Saulo PPGD

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO PARAN
CENTRO DE CINCIAS JURDICAS E SOCIAIS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

SAULO DE TARSO SILVESTRE SANHUEZA MANRIQUEZ

DEMOCRACIA, DESENVOLVIMENTO E LIVRE CONCORRNCIA

CURITIBA
2011



Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Direito, da Pontifcia
Universidade Catlica do Paran, como
requisito parcial para a obteno do ttulo de
Mestre.

Orientador: Prof. Dr. Lus Alexandre Carta
Winter.

CURITIBA
2011



Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito, da Pontifcia
Universidade Catlica do Paran, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre.

COMISSO EXAMINADORA

___________________________________________
Prof. Dr. Lus Alexandre Carta Winter
Pontifcia Universidade Catlica do Paran

__________________________________________
Prof. Dr. Fbio Tokars
Centro Universitrio Curitiba

________________________________________
Prof. Dr. Danielle Anne Pamplona
Pontifcia Universidade Catlica do Paran

Curitiba (PR), 29 de abril de 2011.

Dedico este trabalho minha me, Nelva Terezinha
Silvestre, que todos os dias demonstra, com palavras
e aes, o significado da renncia, da bondade, da
pacincia e do amor incondicional.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus Pai todo poderoso e ao seu Filho e meu Senhor, Jesus Cristo, pela
minha vida e por tudo que tenho; por todas as vezes que fui perdoado; e pela Graa salvadora
manifesta nas turbulncias existenciais.
Ao Santo Padre Joo Crisstomo, pelos ensinamentos que resgataram em mim a
esperana e que me convidam a voltar para o caminho da Verdade.
Ao meu professor orientador Lus Alexandre Carta Winter, pelas orientaes, pela
pacincia beneditina, pela compreenso, pela amizade e por todo apoio dado a mim desde os
tempos da graduao.
minha me Nelva, pelo suporte emocional, espiritual e material aos meus estudos.
professora Fabiane Bessa, pela amizade, por todo apoio e por ter me ensinado a dar
os primeiros passos como pesquisador.
Ao meu antigo orientador, Alexandre Ditzel Faraco, por ter me acompanhado durante
parte do mestrado e pelas orientaes acadmicas e espirituais.
Ao meu amigo Marcus Paulo Rycembel Boeira, pelos ensinamentos e orientaes e
por ter me mostrado que h uma Teoria do Estado a ser resgatada.
Ao meu confessor, Padre Jos Maria, pelos sbios conselhos.
Aos professores Luiz Alberto Blanchet e Roberto Ferraz pelo apoio.
s professoras Heline Sivini Ferreira, Cinthia Obladen de Almendra Freitas e Flavia
Cristina Piovesan pela pacincia, pelo apoio e por terem torcido por mim.
professora Marcia Carla Pereira Ribeiro pela compreenso e apoio.
Ao professor Alvacir Alfredo Nicz, pelo apoio e amizade.
A todos os meus amigos e colegas de mestrado que me incentivaram e apoiaram.
minha namorada Ana Caroline Staben, por todo carinho e apoio.
Karin Silvestre, pelas oraes.
s minhas amigas Eva Curelo e Vernica Krauss, por toda ajuda, por se preocuparem
comigo e torcerem por mim.
Priscilla Bueno, pelos ajustes emergenciais que fez ao meu trabalho.
professora Danielle Ane Pamplona e ao professor Fbio Tokars, pelos apontamentos
feitos durante a defesa de minha dissertao e pelos conselhos que procurarei levar em conta
na continuidade da minha vida acadmica.

Durante duzentos anos serramos, serramos e serramos
o galho sobre o qual estvamos sentados. E no final,
muito mais depressa do que algum jamais previra,
nossos esforos foram recompensados e despencamos.
Mas, infelizmente, houve um pequeno engano. O que
nos aguardava l embaixo no era no final das contas,
um canteiro de rosas, mas uma fossa sanitria
entulhada de arame farpado.

George Orwell

RESUMO

O estudo analisa a relao entre democracia, desenvolvimento e livre concorrncia.
Considerando que a democracia possui os aspectos do fundamento (voto dos cidados), do
funcionamento (tipos de democracia) e da finalidade (realizao dos direitos fundamentais),
busca-se trabalhar com uma definio que os albergue e permita discernir o que daquilo que
no democracia. Para tanto, a anlise da democracia visa: identificar o campo semntico que
a caracteriza (direitos civis e polticos; eleies livres e competitivas; pluralismo; liberdade de
expresso; fontes alternativas de informao) e os elementos que a condicionam
(desenvolvimento e economia de mercado); facilitar a compreenso da democracia
constitucionalmente delineada; verificar as possibilidades de participao poltica para alm
das eleies. Discute o desenvolvimento a partir da anlise de diversas perspectivas e adota
aquelas que se complementam, apresentando-o como um processo, cuja finalidade a
remoo de fontes de privao (misria; ausncia de liberdades civis e polticas e de
oportunidades econmicas; precariedade nos servios pblicos). Tal processo liga o
desenvolvimento democracia, pois esta permite que as pessoas sejam no apenas
destinatrias, mas tambm agentes do desenvolvimento. Assim, o desenvolvimento contribui
para a realizao das finalidades da democracia e esta, ao oportunizar a participao poltica,
para as finalidades daquele. As perspectivas do desenvolvimento so identificadas na histria
brasileira, enfatizando-se a atual situao das oportunidades econmicas para o
empreendedorismo e a gerao de empregos. A partir da distino entre os modelos de
sistema econmico, discute a livre concorrncia, mostrando a sua ligao com a economia de
mercado, a qual importante para o desenvolvimento e uma condicionante da democracia.
luz do direito brasileiro, analisa a relao da concentrao econmica com a poltica de
financiamento adotada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, os
impactos desta para o desenvolvimento, para a distribuio de recursos polticos e
problematiza o papel do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) diante
disso. Em seguida, aborda a predominncia da radiodifuso aberta - especialmente da
televiso - como meio de informao e, analisa o caso da TV digital, problematizando, sob o
prisma da democracia, o papel do governo brasileiro no tocante concentrao no setor, bem
como a atuao do CADE no caso.

Palavras-chave: Democracia. Pluralismo poltico. Participao poltica. Desenvolvimento.
Oportunidades econmicas. Poltica desenvolvimentista. Recursos polticos. Competio
poltica. Livre concorrncia.

ABSTRACT

The study analyses the relationship between democracy, development and free competition.
Considering that democracy has aspects of foundation (citizen votes), operation (types of
democracy) and finality (realization of fundamental rights), we seek to work with a definition
which encompasses them and allows to discern what is and isnt democracy. Thus, the
analysis of the democracy aims to: identify the semantic field which characterizes it (civil and
political rights; free and competitive elections; pluralism; freedom of expression; alternative
sources of information) and the elements which condition it (development and market
economy); facilitate the comprehension of the democracy constitutionally described; verify
the possibilities of political participation beyond the elections. Discusses the development
starting with the analysis of several perspectives and adopts those which complement each
other, presenting it as a process with the finality of removing the sources of divestment
(misery; lack of civil and political freedom and economical opportunities; precarious public
services). Such process connects development to democracy because it allows people to not
only be receivers, but also agents of development. Thus, the development contributes to the
realization of the finalities of democracy, which makes possible the political participation for
the other's finality. The perspectives of development are identified in the Brazilian history,
emphasizing the current situation of the economical opportunities for entrepreneurship and
work generation. From the distinction among models and economical system, we discuss free
competition, showing its connection with the market economy, which is important for
development and is a condition of democracy. In light of Brazilian law we analyze the
relationship of economical concentration with financing policy adopted by the National Bank
for Economical and Social Development, the impact this has on development, on distribution
of political resources and the problem of the Administrative Council for Economical Defense
(CADE) role in light of this. Following, we discuss the predominance of open broadcasting,
especially in television, as means of information, and analyze the problematic of the digital
TV case with a democracy perspective, the role of the Brazilian government regarding
concentration in the sector as well as CADE action in the case.

Key words: Democracy. Political pluralism. Political participation. Development.
Economical opportunities. Developmental policy. Political resources. Political competition.
Free competition.

SUMRIO

1 INTRODUO................................................................................................................... 11
2 DEMOCRACIA................................................................................................................... 21
2.1 ASPECTOS DA DEMOCRACIA ..................................................................................... 22
2.2 CONCEITOS DE DEMOCRACIA ................................................................................... 25
2.3 DEFINIO DE DEMOCRACIA .................................................................................... 27
2.4 MODELOS DE DEMOCRACIA....................................................................................... 31
2.4.1 Democracia direta.......................................................................................................... 31
2.4.2 Democracia da civitas e repblica moderna................................................................ 36
2.4.3 Democracia representativa........................................................................................... 39
2.4.3.1 Democracia representativa no Estado Liberal .............................................................. 41
2.4.4 Democracia semidireta.................................................................................................. 46
2.5 A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA CONTEMPORNEA..................................... 47
2.5.1 A questo da poliarquia ................................................................................................ 49
2.5.2 O pluralismo................................................................................................................... 50
2.6 ELEMENTOS CONDICIONANTES DA DEMOCRACIA ............................................. 51
2.7 DEMOCRACIA E PARTICIPAO................................................................................ 53
2.7.1 Internet e participao.................................................................................................. 58
2.8 O QUE NO DEMOCRACIA....................................................................................... 62
2.8.1 Democracia consolidada e a questo do significante vazio........................................ 65
2.9 A DEMOCRACIA BRASILEIRA..................................................................................... 68
2.9.1 Pluralismo poltico na Constituio............................................................................. 69
2.9.2 Liberdades civis e polticas ........................................................................................... 71
2.9.3 Direitos sociais ............................................................................................................... 74
3 DESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA .................................................................... 75
3.1 DESENVOLVIMENTO..................................................................................................... 76
3.1.1 Breve histria da discusso sobre o desenvolvimento ................................................ 77
3.1.1.1 Desenvolvimento como industrializao e crescimento econmico ............................ 77
3.1.1.2 Teoria da dependncia.................................................................................................. 79
3.1.1.3 Surgimento de novos elementos caracterizadores do desenvolvimento e do
subdesenvolvimento ................................................................................................................. 82
3.1.1.4 O ndice de desenvolvimento humano ......................................................................... 84

3.1.1.5 O Desenvolvimento como liberdade ............................................................................ 84
3.1.2 Desenvolvimento e democracia..................................................................................... 89
3.1.2.1 Desenvolvimento e liberdades polticas e civis............................................................ 91
3.1.2.2. Desenvolvimento, pobreza, educao e democracia ................................................... 92
3.1.2.3 Desenvolvimento, corrupo e democracia.................................................................. 95
3.1.3 Desenvolvimento no Brasil............................................................................................ 95
3.1.3.1 A revoluo industrial brasileira (1930-1945).............................................................. 96
3.1.3.2 De 1946 a 1954............................................................................................................. 98
3.1.3.3 Plano de metas.............................................................................................................. 98
3.1.3.4 De 1961 a 1964........................................................................................................... 102
3.1.3.5 O desenvolvimento durante o perodo ditatorial ........................................................ 104
3.1.3.6 De 1930 Nova Repblica......................................................................................... 109
3.1.3.7 Nova Repblica .......................................................................................................... 110
3.1.3.8 Direitos sociais e IDH ................................................................................................ 116
3.1.3.9 ndice de oportunidades humanas............................................................................... 122
3.1.3.10 Oportunidades econmicas....................................................................................... 124
4 LIVRE CONCORRNCIA, DESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA................. 129
4.1 LIVRE CONCORRNCIA.............................................................................................. 130
4.1.1 Sistemas econmicos.................................................................................................... 131
4.1.1.1 Sistema econmico tradicional ................................................................................... 132
4.1.1.2 Sistema de autoridade (de economia centralizada, coletivista ou planificado) .......... 133
4.1.1.3 Sistema de autonomia................................................................................................. 138
4.1.2 Os papis histricos do Estado para a livre concorrncia ....................................... 139
4.1.3 Importncia geral da livre concorrncia................................................................... 142
4.1.4 Direito concorrencial no Brasil .................................................................................. 143
4.1.4.1 A concentrao de empresas....................................................................................... 145
4.1.4.1.1 Anlise dos atos de concentrao............................................................................ 147
4.2 LIVRE CONCORRNCIA E DESENVOLVIMENTO.................................................. 149
4.2.1 Condutas....................................................................................................................... 149
4.2.2 Livre concorrncia, empreendedorismo, desconcentrao e poltica
desenvolvimentista................................................................................................................ 150
4.3 LIVRE CONCORRNCIA E DEMOCRACIA .............................................................. 157
4.3.1 Livre concorrncia, meios de comunicao social e democracia ............................ 160
4.3.1.1 Meios de comunicao social ..................................................................................... 162

4.3.2 Meios de comunicao social no Brasil...................................................................... 166
4.3.2.1 Radiodifuso............................................................................................................... 166
4.3.2.2 TV por assinatura ....................................................................................................... 169
4.3.2.3 Meios impressos ......................................................................................................... 170
4.3.2.4 Internet........................................................................................................................ 172
4.3.3 O CADE e a concentrao dos meios de comunicao: o caso da TV digital ........ 177
4.3.3.1 A TV digital e o CADE.............................................................................................. 178
5 CONSIDERAES FINAIS............................................................................................ 187
REFERNCIAS ................................................................................................................... 196

