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De Charaa a la Haya: Chile, entre la
aspiracin martma de Bolivia y
la demanda martma de Per
Jos Rodrguez Elizondo
Santago, Ediciones La Tercera, 2009, 387 pp.
En De Charaa a la Haya, Jos Rodrguez Elizondo realiza
una revisin crtica de lo que presenta como polticas y falen-
cias de la Cancillera y el Gobierno chilenos. En ese sentido, a
partir de la exposicin de lo que sera una seguidilla de des-
aciertos, intenta demostrar la responsabilidad directa de las
mencionadas instituciones en la gestacin de la reclamacin
martima peruana ante la Corte Internacional de la Haya. Al
respecto, el autor desarrolla dos tesis principales: primero,
que desde 1977 el Per desarroll una estrategia global que
apuntaba a prevenir nuevas negociaciones tipo Charaa entre
Chile y Bolivia, adems de incrementar su propio dominio
martimo. La segunda tesis, vinculada directamente con la
primera, sostiene y argumenta que en su poltica hacia Per,
nuestro pas ha carecido de una estrategia global, lo que ha-
bra determinado la prdida de la batalla por la disuasin
durante el gobierno de Ricardo Lagos, allanando el camino
a la demanda peruana.
Jos Rodrguez Elizondo, abogado, periodista, ex-diplo-
mtico (embajador de Chile en Israel durante el Gobierno
de Eduardo Frei Ruiz-Tagle) y acadmico de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Chile, posee una larga trayec-
toria en temas de estrategia y relaciones internacionales. Ha
escrito numerosos ensayos y libros al respecto, entre los cuales
destacan La Ley es ms fuerte (1995), Crisis de las izquierdas
en Amrica Latina (1999), Chile: un caso de subdesarrollo
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exitoso (2002), Chile-Per, el siglo en que vivimos en peligro
(2004) y Las crisis vecinales del gobierno de Lagos (2006).
Tambin ha colaborado en diversos medios periodsticos,
tanto nacionales como internacionales, entre los que cabe
destacar los peridicos La Tercera, La Repblica de Per y La
Vanguardia de Barcelona. Es miembro del Consejo Editorial
de la revista digital europea Tendencias 21 y asesor de la Fun-
dacin Seminario de Investigacin para la Paz, de Zaragoza.
Adems, durante su exilio poltico residi casi una dcada en
Per, lo que le permiti conocer de cerca la realidad poltica
y social de dicho pas, adems de trabajar como colaborador
en los gobiernos del General Francisco Morales Bermdez,
Alan Garca y Fernando Belande.
En la presente obra, el autor comienza por realizar una
revisin histrica del largo proceso en que fue tomando for-
ma la demanda martima peruana, adems del desempeo
de la respectiva poltica diplomtica chilena. La reclamacin
peruana surgi al calor de las negociaciones que se dieron
entre Chile y Bolivia para terminar con su mediterraneidad,
proceso que culmin con el llamado Abrazo de Charaa,
en febrero de 1975. Las intenciones de ambos pases de esta-
blecer un corredor terrestre con mar adyacente para Bolivia,
al norte de la ciudad de Arica, despertaron la oposicin del
gobierno peruano y revivieron el peso de los amarres geopo-
lticos derivados de los acuerdos establecidos por los tratados
de la Guerra del Pacfco o guerra del salitre.
Sin embargo, de acuerdo con los antecedentes presentados,
la postura peruana signifc a la vez la aceptacin del statu
quo en el tema de la delimitacin martima. Este statu quo se
basaba en las declaraciones presidenciales chilena y peruana
de 1947, perfeccionadas ms tarde por los convenios inter-
nacionales de 1952 (Declaracin de Santiago sobre Zona
Martima y Declaracin sobre Organizacin de la CPPS) y
1954 (Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Martima).
En el tiempo en que se dieron las negociaciones de Charaa,
el tema martimo entre Per y Chile no habra existido como
problema, ni estuvo en la agenda de las cancilleras, mante-
nindose fundamentalmente igual hasta inicios del siglo XXI.
