Schengen Solidarite Y.pascouau NE-EPC Juillet2012

Policy
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Schengen et la solidarit :
le fragile quilibre entre
confiance et mfiance mutuelles
Yves PASCOUAU
Prface dAntnio VITORINO
Projet La solidarit europenne lpreuve
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Schengen et la solidarit :
le fragile quilibre entre
confiance et mfiance mutuelles
Yves Pascouau
Prface dAntnio Vitorino
SCHENGEN ET LA SOLIDARIT : LE FRAGILE QUILIBRE ENTRE CONFIANCE ET MFIANCE MUTUELLES
Yves PASCOUAU
Yves Pascouau est analyste senior au European Policy Centre et responsable du
programme Migration europenne et diversit. Ses recherches et publications
portent essentiellement sur les politiques europennes et nationales en
matire dimmigration, dasile et dintgration. Il travaille notamment sur le
dveloppement de la politique de lUE dans ces domaines. Avant de rejoindre le
European Policy Centre, il a travaill comme chercheur en France (Universit de
Pau et des Pays de lAdour) o il a obtenu un doctorat en droit public et en Belgique
(Universit Libre de Bruxelles) dans le cadre dune recherche postdoctorale.
Notre Europe
Notre Europe est un think tank indpendant ddi lunit europenne.
Sous limpulsion de Jacques Delors, il a lambition depuis 1996 de penser
lunit europenne .
Il souhaite contribuer aux dbats dactualit avec le recul de lanalyse et la
pertinence des propositions daction en vue dune union plus troite des
peuples dEurope. Il a galement pour objectif de promouvoir limplication
active des citoyens et de la socit civile dans le processus de construction
communautaire et lmergence dun espace public europen.
Dans cette optique, Notre Europe mne des travaux de recherche, produit
et diffuse des analyses sous forme de courtes notes, dtudes et darticles,
et organise des rencontres publiques et des sminaires de rflexion. Ses
analyses et propositions se concentrent autour de quatre thmatiques :
Visions dEurope : la mthode communautaire, lapprofondissement
et llargissement de lUnion europenne, le projet europen sont une
uvre en perptuel mouvement. Notre Europe sefforce de tracer une voie
dans la multitude des futurs possibles.
La dmocratie europenne en action : la dmocratie se construit au
quotidien. Notre Europe croit que lintgration europenne concerne tous
les citoyens, acteurs de la socit civile et niveaux dautorit dans lUnion et
cherche donc dgager les voies pour renforcer la dmocratie europenne.
Comptition, coopration et solidarit : La comptition qui stimule,
la coopration qui renforce et la solidarit qui unit sont lessence
du contrat europen selon Jacques Delors. Fidle cette vision, Notre
Europe explore et avance des solutions innovantes en matire cono-
mique, sociale et de dveloppement durable.
Europe et gouvernance mondiale : modle original de gouvernance dans
un monde de plus en plus ouvert, lUnion europenne a un rle croissant
jouer sur la scne internationale et pour le dveloppement dune gou-
vernance mondiale efficace, que Notre Europe souhaite dfinir.
Successivement prsid par Jacques Delors (1996-2004), Pascal Lamy
(2004-2005), Tommaso Padoa-Schioppa (2005-2010) et Antnio Vitorino
(depuis 2011), Notre Europe vise une stricte indpendance de pense
et uvre dans le sens du bien public. Cest pourquoi lensemble de ses
travaux est accessible gratuitement via son site Internet, en franais et en
anglais : www.notre-europe.eu
Le European Policy Centre (EPC) est un think tank indpendant but non
lucratif, dont lobjectif vise renforcer lintgration europenne. LEPC
travaille au croisement entre les processus de dcision europens et
mondiaux. Il fournit rapidement ses membres et un public plus large
des informations et des analyses de grande qualit sur les questions de
politique europenne et globale. LEPC vise promouvoir le dialogue sur
les politiques europennes, et en particulier les principaux aspects de la vie
politique et sociale, entre ses membres et les diffrentes parties prenantes.
Les membres de lEPC sont des entreprises, des fdrations professionnelles
et dentreprises y compris des syndicats, des missions diplomatiques, des
entits rgionales et locales, ainsi que des ONG reprsentant un large
spectre des intrts de la socit civile, des fondations et des organisations
internationales et religieuses.
Site web : http://www.epc.eu
Prsentation du projet
La solidarit europenne lpreuve
Aprs avoir plac la solidarit au cur du Forum europen des think tanks
organis Barcelone en septembre 2010, Notre Europe a dfini un projet
plus vaste sur ce thme, qui lui permet la fois de publier des documents
de rflexion transversaux ainsi que des Policy Papers portant sur des
enjeux sectoriels.
Alors que la crise conomique et financire frappe ingalement les pays
europens depuis 2008, lUE sinterroge sur le degr de responsabilit et
la solidarit dont il faut faire preuve pour surmonter cette priode difficile.
Cest dans lurgence que les Europens ont cr les mcanismes de soli-
darit qui faisaient dfaut leur union montaire. Des questionnements
sur les dispositifs actuels de la solidarit europenne et leurs limites sont
dsormais poss ouvertement.
Ils sont dautant plus cruciaux quils suscitent de vives tensions parmi les
opinions publiques nationales et les responsables politiques europens.
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Ces tensions vont au-del des questions macro-conomiques, elles ont
rcemment port sur les mcanismes de solidarit mis en place au sein de
lespace Schengen et entourent galement des degrs divers dautres
interventions de lUE, par exemple en matire agricole ou dans le domaine
nergtique.
Dans ce contexte, les travaux de Notre Europe sinspirent de la vision
de Jacques Delors, qui prconise darticuler les politiques europennes
autour dun triptyque plus que jamais ncessaire : La comptition
qui stimule, la coopration qui renforce et la solidarit qui unit . Cette
vision, qui a donn corps lActe unique, sinspire notamment du rapport
Stabilit, Efficacit, quit de 1987, dans lequel Tommaso Padoa-
Schioppa indique comment approfondir de manire quilibre lintgra-
tion conomique et sociale europenne.
Prface dAntnio Vitorino
Le fonctionnement de lespace de libre circulation unissant aujourdhui
25 pays europens est fond sur quelques principes simples. Labolition
des contrles fixes aux frontires intrieures et le partage des respon-
sabilits pour le contrle des frontires extrieures communes. Dans des
circonstances bien dfinies, lorganisation de contrles mobiles largement
plus efficaces pour garantir la scurit et lordre public, sans que de tels
contrles puissent tre des formes dguises de rtablissement des fron-
tires intrieures. La possibilit dinvoquer des clauses de sauvegarde
afin de rtablir trs ponctuellement les contrles fixes aux frontires natio-
nales, par exemple en cas dvnements sportifs ou politiques, afin, l
aussi, de garantir la scurit interne et lordre public dans ltat concern.
Enfin la gestion commune des frontires extrieures, qui sont ipso facto
nos frontires : il sagit l dune responsabilit partage selon des
rgles tablies au niveau europen, puisque ceux qui franchissent ces
frontires extrieures peuvent ensuite se rendre librement dans les autres
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pays membres, pour peu quils respectent les conditions requises en
matire de visas et de ressources.
Comme jai pu le constater lorsque jtais charg de la gestion de lespace
de libert, de scurit et de justice en tant que membre de la Commission
europenne, son bon fonctionnement suppose un fort degr de confiance
mutuelle entre les tats membres. Lidal est que chacun dentre eux ait la
certitude que tous les autres ont la fois la volont et la capacit dappliquer
effectivement les rgles dfinies en commun pour la gestion de cet espace.
Cette confiance mutuelle est particulirement ncessaire pour la sur-
veillance de nos frontires extrieures communes, qui sopre dans
un contexte asymtrique : les frontires terrestres et maritimes de
certains pays sont en effet plus exposes dimportants flux migratoires,
compte tenu de la gographie (exemple de la Grce) et parfois de lhistoire
(exemple de Malte suite aux rvolutions arabes ou des pays qui ont un
pass colonial). Cette asymtrie , assez nette en matire de demandes
dasile, est en partie lorigine des tensions de ces derniers trimestres,
mais aussi des questions relatives la solidarit des pays voisins, thori-
quement tout aussi concerns.
Le premier mrite du Policy Paper rdig par Yves Pascouau est de rappeler
que plusieurs mcanismes de solidarit europenne existent entre les tats
membres de lespace Schengen afin de tenir compte de cette asymtrie.
Comme il le souligne, les politiques dasile, dimmigration et de contrles
aux frontires et leur mise en uvre sont rgies par le principe de solida-
rit et de partage quitable de responsabilits entre les tats membres, y
compris sur le plan financier : cest dans cette perspective quil importe
plus que jamais duvrer court et moyen terme.
Lautre mrite du Policy Paper dYves Pascouau est de bien identifier les
sources des tensions qui sont apparues au cours des derniers semestres
entre pays europens, dans un contexte marqu par la crise conomique,
les flux migratoires conscutifs la chute des rgimes dictatoriaux de
la rive sud de la Mditerrane et les problmes rcurrents observs la
frontire grco-turque. Comme il le souligne, ces pisodes pourraient ne
constituer quune des nombreuses facettes dun phnomne plus diffus
qui affecte lespace de libre circulation et qui prend la forme dune rosion
progressive de la confiance mutuelle.
Le cur de son analyse porte sur les enjeux du paquet gouvernance
Schengen en cours de ngociation, et quil faut apprhender la lumire
de ce qui est essentiel, savoir prserver la libert de circulation des
personnes : il est cet gard important de sinscrire dans le cadre dfini
par les conclusions du Conseil europen de juin 2011.
Faciliter la rintroduction des contrles aux frontires nationales par
les tats membres, tout en allongeant les dlais pendant lesquels les
contrles aux frontires pourraient tre rintroduits, peut se concevoir,
aussi longtemps que lon prvoit que cette rintroduction ne pourrait
advenir quen dernier recours, aprs un processus graduel comprenant
dabord le renforcement des actions de solidarit europenne auprs des
tats exposs ou dfaillants.
Il est galement essentiel que les troubles lordre public et la scurit
restent les seuls motifs invocables pour lventuel rtablissement des
contrles aux frontires nationales, et que ne soient pas invoqus dautres
motifs, comme dventuels flux migratoires massifs, qui prteraient
toutes sortes dinterprtations hasardeuses. Jajoute quil est important
que la Commission reste lacteur principal lorsquil sagit de dfinir les
mesures prendre en cas de circonstances exceptionnelles .
Yves Pascouau explique par ailleurs de manire la fois claire et articule
comment la dynamique europenne initie dans le domaine migratoire est
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confronte des problmes similaires ceux quon peut observer dans
le cadre de la coopration Schengen. Le dveloppement de la mfiance
mutuelle entre les tats membres a de fait un impact ngatif sur ladh-
sion de la Roumanie et de la Bulgarie lespace Schengen, aux accords de
reprsentation entre tats membres dans le domaine de dlivrance des
visas et au systme Dublin relatif au partage des responsabilits entre
tats membres pour le traitement des demandes dasile.
On peut cet gard se rjouir des propositions visant ltablissement
dun nouveau systme commun europen dasile , qui a dj pris deux
ans de retard compte tenu des divergences entre tats Il est en effet
crucial de rapprocher les positions nationales sur ce registre, car aussi
longtemps que le nombre des demandes dasile et surtout les taux dac-
ceptation seront si htrognes selon les pays, on assistera des tensions
trs fortes autour des contrles aux frontires extrieures de lespace
Schengen.
Malgr lexistence de signes traduisant un niveau non ngligeable de
mfiance mutuelle, Yves Pascouau souligne pour conclure quil existe
aussi de bonnes raisons desprer le maintien en ltat de lespace de libre
circulation, compte tenu des positions dfendues par les institutions euro-
pennes, dont linteraction dcidera des amliorations apporter.
En identifiant les principaux enjeux des dbats relatifs la solidarit dans
lespace Schengen et les orientations privilgier afin den sortir par le
haut, le Policy Paper dYves Pascouau donne lui aussi de bonnes raisons
desprer que cet acquis majeur de la construction europenne sera
prserv, pour le plus grand bnfice des millions de citoyens europens
qui jouissent chaque jour dune libert de circulation la fois si indite et
si prcieuse.
Antnio Vitorino, Prsident de Notre Europe
Rsum
La solidarit et la confiance mutuelle fondent lespace Schengen de libre
circulation des personnes et en assurent le maintien. Elles le fondent car
cet espace repose sur un haut degr de confiance mutuelle entre parte-
naires, en particulier au regard des contrles oprs lentre sur le ter-
ritoire commun. Elles le maintiennent, car des mcanismes de solidarit,
financire et oprationnelle, compensent la charge qui pse principale-
ment sur les tats situs la priphrie de lespace.
