Poder Judicirio

Tribunal de Justia do Estado de So Paulo

1 Cmara de Direito Pblico
Registro: 2014.0000174866
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelao n
0045282-87.2009.8.26.0053, da Comarca de So Paulo, em que apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, so apelados NAIR ROSA DE
JESUS (JUSTIA GRATUITA) e DORIVAL PEREIRA DE LIMA.
ACORDAM, em 1 Cmara de Direito Pblico do Tribunal de Justia de
So Paulo, proferir a seguinte deciso: "Deram provimento ao recurso voluntrio e
ao reexame necessrio. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra
este acrdo.
O julgamento teve a participao dos Exmos. Desembargadores LUS
FRANCISCO AGUILAR CORTEZ (Presidente sem voto), XAVIER DE AQUINO
E ALIENDE RIBEIRO.
So Paulo, 25 de maro de 2014.
Vicente de Abreu Amadei
RELATOR
Assinatura Eletrnica
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1 Cmara de Direito Pblico
Apelao n 0045282-87.2009.8.26.0053 - Voto n 6.997
VOTO N 6.997
APELAO N 0045282-87.2009.8.26.0053 e REEXAME
NECESSRIO.
APELANTE: Prefeitura Municipal de So Paulo.
APELADOS: Nair Rosa de J esus e outro.
APELAO E REEXAME NECESSRIO Concesso
de Uso Especial para Fins de Moradia Municpio de So
Paulo Ocupao de praa pblica, bem afetado ao uso
comum do povo, que no permite o exerccio do direito em
foco no mesmo local, nem inibe a reintegrao de posse
pela municipalidade, alis, j concretizada Possvel
exerccio do direito em local diverso do original,
qualificado como mera faculdade do Poder Pblico (art. 5,
I, da Medida Provisria n 2.220/01), e no como dever, a
obstar, para tanto, provimento judicial de titulao da
CUEM neste molde Insero dos apelados em programas
habitacionais ou de polticas pblicas de acesso moradia
digna, que, no quadro da lei, a Administrao Pblica tem
disponibilizado, nada obstante a recusa dos interessados, a
indicar a inutilidade da prestao jurisdicional para este
fim Sentena de procedncia da demanda reformada,
para a improcedncia RECURSO VOLUNTRIO E
REEXAME NECESSRIO PROVIDOS.
1. A concesso de direito especial de uso para fins de
moradia (CUEM), na forma individual, pode ser, para a
Administrao Pblica, obrigatria ou facultativa,
observando-se que aquela apenas para ocupao de rea
pblica urbana desafetada, com outorga da CUEM na
prpria rea, se atendidos todos os requisitos legais do art.
1 da MP 2.220/01; aquela, admissvel para o exerccio da
CUEM em local diverso, na hiptese de ocupao de
imvel afetado ao uso comum do povo (art. 5, I, da MP
2.220/01).
2. A CUEM obrigatria pode ser outorgada por sentena,
titulando-a judicialmente, ante a recusa ou a omisso da
Administrao Pblica (art. 6 da MP 2.220/01), mas a
CUEM facultativa no comporta titulao judicial centrada
no mero interesse particular, sob pena de indevido avano
do Poder Judicirio na esfera discricionria da poltica
habitacional e urbana do Poder Executivo.
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Trata-se de apelao (fls. 342/ 354) interposta pela
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, em ao declaratria
ajuizada por NAIR ROSA DE J ESUS e DORIVAL PEREIRA DE
LIMA, contra a r. sentena de procedncia da demanda (fls. 334/ 337),
que reconheceu aos autores o direito concesso de uso especial
para fins de moradia em local adequado e diverso do original,
condenando a municipalidade ao pagamento das despesas do
processo e da verba honorria fixada em 10% (dez por cento) sobre o
valor da causa.
