivos y dis- posiciones del Sistema Nacional de Gestin Ambiental en el mbito de su competencia, teniendo por tanto entre sus funciones, coor- dinar con el Ministerio del Ambiente el aprove- chamiento sostenible de los recursos naturales renovables de su competencia, y proponer planes, programas, proyectos y normas para la reduccin de la vulnerabilidad y su adaptacin al cambio climtico en el sector agrario en el marco de la Estrategia Nacional frente al Cam- bio Climtico; evaluar el estado de ambientes degradados en el mbito de su competencia y proponer las medidas orientadas a su recupe- racin y aprovechamiento sostenible; generar, procesar y automatizar la informacin carto- grfca y satelital, relacionada con los recursos naturales renovables de su competencia, man- teniendo actualizado su base de datos con arreglo a lo dispuesto en el Sistema Nacional de Informacin Ambiental; y, realizar el seguimien- to al estado de los recursos naturales renova- bles de su competencia, entre otras. 3.3 Gobierno Regional San Martn - GO- RESAM El Gobierno Regional de San Martn es sin lugar a dudas el actor pblico ms importante para el desarrollo del esquema de PSEH en Cum- baza. Basamos esta informacin en el hecho que cuenta con la administracin directa del rea de conservacin regional, es la autoridad forestal y de fauna silvestre y cuenta con com- petencias especfcas respecto de los recursos hdricos existentes dentro de su jurisdiccin. 3.3.1 Con relacin a la gestin del ACR Cor- dillera Escalera. La gestin de un rea de conservacin regional compete al Gobierno Regional que la solicita (stas son aprobadas mediante decreto supre- mo), en el presente caso el gobierno regional de San Martn cuenta con la competencia di- recta para realizar la gestin efectiva del ACR. El rgimen legal para la gestin del ACR se en- cuentra determinado por la Ley de reas Na- turales Protegidas y su reglamento, pero como hemos visto antes existen una serie vacos e in- consistencias que deben ser subsanados para poder realizar una gestin adecuada. Adicionalmente debe considerarse que a la 22 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA fecha la gestin del ACR viene siendo imple- mentada por un proyecto especial y no por una direccin de lnea especfca. Este factor es importante para la posible implementacin de medidas de retribucin, control, monitoreo y fscalizacin que deben ser parte del esquema. As, se recomienda que la Autoridad Regional Ambiental del GORE San Martn defna dentro de su marco institucional y de conformidad con su correspondiente Reglamento de Organiza- cin y Funciones los arreglos necesarios para la gestin efectiva del ANP y su implementacin efectiva. Mencin aparte merece la posibilidad de esta- blecer mecanismos participativos de gestin del ACR, como es el caso de un contrato de ad- ministracin del ACR por parte de una institu- cin sin fnes de lucro. En ese caso, no existe un marco especfco para este tipo de instrumen- tos en las reas de conservacin, pero si existe uno que puede ser tomado supletoriamente o mejor an adecuado en el caso de las reas na- turales protegidas nacionales. Es de notar que existe tambin la competencia en la norma ge- neral de reas naturales protegidas para esta- blecer este tipo de contratos de administracin en cualquier nivel de rea natural protegida, incluyendo las reas de conservacin regional. 3.3.2 Con relacin a los recursos hdricos Los gobiernos regionales y gobiernos locales, participan en la gestin de recursos hdricos de conformidad con sus leyes orgnicas, la Ley y el Reglamento. En tal virtud, tienen representativi- dad en el Consejo Directivo de la Autoridad Na- cional del Agua y en los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca. Los gobiernos regionales y gobiernos locales coordinan entre s y con la Autoridad Nacional del Agua, con el fn de armonizar sus polticas y objetivos sectoriales; evitar confictos de com- petencia y contribuir con coherencia y efcien- cia en el logro de los objetivos y fnes del Siste- ma Nacional de Gestin de Recursos Hdricos. En materia agraria, los gobiernos regionales, a travs de susrganos competentes, conforme con su Ley Orgnica, ejercen acciones de con- trol y vigilancia del uso del agua con fnes agra- rios y en tal sentido supervisan la distribucin de agua de riego a cargo de las organizaciones de usuarios de agua u otros operadores, bajo la normativa que emita el Ministerio de Agricultu- ra. Asimismo, promueven y ejecutan proyectos y obras de irrigacin, mejoramiento de riego, manejo adecuado y conservacin de los recur- sos hdricos y de suelos (Art. 15 RLRH). 3.4 Superintendencia Nacional de Ser- vicios de Saneamiento SUNASS La SUNASS es la entidad encargada de garanti- zar a los usuarios la prestacin de los servicios de saneamiento (que comprenden los de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial y dis- posicin sanitaria) en las mejores condiciones de calidad contribuyendo a la salud de la po- blacin y al mejoramiento del ambiente. Le corresponde proponer las polticas y normas para la prestacin de servicios de saneamiento, fscalizar la prestacin de los mismos, aplicar las sanciones que establezca la legislacin sanita- ria, evaluar el desempeo de las EPS y promo- ver su desarrollo 28 . La SUNASS es tambin la institucin pblica encargada de la regulacin y supervisin del suministro y distribucin de agua potable. Ga- rantiza a los proveedores la provisin de los ser- vicios de saneamiento que incluyen agua po- table, alcantarillado, entre otros, en las mejores condiciones de calidad. Tambin propone polticas y normativa respec- to a la provisin de servicios de saneamiento, controla su provisin, establece las sanciones de acuerdo a la legislacin sobre saneamiento. Tambin se encuentra encargada de evaluar y supervisar los servicios que proveen las compa- as de servicio de saneamiento. Si bien no tiene funciones especfcas respecto 28 Disponible en Internet en: htp://www. l e g i s l a c i o n a mb i e n t a l s p d a . o r g . p e / i n d e x . php?option=com_content&view=article&id=272:la-su- perintendencia-nacional-de-servicios-de-saneamiento- &catd=27:cap6&Itemid=3391 23 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA a la gestin y/o conservacin de los recursos hdricos, toda vez que estas son competencia de la Autoridad Nacional de Aguas, la SUNASS juega un rol importante en el diseo e imple- mentacin de esquemas de pago por servicios ambientales en el caso, por ejemplo, de la ciu- dad de Moyobamba en la regin de San Martn, donde a travs de la modifcacin de la tarifa que pagan los usuarios de agua potable y al- cantarillado en dicha ciudad se podrn utilizar dichos recursos para apoyar en la conservacin de las cuencas altas a fn de mantener la provi- sin del fujo y calidad de los recursos hdricos. Como veremos en el siguiente punto, existen una serie de competencias especfcas referentes a SUNASS que deben ser trabajadas como premisa bsica para que el esquema en Cumbaza funcio- ne. Mxime considerando que esta instancia se vincula con la Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento (EMAPA) que de acuerdo al es- quema propuesto sera uno de los principales agentes de recaudacin para el esquema, y con- siderando adems que la SUNASS cuenta con un marco jurdico rgido y garantista (a favor de los usuarios poblacionales) y respecto del cual no se pueden aplicar reglas de fexibilidad. 4. Anlisis jurdico Para realizar un anlisis adecuado de las ne- cesidades normativas e institucionales para la cuenca del Cumbaza, es necesario identifcar a priori cules seran los cuellos de botella y prin- cipales aspectos jurdicos que se busca diluci- dar en el caso concreto de esta cuenca. A travs de la revisin del marco normativo e institucio- nal referente a los servicios ecosistmicos, se ha podido identifcar una serie de materias que debern ser desarrolladas a lo largo de la cons- truccin del esquema para Cumbaza. En este momento del anlisis nos limitamos a identif- car las materias ms relevantes. As, a continuacin resumimos brevemente cules seran estas lneas de anlisis y por qu son importantes para el anlisis general de la normativa e institucionalidad nacional y de San Martn: Desde la perspectiva del marco general ambiental y de recursos naturales aplicable al esquema: Reconociendo la existencia de un vaco de regulacin especfca so- bre los servicios ecosistmicos o servicios ambientales como parte del patrimonio natural, y de los esquemas de PSEH como expresin deseable y promovida por el Es- tado para la valorizacin, conservacin o recuperacin de stos. Es as que se busca- r una interpretacin derivada del manejo del patrimonio natural en la Constitucin Poltica del Per de 1993, afrmando ade- ms el anlisis en las normas sobre recur- sos naturales, reas naturales protegidas entre otros. Es importante en este punto aclarar cu- les seran las competencias por las que tanto el Estado nacional (MINAM, ANA o cualquier otra entidad que se identifque) tendran legitimidad e inters para obrar vlido en torno a un potencial