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A reforma gerencial do Estado de 1995*

Luiz Carlos Bresser-Pereira**

SUMRIO: 1. Introduo; 2. Um pouco de histria; 3. Reforma do Estado e


reforma administrativa; 4. Debate nacional; 5. Reforma burocrtica e
reforma gerencial; 6. O modelo da reforma; 7. Reforma social democrtica
e social-liberal.
P A L A V R A S - C H A V E : reforma gerencial; gesto pblica; pblico no-estatal;
burocracia.
A reforma gerencial do Estado de 1995 faz distino entre as atividades
exclusivas do Estado e as atividades sociais e cientficas: o Estado deve executar formalmente as primeiras, enquanto financia as outras, que devem ser
executadas por organizaes pblicas no-estatais. Entre as atividades estatais, a reforma de 1995 distingue, adicionalmente, o ncleo estratgico,
onde as decises so tomadas, das agncias executivas e reguladoras, que
devem ser mais autnomas do que em sistemas burocrticos clssicos e
prestar mais contas. Os princpios bsicos da reforma, consistentes com a
nova administrao pblica, foram definidos no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, de 1995, e na emenda constitucional que veio a ser
chamada de reforma administrativa. A emenda e a maioria das instituies exigidas pela reforma estavam aprovadas em 1998. Este resultado positivo foi possvel, a despeito da forte rejeio inicial, devido ao debate nacional
que levantou, o qual terminou em grande aprovao pela opinio pblica e
pela alta burocracia. Agora a reforma est sendo gradualmente (e frouxamente) implementada nos nveis federal, estadual e municipal.
The 1995 managerial reform of the State
The 1995 managerial reform of the State makes a distinction between the
exclusive activities of the State and social and scientific activities: the State
is supposed to directly execute the former, while financing the latter, which
should be taken care of by public non-State organizations. Within the States

* Este artigo, recebido em maio e aceito em ago. 2000, foi originariamente apresentado no seminrio Moderna Gesto Pblica, patrocinado pelo Instituto Nacional de Administrao Pblica
(INA) e realizado em Lisboa, Portugal, em mar. 2000.
.
** Professor da FGV-SP

RA P

R i o d e Ja n e ir o 3 4( 4 ) : 7 - 2 6, Ju l . / A g o . 2 0 00

activities, the 1995 reform additionally distinguishes the strategic core,


where decisions are made, from executive and regulatory agencies, which
are supposed to be more autonomous than in classical bureaucratic systems,
and more accountable. The reforms basic principles, consistent with the
new public management, were defined in the 1995 Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (Master Plan for the State Apparatus
Reform), and in the constitutional amendment that came to be called the
administrative reform. The amendment and most of the institutions
required by the reform were approved by 1998. This positive outcome was
possible, in spite strong initial rejection, due to the national debate that it
entailed, which ended with wide approval among public opinion and senior
civil service. Now the reform is being gradually (and loosely) implemented
at federal, state, and municipal levels.

1. Introduo
Cinco anos depois de iniciada, a reforma gerencial da administrao pblica
brasileira iniciada em 1995 pode ser hoje considerada um projeto bem-sucedido, principalmente em termos de definio institucional. As principais mudanas legais previstas foram transformadas em leis: a reforma constitucional, que
ficaria chamada de reforma administrativa, foi aprovada praticamente na forma proposta pelo governo, flexibilizando o regime de estabilidade e terminando com o regime jurdico nico; as agncias reguladoras foram criadas e
dotadas de autonomia previstas para agncias executivas; foram definidas em
lei e estabelecidas as primeiras organizaes sociais destinadas a executar no
setor pblico no-estatal atividades sociais e cientficas que o Estado deseja financiar mas no quer executar diretamente; foi criado o regime de emprego
pblico como alternativa ao cargo pblico quando no se tratar do exerccio
de atividade exclusiva de Estado; alteraes substanciais na lei regulando o regime de trabalho dos servidores pblicos foram introduzidas, eliminando privilgios e distores; os contratos de gesto e o conceito de indicadores de
desempenho foram claramente definidos; e uma nova poltica de recursos humanos foi colocada em prtica, com nfase no fortalecimento do ncleo estratgico do Estado e na realizao de concursos anuais com pequeno nmero de
vagas de reposio para as carreiras de Estado.
Por outro lado, uma estratgia gerencial de administrao a gesto
pela qualidade total foi adotada e passou a ser consistentemente aplicada
na administrao pblica federal e em diversas administraes estaduais e
municipais. Finalmente, o apoio recebido pela reforma junto alta administrao pblica revelou uma clara mudana de uma cultura burocrtica para
uma cultura gerencial. Houve, assim, xito nos trs planos da reforma: no institucional, no cultural e no da gesto. Naturalmente, em especial nesta ltima dimenso, a reforma est apenas comeando, sua implantao demorar
anos, mas bases slidas foram lanadas.

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Tornou-se comum afirmar que as reformas orientadas para o mercado


que vm sendo realizadas desde 1980 importam na passagem do Estado produtor para o regulador. Esta linguagem perigosa, tem forte sabor neoliberal, na
medida em que est afirmando que a reforma limita-se a privatizar servios
monopolistas ou quase-monopolistas e, em seguida, estabelecer agncias reguladoras dos preos das empresas privatizadas. Por isso, prefiro falar em uma reforma gerencial do Estado e, portanto, que a transio do Estado produtor para
o Estado gerencial vai alm de criar agncias reguladoras: tambm o Estado
democrtico e eficiente, que financia a fundo perdido os servios sociais e de
pesquisa cientfica e age como capacitador (enabler) da competitividade das
empresas privadas.
Entre 1995 e 1998 fui o responsvel principal pela reforma, frente do
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Quando apresentei nao a proposta da reforma, em janeiro de 1995 uma reforma que
no estava includa na agenda poltica do pas verificou-se uma reao de
generalizada descrena quanto sua viabilidade: a burocracia estatal brasileira muito poderosa, diziam-me, e jamais permitir a reforma. Estavam
enganados duplamente: primeiro, porque supunham que a reforma fosse contra os servidores pblicos quando no era embora implicasse a eliminao
de privilgios burocrticos, propunha o aumento de sua autonomia gerencial; segundo, porque no podiam imaginar que acabasse por contar com o
apoio da opinio pblica e da alta burocracia, e fosse aprovada.
Desde o final de 1997 tornou-se claro que a reforma gerencial de 1995
fora bem-sucedida nos planos cultural e institucional. A idia da administrao pblica gerencial em substituio burocrtica havia-se tornado vitoriosa, e as principais instituies necessrias para sua implementao tinham
sido aprovadas ou estavam em processo final de aprovao pelo Congresso.
Entretanto, estava claro tambm para mim que o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, criado em 1995, no tinha poder suficiente
para a segunda etapa da reforma: sua implementao. S o teria se fosse uma
secretaria especial da Presidncia e contasse com o interesse direto do presidente da Repblica. Como esta alternativa no era realista, passei, a partir do
incio de 1998, a defender dentro do governo a integrao desse ministrio
com o do Planejamento, com o argumento de que em um ministrio que controla o oramento pblico teria poder suficiente para implementar a reforma.
Minha proposta acabou sendo aceita na mudana para o segundo governo
Fernando Henrique Cardoso, iniciado em janeiro de 1999, passando o novo
ministrio a ser chamado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.1