11
1 INTRODUO

O presente estudo baseia-se na ideia de que existe uma relao entre democracia,
desenvolvimento e livre concorrncia. Na abordagem de cada um desses temas possvel
perceber tanto pontos de tangncia entre eles como uma dinmica de mtuo reforo. No
entanto, a percepo dessa dinmica entre os temas est vinculada anlise da construo
histrica dos mesmos. Compreend-los a partir da significao que vo adquirindo ao longo
do tempo contribui para identificar o tipo de relao que eles mantm.
De maneira isolada, os termos democracia, desenvolvimento e livre concorrncia,
possuem um campo semntico que lhes peculiar, ou seja, possuem elementos que lhes do
sentido. Tais elementos, paulatinamente, foram se agregando a essas palavras, dando a elas
novos contornos. Ignorar ou subverter elementos do campo semntico pode alterar a
compreenso das prprias palavras.
Ocorre que, em seus respectivos campos semnticos, democracia, desenvolvimento e
livre concorrncia, podem, conforme os arranjos polticos e institucionais de cada Estado,
possuir diversos elementos que so comuns e tambm interligados.
As democracias contemporneas possuem institutos e fatores subjacentes que as
viabilizam. No h democracia que prescinda de liberdades civis e polticas; de direitos
fundamentais formalizados ou reconhecidos pelo costume. Os direitos civis lastreiam os
direitos polticos; limitam a atuao do Estado, pois se prestam a impedir o arbtrio (v.g.
direito vida, legalidade, garantias processuais, proibio da tortura, etc.) e permitem a
existncia de uma sociedade civil independente (v.g. direito de propriedade, o qual informa a
livre iniciativa). A previso de liberdade e igualdade poltica viabiliza os processos eleitorais
e permite a participao poltica para alm desses processos.
Ocorre que a liberdade poltica s pode ser assim chamada se ela traz consigo a
possibilidade de fazer escolhas entre polticas alternativas, a qual depende de instituies que
assegurem o pluralismo poltico e social. Na ausncia de tal possibilidade tem-se um engodo,
uma encenao plebiscitria capaz de encobrir regimes tirnicos.
A liberdade poltica no se resume aos direitos polticos de poder votar e ser votado;
abrange a possibilidade de os cidados formularem polticas e comunic-las s pessoas, o que
exige as liberdades de conscincia, de crena e de expresso, bem como fontes alternativas de
informao.
12
No intuito de melhor demonstrar o que aqui se est afirmando, o primeiro captulo
deste estudo parte da abordagem dos trs aspectos da democracia apontados por Giovanni
Sartori: fundamento, funcionamento e finalidade. O fundamento diz respeito legitimidade.
H o fundamento onde h cidados livres e iguais juridicamente, aptos a participar por meio
do voto na poltica. O funcionamento refere-se forma, intensidade e frequncia pela qual
se arranja o fundamento, ou seja, traduz-se nos tipos de democracia (direta, semidireta ou
representativa). J a finalidade abarca a realizao dos direitos fundamentais do homem,
colocando o Estado a servio das pessoas. A partir da compreenso desses aspectos, o
primeiro captulo procura identificar qual a definio de democracia que os alberga.
O objetivo central de desenvolver-se um estudo partindo de uma definio
estabelecer limites que permitam discernir o que e o que no democracia e tambm
contribuir para esclarecer as diferenas entre definio de democracia e tipos de democracia.
Para tanto, aborda-se, de forma sucinta, as experincias e os debates sobre a democracia
elaborados na histria. Se as democracias contemporneas possuem os traos caractersticos
que a teoria da democracia lhes confere, devido existncia de um processo histrico que as
precedeu, legando a elas um arcabouo que no pode ser desconsiderado, sob pena de tornar
arbitrrias todas as definies de democracia.
Com base na distino entre os tipos de democracia, e levando em conta que a
democracia deve permitir que os indivduos influam na poltica por meios que vo alm dos
processos eleitorais, feita uma reflexo sobre a participao poltica nas democracias
contemporneas que procura identificar as reais possibilidades abertas a ela, no a tratando,
como amide se faz, como um tipo de democracia, a chamada democracia participativa, a
qual pode, ao ser apresentada por meio de diversas propostas, conforme o alvitre de
acadmicos e polticos, assumir contornos bastante imprecisos. Nessa reflexo, problematiza-
se a participao na internet, salientando-se que, mesmo diante das novas oportunidades
participativas por ela trazidas, temerrio considerar que nos complexos Estados modernos,
nos quais a poltica ocupa um lugar acessrio na vida das pessoas, mormente em pases em
desenvolvimento, que a internet possa ser num futuro prximo um substitutivo para a
atividade congressual (na medida em que oportuniza a realizao de votaes mais
constantes) ou constituir-se numa esfera pblica virtual independente da esfera pblica real.
Vale destacar que a breve exposio sobre tipos histricos de democracia tambm visa
tributar para a compreenso do modelo de democracia delineado pela Constituio de 1988.
Num primeiro momento, uma abordagem nesse sentido pode parecer bvia e at mesmo
dispensvel, mas no o . Tendo-se em mente que nas sutilezas da dialtica poltica, idelogos
13
de determinados tipos de democracia tentam forar uma associao artificial entre os tipos
que defendem e o modelo constitucional, a compreenso do verdadeiro modelo estabelecido
pela Constituio torna-se fundamental. Assim, pretende-se trazer a discusso da democracia
para o plano concreto, para a realidade social, poltica e jurdica brasileira.
A Constituio de 1988 consagra a democracia representativa e traz institutos de
democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular). A presena desses institutos no
modifica o modelo constitucional e, por essa razo, devem ser interpretados no conjunto do
sistema representativo.
Como uma tpica democracia contempornea, a democracia brasileira contempla
direitos civis e polticos, e elege o pluralismo poltico (art.1, V da Constituio) como um de
seus fundamentos. No obstante, o Estado Democrtico brasileiro prev direitos sociais que,
quando promovidos, podem implicar na remoo de privaes que inibem a participao
poltica.
Compreender que o processo democrtico possibilita que as pessoas formulem
polticas e comuniquem-nas, faam escolhas entre as polticas alternativas que se apresentam
no espao pblico e que essas possibilidades podem ser garantidas ou reforadas pela
promoo de direitos sociais, oportuniza a discusso sobre o desenvolvimento.
As primeiras investigaes tericas sobre o desenvolvimento tratavam-no como um
sinnimo de industrializao e de crescimento econmico (auferido por meio da distribuio
de renda per capita). A partir do final da dcada de 1960, a incluso de variveis no
econmicas ao tema fez com que gradativamente ele fosse entendido como um problema
humano e no apenas econmico. Extenuou-se, na discusso sobre o desenvolvimento, a
distino acadmica, diga-se entre fatores econmicos e no econmicos. Entre ns, Luiz
Carlos Bresser Pereira, em obra publicada em 1977, j considerava o desenvolvimento como
um processo que desencadeia, de forma tendentemente contnua, mudanas sociais que
melhoram a qualidade de vida da populao. No entanto, mesmo com o surgimento de novas
abordagens e com a insero de novas variveis caracterizadoras do desenvolvimento, o
tratamento sinonmico entre este e o crescimento econmico persistiu at os anos 1990,
quando ento surgiu o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Organizao das Naes
Unidas, que provocou uma ruptura com esse tratamento. Contudo, vale dizer, o IDH no
dispensou o crescimento econmico, mas vinculou-o aos elementos da educao e da
longevidade.
Com a obra Desenvolvimento como liberdade de Amartya Sen, o desenvolvimento
passou a ser visto como um processo de expanso de liberdades substantivas, que envolvem
14
liberdades civis e polticas, liberdades e oportunidades econmicas, oportunidades sociais
(destinadas ao combate da extrema pobreza, do analfabetismo e oferta de servios pblicos
ligados seguridade social, tais como os servios mdico-hospitalares e os sistemas de
amparo aos desempregados adequados). Essas liberdades so a finalidade do
desenvolvimento, no entanto, elas tambm so consideradas por Sen como instrumentais,
porque ao serem promovidas tornam-se tambm meios para o desenvolvimento.
Portanto, pode-se dizer que as finalidades da democracia e do desenvolvimento so
semelhantes. A democracia tem por fim promover os direitos fundamentais da pessoa, os
quais podem ser arranjados numa ordem estatal de vrias maneiras: ou priorizando-se os
direitos civis e polticos ou buscando, concomitantemente com estes, a ampliao e a
realizao dos direitos sociais. Contudo, preciso que se aceite que os direitos civis e
polticos precedem os sociais. O fito primeiro da democracia assegurar os direitos que
justificam e so funcionais para a existncia dela e, por essa razo, no podem ser preteridos
sob o pretexto da promoo os direitos sociais.
Para a democracia, os direitos sociais desempenham um papel complementar.
Promov-los significa retirar ou mitigar privaes materiais que afetam o funcionamento da
democracia. Pessoas famintas, desnutridas ou doentes podem tornar-se apticas em relao
poltica. Uma educao deficitria influi negativamente na capacidade de os indivduos
formularem polticas e comunic-las e tambm prejudica a compreenso e o discernimento
das informaes apresentadas pelos meios de comunicao social. O desemprego e a falta de
liberdades econmicas traduzem-se em perda de autonomia e abrem espao para polticas
desvirtuadas e demaggicas de seguridade social.
Por outro lado, o adequado funcionamento das instituies democrticas possibilita
que as pessoas participem do processo de desenvolvimento, no apenas como destinatrias
das polticas desenvolvimentistas, mas tambm como agentes, e permite que problemas que
entravam o desenvolvimento, como o caso da corrupo, sejam enfrentados. Compreende-
se assim, tal como prope Sen, que a democracia um elemento que compe o campo
semntico do desenvolvimento.
Para tal compreenso, o segundo captulo procura mostrar algumas abordagens sobre o
desenvolvimento, situando-as em seus respectivos momentos histricos. Embora a abordagem
do desenvolvimento no tenha sido elaborada a partir de uma definio especfica tal como se
fez com a democracia, vale-se de perspectivas que se complementaram ao longo do tempo.
H nisso, evidentemente, uma escolha, pois so diversas as teorias sobre o desenvolvimento
que sero esboadas neste estudo. A partir disso procura-se identificar quais perspectivas, a
15
despeito de certas diferenas, confluem para que o desenvolvimento se relacione
positivamente com a democracia e a livre concorrncia.
Em seguida, ainda no segundo captulo, elabora-se um breve estudo sobre o
desenvolvimento no Brasil. Pela brevidade, faz-se necessrio um recorte histrico. Tal recorte
baseia-se na noo de desenvolvimento proposta por Bresser Pereira. Destarte, o tema
analisado no perodo que vai de 1930 at os dias atuais. Nesse nterim, possvel identificar
que a despeito de algumas tentativas de inserir projetos educacionais e de erradicao de
doenas tpicas do subdesenvolvimento dentro da discusso do desenvolvimento
especialmente aps 1970 , prevaleceu, at o final da dcada de 1980, o entendimento de que
o desenvolvimento se traduz em industrializao e crescimento econmico. Como o IDH fez
com que elementos como sade e educao passassem a ser decisivos para caracterizao do
desenvolvimento, procura-se mostrar o que se tem feito no Brasil para melhorar esses
quesitos, bem como apresentar a evoluo do ndice no pas. E com base na concepo de
desenvolvimento adotada por Sen e considerando tambm o novel ndice de Oportunidades
Humanas (IOH) pelo qual se verificam as igualdades de oportunidade, que permitem que,
ao menos potencialmente, as pessoas possam buscar e alcanar os seus objetivos de vida ,
analisam-se, alm das oportunidades educacionais e as relativas ao saneamento bsico e ao
sistema de sade pblico, tambm as oportunidades econmicas.
As oportunidades econmicas esto relacionadas com o grau de possibilidades abertas
para o surgimento e para a manuteno de novos empreendimentos e para a gerao de
empregos num determinado Estado. No caso especfico do Brasil, procura-se mostrar a
realidade da questo no pas, utilizando-se para isso o Index of Economic Freedom, elaborado
pela Heritage Foudation.
Ao longo da histria do desenvolvimento no Brasil, verifica-se uma opo preferencial
dos planos de desenvolvimento pela figura da grande empresa. Quando se analisa a referida
opo sob o enfoque da finalidade do desenvolvimento e da sua relao com a democracia,
surgem dvidas sobre os reais benefcios existentes nas polticas governamentais que
priorizam o estmulo aos grandes empreendimentos, sobre se essa opo reverte-se em
efetivas oportunidades econmicas para empreendedores e trabalhadores e se ela contribui ou
prejudica o pluralismo poltico. Essas dvidas conduzem a discusso para o tema da livre
concorrncia.
A ideia de livre concorrncia aparece com o desenvolvimento da economia de
mercado, tambm chamada de sistema de economia descentralizada ou, ainda, de economia
capitalista.
16
Numa economia descentralizada existem diversos centros de deciso econmica. Os
centros decisrios das empresas privadas convivem com o centro decisrio estatal. Em outros
termos, existem diversos planos ou centros de planejamento. Ao contrrio do que ocorre com
as economias de planejamento central, que subordinam toda a economia aos comandos
estatais, nas economias descentralizadas a atividade planejadora do Estado no impositiva,
mas apenas indicativa.
Para que existam centros econmicos autnomos necessria a existncia de normas
que garantam a ordem econmica privada em face do Estado, que impeam ou dificultem que
o poder econmico, privado ou estatal, controle o poder poltico. Essas normas compem o
chamado direito concorrencial ou antitruste. No Brasil, o direito antitruste representado
pela Lei n 8.884 de 11 de junho de 1994. A referida lei uma conseqncia da Constituio
1988, a qual traz, dentre os fundamentos da Repblica e da ordem econmica, o valor social
da livre iniciativa e diz que a livre concorrncia princpio da ordem econmica.
O direito concorrencial ocupa-se tanto com as condutas dos agentes econmicos ou
seja, com a forma pela qual os agentes relacionam-se entre si (leal ou deslealmente), com o
mercado e com os consumidores , quanto com as estruturas com o tipo de oferta
predominante num dado mercado, com os atos de concentrao econmica e os impactos
destes sobre um determinado mercado.
Determinadas condutas, conforme se ver, exercem um impacto negativo sobre o
desenvolvimento. Assim, por exemplo, limitar ou obstar o acesso de novas empresas a
determinado mercado e atrapalhar o funcionamento de outras empresas (concorrentes,
fornecedoras, adquirentes ou financiadoras), novas ou no, significa desrespeitar o exerccio
da liberdade econmica dos empreendedores, em prejuzo da gerao de renda tanto para os
empresrios quanto para trabalhadores e potenciais trabalhadores (no caso de empresas que
esto em processo de estabelecimento no mercado), atentando contra os fundamentos
republicanos da livre iniciativa e do trabalho (art. 1, IV da Constituio) e,
consequentemente, contra o processo de desenvolvimento.
J sob o aspecto estrutural, a concentrao econmica, ou o processo que leva a ela,
por se traduzir ou desencadear a existncia de um nmero reduzido de centros autnomos de
deciso econmica, pode ser prejudicial tanto para o desenvolvimento quanto para a
democracia.
A concentrao econmica pode ter diversas causas e motivaes, tais como: a)
administrao estratgica por parte do Estado de determinadores setores da economia; b)
poltica estatizante; c) razes ideolgicas, no caso de economias socialistas ou de capitalismo
17
de Estado; d) necessidade de saneamento de empresa em dificuldade; e) busca por maior
eficincia, produtividade e competitividade; f) necessidade de fortalecimento e ganho de
competitividade por parte de pequenas e mdias empresas diante da entrada de grandes
concorrentes num dado mercado; g) necessidade de atuao estatal na oferta de bens e
servios quando da ausncia de um empresariado com capital e interesse para investir em uma
determinada atividade; h) altos custos envolvidos para a entrada de novos concorrentes; i)
eficincia empresarial que conduz a um papel central sobre um setor da economia; j)
favorecimento estatal a grandes grupos econmicos. Assim, a concentrao pode: decorrer de
um exerccio natural da livre iniciativa do empresariado; ser um fator alheio aos agentes que
detm um maior poder no mercado (nos caso dos altos custos que impedem ou dificultam o
surgimento de novos concorrentes); ser fruto da eficincia empresarial; ter por origem uma
poltica estatal. A anlise da concentrao econmica deve, portanto, ser uma anlise
casustica.
Compreender que existem diversas causas, motivaes e justificativas para a
concentrao econmica ajuda a afastar simplificaes que ou atribuem nica e
exclusivamente ao Estado e s ideologias estatizantes a culpa pela concentrao ou buscam
transmitir as ideias de que a concentrao econmica faz parte da lgica interna da economia
de mercado no sendo ento uma falha e que todo empresrio um potencial
monopolista. Ademais, essa compreenso que permite, por exemplo, discutir temas
preteridos pelos estudiosos do direito da concorrncia, como o caso da relao entre
polticas de desenvolvimento adotadas pelo Estado e a livre concorrncia, e os impactos dessa
relao sobre a ordem democrtica.
Feitas essas observaes, cumpre destacar que com relao ao desenvolvimento, a
concentrao pode prejudicar o surgimento de novos negcios e a gerao e manuteno de
empregos. Embora a concentrao econmica possa ser necessria ou justificada em
determinados contextos econmicos tal como se verifica em naes com desenvolvimento
tardio, nas quais muitas vezes o Estado ou tem de atuar diretamente na economia para suprir
necessidades no atendidas pela iniciativa privada, ou tem buscar atrair grandes volumes de
capital junto ao grande empresariado , ela pode se transformar num bice continuidade do
processo desenvolvimentista, mormente quando se considera o desenvolvimento a partir da
perspectiva mais ampla adotada por este estudo, pela qual se considera tambm a importncia
da democracia.
Na sua relao com a democracia, a concentrao significa, potencialmente, uma
limitao das fontes de recursos a disposio das organizaes polticas da sociedade civil
18
(partidos polticos, sindicatos, movimentos sociais, ONGs, etc.), o que pode, tambm de
forma potencial, dificultar a existncia de disputas polticas competitivas e pluralistas. Em
suma: a concentrao econmica diminui as possibilidades dos indivduos e dos grupos
sociais elaborarem, promoverem e comunicarem perspectivas polticas alternativas.
Quando se entende que o processo democrtico exige a possibilidade de comunicar
polticas alternativas abre-se espao para a questo dos meios de comunicao social. Pode-se
dizer que a relao existente entre o pluralismo poltico e a economia de mercado traz
embutida a temtica da existncia de fontes alternativas de informao, as quais so
indispensveis para a competio poltica nas democracias.
Para que existam fontes alternativas de informao necessrio que as empresas do
setor de comunicao social sejam centros de deciso econmica autnomos, no sujeitos ao
planejamento central do Estado. A diversidade informativa depende de um mnimo de
independncia editorial e gerencial dos produtores de contedo. Na ausncia de tal
independncia podem at existir fontes alternativas de informao, mas sero apenas de
carter nominal. Nas economias em que o Estado controla toda economia improvvel que se
encontrem meios de comunicao apartados desse controle e, por isso mesmo, no faz muito
sentido discutir o pluralismo informacional nesse caso. No entanto, em economias de mercado
ligadas a democracias, a questo das fontes alternativas de informao suscita debates sobre a
regulao dos meios de comunicao social, sobre os reais e presumveis problemas
decorrentes da concentrao desses meios para o pluralismo poltico, para a dissenso e a
oposio poltica e tambm conduz a uma discusso sobre a atuao das entidades
encarregadas da defesa da livre concorrncia na aplicao do direito concorrencial ao setor de
comunicao social.
Entende-se ento, que preservar o bom funcionamento de uma economia de mercado e
impedir concentraes ilcitas ou jurdica, econmica e moralmente injustificveis contribui
para que a democracia efetivamente tenha eleies livres, frequentes e competitivas e volte-se
para a promoo do desenvolvimento e a este sirva como um elemento instrumental e
simultaneamente caracterizador. O direito concorrencial, portanto, tem funes mais amplas
que mera garantia da ordem econmica do sistema de livre mercado.
luz do direito brasileiro, a defesa da livre concorrncia, princpio basilar da
economia de mercado, competncia do Conselho Administrativo de Defesa Econmica
(CADE), ao qual cabe apreciar os atos, sob qualquer forma manifestados, que possam limitar
ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia, ou resultar na dominao de mercados
relevantes de bens ou servios (art. 54 da Lei n 8.884 de 1994). Sob a perspectiva estrutural
19
os atos no caso so os atos de concentrao, que envolvem processos que de fuso ou
incorporao de empresas, constituio de sociedade para exercer o controle de empresas ou
qualquer forma de agrupamento societrio (3
o
do art. 54 da Lei n 8.884 de 1994).
A anlise dos atos de concentrao complexa, pois tem de levar em conta uma srie
de variveis. O CADE inicia a anlise da concentrao econmica cumprindo as seguintes
etapas: 1) determinao do mercado relevante; 2) verificao do grau de participao no
mercado relevante; 3) identificao das possibilidades de exerccio de poder econmico que
um ato de concentrao pode gerar em um mercado relevante. Pela lei concorrencial
brasileira, entende-se que uma empresa que possui 20% de participao em um mercado
relevante (market share) exerce uma posio dominante (art. 20, 3 da Lei n 8.884 de 1994).
No entanto, por si s, a posio dominante no traz a um agente econmico uma
independncia em relao ao comportamento da concorrncia, ou seja, no traz
necessariamente um maior poder econmico (market power). Por essa razo, aps o
cumprimento das referidas etapas, o CADE faz tambm um exame de eficincias e pondera
sobre os efeitos da concentrao sobre o mercado e sobre os trabalhadores. No exame de
eficincias o referido percentual de 20% pode inclusive ser alterado.
A complexidade existente na anlise dos atos de concentrao torna complexa a
relao entre defesa da concorrncia, desenvolvimento e democracia.
No intuito de contribuir para o debate sobre a referida relao, o terceiro captulo
inicia-se com a anlise da noo de livre concorrncia. Em seguida, elabora-se um esboo
sobre os tipos de sistemas econmicos (tradicional, de planejamento central, de autonomia) e
as diferenas existentes entre eles. A partir da distino feita entre os sistemas econmicos,
procura-se situar a livre concorrncia como uma caracterstica do sistema econmico de
autonomia. feita ento uma abordagem sobre os papis histricos do Estado e do direito
concorrencial para a manuteno da livre concorrncia, dando-se especial nfase ao atual
direito concorrencial brasileiro.
Na segunda parte do terceiro captulo aborda-se a relao entre livre concorrncia e
desenvolvimento, analisando-se o papel do direito concorrencial como um inibidor de
condutas lesivas ao mercado e ao processo de desenvolvimento. Em seguida, faz-se uma
anlise sobre a relao entre concentrao econmica, oportunidades econmicas e poltica
desenvolvimentista, quando ento se problematiza a atual poltica de crdito adotada pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a atuao do CADE
diante da mesma. A anlise sobre a poltica de aporte de recursos do BNDES ento
analisada sobre um prisma cultural e aproximada da abordagem feita sobre os tipos de
20
sistemas econmicos, enfatizando-se a que tipo de sistema poltico a concentrao econmica
pode conduzir.
Na parte final do terceiro captulo analisa-se a relao entre livre concorrncia e
democracia. Destaca-se a importncia da existncia de centros autnomos de deciso
econmica para a competio, dissenso e oposio poltica em regimes democrticos.
Considerando que a dissenso, a oposio e a competio poltica esto diretamente
relacionadas com o acesso a fontes alternativas de informao, pondera-se sobre a questo da
concentrao dos meios de comunicao social. Direciona-se a discusso para a realidade dos
meios de comunicao social no Brasil, mostrando-se a situao da radiodifuso, da TV por
assinatura, dos meios impressos e da internet no pas. A partir da constatao de que a TV por
radiodifuso aberta ainda o principal meio pelo qual a populao brasileira obtm
informaes e forma suas preferncias polticas, e levando em conta que h uma concentrao
no setor de TV por radiodifuso, analisa-se, luz da vedao constitucional ao monoplio e
ao oligoplio dos meios de comunicao social (5 do art. 220 da Constituio), o caso da
TV digital, enfatizando-se o papel do Decreto n 5820/2006 na manuteno da concentrao
no referido setor. Por fim, pondera-se dobre a atuao do CADE em relao concentrao
dos meios de comunicao social, mostrando-se como ele poderia ter atuado no caso da TV
digital.
J nas consideraes finais apresenta-se um resumo e, de certa forma, as concluses
possveis de se extrair em cada um dos captulos, estabelecendo-se as conexes existentes
entre os trs temas que compem o presente estudo.

