ESTUDOS E PESQUISAS N 5

A democracia brasileira vai bem, mas requer cuidados:

proposies sobre democracia brasileira
e o presidencialismo de coalizo
Srgio Abranches*

XIII Frum Nacional

Rio de Janeiro, maio de 2001

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A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

1. Uma preliminar sobre o tempo e suas variaes

A democracia brasileira vai bem, obrigado. Ela muito nova. Para padres de institucionalizao
poltica, quando comparada s grandes democracias estveis da Amrica do Norte e da Europa, ela
novssima. Ainda assim, tem um registro de desempenho altamente favorvel. Vamos, antes de
tudo, tentar datar nossa democracia. H algumas possibilidades, a escolha entre elas faz pouca
diferena. Certamente no possvel dat-la, quando presidia o pas um general. Tambm no creio
o melhor critrio, marcar seu incio com a eleio indireta de Tancredo Neves, apenas porque a
oposio superou a maioria tutelada no Congresso, com a dissidncia de colaboracionistas
histricos. Um desses que acabou presidindo o pas durante a Constituinte. At a nova
Constituio, que eliminou boa parte das regras autoritrias e imps limites interferncia militar
na vida institucional, decises polticas e at substantivas do governo Sarney eram tomadas sob
constrangimento da opinio militar explcita ou implicitamente. O Chefe do Gabinete Militar, por
exemplo, participava de todas as decises lado a lado com o Chefe do Gabinete Civil e o Ministro
do Exrcito era uma referncia permanente no sistema de autoridade governamental.
Ou datamos o comeo de nossa democracia com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte,
ou com a promulgao da Constituio ou com a primeira eleio livre e direta para Presidncia da
Repblica. No primeiro caso, ela teria 15 anos; no segundo, 14 anos e sete meses; e no terceiro, 13
anos e sete meses. Fiquemos com o primeiro critrio: 15 anos. Menos do que durou o regime
militar!
Mas somos impacientes e cobramos dela resultados difceis de obter at em democracias
centenrias. Este o Brasil. Nosso tempo coletivo, nosso tempo histrico corre vertiginoso e
ultrapassa de muito o dado cronolgico. Para ns a democracia brasileira velha, Collor est longe
no passado; Geisel, ento, nem se fale; pacote de abril, ningum se lembra mais. Hoje, o povo cerca
o Congresso, v l, no o povo, mas militantes de organizaes populares. H 24 anos atrs, eram
os tanques que o cercavam. Considero essa preliminar essencial, pois sem perspectiva histricotemporal adequada impossvel avaliar o processo de institucionalizao democrtica, em um pas
recm sado de 22 anos de autoritarismo militar.
Pediram-me, recentemente, para discutir os desafios polticos que o Brasil tem pela frente nesta
dcada. Minha primeira dvida foi se eles seriam diferentes dos das dcadas passadas. Os
problemas talvez sejam os mesmos, o pas que mudou e rene hoje mais condies para enfrentlos do que no passado. A sntese de minhas concluses que precisamos prosseguir no processo de
democratizao do pas. No sentido de maior institucionalizao dos padres bsicos de
convivncia democrtica, de formao de governos inclusive de coalizo e exerccio da
oposio, no parlamento e fora dele.
Sou da gerao que luta, desde a idade escolar, pela democracia. Quando tomei conscincia de
mim, como pessoa autnoma e como parte da comunidade, estvamos sob tutela militar. No me
esqueo que no tivemos democracia durante toda a minha juventude. Sei o quanto avanamos. As
geraes mais novas no se lembram e vejo muitos jovens jornalistas tratando com desprezo a
democracia que temos, na cobertura diria das vicissitudes de nossa poltica, que no tem
referncias sobre esse passado recente. O Brasil sempre um pas de vus, tem apenas poucas
partes descobertas a todos, as outras ficam veladas e seu conhecimento na dependncia de uma
memria frgil e passageira.
Kant dizia que a busca do conhecimento no tem fim. No tem mesmo. A busca da democracia
tambm no. Na prtica, democracia, como um ponto final que uma vez atingido nos deixa
satisfeitos e por isto decretamos o fim da poltica, no existe. Existe democratizao, o avano
rumo a um regime cada vez mais inclusivo, mais representativo, mais justo e mais legtimo.
2

A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

Institucionalizar significa criar regras tcitas, padres de conduta que so reconhecidos por todos
como prprios e legtimos, embora o contedo, o objetivo da ao seja divergente. Regras cuja
obedincia requer o mnimo de coero. E isto leva muito tempo. Lipset j alertava, em seu
injustiado Political Man, que a legitimidade da ordem poltica tem duas dimenses
interdependentes e inarredveis: uma simblica e outra instrumental. Falava de eficcia por
geraes, para gerar legitimidade.
Aplicada idia de institucionalizao de uma ordem democrtica legtima isto quer dizer que
preciso que haja adeso s regras por convico ntima, porque os cidados acreditam que essas
instituies so as melhores possveis e os valores da democracia fazem parte de sua estrutura de
valores. Por outro lado, essas regras tm que ser eficazes no sentido de produzir governos que dem
resposta efetiva s necessidades materiais dos cidados, da forma pela qual as questes mais
conflituosas foram historicamente resolvidas e da efetiva resoluo dos principais pontos de conflito
agudo, radicalizado e polarizado.1
O fato que temos elidido alguns desses pontos focais de clivagem social, sem enfrent-los
abertamente e por isto eles permanecem justificando movimentos sociais que agridem abertamente
os canais democrticos. o caso, por exemplo, da questo agrria e do MST. Nossas reconhecidas
deficincias distributivas foram elididas por dcadas pela inflao. Nosso racismo foi contornado e
escondido na generalizao da desigualdade econmica. Isto , a desigualdade racial sempre foi
vista como desigualdade econmica, embora o rendimento de um peo rural negro seja apenas 50%
do rendimento de um peo branco rural, sem qualificao.
Temos problemas de legitimidade. No plano valorativo: no temos heris comuns, temos heris
oficiais e heris alternativos, heris dos vencedores e dos vencidos; no h marcos consensuais em
nossa histria poltica, a independncia no , a proclamao da repblica no , a
redemocratizao de 45 no , a redemocratizao de 86 no . No plano da eficcia: os problemas
persistentes de discriminao racial, das mulheres e de pobreza estrutural geram a percepo de que
as instituies polticas democrticas no Brasil no conseguem responder a essas questes.
claro que o imperativo de eficcia da legitimao da ordem democrtica no requer a igualdade
total, a superao dos problemas ou a satisfao de todos. At porque sempre haver situaes de
soma-zero que produziro insatisfao localizada, entre os perdedores. Mas preciso que elas
criem, pelo menos, uma expectativa razovel e verossmil de que as demandas fundamentais de
cada segmento sero satisfeitas em alguma medida e em um prazo de tempo aceitvel.
possvel ver que essa expectativa crescente. Um exame da trajetria histrica do ndice de
confiana do consumidor, especialmente na parte da expectativa de melhora futura das condies
materiais, mostra isto. Mas ainda se v manifestaes de segmentos no desprezveis da cidadania e
da elite poltica no sentido de que as nossas instituies produzem governos que jamais daro
soluo satisfatria a determinadas questes estruturais que dividem a sociedade. Mas aqui se trata,
novamente, da difcil separao entre estrutura e conjuntura e do problema de nossa ansiedade por
resultados imediatos de primeira grandeza. Por qualquer medida sria que se queira usar, o governo
Fernando Henrique foi superior em desempenho ao de Itamar Franco, que foi superior ao de
Fernando Collor. Mas ele certamente no deu respostas adequadas a vrios problemas e apresenta
importantes hiatos de desempenho. Do ponto de vista conjuntural, sempre haver geraes
desencantadas com os governos que vivenciaram. Do ponto de vista histrico, a democracia pode
estar propiciando a formao de governos cada vez mais eficazes. Acho que ambas as afirmaes
so verdadeiras para a democracia brasileira.

Seymour Martin Lipset Political Man, Anchor Books, 1963, captulo 3.