Comme dans de nombreuses politiques lies la scurit intrieure, la
confiance mutuelle et la solidarit sont cependant souvent confrontes
la mfiance mutuelle. Lquilibre entre confiance et mfiance mutuelles
pourrait alors tre compar la radioactivit. Cette dernire existe ltat
naturel et devient dangereuse lorsque son niveau augmente de manire
trop importante. Ainsi, il existe un degr normal de mfiance mutuelle
dans lespace de libre circulation mais son augmentation, anormale ou
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artificielle , peut porter atteinte au dveloppement et au maintien de la
libert de circulation.
Lavnement du printemps arabe , et larrive subsquente de plusieurs
milliers de ressortissants tunisiens sur les ctes de lle italienne de
Lampedusa, a t suivi de plusieurs mesures qui ont eu pour effet daug-
menter de manire subite la mfiance mutuelle. La demande formule par
la France et lItalie visant modifier les rgles de Schengen afin dlargir
les moyens de rtablir les contrles aux frontires intrieures et laccepta-
tion de donner corps au projet en constituent les lments emblmatiques.
Ce Policy Paper revient en dtail sur les diffrentes tapes qui ont suivi cet
pisode, mais analyse galement dautres domaines lis la libert de cir-
culation, afin de dterminer si la solidarit et la confiance mutuelle cdent
le pas un dveloppement croissant de la mfiance mutuelle qui aurait
pour effet de remettre en cause la libert de circulation des personnes
dans lespace Schengen. Il en ressort les principaux lments suivants :
1. Lobjectif dtablir un espace de libre circulation dpourvu de
contrles aux frontires intrieures implique ladoption de rgles
communes dans le domaine de la gestion des frontires extrieures,
de la politique dimmigration et de la politique dasile. cet effet,
il est ncessaire de combiner deux lments fondateurs et structu-
rels de la politique migratoire :
la solidarit, cest--dire la capacit dadopter des rgles
communes et de les appliquer correctement. Plusieurs dispositifs
ont dailleurs t adopts pour remdier lingalit des tats
membres face aux phnomnes migratoires : soutien financier
avec la cration de quatre fonds europens, soutien oprationnel
avec la cration de lagence de gestion des frontires Frontex ou
encore dispositifs lgislatifs avec la cration dune directive dite
protection temporaire ;
la confiance mutuelle, cest--dire la certitude que le parte-
naire appliquera effectivement les rgles. Dans le contexte de la
politique migratoire, cest dailleurs elle qui prcde et accom-
pagne laction commune.
2. Les vnements de Lampedusa suite au printemps arabe ont
mis en lumire certaines failles dans la confiance mutuelle entre
les tats membres, qui ne touchent pas seulement les relations
entre tats membres mais plus fondamentalement la coopration
Schengen :
les dcisions italiennes et franaises ont soulev de srieuses
questions de compatibilit avec le droit communautaire et ont
fait lobjet dune instrumentalisation par ces deux pays pour
mettre la question de la gouvernance Schengen en haut de
lagenda politique ;
le paquet gouvernance Schengen concerne non seulement
la rintroduction des contrles aux frontires intrieures mais
aussi le renforcement du systme dvaluation de Schengen.
3. le dveloppement de la mfiance mutuelle dans le cadre de la
politique migratoire pourrait stendre dautres domaines de
lacquis de Schengen tels que :
ladhsion de la Bulgarie et de la Roumanie lespace Schengen ;
le systme Dublin relatif la distribution des demandeurs
dasile ;
les accords de reprsentation entre tats membres dans le
domaine de la dlivrance des visas.
4. La prise de responsabilit des institutions europennes donne
nanmoins des raisons de ne pas dsesprer :
si le Conseil est linstitution la plus encline porter atteinte
la libre circulation, toute dcision doit se prendre la majorit
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qualifie et beaucoup dtats membres estiment que Schengen
nest pas le problme mais la solution ;
la Commission joue un rle dintermdiaire utile entre le
Parlement europen et le Conseil, en sefforant de limiter
toute remise en cause des grands principes rgissant lespace
Schengen ;
le Parlement europen apparat comme le garant de la libre
circulation ;
et la Cour de justice comme la gardienne du temple.
Table des matires
Introduction p. 1
1. La solidarit et la confiance mutuelle dans
le contexte de la politique migratoire de lUE p. 5
1.1. Des lments fondateurs et structurels
de la politique migratoire p. 6
1.2. Les dispositifs de solidarit
dans le domaine de la politique migratoire p. 9
2. Lespace Schengen sous la menace
de la mfiance mutuelle p. 11
2.1. Le printemps arabe comme rvlateur p. 11
2.2. Le paquet gouvernance Schengen
comme prolongement p. 14
2.2.1. La rintroduction des contrles
aux frontires intrieures p. 14
2.2.2. Le renforcement du systme dvaluation de Schengen p. 22
3. Les signes de contamination
dans dautres domaines de lacquis de Schengen p. 29
3.1. Ladhsion de la Roumanie et de la Bulgarie
lespace Schengen retarde p. 30
3.2. Le systme Dublin et la clause de suspension p. 31
3.3. La suspension des accords de dlivrance des visas
en reprsentation p. 35
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4. Les raisons de ne pas dsesprer :
la prise de responsabilit des institutions p. 37
4.1. Le Conseil : adversaire de la libre circulation ? p. 39
4.2. La Commission :
le dlicat exercice de damage control p. 40
4.3. Le Parlement europen :
garant de la libert de circulation ? p. 41
4.4. La Cour de justice : la gardienne du temple p. 42
Conclusion p. 45
Slection de publications de Notre Europe p. 47
SCHENGEN ET LA SOLIDARIT : LE FRAGILE QUILIBRE ENTRE CONFIANCE ET MFIANCE MUTUELLES 1
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Introduction
La chute des rgimes dictatoriaux gyptien et tunisien au printemps 2011
a entran avec elle de nouvelles aspirations en termes de dmocratie et
de libert dans toute la rgion arabe. Les espoirs des populations nont
cependant pas reu laccueil mrit de la part de lUnion europenne et
de ses tats membres. En effet, et lexception dune communication de
la Haute reprsentante, Catherine Ashton, saluant les vnements et leurs
perspectives
1
, la raction europenne fut plutt marque par le souci de
scurit.
Plus prcisment, face larrive de plusieurs milliers de Tunisiens sur les
ctes italiennes de Lampedusa reflet dune libert frachement acquise
la rponse des tats membres, et de lUnion europenne, ensuite, fut de
leur opposer la frontire extrieure de lespace Schengen comme rempart.
1. Communication conjointe au Conseil europen, au Parlement europen, au Conseil, au Conseil
conomique et social europen et au Comit des rgions, Un partenariat pour la dmocratie et
une prosprit partage avec le sud de la Mditerrane , COM(2011) 200 final du 08.03.2011.
2 SCHENGEN ET LA SOLIDARIT : LE FRAGILE QUILIBRE ENTRE CONFIANCE ET MFIANCE MUTUELLES
Comme le formulera plus tard la Commissaire europenne en charge des
questions migratoires, Ccilia Malmstrm, la rponse ne fut pas adquate
2
.
Tout en rvlant un rflexe de protection , les vnements de
Lampedusa ont galement mis en lumire un besoin de solidarit. Dune
part, vis--vis des pays tiers qui ont eu grer les rvolutions internes et
les mouvements de personnes affectant la rgion. Ici, le soutien de lUnion
europenne a t important et dcisif dans la mesure o il a permis la
Tunisie et lEgypte de grer la situation et dassurer la protection de
quelques centaines de milliers de personnes fuyant la Libye
3
. Dautre part,
vis--vis des tats membres faisant face larrive soudaine dun nombre
important de candidats lexil. Les autorits italiennes ont dailleurs trs
rapidement fait appel au soutien de lUnion et de ses partenaires mais
sans rel succs. La Commission europenne a rappel lItalie quil lui
suffisait dutiliser les fonds dj disposition et quune aide supplmen-
taire pourrait tre dbloque en tant que de besoin
4
. Les tats membres,
de leur ct, nont pas jug que larrive denviron 15 000 Tunisiens sur les
ctes italiennes constituait un vnement ce point insurmontable quil
ncessite le dclenchement de procdures particulires.
Sestimant laisses pour compte, les autorits italiennes ont alors pris la
dcision de dlivrer des titres de sjour accompagns dautorisation de
voyage aux Tunisiens arrivs Lampedusa de manire ce que ces
derniers puissent circuler dans lespace Schengen et se rendre en particu-
lier en France. Cette dcision, dont la lgalit avec les rgles de Schengen
est contestable, a provoqu la raction des autorits franaises qui ont
2. Lors dun vnement One Passeport, One People? organis par FutureLab Europe en collaboration avec
le European Policy Centre, Cecilia Malmstrm indiquait : Il est facile dtre dprim par lUE actuelle
donnant pour raison la crise de leuro, le chmage, le manque de confiance dans nos responsables et
politiques, laugmentation de la xnophobie et du populisme, le protectionnisme, les appels la fermeture
de nos frontires et linadquation de nos rponses face au printemps arabe (traduction Notre Europe).
3. Voir Y. Pascouau, Arab Spring and Migration: Will the New Global Approach to Migration and Mobility
Respond to the Challenges ? in S. Biscop, R. Balfour & M. Emerson, An Arab Springboard for EU Foreign
Policy ?, Academia Press, 2012.
4. Voir Immigration flows Tunisia situation , Cecilia Malmstrm, Session plnire du Parlement europen,
Strasbourg, 15 fvrier 2011, SPEECH/11/106.
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temporairement intensifi les patrouilles aux frontires intrieures de
lespace Schengen.
Si cet pisode peut apparatre anecdotique en ce quil na concern
quun nombre limit de personnes
5
, il a entran une srie de ractions
qui ont remis en cause le principe de solidarit entre les tats membres.
En ralit, cet pisode pourrait ne constituer quune des nombreuses
facettes dun phnomne qui affecte lespace de libre circulation et qui
prend la forme dune rosion progressive de la confiance mutuelle. Or, ce
phnomne ninduit pas simplement un affaiblissement de la solidarit, il
pourrait remettre en cause le maintien et lexistence de lespace de libre
circulation.
Ce Policy Paper a pour objectif de mettre en lumire ce mouvement. Dune
part, il aborde la question de la solidarit dans le contexte de la politique
migratoire et rappelle que la confiance mutuelle constitue un lment
structurel de lespace Schengen (partie 1). Dautre part, il souligne que les
propositions adoptes dans le cadre de la gouvernance Schengen en
raction au printemps arabe portent les germes dune mfiance mutuelle
qui menace de miner lespace de libre circulation (partie 2). Il souligne
en outre que dautres domaines de lacquis de Schengen prsentent des
signes de contamination (partie 3). Enfin, et malgr lexistence de signes
attestant de lexistence dune dose parfois importante de mfiance
mutuelle, le Policy Paper souligne quil existe aussi des raisons desprer
le maintien en ltat de lespace de libre circulation (partie 4).
5. Selon Agence Europe du 11 mai 2012, Lampedusa et la Sicile ont reu environ 60 000 personnes aprs
le dbut du printemps arabe . Larticle indique que le nombre de personnes arrives sur les ctes
italiennes a considrablement baiss dans la mesure o 709 personnes ont t interceptes au cours du
premier trimestre 2012. Agence Europe n 10612, vendredi 11 mai 2012.
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1. La solidarit et la confiance mutuelle dans
le contexte de la politique migratoire de lUE
La solidarit constitue un lment fondateur et fonctionnel de lUnion euro-
penne. Fondateur, tant il apparat vident quune Union dtats ne peut
exister sans solidarit entre les partenaires. Fonctionnel dans la mesure
o ce principe de solidarit, dont les tats membres assurent le respect
6
,
concerne lensemble des actions de lUnion europenne, internes comme
externes
7
. La solidarit et la confiance mutuelle constituent des lments
fondateurs et structurels de la politique migratoire (1.1) et dont lexpres-
sion se retrouve dans de nombreuses ralisations concrtes (1.2).
6. En particulier sur la base du principe de coopration loyale prvu larticle 4, paragraphe 3, TUE.
7. ce titre, larticle 21 du TUE indique Laction de lUnion sur la scne internationale repose sur les
principes qui ont prsid sa cration, son dveloppement et son largissement et quelle vise
promouvoir dans le reste du monde : la dmocratie, ltat de droit, luniversalit et lindivisibilit des
droits de lhomme et des liberts fondamentales, le respect de la dignit humaine, les principes dgalit
et de solidarit et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international .
1.1. Des lments fondateurs et structurels
de la politique migratoire
Si le principe de solidarit fonde et structure la dimension interne et
externe de laction de lUnion europenne, la politique migratoire bnficie
au regard de ce principe dun traitement prfrentiel . En effet, deux dis-
positions du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) y
font explicitement rfrence.
Larticle 67 qui dfinit les objectifs de la politique migratoire indique que la
solidarit en constitue le fondement
8
. Larticle 80 nonce que tant les poli-
tiques dasile, dimmigration et de contrles aux frontires que leur mise en
uvre sont rgies par le principe de solidarit et de partage quitable de
responsabilits entre les tats membres, y compris sur le plan financier .
