SEJAUH MANAKAH INSTITUSI OMBUDSMAN BERJAYA

MENINGKATKAN KEBERKESANAN PENTADBIRTAN AWAM?

OLEH:
ZAILANI AMIT
GB00767

PENGENALAN

Anjakan paradigma dan kesedaran yang lebih terhadap hak fundamental seseorang
individu telah menjadikan rakyat di negara-negara maju dan membangun termasuk
Malaysia mempunyai golongan masyarakat yang berfikiran lebih terbuka, matang dan
berwawasan. Asas pendidikan yang tinggi ada kala mendatangkan permasalahan dan
perdebatan mengenai perkara-perkara yang dahulunya tidak dipersoalkan oleh anggota
masyarakat itu sendiri. Kesedaran akan hak dan kepentingan serta kebajikan mereka
ini telah menjadi satu permasalahan dan juga satu titik permulaan agar pihak yang
bertanggungjawab dalam mana-mana organisasi tidak melakukan apa sahaja mengikut
kehendak dan kepentingan mereka tanpa memikirkan kepentingan anggota masyarakat
secara keseluruhannya.

Di era global dan demokrasi adalah menjadi pegangan kerajaan memastikan

survival dan jangka hayat kerajaan berpanjangan dengan berlandaskan pendekatan dan
aplikasi dasar dan polisi awam yang menentukan arah tuju corak pemerintahan
kerajaan. Oleh itu sebuah institusi khas perlu ditubuhkan untuk menjaga integriti
mana-mana organisasi, jabatan dan pihak kerajaan yang terbabit; menentukan satu
pendekatan yang relevan dan rasional atas desakan dan kehendak anggota masyarakat
untuk mengatasi masalah yang dihadapi serta untuk memantau dan tidak memberikan
kuasa sepenuhnya kepada pihak-pihak yang terbabit secara langsung dengan apa juga
dasar dan polisi itu. Adalah jelas dalam zaman moden ini, semua negara yang
mengamalkan sistem demokrasi, pihak pentadbiran negara diberi kuasa yang luas
untuk melaksanakan dasar-dasar yang telah ditetapkan oleh kerajaan. Keadaan ini
 2

mewujudkan banyak jentera kerajaan mempunyai dan menikmati kuasa budi bicara
yang sangat luas.
Dengan adanya kuasa yang begitu luas menyebabkan ada kemungkinan dan
kesempatan berlakunya salah guna kuasa oleh pihak pentadbiran seperti
maladministration dan rasuah. Selain dari kawalan perundangan, pihak pentadbiran
juga mempunyai mekanisme tersendiri untuk menangani perkara tersebut. Namun
tindakan sebegini tidak mencukupi dan tidak memberi jaminan maladministration
tidak akan berulang. Situasi ini menyebabkan timbulnya permintaan untuk
menubuhkan sebuah jawatankuasa atau institusi yang efektif yang berperanan untuk
mengawal pihak pentadbiran. Hasil daripada saranan rakyat, maka wujudlah
Ombudsman.

LATAR BELAKANG OMBUDSMAN

Pada tahun 1809, Sweden salah sebuah daripada negara-negara Scandinavia muncul
sebagai negara pertama mewujudkan Ombudsman yang dikenali sebagai
Justitieombudsman, bermaksud Procurator for Civil Affairs. Ombudsman dalam
bahasa Swedish bermaksud agen atau wakil. Ombudsman kedua pula telah ditubuhkan
di Finland pada tahun 1919, diikuti oleh Denmark pada tahun 1955 dan Norway pada
tahun 1961. Pada tahun 1962, New Zealand telah mengambil langkah menubuhkan
Ombudsman. Ia adalah negara pertama yang ditubuhkan di luar negara Scandinavia
(Sawer 1968:76). Pada tahun 1967 Ombudsman telah ditubuhkan di United Kingdom.

Ombudsman di Sweden merupakan satu sistem pengawalan dan amat penting

untuk memastikan tidak ada ketidakadilan dalam pengadilan kehakiman dan juga
pentadbiran (dari segi kewibawaan). Ia telah dipimpin oleh tiga justies Ombudsman
yang dilantik oleh Riksdag atau parlimen. Justifikasi dan skop tugas mereka adalah
untuk memerhatikan perjalanan undang-undang dan perlembagaan dan mengadili
pegawai-pegawai yang melakukan kesalahan. Tegasnya, tugas Ombudsman ialah
untuk memastikan mereka yang mempunyai kuasa menggunakannya dengan betul dan
tidak bercanggah dengan hak-hak asasi rakyat.
 3

Kejayaan konsep Ombudsman yang diamalkan oleh Sweden telah tersebar

dengan meluas di seluruh dunia terutamanya selepas Perang Dunia Kedua (Rowat
1968:85). Sehingga kini lebih kurang sembilan puluh negara terdiri daripada Afrika
Selatan, Asia, Australia dan Pacifik, Carribean, Amerika Latin, Kesatuan Eropah dan
Negara Bukan Kesatuan Eropah telah menubuhkan Ombudsman dan mengikut model
Ombudsman di Sweden (Gregory & Giddings 1997:99). Ombudsman bukan sahaja
semakin bertambah tetapi telah beroperasi di peringkat pusat, negeri, bahagian atau
kerajaan tempatan (national, state, regional or municipal level).

Walaupun Ombudsman dikenali dengan nama yang berbeza seperti

Parliamentary Commisioner atau Commisioner for Administrative Investigations,
terdapat perbezaan dari segi penggunaan bahasa dan mempunyai bidang kuasa yang
berbeza, tetapi fungsi dan konsepnya adalah sama. Profesor Gerald Calden dari
Universiti California, Amerika Syarikat di dalam kertas kerjanya bertajuk Maturation
issues for the Ombudsman memberi kesimpulan bahawa meskipun kritikan terhadap
tindakan kerajaan sentiasa meningkat di seluruh dunia, kehadiran Ombudsman telah
memberi sinar keyakinan kepada rakyat terhadap perkhidmatan awam (Calden
1988:112).