21
2 DEMOCRACIA

Qualquer estudioso do tema democracia encontrar, desde o princpio, um enorme
acervo bibliogrfico que lhe permitir, mesmo que em breve anlise, a constatao da
existncia de distintas concepes acerca do que seria a democracia.
Tericos dos mais diversos matizes ideolgicos oferecem seus conceitos de
democracia e de aes e programas democrticos, o que faz surgir uma natural tentao a se
dar igual valor a todas as conceituaes, como se o vocbulo fosse um significante vazio.
Ian Shapiro observa que no mundo contemporneo praticamente ningum se ope
abertamente democracia. Por essa razo, os governos buscam se cobrir com o manto da
democracia
1
. Diversos governos se promoveram e se promovem como democrticos no
mesmo instante em que eram ou so antidemocrticos (v.g. Repblica Democrtica da Coria
do Norte, Repblica Democrtica Popular do Laos, Volksmeinschaft nazista, etc.), ou ento
divulgam prticas antidemocrticas como expresses da mais pura democracia.
No entanto, preciso dizer que a democracia no uma palavra qualquer que pode ser
utilizada sem critrios, conforme os desejos e as aspiraes de idelogos e polticos. A
democracia no um significante vazio e nem todo conceito que a ela se d merece ser
valorizado; muitos conceitos no passam de opinies.
Conceituar um processo que possibilita descrever e classificar objetos cognoscveis
2
.
Conceitos podem corresponder mais ou menos com a realidade; podem ser mais ou menos
abrangentes; podem ser trabalhados dentro de uma dialtica possvel num determinado arranjo
jurdico-institucional ou podem ser meramente retricos. Amide, os conceitos de democracia
no so propriamente conceitos, so descries de modelos de democracia mescladas com
discursos que rompem com a cadeia de equivalncia que caracteriza a democracia. Um
conceito de democracia no pode ser confundido com um tipo de democracia ou com uma
proposta de democracia
3
.
Diversos so os autores que apenas trazem em suas obras captulos ou tpicos sobre o
conceito de democracia; mas muitos no chegam a conceitu-la. Outros, porm, preferem
apenas trazer uma definio de democracia, que declare a essncia da mesma, revelando-lhe o