esquema en Cumbaza. Del mismo modo, el anlisis deber desarrollar los fundamentos para el mismo supuesto en el caso de las au- toridades regionales, como la Autoridad Regional Ambiental (ARA) de San Martn y cmo sta jse encontrara o no prepara- da para amparar un esquema PSEH como el presente y manejarlo de acuerdo a sus competencias actuales. Desde la perspectiva del rea en donde se llevar a cabo el esquema: Es claro que un esquema de PSEH que se realiza dentro de un rea natural protegida por el Estado, en este caso de administracin regional, tiene particularidades y supone retos diferentes a otras experiencias. En ese sentido, la exis- tencia del rea de Conservacin Regional Cordillera Escalera (en adelante ACR Cor- dillera Escalera) que comprende la mayor parte de la cuenca materia del esquema, ser determinante para varios aspectos jurdicos y de competencia vinculados al esquema PSEH. Cuestin aparte constitu- ye, as tambin, la legalidad de los coad- yuvantes a los que se pretende favorecer con el esquema, que han ingresado al ACR 24 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA en la mayora de los casos sin que medie autorizacin por parte del Estado, y que re- quieren de un tratamiento detallado que incluya salvaguardas para que el esquema no se convierta en un incentivo perverso para una mayor invasin del rea de con- servacin regional. Es trascendental explicar con claridad quin tiene la titularidad para la conserva- cin, gestin y mejora de los procesos eco- sistmicos respecto de los que se pretende implementar el esquema. En el caso de la cuenca, sta se encuentra dentro de un rea de conservacin regional aprobada mediante decreto supremo, que le encar- ga al Gobierno Regional San Martn su ad- ministracin de conformidad con la Ley de reas Naturales Protegidas y la normativa complementaria correspondiente. En la misma lnea de argumentacin, las competencias sobre servicios ecosist- micos de los gobiernos regionales estn relacionadas con sus instrumentos de pla- nifcacin y gestin del territorio y con las competencias priorizadas, as que, para el caso del Gobierno Regional San Martn ser prioritario evaluar el conjunto de nor- mas especfcas. Desde la perspectiva de los coadyuvantes al mantenimiento de la cuenca: En todo esquema PSEH es preciso identifcar con claridad los actores que formarn parte como coadyuvantes para establecer con cuidado cules son los ttulos o derechos que tendran para ser benefciarios o co- adyuvantes de un esquema. En este caso, queda claro que la administracin del ACR Cordillera Escalera es competencia del GORE San Martn, sin embargo, queda cla- ro que el uso de los fondos que produci- ra el esquema ser usado para diferentes actividades que incluirn desde acciones de comando y control, hasta esquemas de retribucin (pago) por mejora de prcticas. Es en ese punto que resulta fundamental evaluar a los actores a los que se atribuir una u otra estrategia, en vista que, como se ha visto en otros casos similares, la imple- mentacin errnea de este tipo de accio- nes podra producir un incentivo perverso al premiar a quien invade o deforesta para que no lo haga ms. Desde una perspectiva jurdica, la def- nicin de derechos claros de titularidad sobre las reas materia de un PSA es al- tamente relevante. Ahora bien, tratndo- se de un ACR, la norma prohbe entregar propiedad privada dentro de la misma, tampoco puede el GORESAM o la Jefatura del rea confrmar derechos de posesin de ninguna forma. As, la posibilidad que creemos podra explorarse son los acuer- dos de conservacin o los acuerdos para la realizacin de actividades menores con los vivientes dentro del ACR (suscritos en conjunto por el GORESAM y las entidades que apoyen el esquema). De esta forma se puede establecer con claridad dnde se encuentran las reas materia del esque- ma y no se favorece nuevas invasiones o laxitud en el cumplimiento de las obliga- ciones derivadas del esquema. Aqu vale la pena resaltar la importancia de los mode- los de gobernanza efectiva sobre el ACR y el resto de la cuenca, y la necesidad de im- plementar regulaciones que aseguren un efectivo imperio de la Ley, como base para cualquier esquema de este tipo. En este punto, es sumamente relevante establecer un mecanismo adecuado de monitoreo del esquema, con el objetivo de determinar la efcacia de los incentivos otorgados, as como el cumplimiento por parte de los coadyuvantes de las obliga- ciones de hacer y no hacer derivadas del esquema. Desde la perspectiva de los posibles paga- dores o aportantes a un posible esquema: En este punto se deben evaluar tanto las oportunidades como las limitaciones deri- vados del marco legal referente a las di- ferentes posibles fuentes de pago a favor del esquema. As, se sabe que an cuando otros esquemas han logrado avances con relacin al pago por las empresas presta- doras de servicios de saneamiento, estas 25 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA fuentes cuentan con limitaciones impor- tantes sobre la forma o modo como recau- dan y sobre todo con relacin a la manera como pueden o no gastar aquello recolec- tado a favor del esquema. Otro asunto a evaluar es la posibilidad de concretar un fondo o mecanismo de reco- leccin de recursos a favor del esquema PSEH. Los pagadores pueden ser mltiples y el marco normativo no da pistas acerca de cmo se debe proceder en estos casos. Se espera que algunas de las nuevas inicia- tivas que viene implementando el Estado peruano, como la Incubadora de Proyectos de PSEH que lidera el Ministerio del Am- biente apoyen en ese tipo de problemas. Adems de las lneas de trabajo mencionadas, resulta necesario aclarar la legislacin especfca en cuanto a recursos naturales, que han inclui- do la perspectiva de los servicios ambientales 29 . En esa lnea de ideas, se tratar de responder de forma transversal la forma como podra compatibilizarse la realizacin de un esquema de PSEH con los diferentes derechos sobre los procesos de conservacin, el suelo y el bosque en la cuenca priorizada. En tal sentido, el objetivo de la primera parte del presente informe es analizar las principales referencias normativas en donde se enmarca- rn las referencias normativas sobre esquemas de pago por servicios ambientales, las cuales sirven como gua para su desarrollo en el mbi- to nacional y regional. 5. Conclusiones y recomenda- ciones sobre aspecto jurdicos relativos a la propuesta de es- quema A continuacin se detallan las conclusiones que se desprenden del presente informe, as 29 GREIBER, Thomas (editor). Pago por Servicios Ambien- tales. Marcos Jurdicos e Insttucionales. Anexo IV: Informe sobre Per. Suiza. UICN Serie de Poltca y Derecho Am- biental No. 78. 2010. p. 271. como las recomendaciones especfcas, modi- fcaciones o ampliaciones requeridas para faci- litar los procesos de promocin de mecanismo de PSA a nivel regional y local. 5.1 Impulso de una normativa espec- fca sobre servicios ecosistmicos en el mbito nacional que sea idnea para impulsar un esquema de PSEH en reas protegidas de mbito regional (reas de Conservacin Regional) Para el caso de las normas generales referentes al esquema de PSEH en Cumbaza se concluye que es necesario que el proyecto se vincule con el proceso de formulacin (proceso que buscar ser participativo) del proyecto de ley de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos que hoy en da se viene discutiendo en la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa, es una oportunidad espec- fca para solucionar o aclarar algunos de los pro- blemas que hemos identifcado y que pasamos a determinar en orden de prioridad: 5.1.1 Establecer claramente que el Gobierno Regional de San Martn puede establecer un esquema PSEH dentro de un rea de conserva- cin regional y adems que puede implemen- tar herramientas como los contratos de admi- nistracin de ANP en el mbito regional como mecanismos para impulsar dichos esquemas. 5.1.2 Establecer con claridad la posibilidad de que las empresas de saneamiento (EPS) pue- dan contribuir (primero recaudar) a favor de es- quemas PSEH de acuerdo a la idea del proyec- to. De acuerdo a las normas analizadas puede ser necesario establecer un mandato legal para que esta accin sea posible, en vista que las empresas cuentan con una regulacin estricta por parte de SUNASS. 5.1.3 Tomar en consideracin un criterio am- plio para determinar a los coadyuvantes a un esquema de PSE, en la medida que los actores de la parte alta de la cuenca no cuentan con derechos formales sobre las reas en donde se llevar a cabo el esquema. Vale la pena sealar que pese a que sera desea- ble que para el momento de establecimiento 26 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA del esquema existiera ya aprobada una Ley de promocin de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos, el hecho que sta no se llegar aprobar no hara inviable el esquema, sin embargo, es claro que conviene contribuir desde el mbito regional para que esta norma sea aprobada, as como que contenga los pun- tos especfcos mencionados para que viabilice el esquema. 