Sungguhpun Ombudsman telah ditubuhkan lebih dua ratus tahun lalu tetapi
Ombudsman telah menjadi penting dan popular sejak lima puluh tahun kebelakangan
ini kerana selepas peperangan pada tahun 1939-1945 terdapatnya pembesaran aktiviti
negara, timbulnya kesedaran dan prihatin terhadap hak asasi manusia, percambahan
pendidikan dan pengetahuan pihak awam. Di samping itu, aktiviti the International
Commission of Jurists dan United Nations juga menyumbang ke arah penubuhan
Ombudsman. Ombudsman juga dilihat sangat perlu untuk membantu menangni
masalah birokrasi.

DEFINISI OMBUDSMAN

Mengikut para sarjana, tidak terdapat definisi yang tepat mengenai Ombudsman, tetapi
berdasarkan pengkajian Mary Seneviratne dalam karyanya bertajuk Ombudsman:
 4

Police Service and Administrative Justice (2000), beliau menyatakan apara sarjana
telah mampu memberikan pelbagai definisi Ombudsman secara komtemporari yang
cukup relevan dengan kehendak semasa. Misalnya The International Bar Association
menyatakan Ombudsman ialah:

An office provided for by the constitution or by action of the legislature

or parliament and headed by an independent, high-level public official
who is responsible to the legislature or parliament, who receives
complaints from aggrieved persons against government agencies,
officials and employees or who acts on his own motion, and who has
the power to investigate, recommend corrective action and issue
reports (Haller 1988: 22).

Hill (1976:12 ) pula menyatakan Ombudsman ialah mereka yang “includes the fact
that the office can use its ‘extensive powers of investigation in performing a post-
decision administrative audit’, that the findings are reported publicly but it cannot
change administrative decisions.” Heede (2000: 18) pula menyatakan Ombudsmna
ialah “A reliable person who for the purposes of legal protection of individuals as well
as parliamentary control supervises almost all administrative bodies and civil
servants. He cannot correct their decisions, but – based on submitted complaints or
on own initiatives – he may criticize them.”

CIRI-CIRI OMBUDSMAN

Mengikut Scott (1994:41), Ombudsman mempunyai ciri-ciri kebebasan, bidang kuasa

yang luas, direct access dan mekanisme yang efektif untuk menangani masalah.
Walaupun Ombudsman bertanggungjawab terhadap parlimen, tetapi ia bukanlah ahli
parlimen. Tujuannya ialah memberi perlindungan terhadap hak-hak individu. Ia
mempunyai kuasa menyiasat, kuasa untuk membuat pembaikan terhadap kes-kes yang
telah disiasat tetapi tidak mempunyai kuasa membuat keputusan terhadap legally
binding force.

Ombudsman tidak mempunyai keanggotaan yang spesifik atau tetap

(Lundvik 1968:58). Ia mungkin dipegang oleh seorang sahaja atau secara
berkumpulan. Keanggotaannya tidak gender bias boleh diwakili oleh kaum lelaki dan
 5

wanita. Ombudsman terdiri daripada mereka yang berpengalaman, berwibawa dan

pakar dalam bidang-bidang tertentu untuk berbincang dalam memutuskan sesuatu
perkara yang dianggap tidak adil dan dijadikan alasan untuk menuntut atau
membantah (ketidakpuasaan hati rakyat) keputusan birokrasi. Dia merupakan
orang yang berkecuali dan bertindak sebagai orang tengah antara kerajaan dan rakyat
atau individu serta tidak berunsurkan kepartian.

Kekuatan Ombudsman yang ketara ialah ia mempunyai kuasa untuk access to

departmental files. Apabila Ombudsman menerima aduan, ia akan menentukan sama
ada berlakunya ketidakadilan selepas menyemak dokumen atau fail-fail yang
berkaitan. Pengadu tidak perlu memberi bukti untuk mengesahkan aduan. Tiada
sebarang bayaran dikenakan kepada pengadu kerana Ombudsman adalah peguam
pengadu. Siasatan dijalankan secara sulit dan ini memberi peluang kepada jabatan
terbabit untuk membaiki kelemahan dan kesilapan yang telah dikenalpasti. Prosiding
yang dijalankan oleh Ombudsman terhadap sesuatu aduan itu adalah lebih cepat jika
dibandingkan dengan prosiding perundangan. Namun terdapat juga perasaan
ketidakpuasan terhadap kebebasan yang diberikan kepada Ombudsman. How free is
free (Haller 1998:79) yang mana ada negara yang dikatakan mengamalkan
Ombudsman, tetapi tidak mendapat kebebasan dan masih terdapat rintangan dan
kekangan di dalam mengumpul maklumat khasnya daripada agensi-agensi yang
mempunyai kepentingan di dalam kerajaan itu sendiri.

FUNGSI OMBUDSMAN

Setiap institusi mempunyai fungsi tersendiri. Begitu juga Ombudsman sebagai satu
jawatankuasa perundangan atau satu institusi khas yang ditubuhkan berfungsi untuk
menyiasat aduan-aduan daripada rakyat tentang kuasa awam iaitu kesalahan-kesalahan
dan ketidakadilan pentadbiran kerajaan serta menjaga hak-hak rakyat daripada
diseleweng oleh pegawai-pegawai kerajaan (Seneviratne 2002:32). Ombudsman
dilantik oleh pihak perundangan untuk berfungsi tetapi tidak akan campur tangan
dalam perkara dan kes tertentu (keputusan mahkamah). Jawatankuasa ini dalam
menyelesaikan masalah tidak akan melibatkan peguam-peguam kerana ia beraksi
 6

seperti complaint’s lawyer. Ombudsman berfungsi secara tersendiri dan tidak

bergantung pada badan lain (Gregory & Giddings 1997:107). Namun apa yang pasti
Ombudsman adalah satu pendekatan yang amat peka kepada permasalahan semasa
rakyat yang di garap dan perlu dihuraikan mengikut kepakaran dan pandangan pakar
yang sedia ada yang mampu memberikan jawapan dan alternatif penyelesaian yang
lebih kritis dan berwawasan.