1
SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da poltica. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 245. Nesse mesmo
sentido ver: CAVALCANTI, Temstocles Brando. Teoria do Estado. Rio de Janeiro: Borsoi, 1958, p. 290.
2
ABBAGNANO, Nicola; BOSI, Alfredo. Dicionrio de filosofia. So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 164.
3
No se est com isso a dizer que a democracia no traz em si ideais ou que a teoria democrtica no se constri
levando tambm em conta o aspecto de dever ser da democracia.
22
sentido e a interseco entre o plano do ideal, do possvel e do identificvel na realidade.
Distinguir conceito de definio parece, num primeiro momento, ser algo incuo e
dispensvel. Entretanto, perceber a existncia de ambos possibilita separar algo que pode ser
meramente retrico ou prximo da realidade, daquilo que revela a essncia de algo.
Evidentemente um conceito pode descrever de tal forma uma realidade que acabe por
identificar-se com a definio desta, ou traz-la embutida. De qualquer forma, a distino
entre os termos salutar, principalmente quando se busca argumentar que o vocbulo
democracia tem um significado atrelado a determinados condicionantes, no podendo por isso
ser empregado indiscriminadamente
4
.
A palavra democracia no pode ser usada para designar o seu oposto. Para que isso
no acontea, alm da identificao dos elementos que caracterizam um regime democrtico
preciso simultaneamente observar, ainda que de forma breve, a presena e o alcance desses
mesmos elementos em regimes no democrticos, pois, conforme pontuou Robert Alan Dahl,
so as diferenas, reais ou supostas, em sistemas polticos que tornam um valioso, e o outro,
odioso
5
. Se lcito falar em regimes mais ou menos democrticos
6
, aceitar a ideia de que a
democracia pode significar qualquer coisa impor s pessoas a obrigao de no discernir.

2.1 ASPECTOS DA DEMOCRACIA

Em sua obra A crise da democracia no Brasil, Cezar Saldanha Sousa Junior traz, logo
no primeiro captulo, um tpico chamado Duplo aspecto da democracia, no qual se apresenta
a democracia tanto como concepo filosfica quanto processo poltico:

Enquanto filosofia, a democracia a concepo poltica que faz do Estado um meio
natural e necessrio para servir a Pessoa, em sua dignidade e nos seus direitos
fundamentais, realizando o bem comum. a democracia em seu aspecto substancial.
Enquanto processo poltico, a democracia o princpio de organizao dos
instrumentos polticos, pelo qual os cidados devem participar, pelo consentimento,
do fundamento e do funcionamento do poder. O consentimento como fundamento

4
Durante as reflexes sobre a distino entre conceito e definio cogitou-se em optar por apresentar somente
uma definio de democracia, mas aps diversas leituras encontrou-se em uma obra de Pinto Ferreira, uma
abordagem do conceito e da definio de democracia em captulos distintos (Cf. nesse sentido os captulos LV
e LVI em FERREIRA, Pinto. Teoria Geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 1975, p. 553-568). Essa abordagem
pareceu suficiente para que neste estudo tambm se refletisse, ainda que brevemente, sobre a referida distino.
5
DAHL, Robert Alan. A moderna anlise poltica. Rio de Janeiro: Lidador, 1966, p. 51.
6
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica, v. 1. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 2008, p. 327.
23
do poder, se efetiva pelo Estado-de-direito, isto , pela adeso dos cidados
Constituio que organizou o Estado e pela sujeio dos poderes constitudos ao
imprio dessa Constituio. O consentimento dos cidados no funcionamento do
poder se efetiva pelo exerccio dos direitos polticos. a democracia em seu aspecto
instrumental
7
.

O duplo aspecto da democracia apontado por Cezar Saldanha aproxima-se dos
aspectos da democracia apresentados por Giovanni Sartori, a saber: o fundamento, o
funcionamento e a finalidade. Como fundamento, a democracia tida como princpio de
legitimidade; como funcionamento um sistema que define a forma pela qual ser exercido o
poder; e, como finalidade, a democracia entendida como um ideal. O fundamento da
democracia o povo, titular do poder. O funcionamento do poder deve ser pelo povo. A
finalidade, o ideal, a busca do bem comum
8
.
O fundamento, o funcionamento e a finalidade da democracia devem ser observados
simultaneamente.
O fundamento da democracia pressupe tanto a liberdade poltica quanto a igualdade
poltica
9
, para um nmero significativo de membros de uma determinada sociedade. na
qualidade de pessoas livres e iguais que pequenos ou grandes grupos de pessoas podem
assumir a titularidade do poder. A tendncia para a democracia, para a participao,
desenvolve-se a partir da lgica da igualdade
10
, ou seja, da lgica existente num grupo que
faz com que os membros se reconheam como iguais.
O fundamento da democracia o povo; no entanto, existem pelo menos seis
interpretaes possveis do vocbulo:

1. Povo significando literalmente todo o mundo; 2. Povo significando uma grande
parte indeterminada, muitos; 3. Povo significando a classe inferior; 4. Povo
enquanto uma entidade indivisvel, como um todo orgnico; 5. Povo como uma
parte maior expressa por um princpio de maioria absoluta; 6. Povo como uma parte
maior expressa por um princpio de maioria limitada
11
.

No sentido de fundamento, o termo povo pode, excetuando-se a ideia de povo como
classe inferior, ser interpretado por qualquer uma das cinco concepes restantes, as quais
podem ainda combinar-se entre si.
Onde quer que haja participao poltica h o direito de votar, mas no h como todo

7
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A crise da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 21.
8
SARTORI, Giovanni. Elementos de Teora Poltica. Madrid: Alianza Editorial, 1999, p. 29-30.
9
BOEIRA, Marcus Paulo Rycembel. A democracia pelas cinco causas na Constituio de 1988. Dissertao
(Mestrado em Direito) - Universidade de So Paulo, So Paulo, 2007, p. 35.
10
DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2009, p. 20.
11
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada, v. 1. So Paulo: tica, 1994, p. 42.
24
mundo votar. Como lembra Sartori, ningum ainda conseguiu uma incluso total, sem
excees; o povo so os cidados de uma democracia
12
. Os cidados ao decidirem algo
podem chegar a um acordo unnime, mas podem, em havendo divergncias, decidir algo pelo
critrio da maioria, que pode por sua vez ser orientado pelo princpio da maioria absoluta ou
pelo princpio da maioria limitada. A ideia de maioria absoluta implica uma supervalorizao
da maioria, a qual teria o direito ilimitado de decidir por todos; pelo princpio da maioria
limitada a democracia entendida como um sistema de governo de maioria limitado pelos
direitos das minorias
13
.
Compreender o povo como um conjunto de cidados cujas decises so tomadas em
respeito ao princpio da maioria limitada contribui para afastar o principal perigo inerente
ideia de povo concebido pelo princpio da maioria absoluta: a tirania do nmero. Para Sartori,
o princpio da maioria limitada como o prprio princpio democrtico e funcional da
democracia, ou seja, se no for observado inviabiliza o funcionamento e o futuro da
democracia
14
.
Certos entendimentos acerca do que seria o povo no se adquam numa interpretao
conjunta do fundamento, do funcionamento e da finalidade da democracia. Especialmente na
relao com a finalidade, entender o povo como todo mundo, como um todo orgnico ou
como uma maioria absoluta, traz uma srie de problemas.
Desde que Rousseau, na obra O Contrato Social, construiu a teoria da vontade geral,
constata-se uma tendncia ao absolutismo democrtico, que desconsidera o fenmeno da
dissenso. A vontade geral atropela discordantes, sejam eles pessoas ou grupos sociais, visto
que parte da ideia de que todos assentiram no pacto social
15
. Essa a externalidade da fuso
entre contratualismo e titularidade popular do poder. Tendo em vista que na experincia
democrtica do Estado Moderno autoridade e representao se equivalem, haja vista que o
poder poltico institudo por um processo eleitoral, o chefe do Estado, por exemplo, acaba
por assumir o papel de representante popular
16
. Tal papel seria justificado pela atuao do
chefe de Estado no plano das relaes internacionais; o estadista representa a todos,
representa a nao. No mbito interno, no entanto, no acontece o mesmo, pois o governo
alado por uma maioria deve estar limitado pelo direito das minorias, as quais, em respeito
funo de chefe de Estado, devem aceitar o exerccio da sua autoridade que esteja em

12
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada, v. 1, p. 42.
13
Idem, p. 44-45.
14
Ibidem, p. 45.
15
ROUSSEAU, Jean-Jacques. O contrato social. So Paulo: Martins Fontes, 1996.
16
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Poltica e teoria do Estado. So Paulo: Saraiva, 1957, p. 151.
25
conformidade com a lei sem, contudo, considerar necessariamente a pessoa que exerce a
funo como seu representante
17
. Trata-se de um acordo, sem o qual dificilmente uma
democracia pode ter futuro.
Outro entendimento problemtico a concepo romntica do povo como um todo
orgnico. Na totalidade orgnica, no povo, no h espao para os indivduos. Em nome da
totalidade, lembra Sartori, um e todos podem ser esmagados a qualquer momento, da dizer
o mesmo autor que o apelo a essa frmula usado para justificar o totalitarismo e no a
democracia
18
.
Quanto ao funcionamento da democracia, importante destacar que a expresso pelo
povo comporta pelo menos trs arranjos possveis. Assim, por pelo povo pode-se entender
que o poder exercido pelo prprio povo em benefcio dele mesmo, o que se convencionou
chamar de democracia direta, ou que o poder exercido por representantes em prol do povo,
a chamada democracia indireta ou representativa, ou ainda uma forma que combine os dois
entendimentos anteriores, a democracia semidireta
19
.
E quanto ao bem comum, finalidade da democracia, cabe dizer que ele deve estar
ligado ao aspecto substancial da democracia: a promoo da dignidade e dos direitos
fundamentais da pessoa.

2.2 CONCEITOS DE DEMOCRACIA

Alguns conceitos de democracia enfatizam essencialmente o aspecto do fundamento
da democracia. Nesse sentido tem-se o conceito de Pinto Ferreira, para quem a democracia

17
Da a distino entre autoridade soberana e representao parlamentar. Sobre isso observou Jos Pedro Galvo
de Sousa: Ao poder que atua sobre toda a sociedade poltica ou seja, sobre toda a Nao compete a
soberania poltica. Em si mesmo, decorrendo de um imperativo da natureza, esse poder uma propriedade
natural da sociedade. Quem o exerce, acha-se nele investido por um ttulo capaz de legitimar a sua posse, seja
a sucesso hereditria ou designao popular. certo que o detentor do poder, o chefe de Estado, representa a
Nao. Porm, o termo representao no aqui empregado para significar uma especial delegao de
vontade. O poder princpio de unidade social e aquele que o detm agente desta unidade. O que o chefe de
Estado representa no uma hipottica vontade geral, mas a unidade de toda a Nao constituda. Na
representao parlamentar j diferente. Trata-se a das aspiraes e dos interesses concretos e variveis dos
membros orgnicos da sociedade. L a unidade. Aqui a variedade. L a representao como smbolo. Aqui a
representao como encargo ou cometimento de reivindicaes a serem satisfeitas. L a autoridade soberana a
governar. Aqui as assemblias representativas a participarem da direo da cousa pblica, informando,
requerendo, fiscalizando, acautelando direitos, exigindo reparaes. (SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Poltica
e teoria do Estado, p. 165)
18
19
Cf. adiante p. 10-11 e tambm o tpico 2.4.
26
o regime de um povo, onde o poder supremo de deciso do Estado reside na totalidade livre
dos cidados iguais entre si em face dos privilgios existentes na vida social
20
. Tambm
enfatizando o fundamento da democracia, mas tendo em mente a democracia orientada pelo
princpio da maioria absoluta, Thomas Jefferson disse com forte ceticismo que a democracia
no nada mais do que o governo da massa, onde 51% das pessoas pode tirar os privilgios
das outras 49%
21
.
De forma bastante diversa, alguns autores tratam a democracia mais como um
ambiente e como uma forma de vida do que como uma forma de governo
22
. Norberto
Bobbio, por exemplo, postula uma ampliao do espao democrtico. Para ele, importa
perguntar Onde se vota?, sendo que diante dessa pergunta o desenvolvimento da
democracia num dado pas dever ser medido pelo direito de as pessoas participarem do
maior nmero de decises que lhes dizem respeito, nos mais variados espaos
23
.
H tambm quem diga que a democracia um conceito histrico. Assim o
compreendem, por exemplo, Jos Afonso da Silva e Mrio Lcio Quinto Soares
24
. Nesse
sentido, entende Jos Afonso da Silva:

A democracia um conceito histrico. No sendo um valor-fim, mas meio e
instrumento de realizao de valores essenciais de convivncia humana, que se
traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem, compreende-se que a
historicidade destes a envolva na mesma medida, enriquecendo-lhe o contedo a
cada etapa do envolver social, mantido sempre o princpio bsico de que ela revela
um regime poltico em que o poder repousa na vontade do povo. Sob esse aspecto, a
democracia no um mero conceito poltico abstrato e esttico, mas um processo
de afirmao do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai
conquistando no correr da histria
25
.