Ces deux dispositions sont le reflet dune double ralit. Larticle 80
rappelle que dans un espace de libre circulation tous les tats membres
ne sont pas gaux face aux phnomnes migratoires. En effet, certains
exercent une action plus importante en matire de contrles aux frontires
extrieures alors que dautres doivent grer un nombre plus important de
demandes, notamment de protection internationale. Aussi, larticle 80
permet dorganiser la solidarit financire ou oprationnelle lorsquelle
savre ncessaire.
En rappelant que la solidarit fonde la politique migratoire, larticle 67
fait cho aux origines mmes de la coopration en matire migratoire et
rappelle ce faisant les conditions de son maintien. Lobjectif dtablir
un espace de libre circulation dpourvu de contrles aux frontires int-
rieures implique ladoption de rgles communes dans le domaine de la
8. Article 67 TFUE, elle [lUnion europenne] assure labsence de contrles des personnes aux frontires
intrieures et dveloppe une politique commune en matire dasile, dimmigration et de contrle des
frontires extrieures qui est fonde sur la solidarit entre tats membres et qui est quitable lgard
des ressortissants des pays tiers .
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gestion des frontires extrieures, de la politique dimmigration et de la
politique dasile. Or, cet objectif ne peut tre ralis qu la condition de
runir deux ingrdients : la solidarit, cest--dire la capacit dadopter
des rgles communes et de les appliquer correctement, et la confiance
mutuelle, cest--dire la certitude que le partenaire appliquera effective-
ment les rgles. Dans le contexte de la politique migratoire, la confiance
mutuelle prcde et accompagne laction commune.
Cest justement la confiance mutuelle qui est lorigine de la coopra-
tion Schengen. En effet, la France et lAllemagne considraient que les
contrles exercs aux frontires extrieures par chaque partenaire taient
suffisants et similaires pour accepter de lever les contrles aux frontires
communes ou intrieures entre les deux tats. Ainsi, il ny avait aucune
raison que la France doute des contrles exercs par les autorits alle-
mandes et, par consquent, une personne admise circuler en Allemagne
ltait tout aussi valablement en France, et vice versa.
Cest sur cette base que laction commune a t possible. Les deux par-
tenaires ont dabord sign les accords de Sarrebruck avant de sengager
avec les pays du Benelux dans la coopration Schengen par le biais dun
accord dit de Schengen en 1985 et dune convention dapplication en
1990. La confiance mutuelle devait en outre tre renforce par ladoption
de mesures et politiques daccompagnement dans le domaine des visas,
de lasile, des procdures de retour, de la coopration pnale ou encore
de systmes informatiss tels que le Systme dinformation de Schengen.
La lecture de la convention dapplication de 1990, dont le contenu sera
repris dans le code frontires Schengen adopt par le Parlement europen
et le Conseil
9
, tmoigne dun niveau trs lev de confiance mutuelle entre
9. Rglement (CE) n 562/2006 du Parlement europen et du Conseil du 15 mars 2006 tablissant un code
communautaire relatif au rgime de franchissement des frontires par les personnes (code frontires
Schengen), JOUE L 105, 13.04.2006.
les partenaires. Ainsi, le rtablissement des contrles aux frontires int-
rieures ne peut intervenir quen cas de menace grave lordre public ou
la scurit intrieure . Autrement dit, il nest pas envisag quun parte-
naire puisse prsenter des signes de dfaillance dans les contrles aux
frontires extrieures justifiant la rintroduction des contrles aux fron-
tires internes communes. Seule la survenance dvnements graves,
telle que la fusillade survenue sur lle norvgienne dUtoya durant lt
2011, ou lorganisation dvnements politique ou sportif, telle que lor-
ganisation de championnats de football ou dune runion du G20, peuvent
justifier la rintroduction temporaire des contrles aux frontires int-
rieures de lespace Schengen.
En rsum, la coopration Schengen pose le principe qui sera repris
ensuite dans le domaine de la politique migratoire selon lequel laction
dun tat membre ne vaut pas seulement pour lui mais pour lensemble
des partenaires engags dans la coopration. Lobligation de contrler
lentre sur le territoire et la dcision daccepter lentre et le sjour dune
personne a des consquences vis--vis des autres partenaires en raison
du principe de libert de circulation et de labsence de contrles aux
frontires intrieures. Au fond, larticle 67 TFUE rappelle que la politique
commune dasile, dimmigration et de contrles aux frontires est fonde
sur la solidarit en ce sens que laction de ltat vaut pour lensemble de
la collectivit.
Aussi, le systme ne peut fonctionner que si la confiance mutuelle est
prserve et maintenue un degr lev
10
. Cela passe par deux formes de
solidarit qui sont le respect de lobligation de coopration loyale dans
lapplication des rgles communes et la mise en uvre de dispositifs das-
sistance oprationnels et financiers.
10. Sur la question de la confiance mutuelle voir galement, H. Battjes, E. Brouwer, P. de Morree and
J. Ouwerkerk, The Principle of Mutual Trust in European Asylum, Migration and Criminal Law , Meijers
Committee, FORUM Institute for Multicultural affairs, Utrecht, 2011.
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1.2. Les dispositifs de solidarit
dans le domaine de la politique migratoire
Lingalit des tats membres face aux phnomnes migratoires cre,
comme lindique justement Yves Bertoncini, une asymtrie
11
. Plusieurs
dispositifs de solidarit ont donc t adopts afin de remdier cette
situation.
Le soutien financier constitue une premire expression de cette solidari-
t concrte entre les tats membres. Ainsi, quatre fonds europens ont
t institus afin dapporter aux tats, de manire proportionnelle leur
exposition aux flux migratoires, un soutien financier. Ces fonds sont le
Fonds europen pour les frontires extrieures, le Fonds europen pour les
rfugis, le Fonds europen pour lintgration et le Fonds europen pour
le retour.
La solidarit sexprime galement dans la mise en uvre oprationnelle
de la politique et plus prcisment dans le domaine de la gestion des fron-
tires extrieures. LAgence europenne pour la gestion de la coopra-
tion oprationnelle aux frontires extrieures (plus connue sous le nom
dAgence Frontex) coordonne les oprations de contrles aux frontires
extrieures et peut, dans le cadre de ses missions, apporter une assistance
oprationnelle aux tats membres faisant face une forte pression migra-
toire. Cette assistance conduit par exemple la coordination et au finance-
ment doprations conjointes de patrouille en mer ( Opration Herms
au large de lItalie en 2011). LAgence peut en outre envoyer des quipes
dintervention rapide aux frontires . galement appeles Rabit (pour
Rapid Border Intervention Team ), ces quipes constituent une rserve
dintervention rapide, compose de gardes-frontires nationaux, dont le
dploiement est dclench par lAgence Frontex la demande dun tat
11. Y. Bertoncini, Les migrants, lespace Schengen et la solidarit europenne , Le Mot de Notre Europe,
juin 2011.
membre confront un afflux massif de ressortissants de pays tiers tentant
dentrer irrgulirement sur son territoire. Les membres des quipes Rabit
sont habilits, sous la responsabilit de ltat membre qui accueille lin-
tervention, exercer toutes les comptences en vue de la surveillance des
frontires extrieures. Autrement dit, les agents nationaux dtachs sur
le territoire dun autre tat membre sont habilits exercer des prroga-
tives de contrles frontaliers normalement assumes par les seuls agents
nationaux. Ces quipes europennes sont par exemple entres en action
avec succs en novembre 2010 alors que la Grce avait demand de laide
pour mieux matriser les flux sa frontire commune avec la Turquie.
Le domaine de lasile est galement concern par les mcanismes de soli-
darit. Cest le cas par exemple de la directive dite protection tempo-
raire . Adopte en 2001, cette directive institue une protection spcifique
en cas dafflux massif de personnes dplaces et tablit un quilibre entre
les efforts consentis par les tats membres dans la gestion de ces situa-
tions durgence. Au sens de la directive, la protection temporaire doit se
comprendre comme une procdure exceptionnelle assurant une protec-
tion immdiate et temporaire en cas dafflux massif rel ou imminent de
personnes dplaces en provenance de pays tiers et qui sont dans lim-
possibilit de retourner dans leur tat dorigine dans des conditions sres
et durables en raison de la situation qui y rgne.
Tous ces mcanismes de solidarit ont t mis en place au cours des dix
dernires annes, dans le cadre dune deuropanisation progressive de la
gestion des flux migratoires. Ils permettent de rtablir une forme dquilibre
entre les tats membres et de renforcer par consquent la confiance mutuelle.
Cependant, lobservation de lactualit rcente au niveau europen et
national fait apparatre des signes pouvant crer les conditions dune
rosion du principe de confiance mutuelle.
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2. Lespace Schengen sous la menace
de la mfiance mutuelle
Les vnements de Lampedusa ayant succd au printemps arabe ont
cristallis toutes les attentions et mis en lumire certaines failles dans la
confiance mutuelle entre les tats membres (2.1). Cela tant, ces failles
sont profondes car elles ne touchent pas seulement les relations entre
deux ou plusieurs tats membres mais plus fondamentalement la coop-
ration Schengen (2.2).
2.1. Le printemps arabe comme rvlateur
Larrive partir du mois de mars 2011 de plusieurs milliers de ressortis-
sants tunisiens sur les ctes italiennes de Lampedusa a dclench une
srie de ractions en tous points excessives. Si les drapages verbaux,
tels que lvocation dun risque de tsunami humain , sont ranger
au rayon de la petite politique , les actions nationales et les rponses
europennes ont en revanche cr les conditions dune remise en cause
du systme de Schengen et de sa philosophie.
Tout dabord, les dcisions italiennes puis franaises adoptes en raction
larrive des migrants en Europe ont soulev de srieuses questions de com-
patibilit avec le droit de lUnion europenne. Quil sagisse de la dlivrance
par les autorits italiennes de titres de sjour assortis dune autorisation
de voyage
12
des personnes dont la situation relve de la clause humani-
taire
13
, ou de la raction franaise menant lintensification des contrles
dans la zone frontalire franco-italienne et au blocage dun train en prove-
nance dItalie
14
, la lgalit des mesures nationales est contestable
15
.
Cet pisode ne serait aujourdhui quun lointain souvenir sil navait fait
lobjet dune instrumentalisation par les prsidents franais et italien.
Lors dune confrence de presse organise le 26 avril 2011, Nicolas
Sarkozy et Silvio Berlusconi ont contourn la question de leur responsa-
bilit et dplac le dbat sur le terrain europen. Plus prcisment, ils
ont annonc lenvoi dune lettre commune adresse conjointement au
prsident du Conseil europen Herman Van Rompuy et au prsident de
la Commission europenne Jos Manuel Barroso demandant le dve-
loppement dune gouvernance renforce de lespace Schengen . Celle-ci
12. Voir ce sujet, B. Nascimbene et A. Di Pascale, The Arab Spring and the Extraordinary Influx of People
who Arrived in Italy from North Africa , European Journal of Migration and Law, 2011, pp. 341-360. La
Commission europenne a rcemment adopt des lignes directrices sur lapplication cohrente de lacquis
de Schengen. Elle indique dans le paragraphe consacr la dlivrance de titres de sjour et de documents
de voyages aux ressortissants de pays tiers, et comme un cho la situation rencontre en Italie, lorsquun
tat membre dcide de dlivrer des titres de sjour et quil a le choix entre diffrents types de titres de
sjour en vertu de sa lgislation nationale, il devrait opter pour la dlivrance de titres de sjour, provisoires
ou non, qui ne sont pas quivalents un visa de court sjour si les migrants concerns ne remplissent pas
les conditions requises pour se dplacer dans lespace Schengen , Communication de la Commission au
Parlement europen et au Conseil, Rapport semestriel sur le fonctionnement de lespace Schengen (1
er

novembre 2011 - 30 avril 2012) , COM(2012)230 final, 16.05.2012.
13. ce sujet, Y. Pascouau, Schengen area under pressure : controversial responses and worrying signs ,
EPC Commentary, 3 May 2011.
14. Voir par exemple, S. Carrera, E Guild, M. Merlino et J Parkin, A Race against Solidarity : The Schengen
Regime and the Franco-Italian Affair , CEPS, April 2011.
15. Lannonce de la Commission europenne, par la voix de la Commissaire C. Malmstrm, indiquant que
seul lesprit des rgles Schengen avait t en lespce viol par la France et lItalie, ne constitue pas
nos yeux une preuve irrfutable de la lgalit des mesures nationales, voir Statement by Commissioner
Malmstrm on the compliance of Italian and French measures with the Schengen acquis , MEMO/11/538,
25 juillet 2011.
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doit notamment comprendre une modification du mcanisme dvaluation
de Schengen et une modification des conditions permettant le rtablisse-
ment des contrles aux frontires intrieures.
Alors quaucune urgence ne le justifiait vritablement, en dehors des
dbats relatifs aux dfaillances des contrles la frontire grco-turque,
la rponse du prsident de la Commission europenne est intervenue
trois jours plus tard. En un paragraphe, le courrier valide les deux options.