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No vou tratar aqui das mudanas reais pelas quais o pas j passou e que encaminharam solues
para vrios problemas histricos de nosso desenvolvimento. Tratei delas em vrios textos
preparados nos ltimos anos para discusso no Frum Nacional.2
verdade que elidimos alguns problemas importantes, porm tambm resolvemos outros, no
menos importantes. Inclusive na desigualdade. evidentemente falsa a afirmativa genrica e que
virou senso comum no Brasil de que temos o mesmo nvel de pobreza e desigualdade hoje, que
tnhamos h 50 ou 60 anos. A ampliao do acesso da populao brasileira a bens e servios fica
evidente em um exame perfunctrio das estatsticas oriundas da PNAD ou dos censos. Reduzimos
vrias desigualdades, digamos no-durveis, de teor econmico ou material e at social.
No perodo mais recente, as desigualdades educacionais, que vinham perpetuando as distncias
sociais por geraes, diminuram sensivelmente. No incio da dcada de 90, os filhos das famlias
mais pobres, entre 7 e 14 anos, tinham escolarizao 23% inferior dos filhos dos mais ricos. Entre
os jovens de 15 a 17 anos essa diferena ultrapassava os 40%. Pior ainda, 53% dos jovens mais
pobres com idade para estar no segundo grau estavam fora da escola. Entre os mais ricos, essa
proporo era bem menor, embora muito alta, 20%.
No final da dcada, a situao era radicalmente distinta. Em 1999, o hiato entre os mais ricos e os
mais pobres no chegava a 7%, no primeiro grau. Entre os jovens na idade de cursar o segundo
grau, ele caiu de 41% para 26%. Permanece, porm, um dficit de 30% na escolarizao dos jovens
mais pobres com idade entre 14 e 17 anos. Entre os mais ricos, ele j est em 7,5%.3
O que no temos reduzido, e temos elidido sistematicamente, so as desigualdades durveis, para
usar a felicssima expresso de Charles Tilly4, que correspondem a diferenas categricas do tipo
preto/branco, mulher/homem.
A taxa de analfabetismo entre os brancos caiu, na dcada passada, de 10,6% para 8,3% e, entre os
negros, de 29% para 21%. Um hiato de 13 pontos percentuais, que enorme. O analfabetismo
funcional (menos de trs anos de estudo) entre brancos de 22%, alto, e de 41%, entre os negros,
altssimo. Nos anos 90, aumentou em 13% o nmero mdio de anos de estudos entre os brancos e,
em 41%, entre os negros. Mas a renda mdia dos brancos cresceu em 1,5 salrio mnimo e a dos
negros em apenas 0,55 salrio mnimo. No Brasil, entre 1992 e 1999, em mdia, mais um ano de
estudo eleva em 1,25 salrios o rendimento dos brancos e em 0,53 salrios o rendimento de pretos e
pardos.5
Temos feito em perodos inferiores a uma dcada, mudanas que nas sociedades mais assentadas
levaram 50, s vezes 100 anos. Andamos demandando avanos que tomaram 150 anos em outros
lugares, e os queremos no nos 15 anos de nossa infantil democracia, mas na durao de um
governo. Qualquer governo.
Nossa democracia tem dficits decorrentes de sua infncia e das descontinuidades que duas dcadas
de ditadura militar produziram. No recrutamento poltico, por exemplo. A formao de vrias
geraes polticas foi deformada, interrompida ou desviada pela represso e pela polarizao que a
tirania inevitavelmente cria. Na estruturao de nossa cultura cvica, entrecortada por valores
categricos, setoriais, regionais, faccionais. Na eficcia dos governos, sobretudo em virtude de
2

Ver, por exemplo, Srgio Abranches O Brasil na Fronteira Global: Desafios Imediatos de Primeiro Grau, em Joo Paulo dos
Reis Velloso e Roberto Cavalcanti de Albuquerque (coord.) Governabilidade e Reformas, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1995.
3
4
5

Cf. Sntese dos Indicadores Sociais, Ibge, Rio de Janeiro, 2001.

Charles Tilly Durable Inequality, University of California Press, Berkeley, 1998.
Sntese dos Indicadores Sociais, op.cit., Captulo 9 As Desigualdades Raciais.

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nosso padro de governana, o presidencialismo de coalizo que no tem vcios intrnsecos que o
condenam, como alguns imaginam, mas cria propenses clientelsticas se e quando h predomnio
de agrupamentos clientelistas na formao da maioria. Mas o clientelismo no uma decorrncia da
governana, como argumentarei mais adiante, resulta da existncia de nexos de clientela na relao
real e dominante entre parcelas do eleitorado e determinadas faces partidrias. O que acaba com o
clientelismo no reforma formal, mudana nos padres de demanda e oferta na relao poltica
nas comunidades.
Nossa democracia no tem dficits crnicos, nem deficincias que a condenem. E ela tem um valor
essencial: democracia, temos liberdade e liberdade no tem valor de troca.
Eu continuo a me arrepiar, acometido pelo horror moral, poltico, pessoal e fsico que me causam as
tiranias, quando ouo ou leio a opinio de que liberdade no basta, que democracia sem igualdade
e sem pobreza no tem valor. Liberdade e democracia tm valor em si. E mais, h, hoje,
demonstrao persuasiva de que a liberdade um instrumento essencial do desenvolvimento
humano e a sua falta impe obstculos satisfao das necessidades materiais dos despossudos,
porque tambm destitudos de liberdades essenciais busca digna de sobrevivncia material.6
Nossa democracia emergente no tem legitimidade histrica. Esse requisito nos falta e s o
alcanaremos ao longo do processo de aprofundamento da democracia, que tambm de
legitimao dela. Por isso, entre ns, as falhas do regime democrtico sempre criam o risco de uma
crise de legitimidade. Para no produzir uma crescente fadiga cvica nos cidados, a democracia
precisa de fato estar correlacionada elevao do bem-estar.
O cotidiano brasileiro muito autoritrio. As agncias de socializao, entre as quais a escola a
mais importante, desprezam a tarefa de promover e propagar os valores democrticos. Igreja e
famlia tambm no os cultivam, nem disseminam.7 A televiso, que tem grande importncia na
formao das crianas e da juventude, tampouco se mostra comprometida com a afirmao dos
valores da convivncia democrtica e com o primado da liberdade no nosso dia-a-dia.8
Padres autoritrios de governana e hierrquicos de convivncia esto presentes nas organizaes,
no trabalho, nas relaes comunitrias e de vizinhana, na vida associativa, nas relaes entre
marido e mulher, entre pais e filhos, entre professores e alunos, entre patres e empregados. E no
mais possvel separar o espao pblico de nossa prtica privada ou das instituies em que
estudamos ou trabalhamos.
O aprofundamento e enraizamento da democracia dependem tambm da democratizao de nosso
cotidiano.9 claro que uma parte importante desse processo est na rbita das relaes entre o
pblico e o privado, das relaes rotineiras entre o poder pblico e os cidados. Qualquer flagrante
da rotina desse relacionamento arrisca capturar cenas explcitas de desrespeito e pequenas ou
grandes tiranias. As regras dessa relao no esto claras. No existem mecanismos acessveis de

Refiro-me ao argumento desenvolvido por Amartya Sen, em Development as Freedom, New York, Knopf, 1999.

A discusso da competncia cvica e da capacitao para a democracia, no do ponto de vista do poder, mas do cidado relevante
e escassa no Brasil. Para um exemplo, ver Benjamin Barber The Discourse of Civility e John Gaventa Citizen Knowledge,
Citizen Competence and Democracy Building, ambos em Stephen L. Elkin e Karol Edward Soltan Citizen Competence and
Democratic Institutions, The Pennsylvania State University Press, University Park, Pennsylvania, 1999, pgs. 39-48 e 49-66,
respectivamente.

Um interessante argumento sobre o impacto da TV no desencanto dos cidados est em Pipa Norris The Impact of Television on
Civic Malaise, in Susan J. Pharr e Robert D. Putnam Disaffected Democracies: Whats Troubling the Trilateral Countries?,
Princeton University Press, Princeton, 2000, pgs. 231-251.
9

Ver a interessante argumentao de Nancy L. Rosenblum Navigating Pluralism: The Democracy of Everyday Life (and Where it
is Learned), in Elkin e Soltan, op. cit., pgs. 67-92.