Secara jelasnya fungsi Ombudsman adalah seperti berikut (Ramanathan 2000:

145-146): Pertama, mengendalikan dan menyiasat ketidakpuasan individu atau rakyat
terhadap pentadbiran kerajaan. Ombudsman akan meneliti semua aduan yang diterima.
Ombudsman akan menjalankan siasatan sekiranya wujud perlanggaran undang-
undang, ketidakadilan dan diskriminasi. Dalam kebanyakan kes, Ombudsman boleh
memaklumkan keputusan yang sepatutnya telah diambil dan jika boleh, mencadangkan
sesuatu penyelesaian. Ombudsman tidak boleh mengubah keputusan pentadbir tetapi
boleh mencadangkan keputusan yang berlainan kerana prestij dan lojik supaya agensi
terlibat mengubah keputusannya. Ombudsman juga diberi kuasa untuk membuat
laporan dan cadangan hasil siasatan kepada parlimen. Bagi aduan yang di luar bidang
Ombudsman, ia akan mengarah individu atau badan tersebut membuat aduan kepada
pihak yang berkaitan.

Kedua, memperbaiki pentadbiran. Peranan Ombudsman dapat memperbaiki

atau dapat mengubah pandangan awam terhadap kerajaan. Ia menggalakkan pihak
pentadbir untuk menerangkan kepada umum tentang tindakan kerajaan dan memberi
maklumat tentang hak-hak merayu. Dengan ini akan wujud sense of security di
kalangan masyarakat. Ombudsman juga memperbaiki kualiti umum perkhidmatan
kerajaan dengan membuat pegawai-pegawai lebih berhati-hati dalam menjalankan
tugas. Ombudsman membantu mengenal pasti kelemahan-kelemahan seperti
ketidakkecekapan, kelalaian, tatacara yang tidak jelas atau sikap seseorang pegawai.

Ketiga, membantu dalam tugas penyeliaan badan perundangan. Dalam

masyarakat industri barat, masalah perundangan yang tidak efektif dalam pentadbiran
disebabkan oleh bidang birokrasiyang luas dan kompleks. Aduan-aduan yang diterima
oleh ahli-ahli perundangan daripada kawasan perwakilan mereka selalunya dilayan
 7

secara berasingan. Laporan Khas dan Laporan Tahunan Ombudsman membantu

dalam menjalankan fungsi-fungsi badan perundangan.

OMBUDSMAN DI UNITED KINGDOM

Ombudsman yang dijalankan di United Kingdom telah dipileh untuk melihat sejauh
mana keberkesanan institusi ini berjaya meningkatkan pelaksanaan dasar awam.
Parliamentary Commissioner for Administration yang juga dikenali Parliamentary
Ombudsman telah ditubuhkan di bawah Parliamentary Commission Act 1967.
Commissioner dilantik oleh Crown dan memegang jawatan ini sehingga berumur 65
tahun. Ia boleh di tamatkan perkhidmatan oleh parlimen atau atas sebab kesihatan.
Ombudsman dilantik bagi tempoh lima tahun dan boleh dilantik semula. Bayaran gaji
mereka adalah ditentukan oleh parlimen daripada kumpulan wang yang disatukan.
Mereka bukan penjawat awam dan sebagai Independent Person rakyat akan lebih
berkeyakinan apabila siasatan dijalankan terhadap jabatan kerajaan dan organisasi
berkaitan.

Di peringkat awal penubuhan Ombudsman di United Kingdom, bidang

kuasanya adalah amat terhad. Fungsi utamanya ialah untuk menyiasat rungutan
daripada orang awam mengenai ketidakadilan hasil daripada maladministration seperti
rasuah, diskriminasi, tidak mengikut peraturan dan bias oleh jabatan kerajaan termasuk
yang gagal mengambil tindakan. Selain itu ia juga menyiasat apa juga keputusan atau
cadangan yang dibuat termasuk cadangan yang telah dibuat oleh parlimen atau apa-apa
tindakan yang telah diambil atau ditolak yang berkaitan dengan hal-hal pentadbiran
jabatan kerajaan atau organisasi yang melibatkan rakyat, jabatan atau organisasi
(Yardley 1997:98). Hasil daripada siasatan, jika Ombudsman mendapati berlakunya
ketidakadilan akibat daripada maladministration, maka kebiasaanya penyelesaian
dicadangakan dengan cara bayaran pampasan, memohon maaf atau mengemukakan
cadangan tertentu yang lazimnya dipatuhi oleh pihak yang terlibat.

Masyarakat United Kingdom amat peka tentang hak hak mereka. Pada tahun
1980-an dan 1990-an, peranan Ombudsman telah diperluaskan. Ombudsman yang
khusus untuk menangani rungutan yang berkaitan dengan permasalahan dari aspek
 8

perundangan, kewangan, perumahan dan kesihatan seperti berikut telah ditubuhkan.

Antaranya ialah Health Ombudsnman pada tahun 1973 yang berfungsi untuk; (i)
menyiasat ketidakadilan dari aspek perkhidmatan kesihatan, (ii) menyiasat tohmahan
terhadap salah laku pihak perubatan, dan (iii) satu akta berkaitan bidang perubatan
telah diluluskan oleh parlimen dan akan dilaksanakan pada 1hb. April 2006 hasil
tindakan Ombudsman melalui rungutan orang awam. Kedua ialah Local Government
Ombudsman (1974) yang bertanggungjawab untuk: (i) menyiasat keputusan yang telah
dilakukan oleh pihak Majlis Tempatan dalam aspek perumahan, pendidikan dan
kebajikan, (ii) mengurangkan permasalahan dan perancangan yang tidak efisien, (iii)
Majlis Tempatan akan menjalankan penyelidikaan dengan lebih terperinci sebelum
membuat perancangan dan keputusan, (iv) mampu mengurangkan penyelewengan dan
salah perancangan, (v) menyuarakan hak asasi dan individu terhadap perancangan dan
skim pendidikan dan kebajikan, (vi) mampu memberikan ruang penambahbaikan
kepada dasar yang sedia ada terhadap kebajikan warga emas, ibu tunggal dan
kumpulan kurang upaya, dan (vi) polisi pendidikan digubal dan ditambahbaikan.