Sil est exact, comme lindique M. Barroso, que la question de lvalua-
tion tait en cours dexamen, rien ne laissait prsupposer que le prsident
de la Commission europenne envisage le rtablissement des frontires
comme un lment de renforcement de la gouvernance Schengen . Bien
au contraire, un rapport de la Commission europenne doctobre 2010
jugeait le cadre juridique en vigueur suffisant et mettait plutt en avant
les proccupations de la Commission vis--vis de la rintroduction ou de
lexistence de contrles constats certaines frontires intrieures
16
.
En accordant un cho rapide et favorable aux requtes de deux tats
membres, M. Barroso a propuls la question de la gouvernance
Schengen en haut de lagenda politique et procd la mise en marche
force de la machine communautaire . Entre mai et septembre 2011,
la gouvernance Schengen a fait lobjet de communications de la
Commission (mai), de conclusions du Conseil Justice et Affaires intrieures
puis du Conseil europen (Juin), dune rsolution du Parlement europen
(juillet) et de propositions lgislatives de la Commission (septembre).
Cependant, en lanant le processus de rvision des rgles existantes en
vue dlargir les critres de rtablissement des contrles aux frontires
intrieures, la Commission a ouvert paralllement la voie un affaiblisse-
16. Rapport de la Commission au Parlement europen et au Conseil sur lapplication du titre III (Frontires
intrieures) du rglement (CE) n 562/2006 tablissant un code communautaire relatif au rgime de
franchissement des frontires par les personnes (code frontires Schengen), COM(2010) 554 final,
13.10.2010.
ment de la confiance mutuelle et de la solidarit. En dautres termes, cela
valide lhypothse quun partenaire puisse faire dfaut dans sa mission
de contrles aux frontires extrieures et mette en danger lordre public
de ses voisins. Dans ce cas de figure, et selon des modalits dfinir, la
solution repose sur le rtablissement des contrles aux frontires int-
rieures. Si la confiance mutuelle est corne, la solidarit est malmene
puisque lultime solution disponible pour les tats vertueux consiste
se retrancher derrire leurs frontires.
Derrire les discours appelant une modification de Schengen justement
pour sauver la coopration se cache une autre ralit, celle de fondations
qui se lzardent et laissent progressivement merger des signes grandis-
sants de mfiance mutuelle.
2.2. Le paquet gouvernance Schengen
comme prolongement
Le paquet gouvernance Schengen repose sur une communication et
deux propositions lgislatives. La premire proposition concerne lexten-
sion des critres permettant la rintroduction des contrles aux frontires
intrieures (2.2.1). La seconde vise modifier le mcanisme dvaluation
de lapplication des rgles de Schengen par les tats membres (2.2.2).
2.2.1. La rintroduction des contrles aux frontires intrieures
Une fois la perspective de modification des rgles acquise, la question
des modalits selon lesquelles les contrles aux frontires intrieures
pourraient tre rtablis restait trancher. Il sagissait principalement de
sinterroger sur les nouveaux critres permettant le rtablissement des
contrles et sur la procdure applicable. Or, les options discutes ne sont
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pas neutres ds lors quelles sont analyses sous langle de la confiance
mutuelle et de la solidarit.
Quels critres ?
Les lettres franco-italienne et du prsident de la Commission voquaient
la possibilit de rtablir les contrles aux frontires intrieures en cas de
difficults exceptionnelles dans la gestion des frontires extrieures. La
latitude dinterprtation tait grande et trois incertitudes planaient.
La premire concernait lintensit des difficults rencontres par les tats
membres dans leur obligation de contrle des frontires extrieures. La
Commission proposait une solution tablie sur les dficiences persis-
tantes et srieuses en matire de contrle des frontires extrieures
17
.
Le compromis accept par le Conseil est plus limitatif. En effet, ces
dfaillances srieuses et persistantes doivent mettre en danger, dans des
circonstances exceptionnelles, le fonctionnement global de lespace sans
contrle aux frontires intrieures
18
. Le Conseil a donc ajout un critre.
La seconde question revenait dterminer si la dfaillance rencontre aux
frontires extrieures se suffit elle seule pour dclencher la rintroduc-
tion des contrles ou si elle doit tre lie la menace pour lordre public.
La question du maintien du lien avec lordre public est essentielle. Si elle
permet dvaluer la volont de conserver les principes qui ont concouru
ltablissement de la coopration Schengen, elle soulve avant tout une
question juridique de premier ordre. En application des traits, les excep-
tions au principe de libert de circulation consacr quatre reprises ne
17. Voir la Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil modifiant le rglement (CE)
n 562/2006 afin dtablir des rgles communes relatives la rintroduction temporaire du contrle aux
frontires intrieures dans des circonstances exceptionnelles, COM(2011) 560 final du 16.09.2011.
18. La version de larticle 26 du code frontires Schengen accepte lors du Conseil Justice et Affaires
intrieures des 7 et 8 juin 2012 se lit comme suit : Dans des circonstances exceptionnelles mettant
en pril le fonctionnement global de lespace sans contrle aux frontires intrieures du fait des graves
manquements persistants dans le contrle aux frontires extrieures (...) et dans la mesure o ces
circonstances reprsentent une menace grave pour lordre public ou la scurit intrieure dans lespace
sans contrle aux frontires intrieures ou dans des parties de cet espace, le contrle aux frontires
intrieures peut tre rintroduit () , Doc. 6161/4/12, 4 juin 2012.
peuvent tre fondes que sur la protection de lordre public. Autrement dit,
dlier la rintroduction des contrles aux frontires intrieures de lordre
public pose de srieuses difficults juridiques.
Alors que plusieurs documents prsents par les tats membres ne men-
tionnent pas toujours le lien avec lordre public
19
, la proposition de la
Commission ainsi que les documents de travail du Conseil le maintiennent.
Aussi, le rtablissement des contrles aux frontires intrieures doit runir
trois conditions, savoir rsulter dune dfaillance persistante et srieuse,
mettre en danger le fonctionnement de lespace sans frontires intrieures
et constituer une menace grave lordre public et la scurit intrieure.
Enfin, un dernier point mritait dtre encadr, celui du caractre excep-
tionnel du rtablissement des contrles. Le Conseil europen de juin 2011
avait ce sujet t trs clair, indiquant que la rintroduction des contrles
devait intervenir en dernier ressort et titre exceptionnel. Le compromis
accept par le Conseil en juin 2012 transpose cette orientation. Le rtablis-
sement des contrles frontaliers ne peut intervenir quen dernier ressort et
lorsque toutes autres mesures de soutien nont pas permis de remdier
la menace grave lordre public
20
.
En rsum, la rintroduction des contrles aux frontires intrieures est
encadre puisquelle ne peut intervenir que dans des circonstances excep-
tionnelles mettant en danger le fonctionnement global de lespace sans
contrles aux frontires intrieures en raison de la persistance de graves
dfaillances lies au contrle des frontires extrieures. Il faut en outre
19. Voir par exemple le document envoy par les dlgations belge, franaise, allemande, nerlandaise,
autrichienne, sudoise et britannique intitul Common responses to current challenges by Member
States most affected by secondary mixed migration flows , Doc. 7431/12, 9 mars 2012.
20. La version de larticle 26, paragraphe 2, du code frontires Schengen accepte lors du Conseil Justice et
Affaires intrieures des 7 et 8 juin 2012 se lit comme suit : Lorsquaucune autre mesure, notamment
celles vises larticle 19 bis, paragraphe 1, ne peut effectivement juguler la menace grave constate,
le Conseil peut, en dernier recours et titre de mesure de protection des intrts communs au sein
de lespace sans contrle aux frontires intrieures, recommander un ou plusieurs tats membres
spcifiques de dcider la rintroduction du contrle aux frontires toutes leurs frontires intrieures ou
sur des tronons spcifiques de celles-ci. , Doc. 6161/4/12, 4 juin 2012.
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que ces circonstances constituent une menace grave pour lordre public
ou la scurit intrieure dans lespace sans contrles aux frontires int-
rieures. Enfin, les contrles ne peuvent tre rtablis quen dernier ressort
lorsque des mesures pralables nont pas t efficaces.
Le Conseil Justice et Affaires intrieures de juin 2012 met un terme aux
tentatives formules par certains tats membres de dlier le rtablis-
sement des contrles aux frontires intrieures de la notion dordre
public, comme cela avait t le cas dans la lettre franco-allemande
davril 2012. Dans cette dernire, les ministres de lIntrieur des deux
tats souhaitaient pouvoir rtablir les contrles aux frontires int-
rieures lorsquun tat membre ne pourrait plus respecter ses obliga-
tions au titre de Schengen .
Quelle procdure ?
Une seconde difficult a concern la dtermination de lautorit dpo-
sitaire du pouvoir de dcision. Autrement dit, qui dcide du rtablisse-
ment des contrles aux frontires intrieures ? Cette question a oppos la
Commission europenne aux tats membres.
La premire proposait une extension trs importante de son pouvoir de
dcision. Elle prvoyait notamment que la rintroduction des contrles aux
frontires intrieures serait subordonne une demande de la part des tats
membres suivie dune dcision dacceptation ou de refus de la Commission
prise en application de la procdure de comitologie
21
. De la mme manire,
la Commission proposait dtendre son rle en ce qui concerne la dcision
de prolonger les contrles frontaliers dans les cas durgence
22
.
21. Article 24 de la proposition de la Commission.
22. Article 25 de la proposition de la Commission.
Les tats membres se sont opposs cette proposition et ont largement
minor laction de la Commission dont le rle est rduit aux acquts
23
. Si
cette option peut sexpliquer par une lecture rigoriste du trait, elle
soulve quelques interrogations.
Sagissant de lexplication rigoriste , elle sappuie sur une exigence
juridique et une approche logique. partir du moment o il est convenu
que le critre de rtablissement des contrles aux frontires intrieures
demeure li la menace pour lordre public, la comptence relve exclu-
sivement des tats membres. Cela dcoule de larticle 72 du TFUE qui
indique que les mesures adoptes dans le cadre de la mise en uvre de
lespace de libert, de scurit et de justice, et donc dans le domaine de la
politique migratoire ne porte[nt] pas atteinte lexercice des responsa-
bilits qui incombent aux tats membres pour le maintien de lordre public
et la sauvegarde de la scurit intrieure .
La logique, ensuite, revient considrer qui, de la Commission europenne
ou des tats membres, est le mieux mme de dterminer si lordre
public national est menac ? Pour le dire plus crment, un fonctionnaire
de la Commission europenne officiant Bruxelles est-il vraiment dans la
meilleure situation pour valuer la menace lordre public portugais ? Il
semble que non. Et comme le rappelle dailleurs la jurisprudence constante
de la Cour de justice quil nen reste pas moins que les circonstances sp-
cifiques qui pourraient justifier davoir recours la notion dordre public
peuvent varier dun pays lautre et dune poque lautre, et quil faut
ainsi, cet gard, reconnatre aux autorits nationales comptentes une
marge dapprciation dans les limites imposes par la trait
24
.
23. Voir en particulier les conclusions adoptes par le Conseil Justice et Affaires intrieures de mars 2012,
Council conclusions regarding guidelines for the strengthening of political governance in the Schengen
cooperation , 3151
me
session du Conseil Justice et Affaires intrieures, Bruxelles, 8 mars 2012. Voir par
ailleurs, Doc. 6161/4/12, 4 juin 2012.
24. CJCE, 4 dcembre 1974, Yvonne Van Duyn , aff. 41-74, Rec. 1974.
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La position des tats membres soulve toutefois deux sries de rflexion.
La premire concerne la rigueur de linterprtation au regard de la
question des pouvoirs dexcution. Ceux-ci sont normalement exercs par
la Commission et ce nest que de manire exceptionnelle que le Conseil
les conserve. Certes la matire touche lordre public des tats membres,
mais elle est intrinsquement lie la libert de circulation des personnes.
Dans ce contexte, un quilibre doit tre trouv entre les acteurs afin que
la Commission europenne, sans tre dpositaire du pouvoir de dcision,
puisse a minima tre investie dun pouvoir de recommandation. Il y a
de fortes chances que le Parlement europen use de sa position de co-
lgislateur dans ce dossier pour ngocier la reconnaissance de pouvoirs
plus larges au bnfice de la Commission europenne.
La seconde rflexion sappuie sur une mise en perspective de la question
de la libert de circulation des personnes. En effet, peut-on ou doit-on se
satisfaire de cette exclusivit dans la dcision de rtablir les contrles aux
frontires intrieures ds lors que la question se pose dans le cadre de
la mise en uvre dun espace europen ou commun de libert de
circulation ? Autrement dit, cest lordre public national qui dfinit les
conditions du morcellement temporaire de lespace europen de libre cir-
culation. Cela pose en ralit la question de savoir si le dveloppement
dune politique commune de libre circulation et dimmigration nappelle
pas moyen terme la dfinition dun ordre public europen . Ainsi, ce
ne serait plus la menace lordre public national mais bien la menace
lordre public europen qui justifierait le rtablissement des contrles aux
frontires intrieures. Il est certain que la question est sensible, en parti-
culier pour les tats membres. Cela tant elle mrite dtre discute afin de
dfinir les contours et le rgime dun ordre public europen applicable
dans le domaine de la libert de circulation et de la politique migratoire
25
.