Em princpio, tal abordagem no s possvel, como salienta a busca por um conceito
de alcance maior. Aparentemente, esse tipo de entendimento abrange tanto a dimenso
filosfica como a instrumental da democracia. Entretanto, compreender a democracia como
um conceito histrico traz em si o perigo de ela acabar sendo percebida, por intrpretes mais
afoitos, como um significante vazio, que comportaria tudo que venha no futuro a se
concretizar pela vontade do povo.
Apesar de Jos Afonso da Silva afirmar que a democracia um conceito histrico, ele

20
FERREIRA, Pinto. Teoria Geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 1975, p. 559.
21
Conceito encontrado em: LINDBOM, Tage. O mito da democracia. So Paulo: Ibrasa, 2006, p. 19.
22
Cf. PAUPRIO, A. Machado. Teoria democrtica do Estado. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1997, p.
24-25.
23
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 26-27.
24
Cf. SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: novos paradigmas em face da globalizao. So Paulo:
Atlas, 2008, p. 219-221.
25
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 126-127.
27
no se limita a apresent-la como uma construo histrica; ele apresenta seu prprio conceito
a partir de uma anlise que o justifica. Para o autor, enfim, a democracia um processo de
convivncia social em que o poder emana do povo, h de ser exercido, direta ou
indiretamente, pelo povo e em proveito do povo
26
. O conceito em tela resultante de uma
abordagem prvia baseada no entendimento de que a democracia um processo de realizao
dos direitos fundamentais do homem (o que corresponde no conceito expresso em
proveito do povo). Assim, analisando-se o contexto em que o conceito se insere, verifica-se
que essa conceituao uma das poucas que abrangem os trs aspectos da democracia
descritos por Sartori.

2.3 DEFINIO DE DEMOCRACIA

Powell Davies, nas primeiras pginas de seu opsculo Uma definio de Democracia,
chama a ateno para a dificuldade de se definir a democracia
27
. De igual modo ao que
acontece com os conceitos, existem muitas definies de democracia, entretanto, cumpre
indagar, como faz Giovanni Sartori, se as definies so arbitrrias
28
.
Sartori observa que h uma discusso filosfica que estabelece uma distino entre
definies lxicas e definies estipulativas, sendo que as primeiras podem ser verdadeiras ou
falsas e as segundas arbitrrias. Em princpio, as diversas definies lexicogrficas no seriam
arbitrrias, no entanto, as definies encontradas nos dicionrios podem significar coisas
diferentes e muitas vezes contraditrias para diferentes pessoas, o que as aproximam das
definies estipulativas, que seriam ento aprovadas ou desaprovadas conforme a sua
utilidade. Ocorre, que a reflexo sobre a utilidade de uma definio traz necessariamente a
seguinte pergunta: til para quem ou para qu? Ora, se as definies so estipulaes
arbitrrias sujeitas to somente a um critrio de utilidade, ento a democracia pode significar
qualquer coisa que parea til do ponto de vista do estipulador. As prprias definies
lexicogrficas seriam estipuladas. Diante dessas questes, chega-se concluso preliminar de
que todas as definies so arbitrrias
29
. A democracia seria ento um significante vazio. Para
ilustrar a questo, Sartori observa que se perfeitamente aceitvel chamar um cachorro de

26
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p. 127.
27
DAVIES, A. Powell. Uma definio de democracia. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1956, p. 08-10.
28
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada, v. 2. So Paulo: tica, 1994, p. 7.
29
Idem, p. 08-11.
28
gato, ou vice-versa [...] estamos legitimando e produzindo um mundo incomunicvel, e
mais adiante diz que se afirmamos que qualquer um tem o direito de estipular o que bem
entender; no h regras; e se no h regras, ento no podemos afirmar que a sua transgresso
legtima
30
.
O processo pelo qual se define um termo s til no aspecto cognitivo se passar no
teste do campo semntico
31
. A definio de um termo implica a definio de outros termos
a ele conexos. Uma definio de democracia tem de comportar a cadeia de significados que a
caracterizam. Conforme for a definio de democracia, os termos e as expresses a ela
associados (dissenso, liberdade de expresso, liberdade de imprensa, etc.) significaro x,
y e z ou a, b e c: a definio tem um campo semntico.
Etimologicamente, democracia nada mais que o governo do povo. O termo
democracia vem do grego demokratia, a qual resulta da juno de duas palavras tambm
gregas: demos, que significa "o povo", e kratein, o governo (ou "domnio")
32
. A origem da
palavra remonta ao ano de 507 a.C, provavelmente para designar o novio sistema de governo
popular que fora adotado pelos atenienses
33
.
A primeira definio de democracia foi a etimolgica. O problema da definio
etimolgica que ela se refere somente a um termo isolado, preterindo outros conceitos que
implementam ou complementam a democracia. Se hoje as democracias ocidentais assentam-
se sobre uma noo mais ou menos parecida de democracia, chegando a uma espcie de
conveno sobre o que significa o vocbulo, no por uma arbitrariedade ou por um
capricho, mas sim porque os termos que entraram no seu campo semntico (liberdade,
legitimidade, etc.) se sedimentaram pela experincia, por meio de inmeras tentativas e erros,
ganhando firmeza de significado. A partir dessas colocaes compreende-se que
argumentativamente, h muitas democracias possveis, [...] mas no h muitas
historicamente possveis
34
.
Com base na frase historia magistra vitae (a histria a mestra da vida) de Ccero,
Giovanni Sartori prope a seguinte: historia magistra definitionis, ou seja, a histria a
mestra das definies. Na sequncia, Sartori cita John Stuart Mill, que afirma: a linguagem
o depsito do corpo da experincia acumulada para o qual todas as geraes anteriores

30
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada, v. 2, p. 11-13.
31
Idem, p. 17.
32
MLLER, Friedrich. Democracia e Repblica. Revista Jurdica. Presidncia da Repblica, v. 7, n. 77,
fev./mar. 2006. Braslia: A Presidncia, 2006. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_77/Artigos/Muller-rev77.htm>.
33
34
29
contriburam com sua parte
35
. Nesse jaez, no h que se falar em definies arbitrrias.
Invocar a liberdade de definir a democracia equivale a exercer o direito de ignorar a histria.
36

Em prefcio obra A Nova Cincia da Poltica de Eric Voegelin, observou Jos Pedro
Galvo de Sousa que o homem naturalmente tradicionalista:

Vive e se aperfeioa graas educao que lhe dada e ao acervo de bens
acumulados pelos seus ancestrais. Sem herana, sem tradio, no h progresso, isto
, sem a entrega de um patrimnio de cultura de uma gerao a outra.
Originariamente a palavra traditio significa exatamente essa transmisso ou entrega,
sem a qual as sociedades se imobilizariam ou retrocederiam barbrie
37
.

Assim, a definio de democracia deve necessariamente levar em considerao a
experincia histrica que d significado ao prprio termo democracia e aos termos a ela
conexos. A busca por uma definio de democracia coincidiu com um acrscimo histrico de
sentidos que fizeram com que ela fosse vista para alm de sua concepo etimolgica, literal.
Na tentativa de superar a limitao da definio etimolgica Thomas Cooper, em
1795, disse que a Democracia o governo do povo e para o povo
38
. Cumpre destacar que a
definio de Cooper j estava presente naquilo que Aristteles chamava de politia, ou seja,
o governo de todo povo para o interesse geral
39
. Essa definio, contudo, no sanava a
impreciso da definio etimolgica. A definio etimolgica, embora signifique governo do
povo, traz em si tambm o fundamento da democracia: o poder do povo. Como aponta
Sartori, o poder exercido sobre algum, e governar pressupe a existncia de
governados
40
, dessa forma, chega-se definio de que a democracia o governo do povo
sobre o povo e para o povo.
Tempos depois, em 1830, Daniel Webster, em discurso no Senado americano definiu a
democracia como o governo do povo, feito pelo povo, para o povo e responsvel perante o
povo
41
. Mas foi em 1863, no Discurso de Gettysburg, que Abraham Lincoln legou para
posteridade a definio clssica
42
de democracia: Governo do povo, pelo povo e para o

35
Language is the depository of the accumulated body of experience to which all former ages have contributed
their part, and which is the inheritance of all yet to come. A frase citada por Sartori est no quarto captulo
do Livro IV da obra System of Logic de John Stuart Mill, a qual pode ser lida na ntegra no site dos eBooks
(<http://ebooks.adelaide.edu.au/>) da Universidade de Adelaide:
<http://ebooks.adelaide.edu.au/m/mill/john_stuart/system_of_logic/chapter44.html> Acesso em: 22 jan. 2011.
36
37
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Apresentao. In: VOEGELIN, Eric. A nova cincia da poltica. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1982, p. 06.
38
DAVIES, op. cit., p. 09.
39
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A crise da democracia no Brasil, p. 13.
40
41
DAVIES, op. cit., p. 09-10.
42
30
povo (Government of the people, by the people, for the people)
43
. A definio de Lincoln
importante porque nela possvel identificar os trs aspectos da democracia apontados por
Sartori: o fundamento, o funcionamento e a finalidade.
O governo do povo corresponde ao fundamento da democracia e no mais que isso.
O povo no governa a si mesmo. Observa Cezar Saldanha que no houve mesmo na
cidade-estado grega antiga nem haver povo que se governe
44
. Se h governo h
governados, h um poder exercido sobre algum. S no h governados se no h governo, e
isso se chama anarquia, a qual no o objeto do presente estudo.
Raymond Aron chama ateno para o fato de que mesmo nas coletividades de
pequenas dimenses, onde a assemblia dos cidados era efetivamente a instncia suprema,
distinguia-se o detentor legtimo da soberania e aqueles que exerciam tais ou tais funes de
autoridade
45
.
Se mesmo na antiga democracia grega a ideia de um povo que se governa algo
fictcio ou no mnimo questionvel, o que dizer das democracias modernas? Raymond Aron
lembra que nas complexas sociedades modernas deve-se fazer a distino entre a origem
juridicamente legtima da autoridade e o possuidor de uma autoridade de fato
46
: o governo
do povo, pelo povo. Segundo Cezar Saldanha, por governo do povo, pelo povo, deve-se
entender:

[...] a participao, atravs do consentimento, dos cidados no governo da sociedade
poltica. Essa participao deve existir, tanto em relao ao fundamento do poder
estabelecido (governo do povo), quanto ao funcionamento desse poder (governo
pelo povo). O consentimento dos cidados quanto ao fundamento do regime impe
duas exigncias: a) a adeso da comunidade Constituio que organizou o Estado;
e b) a sujeio dos poderes constitudos s normas dessa Constituio; ou seja, o
Estado de Direito. O consentimento dos cidados quanto ao funcionamento do
regime implica em que o governo e a linha poltica por ele adotada dependam da
aprovao dos cidados
47
.

J o governo para o povo traduz o aspecto teleolgico da democracia: realizar o bem
comum, que consiste em proporcionar aos membros de uma comunidade poltica as
condies necessrias para que tenham suas exigncias bsicas os direitos fundamentais

43
LINCOLN, Abraham. The Gettysburg Address (O Discurso de Gettysburg). Disponvel em:
<http://www.americanrhetoric.com/speeches/gettysburgaddress.htm> Acesso em: 23 nov. 2010. Nesse site
possvel escutar o discurso completo de Lincoln narrado pelo msico Johnny Cash. Cumpre destacar que a
definio de Lincoln tambm ao mesmo tempo uma exortao a Deus; Lincoln rogava a Deus para que o
governo dos Estados Unidos da Amrica fosse perenemente o Governo do povo, pelo povo e para o povo.
44
45
ARON, Raymond. Democracia e totalitarismo. Lisboa: Editorial Presena, 1966, p. 57-58.
46
Idem, p. 57.
47
31
respeitadas e promovidas
48
. Sob esse enfoque, a democracia um regime de governo que
coloca o Estado a servio do homem
49
.
Uma definio no se esgota na declarao da essncia de algo; ela circunscreve uma
discusso, estabelece as fronteiras que no podem ser transpostas sob pena de esvaziar a
definio. Mas definir algo tambm explicar, esclarecer, elucidar. A essncia de uma
definio no se confunde com a fronteira que essa estabelece. Entre a essncia e a fronteira,
h o campo semntico, h o espao para a explicao, h o espao para uma dialtica possvel.