Selain itu ialah Pensions Ombudsman (1990) yang bertujuan untuk (i)
menyiasat dan membuat keputusan terhadap aduan mengenai cara pengurusan skim
pencen dijalankan, (ii) menangani aduan mengenai pengurusan jualan dan pemasaran
skim pencen, (iii) memberikan pandangan terhadap perlaburan, (iv) memberikan
ketelusan terhadap urusniaga dan pelaburan, (v) mengkaji dan menggubal polisi
pelaburan. Di samping itu ialah Police Complaints Ombudsman (1984) yang berfungsi
untuk (i) menyiasat aduan mengenai perkhidmatan polis, (ii) memberi keyakinan
kepada orang awam mengenai sistem aduan polis dilaksanakan dengan efisien, efektif
dan telus, dan (iii) membuat inkuiri dan memantau trend aduan. Contoh lain ialah
Legal Services Ombudsman (1990) yang bertanggungjawab: (i) bukan biro guaman
tetapi berperanan menyiasat salah laku peguam, (ii) menyiasat aduan mengenai badan
profesional dengan efektif dan pastikan siasatan dijalankan secara adil, (iii) aplikasi
best practice dalam mengendalikan komplain agar standard perkhidmatan terhadap
pelanggan dapat ditingkatkan, (iv) terlibat dengan aktif dalam membentuk peraturan
perkhidmatan perundangan, (v) membantu mangsa yang ditipu pihak peguam, (vi)
memberikan peluang kepada mangsa untuk mencari kebenaran, (vii) menyedarkan
peguam akan etika profesion mereka (lesen digantung atau dibatalkan), (viii) proses
 9

peguam-klien lebih telus, dan (ix) dasar berubah kepada lebih fleksibel dan selamat.
Lain-lain Ombudsman ialah Prisons and Probations Ombudsman (1994), Banking
Ombudsman (1986), Insurance Ombudsman (1981), Building Societies Ombudsman
(1994), Funeral Ombudsman (1994), Independent Housing Ombudsman (1996) dan
Corporate Estate Agents Ombudsman (1997).

KEBERKESANAN OMBUDSMAN DI UNITED KINGDOM

Keberkesanan sistem Ombudsman di United Kingdom mampu dipaparkan berdasarkan

pelbagai kes yang membuktikan bahawa peranan Ombudsman ini adalah serius dan
ianya bukanlah hanya seperti melepaskan batuk di tangga. Ini dapat dibuktikan
dengan paparan beberapa kejayaannya dalam menyelesaikan kemelut mengenai aduan-
aduan seperti berikut:

i) Pada tahun 1999 seorang pengadu telah berjaya mendapat balik bayaran
kos perubatan sebanyak 47,000 pound daripada Jabatan Kebajikan yang
dicajkan kepada ibunya oleh pihak hospital dimana ibunya seorang
warga emas berhak mendapat perubatan secara percuma.
ii) Pada tahun 1998, dengan bantuan Ombudsman, pihak pengurusan
Kesihatan Kebangsaan telah memohon maaf, membayar kos
perbelanjaan perubatan serta tambahan sebanyak 75 pound atas
kesusahan yang dialami oleh seorang pengadu di mana pusat kesihatan
tidak membekalkan ubatan yang beliau berhak mendapatnya dengan
percuma.
iii) Hasil siasatan dan cadangan Ombudsman, pihak Majlis Tempatan dan
Jabatan Pengangkutan telah membayar pampasan sebanyak 200,000
pound kepada pengadu kerana gagal membayar pampasan yang
sewajarnya semasa rumah beliau diambil untuk projek lebuhraya pada
tahun 1986 ( Abraham 2005:136).

Keberkesanan Ombudsman di United Kingdom mampu menjanakan pelbagai

penambahbaikan di dalam pergerakan dan operasi sistem Ombudsman itu sendiri
 10

seperti berikut. Pertama, pertamabahan Ombudsman. Pertambahan pelbagai lagi

jawatankuasa Ombudsman yang lebih menjurus kepada semua aspek, kehidupan,
keperluan serta keluhan anggota masyarakat yang tidak mendapat pertimbangan dan
pembelaan yang sewajarnya. Kedua, menjadi bench mark dan ikutan piak swasta.
Apa yang pasti kejayaan Ombudsman menjadi satu daya penarik dan ikutan pihak-
pihak swasta untuk menjalankan satu anjakan dan perubahan pendekatan kepada
semua permasalahan dan perkhidmatan agar bertindak dengan lebih prihatin dan
proaktif untuk memberikan perkhidmatan yang lebih telus dan mengurangkan karenah
birokrasi demi keperluan dan kebajikan anggota masyarakat supaya lebih terjamin dan
perkhidmatan yang diberi akan lebih berkualiti. Ketiga, peranan dalam hak asasi
manusia. Peranan akan hak fundamental individu seperti mana yang tersirat di dalam
Perlembagaan United Kingdom menjadi pegangan dan panduan serta ukuran semua
agensi dan organisasi di United Kingdom. Keempat, pemerhati kerajaan (watchdog).
Secara tidak langsung, Ombudsman menjadi pemerhati dan pendengar bagi pihak
kerajaan namun ianya juga seperti kata pepatah melepaskan anjing yang tersepit,
sekiranya silap di pihak kerajaan, jabatan atau organisasi, Ombudsman tetap akan
menjalankan tugasan yang diamanahkan tanpa mengira fahaman dan pengaruh politik
serta campur tangan kerajaan itu sendiri.

