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DRd Desenvolvimento Regional em debate

Ano 2, n. 1, jul. 2012.
ORDENAMENTO DO TERRITRIO: UM TEMA POUCO DISCUTIDO NO BRASIL
Sabrina Dhieniffer Sander
1

Giovane Jos Maiorki
2

O livro
Ordenamento do
Territrio como
Poltica Pblica,
trata-se do mais
recente livro de
Joo Ferro editado pela Fundao Calouste Gulbenkian. O
livro apresenta reflexes sobre os conceitos de ordenamento
do territrio, sua evoluo e fatores de convergncia. A partir
da experincia como Secretrio de Estado do Ordenamento do
Territrio e das Cidades, de Portugal, tambm debate a
atualidade e futuro do ordenamento em Portugal.
O autor, doutor em Geografia, investigador principal
do Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa
(Portugal), onde j foi membro do Conselho Diretor. coordenador de projetos e redes de
investigao internacionais, com atuao em projetos da Comunidade Europeia, consultor da
OCDE, ex-presidente da Associao Portuguesa para o Desenvolvimento Regional (APDR).
Alm da obra em referncia, j publicou vrios outros livros e dezenas de artigos. Apesar da
amplitude de estudos a nvel mundial, Ferro reclama pela escassez dos mesmos no contexto
portugus. Sabemos pouco sobre as crenas, valores, atitudes e comportamentos relativos ao
ordenamento do territrio, ressalta o autor. parte do contexto portugus, expe os
paradigmas da interveno pblica no ordenamento do territrio e das cidades. Analisa o
efeito da globalizao na transio dos conceitos de ordenamento e a emergncia do Spatial
Planning, explanando as suas principais premissas: planejamento participado, colaborativo e
deliberativo, governana territorial e viso estratgica partilhada.
Enquanto em Portugal, o ordenamento do territrio discutido como poltica pblica,
a questo das polticas territoriais no Brasil ainda se apresenta como um grande desafio seja
como Poltica de Estado ou mesmo como tema de investigao.
No mbito governamental, apesar de estar prevista na Constituio Brasileira de 1988,
apenas em 2003, o Ministrio da Integrao Nacional, atravs da Secretaria de Polticas de
Desenvolvimento Regional, foi incumbido pela Lei Federal n 10.683 de 20 de maio de 2003
(artigo 27 inciso XIII letra L e pargrafo 3) de pr em marcha o Programa de Gesto da
Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial. Tal iniciativa oportunizou a

1
Biloga, Mestranda em Desenvolvimento Regional na Universidade do Contestado. Bolsista FAPESC.
2
Contador, Mestrando em Desenvolvimento Regional na Universidade do Contestado.
Resenha de livro:
FERRO, Joo. O Ordenamento
do Territrio como Poltica
Pblica. Lisboa: Fundao
Calouste Gulbenkian, 2011. 146 p.
Sabrina Dhieniffer Sander, Giovane Jos Maiorki