25. Sur cette question, voir en particulier E. Nraudau, Ordre public et droit des trangers en Europe. La
notion dordre public laune de la construction europenne, Bruylant, Bruxelles, 2006.
Quels enseignements ?
Il est difficile de dire si le printemps arabe a constitu un rflexe ou un
prtexte
26
la modification des rgles de Schengen. En tout tat de
cause, cela a ouvert la voie dune remise en cause de la confiance mutuelle
entre les tats membres et par consquent de la libert de circulation dans
lespace Schengen.
En ltat actuel des ngociations, les principales craintes
27
portant sur un largis-
sement des possibilits de rintroduire les contrles frontaliers ont t repous-
ses. Dune part, le rtablissement des contrles aux frontires intrieures en
cas de circonstances exceptionnelles demeure li la menace lordre public.
Dautre part, le rtablissement des contrles frontaliers ne peut intervenir quen
dernier ressort et aprs mise en uvre des mesures de soutien, telles que le
dploiement dquipes europennes de garde-frontires. Dans ce contexte, des
mesures de soutien ou de solidarit prcdent des mesures de sanctions, cest-
-dire le rtablissement des contrles frontaliers.
La tentation de fragiliser lacquis de Schengen en largissant les possibi-
lits de rtablir les contrles aux frontires intrieures a t contenue. Le
rsultat obtenu au prix de ngociations intenses tant au niveau du Conseil
europen que du Conseil des ministres demeure cependant fragile. En
effet, lapproche visant sanctionner les tats prsentant des dfaillances
dans le contrle des frontires extrieures en rtablissant les contrles aux
frontires intrieures ou en les excluant de lespace Schengen bnficie
aujourdhui dun cho certain et assum auprs de certains acteurs.
26. H. Brady, Saving Schengen. How to protect passport-free travel Europe , Centre for European Reform,
20 janvier 2012, p. 33.
27. Voir en ce sens un Discussion Paper intitul The Future of the Schengen Area , distribu sous
prsidence polonaise avant le Conseil informel de Sopot en juillet 2011, o le titre des sous-parties
voquent la confiance chancelante ( Why is trust in Schengen at risk ) et la reconstruction de
confiance ( Strengthening confidence in Schengen ). Voir galement les commentaires publis par le
European Policy Centre, Y. Pascouau and S. McLoughlin, Migratory flows from North Africa: challenges
for the EU , European Policy Centre, Commentary, mars 2011 ; Y. Pascouau, Schengen area under
pressure : controversial responses and worrying signs , European Policy Centre, Commentary, mai 2011 ;
Y. Pascouau, Schengen area under pressure # 2: The Commission recalls the EU nature of the Schengen
system , European Policy Centre, Commentary, mai 2011 ; Y. Pascouau, Internal border controls in the
Schengen area : much ado about nothing ? , European Policy Centre, Commentary, juin 2011.
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Charles Clarke, lancien secrtaire dtat britannique en charge de limmi-
gration sous Tony Blair dont il faut rappeler ici que son pays ne participe
pas la coopration Schengen a voqu la possibilit dexclure la Grce
de lespace Schengen si cet tat ne parvenait pas remplir ses obligations
dcoulant des rgles Schengen
28
. Le prsident-candidat Nicolas Sarkozy a
de son ct affirm, lors dun discours prononc le 11 mars 2012, qu il
faut pouvoir sanctionner, suspendre ou exclure de Schengen un tat
dfaillant comme on peut sanctionner un tat de la zone euro qui ne rem-
plirait pas ses obligations
29
.
Si lide dexclure un tat de la zone Schengen peut apparatre sdui-
sante, notamment en priode lectorale et de xnophobie rampante, elle
est difficile mettre en uvre. En effet, une telle perspective ncessite-
rait la rvision du trait. De mme, le parallle avec les sanctions appli-
cables dans la zone euro nest pas trs heureux puisque l encore une
rvision du trait simpose. En effet, si les dispositions du trait relatives
la zone euro prvoient un systme de sanctions spcifiques lencontre
des tats ne respectant pas les rgles, tel nest pas le cas pour la coop-
ration Schengen. Ici, la seule sanction applicable relve de la procdure
de droit commun, cest--dire la constatation par la Cour de justice dun
manquement de ltat membre ses obligations dcoulant du trait. Si
la rvision des traits est juridiquement toujours possible, elle est en
revanche beaucoup plus difficile politiquement puisquelle requiert un
accord unanime des tats membres.
Cela tant dit, la surenchre laquelle se livre le personnel politique
ne doit pas tre nglige. Dune part, elle valide lide quune approche
28. Mais lUE doit effectuer un contrle spcial pour vrifier que les autorits grecques peuvent assumer leurs
responsabilits dans le cadre de laccord Schengen. Si ce contrle conclut que la Grce ne satisfait pas
les critres dsormais appliqus aux candidats ladhsion lespace Schengen que sont la Bulgarie et
la Roumanie, il convient denvisager des mesures pour exclure la Grce de lespace Schengen jusqu ce
quelle soit en mesure de satisfaire correctement ses responsabilits. in C. Clarke, The EU and Migration:
A call for action , Essays, Centre for European Reform, 2011, p. 27 (traduction Notre Europe).
29. Discours de Nicolas Sarkozy, runion publique nationale, Villepinte (Seine-Saint-Denis), dimanche
11 mars 2012.
punitive vis--vis du ou des tats dfaillants peut constituer une solution
souhaitable. Dautre part, elle est susceptible de recevoir un accueil
favorable auprs dautres dlgations, comme la lettre franco-allemande
davril 2012 le souligne, ou auprs de hauts fonctionnaires de lUnion
europenne. En consquence, rien nexclut que lapproche punitive base
sur la sanction et lexclusion supplante court, moyen ou long terme, lexi-
gence de solidarit. Lhistoire enseigne que les ides un jour balayes
peuvent renatre de leurs cendres.
2.2.2. Le renforcement du systme dvaluation de Schengen
La problmatique applicable au renforcement du systme dvaluation
de Schengen est dune autre nature. Ici, la question relve de la difficult
dadopter un texte dont la mise en uvre aurait des effets trs importants
sur la confiance mutuelle entre les tats membres.
La ncessit de renforcer le systme dvaluation de Schengen
Dans le cadre de la coopration Schengen, le Comit excutif, compos des
ministres responsables de chaque tat partie, a cr en septembre 1998 une
Commission permanente dvaluation et dapplication de Schengen
30
. Cette
Commission, compose de reprsentants des tats, avait pour mission, dune
part, de constater que toutes les conditions requises pour la mise en vigueur
de la Convention dans un tat candidat soient runies et, dautre part, de
veiller lapplication correcte de lacquis de Schengen par les tats qui appli-
quent dj la Convention. Dans ce dernier cas de figure, la Commission avait
notamment pour tche, dans le cadre de commissions de visites, dvaluer le
contrle et la surveillance des frontires extrieures.
Ce systme dvaluation pouvait apparatre satisfaisant notamment parce
quil conservait le caractre intergouvernemental et souverain de la coo-
30. Dcision du Comit excutif du 16 septembre 1998 concernant la cration dune commission permanente
dvaluation et dapplication de Schengen.
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pration Schengen. Dune part, les valuations taient ralises par des
pairs. La Commission europenne participait aux travaux en tant quobser-
vateur et le Parlement europen en tait quant lui exclu. Dautre part, les
visites dans les tats membres taient effectues selon un ordre et une
frquence dfinis par le Comit excutif. Autrement dit, les visites sur
place taient planifies.
Suite lentre en vigueur du trait dAmsterdam, et lintgration de lacquis
de Schengen dans lUnion europenne, les tches accomplies par la com-
mission permanente ont t transfres un groupe de travail du Conseil,
cest--dire quelles ont conserv une nature intergouvernementale.
partir de 2009, la Commission europenne a prsent une proposi-
tion
31
ayant deux objectifs principaux. Il sagissait, dune part, de suivre le
mouvement de communautarisation des politiques migratoires et dattri-
buer la Commission europenne les tches antrieurement exerces par
la Commission permanente puis le groupe de travail du Conseil. Dautre
part, la proposition avait pour objet de renforcer les mthodes dva-
luation en prvoyant notamment la possibilit de procder des visites
inopines aux frontires extrieures
32
.
Si le texte prsent en mars 2009 a fait lobjet de plusieurs modifications,
dordre politique ou technique
33
, la proposition actuellement pendante
poursuit les mmes objectifs. Or, la ngociation de la proposition est
rendue complique par une srie de problmes.
31. Proposition de rglement du Conseil portant cration dun mcanisme dvaluation destin contrler
lapplication de lacquis de Schengen, COM(2009)102 final du 04.03.2009.
32. Voir notamment ce sujet Y. Pascouau, La politique migratoire de lUnion europenne. De Schengen
Lisbonne, Fondation Varenne, LGDJ, 2011.
33. Voir notamment ce sujet Y. Pascouau, The Schengen evaluation mechanism and the legal basis problem :
breaking the deadlock , European Policy Centre, Policy Brief, 2012.
Les problmes politiques et juridiques
Deux problmes principaux affectent la ngociation du texte. Le premier
concerne un problme de base juridique. La question est technique et
peut tre rsume comme suit. La proposition de la Commission euro-
penne est base sur une disposition du trait qui prvoit la participa-
tion du Parlement europen au titre de la procdure de codcision. Or,
compte tenu du contenu et de lobjet de la proposition, la base juridique
choisie est discutable. En effet, il existe une disposition du trait, intro-
duite par le trait de Lisbonne, qui concerne spcifiquement les valua-
tions
34
. Cependant, la Commission na pas fond sa proposition sur cette
base juridique notamment parce quelle a pour effet dexclure le Parlement
europen de la procdure, ce qui entrane un problme politique.
Face ce problme juridique, deux voies souvraient : le statu quo, cest-
-dire le maintien de la base juridique actuelle et du Parlement europen
en qualit de co-lgislateur, ou la modification de la base juridique et lex-
clusion du Parlement europen de la procdure. Aprs de longs mois de
ngociations, le Conseil Justice et Affaires intrieures de juin 2012 a pris
la dcision de suivre lavis de son service juridique et de modifier luna-
nimit de ses membres la base juridique qui fonde la proposition
35
.
Cette dcision a immdiatement provoqu lire des formations politiques
du Parlement europen. voquant un pas en arrire dans la relation
entre le Parlement et le Conseil, une violation des traits ou encore
une dclaration de guerre , de nombreuses formations politiques ont
soulign leur intention de saisir la Cour de justice de cette question.
34. Voir en ce sens Y. Pascouau, The Schengen evaluation mechanism and the legal basis problem : breaking
the deadlock , European Policy Centre, Policy Brief, 2012. Pour une opinion contraire, S. Carrera, An
assessment of the Commissions 2011 Schengen Governance Package. Preventing abuse by EU member
states of freedom of movement ? , Centre for European Policy Studies, Paper n 47, 2012.
35. Juridiquement, la modification de la base juridique dune proposition de la Commission est possible
la majorit qualifie du Conseil si la Commission laccepte ou, dfaut, lunanimit du Conseil. Dans
le cas despce, la Commission na pas jug ncessaire de modifier sa proposition, refusant ainsi de
saliner le Parlement europen, ce qui a oblig le Conseil recueillir lunanimit de ses membres pour
modifier la base juridique figurant dans la proposition de la Commission.
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Concrtement, cela signifie quune fois le nouveau mcanisme dvalua-
tion adopt par le Conseil, le Parlement europen en demandera lannula-
tion la Cour de justice de lUnion europenne.
La dcision prise par le Conseil de consulter le Parlement europen pour
sassurer que sa position sera prise en considration de la manire la plus
large possible ne suffira vraisemblablement pas calmer les ardeurs. Il
reviendra alors la Cour de justice de trancher la question et de dterminer
si la base juridique dsormais choisie par le Conseil est la bonne ou pas.
Cette affaire de modification de la base juridique mrite dtre aborde
avec un peu de recul. Car bien y regarder, la responsabilit de la situation
incombe la fois la Commission europenne et aux tats membres. La
Commission, tout dabord, car le choix de la base juridique tait contes-
table. Refusant de saliner le Parlement europen, lexcutif europen
na pas souhait, alors que les discussions et pressions nationales en ce
sens taient fortes, prsenter une proposition modifie fonde sur une
base juridique diffrente. Dans cette situation, il relevait de la responsa-
bilit du Conseil dy procder. Or, le processus au sein du Conseil a t
long et difficile. Dune part, la prsidence polonaise du dernier semestre
2011 na pas tranch la question, faute notamment de consensus entre
les tats membres. Le dossier a par consquent t transmis la prsi-
dence danoise. Ce ralentissement dans la procdure a permis au rappor-
teur du Parlement europen de se saisir pleinement du dossier puisqu
dfaut de modification de base juridique il demeurait toujours co-
lgislateur. Dautre part, il est apparu trs compliqu de runir lunanimi-
t afin de modifier la base juridique. Pendant longtemps, le Portugal et
le Luxembourg y ont t opposs. Une fois ces tats rallis la cause, la
Roumanie a indiqu, quelques jours seulement avant le Conseil de juin,
son opposition la modification. Au fond, et jusqu la veille du Conseil
JAI, la question de lunanimit est demeure pendante.