5.2 Necesidad de impulsar arreglos ins- titucionales regionales Como hemos explicado en el presente informe el marco institucional regional relativo a la ges- tin del ACR Cordillera Escalera actualmente cuenta con algunos vacos o inconsistencias importantes que requieren ser subsanados o completados para que el esquema PSEH cuente con un marco institucional adecuado. A continuacin reseamos algunas de las nor- mas que requieren adecuacin y los puntos en donde debera ser modifcada. 5.2.1 Norma de creacin de la ARA San Martn. En primer lugar debe aclararse qu instancia gestiona el ACR y en base a qu competencias se desarrolla la gestin directa o indirecta del rea (en caso se opte por un contrato de ad- ministracin o mecanismo similar). Para ello se requiere una modifcacin especfca del Regla- mento de Organizacin y Funciones de la ARA en el sentido de aclarar las competencias sobre el ACR e inclusive encargar algunas competen- cias especfcas relacionadas con los esquemas PSEH. Esta modifcacin debe realizarse en coordinacin con la ARA, sus instancias corres- pondientes y el proyecto especial que a la fe- cha viene gestionando el ACR. 5.2.2 Para la modifcacin del ROF de la ARA propuesta se recomienda considerar un pro- ceso participativo en el que se incluya las ins- tancias pblicas y de cooperacin que viene acompaando la gestin de esta instancia. So- bre todo considerando la compleja cantidad de competencias que ya tiene que cumplir el ARA, que hemos tratado de resumir en el presente informe. 5.2.3 Uno de los temas que debe aclararse, con la asistencia tcnica del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SER- NANP) es el procedimiento por el que el Go- bierno Regional San Martn podra implemen- tar un proceso competitivo para otorgar un contrato de administracin respecto del rea de conservacin regional. La gestin partici- pativa del rea podra ir a favor de una imple- mentacin ms efcaz del esquema (el presente punto ser reforzado con la descripcin de las lecciones aprendidas propuestos en la segun- da parte de esta publicacin). 5.3 Necesidad de impulsar arreglos re- gulatorios (normativos) regionales Como se explica a lo largo del presente docu- mento existe profusa legislacin nacional para la implementacin de un esquema PSEH en reas naturales protegidas, sin embargo, no pasa lo mismo para el caso de esquemas en reas de conservacin regional. Mucha de la normativa puede ser aplicada de manera su- pletoria, sin embargo, existe otra que requerir de una adecuacin especfca para poder ser utilizadas. Tal es el caso de las siguientes: 5.3.1 Priorizar en base a una ordenanza regional la implementacin de mecanismos y esque- mas de retribucin por servicios ecosistmicos en el mbito de San Martn. 5.3.2 Integrar la decisin de poltica pblica a la poltica pblica correspondiente. En un primer momento se evalu la posibilidad de que se tra- te de una integracin al Plan Regional Forestal. Este instrumento se encuentra aprobado pero, de acuerdo a la informacin levantada, no ha tenido mayor despliegue hasta la fecha y el se- guimiento al mismo ha sido mnimo. Visto ello, se ha tomado conocimiento que el Gobierno Regional San Martn y las instituciones que lo apoyan han priorizado la realizacin de un po- ltica pblica denominada: Plan de Desarrollo 5.3.3 Una opcin tambin importante a consi- derar, que no excluye las anteriores, es identif- car dentro del Plan Concertado de Desarrollo Regional la actividad de retribucin por servi- cios ecosistmicos hdricos como potencial fuente de desarrollo regional a partir de una necesidad concreta vigente. Todava no se ha analizado el efecto jurdico que tendra esta inclusin, y en todo caso, debera evaluarse el 27 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA tipo de mencin que se podra realizar en dicho plan concertado para implementar el esquema. 5.4 Formalidad de los usuarios del bos- que dentro del ACR y fuera del ACR El proyecto de Cumbaza pretende favorecer a 270 agricultores que hoy en da realizan ma- las prcticas y afectan la cuenca. El objetivo del proyecto es establecer la relacin de esquema de retribucin por servicios ecosistmicos con estos agricultores para que reciban un benefcio directo que provenga de quienes hacen uso de la cuenca, principalmente la poblacin de los 9 distritos de la provincia de Lamas y San Martn. Dicho esto, es clave para establecer un esque- ma caracterizar legalmente a los 270 agriculto- res, en especial, respecto de cules son los de- rechos con los que contaran para encontrarse posesionados en la parte alta de la cuenca y cmo dentro del marco legal vigente se pue- den establecer mecanismos formales para que se les atribuya: Un rgimen contractual que incluya obliga- ciones concretas por parte de los agriculto- res. Se recomienda establecer un rgimen contractual fexible pero que sea respetado por las partes de manera efectiva. Obligaciones formales por parte de quienes van a retribuir como parte del esquema Como consecuencia de lo primero, una retribucin efectiva del tipo que conside- re pertinente el proyecto. Se recomienda evitar retribuciones econmicas no condi- cionadas en vista de experiencias pasadas similares. Mecanismos de monitoreo efectivo del cumplimiento por parte de los agricultores, as como de efectividad de las retribuciones con relacin a las necesidades actuales de los usuarios. Mecanismos de sancin en caso ser necesa- rio por incumplimiento. Con relacin a las fguras que podran ser utili- zadas para establecer los esquemas en las zo- nas de los agricultores podemos recomendar lo siguiente: Dentro del ACR: Utilizar nicamente acuer- dos de conservacin o acuerdos para la realizacin de actividades suscritas con la Jefatura o administracin del ACR. Debe quedar claro que los pobladores del ANP no pueden acceder a derechos de propie- dad en ella, dado que se trata de un ANP y existe una imposibilidad legal. Fuera del ACR: La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre determina un nuevos meca- nismos de otorgamiento de derechos como son: la cesin en uso para sistemas agrofores- tales (Artculo 63) y la cesin en uso en bos- ques residuales o remanentes (Artculo 64). Las dos herramientas descritas exigen que la autoridad regional realice o determine condi- ciones particulares de presencia en la zona por parte de pobladores locales para dar lugar al uso de la herramienta. Es un caso similar al que se reproduce en la parte alta de la cuenca ma- teria del presente documento. Asimismo, existen algunos factores importan- tes a tomar en cuenta para establecer de forma adecuada los esquemas, tales como los que pa- samos a exponer y que esperamos poder pro- fundizar en la consultora referente a experien- cias de PSEH que pueden servir para mejorar el esquema de Cumbaza: Establecer con claridad una lnea de base de agricultores y derechos existentes y mecanismos formales para que stos no aumenten, con responsabilidades de los propios agricultores mapeados dentro del esquema. Tomar en cuenta las diferentes instancias de participacin existentes y que puedan realizar un control social interno a los agri- cultores. Aqu recomendamos evaluar la viabilidad de actuar con instancias como la Mancomunidad de Municipalidades de la Sub cuenca del Cumbaza. . Sin embargo, es- timamos importante establecer compromi- sos concretos de seguimiento, por ejemplo, a travs de la conformacin de un Consejo de Cuenca en el marco de la legislacin de recursos hdricos, o bajo el fortalecimiento del Comit de Gestin del ACR. 28 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA El cuadro 3 muestra las experiencias revisadas Cuadro 3: Experiencias revisadas El cuadro 4 muestra las principales caractersticas de los casos revisados. Cuadro 4: comparativo de experiencias
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SEGUNDA PARTE: ANLISIS DE EXPERIENCIAS RELEVANTES DE MECANISMOS DE PSAH IMPLEMENTADOS EN EL PERU Y EL EXTRANJERO
Se revisan 3 experiencias nacionales relevantes (Caete, Moyobamba y Tilacancha), as como 3 experiencias internacionales (Ecuador, Colombia y Brasil) para encontrar elementos y pautas a tomar en cuenta en futuras experiencias.
En el mbito nacional, se escogieron iniciativas similares con mayor avance en mbitos regionales. En el mbito internacional, se opt por considerar iniciativas latinoamericanas que pudieran aportar directamente al esquema desde diferentes perspectivas, tanto desde una perspectiva pblica (como es el caso de Ecuador), como desde una perspectiva ms privada.
El cuadro 3 muestra las experiencias revisadas
Cuadro 3: Experiencias revisadas
Nombre de la experiencia Pas Programa Guardianes del Agua Extrema, Minas Gerais Brasil Esquemas de pago por servicios ecosistmicos Colombia Esquemas de pago por servicios ecosistmicos Ecuador Esquema de PSEH para la cuenca del Ro Caete Per Pago por servicios ecosistmicos Hidrolgicos en Tilacancha Per Caso Moyobamba: El ACM Rumiyacu-Mishquiyacu y Almendra Per
El cuadro 4 muestra las principales caractersticas de los casos revisados.