2.4 MODELOS DE DEMOCRACIA

A despeito da origem grega do termo, importante destacar que a democracia parece
ter sido inventada mais de uma vez, em mais de um local
50
e, onde ela teria sido inventada,
nem sempre seu desenvolvimento se deu de forma contnua e sem alteraes de forma. Ao
longo da histria, a humanidade experimentou alguns modelos de democracia e testemunhou
o aparecimento de institutos democrticos que existiram com ou sem uma democracia
propriamente dita.
Tendo em vista a complexa realidade poltica brasileira, na qual se verifica uma
crescente e artificial correspondncia de certas ideologias democrticas com o modelo
jurdico de democracia constitucionalmente delineado, que desencadeia um processo que, no
raro, por contradies irremediveis, esvazia-o, torna-se imprescindvel a apresentao de
uma breve tipologia da democracia, de modo a facilitar a identificao (ou a recordao) do
tipo consagrado na Constituio e profilaticamente afastar invencionices ideolgicas.

2.4.1 Democracia direta

Conforme fora dito, os gregos foram os primeiros a utilizar o termo democracia, e pela
lavra do vocbulo, acabou-se atribuindo aos mesmos a inveno da prpria democracia.

48
49
Idem, p. 03.
50
DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia. p. 19.
32
Em seu primeiro uso a palavra correspondia ao modelo chamado de democracia
direta. Uma democracia tida como direta quando no se verificam, num determinado Estado
ou numa determinada cidade ou localidade, instituies representativas semelhantes s
consagradas pelas modernas democracias ocidentais. Assim, aqueles que so considerados
cidados participam da poltica sem intermedirios: ningum fala por eles, ningum
procurador das suas vontades. A democracia direta considerada por muitos o modelo puro
de democracia.
A democracia direta foi aplicada em diversas cidades gregas, mas foi em Atenas que a
participao dos cidados na vida poltica se verificou com maior intensidade
51
. Em Atenas,
reunia-se o povo entenda-se uma minoria social de homens livres na gora para exercer
de maneira direta e imediata o poder poltico. A democracia grega assentava-se sob um
regime escravocrata, que permitia o privilgio de os homens livres
52
dedicarem-se
inteiramente vida poltica, e era viabilizada pelo campo microcsmico de atuao poltica da
Cidade-Estado (a plis) e por uma homogeneidade cultural
53
.
Na democracia ateniense o poder era atribudo a todos os cidados, que participavam
por meio de discursos e do voto numa assembleia em que se decidiam as questes
fundamentais da plis.
Em princpio, pode-se dizer que os nicos momentos em que na Grcia se excetuava o
modelo de democracia direta era quando se formavam entre as cidades gregas as alianas, as
ligas e as confederaes destinadas especialmente defesa comum
54
. No entanto, ao tempo de
Pricles, a lei no o obrigava a convocar a assembleia, podendo ele deixar de convoc-la se
receasse o acirramento das paixes populares
55
.
Embora seja por muitos considerado o modelo puro de democracia, seus crticos
ressaltam a incompletude e o carter primrio do modelo, haja vista a indiferena para com a

51
DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia, p. 22.
52
A liberdade dos gregos era bastante distinta da moderna liberdade privada, pois resumia-se na liberdade de
participao direta no governo, ou seja, nos direitos polticos de votar e nomear magistrados. No existia
liberdade individual. O cidado, lembra Fustel de Coulanges, estava submetido em todas as coisas e, sem
qualquer reserva cidade (COULANGES, Fustel de. A cidade antiga: estudo sobre o culto, o direito e as
instituies da Grcia e de Roma. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 207-210). Nesse mesmo
sentido, lembra Jean Franois Revel que A liberdade em Atenas era considerada unicamente como a
participao do indivduo na deciso poltica, mas o indivduo em si no tinha liberdade pessoal (REVEL,
Jean-Franois. O Estado e o indivduo. So Paulo: Servio Social do Comrcio, 1985, p. 12).
53
SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado: novos paradigmas em face da globalizao. So Paulo:
Atlas, 2008, p. 244-246.
54
DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia. p. 22.
55
PAUPRIO, A. Machado. Teoria democrtica do Estado. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1997, p. 08-
09.
33
pessoa humana
56
.
Apesar das crticas, o modelo de democracia ateniense vendido at hoje como um
exemplo de participao poltica; um ideal de democracia participativa. Mas, como observa
Manoel Gonalves Ferreira Filho, as assembleias atenienses no atraam os cidados, o que
demandou a criao de um qurum mnimo para certas votaes e o estabelecimento de
multas pela ausncia dos mais ricos
57
. Essa constatao traz problemas srios para a
sustentao da democracia direta como um modelo em que o povo se governa, pois, alm de
os cidados serem um nmero pequeno em relao populao total
58
, a pouca participao
desses fazia com que apenas alguns governassem
59
.
Depois de ser vivenciada na Grcia por aproximadamente dois sculos
60
, a democracia
direta s voltaria a ser aplicada em nveis locais, como, por exemplo, entre os vikings, no
perodo de 600 d.C at 1000 d.C. Nas assemblias de vikings livres eram resolvidas disputas,
aprovadas ou rejeitadas leis ou propostas de mudana de religio. Estima-se que por volta de
900 d.C as assemblias vikings j eram realizadas em diversas reas da Escandinvia
61
.
Robert Dahl destaca que entre os vikings livres existia uma forte idia de igualdade e
para exemplificar isso menciona um evento em que um mensageiro perguntou para alguns
vikings dinamarqueses: Qual o nome de vosso senhor?, ao que lhe responderam
Nenhum. Somos todos iguais. Entretanto, assim como ocorria na Grcia Antiga, a igualdade
entre os vikings s se aplicava entre os homens livres (camponeses livres, agricultores,
pequenos proprietrios). Alm de os homens livres terem sido, de alguma forma, desiguais
entre si por riqueza ou status, muitos deles possuam escravos. Mas a despeito de algumas
limitaes igualdade, havia um nmero suficiente de homens livres capazes de influir, de
forma duradoura, na poltica, mormente quando esta se distanciava das dimenses locais.
62

Tempos depois, no sculo XIII, a democracia direta seria experimentada na Sua,
inicialmente nos cantes de Uri e de Schwyz, por meio da chamada Landsgemeinde
(assemblia provincial)
63
, na qual os cidados votam ao ar livre erguendo as mos, sobre

56
PAUPRIO, A. Machado. Teoria democrtica do Estado..., p. 17.
57
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia no limiar do sculo XXI. So Paulo: Saraiva, 2001, p.
04.
58
No perodo ureo da democracia o nmero de cidados correspondia somente a 13% da populao (Cf.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia no limiar do sculo XXI, p. 05).
59
O que no quer dizer que a havia uma representao no sentido moderno da palavra.
60
DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia, p. 21.
61
Idem, p. 28.
62
Ibidem, p. 27-29.
63
FOSSEDAL, Gregory A.; BERKELEY, Alfred R. Direct democracy in Switzerland. New Brunswick New
Jersey: Transaction Publishers, 2005, p. 12-13. Segundo Kris Kobach, a primeira experincia da
Landsgemeinde ocorreu em 1294, no canto de Schwyz: [] the first direct vote of citizens on policy being
34
assuntos cantonais
64
. Essa experincia foi levada para outros cantes e ainda permanece nos
cantes Appenzel Innerrhoden
65
e Glarus
66
. A partir do momento em que comeam a surgir as
primeiras instituies parlamentares, o sistema da Landsgemeinde vai aos poucos sendo
conjugado com formas de representao poltica.
No plano terico, o pensamento de Jean Jacques Rousseau foi e ainda utilizado para
a defesa da democracia direta. Para Rousseau:

A soberania no pode ser representada, pela mesma razo que no pode ser alienada;
ela consiste essencialmente na vontade geral, e a vontade no se representa; ou a
mesma ou outra - no existe meio-termo. Os deputados do povo no so, pois, nem
podem ser seus representantes; so simples comissrios e nada podem concluir
definitivamente
67
.

A vontade geral para Rousseau surge pela deliberao direta de todos os cidados.
Entretanto, foi o prprio Rousseau quem advertiu que o modelo de democracia por ele
proposto s seria conveniente para Estados pequenos
68
.
Atualmente a democracia direta exigida de forma cada vez mais enrgica. Para
reivindic-la, Fbio Konder Comparato chegou a usar exclamao logo no ttulo de um de
seus artigos: Democracia direta j!
69
. Comparato v na democracia direta um expediente
capaz de remendar o sistema eleitoral e partidrio, um remdio de salvao que se
apresenta democracia representativa
70
. O apelo retrico de Comparato pode at contribuir
para lembrar que nas democracias contemporneas existem institutos, como o plebiscito e o
referendo, que podem servir como corretivos democracia representativa, mas nem por isso
deixa de ser uma abordagem precipitada, mormente quando se tem em mente o uso
demaggico que se faz desses instrumentos na Amrica Latina
71
.
Para se propor a democracia direta preciso ter cautela. O modelo ateniense

documented in 1294 in canton of Schwyz; This ancient from of ideal democracy is traceable to the
thirteenth century, the first attested meeting of a Landsgemeinde being held in Schwyz in 1294. (KOBACH,
Kris W. The Referendum: direct democracy in Switzerland. Aldershot, Hants, England; Brookfield, Vt., USA:
Dartmouth, 1993, p. 03 e 17).
64
A Landsgemeinde s foi abolida no canto de Uri no ano de 1928. (The Cantons of Switzerland. Disponvel
em: <http://www.kent.ac.uk/politics/cfs/csp/pdf/05SCHWYZ.pdf> Acesso em: 20 nov. 2010)
65
Cf. Site oficial do canto: KANTON APPENZELL INNERRHODEN. Disponvel em:
<http://www.ai.ch/de/politik/sitzung/> Acesso em 20 nov. 2010.
66
Cf. Site oficial do canto: KANTON GLARUS. Disponvel em:
<http://www.gl.ch/xml_1/internet/de/application/d11/f12.cfm> Acesso em 20 nov. 2010.
67
ROUSSEAU, Jean-Jacques. O contrato social. So Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 114.
68
ROUSSEAU, Jean-Jacques, op. cit. p. 96.
69
COMPARATO, Fbio Konder. Democracia direta j! Folha de S. Paulo, 05 de agosto de 2005, p. 03.
70
Quando Comparato fez esses apontamentos o Brasil presenciava a ecloso de diversos escndalos polticos.
71
Por coincidncia, no mesmo ano em que Comparato escreveu o artigo em tela, realizou-se no Brasil, na linha
dos regimes totalitrios, o referendo para proibir o comrcio de armas de fogo.
35
permanece vivo no imaginrio de polticos, acadmicos e engenheiros sociais, tanto em sua
forma original como tambm sob novos contornos lingusticos.
H quem proponha, revelia da advertncia de Rousseau, a substituio, mesmo para
grandes Estados ou regies, da democracia representativa pela democracia direta. Nesse
sentido tem-se entre ns, por exemplo, a ONG Democracia Direta, que pleiteia tornar-se um
partido poltico com registro no Tribunal Superior Eleitoral. Essa organizao prope
claramente a substituio da democracia representativa pela democracia direta, com uma
aplicabilidade no mbito Distrital, Municipal, Estadual, Federal e Global
72
.
Corrobora com esse tipo de movimento o deslumbramento de algumas pessoas com os
avanos da informtica, os quais, segundo elas, abririam a possibilidade de uma democracia
direta at mesmo para os grandes Estados. caso de Paulo Bonavides, que imaginando uma
cyberdemocracia direta chegou a criar uma nova gerao de direitos, o direito fundamental de
quarta gerao que h de ser, de necessidade, uma democracia direta
73
.
Por certo, a internet traz novas possibilidades para a participao popular, pois
favorece a realizao de plebiscitos e referendos, permite a construo de um espao pblico
virtual de discusses capaz de romper com a alienao poltica causada pela grande mdia e
facilita a articulao de movimentos democrticos (e tambm de no democrticos, diga-se).
Ademais, com a internet possvel furar a filtragem exercida pelos meios de comunicao
social e ter acesso a contedos gerados por fontes primrias
74
(v.g. websites oficiais do
governo; vdeos do Youtube, que permitem acessar entrevistas e declaraes dos agentes
polticos que so preteridas nos noticirios; websites de movimentos sociais, ONGs, partidos
polticos, etc.), ou seja, ter acesso direto, sem a intermediao da atividade jornalstica
organizada.
Entretanto, preciso ter cautela na defesa da democracia direta na internet. Norberto
Bobbio, ao analisar a questo, a partir da observao do cenrio poltico italiano, destacou
que:
A hiptese de que a futura computadorcracia, como tem sido chamada, permita o
exerccio da democracia direta, isto , d a cada cidado a possibilidade de
transmitir o prprio voto a um crebro eletrnico, uma hiptese absolutamente
pueril. A julgar pelas leis promulgadas a cada ano na Itlia, o bom cidado
deveria ser convocado para exprimir seu prprio voto ao menos uma vez por
dia
75
.