Selain itu aialah aduan bertulis. Setiap komplain atau rungutan mestilah dibuat
secara bertulis untuk merekodkan penampilan agar mampu dijadikan asas permulaan
perdebatan dan penyiasatan dalam sesuatu kes itu sendiri. Seterusnya ialah membawa
kes-kes ke pihak yang benar untuk dikaji semula. Pihak Ombudsman di United
Kingdom turut membuka kes-kes terdahulu yang dirasakan tidak diadili dengan telus
dan saksama sehingga menimbulkan kesusahan kepada mangsa. Akhirnya ialah
menentukan hak asasi manusia dipatuhi. Secara keseluruhannya, Ombudsman di
United Kingdom mempunyai wawasan yang tepat dan telus, iaitu ingin memastikan
rakyat negara itu bebas daripada salah laku dan ugutan organisasi swasta atau kerajaan
tanpa melihat dan menyiasat permasalahan dan keluhan dengan lebih efisien lagi.

Pada tahun 1975, Akta Parliamentary Commissioner (Ombudsman) 1968 telah

dipinda dan dijadikan Akta Ombudsman 1975. Di bawah Akta ini, bidang kuasanya
diperluaskan kepada kerajaan tempatan dan mengandungi proviso pelantikan lebih
 11

daripada seorang Ombudsman dan seorang dilantik sebagai Ketua Ombudsman.

Penstrukturan Ombudsman di United Kingdom adalah begitu sistematik dan
mempunyai organisasi yang kukuh dan mempunyai hierarki yang strategik serta
dianggotai oleh pakar-pakar di dalam bidang-bidang yang ditentukan oleh perjuangan
dan skop Ombudsman itu sendiri.

Pada Julai 1983, Official Informatian Act 1983 telah dikuatkuasakan. Akta ini
memberi kuasa kepada Ombudsman untuk menyiasat dan menyemak keputusan
mengenai permintaan untuk mendapatkan maklumat rasmi yang dipegang oleh
menteri, jabatan kerajaan dan organisasi termasuk state own enterprise, pihak berkuasa
pendidikan dan kesihatan. Pada bulan Mac 1988, Local Government Official
Information and Meetings Act 1987 telah berkuatkuasa yang memberi kuasa kepada
Ombudsman untuk menyiasat dan menyemak keputusan atas permintaan untuk
mendapatkan maklumat rasmi dari majlis tempatan. Pada Januari 2001, Protected
Disclosures Act 2000 dikuatkuasakan. Di bawah Akta ini, Ombudsman mempunyai
berbagai fungsi dan yang paling utama ialah memberi nasihat kepada pekerja yang
telah dan akan mengemukakan protected disclosures.

Ombudsman juga boleh membuat pertimbangan sama ada kuasa budi bicara
telah digunakan untuk tujuan yang tidak betul atau atas alasan yang tidak relevan atau
selepas mengambil kira pertimbangan yang tidak relevan atau sama ada kesaksamaan
sewajarnya telah diberi terhadap keputusan atau cadangan tersebut. Apabila
Ombudsman mendapati sesuatu aduan itu mempunyai merit, ia akan mencadangkan
jabatan atau organisasi berkenaan mengambil tindakan untuk menyelesaikannya.
Walaupun Ombudsman tidak mempunyai kuasa untuk mengehendaki jabatan atau
organisasi berkenaan menerima dan melaksanakan cadangan mereka tetapi
kebanyakan cadangan yang dikemukakan itu diterima pakai. Namun banyak aduan
diselesaikan tanpa perlunya cadangan secara rasmi dan terdapat kes-kes di mana
Ombudsman telah menyelesaikan secara tidak rasmi.

Jabatan dan organisasi yang tertakluk kepada bidang kuasa Ombudsman

telah disenaraikan di dalam Jadual Pertama Akta Ombudsman 1975 termasuk pihak
berkuasa pendidikan seperti lembaga amanah sekolah, universiti dan tertiary
 12

institutions dan pihak berkuasa kesihatan awam. Walaupun Ombudsman mempunyai

kuasa menyiasat tetapi ia tidak boleh menyiasat aduan-aduan yang menyentuh perkara-
perkara berikut:

i) Individu persendirian (private individuals) termasuk peguam yang

menjalankan guaman persendirian atau syarikat;
ii) Organisasi bukan kerajaan;
iii) Keputusan mahkamah;
iv) Hak rayuan staturi ke mahkamah atau tribunal atas merit kes-kes
berkenaan.
v) Perilaku Polis. Aduan terhadap polis dikendalikan oleh Police
Complaints Authority
vi) Terma dan syarat perkhidmatan anggota Angkatan Tentera
vii) Tindakan dan keputusan oleh trustee mengikut Trustee Act 1956
viii) Keputusan Menteri. Namun Ombudsman berhak menyiasat keputusan
tersebut apabila bentuk keputusan itu berada pada peringkat
perlaksanaan oleh penjawat awam di kementerian berkenaan
ix) Keputusan kerajaan tempatan (local government organizations).
Namun Ombudsman boleh menyiasat, nasihat atau membuat cadangan
kepada organisasi berkenaan.

Ombudsman juga boleh menolak untuk menyiasat aduan apabila pengadu tidak
mengambil tindakan untuk menyelesaikan aduan mereka dengan jabatan atau
organisasi berkaitan. Kebiasaannya aduan mereka boleh diselesaikan dengan cara
tersebut tanpa penglibatan Ombudsman, terdapat berbagai cara penyelesaian sama ada
di bawah undang-undang atau peraturan pentadbiran yang sedang berkuasa kuasa,
aduan yang telah melebihi 12 bulan, aduan yang dianggap tidak penting, remeh atau
dibuat bukan dengan suci hati dan pengadu tidak memberi tumpuan peribadi terhadap
aduannya.