O presidente disse-me ento, ao informar-me de sua deciso de fundir os dois ministrios, que
entendia que minha misso na administrao federal havia sido cumprida e me convidou para
assumir o Ministrio da Cincia e da Tecnologia. Permaneci nesse cargo entre janeiro e julho de
1999, quando voltei para minhas atividades acadmicas.

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Este ministrio, ao qual foi atribuda a misso de implementar a reforma


gerencial, passou a realizar essa tarefa usando como instrumentos bsicos o oramento anual da Repblica e, em especial, o Plano Plurianual, PPA. Por outro
lado, nos nveis dos estados da Federao e dos municpios, as idias e instituies das reformas gerenciais vo sendo implantadas de forma cada vez mais consistente.2 Em um nvel mais amplo, as idias da reforma gerencial do Estado de
1995 ultrapassaram as fronteiras do pas, e, por meio do Clad (Conselho LatinoAmericano de Administrao para o Desenvolvimento), estendeu-se para a Amrica Latina atravs da aprovao, pelos ministros de Administrao latino-americanos, do documento Uma nova gesto pblica para a Amrica Latina (Clad,
1998).3
Este artigo no um relato de minha gesto no ministrio, mas uma
descrio sumria do modelo que serviu de base para a reforma, e uma discusso das relaes da reforma com a cidadania e a democracia. Discuti todos
esses temas de forma extensiva no livro Reforma do Estado para a cidadania
(Bresser-Pereira, 1998). A primeira parte deste livro discute, no plano histrico, as razes pelas quais a reforma do Estado e particularmente da administrao pblica tornaram-se centrais nos anos 1990; a segunda parte tem
carter terico: relaciona a reforma gerencial com a defesa do patrimnio pblico e da cidadania, apresenta o modelo da reforma, define o que a administrao pblica gerencial e demonstra como esse tipo de reforma s vivel
no regime democrtico. Na terceira parte fao o diagnstico da administrao pblica brasileira e, na quarta, descrevo as principais instituies e polticas pblicas adotadas.
Este artigo um rpido balano do que foi feito e uma forma de continuar o debate nacional que se formou em torno da reforma. Um debate em
que as novas idias saram vitoriosas, mas que precisa ser sempre retomado,
seja para ser reafirmado, seja para ser corrigido. No h nada hoje mais importante, no Brasil, do que nos engajarmos em um verdadeiro debate sobre
todos os temas da vida pblica nacional. Um debate marcado pelo respeito,
em que os participantes respeitem as pessoas e os argumentos apresentados.
S assim aprenderemos dos nossos erros, descobriremos novos caminhos,
aprofundaremos nossa democracia, dependeremos menos de elites iluminadas e fortaleceremos o espao pblico e a sociedade civil.

Recebi, por exemplo, recentemente, um exemplar do Plano diretor da reforma do Estado, do


Governo do Estado de Pernambuco (2000). Este plano diretor, aprovado e publicado pela
Comisso Diretora da Reforma do Estado, segue fielmente os princpios e conceitos da reforma
gerencial de 1995, com a distino entre atividades exclusivas e no-exclusivas de Estado.
3 O Clad, com sede em Caracas, rene os governos de 24 pases latino-americanos e do Caribe, e
dos dois pases ibricos. Seu conselho diretivo formado pelos ministros de Administrao ou
correspondentes em cada pas.

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2. Um pouco de histria
As idias da reforma gerencial de 1995 comearam a ser formuladas logo em
seguida ao convite que recebi do presidente Fernando Henrique Cardoso, em
dezembro de 1994, para assumir o novo Ministrio da Administrao Federal
e Reforma do Estado (Mare), que surgia da transformao, por sua iniciativa,
da antiga Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica.
No fui eu quem solicitou a mudana de status e de nome do ministrio, mas
esta mudana fazia provavelmente sentido para o presidente: desta forma, ele
fazia um desafio ao novo ministro e equipe que iria me ajudar, para que enfrentassem a reforma da administrao pblica e, mais amplamente, do Estado.
Ainda que julgue que o servio pblico s se justifica quando temos a
coragem de inovar e mudar, sei tambm que a prudncia outra qualidade
essencial dos homens pblicos. Por isso, e dadas as limitaes bvias de meu
ministrio, decidi concentrar-me na reforma da administrao pblica, ou,
um pouco mais amplamente, do aparelho do Estado. Eu j tinha algumas idias a respeito, j que orientara alunos e presidira a comisso que reformulou a
ps-graduao em administrao pblica na Fundao Getulio Vargas/SP.
Conhecia muito bem a administrao pblica burocrtica, conhecia a teoria e
a prtica da administrao de empresas e tinha uma idia da administrao,
que eu chamaria um pouco adiante de gerencial, atravs da leitura do livro
de Osborne e Gaebler (1992), Reinventando o governo. Mas precisava conhecer muito mais a respeito das novas idias. E foi o que fiz, viajando para a Inglaterra logo no incio do governo e comeando a tomar conhecimento da
bibliografia que recentemente havia-se desenvolvido, principalmente naquele pas, a respeito do assunto.
O resultado foi elaborar, ainda no primeiro semestre de 1995, o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda constitucional da reforma administrativa, tomando como base as experincias recentes em pases
da OCDE, principalmente o Reino Unido, onde se implantava a segunda grande reforma administrativa da histria do capitalismo: depois da reforma burocrtica do sculo passado, a reforma gerencial do final deste sculo. As
novas idias estavam em plena formao, as novas prticas administrativas,
em processo de implantao. O Brasil tinha a oportunidade de participar desse grande movimento de reforma e constituir-se no primeiro pas em desenvolvimento a faz-lo.
Quando as idias foram inicialmente apresentadas, em janeiro de 1995,
a resistncia a elas foi muito grande. Tratei, entretanto, de enfrentar essa resistncia da forma mais direta e aberta possvel, usando a mdia como instrumento de comunicao. O tema era novo e complexo para a opinio pblica e
a imprensa tinha dificuldades em dar ao debate uma viso completa e fidedigna. No obstante, a imprensa serviu como um maravilhoso instrumento
para o debate das idias. Minha estratgia principal era a de atacar a adminis-