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organizao de uma comisso de especialistas das universidades brasileiras, para propor o que
passou a chamar de Proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT).
Um dos estudos realizados por esta comisso apontou as principais Questes Atuais do
Ordenamento do Territrio no Brasil
3
: (1) forte desarticulao e disperso da ao do Estado
na gesto integrada do territorio; (2) fortes disparidades demogrficas entre as regies
litorneas e interioranas; (3) forte concentrao espacial das atividades econmicas ao longo
do litoral, nas reas metropolitanas e nas regies Sudeste e Sul; (4) dificuldades, para o Estado,
na promoo da integrao espacial dos fluxos econmicos; (5) conflitos de uso e geral, com
territrios onde prevalece a lgica de grandes empresas, em detrimento de grupos sociais
menos poderosos e oposio e disparidade entre a logstica das grandes empresas e da
produo familiar; (6) predominncia absoluta das rodovias no sistema de transporte
brasileiro; (7) disparidades na distribuio territorial das redes de informao de longa
distncia; (8) insuficincia de uma infraestrutura de logstica orientada para a integrao
continental; (9) baixa explorao da navegao hidroviria no territrio nacional; (10)
distribuio desigual da infraestrutura de armazenagem no territrio nacional; (11) a malha
ferroviria possui uma distribuio desigual e mal explorada; (12) a distribuio e o acesso
energia no so homogneos no pas, com concentrao no centro-sul; (13) padro predatrio
da expanso das fronteiras de produo, com forte desmatamento ao longo dos eixos de
expanso da fronteira agropecuria; (14) conflitos fundirios pela propriedade e controle do
territrio e superposio de categorias de uso; (15) constituio do mercado de terras pode ser
vetor de excluso de direitos ao territorio; (16) fortes contrastes socioeconmicos entre as
regies Sul-Sudeste e Norte-Nordeste; (17) hierarquia das cidades e reas de influncia
profundamente desiguais.
No entanto o mesmo estudo chama a ateno que: a inexistncia de uma poltica de
Ordenamento Territorial no Pas no significa a inexistncia de polticas pblicas setoriais que
impactam o territrio. So vrios os Instrumentos de Ordenamento Territorial, com destaque
para: Sistema Nacional de Unidades de Conservao; Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano; Planos Diretores Municipais (e seus instrumentos de gesto territorial urbana); Plano
Nacional de Recursos Hdricos; Planos Diretores de Bacias Hidrogrficas; Plano de
Desenvolvimento Territorial Sustentvel; Programa Nacional de Desenvolvimento dos
Territrios Rurais; Programa de Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e
Etnodesenvolvimento; Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Alm disso, existem
outros Instrumentos com Rebatimento Territorial, na forma de Polticas (Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional; Poltica Nacional de Meio Ambiente; Poltica de
Desenvolvimento Rural Sustentvel; Poltica Nacional de Recursos Hdricos), Planos
Macrorregionais e Sub-regionais, Planos Setoriais, Consrcios Pblicos Intermunicipais e
outros.
Os estudos produzidos pela comisso referida foram sintetizados como Documentos de
Base para a Definio de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), sob a
forma de Textos bsicos da proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial e
proposta de poltica - Para Pensar uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Tais

3
Conf.: BURSTYN, Marcel. Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS). Universidade de Braslia (UnB),
palestra proferida no Seminrio Nacional de Ordenamento Territorial, Braslia, 7 e 8 nov. 2006.
Ordenamento do territrio: um tema pouco discutido no Brasil

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documentos podem ser acessados na pgina do Ministrio da Integrao Nacional
4
. Como
resultado, os tcnicos do Ministrio chegaram a ensaiar a discusso de uma Proposta de
PNOT. Infelizmente, nos anos seguintes o tema pouco evoluiu.
Na sequncia, o debate sobre polticas territoriais no Brasil, foi centralizado pela
criao da uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), institucionalizada
pelo Decreto N 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, do Presidente da Repblica. A PNDR
props, como objetivo, a reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies
brasileiras e a promoo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, alm de
orientar os programas e aes federais no Territrio Nacional. A reduo das desigualdades
regionais, segundo o Decreto de criao da PNDR, deveria se nortear pelas seguintes
estratgias: (1) estimular e apoiar processos e oportunidades de desenvolvimento regional, em
mltiplas escalas; e (2) articular aes que, no seu conjunto, promovam uma melhor
distribuio da ao pblica e investimentos no Territrio Nacional, com foco particular nos
territrios selecionados e de ao prioritria. As estratgias da PNDR, segundo a proposta,
deveriam ser convergentes com os objetivos de incluso social, de produtividade,
sustentabilidade ambiental e competitividade econmica.
Enquanto no Brasil, a gesto territorial visa articular a poltica de ordenamento
territorial nacional com a poltica de desenvolvimento regional, num Estado Unitrio como
Portugal, a poltica de ordenamento territorial concebida, especialmente, em paralelo ao
planejamento do desenvolvimento urbano e regional, como uma poltica pblica. No caso do
Brasil, o desafio principal articular os diferentes instrumentos legais com rebatimento
territorial.
Por outro lado, como ressalta a obra aqui resenhada, a Constituio Portuguesa
estabelece o ordenamento do territrio como funo pblica e tarefa fundamental do Estado.
Com isso, o ordenamento do territrio, passa a ser concebido como uma poltica pblica. No
entanto, reconhece o autor, que ainda trata-se de uma poltica duplamente fraca: fraca em
relao sua misso, dada a desproporo que se verifica entre a ambio dos objetivos
visados e as condies efetivas para atingi-los; e fraca em relao aos efeitos indesejados
decorrentes de outras polticas. Os fatores que contribuem para a fragilidade do ordenamento
do territrio como poltica pblica, segundo Ferro (2011, p. 25) deve-se a fatores internos e
externos: a existncia de um sistema de ordenamento do territrio jovem e ainda
desacreditado e de uma comunidade tcnico-profissional e cientfica disciplinarmente
fragmentada. Mas os aspectos principais que justificam a fragilidade da poltica de
ordenamento do territrio, segundo o autor, so o predomnio de uma cultura poltica e
administrativa pouco favorvel coordenao intersetorial de base territorial e a ausncia
de uma cultura cvica de ordenamento do territrio robusta, alm da inexistncia de
competncias formais da Unio Europeia em matria de ordenamento do territrio.
As fragilidades apontadas na poltica de ordenamento do territrio de Portugal so
sintomticas para entender a falta de avanos na proposta brasileira de Poltica Nacional de
Ordenamento Territorial. Se um pas como Portugal tem desafios ainda no superados,
mesmo sendo um pas no federado, sem a mesma complexidade para ordenar o uso de seu
territrio, alm do mais, inserido no conjunto de pases da Unio Europeia, o que esperar do