Tujuan siasatan dijalankan di bawah akta ini adalah untuk membolehkan

Ombudsman meneliti dan memberi pandangan sama ada keputusan yang telah atau
gagal dibuat atas permintaan rakyat terhadap maklumat rasmi yang dipegang oleh
 13

menteri, Kerajaan Pusat dan Tempatan serta organisasi selaras dengan keperluan akta
yang berkaitan. Kebiasaannya semasa siasatan sedang dijalankan, menteri, jabatan
atau organisasi terlibat akan mengemukakan maklumat yang diperlukan dan siasatan
tidak akan diteruskan atas alasan perkara itu telah selesai. Namun sekiranya maklumat
yang dikehendaki tidak dikemukakan dan Ombudsman menegaskan maklumat itu
tidak boleh ditahan, maka Ombudsman boleh mencadangkan ianya dikemukakan.
Pada amnya, cadangan Ombudsman akan menjadi binding pada hari ke 21 selepas
ianya dikemukakan melainkan adanya Order in Council yang mendapat bantahan
daripada kabinet. Cadangan kepada Minister of the Crown atau Kerajaan Pusat atau
organisasi boleh ditolak oleh Order of Council, manakala cadangan kepada Kerajaan
Tempatan boleh ditolak dengan resolusi badan pentadbir organisasi tersebut.

Ombudsman tidak boleh digunakan untuk membuat semakan undang-undang

atau judicial review. Ombudsman hanya bertanggungjawab melaporkan kepada
parlimen sekiranya cadangan tersebut enggan dituruti. Maklumat rasmi bermaksud
sebarang maklumat, bertulis atau sebaliknya, yang dipegang oleh Menteri, Kerajaan
Pusat dan Tempatan serta organisasi yang terdapat dalam Official Information Act dan
Local Government Official Information and Meetings Act.

Serious wrongdoing termasuk rasuah, salah guna derma dan peruntukan rakyat
atau sumber, kelakuan yang membawa risiko terhadap keselamatan dan kesihatan
awam, persekitaran alam, pemeliharaan undang-undang (termasuk pencegahan,
penyiasatan, mengesan kesalahan dan mendapat pendakwaan yang adil), kelakuan
penjawat awam yang tidak sopan dan kelakuan yang menjurus melakukan kesalahan.
Di bawah akta ini, Ombudsman mempunyai beberapa fungsi tetapi yang paling
mustahak ialah mereka dikehendaki memberi maklumat dan panduan kepada pekerja
yang telah atau akan membuat pendedahan.

SISTEM OMBUDSMAN DAN AKAUNTABILITI

Berdasarkan peranan Ombudsman yang responsif, pengawas yang aktif dan efektif
serta keberkesanan tahap penyelesaian masalah yang tinggi menunjukkan bahawa
 14

sistem Ombudsman berupaya memacu pentadbiran kerajaan ke arah akauntabiliti dan

ketelusan. Perkhidmatan Awam adalah suatu instrumen penting yang membawa
pembangunan dan mengekalkan keutuhan serta kedaulatan negara. Justeru persoalan
perilaku tadbiran (administrative behaviour) dan nilai-nilai teras setiap penjawat awam
akan menyokong matlamat yang menjurus kepada aspek tadbir urus yang baik (good
governance). Dengan itu, penjawat awam akan sentiasa berusaha mengekalkan sifat
profesionalisme dalam menjalankan tugas. Apabila mereka bersifat profesional
dengan sendirinya ia akan bersifat neutral.

Perkhidmatan awam sebagai agent of the state telah diberikan amanah

mentadbirkan dasar dan program pembangunan negara secara sejagat (uniform), adil
dan saksama serta berterusan tanpa mengira bentuk kerajaan yang dipilih oleh rakyat
untuk memerintah. Ini juga bermakna perkhidmatan awam perlu menunjangi falsafah
penting perkhidmatan awam iaitu neutral. Konsep pengasingan kuasa atau separation
of power merupakan satu doktrin tentang kerajaan demokrasi berperlembagaan ia itu
satu proses yang boleh menjamin keutuhan demokrasi. Ia diamalkan bukan sahaja
untuk mengelakkan kezaliman bahkan juga bertujuan menjamin kedudukan kerajaan
yang lebih kukuh dan stabil (Ramanathan 2002:78). Dengan ini rakyat dapat menaruh
keyakinan besar terhadap institusi Ombudsman untuk membela hak asasi dan
kepentingan mereka.

Ombudsman di United Kingdom memberi penekanan kepada injustice in

consequence of maladministration dalam pentadbiran termasuk kegagalan untuk
bertindak. Mengikut laporan tahunan Ombudsman United Kingdom menerima purata
900 aduan setahun. Daripada jumlah tersebut, sebanyak 40% melibatkan aduan
maladministration atau kelemahan dalam pentadbiran (Jain 1996:174). Pada tahun
1999-2000 Health Service Ombudsman telah menerima 2,526 aduan di mana hanya
212 aduan sahaja yang mempunyai merit untuk siasatan (Cowan 2001:89).
Ombudsman telah memberi cadangan kepada jabatan berkaitan untuk menyelesaikan
masalah. Penyelesaian dibuat dengan cara ex gratia payment, memohon kemaafan atau
memberi cadangan, tetapi Ombudsman tidak boleh membuat perubahan keatas
keputusan yang telah dibuat. Ombudsman telah memainkan peranan penting dalam
menentukan ketidakpuasan orang ramai terhadap pihak pentadbiran dapat ditangani
 15

dengan sebaiknya. Pada tahun 1980-an dan 1990-an, corak perkhidmatan awam telah
menjadi lebih consumer-orientated dan telah menunjukkan peningkatan penyelesaian
ketidakpuasan orang ramai dibuat secara dalaman di jabatan terbabit (Seneviratne
2003:98).