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trao pblica burocrtica, ao mesmo tempo que defendia as carreiras de Estado e o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado. Dessa forma
confundia meus crticos, que afirmavam que eu agia contra os administradores pblicos ou burocratas, quando eu procurava fortalec-los, torn-los mais
autnomos e responsveis. Em pouco tempo, um tema que no estava na
agenda do pas assumiu o carter de um grande debate nacional. Os apoios
polticos e intelectuais no tardaram, e, afinal, quando a reforma constitucional foi promulgada, em abril de 1998, formara-se um quase-consenso sobre a
importncia da reforma para o pas, agora fortemente apoiada pela opinio
pblica, pelas elites formadoras de opinio e, em particular, pelos administradores pblicos.

3. Reforma do Estado e reforma administrativa


Atravs do documento bsico da reforma o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado , documento cujos princpios continuam orientando a
ao reformadora do governo, procurou-se definir as instituies e estabelecer as diretrizes para a implantao de uma administrao pblica gerencial
no pas. preciso, portanto, no confundir a reforma gerencial do Estado de
1995 com a emenda constitucional, apresentada pelo governo em 1995, que
ficou chamada de reforma administrativa.
Toda reforma do Estado implica reforma institucional, que provoca mudanas substantivas nas estruturas legal e organizacional e nas polticas pblicas.
As reformas do Estado que alteram substancialmente a forma de funcionamento
do aparelho do Estado merecem ser chamadas de reformas administrativas. Nesse sentido, entendo que existem apenas duas verdadeiras reformas administrativas na histria do capitalismo: a reforma burocrtica e a reforma do servio
civil.4 A primeira marca a transio para a dominao racional-legal de que nos
fala Weber, representando um momento fundamental do processo histrico de
racionalizao burocrtica. Atravs dela instala-se uma administrao profissional, estabelecendo-se instituies e polticas pblicas prprias da administrao
pblica burocrtica. A segunda, por sua vez, partindo da existncia de um servio civil, desenvolve um conjunto de instituies e de princpios que viabilizam e
do origem administrao pblica gerencial. As outras reformas administrativas ou so tentativas fracassadas, ou so momentos da implantao, no passado, da reforma burocrtica, e, no futuro, da reforma gerencial, j que nem uma
destas duas grandes reformas se implanta de um dia para outro. Tm, geralmente, um momento dramtico de mudana institucional, ao qual se segue um longo
processo de implantao, que se estende por anos, com avanos e retrocessos.

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Em ingls, civil service reform.

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Existe, porm, um abuso da expresso reforma administrativa por


parte de dirigentes polticos, que com freqncia a utilizam para designar as
mudanas de organograma que fazem quando assumem um cargo executivo
nacional. E a prpria burocracia, especialmente na Amrica Latina, parece estar permanentemente engajada em alguma reforma administrativa, que assim se transforma em rotina e se desfigura. Desde os anos 1930, quando a
reforma burocrtica foi iniciada, at o incio dos anos 1990, quando se falava
em reforma administrativa no Brasil, subentendia-se a continuao ou o aprofundamento da reforma burocrtica uma reforma que precisava sempre ser
completada. Assim, reformas administrativas no eram outra coisa seno
o esforo permanente e necessrio no sentido de implantar um servio pblico profissional e fortalecer a burocracia, combatendo, assim, o patrimonialismo. Essa conceituao de reforma administrativa no era, porm, exclusiva
dos pases latino-americanos. S no final dos anos 1990, na administrao James Wolfensohn, quando prticas gerenciais se tornaram generalizadas na
administrao do Banco Mundial (Abrantes, 2000), este comeou a se dar
conta de que a verdadeira reforma administrativa moderna a reforma gerencial.5
De outra natureza, mas igualmente equivocada, a confuso de reforma
administrativa com mudanas ou aperfeioamentos na gesto. Ora, mudanas
na forma de gerir agncias estatais, tanto quanto na forma de administrar empresas, so feitas todos os dias. Os bons administradores esto permanentemente buscando novas formas de gerenciar suas organizaes. A busca da
excelncia na administrao um processo permanente, dirio, inclusive porque um dos princpios fundamentais da administrao o de que no existe
vo cruzeiro (steady state growth) ou piloto automtico. uma esperana v,
de administradores pouco experientes, imaginar que podero alcanar uma frmula de administrar que caminhe sozinha, sempre em equilbrio. Na gesto, o
que se corrige hoje desmancha amanh, ou se torna obsoleto devido emergncia de fatos novos, exigindo novas decises administrativas. Por isso no
cabe falar em reforma de gesto. A tendncia crescente implantao da gesto para a qualidade nas administraes pblicas dos pases da OCDE um fato
auspicioso, mas que s se efetiva e passa a fazer parte integrante da reforma gerencial na medida em que as mudanas institucionais e as correspondentes mudanas culturais so realizadas.
A reforma constitucional foi parte fundamental da reforma gerencial do
Estado de 1995, j que mudou instituies normativas fundamentais. Muitas

Assisti pessoalmente a essa mudana do banco, que comeou a tomar corpo na reunio
interna (Prem), de maio de 1998. Por outro lado, os participantes de um seminrio realizado
em junho de 1994 entre agncias estatais britnicas e suecas, ao verificarem a identificao feita
pelo Banco Mundial entre reforma administrativa e civil service reform, decidiram que usariam a
expresso public administration reform para designar a reforma gerencial.