Ces difficults ont profit au Parlement europen. Au fur et mesure que le
temps passait, il devenait de plus en plus dlicat de le dessaisir du dossier.
Si lon peut juridiquement contester lattitude du Parlement europen, qui
connaissait parfaitement et depuis longtemps le problme juridique
36
, il
a en revanche exploit pleinement lopportunit politique afin de gagner
des pouvoirs que le trait ne lui confre pas explicitement. Lassemble
parlementaire est donc aujourdhui dans son rle lorsquelle vilipende
la dcision du Conseil de modifier la base juridique ayant pour effet de
lexclure de la procdure. Reste savoir, maintenant, jusquo les repr-
sailles du Parlement europen peuvent aller. Dans une hypothse basse,
le Parlement pourrait limiter son refus de cooprer au dossier Schengen,
cest--dire quil pourrait refuser dadopter la modification du code fron-
tires Schengen relative la rintroduction des contrles aux frontires
intrieures. Dans une hypothse haute, le Parlement pourrait remettre
en cause sa relation avec le Conseil en refusant de ngocier le dossier
Schengen mais galement dautres domaines relevant de la procdure
de codcision. Cest visiblement la seconde option qui a t choisie par
le Parlement. Ce dernier a dcid le 14 juin de suspendre sa coopration
avec le Conseil sur 5 dossiers
37
jusqu ce quune solution satisfaisante
soit trouve au sujet de la gouvernance de Schengen.
Quelle que soit la suite donne cette affaire , le Parlement europen
doit toutefois conserver lesprit plusieurs lments qui encadrent son
action. Dune part, la question de la base juridique est centrale dans une
Union fonde sur le respect de ltat de droit. En effet, elle dfinit le champ
dapplication dun acte, sa procdure dadoption et la comptence des
36. Le Parlement europen en fait mention dans la rsolution adopte le 7 juillet 2011. cette occasion,
il insiste sur le fait que toute tentative visant scarter de larticle 77 du trait FUE en tant que base
juridique applicable toute mesure dans ce domaine sera considre comme une entorse aux traits
de lUnion europenne, et se rserve le droit dutiliser, sil y a lieu, toutes les voies de recours juridiques
disponibles : Rsolution du Parlement europen du 7 juillet 2011 sur les modifications du systme
Schengen , P7_TA(2011)0336.
37. Les 5 dossiers concernent : la modification du code frontires Schengen ; la lutte contre les attaques
visant les systmes dinformation ; la dcision dinstruction europenne ; les aspects du budget 2013
lis la scurit intrieure et les donnes des dossiers passagers europens.
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diffrentes institutions. Si les institutions ont une interprtation diff-
rente sur le choix de la base juridique, il revient la Cour de justice, en
dernier ressort, de rgler la question. La politisation accrue du dbat ne
saurait avoir pour effet de remettre en cause cet quilibre garant de ltat
de droit. Dautre part, la tentation de remettre en cause la coopration
avec le Conseil trouve des limites dans le systme de lUnion europenne
puisquil existe un principe de coopration loyale qui sapplique toutes
les institutions
38
. Autrement dit, la suspension de la coopration avec le
Conseil ne saurait perdurer dans le temps sous peine de violer la coopra-
tion loyale.
Cet pisode porte coup sr atteinte la confiance mutuelle entre le
Conseil et le Parlement europen. Il nest en revanche pas certain quune
atteinte similaire soit porte la coopration Schengen. Un petit exercice
de prospective prouverait mme le contraire.
Dun ct, le Parlement europen revient sur sa dcision de suspendre
la coopration avec le Conseil mais entend toujours marquer sa dsap-
probation en bloquant la modification du code frontires Schengen. Les
conditions de rtablissement des contrles aux frontires intrieures ne
sont pas largies et la situation actuelle maintenue. Lissue est finale-
ment positive dans la mesure o il nest pas donn suite une demande
de modification inutile. Dune part, les conditions actuelles de rtablis-
sement des contrles aux frontires intrieures sont suffisantes. Dautre
part, il nest pas donn suite la requte formule par deux personnalits
qui nexercent aujourdhui plus aucun mandat politique.
De lautre ct, le Conseil ne peut aujourdhui lgitimement pas reculer sur
le dossier valuation de Schengen . Il devra donc dans un dlai rduit
38. Larticle 13, paragraphe 2, du TUE indique Chaque institution agit dans les limites des attributions qui
lui sont confres dans les traits, conformment aux procdures, conditions et fins prvues par ceux-ci.
Les institutions pratiquent entre elles une coopration loyale .
procder la modification et lamlioration du mcanisme. Ce faisant,
il permettra un renforcement de la confiance mutuelle. Cette dernire ne
peut tre consolide quavec ltablissement dun systme dvaluation
intgr comprenant une participation importante de la Commission
europenne et renforc incluant des visites inopines des contrles
aux frontires extrieures.
En fin de compte, laffaire de la base juridique pourrait avoir une issue
positive pour le renforcement de la confiance mutuelle dans la gestion et
le fonctionnement de lespace Schengen.
La thorie de la radioactivit
Si la coopration Schengen est fonde sur la confiance mutuelle, il serait
naf de considrer que cette coopration soit, au mme titre que la coo-
pration dans le domaine de la scurit intrieure, exempte dun certain
degr de mfiance mutuelle entre les tats membres. Il en va de ce domaine
comme de la radioactivit. Cette dernire existe ltat naturel mais cest
lorsque son intensit augmente anormalement quelle devient dangereuse.
Ainsi, laugmentation anormale ou artificielle de la mfiance mutuelle
dans le domaine de la coopration Schengen fragilise la libert de cir-
culation. Dune part, la tentation de rintroduire les contrles aux fron-
tires intrieures est plus forte et les voix/voies pour y parvenir plus
pressantes. Dautre part, la volont daccepter un renforcement de la
confiance mutuelle via une intgration plus pousse est moins marque.
Lun et lautre des phnomnes ne contribuent pas solidifier le cadre de
la libert de circulation des personnes, au contraire.
Lactualit et la sensibilit des questions touchant Schengen en font
un domaine danalyse prioritaire . Aussi, la question se pose de savoir
si dautres domaines de la politique migratoire sont soumis aux mmes
tendances.
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3. Les signes de contamination
dans dautres domaines de lacquis de Schengen
La politique migratoire est un domaine caractris par une forte activit
tant au niveau europen quau niveau national. Cette dynamique, lgis-
lative et oprationnelle, est dans certains domaines accompagne dun
phnomne identique celui rencontr dans le cadre de la coopration
Schengen. Ainsi, plusieurs signes laissent craindre un dveloppement de
la mfiance mutuelle entre les tats membres dans plusieurs domaines
lis lespace de libre circulation. Ces domaines touchent ladhsion
de la Roumanie et de la Bulgarie lespace Schengen (3.1), au systme
Dublin relatif la distribution des demandeurs dasile (3.2) et aux
accords de reprsentation entre tats membres dans le domaine de dli-
vrance des visas (3.3).
3.1. Ladhsion de la Roumanie et de la Bulgarie
lespace Schengen retarde
Le premier signe de mfiance qui gangrne la coopration Schengen
concerne le refus daccepter lentre de la Bulgarie et de la Roumanie dans
lespace Schengen. Alors que les deux tats candidats ont pleinement
satisfait aux conditions requises pour adhrer lespace de libre circu-
lation
39
, plusieurs dlgations sy sont opposes arguant notamment de
problmes de corruption observs dans ces tats membres.
Cette opposition pose deux problmes. Le premier relve du lien opr
entre ladhsion lespace Schengen et la corruption. Cette dernire na
jamais constitu un critre prendre en considration afin dvaluer si un
tat remplit les conditions requises pour intgrer lespace Schengen. En
utilisant la question de la corruption, les tats ont donc dplac le dbat
du terrain technique lvaluation des conditions requises pour supprimer
les contrles aux frontires intrieures avec la Roumanie et la Bulgarie
au terrain politique. Ce dplacement est la source du second problme.
Aussi longtemps quune dlgation use de largument de la corruption
pour sopposer lentre de la Roumanie et de la Bulgarie dans lespace
Schengen, toute adhsion resterait impossible. En effet, la dcision dad-
hsion doit tre prise lunanimit des membres du Conseil.
Cette situation invite donc sinterroger sur les raisons du blocage
politique. Il semble a priori difficile dinvoquer la crainte dune mauvaise
application des rgles de Schengen dans la mesure o la Commission et
le Parlement europen reconnaissent que la Roumanie et la Bulgarie rem-
plissent les conditions techniques dadhsion. Ce nest donc pas sur ces
39. Voir notamment le rapport du dput europen Carlos Coelho dans lequel il est indiqu : ce stade, la
Roumanie et la Bulgarie ont dmontr quelles taient suffisamment prpares pour appliquer lensemble
des dispositions de lacquis de Schengen dune manire satisfaisante , Rapport sur le projet de
dcision du Conseil relative lapplication de la totalit des dispositions de lacquis de Schengen dans
la Rpublique de Bulgarie et la Roumanie , A7-0185/2011, 4 mai 2011.
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tats que la mfiance devrait peser. Un coup dil la carte de lespace
Schengen offre en revanche une explication. Au moment o la Bulgarie
entrera dans lespace de libre circulation, il y aura alors une continuit ter-
ritoriale de lespace Schengen avec la Grce. Or, les difficults rencontres
par cet tat membre dans la gestion des flux migratoires, notamment sur
la frontire grco-turque, constituent une source de proccupation pour de
nombreux tats membres
40
.
Ainsi, la possibilit pour la Roumanie et la Bulgarie dadhrer lespace
Schengen est en ralit retarde en raison de la mfiance de certains
tats vis--vis de la Grce. Si la Grce bnficie dun plan daide, il nest
pas suffisant pour lui permettre de restaurer des contrles efficaces et la
confiance mutuelle. En consquence, les citoyens roumains et bulgares
sont toujours privs de la jouissance de la libert fondamentale de circuler
dans un espace sans contrle aux frontires intrieures. Cette situation
devrait en tout tat de cause voluer puisque le Conseil europen des
1
er
et 2 mars 2012 a demand quune dcision concernant ladh-
sion de la Roumanie et la Bulgarie lespace Schengen soit adopte en
septembre 2012.
3.2. Le systme Dublin et la clause de suspension
LUnion europenne a adopt un ensemble de rgles en vue dtablir un
systme europen dasile commun. Parmi ces rgles figurent le rglement
Dublin. Ce texte tablit les rgles applicables afin de dterminer ltat
membre responsable du traitement dune demande dasile
41
. Le rglement
pose pour principe quun seul tat membre est responsable de lexamen
40. Voir Note from the Belgian, the French, the German, The Netherlands, the Austrian, the Swedish and
the UK delegations on common responses to current challenges by Member States most affected by
secondary mixed migration flows , Doc. 7431/12, 9 mars 2012.
41. Rglement (CE) n 343/2003 du Conseil du 18 fvrier 2003 tablissant les critres et mcanismes de
dtermination de ltat membre responsable de lexamen dune demande dasile prsente dans lun des
tats membres par un ressortissant dun pays tiers, JOUE L 50 du 25.02.2003.
dune demande dasile. Lobjectif est dviter que les demandeurs dasile
soient renvoys dun pays lautre mais galement dviter labus du
systme par la prsentation de plusieurs demandes dasile par une seule
personne. Si la dtermination de ltat responsable seffectue sur la base
de critres hirarchiss, la mise en uvre de ces rgles a en pratique pour
effet de faire peser la responsabilit sur ltat par lequel le demandeur
dasile a pntr sur le territoire commun.
Par exemple, une personne entre par la Pologne et dpose une demande
dasile en France. Lors du dpt de la demande, les autorits franaises
vont chercher dterminer quel est ltat responsable de la demande
dasile. Dans une majorit des cas, cest ltat par lequel la personne est
entre qui est responsable, en lespce la Pologne. Ce systme a pour effet
dattribuer la responsabilit de lexamen de la demande dasile aux tats
situs la priphrie de lespace de libre circulation.
Or, ce systme de distribution des demandeurs dasile a montr ses
limites en particulier pour les tats priphriques qui, en plus daccueillir
un nombre important de demandeurs dasile, ont un systme dasile
prsentant dimportantes dfaillances. Cest concrtement le cas de la
Grce dont le systme dasile ne permet pas un accueil des demandeurs
ni un traitement des demandes conformes au droit de lUnion et de la
Convention europenne des droits de lhomme comme lont dmontr la
Cour europenne des droits de lhomme, dans une affaire M.S.S.