Ombudsman sangat berguna untuk mengisi ruang ( filling gaps) dalam sistem
bagi menangani kesilapan dan kemasyhurannya telah di flatteringly copied oleh
private sector. Selain itu dari segi kos pula, ia adalah mekanisme yang sangat
berharga dalam penyelesaian masalah kerana khidmatnya adalah percuma, dari segi
jumlah kes yang dikendalikan adalah cost effective kepada badan yang membiayainya.
Selain itu, skim Ombudsman memberi alternatif yang lebih menarik kepada pihak
mahkamah. Bukan sahaja ia dapat mengatasi prosedur-prosedur yang rumit yang
berkait dengan litigasi tetapi juga memberi penyelesaian yang tidak mungkin terdapat
di mahkamah. Cara pengurusan Ombudsman juga menyumbang kepada kejayaan dan
kemasyhurannya. Ia berpegang kepada dua konsep iaitu tidak formal dan bertolak
ansur ( informality and flexibility). Ia bertindak secara adil tetapi tidak terhalang
dengan rules of evidence. Tujuan Ombudsman ialah untuk mencapai keputusan yang
dipersetujui oleh kedua belah pihak dan juga lebih bertolak-ansur dalam membuat
sesuatu penyelesaian.

Keberkesanannya juga dapat dilihat dengan bertambahnya penubuhan

Ombudsman sejak penubuhan pertamanya pada tahun 1809 dan sehingga akhir tahun
1990an terdapat sembilan puloh negara yang mengamalkannya. Sekiranya institusi ini
tidak memberi sebarang faedah dan manfaat serta tidak berkesan sudah pasti ia tidak
akan berkembang dan peranannya tidak dipelbagaikan. Disebabkan keberkesanannya
maka ia telah menarik perhatian pihak swasta untuk meniru konsep Ombudsman
(Senevitratne 2002:87). Ombudsman juga telah melebarkan peranannya dalam isu-isu
hak asasi manusia dan rasuah. Sehingga kini hanya Ombudsman yang ditubuhkan di
Swaziland pada tahun 1983 telah ditutup pada tahun 1985. Di samping itu, beberapa
Ombudsman telah dipecat contohnya di Nigeria dan Rusia kerana ketidakcekapan
melaksanakan tanggungjawab (Ayeni 2000:75).
 16

Kecemerlangan peranan Ombudsman juga telah dinyatakan oleh beberapa

sarjana. Petikan di bawah dapat memberi gambaran betapa mustahaknya peranan yang
dimainkan oleh Ombudsman dan juga keberkesanannya terhadap perkhidmatan awam:

Monteiro (1966:2) menyatakan: in the universal quest for the machinery to

control administration, no other single institution has held so much attraction
for so many as the Scandinavian ombudsman ….

Pearce (1993:35) menyatakan: Ombudsman, is undoubtedly the most valuable

institution from the viewpoint of both citizen and bureaucrat that has evolved
during this century… there has been broad public demand for the
establishment of an Ombudsman to resolve problems in a very large number of
countries and jurisdictions. This astonishing growth of an institution is not
and has not been emulated by any other body. Contrast the many centuries
that it took for the parliament and the courts to establish their roles.

Hill (1976:12) dalam bukunya The Model Ombudsman menjelaskan: one of the
institution’s most interesting puzzles is its apparent effectiveness, despite
minimal coercive capabalities.

Pada tahun 1967, Sir Guy Powles Ombudsman New Zealand telah
mengutarakan idea mengenai penubuhan Ombudsman di Malaysia tetapi gagal kerana
mengikut Perdana Menteri Malaysia ketika itu, Ombudsman hanya berkesan di negara-
negara yang melaksanakan unitary-type state where powers are centralised, sistem
berparlimen yang tradisional lebih berkesan, Malaysia mempunyai masyarakat
majmuk – kemungkinan wujudnya isu yang sensitif dan sistem sosial dan politik
Malaysia yang tersendiri (Straits Times 11 October 1979). Walaupun Ombudsman
tidak ditubuhkan tetapi pada tahun 1971, Biro Pengaduan Awam telah ditubuhkan
untuk dijadikan sebagai Ombudsman not per se di negara ini.

Dengan adanya pengalaman pelaksanaan konsep Ombudsman di negara-negara

Scandanavia dan negara lain seperti New Zealand dan United Kingdom, maka muncul
golongan yang prihatin terhadap hak asasi manusia yang mencadangkan supaya
kerajaan Malaysia juga mewujudkan institusi Ombudsman. Walaupun pada masa kini
terdapatnya Biro Pengaduan Awam, Badan Pencegah Rasuah, pihak polis dan
sebagainya yang berperanan melindungi hak asasi rakyat Malaysia, namun ia adalah
masih tidak cukup untuk memenuhi keperluan pada masa kini.
 17

Penubuhan Institusi Ombudsman di Malaysia telah mendapat sokongan

daripada pelbagai pihak seperti Param Cumaraswami (dahulunya Pengerusi Majlis
Peguam Suruhanjaya Hak Kemanusiaan), Hamdan Adnan (Pengerusi Persekutuan
Pengguna Malaysia), K. Sanmugan (Setiausaha Organisasi Buruh Malaysia) dan A.
Navamukundan (Setiausaha Eksekutif Kesatuan Kebangsaan Pekerja Ladang)
(Mohamed Sopiee 1992). Ini menunjukkan bahawa amalan konsep Ombudsman itu
telah menyakinkan mereka untuk memberi sokongan terhadap penubuhan institusi
Ombudsman. Datuk Mohamed Sopiee Nordin juga berpendapat bahawa penubuhan
institusi Ombudsman di Malaysia akan membawa pengurangan gejala negatif dalam
perkhidmatan awam, hak asasi rakyat terpelihara, prinsip demokrasi iaitu hak bersuara
dapat diamalkan dengan telus dan sebagainya. Tujuannya ialah menjadikan Malaysia
sebagai model kepada negara-negara di rantau ini. Namun Malaysia masih belum
bersedia untuk menerima kritikan rakyat tentang kelemahan, kepincangan,
ketidaktelusan dan kerenah birokrasi yang terdapat dalam sistem pentadbiran kerajaan.
Sungguhpun begitu kerajaan mestilah bersedia untuk memberi laluan mengenai
penubuhan Ombudsman mulai dari sekarang kerana masyarakat Malaysia kini amat
mementingkan hak-hak asasi manusia, hak individu dan dengan arus globalisasi ini
mereka lebih lantang dan terbuka untuk memperjuangkan isu-isu yang berkaitan.