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reclamao e desagravo. Mas inequvoco que no espao puramente privado e familiar preciso
quebrar padres autoritrios e repressivos de relacionamento, que terminam por contaminar a viso
cvica das pessoas. Se pudssemos dividir o mundo entre a polis e a comunidade privada (idiotes)
eu arriscaria at a dizer que nossa polis se democratizou mais que nossos microuniversos
domsticos.
2. O desencanto dos cidados
Pesquisas do Ibope em So Paulo e no Rio de Janeiro indicaram, na vspera das eleies municipais
de 2000, que 53% dos paulistanos e 52% dos cariocas no estavam interessados na escolha de seus
prefeitos. Observou-se, tambm, crescimento dos votos nulos, brancos e da absteno. Nos dois
turnos de 89 ficaram, na mdia, em 19,2%. Em 1994, saltaram para 36,7% e, em 1998, chegaram a
40,2%. Nas municipais do ano passado, caram para 21,7%, de qualquer modo, 13% acima da
mdia de 89. Nisto, porm, o Brasil no diferente ou pior que outros pases. Pesquisa nos Estados
Unidos mostrou, durante a eleio presidencial do ano passado, que 45% dos eleitores americanos
no tinham interesse na escolha do Presidente da Repblica e 54% sequer tinham pensado sobre ela,
no ms em que iriam votar. Nos EUA e na Europa, onde o voto voluntrio, a absteno beira a
mdia dos 50%.
As razes desse desinteresse pelas eleies so variadas e cada pas tem o seu cardpio de causas.
Algumas so comuns: as inadequaes inevitveis da representao, sempre imperfeita; a
rotinizao da poltica, que perde poder de mobilizao10; a falta de alternativas e novidade nas
candidaturas. No Brasil, esse menu tem desde os imprecisos limites ticos da poltica, at esses
fatores mais gerais que tm a ver com a evoluo da democracia de massas no mundo. No importa
se ela majoritria ou proporcional, distrital ou territorial, parlamentarista ou presidencialista, a
distncia social e poltica entre representantes e representados ficou excessiva. O dilogo entre
governo e sociedade, parlamento e sociedade, quase desapareceu. O que passa por comunicao no
se distingue de propaganda ou da exposio unilateral e no interativa das opinies, idias e aes
dos representantes a cidados, expectadores entediados da poltica.
As fronteiras ideolgicas embolaram, os valores das sociedades mudaram mais que os dogmas dos
polticos esquerda e direita e as diferenas nas polticas econmicas de liberal-conservadores
e social-democratas quase desapareceram. Tudo isto contribuiu para alimentar o desinteresse de
muitos cidados pela vida partidria e eleitoral. A crise fiscal do estado e a globalizao impuseram
uma disciplina fiscal indita. H pesquisas mostrando que embora o ajuste fiscal dos socialdemocratas preserve mais o interesse dos assalariados do que os ajustes conservadores, os cidados
no vem mais que a semelhana.11
Confortador que o desgaste dos governos e da poltica no reduziu o orgulho nacional, nem a
adeso democracia. Pesquisa feita em 65 pases, com metodologia que permite comparaes, o
World Values Survey12, mostra que o Brasil tem ndice de adeso comunidade nacional (orgulho

10

Nos EUA, por exemplo, as pesquisas indicam que quando h questes relevantes chamando a ateno do pblico na eleio
presidencial, a absteno diminui significativamente.

11

Charles Boix Political Parties, Growth and Equality: Conservative and Social Democratic Economic Strategies in the
World Economy, Cambridge University Press, Cambridge, 1998.

12

http://wvs.isr.umich.edu/ A principal referncia, sobre essas comparaes Hans-Dieter Klingemann Mapping Political
Support in the 1990s: A Global Analysis, em Pipa Norris (ed.) Critical Citizens, Global Support for Democratic Governance,
Oxford University Press, Oxford, 1999, pgs. 31-56. Ver, tambm, na mesma coletnea, Russel Dalton Political Support in
Advanced Democracies, pgs. 57-77. Tambm importantes so os textos de Kenneth Newton Social and Political Trust in
Established Democracies, pgs. 169-187; Ian Mcallister The Economic Performance of Governments, pgs. 187-203 e Arthur
Miller e Ola Listhaug Political Performance and Institutional Trust, pgs. 204-216; Pipa Norris Institutional Explanations for
Political Support, pgs. 217-235 e Ronald Inglehart Postmodernization Erodes Respect for Authority, but Increases Support for

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nacional e compromisso com o pas), de 64%, semelhante aos da Argentina e Chile. Maior que os
da Espanha, 58%, Uruguai, 56%, Japo, 18% ou Alemanha, 36%. Nos Estados Unidos, Sucia e
Noruega, est acima de 75%.13
A maioria no Brasil, 78%, acha a democracia o melhor regime poltico, o mesmo que no Chile, e
mais que no Mxico, 71%. Mas, na Argentina, Alemanha e Sucia, essa maioria superior a 90% e
nos Estados Unidos, Austrlia e Japo, maior que 80%.
Preferir a democracia no significa estar satisfeito com a democracia que se tem. S 28% dos
brasileiros esto. Mais que os espanhis, 18% e os americanos, 25%. Nem significa confiar no
parlamento. S 34% dos brasileiros confiam, mais que os americanos, 30%, alemes, 29%,
japoneses, 27% e argentinos, 15%. O importante que esses nmeros mostram que o Brasil no se
destaca, como se doente institucional fora, das demais democracias no dficit de confiana nas
instituies parlamentares e nos partidos polticos. A apatia e insatisfao dos cidados com a
democracia representativa s tm um antdoto: aumentar sua eficcia substantiva e reaproximar os
cidados das decises reforando sua crena que alta na democracia como ideal e aumentando
sua satisfao que baixa com a democracia real. E isto talvez s seja mesmo vivel, com a
evoluo tecnolgica que viabilize as formas de democracia deliberativa e de e-democracia, mas
no vou entrar nesta fascinante seara.
Concluo essa seo dizendo que nossa democracia vai to bem ou to mal como as demais, no que
diz respeito confiana nela como forma apropriada de governana e ao dficit de confiana em
suas instituies concretas, principalmente parlamentos, governos e partidos.
3. Sade democrtica e sade econmica
O argumento da eficcia da democracia muito delicado, ele se coloca na fronteira entre a posio
que confere democracia valor em si, embora considere que sua estabilidade e legitimidade
dependem de sua eficcia material, de sua capacidade de resolver os problemas estruturais que
afetam negativamente as chances de vida de pores significativas de seus cidados e a posio que
tenta reduzir a questo democrtica a uma questo substantiva. Num caso, o desempenho concreto
visto como condio de permanncia, de estabilidade. No outro, como a finalidade que justificaria a
democracia. Um argumento no-democrtico. A democracia se justifica pelo que , no pelo que
faz ou permite fazer.
Cuidar do bem estar da comunidade um imperativo moral, do qual devem estar imbudos os
governantes e os cidados. Trabalhar para reduzir as desigualdades que Rousseau chamava de
artificiais, porque socialmente construdas, tambm um imperativo moral, que deveria obrigar
governantes e cidados. Da mesma forma, derrubar as barreiras categricas que geram
desigualdades durveis um imperativo moral, que deveria pautar o comportamento pblico e
privado de todos. Mas nada disto atributo da democracia ou deve servir para justificar sua
existncia ou, pior ainda, para justificar seu recesso para que algum grupo iluminado possa faz-lo.

Democracy, pgs. 236-256, todos na coletnea editada por Pipa Norris. Ver, entre muitos outros trabalhos utilizando dados do
survey, Ronald Inglehart Trust Well-being and Democracy e Eric M. Uslaner Democracy and Social Capital, ambos em Mark
E. Warren (ed.) Democracy and Trust, Cambridge University Press, New York, 1999, pgs. 88-120 e 121-150, respectivamente.
H, nessa coletnea, tambm, um interessante ensaio de Claus Offe How can we trust our fellow citizens?, pgs. 42-87. Ainda
relevantes sobre essa questo so os ensaios publicados em Susan J. Pharr e Robert D. Putnam (eds.) Disaffected Democracies,
op.cit. Merecem particular ateno os textos que lidam com questes que tm tido tratamento altamente impressionista no Brasil,
com muita evidncia na mdia e pouco estudo sistemtico srio, relacionados a problemas de m conduta de agentes pblicos e
corrupo: Susan Pharr Officials Misconduct and Public Distrust: Japan and the Trilateral Democracies, pgs. 173-201 e
Donatella della Porta Social Capital, Beliefs in Government, and Political Corruption, pgs. 202-230.
13

Os dados so do survey de 96, os mais recentes publicados. A pesquisa de 98 ainda no est disponvel.