As, en agosto de 1947 un decreto supremo peruano fj los
cierres laterales de la zona que ms tarde se denominara el
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dominio martimo peruano a travs de paralelos geogrfcos,
afrmando de manera clara el alcance que Per da al statu quo
territorial con sus vecinos.
Teniendo como trasfondo las generalmente tensas relacio-
nes entre ambos gobiernos, las negociaciones Banzer-Pinochet
fueron vistas como una amenaza por el Per, en la medida en
que implicaban la interposicin boliviana en sus tradicionales
aspiraciones de soberana en los territorios que perdieron
luego de la Guerra del Pacfco. El primer planteamiento de
las reivindicaciones martimas peruanas fue elaborado por el
entonces Almirante de Marina Guillermo Faura Gaig, en 1977.
La obra El mar peruano y sus lmites sirvi de plataforma
para los estudios posteriores, que no alcanzaron nunca un
nivel ofcial. La obra sostena fundamentalmente la existencia
de una desigual conformacin o inequidad fronteriza en la
defnicin de los espacios martimos de ambos pases; sos-
layando el statu quo anterior basado en decretos, tratados y
convenios. Ya que los planteamientos de Faura se interponan
con, o perjudicaban, los intereses de Ecuador y las expectativas
de Bolivia, el tema se mantuvo dormido hasta 1986, ao en
que Per hizo la primera presentacin formal de la estrategia,
durante el primer gobierno de Allan Garca. Ocasin en la que
no hubo respuesta del gobierno chileno ni habra registro de
debates o decisiones al respecto. Finalmente, el planteamiento
no sigui adelante porque el gobierno peruano debi lidiar
con una grave crisis interna y la fuerte baja de popularidad
del primer mandatario.
Durante el gobierno de Fujimori (1990-2000) no hubo
avances en la materia, lo que se debi fundamentalmente al
poco inters que poda presentar el tema para un mandatario
con un enfoque centrado en las relaciones econmicas de
corte neoliberal y, nuevamente, debido a los graves problemas
polticos internos del Per, as como al peso de los sectores
nacionalistas, que frenaron la ratifcacin de las Convenciones
de Lima de 1993 que ponan trmino a las cuestiones pendien-
tes del Tratado de 1929, sobre las obras en Arica al servicio
del Per, en el Congreso peruano. As, durante la dcada de
Fujimori, el tema de la frontera martima solo se mencion
dos veces y siempre de manera indirecta: por los expertos
civiles que criticaron las Convenciones y en la representacin
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peruana ante las Naciones Unidas. En adelante, no hubo
avances importantes al respecto, por lo que la mantencin del
sistema limtrofe solo se habra visto a la luz pblica cuando
Per levanta el tema del desfase fsico entre el Hito 1 y el
punto donde supuestamente se situara el punto Concordia,
que Per en 2005 fja unilateralmente, en nuevas coordena-
das. Per inicia sus reclamos por una carta de navegacin
de la Armada chilena en 2000, y posteriormente plantea un
incidente por la ubicacin de una caseta de vigilancia de la
Armada chilena en la proximidad del Hito 1. Esta caseta fue
devuelta a su posicin original, despertando en Per el tema
del pequeo tringulo de tierra al sur del Hito 1. A juicio del
autor, dichos eventos bastaron para consolidar los recelos
histricos y ...reposicionar el tema de la frontera martima.
Ms tarde, en nuestro pas, las debilidades de la Can-
cillera habran potenciado una diplomacia presidencial...y
viceversa, de carcter personalizado y discrecional,
que se tradujo en el mal manejo por Ricardo Lagos y su
canciller Soledad Alvear del planteamiento que hiciera el
presidente Toledo en agosto del 2002 a su homnimo sobre
sus intenciones de debatir la delimitacin fronteriza. En dicha
oportunidad, la respuesta de Chile fue que el tema no estaba
ni estara en adelante en la agenda. Negaciones y vacilaciones
que, para el autor, habran dejado las relaciones bilaterales en
mal pie y abierto la puerta a la demanda martima. Adems,
si bien tras los planteamientos de Toledo se encontraban las
reservas frente al resurgimiento de la aspiracin martima
boliviana y la progresiva baja popularidad del mandatario
la que repunt gracias al tema de la frontera martima,
el debate tuvo consecuencias internas inesperadas, como la
creciente gravitacin poltica de los sectores nacionalistas y
neo-nacionalistas y el surgimiento de un nuevo lder: Ollanta
Humala. Como consecuencia, el mandatario se vio obligado a
sostener el tema martimo y tanto las Fuerzas Armadas como
la opinin pblica nuevamente se orientaron hacia un posible
conficto con Chile.