72
Disponvel em: <http://www.democraciadireta.org/pd_019.htm> Acesso em 15 nov. 2010.
73
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 571.
74
BECKER, Maria Lcia. A incluso digital e a nova relao da periferia com a notcia. In: Revista de Estudos
da Comunicao/Pontifcia Universidade Catlica do Paran, v. 7, n. 13, jan./jun. 2006. Curitiba:
Champagnat, 2006, p. 60.
75
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia..., p. 26.
36
Embora a internet contribua para a realizao de plebiscitos, difcil de visualiz-la
como instrumento capaz substituir a representao poltica.
Alm disso, a computadorcracia direta traz consigo a figura do cidado total.
Ocorre, conforme observa Bobbio, que:

O cidado total e o estado total so as duas faces da mesma moeda; consideradas
uma vez do ponto de vista do povo e outra vez do ponto de vista do prncipe, tm em
comum o mesmo princpio: que tudo poltica, ou seja, a reduo de todos os
interesses humanos aos interesses da plis, a politizao integral do homem, a
resoluo do homem no cidado, a completa eliminao da esfera privada na esfera
pblica [...]
76
.

A apresentao da democracia direta pela internet como uma panaceia torna-se
particularmente sedutora, e por isso mesmo temerria, em Estados como o brasileiro, em o
Congresso no inspira a confiana da populao
77
e alvo de inmeros ataques
78
.
Feitas essas observaes sobre democracia direta na internet, vale lembrar, ainda, que
a democracia direta tende a ser inserida nas propostas de democracia participativa
79
. Existem
diversas concepes de democracia participativa. Algumas se limitam a propugnar o uso
frequente dos institutos de democracia direta, outras um maior engajamento poltico dos
cidados ou tambm uma maior interao entre representantes e representados
80
. Outras
81

tratam-na como um projeto social mais profundo, com transformaes nas relaes de poder.

2.4.2 Democracia da civitas e repblica moderna

A democracia da civitas, de modo anlogo ao modelo grego, tambm se assentava

76
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia..., p. 43.
77
Cf. Igreja d salto no ranking da confiana. 17 de novembro de 2010. Estado.com.br. Disponvel
em:<http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,igreja-da-salto-no-ranking-da-confianca,641386,0.htm>
Acesso em 30 mar. 2011.
78
H quem inclusive sugira o fim do Congresso. Embora sejam mais comuns as propostas de fechamento do
Senado (cf. nesse sentido as propostas e declaraes dos membros do Partido Socialismo e Liberdade -
PSOL), Cristvam Buarque recentemente defendeu a realizao de um plebiscito para decidir se o Congresso
deve ou no ser fechado. (Senador sugere plebiscito para debater fechamento do Congresso. 06 de abril de
2009. G1. Disponvel em: <http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL1075421-5601,00-
SENADOR+SUGERE+PLEBISCITO+PARA+DEBATER+FECHAMENTO+DO+CONGRESSO.html>
Acesso em 28 mar. 2011).
79
Como proposta, a democracia participativa no tipo de democracia e, portanto, no ser catalogada como se
fosse.
80
Ver tpico 2.7.
81
Cf. SANTOS, Boaventura de Souza. Crtica da razo indolente: contra o desperdcio da experincia. So
Paulo: Cortez, 2001 SANTOS, B. de S. Democracia e participao. Porto: Afrontamento, 2002;
BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional da democracia participativa. So Paulo: Malheiros, 2008.
37
sobre uma comunidade de cultura, mas contrapunha-se, ainda que de forma tnue,
democracia direta. Em Roma, conforme observou Benjamin Constant, os tribunos da plebe
tinham at certo ponto uma misso representativa, atuando como porta-vozes dos plebeus
82
.
Ademais, a civitas tinha por ncleo informador a res publica (repblica), caracterizada por
atribuir s estruturas de governo o carter de coisa pblica, pertencente a todos os membros
da populus e destinada a satisfazer o bem comum
83
. Na obra De Republica, Ccero coloca o
interesse comum e a conformidade com uma lei comum como marcas caractersticas da
Repblica, o que fez com que o modelo se contrapusesse no somente monarquia, mas
tambm aos governos injustos
84
.
O tribunato da plebe, juntamente com a noo de res publica, ofereceria as bases para
posteriores justificaes do modelo representativo e para o afastamento da ideia de
democracia direta. No obstante, interessante notar que j na A Poltica de Aristteles se v
uma ligao entre a ideia de repblica e a representao poltica
85
, a qual ter seguimento
entre filsofos aristotlicos como So Toms de Aquino (ao menos como rejeio
democracia direta).
Mesmo no tendo a Repblica durado tanto entre os romanos (de 509 a.C at o
principado de Augusto), o entendimento ciceroniano de repblica foi acolhido pela cultura
subsequente e se estendeu at a Revoluo Francesa. Assim, na Idade Mdia exaltou-se a
respublica christiana, para demonstrar a ordem e a unidade da sociedade crist na
coordenao dos dois poderes universais a Igreja e o Imprio institudos por Deus para
manter, sobre a terra, a paz e a justia. J na Idade Moderna h uma secularizao do termo
Repblica, embora se mantenha a significao dada por Ccero
86
.
Com O Esprito das Leis de Montesquieu (1689-1755), a relao entre repblica e
representao poltica ganha fora
87
. Temporalmente, a obra de Montesquieu coincidia com a
consolidao do sistema representativo ingls, sendo, portanto, natural que o Estado Liberal
tenha acolhido o conceito de repblica
88
. Na mesma obra, Montesquieu concebeu um
princpio caro ao republicanismo e posteriormente democracia representativa: o princpio da

82
CONSTANT, Benjamin. Da liberdade dos antigos comparada dos modernos. In: Filosofia Poltica (Revista
da Ps-Graduao em Filosofia) n 2 UFRGS/Unicamp. Porto Alegre: L&PM, 1985, p. 10.
83
SOARES, Mrio Lcio Quinto, op. cit., p. 221.
84
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica, vol. 2. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 2008, p. 1108-1109.
85
Cf. ARISTTELES. A poltica. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 113-117 e 127-131.
86
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco, op. cit., p. 1108-1109.
87
MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O esprito das leis. So Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 19-
23.
88
O Estado liberal de direito recepcionou o conceito de res publica [...] (SOARES, Mrio Lcio Quinto, op.
cit., p. 222).
38
separao dos poderes.
Com Kant, a Repblica passa a ser moldada pela ideia de constituio
89
. No primeiro
artigo definitivo para a paz perptua, da obra paz perptua, Kant afirma que a
constituio civil de todo Estado deve ser republicana. Assim:

A constituio instituda primeiramente segundo os princpios da liberdade dos
membros de uma sociedade (como homens), em segundo lugar segundo os
princpios da dependncia de todos a uma nica legislao comum [...] e, terceiro,
segundo a lei da igualdade dos mesmos (como cidados) a nica que resulta da
idia do contrato originrio, sobre a qual tem de estar fundada toda legislao
jurdica de um povo a constituio republicana
90
.

Ademais, a constituio, para Kant, deve estar em harmonia com os direitos naturais
(compreendidos aqui na perspectiva iluminista)
91
e identifica-se com a separao de poderes:
o republicanismo o princpio de Estado da separao do poder executivo (o governo) do
legislativo. Ser em virtude dessa separao que Kant ir aprofundar ainda mais os laos
entre Repblica e sistema representativo: Toda forma de governo que no seja representativa
, em propriedade, uma no-forma, j que o legislador no pode ser ao mesmo tempo
executor da sua vontade
92
.
O Estado liberal acolheu o republicanismo fortalecendo os seus laos com o sistema
representativo, mas subsistiam, at o final do sculo XVIII, no s a oposio entre
republicanismo e democracia, como tambm a oposio entre esta e o sistema representativo.
Immanuel Kant destacava as diferenas entre a constituio republicana e a constituio
democrtica
93
e Emmanuel Joseph Sieys disse que se os cidados ditassem sua vontade o
Estado no seria representativo, mas democrtico
94
. Entretanto, essa antinomia foi aos poucos
sendo mitigada
95
. A juno do sistema representativo com a democracia mostrar-se-ia
necessria para participao poltica, mormente em Estados complexos e de grandes
dimenses territoriais
96
.

89
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco, op. cit., p. 1108.
90
KANT, Immanuel. paz perptua. Porto Alegre, RS: L&PM, 2008, p. 24.
91
KANT, Immanuel. Ideas para una historia universal en clave cosmopolita y otros escritos sobre filosofa de la
historia. Madrid: Tecnos, 1994, p. 52.
92
KANT, Immanuel. paz perptua..., p. 27-30.
93
Idem, p. 27-30.
94
[...] S'ils dictaient des volonts, ce ne serait plus cet tat reprsentatif; ce serait un Etat
dmocratique(SIEYS, Emmanuel Joseph. Discours sur l'organisation du pouvoir lgislatif et la sanction
royale, 7 septembre 1789, Assemble Nationale Constituante. Disponvel no portal da Universidade de Nice:
<http://www.unice.fr/ILF-CNRS/politext/Sieyes/sieyesTextes.html> Acesso em 22 ago. 2010)
95
J na obra Representative Government de John Stuart Mill a expresso representative democracy aparece em
vrios captulos da obra. (Cf. MILL, John Stuart. Representative Government. Kitchener, Ontario Canad:
Batoche Books, 2001).
96
Como, em um Estado livre, todo homem que supostamente tem uma alma livre deve ser governado por si
39
Conforme observou Machado Pauperio, o sistema representativo fruto de uma
imperiosa necessidade: seria impossvel, de fato, que todos os membros de uma sociedade
pudessem tomar parte na elaborao das leis
97
.

2.4.3 Democracia representativa

A democracia representativa tal qual se conhece hoje o corolrio de um longo
desenvolvimento histrico que veio a reunir os ideais democrticos, a forma republicana e o
A representao poltica no um fenmeno recente na histria humana. Da sua
antiguidade, porm, no se deve imaginar uma continuidade dos seus primeiros contornos at
os dias de hoje. A noo de representao comum s atuais democracias ocidentais no
mesma compartilhada pelos antigos e pelos medievos, muito embora existam elementos
comuns entres essas noes.
O antigo papel da representao consiste no dilogo com o poder. Nesse dilogo,
certos grupos de sditos, por intermdio de seus representantes, fazem chegar ao
conhecimento dos governantes os seus interesses e suas aspiraes. Nos seus primrdios, a
representao era especfica, ou seja, ao representante cabia defender os peculiares interesses
do grupo que o enviou
98
.
So diversas as razes que justificam a representao junto ao poder: a distncia fsica
entre um governante e os habitantes de uma determinada cidade, a inconvenincia no
transporte da totalidade do grupo interessado at o governante, a inconvenincia da presena
de um grande nmero de membros de um mesmo grupo no dilogo com o governante (muitos
sequer conseguiriam e saberiam se pronunciar)
99
.
Como se disse, a representao moderna distingue-se da noo de representao dos
antigos e da Idade Mdia, entretanto, nesta que a atual democracia representativa comea a
ser gestada.

mesmo, seria necessrio que o povo em conjunto tivesse o poder legislativo. Mas, como isto impossvel nos
grandes Estados e sujeito a muitos inconvenientes nos pequenos, preciso que o povo faa atravs de seus
representantes tudo o que no pode fazer por si mesmo (MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de,
op. cit., p. 170).
97
PAUPRIO, A. Machado. Teoria geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1971, p. 231.
98
JOUVENEL, Bertrand de Jouvenel. As origens do Estado moderno: uma histria das idias polticas no sculo
XIX. Rio de Janeiro: Zahar, 1978, p. 328-330.
99
JOUVENEL, Bertrand de Jouvenel, op. cit., p. 328-329.
40
Durante a Idade Mdia a prtica da representao se disseminou, em especial pela
iniciativa de alguns monarcas, que compreendendo a importncia de se saber o que se passava
nas diversas partes de seus reinos, recebiam os representantes das mesmas (as delegaes).
Quanto mais delegaes eram recebidas, mais aspiraes das regies e grupos chegavam ao
conhecimento dos monarcas e, aos poucos, tornava-se difcil satisfazer todas as aspiraes, o
que demandou uma arbitragem das mesmas. A tcnica da arbitragem, conforme lembra
Bertrand de Jouvenel, passou a ser mais bem compreendida quando realizada perante todos
os representantes particulares reunidos, uma reunio de representaes diversas, perante a
qual o rei se apresenta como governante
100
.
Assim, j entre os vikings, quando a poltica passou a transcender o mbito local,
surgiu a necessidade de instncias representativas. A conquista de novos territrios como a
Islndia, alm de ter espalhado a experincia das assembleias locais, fez surgir tambm, no
ano de 930 d.C., uma assembleia nacional, a chamada Althing, que por trezentos anos foi a
fonte da legislao islandesa
101
.
Um processo semelhante ao islands ocorreu na Noruega, Dinamarca e Sucia, onde
as assembleias regionais transformaram-se em assembleias nacionais. O surgimento de
instncias representativas de mbito nacional associado tradio participativa herdada dos
vikings, fez com que no sculo XV surgisse na Sucia o riksdag (parlamento)
102
.
Nas naes catlicas da Baixa Idade Mdia feudal desenvolveram-se diversas
modalidades de conselhos e assembleias, que convocados pelos reis a esses auxiliavam nas
tomadas de decises. Assim, na Espanha e em Portugal desenvolveram-se as cortes, na Frana
os estados gerais, na Alemanha as dietas e na Inglaterra o parlamento; corpos representativos
que estabeleciam um nexo entre a sociedade e o poder
103
.
O feudalismo tinha por marcas caractersticas uma sociedade hierarquizada em clero,
nobreza e povo, e a presena de uma organizao corporativa do trabalho. Cabia aos corpos
representativos refletir essa estrutura social junto ao poder. Num primeiro momento, s o
clero e a nobreza eram representados, mas logo o povo tambm passou a ser representado, tal
como aconteceu nas cortes portuguesas, nas quais o povo, por meio de seus procuradores, era
representado. As classes sociais eram representadas por procuradores vinculados a essas por
um mandato imperativo, com pontos especficos acerca dos quais deveriam debater. Ademais,

100
JOUVENEL, Bertrand de Jouvenel, op. cit., p. 330.
101
102
Idem, p. 30.
103
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Iniciao teoria do Estado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1976, p. 83-
86.
41
serviam os corpos representativos para limitar o poder legislativo do soberano (que era quem
efetivamente o exercia), fiscalizando a observncia de leis fundamentais, na fiscalizao do
uso do oramento, etc.
104
As classes sociais possuam autoridade social, que coexistia com a
autoridade poltica. As monarquias eram limitadas; da a frase dirigida monarquia
visigtica: sers rei enquanto procederes retamente, fora disso no
105
.
Com a ascenso das burocracias centralizadas e com o aumento dos poderes dos reis,
os corpos representativos comearam a perder sua fora e importncia. Assim se deu entre os
vikings
106
, assim se deu nas naes catlicas da Baixa Idade Mdia. Os corpos representativos
foram aos poucos deixando de ser convocados. Em Portugal, depois dos descobrimentos as
cortes paulatinamente deixam de ser convocadas
107
. Na Frana, a partir de 1614, a coroa deixa
de convocar os estados gerais
108
e, quando tempos depois so convocadas por Lus XVI, j
havia se perdido de memria a essncia deles
109
; e na Inglaterra, Carlos I tentou, em 1628,
governar sem Parlamento
110
.