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Outra questo a relao entre desempenho econmico e legitimidade ou desenvolvimento

econmico e democratizao.
H uma clara correlao, por exemplo, entre desenvolvimento humano (IDH) e democracia. Um
estudo de 152 pases encontrou 77% dos regimes autoritrios em sociedades de baixo
desenvolvimento humano. No encontrou uma nica sociedade com IDH alto e ordem poltica
autoritria. Inversamente, 71% das democracias liberais estavam em pases de elevado IDH e 21%,
em pases com IDH mdio-alto. As democracias pluralistas parcialmente institucionalizadas esto
concentradas nos grupos de pases de IDH mdio-alto, 52% e mdio, 32%.14
Embora exista forte correlao entre desenvolvimento e democracia, as condies mais gerais para
a sua sustentao vo alm dela. O grau de legitimidade histrica, de mobilidade social, o tipo de
conflitos existentes na sociedade, a capacidade institucional para incorporar gradualmente as foras
emergentes e o desempenho efetivo dos governos so elementos cruciais na sustentao da
democracia no longo prazo.
A outra questo, ainda no campo da relao entre economia e democracia, eficcia e confiana nas
instituies, tem a ver com a influncia do estado da economia na avaliao que os cidados fazem
do governo e dos governantes. H, no Brasil, como nos EUA, uma inequvoca correlao entre
desempenho macroeconmico, de um lado, e confiana no governo e apoio ao presidente, de outro.
No Brasil, essa relao est diretamente ligada ao nvel e trajetria da renda real disponvel.15 O
voto, no Brasil, econmico. Estamos longe das maiorias preocupadas com temas psmaterialistas, para usar o sociologus que foi moda por muito tempo. O conforto econmico
ou o desconforto econmico, se preferirem domina na maior medida o humor poltico dos
brasileiros, particularmente sua posio com relao ao governo e ao presidente da Repblica.
Apesar de todas as querelas recentes sobre a economia brasileira, o neoliberalismo, o cmbio,
evidente que a sade econmica do Brasil melhorou muito. Continua, evidentemente, vulnervel
aos ciclos externos, na economia mundial, sobretudo por causa de sua vulnerabilidade financeira
que temporria e solvel e tambm sujeita s altas e baixas dos ciclos domsticos. Isto significa
que a conjuntura pode afetar o destino de um governo deste governo Fernando Henrique, por
exemplo ou interferir numa ou vrias eleies presidenciais na de 2002, por exemplo mas
vista da perspectiva do processo histrico, ou da prospectiva de mais longo prazo, a economia
brasileira estruturalmente mais forte, hoje, tem mais recursos para superar gargalos e fragilidades,
do que no passado e j no mais prisioneira do ciclo vicioso da inflao indexada. Houve ganhos
significativos de renda.

14

Larry Diamond- Economic Development and Democracy Reconsidered, em American Behavioral Scientist, 35:4/5,
Maro/Junho 1992, pgs. 450-499. Alis, um volume especial da revista, intitulado Comparative Perspectives on Democracy:
Essays in Honor of Seymour Martin Lipset, um dos primeiros a postular a relao entre desenvolvimento e democracia com
alguma elegncia. Discusses relevantes recentes sobre esta relao se encontram em Ian Shapiro e Casiano Hacker-Cordn (eds.)
Democracys Value, Cambridge University Press, New York, 1999, especialmente Partha Dasgupta e Eric Maskin Democracy
and other Goods, pgs. 69-90; Pranab Bardhian Democracy and Development: a complex relationship, pgs. 93-111 e John
Dunn Democracy and Development?, pgs. 132-140. Ver, ainda, Adam Przeworski, Michael Alvarez, Jos Antonio Cheibub e
Fernando Limongi Democracy and Development: Political Institutions and Well-being in the World, 1950-1990, Cambridge
University Press, Cambridge, 2000.

15

Ver Srgio Abranches A Trajetria da Popularidade de FHC, em Risco Poltico, Artigos, maio, 2001 e Os Determinantes do
Voto Presidencial no Brasil I, em Risco Poltico, Artigos, maio, 2001. Para os EUA, a literatura a respeito vasta. Ver, por
exemplo, Alberto Alesina e Howard Rosenthal Partisan Politics, Divided Government and the Economy, Cambridge University
Press, Cambridge, 1995. Para vises comparativas, que tratam de democracias europias tambm, ver Alberto Alesina, Nouriel
Roubini e Gerald Cohen Political Cycles and the Macroeconomy, The MIT Press, Cambridge, 1997 e Helmut Norpoth, Michael
Lewis-Beck e Jean-Dominique Lafay (eds.) Economics and Politics: The Calculus of Support, The University of Michigan
Press, Ann Arbor, 1991.

A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

Os dados da PNAD 99 mostram uma trajetria da renda e da distribuio de renda no Brasil, aps a
desvalorizao, que pode estar sinalizando uma mudana importante no seu comportamento no
futuro. Analisados em maior detalhe, so mais favorveis e mostram que o efeito da estabilizao
positivo e sustentvel e o efeito da crise negativo, mas supervel.
A primeira coisa a fazer, para se ter uma viso correta do que se passou, separar estrutura de
conjuntura. Para isto se deve olhar o resultado da dcada. Ele inegvel: a renda cresceu e cresceu
mais para os mais pobres. Em outras palavras, a populao brasileira ganhou renda real. A
distribuio de renda melhorou pouco, principalmente se medida pelo ndice de Gini, mais sensvel
s pontas da distribuio e pouco afetado pelo crescimento no meio.
A classe de renda mais alta, o 1% mais rico da populao, na verdade perdeu renda real na dcada,
27,1%. Foi efeito, basicamente do confisco do governo Collor. Agora se entende porque a elite o
abandonou to rapidamente. A renda real dos mais ricos caiu 26,3% entre 89 e 93 e cresceu 10,4%
entre 93 e 96. Mas todos perderam com o Plano Collor, os 10% mais pobres da populao perderam
9% de renda real. que o confisco s pegou quem tinha conta corrente ou caderneta de poupana.
Com a queda maior para o topo, o ndice de Gini caiu muito, e at o ano de 99 foi o menor da
dcada. Uma forma perversa de melhorar a distribuio de renda, pelo empobrecimento.
Tomando-se toda a vigncia do governo Fernando Henrique, tem-se resultado semelhante ao da
dcada, pois ele reflete o movimento estrutural e no a conjuntura, porm com mais intensidade: a
renda cresceu mais forte para todas as faixas de renda, menos para o 1% mais rico, que ainda teve
uma pequena perda de 1%. Mas, para os 10% mais pobres ela mais que dobrou, crescendo
103,2%.16
A mobilidade social estrutural, que se d pela ampliao do espao scio-econmico, que alguns
imaginaram esgotada nos anos 80 e outros acreditam que no exista mais, continua significativa17 e
responsvel pela ampliao das classes mdias, inclusive de uma classe mdia negra, que j tem o
tamanho de duas vezes a populao do Uruguai.18 O problema central, aqui, que a mobilidade,
quando examina sob a perspectiva da diviso categrica brasileira, entre negros e brancos, aponta
para inaceitvel paralelismo das curvas de progresso: a maioria, na duas categorias, progride, mas
as duas curvas, embora ascendentes no se encontram. H vrios estudos recentes, realizados pela
equipe do IPEA de estudos na rea social, que mostram esse paralelismo.19
Em sntese:
1. Houve uma evoluo scio econmica significativa, real e generalizada, nos ltimos 15 anos de
democracia no Brasil.20 A renda dos brasileiros cresceu. Houve melhoras ponderveis, ainda

16

Para uma anlise mais detalhada, com a base estatstica melhor processada, ver Srgio Abranches A Renda dos Brasleiros na
Dcada de 90, em Risco Poltico, Artigos, maio 2001, ver tambm, Srgio Abranches O Rendimento dos Pobres, Em Foco,
Veja, 9/8/2000.
17

As evidncias apresentadas por Jos Pastore e Nelson Valle Silva Mobilidade Social no Brasil, Makron Books, So Paulo,
2000 so indisputveis.

18

O que no significa que as desigualdades raciais estejam diminuindo. Alis, o estudo de Pastore e Valle Silva mostra isto e,
sobretudo, Nelson Valle Silva Extenso e Natureza das Desigualdades Raciais no Brasil, em Antonio Srgio Alfredo Guimares
e Lynn Huntley (orgs.) Tirando a Mscara: Ensaios sobre o Racismo no Brasil, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 2000, pgs. 33-52.

19

Ver, por exemplo, Ricardo Paes de Barros, Ricardo Henriques e Rosane Mendona Pelo fim das dcadas perdidas: educao e
desenvolvimento sustentado no Brasil, em Ricardo Henriques (org.) Desigualdade e Pobreza no Brasil, Ipea, Rio de Janeiro,
2000, pgs. 405-424.
20

Algumas dessas mudanas comentei, com nmeros, em Sem Fazer Mdia, Em Foco, Veja, 1/12/1999 e A Cara do Brasil, Em
Foco, Veja, 3/1/2000.