A apelante pretende a reforma da r. sentena,
sustentando, em sntese, (a) a inconstitucionalidade da medida
provisria em que os autores fundamentam sua pretenso; (b) a
ausncia de direito subjetivo dos autores CUEM, que ato
unilateral, precrio e discricionrio; (c) o direito social de moradia
no assegura seu exerccio seno no quadro das polticas pblicas
em geral, que no equivale a dever de prestao individual na forma
reclamada; (d) o Municpio, em face de ocupao de uso de bem
comum do povo, tem a mera faculdade de conceder a CUEM,
observando que a rea em foco no foi desafetada para este fim.
Recebido o recurso no duplo efeito (fls. 355), foi contrariado
(fls. 359/ 368), e os autos subiram a este E. Tribunal de J ustia.
o relatrio, em acrscimo ao da r. sentena.
Satisfeitos os pressupostos de admissibilidade do recurso
voluntrio, observando que tambm se impe o reexame necessrio
em razo da natureza do provimento judicial desfavorvel Fazenda
Pblica Municipal.
Cuida-se de ao destinada titulao judicial de
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concesso de uso especial para fins de moradia (CUEM), por omisso
da Administrao Pblica (que no deferiu nem examinou o pedido
administrativo dos autores, para este fim, formulado h mais de um ano),
observando-se que est prejudicada a outorga da CUEM no prprio
local originariamente ocupado parte de uma praa -, pois
reformada, em grau de recurso anterior (AI n 990.10.050296-4, rel. Des.
Luis Cortez, julgado em 13/ 07/ 2010, nesta C. 1 Cmara de Direito Pblico), a
antecipao de tutela que os mantinha no imvel ocupado, e j
recuperada a posse da rea pela municipalidade, que tambm
demoliu a casa que nela havia.
Da, a r. sentena de procedncia da demanda ter
reconhecido o direito dos autores CUEM, mas em local diverso
daquele antes ocupado.
Respeitado entendimento diverso, a r. sentena deve ser
reformada.
No h inconstitucionalidade alguma na Medida Provisria
n 2.220/ 01, conforme posio j assentada pelo rgo Especial
deste E. Tribunal de J ustia, que apontou a ausncia de vulnerao
aos arts. 24, I, e 182, ambos da CF, e destacou no haver usurpao
alguma de competncia por parte da Unio, na disciplina da CUEM,
ante a sua feio instrumental, de poltica pblica, no mbito da
regularizao fundiria, de abrangncia nacional, bem como ser
instituto jurdico inconfundvel com a usucapio, vedada aos bens
pblicos (Arg. Inc. n 0041454-43.2012.8.26.0000, rel. Des. Renato Nalini, j.
30/ 01/ 2013).
Outrossim, no verdade que jamais h direito subjetivo
de ocupante de rea pblica CUEM, tal como no verdade que
toda CUEM seja mera faculdade da Administrao Pblica conceder.
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O que prevalece, como fez notar Maria Sylvia Zanella Di
Pietro que h dois tipos de CUEM facultativa ou obrigatria,
conforme a Administrao seja livre ou no para outorg-la
(Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, in Estatuto da Cidade
Comentrios Lei Federal 10.257/ 2001, coordenado por Adilson Abreu Dallari e
Srgio Ferraz, 2 edio. So Paulo: Malheiros e sbdp, 2006, p. 163).
Com efeito, a concesso de uso especial para fins de
moradia na forma individual , no quadro do art. 1 da MP n
2.220/ 01, direito subjetivo de uso para moradia, do possuidor de
imvel pblico urbano de at 250m, que o possua como seu por
cinco anos ininterruptos, sem oposio e para moradia prpria ou
de sua famlia, e satisfaa os requisitos legais de aquisio, de
natureza real, oponvel erga omnes, inclusive Administrao
Pblica, gratuito, constitudo e transmissvel de modo formal (ttulo +
registro imobilirio), sob condio resolutiva.
E, portanto, a CUEM de que cuida o referido art. 1 da MP
n 2.220/ 01, comporta at ao judicial para a sua titulao por
sentena, quando houver recusa ou omisso da Administrao
Pblica para a titulao administrativa (art. 6 da MP n 2.220/ 01).