4
Disponvel em: <http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/publicacoes/pnot.asp>. Acesso em: 09 jul.
2012.
Sabrina Dhieniffer Sander, Giovane Jos Maiorki

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Brasil? O Brasil, alm de sua grande extenso territorial, no tem nenhuma tradio no tema
ordenamento do territrio. Um exemplo disso o longo caminho percorrido no Congresso
Nacional brasileiro por leis com implicaes territoriais, tais como, a legislao ambiental,
especialmente, referente ao Cdigo Florestal. A tradio histrica brasileira de concepo e
aplicao de polticas pblicas setoriais. De forma muito acanhada e com muitas restries,
recentemente, algumas polticas pblicas, tais como as aplicadas no setor agrcola, a exemplo
do Programa Territrios da Cidadania, comeam a ser pensadas numa concepo territorial e
no setorial.
Mas, o que ordenar? Basicamente, ordenam-se os mltiplos usos do territrio, e de
seus recursos naturais, coexistentes em um dado tempo e no espao. Usos impostos pelas
atividades humanas de produo, e de reproduo, abrangendo atividades industriais,
agrcolas, etc., suas formas de ocupao e padres de produo de bens e servios. Para que
ordenar? na definio dos propsitos do ordenamento que a ideologia do Estado primeiro
se apresenta, ou seja, no discurso. Algumas questes como as que se seguem esto presentes
na maioria das leis sobre ordenamento territorial: (1) o desenvolvimento socioeconmico
equilibrado das regies; (2) a melhora da qualidade de vida; (3) a gesto responsvel dos
recursos naturais; (4) a utilizao racional do territrio (com clareza dos critrios de
racionalidade empregados)
5
.
Vejam os desafios que precisam ser superados para pensar uma poltica nacional de
ordenamento do territrio, principalmente no Brasil, mas presentes em parte ainda na
realidade europeia, apesar de sua histrica tradio institucional em relao s questes
territoriais.
Ferro, na obra referenciada, entende a poltica de ordenamento do territrio essencial
para promover lugares, regies, pases e espaos transnacionais mais atrativos, sustentveis,
desenvolvidos, justos e democrticos. Preocupado com as fragilidades apresentadas ainda
pelo processo de ordenamento do territrio em Portugal e outros pases europeus, pergunta-se:
o que fazer para capitalizar uma significativa convergncia transnacional das polticas
territoriais europeias e consolidar uma nova cultura de planejamento e de ordenamento do
territrio?
Primeiro, alerta que se tem um reconhecimento razovel sobre o funcionamento do
sistema de ordenamento do territrio, dos instrumentos e procedimentos, mas sabe-se muito
pouco sobre as condies sociais de funcionamento do ordenamento do territrio como
poltica pblica, indicando a necessidade de mais debates sobre o tema. Um segundo aspecto
ressaltado pelo autor: as polticas de ordenamento do territrio, de desenvolvimento regional,
ambientais, agrcolas, s para mencionar alguns exemplos, se sobrepem, articulam, ou at se
substituem, concorrendo muitas vezes entre si, em contextos polticos e culturais
caracterizados por fronteiras porosas e lutas de poder, entre diferentes comunidades
profissionais, instituies, instrumentos de poltica e fontes de financiamento.
Novamente, as preocupaes do autor em relao s polticas pblicas com impacto
territorial, ao se referir realidade portuguesa, contribuem para entender os desafios a serem