En julio del 2004, Per invit a Chile a comenzar pronta-
mente conversaciones para celebrar un tratado sobre el lmite
martimo, dejando implcitamente a Ecuador fuera del debate,
desconociendo as los convenios trilaterales de 1952 y 1954.
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Aceptar la invitacin hubiera implicado negar la tesis chilena
sobre la delimitacin trinacional vigente, pero la negativa chi-
lena fue sufciente para que el gobierno peruano considerara
acudir a la Corte Internacional de Justicia, pues a su juicio se
tratara de un problema de naturaleza jurdica. Ms tarde, en
2005, el gobierno de Toledo dio otro paso estratgico fjando
unilateralmente la frontera martima con Chile por medio de
una ley orgnica, basada en lo que Per considera el nuevo
derecho del mar. Si bien La Moneda tom una serie de medi-
das, entre ellas suspender las negociaciones para un TLC con
Per, para el autor lo que determin el actuar del gobierno
habra sido nuevamente la improvisacin de la Cancillera y
la impulsiva diplomacia presidencial chilena, carente de un
marco estratgico previo.
En diciembre de 2006, el Senado chileno aprob una in-
dicacin al proyecto de ley que creaba la regin de Arica y
Parinacota, para que especifcara que su lmite est referido
al Hito 1 en el mar chileno. El proyecto fue aprobado y,
para el autor, no poda encontrarse peor momento para ra-
tifcar de iure coordenadas geogrfcas impugnadas de facto.
La obra sugiere que la responsabilidad de dicha indicacin
habra sido de la Direccin de Fronteras y Lmites (DIFROL) y
el error del Gobierno de Chile, el secretismo, opacidad en el
origen de la decisin e imprevisin de sus efectos polticos.
Per esperaba un veto presidencial, pero lo que ocurri fue la
declaracin de falta de validez de la indicacin por el Tribunal
Constitucional, decisin que no afectaba al lmite martimo,
aunque Garca quedara tranquilo.
Las reacciones y presiones nacionalistas sobre el gobierno
del pas vecino que tomara cartas en el asunto de la defensa
de los planteamientos martimos peruanos no se hicieron
esperar. As, Per Posible emiti un comunicado sosteniendo
que el fallo del Tribunal Constitucional chileno no cambiaba
en nada la situacin debido a la subsistencia de leyes chilenas
que pretendan territorio peruano. Adems, replante la po-
sicin del ex Canciller Rodrguez Cuadros, en cuanto a que
estando agotadas las negociaciones diplomticas era necesario
recurrir al tribunal de La Haya. Poco despus, un comunicado
independiente, frmado por diferentes personalidades, exiga
frmeza e instaba a Garca a presentar la demanda en la CIJ.
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Por su parte, nuestro pas mantuvo la actitud de no discutir
asuntos que el propio ministro Foxley defni como temas o
posiciones ya defnidos.
A partir de la embestida nacionalista, Garca decidi obviar
o desplazar su poltica indoamericanista y asumir el riesgo
de una derrota en La Haya, a pesar de las advertencias de la
prensa en cuanto a las limitadas posibilidades de xito en dicha
instancia. En relacin al cambio de la poltica del presidente
peruano, el autor responsabiliza directamente a Bachelet, ya
que segn l, sus desafortunadas declaraciones constituyeron
el seguro que abri a Per las puertas a La Haya, en cuanto
confrmaban la postura de mantener el asunto al margen de
la poltica global entre ambos pases.