A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

que insuficientes, na educao.21 A economia privada ficou mais forte, as empresas mais
produtivas. Persistem desafios de primeira linha, no que se refere infraestrutura e educao,
principalmente.22
2. Temos alguns dficits crnicos que mantm elevada a pobreza no pas embora ela tenha cado
muito, mas ainda alto o ndice de pobreza estrutural e as desigualdades, sobretudo as
desigualdades durveis e as distncias sociais que agravam o sentimento de privao relativa da
populao. Fatores que dificultam a estabilizao da ordem democrtica, sua legitimao e o
prosseguimento do processo de democratizao.
3. Ainda h um descompasso entre a demanda e a oferta de polticas pblicas no campo
econmico, em parte resultado de termos elidido algumas questes ao longo de dcadas e
termos ficado presos na armadilha inflacionria por muito tempo tambm. Mas com a ruptura
das coalizes que nos impunham a inflao e o atraso em vrias reas, esse hiato vem
diminuindo progressivamente. 23
Concluo esta seo, dizendo que, do ponto de vista de suas relaes com a sade da democracia
brasileira, nossa sade econmica vai bem. Fomos, por muito tempo, um paciente quase terminal,
prisioneiro de mquinas que mantinham a ordem econmica artificialmente e com generalizada
alterao de todas as suas funes vitais. O paciente j teve alta, est em franca recuperao, a
requerer algumas cirurgias importantes e uma srie de fisioterapias localizadas. Mas passa bem.
Logo, no que depende da sade econmica do pas, a democracia brasileira vai bem, mas sua
evoluo depende do enfrentamento de alguns dficits e problemas socioeconmicos e
scioculturais.
4. O padro institucional de nossa democracia
A democracia brasileira tem uma srie de dficits. Nem poderia ser diferente, considerando-se a
ausncia de uma tradio democrtica em nossa histria e a pouca idade de nossa primeira real
experincia democrtica. at surpreendente que tenhamos construdo to rapidamente uma
moderna democracia de massas no pas, cujo sucesso evidente nas eleies que j tivemos, de
1989 a 2000.
Eu diria que ela tem dficits sistmicos, operacionais e regulatrios. Os dficits sistmicos dizem
respeito aos problemas relativos a grandes sistemas da ordem institucional, como o Judicirio e o
eleitoral, por exemplo, ou a problemas de macro-coordenao, no mbito da federao, das agncias
de formulao e implementao de polticas pblicas; entre partidos e eleitores, para mencionar
alguns pontos. Os operacionais, se referem a falhas de desempenho substantivo de instituies e
organizaes, que podem inclusive ter adequada formatao. Os regulatrios dizem respeito
inexistncia de marcos regulatrios adequados para instncias relevantes da convivncia
interinstitucional, nas relaes sociedade/estado ou federativas.
No vou tratar aqui dessas questes. Basta dizer que certamente a formatao e o desempenho do
sistema judicirio no respondem aos requisitos de uma democracia estvel, justa e funcional.

21

Analisei essas evolues educacionais, recentemente, em A Educao pela Mdia, na coluna Em Foco, Veja 13/12/2000 e A
Educao dos Despossudos, Em Foco, Veja 2/5/2001.

22

Analisei esses desafios, no tempo prprio, para o Frum Nacional, em O Brasil na Fronteira Global: Desafios Imediatos de
Primeiro Grau, op. cit.

23

Srgio Abranches A Sociologia Poltica da Inflao, em Vieira, J. R. et allii (orgs.) Na Corda Bamba: Doze Estudos sobre
a Cultura da Inflao, Rio de Janeiro, Relume Dumar, 1993, pgs. 63-95

10

A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

Nosso sistema eleitoral tem falhas evidentes no financiamento de campanhas24, na extensa faixa de
persistncia de relaes clientelsticas e de patronagem na obteno e manuteno do voto.
Problema que se estende ao comportamento do legislativo e s relaes entre Executivo e
Legislativo sobre as quais falarei mais extensamente que so a contrapartida da sobrevivncia
dessas formas oligrquicas de dominao poltica em vrios subsistemas polticos no pas.
Houve muito aprimoramento na coordenao interfederativa, em larga medida pela drstica reduo
das formas centralizadas e tambm clientelsticas de transferncia de recursos federais para os
estados e municpios, pelo avano da descentralizao em grandes subsistemas pblicos como
educao e sade, pela privatizao e pelo maior controle do endividamento estadual e municipal,
no qual a Comisso de Assuntos Econmicos do Senado teve um papel muito importante e nem
sempre reconhecido. Mas ainda temos um elemento significativo de tenso na relao entre Unio e
estados e uma assimetria disfuncional entre a capacidade econmico-financeira25 e o poder poltico
dos governos estaduais. As disfunes nas relaes interfederativas esto tambm associadas
persistncia de padres clientelsticos e fisiolgicos na poltica brasileira.
Nem preciso comentar os dficits operacionais: no sistema judicirio, no sistema policial, nas
mais variadas instncias de relacionamento entre o cidado e a burocracia pblica municipal,
estadual e federal. Tem havido progresso, mas estamos longe do padro mnimo de desempenho
requerido por uma moderna e estvel democracia de massas.
No campo regulatrio, eu destacaria o deficiente marco regulatrio para as eleies no Brasil
associado, sem dvida, s falhas operacionais e prpria concepo atrasada da Justia Eleitoral
que vo desde o registro de candidatos, passam pelo financiamento de campanhas e chegam at o
uso da TV e outros recursos de propaganda. E h excessos regulatrios reais ou potenciais
geralmente nascidos de suposies infundadas. Um exemplo a discusso sobre a divulgao de
pesquisas de inteno de voto durante a campanha e na proximidade da eleio, baseada na
suposio de que elas exercem influncia significativa no voto dos indecisos. H reas muito
controvertidas de regulao, algumas includas na chamada reforma poltica, como a clusula de
excluso que estabelece um percentual mnimo de votos para que um partido possa ter
representao.26
Mas talvez nossos mais complicados dilemas institucionais e desafios de coordenao e
desempenho estejam associados ao regime de governana que adotamos em nossa fase republicana,
particularmente com as constituies de 1945 e 1988: o presidencialismo de coalizo. Tal como
exercido no perodo de vigncia do modelo constitucional consagrado em 88, tem sido um padro
democrtico e robusto, mas com srios problemas de desempenho. sobre ele que desejo me
debruar um pouco mais.
A primeira vez que escrevi sobre esses dilemas e desenvolvi o conceito de presidencialismo de
coalizo, em meados dos anos 8027, ele parecia uma ave rara no quintal da democracia, de difcil

24

Mas justo anotar que no existe sistema perfeito de financiamento, que evite desigualdades ou seja livre de manipulao pelo
poder econmico ou corrupo.

25

Refiro-me ao que, em politiqus chamamos de capacidades extrativas dos estados( do ingls extractive capabilities, as condies
de gerao autnoma de receita e outros recursos proporcionais s necessidades da unidade federativa.

26

Seria possvel, at, dar-lhe nome prprio: poderia ser a clusula Gabeira ou a clusula Roberto Freyre, ou a clusula Feghali, para
mencionar alguns bons parlamentares, que seriam excludos, porque seus partidos PV, PPS e PCdoB perderiam representao junto
com as legendas de aluguel que so as que se desejaria realmente excluir. o resultado do jogo entre uma regra hiper-liberal de
criao e registro de partidos e uma regra exigente de conquista da representao efetiva. H argumentos para os dois lados, mas a
clusula de excluso, de fato, anula votos de cidados que teriam o mesmo direito na urna, mas no na representao. H uma
questo de justia envolvida, de qualquer forma.

27

Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional Brasileiro, DADOS, Vol. 31, No. 1, 1988, pginas 5-32.