Cuadro 4: comparativo de experiencias Casos nacionales Casos internacionales Cuenca del Ro Caete Tilacancha Rumiyacu- Mishquiyacu y Almendra Programa Guardianes del Agua Extrema, Minas Gerais Brasil Esquemas de pago por servicios ecosistmicos Ecuador Esquemas de pago por servicios ecosistmicos Colombia Caractersticas generales Comit de Gestin Formado Previsto creacin de un fondo de PSE Mediante Resolucin Ministerial N 118- 2010-MINAM se reconoci el rea de Conservacin Privada Tilacancha en predios de propiedad de las Comunidades Campesinas de San Isidro de PSEH establecido en dos reas de conservacin municipal, Rumiyacu Misquiyacu, y Almendra El Programa Guardianes del Agua tiene por finalidad proteger los bosques y zonas degradadas adyacentes a las microcuencas, dando prioridad en su implementacin a aquellas que se Socio Bosque es un programa creado por el Ministerio del Ambiente de Ecuador, el cual formar parte de las acciones REDD de ese pas. Los principales objetivos que tiene este El Certificado de Incentivo Forestal (CIF) para reforestacin, creado por la Ley 139 de 1994, y las exenciones tributarias han sido los principales incentivos para la reforestacin SEGUNDA PARTE: ANLISIS DE EXPERIEN- CIAS RELEVANTES DE MECANISMOS DE PSAH IMPLEMENTADOS EN EL PERU Y EL EXTRANJERO Se revisan 3 experiencias nacionales relevantes (Caete, Moyobamba y Tilacancha), as como 3 experiencias internacionales (Ecuador, Colom- bia y Brasil) para encontrar elementos y pautas a tomar en cuenta en futuras experiencias. En el mbito nacional, se escogieron iniciativas similares con mayor avance en mbitos regio- nales. En el mbito internacional, se opt por considerar iniciativas latinoamericanas que pu- dieran aportar directamente al esquema desde diferentes perspectivas, tanto desde una pers- pectiva pblica (como es el caso de Ecuador), como desde una perspectiva ms privada. Cuadro 4: Compara,vo de experiencias Cuenca del Ro Caete Per Tilacancha Per Rumiyacu-Mishquiyacu y Almendra Per Programa Guardianes del Agua, Mias Gerais Brasil Pago por servicios ecosistmicos Ecuador Pago por servicios ecosistmicos Colombia Caracters,cas generales La Reserva Paisajs,ca Nor Yauyos Cochas (RPNYC), creada mediante Decreto Supremo 033-2001-AG, es un rea de uso directo del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado. La RPNYC y sus reas adyacentes forman parte de la cuenca del ro Caete y se ha buscado promover un esquema que considere la proteccin y cambio de prc,cas en la parte alta de la cuenca (donde se encuentra la RPNYC). El Comit de Ges,n del ANP par,cipa, junto la Jefatura del ANP, y existe un grupo de apoyo al esquema, liderado por el Ministerio del Ambiente. El rea de conservacin privada (ACP) Tilacancha fue reconocida por el Ministerio del Ambiente mediante Resolucin Ministerial118- 2010-MINAM, en predio de las comunidades campesinas de San Isidro de Maino y Levanto, en el departamento de Amazonas. El ACP es una de las fuentes de abastecimiento de recuros hdricos para la capital del departamento, Chachapoyas, por lo que diferentes actores, incluyendo a la municipalidad han tomado la inicia,va de establecer un esquema de retribucin por servicios ecosistmicos con las comunidades. Las reas de conservacin municipal ubicadas en las microcuencas de Rumiyacu- Mishquiyacu y Almendra en el departamento de San Mar\n abastecen de recursos hdricos a la capital del departamento, Moyobamba. Un Comit Gestor liderado por el Gobierno Regional de San Mar\n ha venido impulsando un esquema de compensacin por servicios ecosistmicos, involucrando a la En,dad Prestadora de Servicios de Saneamiento Moyobamba (EPS Moyobamba) correspondiente y a diferentes miembros de la sociedad civil. En el Estado de Minas Gerais se ha establecido un mecanismo para incen,var a los ciudadanos que protegen o mejoran zonas degradadas productoras de bienes y servicios ecositmicos. Prioriza reas con mayor amenaza de ser degradadas. Socio Bosque es un programa creado por el Ministerio del Ambiente de Ecuador, el cual forma parte las acciones a favor de evitar la deforestacin en este pas. Busca: mantener la biodiversidad, disminuir las emisiones de carbono y reducir la pobreza en reas rurales. Para ello implementa un sistema de pago para la conservacin de los bosques na,vos y otros ecosistemas prioritarios. El Cer,cado de Incen,vo Forestal (CIF) para reforestacin, creado mediante Ley 139 de 1994 de Colombia es un mecanismo novedoso en donde los gobierno subnacionales son los actores principales en la distribucin de benecios a favor de las personas naturales y jurdicas dispuestas a reforestar, tanto con nes de restauracin como de reforestacin. Las excenciones tributarias se u,lizan para incen,var la reforestacin comercial. Un actor importante para estos esquemas son las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR). Coadyuvantes Comunidades campesinas, agricultores y ganaderos dentro y fuera de la RPNYC. Comunidades campesinas de San Isidro de Maino y Levanto, ,tulares del ACP Tilacancha. Agricultores formales e informales, ubicados en la parte alta y media de las microcuencas que conforman las reas de conservacin municipal. Aproximadamente 99 familias. Propietarios rurales residentes que sigan un trmite ante la Minicipalidad correspondiente. Finqueros, comunidades locales, comerciantes de productos forestales, ins,tuciones de sociedad civil. Propietarios rurales e inversionistas. Agricultores o tenedores de ,erra rural en Colombia. Pagadores Se prev contribuyan, entre otros: Usuarios de agua potable, agricultores de la parte baja de la cuenca, empresa de generacin de energa hidroelctrica, empresas de turismo, entre otros. Actualmente existe fondos semilla provenientes de cooperacin. Empresa Municipal Prestadora de Servicios de Saneamiento (EMUSAP) a travs del recibo de agua potable. Poblacin de Moyobamba usuaria de agua potable. Municipalidades. Ministerio del Ambiente de Ecuador (MAE) con el presupuesto estatal, as como en base a aportes de en,dades cooperantes. En,dades pblicas o dinero recaudado a travs de las Corporaciones Autnomas Regionales. Medio de pago El medio todava no ha sido denido, pero se ha previsto fondo(s) con recursos recaudados de los diferentes pagadores. Tarifa del recibo de agua potable por EMUSAP. Todava no se ha denido el monto y si este ser jo o diferenciado. Recibo de agua potable emi,do por la EPS Moyobamba. Monto jo mensual denido en cada recibo. Se calcul S/. 1.00 por cada usuario de agua (total de 8000 usuarios de agua). La Municipalidad distribuye una retribucin econmica ascendente a $64 (sesenta y cuatro dlares) por hectrea por ao (conservada o recuperada). Incen,vo directo distribudo de manera diferenciada por hectrea de bosque conservado. Incen,vos desde $0.50 hasta $30 hectrea/ao (a mayor la supercie, menor el monto por hectrea). El valor del incen,vo se dene por la ubicacin de predio a retribuir. El mnimo es de $409 por predios en bosques secundarios, entre 0 y 1000 msnm y predios de hasta 30 hectreas. El mximo es un inceng,vo de $2,600 para bosque primarios a ms de 2500 msnm y predios de menos de 3 hectreas. En,dades que apoyan el esquema Ministerio del Ambiente. Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). Ministerio de Agricultura y Riego - Autoridad Nacional del Agua (ANA). EMAPA En,dades de la sociedad civil de apoyo. Municipalidad provincial de Chachapoyas. Grupo Tcnico Tilacancha. Municipalidad Provincial de Moyobamba. Comit Gestor de los servicios ecosistmicos de las reas de Conservacin Municipal abastecedoras de agua a la ciudad de Moyobamba. Superintendencia Nacional de Servicios de Saniamiento (SUNASS). Municipalidades. Gobierno Estadual de Minas Gerais. Gobierno del Brasil, Ministerio del Ambiente. Ministerio del Ambiente de Ecuador. Gobierno Alemn (Cooperacin). Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. Conserva,on Interna,onal. The Nature Conservancy. World Wildlife Fund. USAID. Gobierno de Colombia. Corporaciones Autnomas Regionales (CAR). En,dades de cooperacin. Marco legal Como se explic en el punto 2.2. del presente documento, no existe un marco legal especco sobre servicios ecosistmicos en el Per. Sin embargo, se u,liza para el caso el marco correspondiente a reas Naturales Protegidas, en especco en lo referente a reas naturales protegidas de mbito nacional como la RPNYC. Como se explic en el punto 2.2. del presente documento, no existe un marco legal especco sobre servicios ecosistmicos en el Per. Sin embargo, se u,liza para el caso el marco correspondiente a reas Naturales Protegidas, en especco en lo referente a reas de conservacin privada como el ACP Tilacancha. Como se explic en el punto 2.2. del presente documento, no existe un marco legal especco sobre servicios ecosistmicos en el Per. Sin embargo, se u,liza para el caso el marco correspondiente a reas Naturales Protegidas, en este caso se bas en los ar\culos del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas referentes a reas de conservacin municipal. La estructura de gobernanza se bas en normas regionales (GORE San Mar\n) y acuerdos privados bajo el rgimen civil de contratacin. Brasil no cuenta con un marco especco sobre esquemas de pago por servicios ecosistmicos, sin embargo, cuenta con norma,va forestal y ambiental general, as como sobre conservacin de la biodiversidad que le sirve para la implementacin de estos esquemas. Asimismo, se sirve de la norma,va en desarrollo sobre incen,vos forestales. Cons,tucin Pol,ca Estatal Ambiental (1994) Ley de Biodiversidad que regula los instrumentos de control al acceso a recursos gen,cos estatales y el uso de la biodiversidad (1997). Establecimiento del sistema Pagos por Servicios Ambientales Proyecto Carbono (2010). El sustento sobre el esquema est en la Cons,tucin Pol,ca de Ecuador y la Ley de Ges,n Ambiental. Recientemente Ecuador aprob legislacin referente a REDD+. Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y de Vida Silvestre. Ley de Ges,n Ambiental. Ocio N-SENPLADES-SIP-dap-2008- 21 Acuerdos Ministeriales 169, 115, 042, 007, 130, 033, 495, 092 Cons,tucin Pol,ca de 1991. Decreto 1791 de 1996, Rgimen de aprovechamiento forestal. Ley 99 de 1993, rectora del Ministerio del Medio Ambiente sobre el sistema ambiental y rol sobre los servicios ambientales. Aspectos legales relevantes de los esquemas revisados Existencia de un rea natural protegida de mbito nacional (RPNYC) facilita la realizacin de esquema, pues cuenta con instrumentos de ges,n (Plan Maestro, planes de si,o, planes de ges,n por recursos o servicios, entre otros), mecanismos de par,cipacin (Comit de Ges,n de ANP), y presupuesto anual con seguimiento (Plan Opera,vo Anual del ANP). Asimismo, cuenta con el soporte del MINAM a trav del SERNANP y otras en,dades de cooperacin. Relacin con las comunidades campesinas y agricultores dentro del ANP pueden ser manejadas dentro de los mecanismos de ges,n del ANP. U,lizacin de una herramientas de conservacin privada y comunal, como el rea de conservacin privada como fundamento para realizar acuerdos con comunidades campesinas. Los acuerdos, referentes a mejor prc,cas, quedan establecidos como declaraciones voluntarias de cada comunidad y pueden ser inscritas en el registro predial en la cha del \tulo de la comunidad. Las reas de conservacin municipal fueron eliminadas del marco norma,vo de reas naturales protegidas por norma del ao 2007 (Decreto Supremo 015-2007-AG). Este problema origin que el esquema tuviera que buscar una nueva forma de ges,onar el espacio en donde se realiza el esquema. El hecho que exis,era un Comit Gestor fuerte para el esquema apoy que se pudiera mantener el esquema pese a ser derogada la norma que sostena formalmente la ges,n del espacio. Asimismo, resalta el rol del Gobierno Regional San Mar\n en apoyo con proyecto del presupuesto pblico a favor de la conservacin de las microcuencas. En Brasil se viene discu,endo sobre la legalidad de establecer esquema de pago o retribucin a favor de quienes solamente cumplan con la Ley. El Cdigo Forestal ya establece rie de limitaciones para el uso de ,erras con recursos forestales (reservas legales) que deben ser cumplidas por los propietarios con cargo a ser denunciados por delitos ambientales. Para el caso del Per, es relevante tomar en cuenta que la destruccin de bosque naturales est tambin penada por el Cdigo Penal (ar\culos 310 y siguientes), por lo que un esquema futuro no debera considerar simplemente cumplir con la Ley o evitar cometer un delito. La Cons,tucin de Ecuador prohibe la comercializacin de los servicios de la naturales. Este hecho no es obstculo para que el Gobierno haya implementado (con apoyo de diferentes en,dades de cooperacin) esquemas de retribucin o compensacin como los explicados. Asimismo, Ecuadro cuenta con un marco regulatorio sobre esquemas de retribucin (principalmente carbono) en el que se da nfasis al rol del Estado. En Colombia han sido claves las Corporaciones Autnomas Regionales, como en,dades que promueven la implementacin concreta de un marco de pol,ca y norma,vidad. La existencia de autoridades comprome,das, que se encuentran cerca del patrimonio forestal es una ventaja en tanto stas se encuetren alineadas con la promocin de un desarrollo con bosques en pie. Casos internacionales Casos nacionales 29 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA Cuadro 4: Compara,vo de experiencias Cuenca del Ro Caete Per Tilacancha Per Rumiyacu-Mishquiyacu y Almendra Per Programa Guardianes del Agua, Mias Gerais Brasil Pago por servicios ecosistmicos Ecuador Pago por servicios ecosistmicos Colombia Caracters,cas generales La Reserva Paisajs,ca Nor Yauyos Cochas (RPNYC), creada mediante Decreto Supremo 033-2001-AG, es un rea de uso directo del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado. La RPNYC y sus reas adyacentes forman parte de la cuenca del ro Caete y se ha buscado promover un esquema que considere la proteccin y cambio de prc,cas en la parte alta de la cuenca (donde se encuentra la RPNYC). El Comit de Ges,n del ANP par,cipa, junto la Jefatura del ANP, y existe un grupo de apoyo al esquema, liderado por el Ministerio del Ambiente. El rea de conservacin privada (ACP) Tilacancha fue reconocida por el Ministerio del Ambiente mediante Resolucin Ministerial118- 2010-MINAM, en predio de las comunidades campesinas de San Isidro de Maino y Levanto, en el departamento de Amazonas. El ACP es una de las fuentes de abastecimiento de recuros hdricos para la capital del departamento, Chachapoyas, por lo que diferentes actores, incluyendo a la municipalidad han tomado la inicia,va de establecer un esquema de retribucin por servicios ecosistmicos con las comunidades. Las reas de conservacin municipal ubicadas en las microcuencas de Rumiyacu- Mishquiyacu y Almendra en el departamento de San Mar\n abastecen de recursos hdricos a la capital del departamento, Moyobamba. Un Comit Gestor liderado por el Gobierno Regional de San Mar\n ha venido impulsando un esquema de compensacin por servicios ecosistmicos, involucrando a la En,dad Prestadora de Servicios de Saneamiento Moyobamba (EPS Moyobamba) correspondiente y a diferentes miembros de la sociedad civil. En el Estado de Minas Gerais se ha establecido un mecanismo para incen,var a los ciudadanos que protegen o mejoran zonas degradadas productoras de bienes y servicios ecositmicos. Prioriza reas con mayor amenaza de ser degradadas. Socio Bosque es un programa creado por el Ministerio del Ambiente de Ecuador, el cual forma parte las acciones a favor de evitar la deforestacin en este pas. Busca: mantener la biodiversidad, disminuir las emisiones de carbono y reducir la pobreza en reas rurales. Para ello implementa un sistema de pago para la conservacin de los bosques na,vos y otros ecosistemas prioritarios. El Cer,cado de Incen,vo Forestal (CIF) para reforestacin, creado mediante Ley 139 de 1994 de Colombia es un mecanismo novedoso en donde los gobierno subnacionales son los actores principales en la distribucin de benecios a favor de las personas naturales y jurdicas dispuestas a reforestar, tanto con nes de restauracin como de reforestacin. Las excenciones tributarias se u,lizan para incen,var la reforestacin comercial. Un actor importante para estos esquemas son las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR). Coadyuvantes Comunidades campesinas, agricultores y ganaderos dentro y fuera de la RPNYC. Comunidades campesinas de San Isidro de Maino y Levanto, ,tulares del ACP Tilacancha. Agricultores formales e informales, ubicados en la parte alta y media de las microcuencas que conforman las reas de conservacin municipal. Aproximadamente 99 familias. Propietarios rurales residentes que sigan un trmite ante la Minicipalidad correspondiente. Finqueros, comunidades locales, comerciantes de productos forestales, ins,tuciones de sociedad civil. Propietarios rurales e inversionistas. Agricultores o tenedores de ,erra rural en Colombia. Pagadores Se prev contribuyan, entre otros: Usuarios de agua potable, agricultores de la parte baja de la cuenca, empresa de generacin de energa hidroelctrica, empresas de turismo, entre otros. Actualmente existe fondos semilla provenientes de cooperacin. Empresa Municipal Prestadora de Servicios de Saneamiento (EMUSAP) a travs del recibo de agua potable. Poblacin de Moyobamba usuaria de agua potable. Municipalidades. Ministerio del Ambiente de Ecuador (MAE) con el presupuesto estatal, as como en base a aportes de en,dades cooperantes. En,dades pblicas o dinero recaudado a travs de las Corporaciones Autnomas Regionales. Medio de pago El medio todava no ha sido denido, pero se ha previsto fondo(s) con recursos recaudados de los diferentes pagadores. Tarifa del recibo de agua potable por EMUSAP. Todava no se ha denido el monto y si este ser jo o diferenciado. Recibo de agua potable emi,do por la EPS Moyobamba. Monto jo mensual denido en cada recibo. Se calcul S/. 1.00 por cada usuario de agua (total de 8000 usuarios de agua). La Municipalidad distribuye una retribucin econmica ascendente a $64 (sesenta y cuatro dlares) por hectrea por ao (conservada o recuperada). Incen,vo directo distribudo de manera diferenciada por hectrea de bosque conservado. Incen,vos desde $0.50 hasta $30 hectrea/ao (a mayor la supercie, menor el monto por hectrea). El valor del incen,vo se dene por la ubicacin de predio a retribuir. El mnimo es de $409 por predios en bosques secundarios, entre 0 y 1000 msnm y predios de hasta 30 hectreas. El mximo es un inceng,vo de $2,600 para bosque primarios a ms de 2500 msnm y predios de menos de 3 hectreas. En,dades que apoyan el esquema Ministerio del Ambiente. Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). Ministerio de Agricultura y Riego - Autoridad Nacional del Agua (ANA). EMAPA En,dades de la sociedad civil de apoyo. Municipalidad provincial de Chachapoyas. Grupo Tcnico Tilacancha. Municipalidad Provincial de Moyobamba. Comit Gestor de los servicios ecosistmicos de las reas de Conservacin Municipal abastecedoras de agua a la ciudad de Moyobamba. Superintendencia Nacional de Servicios de Saniamiento (SUNASS). Municipalidades. Gobierno Estadual de Minas Gerais. Gobierno del Brasil, Ministerio del Ambiente. Ministerio del Ambiente de Ecuador. Gobierno Alemn (Cooperacin). Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. Conserva,on Interna,onal. The Nature Conservancy. World Wildlife Fund. USAID. Gobierno de Colombia. Corporaciones Autnomas Regionales (CAR). En,dades de cooperacin. Marco legal Como se explic en el punto 2.2. del presente documento, no existe un marco legal especco sobre servicios ecosistmicos en el Per. Sin embargo, se u,liza para el caso el marco correspondiente a reas Naturales Protegidas, en especco en lo referente a reas naturales protegidas de mbito nacional como la RPNYC. Como se explic en el punto 2.2. del presente documento, no existe un marco legal especco sobre servicios ecosistmicos en el Per. Sin embargo, se u,liza para el caso el marco correspondiente a reas Naturales Protegidas, en especco en lo referente a reas de conservacin privada como el ACP Tilacancha. Como se explic en el punto 2.2. del presente documento, no existe un marco legal especco sobre servicios ecosistmicos en el Per. Sin embargo, se u,liza para el caso el marco correspondiente a reas Naturales Protegidas, en este caso se bas en los ar\culos del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas referentes a reas de conservacin municipal. La estructura de gobernanza se bas en normas regionales (GORE San Mar\n) y acuerdos privados bajo el rgimen civil de contratacin. Brasil no cuenta con un marco especco sobre esquemas de pago por servicios ecosistmicos, sin embargo, cuenta con norma,va forestal y ambiental general, as como sobre conservacin de la biodiversidad que le sirve para la implementacin de estos esquemas. Asimismo, se sirve de la norma,va en desarrollo sobre incen,vos forestales. Cons,tucin Pol,ca Estatal Ambiental (1994) Ley de Biodiversidad que regula los instrumentos de control al acceso a recursos gen,cos estatales y el uso de la biodiversidad (1997). Establecimiento del sistema Pagos por Servicios Ambientales Proyecto Carbono (2010). El sustento sobre el esquema est en la Cons,tucin Pol,ca de Ecuador y la Ley de Ges,n Ambiental. Recientemente Ecuador aprob legislacin referente a REDD+. Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y de Vida Silvestre. Ley de Ges,n Ambiental. Ocio N-SENPLADES-SIP-dap-2008- 21 Acuerdos Ministeriales 169, 115, 042, 007, 130, 033, 495, 092 Cons,tucin Pol,ca de 1991. Decreto 1791 de 1996, Rgimen de aprovechamiento forestal. Ley 99 de 1993, rectora del Ministerio del Medio Ambiente sobre el sistema ambiental y rol sobre los servicios ambientales. Aspectos legales relevantes de los esquemas revisados Existencia de un rea natural protegida de mbito nacional (RPNYC) facilita la realizacin de esquema, pues cuenta con instrumentos de ges,n (Plan Maestro, planes de si,o, planes de ges,n por recursos o servicios, entre otros), mecanismos de par,cipacin (Comit de Ges,n de ANP), y presupuesto anual con seguimiento (Plan Opera,vo Anual del ANP). Asimismo, cuenta con el soporte del MINAM a trav del SERNANP y otras en,dades de cooperacin. Relacin con las comunidades campesinas y agricultores dentro del ANP pueden ser manejadas dentro de los mecanismos de ges,n del ANP. U,lizacin de una herramientas de conservacin privada y comunal, como el rea de conservacin privada como fundamento para realizar acuerdos con comunidades campesinas. Los acuerdos, referentes a mejor prc,cas, quedan establecidos como declaraciones voluntarias de cada comunidad y pueden ser inscritas en el registro predial en la cha del \tulo de la comunidad. Las reas de conservacin municipal fueron eliminadas del marco norma,vo de reas naturales protegidas por norma del ao 2007 (Decreto Supremo 015-2007-AG). Este problema origin que el esquema tuviera que buscar una nueva forma de ges,onar el espacio en donde se realiza el esquema. El hecho que exis,era un Comit Gestor fuerte para el esquema apoy que se pudiera mantener el esquema pese a ser derogada la norma que sostena formalmente la ges,n del espacio. Asimismo, resalta el rol del Gobierno Regional San Mar\n en apoyo con proyecto del presupuesto pblico a favor de la conservacin de las microcuencas. En Brasil se viene discu,endo sobre la legalidad de establecer esquema de pago o retribucin a favor de quienes solamente cumplan con la Ley. El Cdigo Forestal ya establece rie de limitaciones para el uso de ,erras con recursos forestales (reservas legales) que deben ser cumplidas por los propietarios con cargo a ser denunciados por delitos ambientales. Para el caso del Per, es relevante tomar en cuenta que la destruccin de bosque naturales est tambin penada por el Cdigo Penal (ar\culos 310 y siguientes), por lo que un esquema futuro no debera considerar simplemente cumplir con la Ley o evitar cometer un delito. La Cons,tucin de Ecuador prohibe la comercializacin de los servicios de la naturales. Este hecho no es obstculo para que el Gobierno haya implementado (con apoyo de diferentes en,dades de cooperacin) esquemas de retribucin o compensacin como los explicados. Asimismo, Ecuadro cuenta con un marco regulatorio sobre esquemas de retribucin (principalmente carbono) en el que se da nfasis al rol del Estado. En Colombia han sido claves las Corporaciones Autnomas Regionales, como en,dades que promueven la implementacin concreta de un marco de pol,ca y norma,vidad. La existencia de autoridades comprome,das, que se encuentran cerca del patrimonio forestal es una ventaja en tanto stas se encuetren alineadas con la promocin de un desarrollo con bosques en pie. Casos internacionales Casos nacionales Fuente: Elaboracin propia. 30 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA 6. Resultados del anlisis com- parativo de casos Condiciones relativas al rea donde se realizar el esquema PSEH Est comprobado por las experiencias resea- das que es necesario contar con herramientas de gestin efectivas de los espacios que se pre- tende conservar o respecto de los cuales se pretende mejorar las prcticas. As, resaltan como experiencias positivas los casos de la Reserva Na- cional Nor Yauyos Cochas y el ACP Tilacancha. Como tambin es importante contar el soporte de un grupo heterogneo de actores (pblicos y de sociedad civil) que impulsen el esquema, como es el caso de Rumiyacu-Mishquiyacu y Al- mendra. Es evidente que las experiencias relativas a pa- ses federados no pueden ser tomadas de forma literal, dado que el Per es un pas unitario y so- lamente descentralizado, sin embargo, es claro tambin que el mbito regional (competencias del Gobierno Regional San Martn) permiten insertar dentro de las polticas pblicas regio- nales (Plan concertado por ejemplo) determi- nadas lneas de polticas pblicas que faciliten la realizacin de este tipo de esquemas. El caso de Colombia y las Corporaciones Autnomas Regionales es clave para percibir el rol de las autoridades ms cercanas a donde los servicios ecosistmicos se desenvuelven. Con relacin a los esquemas REDD+ identif- cados en la experiencia ecuatoriana, el Estado nacional formul una estrategia novedosa para asignar recursos en contraprestacin por la conservacin efectiva de los territorios de las poblaciones rurales propietarias de bosques nativos, que podran sumar de acuerdo a las estimaciones del Ministerio del Ambiente un total de 4 millones de hectreas. Esta cifra es muy importante y solamente puede ser alcan- zada con proyectos de mbito nacional, que se- guramente deberan tener un anclaje en cada regin, como es el caso para Per del Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico del MINAM, con que deberan realizarse sinergias para mejo- rar la escala y efcacia de este tipo de esquemas. Condiciones relativas a los coadyuvantes Se requiere un saneamiento fsico legal para identifcar a los usuarios de la tierra o del bos- que que cuentan con derechos previos a la existencia del ANP. Asimismo, se requiere un trabajo caso por caso por los usuarios con al- gn tipo de derecho sobre el bosque con los que se requiera trabajar. Es importante la identifcacin de posibles cer- tifcados de posesin y/o ttulos emitidos por municipios para delimitar las expectativas de titulacin que pudieran tener algunos de po- sesionarios en el esquema. Este problema se pudo evidenciar con claridad en el caso de la iniciativa en Moyobamba y cmo se ha reco- gido en el curso internacional sobre diseo e implementacin de esquemas de PSA desa- rrollado en Tarapoto (Junio 2012), puede llegar inclusive a imposibilitar la viabilidad o aplicabi- lidad de los esquemas. El caso del Programa Socio Bosque de Ecua- dor es un buen ejemplo de cmo se pueden establecer mecanismos de seguimiento para pequeos predios de coadyuvantes (agriculto- res a los que se requiere mejorar las prcticas o comunidades indgenas), as como tambin de cmo se pueden establecer mecanismos de monitoreo efectivos, siempre con participacin del Estado como garante del cumplimiento de las actividades por parte de los agricultores en el esquema. Por otro lado, el esquema levantado en Brasil nos ensea que un marco ms estricto y bajo un perodo ms cercano (mensual y semestral) de monitoreo y verifcacin del alcance de las metas de los esquemas tendr mejores opor- tunidades para entregar incentivos de manera efcaz y efciente. En el caso del esquema de Brasil, el Departamento de Servicios Urbanos y Medio Ambiente juega un papel fundamental en la efcacia de los incentivos y en juega un papel de control directo del cumplimiento de los esquemas. 