Paralelamente a esta batahola de dimes y diretes, Rodrguez
relata cmo fue tomando fuerza o consolidndose una tesis de
cuerdas separadas, vale decir, la voluntad de que el tema ma-
rtimo no implicara una ruptura global en las relaciones entra
ambos pases. As, mientras el presidente peruano incentiv
nuevas inversiones del grupo Luksic, la mandataria chilena dio
luz verde a la devolucin de 3778 libros peruanos retenidos
desde la Guerra del Pacfco; se resolvi una nueva amnista
a los latinoamericanos en situacin migratoria irregular y
permiti la extradicin de Fujimori. Medidas intrascendentes
o insufcientes a juicio del autor, debido a su imposibilidad de
infuir en la deteriorada imagen pas de Chile en Per: Por
lo visto, la escasa preocupacin por una imagen pas que no
dependiera exclusivamente de su red de TLC`s y del nivel de
sus exportaciones, segua cobrando factura a Chile y a Bache-
let. Mientras, Garca procedi a sepultar la ley 27.415 que
reconoca el Hito 1 como demarcatorio de los lmites de Tacna,
proyecto que confrm la orientacin peruana a reconstruir
pruebas con vistas a la CIJ. Lo anterior resulta sumamente
relevante si se considera que al desestimar el Hito I como
marca fronteriza, la demanda peruana podra comprender
una pequea porcin de la costa, a partir de una nueva de-
marcacin de la frontera terrestre. Ya en la recta fnal ambos
pases procedieron a confgurar los respectivos equipos para
el monitoreo de la demanda.
El mircoles 16 de enero del 2008 Per entreg el texto de
la demanda en la sede de la Corte Internacional de Justicia en
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La Haya. Si bien la reclamacin defni como materia de con-
troversia exclusivamente el lmite martimo, adverta que Per
se reservaba el derecho de ampliar o enmendar la demanda a
lo largo del proceso, posibilitando una eventual reclamacin
terrestre. La reaccin del gobierno chileno, expresada en una
declaracin pblica lament la presentacin peruana por el
desconocimiento que esta implicaba a los tratados vigentes
entre ambas naciones y apoy la opcin de que el pleito no
afectara las relaciones globales, al menos mientras no se am-
pliara la demanda martima a una terrestre. Con posterioridad
a su presentacin, tanto Ecuador como Bolivia manifestaron
su apoyo a la posicin chilena, poniendo a Per en una difcil
situacin geopoltica. Comparativamente, Bachelet no tena
problemas de esta ndole, tampoco en cuanto a la oposicin
poltica y a la subordinacin de las fuerzas militares a las
polticas de gobierno en el plano exterior.
En los meses siguientes, una serie de infortunados inci-
dentes dejaron en claro la difcultad de mantener la demanda
limtrofe al margen de las relaciones entre ambos pases. Los
dichos del general Donayre y la transgresin de la frontera
por una camioneta militar peruana reavivaron el debate en la
prensa y aumentaron las tensiones. A su vez, la reaccin del
gobierno chileno en ambos asuntos constituye para el autor
un nuevo ejemplo de decisiones errticas, seguidilla de errores
y sobrerreacciones de la Cancillera.
En tan solo 22 aos Per habra creado un asunto fron-
terizo. Lo posicion a nivel masivo interno, lo convirti en
un contencioso jurdico bilateral, evit que derivara en una
guerra y termin buscando su legitimacin ante la CIJ, con
lo que gan una batalla de posiciones, adems de proteger su
imagen pas, a pretexto de operar en el marco del captulo VI
de la Carta de las Naciones Unidas sobre arreglo pacfco de
controversias. Consecuentemente, el autor cataloga de torpe o
poco visionaria la tradicional poltica chilena de no responder
diplomticamente a las reclamaciones peruanas, y de ingenuo,
a partir del 2002, sostener que la pugna no se centraba en
la controversia jurdica sino en el conficto de poderes, igno-
rando que el pas vecino actuaba basndose en una estrategia
nacional a largo plazo. En ese sentido, la ofensiva jurdica de
Toledo presupuso que los expertos chilenos se concentraran
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en la mayor consistencia de sus propios argumentos jurdicos
y que su actitud sera interpretada como una simple estrategia
del presidente para remontar en la encuestas. La confrmacin
de la reaccin chilena transform la demanda en una opcin
viable, aunque sin duda continuaba siendo un acto temerario.