11

A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

viabilidade histrica. O Brasil era o nico caso e no especialmente bem sucedido. A experincia do
perodo 45-64 tinha acabado em golpe militar. Nos anos 80, retornamos ao presidencialismo de
coalizo, meio por acaso, com o governo Sarney. Tancredo Neves montou seu governo, como de
praxe no presidencialismo de coalizo, dividindo postos governamentais entre os vrios partidos e
faces mais importantes no seu interior, para cimentar uma coalizo que lhe desse se no apoio,
pelo menos ouvidos, no Congresso. Sarney manteve a tradio. A Constituio de 1988 o
consagrou, pelo desenho institucional que deu ao pas. O regime agentou bem, a hiperinflao
indexada, o impeachment de Collor e a ciclotimia de Itamar Franco.
O Chile tinha experimentado coalizes, mas vivia ento ainda sob o jugo de Pinochet. A Argentina
sempre fora bipartidria, mas as maiorias partidrias no a salvaram do golpe militar. O Mxico era
regime de partido nico, quase estado-partido maneira do socialismo autoritrio europeu.
Mas, ao longo da dcada de 90, o presidencialismo de coalizo comeou a aparecer como forma
mais generalizada de governana na Amrica Latina.
Com a redemocratizao chilena e a eleio do presidente Patrcio Alwyn, teve incio uma srie de
governos de coalizo, at agora a mais estvel da regio. O presidente Frei enfrentou l seus
problemas de relacionamento com os parceiros, inclusive com o atual presidente Ricardo Lagos,
mas ao final passou-lhe o bon presidencial pela mesma coalizo, a Concertacin, embora sejam de
partidos diferentes. O Chile tem um grau a menos de complexidade, porque no um regime
federativo, como Brasil, Argentina e Mxico.
Com a eleio de Fernando De La Ra, a Argentina comea a ingressar no clube do
presidencialismo de coalizo, com a Alianza entre a Unin Cvica Radical e a Frepaso. No
Mxico, Vicente Fox pode ter que recorrer a uma coalizo, pois tem uma ampla agenda de reformas
para implementar e seu partido minoritrio.
O principal eixo de impacto desse regime de governana o da relao entre o Legislativo e o
Executivo. E por isso ela tem sido um elemento crtico na democracia brasileira. Some-se uma
agenda de pas emergente, com o desequilbrio que mencionei entre oferta e demanda de polticas
pblicas, uma presidncia com amplos poderes, mas que depende de uma aliana entre partidos
rivais para governar. Incorpore ainda uma federao extensa e assimtrica e a interferncia dos
governadores na relao entre o presidente e o parlamento. Tem-se um arranjo complexo, que
dificulta decises rpidas e pode afetar a estabilidade poltica. difcil imaginar que um presidente
se eleja e seu partido faa a maioria no Congresso. Para enfrentar a sua agenda de problemas, todo
presidente tem que governar com uma coalizo multipartidria. o presidencialismo de coalizo.
Mais precisamente, o presidencialismo de coalizo se caracteriza pelos seguintes componentes
institucionais, de governana e de relacionamento Executivo/Legislativo:
1. o sistema poltico brasileiro assenta-se em combinao bastante peculiar entre o governo
presidencialista, o federalismo, o multipartidarismo, incentivos formao de alianas e coligaes
eleitorais nas eleies proporcionais para o Parlamento e a formao do Executivo Federal por meio
de grandes coalizes;
2. o federalismo brasileiro tem caractersticas, por seu carter extensivo, similares ao dos Estados
Unidos, porm mais assimtrico e marcado por profunda heterogeneidade estrutural, a qual tem
como um de seus principais componentes desigualdades e diferenas entre os estados, entre as
regies e no interior destas ltimas;
3. no plano poltico-partidrio uma das caractersticas fundamentais desse federalismo
assimtrico reflete-se na grande diferenciao dos sistemas polticos locais e regionais, que se
desdobram em um contnuo que varia do extremo de concentrao ao extremo de fragmentao;

12

A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

4. os regimes federativos caracterizam-se por partidos mais heterogneos, programaticamente

difusos, com baixa disciplina partidria e baixo grau de responsabilidade perante suas bases
eleitorais, independentemente do sistema eleitoral28;
5. em decorrncia dos fatores mencionados no item anterior, os partidos tendem a se organizar
mais como confederaes ou coalizes de grupamentos polticos estaduais ou locais, que podem se
compor de forma distinta em cada eleio e na formao do partido parlamentar, isto , da
bancada efetiva de cada partido;
6. ainda como conseqncia das proposies dos dois itens anteriores, os partidos freqentemente
atuam de quatro formas diferentes: como partidos eleitorais, estruturados em funo da lgica
especfica e dos interesses envolvidos em cada eleio; como partidos parlamentares, dominados
pelas bancadas no Legislativo; como partidos locais ou estaduais transformados em
instrumento de presso no relacionamento entre os diversos nveis de Governo e na defesa de
polticas de interesse local ou regional; como partidos federais dominados por suas principais e
mais poderosas lideranas, em geral instaladas nas executivas nacionais, mas que tem sua ao
sempre condicionada pela representao do partido parlamentar e pelas presses dos partidos
locais;
7. o presidencialismo brasileiro, ao organizar-se, por diversas razes, como um presidencialismo
de coalizo, que praticamente obriga o Presidente a organizar seu Governo com base em ampla
composio de foras partidrias e regionais, sustenta-se em delicado equilbrio, derivado das
contradies existentes: a). entre a resultante nacional da correlao de foras poltico-partidrias e
aquelas que estruturam os sistemas polticos locais, que ocorrem dentro de praticamente todos os
partidos brasileiros; b) entre os diferentes partidos na coalizo, os quais, na melhor das hipteses,
comportam-se quase sempre como aliados distncia e adversrios muito prximos e c). entre a
coalizo governamental e a correlao de foras no Congresso, oriundas de movimentos eleitorais e
configurao de interesses freqentemente muito distintas;
8. a instvel e complexa composio do Executivo, que procura representar, da melhor forma
possvel, cada um desses diferentes eixos da dinmica poltica brasileira, fonte permanente de
tenses e conflitos no processo decisrio nacional, que se refletem, com freqncia, nas relaes
entre Executivo e Legislativo e entre o Governo Federal e os Governos Estaduais;
9. esse arranjo institucional aumenta consideravelmente os riscos de srios conflitos entre
Legislativo e Executivo, paralisia decisria e ingovernabilidade e instabilidade institucional.29
A principal conseqncia institucional de falhas de coordenao, gesto ou equilbrio, ainda que
dinmico, da governana, nesse regime, o risco de fragmentao, que leva paralisia decisria e a
falhas continuadas de desempenho, com danos ao apoio social do governo, em primeiro lugar, e
legitimidade do prprio regime de governana, em ltima instncia. E o risco de polarizao
radicalizada, provavelmente pela via da agregao de dissidncias da coalizo majoritria, que se
soma oposio e do crescimento dessa ala, se segue o empate, a radicalizao e o impasse. Nesse
caso, a paralisia legislativa resultante de um impasse mais profundo na correlao sciopoltica de
foras e a ameaa de ruptura institucional, como demonstrou Wanderley Guilherme dos Santos.30
certo que a gesto das grandes coalizes requeridas para a governana no Brasil se torna
particularmente complexa por causa do grande nmero de partidos com representao na Cmara

28

A esse respeito continuam muito vlidas as observaes feitas por David Truman em Federalism and the Party System, que
pode ser encontrado em Aaron Wildavsky American Federalism in Perspective, Boston, Little Brown, 1967, pgs. 81-108.

29

Esta listagem foi retirada de Srgio Abranches Presidencialismo de Coalizo, Estabilidade Poltica e Governabilidade,
IUPERJ, Rio de Janeiro, dezembro de 1989, publicado em formato revisado em Risco Poltico, Artigos, maio de 2001.

30

Wanderley Guilherme dos Santos - Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise, Vrtice, Rio de Janeiro, 1986.

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A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