Secara tidak langsung sistem pentadbiran yang berpaksikan demokrasi lebih

mudah diamalkan dengan adanya institusi Ombudsman yang berperanan sebagai
pemerhati tingkah laku kakitangan kerajaan. Dengan itu kakitangan kerajaan
terdorong menjalankan tugas mereka dengan sempurna dan telus. Layanan yang
diberikan adalah sama tanpa mengambil kira keturunan dan status masyarakat.
Dengan ini gejala negatif seperti masalah rasuah tidak akan berleluasa pada masa
hadapan. Keadaan ini sememangnya akan melahirkan sebuah masyarakat yang prihatin
terhadap perjalanan pentadbiran awam dan pegawai-pegawai awam mestilah sentiasa
berwaspada terhadap tindakan, tingkah laku dan layanan perkhidmatan yang diberikan.
 18

RUMUSAN

Maklum balas daripada orang awam merupakan sumber penting dalam menilai
keupayaan dan keberkesanan jentera pentadbiran kerajaan. Justeru itu mekanisme
yang boleh digunakan bagi menilai akauntibiliti agensi awam perlu diwujudkan,
khususnya dalam usaha untuk memberi perkhidmatan yang terbaik kepada rakyat.
Dalam hubungan ini, Ombudsman sebagai pusat tumpuan aduan orang ramai terhadap
keberkesanan agensi-agensi awam memainkan peranan yang amat penting. Institusi
Ombudsman menjadi pengantar hubungan di antara rakyat dengan pihak berkuasa. Ini
kerana Ombudsman berperanan sebagai penyalur maklumat di antara kedua-dua pihak
tersebut. Keadaan ini seakan-akan menjadi satu saluran dalam masyarakat sivil untuk
merapatkan hubungan antara kerajaan dan rakyat.

Selain itu, ia secara tidak langsung memberi amaran kepada jabatan,

kementerian dan organasasi untuk meningkatkan perkhidmatan dan menerima segala
teguran untuk penambahbaikan, kebajikan anggota masyarakat yang dianiaya terjaga,
pegawai pentadbiran dan pengurus tidak bebas menyalahgunakan kuasa dan
kedudukan, keeffisienan pihak pentadbiran dan pengurusan akan meningkat dan lebih
telus serta remedi kepada ketidakadilan. Ombudsman selaku badan separa kehakiman
berperanan sebagai check and balance dalam perkhidmatan awam ke arah
memperkemas dan memperbaiki perkhidmatan agensi kerajaan dan akhirnya
mewujudkan good governance. Matlamat dan dasar pembangunan negara juga akan
dapat dicapai, mungkin lebih awal daripada jangkaan malah lebih cemerlang.
 19

BIBLIOGRAFI

Abraham, A. 2005. Redress in the round: remedying maladministration in central

and local government. 5th. Report Session 2005-2006.

Barron, A. and Scott, J. 1992. The citizen’s Charter Programme. London: Modern
Law.

Cowan, J. 2001. The role of the Ombudsman in the risk management process. British
Journal of Clinical Governance 6(3): 221-244.

Drewry, G. 1997. The Northern Ireland Parliamentary Ombudsman. Belfast: IOS

Press.

Gregory, R. & Giddings, P. 1997. New challenges for a successful institution: the
Ombudsman and the New Managerialism. Dalam Victor O. Ayeni. The
Ombudsman around The world: essential elements, evolution and
comtemporaray issues. London: Commonwealth Secretariat: 78-97.

Haller, W. 1988. The place of the Ombudsman in the world community. London:
Butterworths Lexis Nexis.

Heede, K. 2000. European Ombudsman: redress and control at Union level. London:
Butterworths Lexis Nexis.

Jain, M.P. 1980. Administrative Law in Malaysia and Singapore. Singapore: Malayan
Law Journal.

Lundvik U. 1968. Comment on the Ombudsman on Civil Affair. Dalam Donald C.

Rowat (pnyt.). The Ombudsman Citizen’s Defender. Northmapton: John
Dickens & Co.

Monteiro, J.B. 1966. Corruption Control of Maladministration. Bombay: Manaktalas.

Nothey, J. F. 1968. New Zealand’s Parliamentary Commissioner in the Ombudsman

Citizen’s Defender. Northmapton: John Dickens And Co.

Pearce, D. 1993. The Ombudsman: review and preview–the importance of being

difference. Ombudsman Journal 11(3):11-35.

Ramanathan, K. 2002. Konsep Asas Pentadbiran Awam. Kuala Lumpur: Dewan

Bahasa dan Pustaka.

Rawling, R. 1986. Parliamentary redress of grievances. Public Law and Politics

13(2): 98-135.

Rowat, D.C. 1968. The Ombudsman Citizen’s Defender. Northampton: John Dickens
& Co.
 20

Satyanand, A. 1996. The role of the Ombudsman. New Zealand Law and Jounal
34(3): 206-212.

Sawer, G. 1968. Ombudsman. 2nd. Edition. Melbourne: Melbourne University

Press.

Scott, I. 1994. Reforming the Commissioner for Administrative Complaints Office in

Hong Kong. London: Butterworth.

Seneviratne, M. 1994. Ombudsman in the Public Services and Administrative Justice.

Oxford: Oxford University Press.

Yardley, D. 1997. Ombudsman in United Kingdom. Journal of Malaysian and

Comparative Law 32 (3): 35-67.
21