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mudanas institucionais, porm, foram de carter infraconstitucional. Quando, por exemplo, em 1997, as duas novas instituies organizacionais bsicas
da reforma, as agncias executivas (instituies estatais que executam atividades exclusivas de Estado) e as organizaes sociais (instituies hbridas
entre o Estado e a sociedade que executam os servios sociais e competitivos)
foram formalmente criadas, isto no dependeu de mudana da Constituio.
Grandes alteraes tambm foram realizadas na forma de remunerao dos
cargos de confiana, na forma de recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado. Pela emenda constitucional, o regime de trabalho dos servidores deixou de ser nico; em conseqncia, em 1999 foi aprovada a lei
definindo, ao lado do regime estatutrio, o regime de emprego pblico. Antes mesmo da aprovao da emenda, porm, grandes alteraes haviam sido
introduzidas entre 1976 e 1978 nas regras que presidem o regime de trabalho dos servidores estatutrios.
A reforma gerencial de 1995 tem trs dimenses: uma institucional, outra cultural, e uma terceira, de gesto. No trabalho que eu e minha equipe
realizamos no Mare demos prioridade para a mudana institucional, j que
uma reforma antes de mais nada uma mudana de instituies. Mas s foi
possvel aprovar as novas instituies depois de um debate nacional no qual a
cultura burocrtica at ento dominante foi submetida a uma crtica sistemtica, ao mesmo tempo que as novas instituies eram defendidas, particularmente a quebra da estabilidade total de que gozavam os servidores na
Constituio de 1988 e a idia de transformar os servios sociais e cientficos
prestados pelo Estado em organizaes sociais, ou seja, em organizaes pblicas no-estatais financiadas pelo oramento do Estado e supervisionadas
atravs de contratos de gesto.

4. Debate nacional
A aprovao da reforma constitucional, praticamente nos termos em que foi
originariamente proposta pelo governo, foi um processo lento e difcil, que durou cerca de trs anos. Esta aprovao ocorreu contra todas as apostas daqueles que, quando ela foi proposta, em janeiro de 1995, no acreditaram que
pudesse ter xito. A reao inicial reforma foi, na verdade, de hostilidade,
descrena e perplexidade. Hostilidade da parte daqueles que estavam comprometidos com a velha viso burocrtica da administrao pblica, seja por
uma questo ideolgica, seja por se sentirem ameaados em seus privilgios.
Perplexidade da parte dos que se viram diante de uma proposta inovadora,
que mudava a agenda do pas, e no tinham ainda tido tempo para avaliar as
novas idias. Descrena da parte dos que, aceitando a proposta de reforma,
sentiam que os interesses corporativos e patrimonialistas contrariados eram
por demais fortes. Aos poucos, porm, a perplexidade foi-se transformando

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em apoio, e a descrena foi dando lugar a um nmero crescente de defensores da reforma em todos os setores da sociedade e, principalmente, entre os
membros da alta burocracia brasileira. Os opositores, que inicialmente tentaram ridicularizar a proposta de reforma, foram obrigados em seguida a se
opor veementemente a ela e, afinal, dada a falta de argumentos e, principalmente, de apoio social, abriram espao para que o paradigma gerencial se
tornasse dominante.
Em um primeiro momento muitos pensaram que o pas ainda no estava preparado para a proposta de reforma, que as foras patrimonialistas e
corporativistas eram ainda muito fortes a ponto de derrot-la, mas aos poucos foi ficando claro que isto no era verdade o pas estava maduro para a
mudana. Tambm em um primeiro momento houve quem confundisse as
novas idias com uma viso neoconservadora da reforma do Estado. O fato de
as reformas terem ocorrido principalmente no Reino Unido, durante o governo Thatcher, levava a essa confuso, embora outros pases com governos social democratas tenham empreendido e continuem a levar adiante reformas
gerenciais.
Aos poucos, entretanto, foi ficando claro que a pecha de neoliberal ou
neoconservadora no se aplicava reforma brasileira: uma reforma neoconservadora da administrao pblica aquela que se limita a propor a reduo do
aparelho do Estado, a promover o downsizing; no reconhece a especificidade
da administrao pblica, pretendendo reduzi-la administrao de empresas;
no d um papel decisivo ao controle social dos servios pblicos; e, ao adotar
os princpios da teoria da escolha racional, nega ou reduz ao mnimo a possibilidade de cooperao, acentuando apenas os controles rgidos.
Na verdade, os princpios que orientam a viso neoliberal ou neoconservadora so compatveis com os princpios da administrao pblica burocrtica, enquanto conflitam com os da reforma gerencial. O neoliberalismo
parte do pressuposto do egosmo essencial dos polticos e dos administradores pblicos, que apenas fariam permutas consigo mesmos entre o objetivo de
enriquecerem custa do Estado e o de se reelegerem (se forem polticos) ou
de alcanarem postos mais altos na carreira (se forem administradores pblicos). Ora, diante desse pressuposto, que exclui a possibilidade de ao coletiva ou de cooperao atravs do Estado, as duas conseqncias lgicas so a
opo pelo Estado mnimo e o controle burocrtico rgido no Estado do que
no puder ser controlado automaticamente pelo mercado. J a administrao pblica gerencial parte do pressuposto de que no apenas egosmo e conflito marcam as aes humanas, mas tambm cooperao e esprito pblico.
Desta forma, delega autoridade aos administradores pblicos e os controla,
de um lado, atravs da cobrana de resultados e da auditoria a posteriori, e,
de outro, contando com a existncia nos regimes democrticos de um espao
pblico onde seja possvel exercer o controle social.

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O projeto de reforma gerencial e o debate nacional que se estabeleceu


em torno dele ou da reforma administrativa tiveram como objetivo a superao no apenas da forma patrimonialista de administrar o Estado brasileiro forma que sobrevive ainda hoje, embora esteja h muito morta como
valor , mas principalmente criticar e oferecer uma alternativa gerencial administrao pblica burocrtica, que permanecia dominante no Brasil, apesar
de sua comprovada inadaptao s caractersticas do Estado moderno. No final
de quatro anos estavam estabelecidos os princpios orientadores e as principais
instituies que possibilitaro a implantao da reforma gerencial na administrao pblica brasileira. Abria-se, assim, a perspectiva de o Estado utilizar com
mais eficincia os recursos tributrios de que dispe, alm de, reconstrudo no
plano fiscal e institucional, dispor de maior capacidade de garantir a segurana
e de promover o desenvolvimento e a justia social.