dos Deputados. E, com as atribuies mais ativas e menos revisoras conferidas ao Senado pela
Constituio de 88, a coalizo naquela casa passou tambm a ter relevncia, mas como ela menor
e a eleio de senadores majoritria, a fragmentao partidria, embora crescente, menor.
quase impossvel reduzir o nmero de partidos e garantir maiorias unipartidrias, mantendo regras
democrticas para o jogo poltico-eleitoral. O grande desafio seria criar mecanismos institucionais
que melhorem as condies de governabilidade, em um governo presidencialista de coalizo. Mas
sempre que discutimos reforma poltica e pensamos solues para nosso dilema institucional,
simplesmente no reconhecemos que o governo de coalizo seja um trao estrutural de nosso
sistema poltico.
Por outro lado, os problemas de gesto, equilbrio e estabilidade de coalizes no so
exclusivamente determinados pelo nmero de partidos representados no parlamento e de partidos
representados na coalizo. O presidente Fernando Henrique tem enfrentado, do ano passado para c,
problemas com a sua coalizo que tem variado de nmero de partidos entre trs e cinco (quando
PTB e PPB se agregam formalmente). verdade, que PFL e, principalmente, o PMDB so
federaes de faces regionais. Portanto a complexidade dos interesses em jogo no interior da
coalizo deve ser medida pelo nmero de faces, algumas rivais principais no plano estadual. O
presidente Fernando De La Ra est enfrentando problemas com sua coalizo, a Alianza, ameaada
de colapso, tambm desde o ano passado A Alianza s tem dois partidos, a UCR e a Frepaso. Esta
ltima, tambm, uma federao de faces e blocos partidrios, mas menor do que o PMDB.
Mesmo medida pelo nmero de faces nela representadas, sua complexidade, sob este aspecto,
muito menor que a da coalizo de FHC. E h numerosos casos de colapsos de coalizes mnimas
nos parlamentos europeus.
O outro pecado capital que tem sido atribudo a esse regime de governana no Brasil, recentemente,
que ele teria embutido incentivos irresistveis ao fisiologismo e ao clientelismo. A gesto da
coalizo se basearia em um toma-l-d-c, que feriria os princpios da tica na poltica. E h uma
srie de exemplos recentes desse varejo para supostamente provar essa tese. No creio que o
fisiologismo e o clientelismo sejam intrnsecos ao regime de governana. Eles so componentes do
padro de relacionamento entre partidos e eleitores, portanto um dado sociolgico. Se os partidos
majoritrios logram conquistar essa maioria por meio desse tipo de mecanismo de manipulao do
eleitor despossudo e no h alternativas competitivas em muitos redutos, a relao entre essa
maioria legislativa e o Executivo ter, de fato, um elevado grau de propenso ao fisiologismo e ao
clientelismo. Mas seria assim, se o governo no fosse de coalizo.
Proponho a seguinte simulao. Imaginemos que por meio de engenharia institucional e eleitoral, o
sistema partidrio brasileiro se visse forado a se tornar bipartidrio.31 Imaginemos que se formasse
um partido de centro direita, vamos cham-lo PCD, que teria como ncleo majoritrio o PMDB, o
PFL, uma parte significativa do PSDB e o PPB, alm dos outros partidos tipo PTB, PL, etc... No
partido de centro esquerda, vamos denomin-lo PCE, o ncleo central seria o PT, com o PDT e
parcela menor do PSDB, mais o PPS e os demais partidos que compem o atual bloco da oposio.
Mantida a mesma correlao eleitoral de foras, das ltimas eleies, com as correes devidas,
para dar conta, por exemplo, da migrao de perto de 35% do PSDB e de alguns polticos mais de
centro, como o ex-governador Antnio Britto, para o PCE e algum crescimento eleitoral, teramos
PCD com, digamos, 293 cadeiras, 14% alm da maioria simples e o PCE, com 220, 14% aqum da
maioria simples, obviamente. Um governo do PCD, com o grau de heterogeneidade que ele teria,
para manter sua maioria recorreria aos mesmos expedientes ou at piores, que no nos
lembramos mais do governo Sarney porque a maioria continuaria majoritariamente fisiolgica e
clientelista. O problema no est, portanto, na relao entre Executivo e Legislativo que o
31

No estou dizendo que seja possvel ou desejvel faz-lo, apenas proponho um exerccio de simulao, para verificao da relao
entre maiorias por coalizo ou maiorias por um partido e prticas ditas fisiolgicas ou clientelistas.

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A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

presidencialismo de coalizo determina. Est na relao entre partidos e eleitores, que no est,
tambm associada s regras eleitorais, mas ao nvel de desenvolvimento cvico do eleitorado, entre
outras coisas.
Essa simulao serve para ilustrar outro ponto importante do presidencialismo de coalizo, que a
propenso paralisia decisria, sobretudo legislativa. No caso de nosso hipottico PCD, o
presidente ficaria sempre refm das demandas materiais e por cargos de seus parlamentares, para
conseguir cumprir sua agenda legislativa. Imaginemos, agora, uma mudana na correlao de
foras, que desse a maioria ao PCE. Um partido que abrigaria desde as faces de esquerda que
hoje representam perto de 40% do poder na mquina do PT, os demais partidos de esquerda, como
o PCdoB, o PPS, o PDT, grupos oriundos do PSDB e polticos bem ao centro. Uma
heterogeneidade ideolgica com elevadssima propenso ao impasse interno, formao de faces
dissidentes e, portanto, paralisia decisria, principalmente do legislativo.
O ponto , evidentemente, que a heterogeneidade estrutural do pas em queda, mas ainda
elevadssima a assimetria de nosso federalismo, a diversidade das estruturas de valores polticos e
relativos democracia e a alta diferenciao ideolgica, que esto na origem dos riscos de
paralisia decisria e da complexidade da governana em nosso pas. Estou convencido de que o
fundamento dessas complexidade e complicao da governana no Brasil sociolgico e no
redutvel a problemas de regulao ou ordenamento institucional.
Mas evidente que, precisamente porque mais complexa, a governana requer mecanismos de
gesto da maioria no caso de formao e gesto de coalizes majoritrias mais eficazes e
diferenciados.
Adicionalmente, o presidencialismo de coalizo, por ser presidencialismo, impe presidncia, um
papel crtico no equilbrio, gesto e estabilidade da coalizo. Em qualquer sistema de governana
democrtica, o chefe do governo lidera, conduz e articula a maioria. Mas, nesse especfico padro
de governana o presidente precisa cultivar o apoio da populao o que requer um nvel alto de
desempenho das polticas que implementa, sobretudo as econmicas para usar a popularidade
como presso sobre sua coalizo; ter uma agenda permanentemente cheia, para mobilizar ateno
da maioria parlamentar e evitar sua disperso e fragmentao; alm de uma atitude proativa na
coordenao poltica da maioria, fazendo as vezes de primeiro-ministro, neste caso, para lhe dar
direo e comando.
O chefe de governo deve arbitrar e resolver os conflitos e rivalidades, tpicos das coalizes
multipartidrias, sem se envolver. Quando o presidente no agrega, deixa de exercer atrao sobre a
maioria, foras centrfugas passam a dominar e levam fragmentao da sua base de apoio. Os
partidos e suas faces passam a responder a estmulos diversos, muitas vezes localizados, e muitos
antagnicos entre si. O resultado a perda da capacidade de governana.
Se o presidente deixa de exercer essa atrao e direo sobre a maioria e existem lideranas
alternativas viveis de igual grandeza, fora do governo, ele se torna um lame duck. Se houver
liderana forte independente no governo, ainda que circunstancialmente, ele perde o controle
poltico para essa outra liderana.32

32

O presidente Fernando Henrique na crise recente de governana, no correu o risco de se tornar um lame duck porque no h
lideranas de nvel nacional com grandeza suficiente para exercer atrao sobre a maioria. Da o curso a fragmentao e a poltica
se torna errtica. J na Argentina, o presidente De La Ra parece ter perdido o controle para seu ministro da Economia, Domingo
Cavallo, que exerce a coordenao por uma via partidria distinta da coalizo governista, apoiando-se mais nos grupos peronistas
com os quais tem maiores afinidades, at mais intimidade, do que com os radicais, centro da coalizo de De La Ra, com os quais
nunca manteve boas relaes polticas ou pessoais.

15

A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

Para o comando da coalizo, ele sempre pode contar com os poderes da Presidncia, mas para darlhe direo, ele precisa exercitar ao mximo as habilidades de coordenao, articulao e persuaso.
As quais, no caso de uma maioria fisiolgica, incluem, infelizmente, a distribuio de benefcios.
Alis, essa questo da distribuio de cargos e favores vem sendo tratada no Brasil de forma
idealista e provinciana. Toda coalizo envolve a distribuio dos cargos no governo entre os
partidos que a compem. Em grande parte das melhores democracias do mundo, onde h coalizes,
h uma parcela significativa de polticos que atua para maximizar votos ou postos
governamentais.33 E h aqueles que buscam se eleger para aprovar polticas. So, freqentemente,
minoria. Essa lgica poltica no tica no sentido moralista que querem conferir demanda por
tica na poltica no Brasil.34 Mas tambm no imoral, se no envolver corrupo e prticas lesivas
ao interesse pblico.35 O parlamentar que procura maximizar o voto seria o mais propenso ao tipo
de elo clientelista e fisiolgico de que tratamos com tanta freqncia no Brasil. Os que buscam
cargos para si prprios ou para seu grupo como prmio, tendem a ser basicamente maximizadores
de poder. Os fisiolgicos seriam mais propriamente aqueles que distribuem empregos pblicos para
maximizar votos em seus redutos.
No estou querendo minimizar, menos ainda negar, os problemas de corrupo e fisiologismo,
apenas argumentar que, do ponto de vista institucional, lotear o governo entre os partidos, nomear
pessoas indicadas pelas lideranas partidrias para cargos governamentais destinados a pessoal
poltico ou tcnicos de confiana dos polticos at por razes de orientao de poltica pblica
normal nas democracias, sejam de maioria, sejam de coalizo. As prticas desonestas, embora
tambm comuns ultramar, no so aceitveis, nem normais.36
Concluo esta seo dizendo que o Brasil enfrenta enormes desafios de governana e
governabilidade, alguns tm fundamento sociolgico e no se resolvem rapidamente, nem com
regulao ou engenharia institucional, mas com polticas pblicas com efeitos de longo prazo e
no garantidos. Outros so de natureza institucional e esto a requerer engenharia institucional
mais eficiente e elaborada, sobretudo para melhorar a capacidade de coordenao nas relaes
interinstitucionais, polticas e interfederativas.37 Nesse ponto, nossa democracia vai bem, porque
tem conseguido evitar crises de governabilidade e rupturas institucionais, vai mal porque vive
ciclos recorrentes de crises de governana, paralisia decisria e sobrecarga da agenda poltica.