Ocorre, todavia, que, para tanto (ou seja, para a qualificao da
CUEM como direito subjetivo do ocupante oponvel at Administrao Pblica),
preciso satisfazer determinados requisitos: a) temporal: lapso
contnuo de 05 (cinco) anos de posse at 30 de junho de 2001; b)
objetivos: (i) imvel pblico (desafetado), (ii) em rea urbana, (iii) de
at 250m e (iv) posse qualificada (entenda-se: ininterrupta, sem oposio,
direta e com fim especfico [moradia prpria ou familiar], nimo de dono [como
seu], pessoal ou de herdeiro legtimo e j residente [accessio possessionis no
prevista e sucessio possessionis limitada]); c) subjetivos: possuidor no
proprietrio nem concessionrio de outro imvel urbano ou rural.
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Ora, no caso, o imvel ocupado pelos autores praa, bem
comum do povo, e, portando, no satisfaz o requisito da desafetao.
Confira, novamente, a doutrina de Maria Sylvia Zanella
Di Pietro:
Quando a concesso implica a utilizao de bem de uso comum do povo
a outorga s possvel para fins de interesse pblico. Isto porque, em
decorrncia da concesso, a parcela do bem publico concedida fica com
sua destinao desviada para finalidade diversa (...). Tais
circunstncias afastam a possibilidade da concesso de uso para fins
de interesse particular do concessionrio, a no ser nas hipteses em
que o uso privado constitua a prpria finalidade do bem (ob. cit., p.
163).
Por esta razo, o artigo 5, I, da MP n 2.220/ 01 faculta ao
Poder Pblico assegurar o exerccio da CUEM em local diverso da
ocupao original, na hiptese de ocupao de imvel de uso comum
do povo.
Em outras palavras, para a qualificao do apontado
direito subjetivo CUEM (art. 1 da MP n 2.220/ 01), exigvel at por
ao judicial contra a Administrao Pblica (art. 6 da MP n 2.220/ 01),
a se impor como um dever (ou obrigao) que o Poder Pblico no pode
deixar de respeitar, indispensvel que se cuide de imvel
desafetado (e este requisito no atendido pelos autores, uma vez que
ocupavam parte de praa, que bem comum de uso comum do povo).
A CUEM, cujo exerccio assegurado em lugar diverso
daquele de ocupao originria, no quadro do art. 5 da MP n
2.220/ 01, respeitado entendimento diverso, no CUEM
obrigatria, mas CUEM facultativa, para a qual o Poder Pblico no
tem dever (ou obrigao) algum (a) de conceder, mas reserva, para si,
por expressa previso legal (Art. 5 da MP n 2.220/ 01: facultado ao
Poder Pblico...), a mera faculdade de outorgar, no fim maior do
interesse pblico, de avaliao discricionria.
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No se nega que, em muitas ocasies, a expresso inserta
em lei facultado, ao ser atribuda ao Poder Pblico, tem leitura
mais larga, significando no s poder, mas tambm dever, e da
interpretada como poder-dever.
Essa inteligncia extensiva, todavia, no me parece ser o
caso do art. 5, I, da MP n 2.220/ 01, porque se cuida de norma de
exceo, e, como tal, no comporta interpretao extensiva nem
analgica.
Em outras palavras, o instituto da CUEM foi modelado na
MP n 2.220/ 01 para imvel pblico desafetado como (a)
instrumento de regularizao fundiria de interesse social (destinado a
regularizar rea pblica urbana ocupada por populao de baixa renda); (b)
transitrio (com limitao temporal: a posse ou ocupao por cinco anos e at
30 de junho de 2001); (c) gratuito (sem nus ao beneficirio), (d) forjado
como direito real (oponvel erga omnes, com os atributos da aderncia, do
direito de sequela, da publicidade, da transmissibilidade inter vivos e causa mortis,
suscetvel at de hipoteca, etc.); (d) com fim e contedo fechado (uso
privado do imvel pblico, para moradia do beneficirio ou de sua famlia, no
proprietrio ou concessionrio de outro imvel) e at resolvel (resolve se
perder o fim a que se destina); (e) configurando, para o beneficirio,
direito subjetivo (pois direito preexistente ao ato administrativo de sua
titulao, e, portanto, exigvel at em J uzo se lhe for negado pela Administrao
Pblica), e, para a Administrao Pblica, ato administrativo
vinculado (obrigatrio, que no se pode recusar, uma vez satisfeitos os
requisitos legais pelo beneficirio).