En conclusin, segn la tesis del autor, la actual demanda
que enfrenta nuestro pas frente a la CIJ se vena forjando
desde 1977, como parte de una estrategia peruana a largo
plazo notablemente bien pensada y llevada a cabo. Por el
contrario, critica duramente la respuesta nacional a esta
pretensin peruana, presentndola como irrefexiva, poco
previsora e incluso antojadiza. Esencialmente, a su juicio, en
lo que nuestro pas fall habra sido en la carencia de una
contra-estrategia frente a la peruana. Consecuentemente, su
poltica exterior habra derivado en una paz dbil, mala y
vulnerable, sostenida en una poltica de gestos insufcientes,
que acusa diversas desprolijidades imputables al Estado de
Chile. Adems, argumentando la poco deseable actuacin y
situacin de la Cancillera, sostiene la necesidad fundamen-
tal de reestructurar el sistema de nombramiento de cargos y
apuntar a la profesionalizacin de la institucin.
Si bien la utilizacin de la prensa como fuente de infor-
macin resulta interesante y atractiva, consideramos que el
anlisis o perspectiva de Rodrguez Elizondo sobre el tema
martimo entre Chile y Per, sobre todo para los aos ms
cercanos al presente, se basa excesivamente en dichas publica-
ciones y presentan el escenario de las discusiones mediticas
prcticamente como la realidad o la totalidad de las relaciones
bilaterales entre Per y Chile. Al respecto, resulta fundamental
tener claro que la reconstruccin de una perspectiva histrica
a partir de fuentes periodsticas solo puede ser incompleta,
puesto que se encuentra limitada por varios elementos carac-
tersticos de la prensa como fuente de anlisis.
Para empezar, no puede obviarse su carcter pblico,
especialmente dado que gran parte de las relaciones entre
pases se realiza de manera confdencial; adems, las diferentes
lneas editoriales y las estrategias sensacionalistas de algunos
medios para aumentar sus ventas determinan una seleccin
de aquello que se elije informar. Por ltimo, en todo sentido,
el enfoque de los medios de comunicacin en relacin con
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los acontecimientos es precisamente eso, un enfoque, que
muchas veces dista de ser imparcial o apegado a la realidad,
y est infuenciado por numerosos intereses. Por lo mismo,
dicho enfoque metodolgico puede caer en una reduccin de
procesos que son poltica y comunicacionalmente mucho ms
complejos que su cara visible en la prensa, en circunstancias
de que lo que se muestra obedece a veces ms a lo que los
gobiernos deciden mostrar de acuerdo con sus necesidades
polticas internas, de popularidad, de coyunturas electorales,
o a la simple polmica poltica, que al verdadero y completo
desarrollo de las relaciones bilaterales.
En cuanto a las dos tesis principales del libro, vale decir, la
existencia de una estrategia peruana y la carencia de una con-
tra-estrategia de parte de la cancillera chilena, la obra adolece
de ciertas imprecisiones o contradicciones. Primero, a pesar
de describir la poltica chilena como errtica e inconsistente,
carente de un programa defnido, a lo largo de su exposicin
el autor muestra que el gobierno chileno mantuvo su postura
estratgica en relacin con el tema martimo, vale decir, la no
disposicin a negociar sobre los tratados y acuerdos vigentes,
basndose en el statu quo, y el paralelo desarrollo de iniciativas
de integracin econmica y cultural, entre las que destacan la
invitacin hecha al Per a integrarse al P4 (tratado comercial
entre Chile, Nueva Zelandia, Singapur y Brunei), la apertura
a suscribir un TLC con Per y la reincorporacin de Chile a
la Comunidad Andina de Naciones.