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Desenvolvi esse argumento em A Lgica das Coalizes, Risco Poltico, Artigos, 19/2/2001.

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Uma aplicao desse argumento crise brasileira atual est na minha coluna, Em Foco, Veja de 21/2/2001, A Lgica poltica no
tica.
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Uma boa discusso recente desse problema que no evidentemente brasileiro est em Wolfgang C. Mller e Kaare Str m
Policy, Office or Votes? How Political Parties in Western Europe Make Hard Decisions, Cambridge University Press,
Cambridge, 1999. A questo bsica que formulam a seguinte: We can think of vote-seeking, office-seeking, and policy-seeking as
three independent forms of behavior in which party leaders engage. The question is what sorts of trade-offs they make between these
goods and under what circumstances, pg. 12.

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Alis, para quem quiser um relato jornalstico fiel de prticas estarrecedoras de fisiologismo, clientelismo e corrupo, que fariam
corar os nossos fisiolgicos, recomendo a leitura de Jacob M. Schlesinger Shadow Shoguns: The Rise and Fall of Japans
Postwar Political Machine, Simon and Schuster, New York, 1997.

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Volto a insistir, porm, no argumento do incio: no existe um estado final de democracia plenamente satisfatrio, existe
democratizao. Todas as democracias tm problemas e falhas que podem afetar gravemente a governana. Ver, por exemplo,
Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi e Pippa Norris (eds.) Comparing Democracies: Elections and Voting in Global Perspective,
Sage, London, 1996 e Giovani Sartori Comparing Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and
Outcomes, Second Edition, New York University Press, New York, 1997.

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A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

5. Para concluir: a democracia brasileira vai bem

Tenho certeza de estar cometendo o pecado mais capital da tbua de mandamentos que vige hoje no
Brasil: o otimismo. Sobretudo com relao poltica brasileira. Mas creio ter alinhado argumentos
razoveis que me permitem dizer que a democracia brasileira vai bem, obrigado. Ela jovem e
robusta. Tem l seus pecados e vcios, mas tem um futuro promissor.
Um dos problemas na avaliao dela a confuso entre conjuntura e processo histrico, entre
governo e regime. perfeitamente possvel dizer que a democracia brasileira vai bem, mas que at
agora no tem sido capaz de gerar bons governos. O governo vai de acordo com o gosto do fregus,
ou vtima dele. Eu, pessoalmente, acho que os governos tm sido cada vez melhores e no piores,
da abertura democrtica para c.
H problemas de coordenao. H fisiologismo e clientelismo nas eleies, no Congresso e nas
relaes Executivo/Legislativo. A necessidade de formar maiorias por coalizo complica
significativamente a governana e a torna muito instvel, sujeita a oscilaes e crises.
Temos enormes desafios polticos. Nossa cultura cvica insuficiente e, em determinadas
instncias, antidemocrtica. H problemas gravssimos na ao dos agentes pblicos. Tome-se o
exemplo das desordens de rua, de inspirao poltica. No Brasil so menos freqentes e menos
violentos do que na Frana, no Canad ou nos Estados Unidos, para no falar das batalhas de rua
nos pases asiticos. Mas a fora policial no tem medida para lidar com eles. Ou se omite
inteiramente, desprotegendo os cidados que no compartilham daquela particular indignao, ou se
excedem para muito alm dos limites admissveis, produzindo transgresses criminosas dos limites
da autoridade pblica, como a de Eldorado dos Carajs. Mas do lado da sociedade, tambm, no se
tem medida e a h certamente uma reao compreensvel aos excessos repressivos do perodo
ditatorial e qualquer manifestante acertado por um cassetete denunciado como grave violncia
policial de um estado fascista. E no . Na democracia existe espao para o cassetete, tanto quanto
para as pedras e paus dos manifestantes. uma questo de limites.
Com relao s reformas ditas polticas que, segundo seus propositores, eliminariam as principais
deficincias de nossa democracia, alinho-me entre aqueles que Wanderley Guilherme dos Santos
define como conservadores institucionais ele mesmo se posicionando dessa forma que no
desejariam ver grandes mudanas no quadro institucional vigente. E mais, grandes mudanas
como implantao do voto distrital majoritrio ou do parlamentarismo envolveriam riscos e custos
no estimveis e que nunca entram nas consideraes dos reformistas. como se reforma s tivesse
benefcio, nem custo, nem efeito colateral. At a pouca idade de nossa democracia sugere mudanas
mais incrementais, aperfeioamentos na margem, que permitam maior amadurecimento do quadro
institucional. Afinal, estamos julgando ineficaz um sistema que ultrapassados os patamares
mnimos para uma verdadeira democracia de massa e vencidos desafios como o da cidadania
eleitoral s teve trs ciclos eleitorais completos nos termos da Constituio de 88. Ajustes,
mantida a natureza do sistema, teriam mais eficcia e menos efeitos colaterais no antecipveis e
no controlveis.
No elenco de mudanas da chamada reforma poltica, a nica que se enquadra nessa categoria, na
minha opinio, a proibio de alianas e coligaes nas eleies proporcionais. J teria um forte
impacto sobre as chances das chamadas legendas de aluguel e sua nica desvantagem que
dificultaria muito a vida de partidos autenticamente representativos de posies eleitoralmente
minoritrias, mas politicamente relevantes, como o PC do B, o PV e o PPS. No caso da
proporcionalidade, antes de experimentar o modelo alemo que por alemo j nos deveria deixar

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A DEMOCRACIA BRASILEIRA VAI BEM, MAS REQUER CUIDADOS

em dvida sobre sua aplicao nos trpicos porque no mudar a variante do sistema DHondt hoje
utilizada para calcular o quociente eleitoral e adotar uma variante do sistema Sainte Lagu38? A
troca elevaria o quociente eleitoral, estabelecendo um valor superior em votos para que o partido
eleja seu primeiro representante e reduziria o tamanho das caudas, evitando que um campeo de
votos eleja vrios companheiros de poucos votos. A proibio de coligaes proporcionais e um
clculo mais exigente para o quociente eleitoral, j teriam um efeito dramtico na representao
partidria. Produziriam resultados mais eficazes e menos injustos, por exemplo, que a clusula de
excluso.39
Condenar o sistema eleitoral brasileiro, pela histria anterior ao golpe militar fazer tabula rasa dos
avanos sociolgicos que alteraram profundamente o comportamento poltico no pas nas ltimas
dcadas.
Tampouco podemos julgar nossa democracia pelos episdios, muitas vezes deprimentes, no
parlamento, no executivo ou nas ruas. So parte da transio. Ainda temos componentes de atraso
poltico, como os temos na economia e na sociedade tambm.
Julgada em movimento, descarnada das conjunturas que emocionam e, no raro, enganam a vista
analtica, a democracia brasileira vai melhor do que seria de se esperar. Mas no suficientemente
boa. Nem nunca ser. Como qualquer outra democracia.

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Para boas comparaes e anlises das virtudes e fraquezas de cada sistema eleitoral e as diferenas entre os sistemas de clculo
DHondt e Sainte Laigu, ver Rein Taagepera e Matthew Soberg Shugart Seats and Votes: The Effecs and Determinants of
Electoral Systems, Yale University Press, New Haven, 1989 e LeDuc, Niemi e Norris (eds.) Comparing Democracies, op. cit.

39

Tenho srias dvidas de se os especialistas do PT j analisaram seriamente o impacto do voto distrital sobre as chances eleitorais
do partido. Deveriam dar uma olhada na histria eleitoral dos partidos Socialista e Comunista na Frana, aps a mudana do voto
proporcional, para o majoritrio distrital.

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