42
, et la
Cour de justice de lUnion europenne, dans une affaire N. S.
43
.
Face ces difficults, qui peuvent entraner des violations du droit de
lUnion et des droits de lhomme, la Commission europenne avait
propos ltablissement dun mcanisme permettant de suspendre le
transfert des demandeurs dasile vers ces tats membres. Plus prcis-
42. CEDH, 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grce , n 30696/09.
43. CJUE, 21 dcembre 2011, N. S. c. Secretary of State of the Home Department , aff. C-411/10.
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ment, la Commission proposait que lorsquun tat membre est confront
une situation durgence particulire faisant peser une charge exception-
nellement lourde sur ses capacits daccueil, son systme dasile ou ses
infrastructures, et lorsque le transfert vers cet tat membre de demandeurs
dune protection internationale en application du prsent rglement ris-
querait daccrotre cette charge, cet tat membre peut demander la sus-
pension de ces transferts .
La proposition de la Commission na pas t accepte par les tats
membres. Certaines dlgations ont notamment soulign que la mise en
uvre de la clause de suspension aurait pour effet dinciter les deman-
deurs dasile et les migrants dentrer en Europe via ltat en difficult.
Ainsi, ces personnes seraient assures de pouvoir dposer une demande
dasile dans un tat membre autre que celui par lequel elles sont entres
puisque le dispositif Dublin serait suspendu.
la place dun mcanisme de suspension, les tats membres ont
propos dintroduire un systme dalerte prcoce. Il prvoit que lorsquun
problme dans le fonctionnement du systme dasile dun tat risque
de compromettre lapplication du rglement Dublin, des mcanismes
correctifs doivent tre mis en place. Ce dispositif a pour principal objet
de prvenir le risque de dysfonctionnement plutt que de faire face aux
consquences. En tout tat de cause, ce dispositif ne prvoit pas la sus-
pension du mcanisme Dublin
44
.
De prime abord, le refus de consacrer un mcanisme de suspension entre
les tats membres pourrait tre considr comme lexpression dune
absence de solidarit entre les partenaires. Cette assertion doit cependant
tre nuance dans la mesure o il existe dsormais une obligation de sus-
pension dcoulant de la jurisprudence de Cour europenne des droits de
44. Voir S. Peers The revised Dublin rules on responsibility for asylum seekers: the Councils failure to fix a
broken system , Statewatch Analysis, April 2012.
lhomme et de la Cour de justice
45
. Les deux Cours imposent dsormais aux
tats membres de ne pas procder au transfert des demandeurs dasile
lorsque ces derniers risquent dtre soumis des traitements inhumains
ou dgradants dans ltat de transfert. partir du moment o lobliga-
tion jurisprudentielle est formule, il pourrait apparatre superftatoire de
chercher linscrire dans le droit driv.
Si la question de la suspension des transferts Dublin est dsormais rgle,
tel nest pas le cas du thme relatif aux mcanismes de rinstallation. Ces
derniers viseraient rpartir les bnficiaires de protection internationale
entre les tats membres. Par exemple, lorsquun tat membre comprend
un nombre important de rfugis sur son territoire, ces rfugis pourraient
tre rinstalls sur le territoire dun autre tat membre en signe de soli-
darit et afin dallger le systme de protection des tats membres soumis
laccueil dun nombre important de rfugis ou de bnficiaires de la
protection subsidiaire. Or, les tats membres refusent l encore dtre
contraints par un tel mcanisme. Il existe bien un mcanisme de rinstal-
lation qui concerne Malte, mais ce mcanisme ne fonctionne que sur la
base du volontariat.
La solidarit entre tats membres ne semble pas constituer une priorit
de la politique dasile. Le mcanisme de suspension des transferts des
demandeurs dasile nexiste que sous la contrainte des juridictions euro-
pennes et la rinstallation demeure encore un projet lointain. Or, le faible
degr de solidarit dans le domaine de lasile assure le dveloppement de
la rgle du chacun pour soi et par consquent de la mfiance mutuelle.
45. Sur laffaire M.S.S., voir en particulier F. Maiani et E. Nraudau, Larrt M.S.S./Grce et Belgique de la
Cour EDH du 21 janvier 2011 De la dtermination de ltat responsable selon Dublin la responsabilit
des tats membres en matire de protection des droits fondamentaux , Revue du droit des trangers,
2011.
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3.3. La suspension des accords de dlivrance des visas
en reprsentation
Le domaine de la politique des visas est le sige de formes intressantes
de coopration entre les tats membres. En effet, les tats membres ne
disposent pas de services consulaires dans tous les pays du monde. Ainsi,
lorsquun ressortissant de pays tiers souhaite obtenir un visa destina-
tion dun tat membre qui ne dispose pas de service consulaire dans le
pays dorigine du demandeur, ce dernier doit en pratique se rendre dans
le pays tiers voisin le plus proche dans lequel ltat membre de destina-
tion a tabli un service consulaire. Afin dviter ces procdures, parfois
longues et coteuses, les tats membres concluent des accords bilatraux
par lesquels un tat membre qui dispose de services consulaires dans un
pays tiers accepte pour le compte dun autre tat membre de recueillir la
demande de visa et de dlivrer le visa lorsque la demande a t accepte.
La France, qui possde un des rseaux consulaires les plus tendus du
monde
46
, a donc conclu de nombreux accords de ce type avec ses par-
tenaires europens. Fin 2011, la France a annonc quelle mettait un
terme, compter du 1
er
janvier 2012, laccord de reprsentation conclu
avec le Danemark. Larrt de la coopration est fond sur limpossibi-
lit pour la France, au titre de la lgislation danoise, de refuser la dli-
vrance de visa. Autrement dit, les autorits franaises ne sont habilites
qu dlivrer les visas et ne peuvent se substituer aux autorits danoises
et refuser de dlivrer un visa quand bien mme les autorits danoises lau-
raient accept. Dans un communiqu de presse en date du 4 avril 2012,
le ministre danois des Affaires trangres mentionne que les accords de
reprsentation avec la France, mais galement lAllemagne et lAutriche,
demeurent suspendus ou rompus
47
.
46. Y. Tavernier, Les services des visas, parents pauvres des Affaires trangres , Assemble nationale,
Rapport dinformation n 1803, 1999.
47. http://um.dk/en/news/newsdisplaypage/?newsID=5BC5B233-62F3-4223-8917-CF75026293B2
Si cette situation cre dimportants problmes pour les ressortissants de
pays tiers soumis lobligation de visa dsirant se rendre au Danemark,
elle dmontre en outre une absence de confiance mutuelle entre les par-
tenaires europens. En effet, la raison de la rupture rside dans limpos-
sibilit pour ltat de dlivrance de refuser de dlivrer le visa alors que
ltat membre de destination a accept, lui, de dlivrer le visa. La volont
de conserver un pouvoir de refus tmoigne de ce quun tat membre peut
ne pas avoir confiance dans la dcision de lautre. Il pourrait sagir dun
nouveau signe de mfiance entre les tats membres.
Ces exemples rvlent la mise en chec de la confiance mutuelle au profit
de la mfiance mutuelle. Si ces signes constituent des raisons de craindre
un affaiblissement de la libert de circulation, sont-ils pour autant consti-
tutifs dun mouvement irrmdiable ? Rien nest moins sr, dans la mesure
o il existe des raisons desprer que la libre circulation des personnes
ne soit pas lobjet datteintes rptes mais puisse au contraire tre
prserve et garantie par les institutions de lUnion europenne.
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4. Les raisons de ne pas dsesprer :
la prise de responsabilit des institutions
Lespace de libre circulation a t ces derniers mois mis sous pression,
parfois de manire trs brutale et sans concertation commune comme
la dernire lettre des ministres franais et allemand de lIntrieur le
dmontre. Doit-on pour autant craindre une remise en cause du principe
de libre circulation ?
Les plus pessimistes rappelleront que cela fait plusieurs annes main-
tenant que la libert de circulation, notamment des citoyens europens,
est lobjet dattaques rptes de la part des tats membres. Si laffaire
Metock, juge par la Cour de justice en 2008, a permis certains tats
membres, en lespce lIrlande et le Danemark, dexprimer leur volont de
remettre en cause lacquis en matire de libert de circulation
48
, plusieurs
tats membres leur ont embot le pas pour des raisons diffrentes.
Ctait le cas en 2010, lorsque la France a critiqu la libert de circula-
tion dont bnficient les Roms . En 2011, les Pays-Bas ont soulev lhy-
pothse de renvoyer les travailleurs polonais en situation de chmage.
Rcemment, en mai 2012, la secrtaire dtat britannique a indiqu que
le Royaume-Uni envisageait la possibilit de limiter la libert de circula-
tion des travailleurs europens, en particulier grecs, dans lhypothse
dun effondrement de la zone euro. Ces lments mis bout bout montrent
quune coalition ngative dtats membres pourraient militer pour une
modification des rgles relatives la libert de circulation des citoyens de
lUnion europenne. Les propositions rcentes visant modifier les rgles
de Schengen pourraient alors sinscrire dans un mouvement gnral de
dfiance qui, faut-il le rappeler, volue par -coups le plus souvent dicts
par les agendas lectoraux nationaux.
Les plus optimistes souligneront linverse que la libert de circulation,
en tant que ralisation majeure de la construction europenne, nest
pas menace. Si cette assertion correspond notre avis la ralit, il
importe toutefois de souligner que la prservation de la libert de circu-
lation impose que chaque acteur institutionnel y contribue. Aussi, une
analyse du rle des acteurs dans le cadre de la gouvernance Schengen
dmontre que les quilibres devraient tre prservs.
48. Laffaire Metock concernait le droit de sjour des membres de la famille des citoyens de lUnion
europenne. La Cour de justice, optant pour une interprtation extensive, indique que le droit de sjour
des membres de la famille dun citoyen de lUnion europenne doit tre garanti indpendamment de
lexistence ou non dun sjour rgulier pralable dans un autre tat membre et indpendamment du
moment de la cration du lien familial, avant ou aprs le dplacement du citoyen. Labsence de critre
tenant la rgularit du sjour a constitu une source centrale du mcontentement des tats membres.
CJCE, 25 juillet 2008, Blaise Baheten Metock et autres contre Minister for Justice, Equality and Law
Reform , aff. C-127/08.
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4.1. Le Conseil : adversaire de la libre circulation ?
De prime abord, le Conseil, par le truchement des tats membres, semble
linstitution la plus encline porter atteinte la libert de circulation.
La lettre commune envoye par Claude Guant et Hans-Peter Friedrich
constitue un exemple parlant de la tentative de certaines dlgations
daffaiblir la coopration Schengen et la confiance mutuelle en imposant
leurs partenaires europens les impratifs de leur agenda politique
national
49
.
Cela tant, ce type de manuvre qui consiste demander aux autres dl-
gations dapprouver une orientation politique et de la transformer en
instrument juridique na de chances daboutir qu la condition quelle
recueille lapprobation de la majorit qualifie du Conseil. Or, les ractions
manifeste lors du Conseil Justice et Affaires intrieures davril 2012 lors
de la discussion relative la proposition franco-allemande montrent que
les tats membres sont trs diviss en ce qui concerne une extension
des critres de rtablissement des contrles aux frontires intrieures.
Ainsi, de nombreux tats membres ont accueilli avec distance la lettre
des ministres de lIntrieur franais et allemand. Certaines dlgations,
la Sude en tte, ont exprim leur attachement la libert de circula-
tion et leur refus daller plus avant dans les modifications lgislatives. La
position de certaines dlgations pouvant notamment se rsumer de la
faon suivante : Schengen nest pas le problme mais la solution .
Par ailleurs, le rsultat des lections prsidentielles franaises, confiant
au soir du 6 mai 2012 la fonction de prsident de la Rpublique Franois
Hollande, aura un impact dcisif sur la question de la gouvernance
49. Si la campagne prsidentielle franaise a conduit le prsident-candidat, Nicolas Sarkozy, durcir son
discours sur le thme du renforcement de la frontire, rien nindiquait quun ministre allemand puisse
cosigner une lettre allant en ce sens avec un ministre franais. Au contraire, lAllemagne sest illustre
dans cette thmatique par une approche prudente et responsable. En outre, Guido Westerwelle, le
ministre allemand des Affaires trangres, sest largement prononc en faveur de la libert de circulation.
Doit-on y voir un acte isol de la part du ministre de lIntrieur ?
Schengen . En effet, alors que la France a pendant plusieurs mois cherch
largir autant que faire se peut les motifs de rintroduction des contrles
frontaliers, le nouveau prsident de la Rpublique rejoindra trs certai-
nement le camp des tats membres soucieux de prserver le principe de
libre circulation. Danimateur acharn, la France endossera vraisembla-
blement le costume de pacificateur responsable. Cest du reste la tonalit
de la confrence de presse donne par le nouveau ministre de lIntrieur
Manuel Valls lissue du Conseil Justice et Affaires intrieures du 7 juin
2012 au cours de laquelle il a notamment signifi vouloir renouer avec
un climat de confiance et dapaisement .