Por otra parte, es discutible la interpretacin que se realiza
en relacin con la negativa chilena a caer en el juego de la
discusin meditica, presentando dicha poltica prcticamente
como una desestimacin de los requerimientos peruanos y
como un directo abandono de la imagen pas. Al respecto,
consideramos que una poltica ajena a la discusin de ciertos
temas confictivos responde a varias caractersticas no necesa-
riamente negativas del actuar de la Cancillera. Para empezar,
a pesar de que el mismo ttulo consigna la importancia de la
aspiracin martima boliviana en dicho conficto, el autor
parece olvidar que cualquier apertura a negociar el tema
inmediatamente podra signifcar movimientos diplomticos
de Bolivia y una crtica relacin con Ecuador, lo que no es
menor si se considera la injerencia del asunto boliviano en la
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imagen pas a nivel internacional. Por otra parte, una poltica
destinada a no polemizar y, por el contrario, concentrada en
acciones claras que unan a ambos pases contribuyendo a limar
asperezas histricas, resulta estratgicamente ms consistente
que la voluntad de darle en el gusto a un pas para ensaarse
con otros dos. Por ltimo, el autor describe el apego de Chile a
sus tratados, o a la legalidad, como excesivo y negativo a nivel
de su poltica exterior, pero nos preguntamos no es aquella
misma caracterstica lo que lo convierte en un pas confable
a nivel internacional y lo ha dotado de continuidad tanto en
sus polticas internas como externas?
La lectura que hace el autor de la poltica de la cancillera
chilena durante los gobiernos de Ricardo Lagos y de Michelle
Bachelet no toma sufcientemente en cuenta la relacin histri-
ca de los pases involucrados en torno al tema. Vale decir que,
as como en sus anteriores planteamientos limtrofes, tambin
en estas oportunidades la relevancia del tema martimo para
el Per se relaciona directamente con las presiones polticas
(esta vez de los etnocaceristas de Ollanta Humala y de los
neonacionalistas) y las coyunturas internas. Por lo tanto, el
actuar de la Cancillera chilena no se debi meramente, como
sugiere al autor, a una ausencia de poltica al respecto, sino
que respondi tanto a la consideracin de dichos aspectos
como a la afrmacin de los argumentos relativos al statu quo
y a que el tema martimo estara resuelto largos aos atrs a
travs de diversos tratados, convenios y decretos.
Otro punto que llama la atencin es que a pesar de plantear
un enfoque de anlisis que aparentemente se distancia tanto del
gobierno peruano como del chileno, no es imparcial ni equi-
librado en las crticas que hace a sus respectivas cancilleras.
Mientras reprocha fuertemente la actuacin de la cancillera
chilena, soslaya abordar la trayectoria errtica que ha tenido
la cancillera peruana desde la primera elaboracin interna
del tema martimo en 1977, al poner el tema sobre el tapete
y retirarlo en sucesivas oportunidades, segn los vaivenes de
su situacin interna; al elaborar una estrategia unilateral de
declaracin de lmites martimos (septiembre del 2005, sistema
de lneas de base del litoral peruano), muy poco legtima en
el contexto internacional; y al demostrar absoluta falta de
cooperacin y frrea oposicin a llegar a soluciones sobre la
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mediterraneidad de Bolivia, arguyendo a su favor la aspiracin
sobre territorios que antes pertenecan a Per, aspiracin que
sin embargo no tiene destino o posibilidad de concretarse
pacfcamente, pero que s sirve a los gobiernos de turno para
obtener apoyo poltico y electoral.
Resta decir que el anlisis de las relaciones internacionales
implica grandes desafos y complejidades, partiendo por el
hecho de que gran parte de las negociaciones y comunica-
ciones entre los Estados no salen a la luz pblica sino hasta
tiempo despus, cuando ya los confictos han dejado su punto
ms lgido, y considerando el sinfn de elementos, dinmicas
y sistemas que infuyen en su desarrollo. Por otro lado, el
complejo panorama poltico regional actual presenta nuevos
desafos a los estudios internacionales, as como a los pases
involucrados, y merece que se apliquen formas creativas y
responsables de solucionar nuestros confictos.
Carolina Bastas y Consuelo Hayden