5. Reforma burocrtica e reforma gerencial


Existem trs formas de administrar o Estado: a administrao patrimonialista, a administrao pblica burocrtica e a administrao pblica gerencial.
A administrao patrimonialista do Estado, mas no pblica, na medida em
que no visa ao interesse pblico. a administrao tpica dos Estados que antecederam o capitalismo industrial, mais particularmente das monarquias absolutas que antecederam imediatamente o capitalismo e a democracia. a
administrao que confunde o patrimnio privado do prncipe com o patrimnio pblico. Sobrevive nos regimes democrticos imperfeitos atravs do clientelismo. A administrao pblica burocrtica aquela baseada em um servio
civil profissional, na dominao racional-legal weberiana e no universalismo de
procedimentos, expresso em normas rgidas de procedimento administrativo. A
administrao pblica gerencial tambm pode ser chamada de nova gesto
pblica (new public management).
Atravs da reforma burocrtica, ocorrida na Europa no sculo passado,
nos EUA no incio deste sculo e no Brasil nos anos 1930, nos quadros do liberalismo, mas no da democracia, estabeleceu-se a administrao pblica
burocrtica. A reforma burocrtica foi um grande avano ao romper com o
patrimonialismo e estabelecer as bases para o surgimento da administrao
profissional. Foi uma verdadeira reforma porque se anteps administrao
patrimonialista e criou as instituies necessrias racionalizao burocrtica e, mais especificamente, ao surgimento de uma burocracia profissional.
Mas quanto mais tarde ela ocorreu, como foi o caso do Brasil, mais se caracterizou como uma reforma fora do tempo, na medida em que exigia a observncia dos princpios da administrao pblica burocrtica, em um momento em

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que o desenvolvimento tecnolgico tornava-se acelerado e o Estado assumia


papis crescentes na rea econmica e social.
Durante um longo perodo, que vai aproximadamente dos anos 1930
aos anos 1970, houve uma clara inconsistncia entre as novas tarefas assumidas pelo Estado e o ritmo acelerado do progresso tcnico em todas as reas.
Atravs de reformas parciais ou simplesmente da desobedincia aos princpios burocrticos, polticos e burocratas procuravam, nos anos 1960 e 70,
adaptar a administrao pblica s novas realidades.6
Entretanto, foi s a partir dos anos 1980 que teve incio, em pases da
OCDE, principalmente no Reino Unido, Nova Zelndia, Austrlia e pases escandinavos, a segunda grande reforma administrativa nos quadros do sistema capitalista: a reforma gerencial. Nos anos 1990 essa reforma se estendeu
para os EUA e para o Chile e o Brasil, e, mais recentemente, para o Mxico.
Constituiu-se, ento, todo um quadro terico e uma prtica administrativa
que visam a modernizar o Estado e a tornar sua administrao pblica mais
eficiente e voltada para o cidado-cliente.7
A reforma gerencial do Estado que vem ocorrendo em um grande nmero
de pases faz parte de um movimento mais amplo, que o da reforma do Estado.
Nos anos 1980, a preocupao fundamental da primeira onda de reformas foi
promover o ajuste estrutural das economias em crise, particularmente aquelas altamente endividadas e em desenvolvimento, como a do Brasil. J nos anos 1990,
quando se percebe que esse reajuste no poderia, em termos realistas, levar ao
Estado mnimo, temos a segunda onda de reformas. Enquanto na primeira
onda o domnio da perspectiva econmica leva, em relao ao Estado, essencialmente poltica de downsizing, a segunda onda de reformas tem carter institucional. Agora, o projeto fundamental reconstruir ou reformar o Estado,
recuperando a sua governana. Haggard (1997), ao examinar a reforma do Estado na Amrica Latina, enfatizou essa mudana de nfase e de rumo. A proposta social democrtica contida no livro de 1993 de Bresser-Pereira, Maravall e
Przeworski (1993), a partir da anlise que fizeram da crise do Estado, foi exatamente reconstruir institucionalmente o Estado.8

No caso do Brasil, a reforma de 1967, realizada atravs do Decreto-lei n 200, procurou substituir a administrao pblica burocrtica por uma administrao para o desenvolvimento.
Essa reforma foi abandonada a partir da redemocratizao do pas em 1985.
7 Heredia e Schneider (1998), em uma economia poltica das reformas administrativas nos pases
em desenvolvimento, distinguem trs, em vez de duas reformas administrativas: a burocrtica, a
gerencial e a democrtica. No vejo, entretanto, por que distinguir as duas ltimas. A reforma
gerencial um movimento geral, que pode ser subdividido em vrias orientaes tericas. Entretanto, pressupe sempre a existncia de um regime democrtico. No caso da orientao que pessoalmente adoto a orientao poltica , mais do que um pressuposto, a democracia um
objetivo central da reforma. A reforma gerencial se faz na e para a democracia.
8 O subttulo de Bresser-Pereira, Maravall e Przeworski (1993) A social-democratic approach.

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A reforma gerencial do Estado de 1995 busca criar novas instituies


legais e organizacionais que permitam que uma burocracia profissional e moderna tenha condies de gerir o Estado brasileiro. Esta reforma no subestima
os elementos de patrimonialismo ou de clientelismo que ainda subsistem em
nosso meio. Parte, entretanto, do pressuposto de que no final do sculo XX,
quando as tcnicas de controle gerencial e democrtico j foram amplamente
desenvolvidas, a melhor forma de combater o clientelismo ser gerencial;
dar autonomia ao administrador pblico, valorizando-o por sua capacidade
de tomar decises, inclusive de carter poltico, em vez de submet-lo a um
controle burocrtico vexatrio.
Embora tenha um carter primordialmente institucional, a reforma gerencial est sendo executada tambm em uma dimenso cultural e em uma
dimenso-gesto. A dimenso cultural da reforma significa, de um lado, sepultar de vez o patrimonialismo e, de outro, transitar da cultura burocrtica
para a gerencial. Tenho dito que a cultura patrimonialista j no existe no
Brasil, porque s existe como prtica, no como valor. Esta afirmao, entretanto, imprecisa, j que as prticas fazem tambm parte da cultura. O patrimonialismo, presente hoje sob a forma de clientelismo ou de fisiologismo,
continua a existir no pas, embora sempre condenado. Sua erradicao no se
realizar, entretanto, apenas com sua crtica e a proposta de substitu-lo por
uma administrao pblica profissional. essencial o passo frente representado pela transio para a cultura gerencial. Todo o debate que houve, a partir de 1995, sobre a reforma constitucional do captulo da administrao
pblica, foi um processo de mudana de cultura.
A dimenso-gesto, ou seja, a implementao da reforma, ser a mais
difcil. Trata-se aqui de colocar em prtica as novas idias gerenciais e oferecer sociedade um servio pblico de melhor qualidade, em que o critrio de
xito seja sempre o do melhor atendimento ao cidado-cliente a um custo
menor. Para isto, a implantao das agncias autnomas, no nvel das atividades exclusivas de Estado, e das organizaes sociais, no setor pblico noestatal, ser a tarefa estratgica. Esto em andamento projetos-piloto, onde as
novas prticas administrativas esto sendo testadas. Mas, em seguida, a expectativa a de que as prprias unidades que devem ser transformadas, e os
respectivos ncleos estratgicos dos ministrios a que esto ligadas, tomem a
iniciativa da reforma. Elas o faro, por um lado, porque seus gestores esto
convencidos da superioridade da nova forma de gesto e, por outro, porque o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto estabelecer metas nessa
direo.
Entre os mtodos de gesto, a reforma gerencial de 1995 prioriza a estratgia da gesto pela qualidade, mas tem muito claro que as formas de gesto podem assumir formas as mais variadas possveis. O problema central da
reforma no escolher entre estratgias de gesto, mas criar instituies que