31 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA Finalmente, en el caso de Colombia resalta la importancia de diversifcar el tipo de benefcios que se entregan dependiendo del tipo de ac- tores con los que se trata. Mientras en algunos casos se puede priorizar establecer esquemas basados en reforestacin para restauracin, en otros casos las plantaciones forestales solo sern atractivas si tienen como objetivo la pro- duccin de recursos maderables u otro benef- cio a corto plazo. Condiciones relativas a los arreglos nor- mativos e institucionales necesarios para la viabilidad del esquema En primer lugar vale la pena identifcar que en ninguno de los casos reseados y analiza- dos en el presente documento el hecho de no contar con una marco normativo nacional o regional explcito y/o especfco sobre servicios ecosistmicos y esquemas de pago por servi- cios ambientales ha sido identifcado como un obstculo insuperable para el desarrollo de los esquemas. Ms bien, en cada uno de los casos identifcados se puede observar que los imple- mentadores de los esquemas han tratado de adaptar el marco normativo vigente para poder implementar de manera satisfactoria el esque- ma en cuestin. Sin embargo, es claro que algunos casos el he- cho de escoger un marco normativo dbil o que luego fuera debilitado, incide en la forta- leza del esquema, como es el caso de Moyo- bamba, en donde al caerse del esquema de las reas naturales protegidas complementarias - las reas de Conservacin Municipal como Rumiyacu y Mishquiyacu- se puede decir que el esquema sufri un deterioro claro en la opi- nin pblica local. No pasa lo mismo con los ejemplos de Caete (sostenido en un rea Na- tural Protegida de uso directo y bajo un plan maestro en ejecucin de acuerdo a la Ley de reas Naturales Protegidas ), como tampoco en el caso de Tilacancha, en donde el ACP es una fgura que se sostiene en la declaracin de vo- luntad de la comunidad campesina, as como el plan maestro correspondiente. Adicionalmente, algunos casos nos muestran la necesidad de contar con cierto rgimen sec- torial o sobre algn recurso natural (normas forestales o sobre reas naturales protegidas) que permita establecer relaciones jurdicas de largo plazo destinadas a la conservacin de los bosques y con ello de los servicios que prestan. Tal es el caso en el mbito nacional de las ANP reseadas, y en el caso internacional (brasilero) de las reservas legales. En el caso de las polticas y arreglos institucio- nales, es claro que las experiencias nacionales nos muestran la efcacia de incluir en los planes de desarrollo y planes de trabajo de las institu- ciones regionales y locales, como es el caso de Amazonas, en donde se ha identifcado que el Gobierno Regional de Amazonas cuenta con inters para emitir las ordenanzas regionales necesarias para que el esquema funcione. Asi- mismo, en el caso de Moyobamba se observa la misma disposicin, y los esquemas PSE fueron incluidos en la planifcacin regional forestal. Condiciones relativas a la gobernanza interna del esquema En el caso de Moyobamba, podemos identif- car un proceso participativo importante para la gobernanza pero con arreglos institucionales poco slidos en la confguracin de la estructu- ra de participacin, dado que se cre una nue- va fgura de participacin respecto de la cual no se cuentan con competencias y funciones claras y concretas, sino que se busca que cum- pla de facto competencias de diferentes enti- dades consideradas dentro del esquema. Los procesos participativos bajo arreglos institu- cionales slidos requieren de un tiempo de ma- duracin importante de acuerdo a lo reseado en la experiencia brasilera. Una leccin aprendi- da relevante es no forzar los procesos de partici- pacin, ni saltar etapas que requieren niveles al- tos de comprensin entre actores. As, se tienen que las normas nacionales promueven espacios de participacin y consulta, pero se requerir que ms all de los requisitos formales, se bus- quen espacios a largo plazo para la construccin de consensos alrededor del esquema. El caso colombiano nos muestra una organiza- 32 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA cin interna fuerte de la sociedad civil a travs de las corporaciones, lo cual a su vez se repre- senta en mecanismos adecuado de distribu- cin de benefcios y seguimiento de la efcacia de los esquemas. As, las Corporacin Ambien- tales Regionales que cuentan con una organi- zacin y ascendencia importante en lo relacio- nado a los esquemas de PSE, como es el caso de los identifcado en el esquema de las asociacio- nes de usuarios de agua del Valle del Cauca. Condiciones con relacin a la modali- dad de recaudacin y distribucin de los fondos El ejemplo de Moyobamba evidencia que una buena idea de esquema de recaudacin de fondos y distribucin de los mismos puede fra- casar si no se consideran los necesarios arreglos legales y las competencias de cada una de las entidades involucradas en dichos esquemas. Queda claro que trabajar con las EPS como me- dios de recaudacin tiene algunos puntos a fa- vor, como es el caso de la inclusin en el recibo de agua de cada usuario del servicio de agua potable, pero por otro lado existe el problema de la forma como se distribuyen los fondos una vez que stos llegan a la empresa prestadora. Se requiere trabajar a nivel de arreglos institu- cionales claros con la SUNASS que permitan que las EPS puedan realizar las tareas de recau- dacin y distribucin de fondos. En Brasil, las fuentes de benefcio se atribuyen a diferentes instancias, como por ejemplo los propios municipios rurales u organizaciones como The Nature Conservancy TNC. Acom- paado de ello, el benefcio implica obliga- ciones de formalizacin de garantas de largo plazo para la conservacin del bosque, como premisa para ingresar al mecanismo, con lo cual se genera una garanta legal respecto del cumplimiento de las obligaciones por parte del poblador y una reduccin del riesgo para los pagadores (en lo referente al deterioro de la fuente de los servicios ecosistmicos). En el caso colombiano identifcamos el certi- fcado de incentivo forestal, que se encuentra diseado para promover la conservacin de los bosques naturales. Este certifcado es emitido por el gobierno nacional, pero se base en una estimacin de los costos para la implementa- cin de las actividades de conservacin, los mismos que se identifcan en coordinacin con las CAR. Se han identifcado algunas potencia- lidades positivas para estos esquemas, como es el hecho de invertir de manera formal en conservacin de las cuencas altas. En el Per, no se cuenta con una herramienta como esta, y podra ser un ejemplo de implementacin en el mbito regional. El caso ecuatoriano nos muestra que una herra- mienta slida de gestin como es el caso de los acuerdos del esquema socio bosque, permite que una diversidad de fuentes de fnanciamien- to pongan su inters en aportar a la sostenibili- dad del esquema. El respaldo del Ministerio del Ambiente del Ecuador es tambin fundamental para brindar seguridad jurdica y permanencia a los esquemas que se fnancian. En el caso del Per, se viene implementando un mecanismo de incentivos condicionados, que an cuando no son esquemas PSAH son un mecanismo de retribucin por conservar el bosque(Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico). Aplicaciones al caso Cumbaza: Un esquema de gobernanza del espacio per- mite generar un instrumento de gestin com- prensivo de las necesidades del esquema. En el caso de Cumbaza se tratara del plan maestro del ACR, as como articular el esquema con po- lticas pblicas regionales, que puedan fortale- cer el tratamiento legal de los esquemas (como observamos en el caso de Brasil). El proyecto PSAH-Cumbaza pretende efectuar un anlisis de costo-benefcio para los agricul- tores asentados dentro de la cuenca y a partir de ah desarrollar mecanismos para mejorar sus prcticas y desincentivar la apertura de ms reas 33 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA forestales, sin embargo, se debe tener en cuenta la identifcacin concreta de los predios con clari- dad y de los responsables por cada predio. Adems en el caso de Cumbaza se pretende fo- mentar la implementacin de polticas pblicas regionales vinculadas a los esquemas PSAH. El Gobierno Regional San Martn ha sido pionero en incluir dentro de sus polticas forestales y sobre or- denamiento territorial la variable de los servicios ecosistmicos. Ahora se busca que dichas polti- cas se expresen en documentos de gestin y se sigan implementando. 