Tais atributos, por si, revelam a feio da CUEM como
instituto de exceo, no universo maior do regime jurdico dos bens
pblicos.
Ademais, a CUEM de exerccio assegurado em outro local,
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ou seja, em rea diversa da ocupada (art. 5 da MP n 2.220/ 01), ento,
exceo deste novo instituto jurdico, que j tem feio excepcional
para o universo dos bens pblicos.
Assim, a exceo do art. 5, I, da MP n 2.220/ 01, a meu
ver, no pode comportar interpretao extensiva, mas deve ter
leitura estrita, literal, e, portanto, aponta para hiptese jurdica em
que o Poder Pblico, de fato, tem a mera faculdade (no o dever), de
outorgar a CUEM em local diverso da ocupao de origem.
E, se assim , havendo mera faculdade da Administrao
Pblica, para tanto, em contexto de possibilidade de aplicao desta
regra de direito conforme as exigncias maiores do interesse pblico
na regularizao fundiria, em exame discricionrio da
Administrao Pblica (conforme as diretrizes de sua poltica urbana e
habitacional), no se admite a outorga da CUEM, nesta hiptese (em
local diverso), por sentena, favorecendo apenas o interesse particular
dos autores, como ocorreu, no caso.
Por esta razo, o caso de reforma da r. sentena,
observando, ainda, como j ficou assentado em julgado anterior de
Agravo de Instrumento (AI n 0296924-12.2011.8.26.0000), que a
Administrao Pblica tem disponibilizado, no quadro da lei, aos
apelados, a insero deles em programas habitacionais ou de
polticas pblicas de acesso moradia digna, e a recusa deles s
ofertas apresentadas no pode ser classificada como justa:
Por acrdo desta Cmara foi determinada a desocupao do
imvel que a agravada ocupava anteriormente, pertencente
Municipalidade, uma praa pblica (fls. 43/ 45). E no se mostra
razovel a alegao de que a agravada foi surpreendida com a
desocupao, visto que a questo se encontra sub judice h mais de
dois anos.
Por outro lado, os documentos trazidos aos autos comprovam que
a Administrao tem tomado providncias no sentido de inserir os
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agravados em polticas pblicas de acesso moradia digna (fls. 70/ 73),
e que algumas circunstncias, de responsabilidade dos prprios
agravados (como o elevado nmero de cachorros que possuem) vem
gerando obstculos para a soluo do problema.
Portanto, nesse ponto, no haveria sequer interesse processual
para antecipao de tutela.
Assim, no h plausibilidade no direito invocado frente a
Administrao que, repita-se, vem agindo de acordo com a legalidade e
o interesse pblico.
Isto, pois, indica, para este ponto subsidirio da lide, a
inutilidade da prestao jurisdicional.
o que basta, para o provimento do recurso voluntrio e
do reexame necessrio, observando que o direito social moradia
inserto no art. 6 da CF, como j foi dito no julgado de recurso
anterior (AI n 990.10.050296-4, rel. Des. Luis Cortez, julgado em
13/ 07/ 2010, nesta C. 1 Cmara de Direito Pblico), ainda que relevante,
no autoriza, por si, afirmao de direito subjetivo a uma prestao
especfica do Estado (sic fls. 291), especialmente, acresa-se, fora do
quadro normativo infraconstitucional antes apontado e j
examinado.
Pelo exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso voluntrio e
ao reexame necessrio, para julgar improcedente a demanda,
invertendo os encargos do processo, ou seja, condenando os autores
ao pagamento das despesas do processo e da verba honorria de
10% (dez por cento) sobre o valor da causa, mas com a ressalva da
assistncia judiciria j deferida.
VICENTE DE ABREU AMADEI
Relator