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viabilizem a adoo dessas estratgias. No setor privado o problema das empresas, que por definio dispem de autonomia de gesto, escolher as estratgias e mtodos gerenciais mais adequados; no setor pblico a reforma
gerencial de 1995 visa, antes disto, a criar condies de autonomia para que
esse gerenciamento possa ocorrer. As condies institucionais tero de ser necessariamente diferentes das existentes no setor privado, j que o Estado no
opera atravs de trocas, mas de transferncias, o mecanismo de controle no
o mercado, mas o da poltica e da administrao, e o objetivo no o lucro,
mas o interesse pblico. Mas podero ser assemelhadas, na medida em que a
reforma descentralize e autonomize as agncias do Estado, defina indicadores de desempenho para as organizaes resultantes e crie quase-mercados e
mecanismos de controle social para seu controle, em adio ao controle
gerencial por resultados.

6. O modelo da reforma
A reforma gerencial do Estado de 1995 envolve, portanto, uma mudana na
estratgia de gesto, a partir de uma estrutura administrativa ou em um aparelho de Estado reformado. Trata-se, portanto, de uma reforma do Estado,
que no se limita a propor descentralizao para os estados e municpios e
desconcentrao ou delegao de autoridade para os dirigentes das agncias
estatais federais, estaduais e municipais. Em adio, prope, segundo o modelo que apresentei no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, uma
nova classificao das atividades do Estado, e estabelece quais os tipos de
propriedade e de administrao correspondentes.
Como no estava interessado em definir o grau de interveno do Estado na economia, ou no social, no usei do recurso geralmente adotado pelos
economistas de justificar essa interveno do Estado em nome das externalidades negativas existentes no mercado e das demais distores que tornam
necessria essa interveno. Acredito que hoje j se tenha chegado a um razovel consenso sobre a inviabilidade do Estado mnimo e da necessidade da
ao reguladora, corretora e estimuladora do Estado. Em vez de insistir nessa
questo, que afinal de grau, perguntei-me: primeiro, quais so as atividades que o Estado hoje executa que lhe so exclusivas, envolvendo poder de
Estado; segundo, quais as atividades que, embora no tenham essa exclusividade, a sociedade e o Estado consideram necessrio financiar (particularmente servios sociais e cientficos); finalmente, quais as atividades empresariais,
de produo de bens e servios para o mercado? A estas trs perguntas adicionei mais uma: quais so as formas de propriedade ou de organizao relevantes no capitalismo contemporneo: apenas a propriedade privada e a estatal,

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ou haveria entre as duas uma terceira, a propriedade pblica no-estatal, que


assume cada vez maior importncia nas sociedades contemporneas?
A partir dessas perguntas e da dicotomia da administrao burocrticaadministrao gerencial, foi-me possvel construir o modelo da reforma. Pude
definir os setores em que o Estado opera, as formas de organizao correspondentes e as estratgias de administrao mais adequadas a cada setor.
Os Estados modernos contam com trs setores: o setor das atividades exclusivas de Estado, dentro do qual esto o ncleo estratgico e as agncias executivas ou reguladoras; os servios sociais e cientficos, que no so exclusivos,
mas que, dadas as externalidades e os direitos humanos envolvidos, demandam dos pontos de vista tcnico e tico que contem com forte financiamento do
Estado; e, finalmente, o setor de produo de bens e servios para o mercado.
O ncleo estratgico o centro no qual se definem a lei e as polticas
pblicas, e se garante, em nvel alto, seu cumprimento. formado pelo presidente ou primeiro-ministro e seus ministros, pelo Parlamento, pelos tribunais
superiores e pela cpula dos servidores civis. Autoridades estaduais e das
grandes cidades tambm podem ser consideradas parte do ncleo estratgico.
As atividades exclusivas so aquelas que envolvem o poder de Estado.
So aquelas que implicam um poder extroverso em relao ao Estado, na medida em que este, como aparato, a nica organizao com poder para regular no apenas os prprios membros da organizao, mas os de toda a
sociedade. So as atividades que garantem diretamente que as leis e as polticas pblicas sejam cumpridas e financiadas. Integram este setor as Foras
Armadas, a polcia, a agncia arrecadadora de impostos as tradicionais
funes do Estado e tambm as agncias s quais o Parlamento delega diretamente e/ou atravs do presidente da Repblica determinados poderes
discricionrios, em especial as agncias reguladoras, as agncias de fomento e
controle dos servios sociais (educao, sade e cultura) e da pesquisa cientfica e a agncia de seguridade social bsica. As atividades exclusivas, portanto, no devem ser identificadas com o Estado liberal clssico, para o qual
bastam a polcia e as Foras Armadas. Os servios no-exclusivos so os que o
Estado prov, mas que, como no envolvem o exerccio do poder extroverso,
podem ser tambm oferecidos pelos setores privado e pblico no-estatal.
Este setor compreende especialmente os prprios servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Por fim, o setor de produo de bens e servios formado pelas empresas estatais.
Considerados estes trs setores, temos trs perguntas adicionais: que
tipo de administrao, que tipo de propriedade e que tipo de instituio organizacional devem prevalecer em cada setor?
A resposta primeira pergunta pode ser direta: deve-se adotar a administrao pblica gerencial. Uma advertncia, contudo, indispensvel: nas
atividades exclusivas de Estado, no qual a efetividade quase sempre mais re-