7. Lecciones aprendidas sobre implementacin de esquemas de PSA: En los trpicos existen varias experiencias pilo- to en PSA, muchas de las cuales se encuentran en una etapa inicial. Todava hay mucho escep- ticismo entre quienes trabajan en el campo y entre los posibles compradores de los servicios. De la revisin de la experiencia de implemen- tacin de esquemas de PSA (MINAM, 2010; Bohn, 2007; CIFOR, 2006; PRIMSA, 2002) se des- prenden las siguientes lecciones aprendidas: Objetivos y alcances del PSA: El mecanismo PSA o la de RSE es una oportu- nidad para repensar y dirigir la accin hacia un esquema de desarrollo sostenible, pero es im- portante entender que este es un proceso lar- go de negociacin entre actores. PSA no es un objetivo, sino un instrumento para lograr obje- tivos de fnanciamiento ambiental y estrategias de gestin territorial (Bohn, 2007). Los PSA son, ms que nada, medidas comple- mentarias que pueden contribuir a conservar de forma ms efectiva y socialmente equilibra- da las estrategias dominadas por medidas de control y refuerzo legal. Su efectividad depen- de del contexto (SERNANP, 2009). En el caso de iniciativas en donde el nfasis ha sido la conservacin de ecosistemas naturales por valor en servicios ecosistmicos y diversi- dad biolgica, como es el caso materia de an- lisis, es claro como este tipo de oportunidades son viables y se sostienen mejor en esquemas de gobernanza producidos por estas iniciativas de conservacin previas. Lgica econmica y fnanciera del PSA: Un proyecto de PSA debe partir desde una demanda por un servicio, y no al revs (desde una oferta). Para llegar a un meca- nismo de PSA sustentable a largo plazo, se debe buscar mercados reales para servicios ambientales o mecanismos que efectiva- mente estn funcionando. En este sentido, es ms efectivo enfocar en mercados ya existentes que crear un mecanismo de PSA para lo cual todava se tiene que identifcar posibles interesados para pagar. En el caso que todava se tiene que crear un merca- do, la voluntad de pago de los usuarios au- mentar nicamente si se logra demostrar que se han logrado ganancias positivas a partir de una lnea base cuidadosamente establecida, si se desarrollan procesos para fomentar la confanza en quienes proveen los servicios, y si se entiende mejor la din- mica de formas de subsistencia de quienes reciben el PSA (CIFOR, 2006). Hay que adaptar las reglas del mercado a las necesidades y capacidades locales. Una correcta lectura de la gobernanza de cada esquema en particular, ser un buen punto de apoyo para que un esquema de fnanciamiento sirva efectivamente a favor de la conservacin del ecosistema, y no se convierta en un incentivo perverso. Se deben buscar alternativas para bajar los costos de transaccin, tomando en cuenta la escala (Bohn, 2007). Los instrumentos fnancieros (moviliza- cin de recursos y creacin de incentivos) pueden contribuir a un manejo sostenible de recursos naturales / ecosistemas, sin 34 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA embargo, por s solos no alcanzan para resolver la degradacin. Es recomendable buscar la aplicacin de varios instrumentos en paralelo para movilizar los fondos nece- sarios (MINAM, 2010). Los instrumentos de fnanciamiento am- biental como PSA deben articularse con los mecanismos contemplados en las nor- mas ambientales vigentes (MINAM, 2010). Ah donde existe un producto comercial estrella compatible con sistemas sosteni- bles de produccin existen mejores con- diciones para que los esquemas funcionen ya que habr mejores posibilidades para que aquellos involucrados en el esquema logren sostenibilidad ms rpido y decidan mantener los ecosistemas. Sin embargo, hay que reconocer que, aunque el mer- cado es clave para favorecer esquemas de produccin sostenible es importante que se consideren propuestas apropiadas a las caractersticas ambientales, sociales y cul- turales de las zonas bajo gestin. La valoracin econmica es importante para establecer mercados de servicios eco- sistmicos, sin embargo, hay que conside- rar que los precios que se fjen mediante el proceso de negociacin son referenciales y no refejan el valor total de los ecosistemas y los servicios (MINAM, 2010). PSA no siempre es la mejor solucin: evaluar otras opciones de fnanciamiento ambien- tal es una buena receta. No es lgico, ni re- comendable, colocar todas las expectativas en una sola herramienta, que adems no es obligatoria, sino que supone la confuencia de voluntades de los interesados. Metodologas: No existe una receta nica con respecto de la metodologa de desarrollo de un me- canismo de PSA, es necesario adaptar la estrategia de intervencin a cada realidad (MINAM, 2010). Gobernabilidad, institucionalidad y ca- pital social: Se requiere un trabajo dedicado y per- manente para fortalecer instituciones, estructuras y organizaciones funcionales para que la implementacin resulte efec- tiva, efciente y sea sostenible (MINAM, 2010). PSA necesita construirse sobre ba- ses slidas, con organizaciones (tanto so- ciales como civiles) efcientes, capaces de enfrentar crisis y sobrevivir. Contar con la capacidad de incrementar la oferta y la demanda de servicios ambientales, y con- tar con la fuerza de incidencia en polticas pblicas que merecen el sector campesino y los representantes del inters ecolgico, son condiciones bsicas para la extensin (PRISMA, 2002) Se requiere una articulacin de las dife- rentes instituciones trabajando el tema de PSA, para identifcar los roles que tienen que cumplir las diferentes autoridades, incluyendo los gobiernos regionales, y la creacin de una plataforma para poder intercambiar informacin, metodologas, lecciones aprendidas, entre otros. (SNV, 2007). Estas estrategias pueden ser imple- mentadas tanto para el mbito nacional, como para el regional y local. Un mecanismo de PSA voluntario sola- mente puede funcionar con el consen- so entre los actores competentes para la gestin del rea, los representantes de los oferentes y los demandantes y la sociedad civil organizada. Crear este consenso pue- de requerir una gran inversin de tiempo y estrategias de prevencin y manejo de confictos (MINAM, 2010). Se requiere un marco de gobernanza y gobernabilidad para favorecer el proceso. Autoridades democrticas, participativas y sociedad civil organizada capaz de generar propuestas y llevar a la accin emprendi- mientos de cambio social. En este sentido, el fortalecimiento organizativo de las orga- nizaciones sociales participantes es clave 35 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA Los mecanismos de PSA no son proyectos que puedan ser desarrollados en periodos de tiempo limitados, sino procesos partici- pativos continuos de negociacin y con- certacin (MINAM, 2010). Mecanismos de PSA son un proceso de negociacin continuo entre los oferentes y demandantes, y deben ser acompaado desde el inicio con una estrategia de comuni- cacin y educacin ambiental (Bohn, 2007). La implementacin de un mecanismo de PSA es un proceso de largo plazo que re- quiere la voluntad poltica y el respaldo, con independencia de las variaciones co- yunturales (MINAM, 2010). La participacin de la Municipalidad es de vital importancia para asegurar el xito del mecanismo. Es necesario sentar en las reas de conservacin un precedente en la inter- vencin que permita a las familias marcar un hito antes y despus en las estrategias de control y vigilancia e incentivos fuera de las reas de conservacin (MINAM, 2010). PSA es un proceso largo, que requiere la vo- luntad poltica y el respaldo, independiente de coyunturas (Bohn, 2007). La participacin de la sociedad civil en el mecanismo es importante (Bohn, 2007). Un arreglo institucional clave con implica- ciones sobre los costos de recuperacin es el de derechos de propiedad, el cual tiene un papel importante en los incenti- vos econmicos por que estos controlan el acceso a los benefcios y tambin def- ne las responsabilidades para las acciones necesarias para asegurar su provisin. Por ejemplo, cuando los usuarios de la parte superior de la cuenca no tengan ttulos de propiedad claros, carecern de autoridad para poder establecer acuerdos contrac- tuales y por lo tanto no podrn benefciar- se de los pagos. Estos tambin corrern el riesgo de ser desalojados por el valor pues- to sobre los servicios de los que sus dere- chos carecen de reconocimiento (Landell Mills y Porras, 2002). El rol de la educacin y comunicacin: El tema de sensibilizacin y comunicacin es clave, y debe ser trabajado desde el ini- cio de manera prioritaria (MINAM, 2010). El tema de PSA es relativamente nuevo y despierta mucho inters y expectativas en la gente. Los medios piden informaciones tangibles y digeribles, que muchas veces es difcil a conseguir. Se requiere una estra- tegia de informacin desde el comienzo, que no genere expectativas exageradas (Aspajo, s.f.). PSA y gestin territorial: D onde ya existe una dinmica social dirigi- da hacia el ordenamiento territorial existen mejores condiciones para que estos es- quemas puedan tener mejor acogida. Los mecanismos de PSA no reemplazan a otras formas complementarias que hay que de- sarrollar y acompaar para armonizar la conservacin y el desarrollo. PSA no es un objetivo en s mismo sino un medio para favorecer la gestin territorial sostenible que debe moverse fundamen- talmente por sus propias dinmicas, capa- cidades y recursos internos. PSA cumple este efecto catalizador para el logro futuro de la sostenibilidad del proceso. Buscar vinculacin y armonizacin entre pro- cesos y polticas de la gestin del territorio Buscar el equilibrio entre proteccin y pro- duccin para lograr el desarrollo sostenible del territorio Aspectos generales: PSA no siempre es la mejor solucin. Instrumentos como el PSA son en muchos casos soluciones locales y temporales y no deben sustituir el trabajo apuntando haca la aplicacin y fscalizacin de la normativi- dad ambiental vigente (Bohn, 2007). Instrumentos como PSA son en muchos casos soluciones locales y temporales y no deben sustituir el trabajo apuntando haca la aplicacin y fscalizacin de la normativi- dad ambiental vigente. 36 Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA Bibliografa consultada ALVARADO, Bertha, 2007. 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