Dans ce contexte de protection de la libert de circulation et de modifi-
cation du paysage politique europen, ladoption dune dcision relative
ladhsion de la Roumanie et de la Bulgarie lespace Schengen en
septembre 2012 est une perspective raliste.
4.2. La Commission :
le dlicat exercice de damage control
Si la Commission stait montre tonnamment rceptive aux demandes
franco-italiennes faisant suite aux vnements de Lampedusa, il nest pas
certain quelle accueille avec la mme ferveur les nouvelles propositions,
telles que celles prsentes par MM. Guant et Friedrich. Tout dabord,
les fortes rticences manifestes par de nombreux tats membres lors du
Conseil Justice et Affaires intrieures davril 2012 suffisent elles seules
justifier la retenue. Ensuite, la Commission a limpratif de rester concen-
tre sur la ngociation en cours. cet gard, elle joue un rle dinterm-
diaire entre le Conseil et le Parlement europen afin de garantir ladoption
du texte. En outre, elle doit sassurer que le contenu de la proposition ne
porte pas une atteinte disproportionne au principe de libre circulation.
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La Commission est par ailleurs sous la pression du rsultat. Dune part, larrt
de la ngociation constituerait pour elle un chec. En effet, il est de lintrt
de la Commission daboutir un accord sur un texte quelle a prsent.
dfaut, cela prouverait que la proposition ntait pas ncessaire ou quelle
na pas su convaincre le lgislateur de lintrt dadopter la proposition.
Dautre part, la Commission est tenue dencadrer le processus de ngocia-
tion pour limiter autant que faire se peut les atteintes la libert de circula-
tion. En effet, et quoi quil advienne, la Commission restera linstitution qui
a formellement accept de proposer une modification des rgles Schengen.
Aussi, et afin de ne pas apparatre comme linitiateur du dmantlement
de Schengen, elle doit tre garante du dispositif. Cela implique, dune part,
de conserver le lien entre rtablissement des contrles et menace grave
pour lordre public et, dautre part, de rappeler que toute atteinte la libert
de circulation doit tre aussi restrictive que possible.
4.3. Le Parlement europen :
garant de la libert de circulation ?
Dans cet exercice, la Commission doit pouvoir esprer un soutien vigoureux
du Parlement europen. En effet, linstitution parlementaire a clairement
affirm, en juillet 2011, que lafflux de migrants et de demandeurs dasile
aux frontires extrieures ne peut en aucun cas tre considr comme une
raison supplmentaire de rintroduire des contrles aux frontires
50
. Elle
a par ailleurs indiqu que toute proposition manant de la Commission
devait avoir pour objectif de prciser la mise en uvre des dispositions
dj existantes.
Il semble vident que le Parlement europen psera de tout son poids
pour viter toute atteinte excessive au principe de libert de circulation
50. Rsolution du Parlement europen du 7 juillet 2011 sur les modifications du systme Schengen ,
P7_TA(2011)0336.
et que son rle dans la ngociation sera primordial. Toute issue contraire
sera un signe ngatif de la capacit du Parlement europen garantir les
liberts publique dans un espace de libert de circulation qui na aucun
autre quivalent lchelle mondiale.
La modification de la base juridique dcide par le Conseil Justice et
Affaires intrieures de juin 2012 dans le dossier mcanisme dva-
luation de Schengen brouille toutefois les cartes sur lissue du paquet
gouvernance Schengen , comme il la t indiqu plus haut. Sil semble
clair que certains groupes parlementaires militeront pour que le Parlement
europen introduise une action en annulation contre le futur mcanisme
dvaluation, la position du Parlement europen vis--vis de la modifi-
cation du code frontires Schengen qui pourra osciller entre blocage
et collaboration molle ou entire avec le Conseil reste quant elle
beaucoup plus floue et mritera dtre suivie attentivement.
4.4. La Cour de justice : la gardienne du temple
Depuis le dbut de la construction europenne, la Cour de justice a uvr
de manire incessante pour conserver les quilibres des traits et garantir
la pleine mise en uvre des quatre liberts de circulation. Si elle a encore
t peu sollicite dans le domaine de la politique migratoire, ce qui est fort
regrettable, la Cour a nanmoins dessin des lignes de force dune jurispru-
dence qui, dune part, restreint les tentatives de limitation des droits confrs
par le droit de lUnion europenne et, dautre part, consacre la solidarit et la
confiance mutuelle comme le fondement de la libert de circulation.
La jurisprudence de la Cour de justice a toujours considr la libert de
circulation comme un principe et les limitations cette libert comme
des exceptions qui doivent tre interprtes de manire restrictive. Rien
nindique que la Cour de justice suive une voie diffrente pour ce qui
55
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concerne la politique migratoire et la question de la rintroduction des
contrles aux frontires intrieures de lUnion.
Sur ce dernier point, la Cour a dailleurs soulign dans une affaire Melki et
Abdelli
51
que si les autorits nationales sont toujours habilites exercer
des contrles didentit dans la zone frontalire de deux tats Schengen,
lexercice de ces contrles ne saurait avoir un effet quivalent celui de
vrifications systmatiques aux frontires.
La Cour a suivi une logique identique dans une affaire Chakroun
52
portant
sur les conditions de ressources exiges dans le cadre de lexercice du droit
au regroupement familial. Elle rappelle que lautorisation du regroupe-
ment familial est la rgle gnrale et que la facult pour les tats membres
dexiger une condition de ressources suffisantes doit tre interprte de
manire stricte .
Enfin, sagissant de la confiance mutuelle, la Cour de justice a soulign,
dans une affaire concernant le renvoi des demandeurs dasile vers la
Grce
53
, quelle fonde la ralisation de lespace de libert, de scurit et
de justice et plus particulirement le systme dasile europen commun.
Dans la mme affaire la Cour a rappel limportance de larticle 80 TFUE
qui prvoit que la mise en uvre de la politique migratoire soit rgie par
le principe de solidarit et de partage quitable des responsabilits entre
les tats membres.
La Cour dessine ainsi par touches successives une grille de lecture appli-
cable la politique migratoire. Elle indique, dune part, que la marge
de manuvre conserve par les tats membres dans la mise en uvre
du droit de lUnion europenne ne saurait avoir pour effet de porter une
51. CJUE, 22 juin 2010, Aziz Melki et Slim Abdeli , aff. C-188/10 et C-189/10.
52. CJUE, 4 mars 2010, Rhimou Chakroun , aff. C-578/08.
53. CJUE, 21 dcembre 2011, N. S. c. Secretary of State of the Home Department , aff. C-411/10.
atteinte disproportionne lexercice des droits confrs aux individus.
Elle rappelle, dautre part, que cette politique est fonde sur la confiance
mutuelle et rgie par le principe de solidarit.
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Conclusion
Il y a plusieurs raisons desprer que la libert de circulation des personnes
ne fasse pas lobjet dun affaiblissement dict par les circonstances.
En effet, le rle et la responsabilit de chaque institution permettent de
limiter les atteintes dont la libert de circulation pourrait faire lobjet.
Autrement dit, ce nest pas demain que lespace Schengen explosera sous
leffet dun rtablissement croissant des contrles aux frontires int-
rieures. Et cest une heureuse nouvelle.
Malgr tout, il serait irresponsable de ne pas considrer leur juste
mesure les signes de mfiance mutuelle qui gravitent autour de la coo-
pration Schengen et de la politique migratoire. Dune part, sils doivent
tre considrs comme une rplique de la radioactivit dans le champ de
la libre circulation, il importe den mesurer lintensit. Aussi, ce nest pas
parce que les tats membres contestent lintervention de la Commission
europenne que la mfiance mutuelle atteint une forte intensit dans
tout le champ politique. Bien souvent, cest une question institutionnelle
qui guide la rticence. Par exemple, les ministres acceptent volontiers de
cooprer entre eux mais refusent dattribuer la gestion de la coopration
la Commission considre dans ce cadre comme un acteur extrieur. En
revanche, lorsque lintensit de la mfiance mutuelle menace le fonction-
nement dune politique, comme cela est le cas dans le domaine de lasile,
il importe alors dy prter attention et de prendre les mesures ncessaires
pour la contenir, en particulier en faisant preuve de solidarit.
Dautre part, les signes de mfiance mutuelle doivent tre replacs dans
leur contexte et leurs effets potentiels. Sil semble aujourdhui que le
dmantlement progressif de lespace Schengen soit demand par un
groupe trs rduit dtats membres, la logique sous-jacente doit retenir
lattention tant elle apparat inquitante. Cette logique joue rebours de
plus de cinquante annes de construction europenne consacres la
recherche permanente dune libert de circulation toujours plus impor-
tante. Pour la premire fois dans lhistoire communautaire , lUnion
europenne, sous limpulsion des tats fondateurs, pourrait choisir le
chemin vers la limitation de la libert. Ce mouvement de fond, qui sinscrit
en filigrane des vnements rcents, est suffisamment inquitant pour ne
pas le considrer sa juste mesure. La libert de circulation est un bien
inestimable et sa prservation un devoir commun.
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Slection de publications de Notre Europe
Projet La solidarit europenne lpreuve
Crise de la dette, crise bancaire : vers des garanties europennes ?, Sofia Fernandes,
Bref n 36, juin 2012.
La solidarit europenne dans la crise de la zone euro : une nouvelle Irish success
story ?, Yves Bertoncini, Tribune, mai 2012.
Les cots budgtaires de la solidarit dans la zone euro: clarifications et mise en
perspective, Sofia Fernandes, Eulalia Rubio, Bref n 35, mai 2012.
Le Pacte de cohsion lpreuve de la crise, Marjorie Jouen, Policy Paper n 52,
avril 2012.
Solidarit dans la zone euro : combien, pourquoi, jusqu quand ?,
Sofia Fernandes, Eulalia Rubio, Policy Paper n 51, fvrier 2012.
La solidarit au sein de lUnion europenne : fondements politiques,
Yves Bertoncini, Tribune, janvier 2012.
Subsidiarit contre solidarit ? Lexemple du programme daide alimentaire
aux plus dmunis, Nadge Chambon, Bref n 30, octobre 2011.
Les migrants, lespace Schengen et la solidarit europenne, Yves Bertoncini,
Le Mot, juin 2011.
La PAC, facteur de solidarit ou de dsunion europenne ?, Nadge Chambon,
Policy Paper n 45, septembre 2011.
La solidarit europenne : o en sommes-nous ? Faut-il la renforcer et comment ?,
Elvire Fabry, Synthse, juin 2011.
Solidarit et responsabilit dans lUE, Jrme Vignon, Bref n 26, juin 2011.
Toutes nos publications sont disponibles gratuitement, en franais et en anglais,
sur notre site internet (www.notre-europe.eu).
Mentions lgales
Avec le soutien de la Commission europenne : soutien aux entits actives au niveau europen
dans le domaine de la citoyennet europenne active.
La Commission europenne et Notre Europe ne sont pas responsables de lusage
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La reproduction est autorise moyennant mention de la source.
Notre Europe reoit galement le soutien financier du gouvernement franais,
de la Compagnia di San Paolo, de la Macif et du Grand Duch du Luxembourg.
dpt lgal
Notre Europe, juillet 2012
www.notre-europe.eu
e-mail : info@notre-europe.eu
Yves PASCOUAU
Comptition, Coopration, Solidarit
Yves Pascouau est
analyste senior au
European Policy Centre
et responsable du
programme Migration
europenne et diversit.

Ce Policy Paper dYves Pascouau est consacr au fonctionnement de lespace Schengen ,
qui repose sur des mcanismes de solidarit entre ses tats membres et suppose un fort
degr de confiance mutuelle.
Il analyse les consquences de lavnement du printemps arabe et de larrive de res-
sortissants tunisiens sur lle de Lampedusa, ainsi que les suites donnes la demande
formule par la France et lItalie visant modifier les rgles de Schengen afin dlargir
les moyens de rtablir les contrles aux frontires intrieures. Il voque aussi dautres
domaines lis lespace de libert de circulation europen (par exemple la politique
dasile), dont la gestion subit aussi le contrecoup des tensions qui sont apparues ces
dernires annes. Dans chaque cas, il sefforce de dterminer dans quelle mesure la so-
lidarit et la confiance mutuelle cdent ou non le pas une forme de mfiance qui au-
rait pour effet de mettre en cause la libert de circulation des personnes dans lespace
Schengen .
Sil en ressort que des signes de mfiance mutuelle sont effectivement tangibles, leur
impact semble demeurer encore limit. Yves Pascouau souligne toutefois que le maintien
de la libre circulation nest pas acquis, et que sa prservation impose que les institutions
europennes agissent dans le cadre de leurs attributions pour en assurer la sauvegarde.
Schengen et la solidarit : le fragile quilibre
entre confiance et mfiance mutuelles

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