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levante que a eficincia, ainda h lugar para alguns controles burocrticos devidamente atualizados. Uma estratgia essencial ao se reformar o aparelho do
Estado reforar o ncleo estratgico e ocup-lo com servidores pblicos altamente competentes, bem-treinados e bem-pagos. Servidores que estejam
identificados com o ethos do servio pblico, entendido como o dever de servir ao cidado. Nesta rea, a carreira e a estabilidade devem ser asseguradas
por lei, embora os termos carreira e estabilidade devam ser entendidos de
modo mais flexvel, se comparados com os correspondentes que existiam na
tradicional administrao burocrtica. Nas atividades exclusivas, a administrao deve ser descentralizada; nos servios no-exclusivos, a administrao
deve ser mais que descentralizada deve ser autnoma: a sociedade civil dividir, com o governo, as tarefas de controle.
A questo da propriedade essencial. No ncleo estratgico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade ser, por definio, estatal. Ao
contrrio, na produo de bens e servios h hoje um consenso cada vez maior de que a propriedade deva ser privada, particularmente nos casos em que
o mercado possa controlar as empresas comerciais. Para os casos de monoplio natural, a situao no to clara. Em princpio, melhor que as empresas se mantenham controladas majoritariamente pelo Estado, embora com
suas aes no mercado, de forma a garantir transparncia e profissionalismo
na gesto. Sem dvida, possvel evitar lucros excessivos, atravs de agncias reguladoras independentes. Prefiro, entretanto, que essas agncias se
dediquem a situaes em que os servios pblicos possam ser oferecidos em
condies de razovel competitividade.
No domnio dos servios no-exclusivos, a definio do regime de propriedade mais complexa. Se assumirmos que devem ser financiadas ou fomentadas pelo Estado, seja porque envolvem direitos humanos bsicos (educao,
sade), seja porque implicam externalidades envolvendo economias que o mercado no pode compensar na forma de preo e lucro (educao, sade, cultura, pesquisa cientfica), no h razo para que sejam privadas. Por outro lado,
uma vez que no implicam o exerccio do poder de Estado, no h razo para
que sejam controladas pelo Estado. Se no tm, necessariamente, de ser propriedade do Estado nem de ser propriedade privada, a alternativa adotar-se o regime da propriedade pblica no-estatal, utilizar organizaes de direito
privado, mas com finalidades pblicas, sem fins lucrativos. Propriedade pblica, no sentido de que se deve dedicar ao interesse pblico, que deve ser de todos e para todos, que no visa ao lucro; no-estatal porque no parte do
aparelho do Estado.
Nos EUA, todas as universidades so organizaes pblicas no-estatais. Podem ser convencionalmente consideradas privadas ou estaduais,
mas, a rigor, as privadas no visam ao lucro e as estaduais no empregam
servidores pblicos. Todas so parcialmente financiadas ou subsidiadas pelo

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Estado as privadas menos do que as estaduais , mas so entidades independentes, controladas por conselhos de direo que representam a sociedade civil e, minoritariamente, o governo. No Reino Unido, as universidades
e os hospitais sempre estiveram sob o controle do Estado: agora j no assim; so hoje organizaes quase-no-governamentais (quasi non-governmental organizations Quangos). No foram privatizadas: passaram do controle
do Estado para o controle pblico.
H trs possibilidades em relao aos servios no-exclusivos: podem ficar sob o controle do Estado, podem ser privatizados e podem ser financiados
ou subsidiados pelo Estado, mas controlados pela sociedade, isto , ser transformados em organizaes pblicas no-estatais. Os adeptos do burocratismo
ou do estatismo mantm-se na primeira alternativa; os neoliberais radicais optam pela segunda via; os sociais-liberais ou os social-democratas modernos defendem a terceira alternativa. A administrao pblica gerencial inconsistente
tanto com a primeira quanto com a segunda alternativa, enquanto perfeitamente coerente com a terceira. Aqui, o Estado no visto como produtor
como prega o burocratismo , nem como simples Estado de direito que garanta os contratos e os direitos de propriedade como afirma o liberalismo clssico , nem como o Estado em que adicionalmente o Parlamento delega a
agncias reguladoras poder discricionrio para determinar preos em setores
monopolistas em que houve privatizao como reza o credo neoliberal. ,
alm disto, entendido como financiador (ou subsidiador) dos servios noexclusivos, e como capacitador da competitividade das empresas privadas nacionais. No caso dos servios sociais e cientficos, o financiamento a fundo perdido ser dado diretamente organizao pblica no-estatal, mediante dotao
oramentria, em troca de controle por resultados e contrato de gesto, configurando-se o que a reforma gerencial de 1995 chamou de organizaes sociais.
No caso de o Estado realizar polticas industriais e comerciais capacitadoras das
empresas, a anlise ser feita caso a caso, em funo das condies de competitividade internacional.
No caso dos servios sociais, existe a alternativa mais radical de entregar vouchers aos cidados, que com eles compraro os servios de educao e
sade que desejar. Este tipo de estratgia ser legtimo no caso da educao
bsica e da sade, se o servio for pago exclusivamente com os vouchers, permanecendo, portanto, gratuito. Se, entretanto, os cidados puderem complementar o valor dos vouchers com pagamentos pessoais, teremos, no caso da
educao bsica e da sade, a violao do princpio social-democrata de que
deve haver, como uma obrigao do Estado, a universalidade ou gratuidade
desses servios. Vouchers deturpados dessa maneira fizeram parte da ofensiva neoliberal, mas est hoje claro que as sociedades civilizadas entendem que
estas atividades no devem ficar submetidas coordenao pelo mercado.