5
Conf. Thereza Carvalho Santos, em documento do Ministrio da Integrao Nacional - Para Pensar uma
Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (p. 50), Disponvel em:
<http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/publicacoes/pnot.asp>
Ordenamento do territrio: um tema pouco discutido no Brasil

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superados no Brasil em relao ao tema. No s a proposta de Poltica Nacional de
Ordenamento Territorial, mas tambm a j institucionalizada Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional, tm um caminho longo a percorrer. Vejam-se as questes atuais
do ordenamento do territrio no Brasil, apontadas anteriormente. Se em Portugal recomenda-
se o aumento do debate sobre o tema, no Brasil, para sermos realistas, o debate apenas iniciou!
Por fim, o livro O Ordenamento do Territrio como Poltica Pblica, prope-se
responder vrias questes: (1) como melhorar as condies sociais de funcionamento da
poltica de ordenamento territorial, e em que concepes modernas de Estado, sociedade e
economia?; (2) em que medida possvel aproveitar as condies atuais dos processos de
convergncia transnacional de diferentes culturas e sistemas de ordenamento do territrio de
forma a construir uma poltica pblica mais eficiente?; (3) como contribuir para ultrapassar o
dficit de cultura territorial e a cultura burocrtico-administrativa de poltica de ordenamento
do territrio hoje prevalecente hoje me Portugal?
Ressalta-se novamente a importncia da obra aqui resenhada, pois a resposta s
questes acima referidas, sobre a realidade de Portugal, podem servir de inspirao para
iniciarmos o aprofundarmos do debate sobre a necessidade de integrao das polticas
pblicas brasileiras com impacto territorial.
O autor responde as questes acima evidenciadas em quatro captulos: Captulo 1
Sistemas e Culturas Nacionais de Ordenamento do Territrio na Europa: da diversidade
convergncia; Captulo 2 Processo de Convergncia: fatores e dinmicas; Captulo 3 As
Dinmicas de Convergncia Europeia como fator de Aprendizagem e Inovao Social;
Captulo 4 - O Ordenamento do Territrio e Mudana Cultural em Portugal. Por fim, na
concluso, prope uma Concepo Neomoderna de Poltica Pblica de Ordenamento do
Territrio.
Ressaltando que o desafio em relao s mudanas necessrias para dar efetividade a
uma poltica pblica de ordenamento do territrio, que deve atingir trs tipos de atores
comunidade profissional, decisores polticos e cidados em geral , sobretudo, de ordem
cultural, Joo Ferro conclui:
Finalmente, aos cidados, individualmente ou organizados em movimentos cvicos,
cabe defender a salvaguarda do territrio como causa comum, mobilizando-se para
esse efeito, participando em iniciativas que visem o bom uso desta causa comum,
propondo aes adequadas e exequveis, assumindo comportamentos que, pelo seu
efeito direto e pelo exemplo que representam, contribuam para uma conscincia
territorial mais exigente (p. 134).
Uma conscincia territorial mais exigente tudo o que se possa desejar, para balizar
os debates no Brasil sobre as polticas pblicas que impactam os territrios, seja, sobre
questes ambientais, sobre polticas agrcolas e agrrias, enfim, sobre formas de ocupao e
uso dos territrios. Infelizmente, o que tem se observado que os debates, por exemplo, sobre
o Cdigo Florestal, que ocorrem na sociedade e se reproduzem no Parlamento Brasileiro, em
geral, tm um carter exclusivamente setorial, quando no corporativo. Enfim, se recomenda
o livro aqui resenhado, pois traz contribuies para inspirar a ampliao do debate sobre o
tema em referncia no Brasil.
Sabrina Dhieniffer Sander, Giovane Jos Maiorki

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Ano 2, n. 1, jul. 2012.
Por fim, um livro que se sugere a leitura para melhor entendimento do tema
ordenamento territorial.





























Resenha recebida em: 05/07/2012
Resenha aprovada em: 31/07/2012