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Trs instituies organizacionais emergem da reforma, ela prpria um


conjunto de novas instituies: as agncias reguladoras, as agncias executivas, e as organizaes sociais. No campo das atividades exclusivas de Estado,
as agncias reguladoras sero entidades com autonomia para regulamentar os
setores empresariais que operem em mercados no suficientemente competitivos, enquanto as agncias executivas ocupar-se-o principalmente da execuo
das leis. Tanto em um caso como no outro, mas principalmente nas agncias reguladoras, a lei deixar espao para ao reguladora e discricionria da agncia, j que no possvel nem desejvel regulamentar tudo atravs de leis e
decretos. No campo dos servios sociais e cientficos, ou seja, das atividades que
o Estado executa mas no lhe so exclusivas, a idia transformar as fundaes
estatais hoje existentes em organizaes sociais. As agncias executivas sero
plenamente integradas ao Estado, enquanto as organizaes sociais incluir-se-o
no setor pblico no-estatal. Organizaes sociais so organizaes no-estatais
autorizadas pelo Parlamento a receber dotao oramentria. Sua receita deriva integral ou parcialmente de recursos do Tesouro.
O instrumento que o ncleo estratgico usar para controlar as atividades exclusivas e as no-exclusivas ser o contrato de gesto. As agncias executivas, nas atividades exclusivas, e as organizaes sociais, nos servios noexclusivos, sero descentralizadas. Nas agncias, o ministro nomear o diretor executivo e assinar com ele o contrato de gesto; nas organizaes sociais, o diretor executivo ser escolhido pelo conselho de administrao ao
ministro caber assinar os contratos de gesto e controlar os resultados. Os
contratos de gesto devero prover os recursos de pessoal, materiais e financeiros com os quais podero contar as agncias ou as organizaes sociais e
definiro claramente quantitativa e qualitativamente as metas e respectivos indicadores de desempenho: os resultados a serem alcanados, acordados pelas partes.

7. Reforma social democrtica e social-liberal


Alm de ter como objetivo direto tornar o aparelho do Estado mais eficiente,
a reforma gerencial de 1995 est voltada para uma maior afirmao da cidadania. Atravs dela, se busca defender os direitos republicanos, ou seja, o direito que cada cidado possui de que o patrimnio pblico seja utilizado de
forma pblica.9 Busca-se ter um Estado ao mesmo tempo mais forte, mais ca-

Sobre o conceito de direitos republicanos, que constituiu o fundamento ltimo da reforma


gerencial de 1995, ver Bresser Pereira (1997).

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paz de fazer valer a lei e mais democrtico, mais bem controlado pela sociedade. Atravs da adoo de formas modernas de gesto ser possvel atender
de forma democrtica e eficiente s demandas da sociedade.
uma reforma que, ao fazer um uso melhor e mais eficiente dos recursos limitados disponveis, contribuir para o desenvolvimento do pas e tornar vivel uma garantia mais efetiva dos direitos sociais por parte do Estado. A
expectativa que venha a ser a segunda grande reforma administrativa no
pas. A primeira, nos anos 1930, criou a burocracia profissional no pas: foi a
reforma burocrtica, que ocorreu nos quadros de um regime autoritrio, como, alis, aconteceu com as reformas que implantaram o servio pblico profissional nos pases europeus, no sculo passado. A segunda, nos anos 1990,
ocorre nos quadros da democracia: ela muda as instituies para permitir que
os administradores pblicos possam gerenciar com mais autonomia e eficincia as agncias do Estado, ao mesmo tempo que os submete mais diretamente ao controle da sociedade.
A reforma gerencial porque busca inspirao na administrao das empresas privadas e porque visa a dar ao administrador pblico profissional condies efetivas de gerenciar com eficincia as agncias pblicas. democrtica
porque pressupe a existncia de um regime democrtico, porque deixa claro o
carter especfico, poltico, da administrao pblica e, principalmente, porque
nela os mecanismos de controle, de carter democrtico, so essenciais para
que possa haver delegao de autoridade e controle a posteriori dos resultados.
social democrtica porque afirma o papel do Estado de garantir os direitos sociais e lhe fornece os instrumentos gerenciais para faz-lo, de forma no apenas mais democrtica, mas tambm mais eficiente do que faria o setor privado.
social-liberal porque acredita no mercado como um timo, embora imperfeito alocador de recursos, buscando limitar a ao do Estado s reas em que o
mercado est ausente ou realiza mal sua tarefa coordenadora.
Entre as estratgias gerenciais utilizadas pela reforma est a competio administrada, ou a criao de quase-mercados, para controlar as atividades descentralizadas do Estado. Competio administrada, entretanto, no
significa que as organizaes estatais e aquelas transformadas em organizaes pblicas no-estatais (organizaes sociais) passem a ser julgadas pela
quantidade de recursos que logrem obter da venda de seus servios. Muitas
dessas organizaes no vendem nem devem vender servios. Significa apenas que os parmetros que so utilizados pelas agncias e organizaes sociais para avaliar seus resultados no so definidos apenas nos contratos de
gesto: so tambm comparados com os de outras agncias ou organizaes
similares que competem entre si.
Eficincia administrativa e democracia so dois objetivos polticos maiores das sociedades contemporneas que o saber convencional coloca como contraditrios. Uma tese fundamental que orienta a reforma gerencial de 1995

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contradiz esse saber: a maior eficincia por ela buscada s se efetivar se o regime poltico for democrtico. Ou, em outras palavras, a maior autonomia assegurada aos administradores pblicos, que a reforma gerencial prev, relegando
para segundo plano ou eliminando os regulamentos rgidos prprios da administrao pblica burocrtica, s ser possvel se essa reforma, alm de usar da
estratgia da administrao por resultados, contar com o controle social ou participativo da sociedade, com o controle da imprensa e da opinio pblica, com
o controle da oposio poltica. Por outro lado, a maior eficincia e o aprofundamento da democracia que a reforma gerencial de 1995 prev adota um critrio prtico de xito: saber se com os mesmos recursos os cidados esto sendo
mais bem atendidos pelo Estado e pelos servios que este financia.
A reforma gerencial de 1995 parte do pressuposto de que o regime democrtico, apesar de todas as suas limitaes reais, est-se consolidando no
Brasil, nega o pressuposto do egosmo intrnseco do ser humano e no encontra base emprica para a afirmao neoliberal de que as falhas do Estado so
sempre piores do que as do mercado. Por isso, est muito longe de ser neoliberal. Por outro lado, critica a alternativa estatista e burocrtica, porque a v
como intrinsecamente ineficiente e historicamente autoritria. Sabe, entretanto, que estas falhas do Estado so grandes, como so fortes as tendncias
autoritrias da burocracia. Por isso oferece uma combinao de instrumentos
administrativos e polticos, apostando que desta forma lograr superar a ineficincia e o autoritarismo da burocracia e oferecer uma alternativa ao individualismo radical da nova direita neoliberal.

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