2.4.3.1 Democracia representativa no Estado Liberal

O enfraquecimento dos corpos representativos coincidia com o fortalecimento do
poder real, com a consolidao dos Estados nacionais (sculo XV ao XVII), com a ascenso
da burguesia e com o surgimento das Igrejas nacionais.
Durante muito tempo a Igreja Catlica exerceu uma fora temporal que moderava as
monarquias medievais por todo o orbe cristo. Essa fora, mormente a partir da Reforma,
entrou em colapso, o que logo desencadeou um processo de estabelecimento de Igrejas
nacionais. Na ausncia de um controle externo, aos poucos os monarcas iam desmantelando
os poderes locais e consolidando o Estado nacional. A consequncia dessas aes foi a
centralizao do poder real e o progressivo boicote s instituies representativas
111
.
Num primeiro momento a burguesia deu suporte ao fortalecimento do poder real, pois

104
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Iniciao teoria do Estado..., p. 83-91.
105
Idem, p. 98.
106
DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia..., p. 30.
107
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Poltica e teoria do Estado. So Paulo: Saraiva, 1957, p. 152.
108
SPENGLER, Oswald. A decadncia do ocidente. Rio de Janeiro: Zahar, 1973, p. 397.
109
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Poltica e teoria do Estado..., p. 152.
110
SPENGLER, Oswald. A decadncia do ocidente..., p. 397.
111
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. Consenso e tipos de Estado no ocidente. Porto Alegre: Sagra Luzzato,
2002, p. 20-21.
42
almejava desvencilhar-se dos embaraos que o sistema feudal e corporativo impunha ao
florescimento dos negcios. No entanto, o Estado nacional moderno acabou voltando-se
contra a burguesia. Doutrinas absolutistas, seculares e religiosas (v.g. a teoria do direito
divino dos reis) colocaram os monarcas acima das leis
112
.
Nesse contexto, como uma reao ao absolutismo, surgiu o Estado Liberal, que
limitando o poder por meio de freios jurdicos, significou uma volta ao constitucionalismo,
isto , limitao do poder
113
.
Em princpio, pode-se dizer que no constitucionalismo do Estado Liberal a sociedade
concebida como um agregado de indivduos isolados e no como uma esfera de integrao
entre os aspectos individual e social do homem, tal como se entendia na Idade Mdia. Mas
essa afirmao no precisa.
A filosofia do Estado Liberal o liberalismo. Convm dizer, no entanto, que existem
dois liberalismos: o continental e o britnico. Este considerado mais antigo e emprico,
aquele est ligado ao iluminismo francs
114
.
Num sentido econmico, o chamado liberalismo britnico, tambm conhecido por
escocs em virtude da sua origem na escola escocesa de economia poltica, representada,
entre outros, por Adam Smith e Adam Ferguson
115
-, no se definia como tal; s recebeu esse
nome posteriormente. O liberalismo de Smith consiste numa descrio de processos
econmicos j existentes na Idade Mdia, na explicao da eficcia e das condies culturais
e polticas que eles requerem; Smith no criou uma proposta ou uma ideologia
116
. De modo
semelhante, no campo poltico, o Estado Liberal britnico decorre no de um projeto, mas de
uma evoluo poltico-constitucional que visava soluo de problemas concretos. Na Gr-
Bretanha as mudanas polticas e econmicas se deram sem uma drstica e revolucionria
ruptura com o passado.
No se verificou entre os britnicos uma ruptura radical com a representao de tipo
medieval. Desse modo, apesar do enfraquecimento dos corpos representativos, o Parlamento
ingls manteve-se, em carter mais ou menos contnuo, ao longo do tempo
117
.

112
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. Consenso e tipos de Estado no ocidente..., p. 20-21.
113
Idem, p. 21.
114
ANDREW, Vincent. Ideologias polticas modernas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1995, p. 35.
115
Idem, p. 36.
116
CARVALHO, Olavo de. A ideologia de Schmoo. Publicado no Digesto Econmico de set./out. de 2006.
Disponvel em: <http://www.olavodecarvalho.org/semana/0610digestoeconomico.html> Acesso em 14 jan.
2011.
117
No se est com isso a dizer que as demais modalidades desaparecem para no mais voltar. As cortes
espanholas, por exemplo, embora distantes da continuidade do parlamento ingls e com feies bastante
diferentes de seu modelo original, esto previstas no artigo terceiro da Constituio Espanhola de 1978, as
Cortes Generales, compostas por duas cmaras. A nfase dada ao modelo ingls deve-se ao seu
43
O sistema representativo ingls se desenvolveu precocemente entre os sculos
XIII
118
e XVIII. O Parlamento ingls se formara j no sculo XIV com o surgimento da
Cmara dos Comuns, a partir da associao da pequena e mdia nobreza rural, com a classe
burguesa ascendente. No sculo XVIII, a vida parlamentar j estava consolidada em duas
casas legislativas, a Cmara dos Lordes e a Cmara dos Comuns
119
.
Na Inglaterra, conforme observa Cezar Saldanha, o poder real se fortaleceu sem
concentrar e centralizar em demasia o poder. O prprio fenmeno do absolutismo foi mais
discreto e relativamente breve
120
. Isso explica o fato de o parlamento ingls no ter
rompido totalmente com a representao de tipo medieval. Conforme observou Jos Pedro
Galvo de Sousa, os ingleses mantiveram a sua organizao corporativa (Trade Unions
populares e aristocracia dos Lords)
121
. Essa organizao corporativa foi canalizada nos
partidos polticos. A Inglaterra foi o bero dos partidos polticos.
A poltica pelos partidos comea a se manifestar no final do sculo XVII, a partir da
aceitao da oposio poltica, cujo cerne consiste em dizer que os inimigos do Governo no
so inimigos do Estado e que um oposicionista no por isso um rebelde
122
. A oposio era
chamada de His ou Her Majestys Loyal Opposition, a Leal Oposio de Sua Majestade
123
.
Da concluir Afonso Arinos de Melo Franco que a Inglaterra foi a nao precursora do
constitucionalismo moderno e, por via de conseqncia, da organizao partidria,
inseparvel do constitucionalismo democrtico
124
.
Na Inglaterra, os partidos representavam foras sociais: o Partido Conservador
representava os proprietrios agrcolas; o Partido Liberal, a burguesia urbana; e o Partido
Trabalhista, as associaes operrias. E a Cmara dos Lords, formada pela aristocracia,
contrabalanava o poder da Cmara dos Comuns
125
126
.

desenvolvimento contnuo e sua contribuio ao que hoje se chama democracia representativa.
118
Quando em 1215 os cavaleiros ingleses fizeram o rei reconhecer o princpio de que nenhum imposto pode
ser decretado sem a anuncia dos contribuintes, passaram estes a ser representados. Surgiu ento o primeiro
Parlamento ingls, constitudo pelos 25 bares, a quem cabia exigir do rei o cumprimento da Magna Carta.
[...] Essa Cmara primitiva , sem dvida, o germe da Cmara atual dos Lordes (PAUPRIO, A. Machado.
Teoria geral do Estado..., p. 231).
119
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 319-320.
120
SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. Consenso e tipos de Estado no ocidente..., p. 21.
121
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Iniciao teoria do Estado..., p. 93.
122
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Histria e teoria dos partidos polticos no Brasil. So Paulo: Alfa-Omega,
1980, p. 12.
123
124
FRANCO, Afonso Arinos de Melo, op. cit., p. 11.
125
126
Mesmo diante da influncia do conjunto de doutrinas revolucionrias que fizeram eclodir a Revoluo
Francesa em 1789, o sistema representativo ingls que aos poucos acolhia o dogma do sistema representativo
moderno, conseguiu limitar o poder ascendente da burguesia dentro das tradies da nobreza britnica (Cf.
SPENGLER, Oswald. A decadncia do ocidente..., p. 404).
44
Bastante distinta a representao erigida a partir da vontade geral de Rousseau e da
doutrina da soberania nacional.
A vontade geral decorre de um pacto social (ou contrato social), que a resposta ao
desafio de encontrar uma forma de associao que defenda e proteja com toda a fora
comum a pessoa e os bens de cada associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s
obedea, contudo, a si mesmo e permanea to livre quanto antes
127
. No h no pacto a
separao entre governantes e governados, pois todos so, de forma simultnea, governantes e
governados; a nica sujeio que existe a de todos perante a vontade geral, que decorre da
participao de todos e se expressa pela lei
128
. Os que compactuam, diz Rousseau, recebem
coletivamente o nome de povo e se chamam, em particular, cidados, enquanto participantes
da autoridade soberana, e sditos, enquanto submetidos s leis do Estado
129
.
H que se distinguir dois aspectos da vontade geral. Por um lado, ela significa uma
vontade impessoal que corresponde soma das vontades dos cidados: a soberania. Por outro,
ela informa um valor essencial do Estado de Direito: a legalidade. Ater-se- aqui somente
questo da soberania.
A vontade impessoal da soberania popular de Rousseau foi incrementada com a
doutrina da soberania nacional de Sieys
130
e de outros publicistas franceses. A aproximao
entre a vontade geral e a soberania nacional forneceria as bases tericas para a doutrina da
duplicidade. Esta uma criao [...] tipicamente moderna, distinta de tudo quanto dantes
conheceu a sociedade clssica e depois a sociedade medieva; o princpio bsico do
mandato representativo, tambm chamado de mandato livre. Pela duplicidade o
representante considerado senhor absoluto de sua capacidade decisria, ou seja, no est
vinculado aos representados e visa ao bem comum da nao, cujo querer simboliza e
interpreta, quando exprime sua vontade pessoal de representante
131
. No o representante
diretamente responsvel perante os seus eleitores [...] exatamente porque convocado a tutelar
os interesses gerais da sociedade civil e no os interesses particulares desta ou daquela
categoria
132
. Isso ocorre porque a vontade geral no reconhece corpos intermedirios (os
mdiuns sociais) entre o indivduo e o Estado, e por isso mesmo no admite que os
representantes tutelem interesses especficos de determinados grupos sociais, pois a
representao tinha de ser de toda a Nao e no de um fragmento dela. Embora Rousseau

127
ROUSSEAU, Jean-Jacques, op. cit., p. 20-21.
128
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia no limiar do sculo XXI..., p. 12.
129
ROUSSEAU, Jean-Jacques, op. cit., p. 22-23.
130
SIEYS, Emmanuel Joseph. Que o terceiro estado? Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2001.
131
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica..., p. 201-203.
132
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 47.
45
no tenha sido um defensor do sistema representativo, a noo de vontade geral por ele
formulada veio a se amoldar perfeitamente fico da duplicidade. Convm dizer, no entanto,
que Rousseau tinha razo quando afirmou que vontade geral no pode ser representada: ela
impessoal e no se pode representar uma vontade amorfa.
Na esteira dessa fico editou-se em Frana, em 22 de dezembro de 1789, uma lei que
acabava com a possibilidade de revogao dos mandatos dos deputados eleitos e na
Constituio Francesa de 1791 foi estabelecido que os deputados representavam toda a Nao,
estando livres de todo e qualquer mandato imperativo. Essas concepes serviriam de
exemplo para diversas constituies modernas
133
.
A nica coisa que contrabalanava a independncia dos eleitos era o argumento de que
estes no poderiam desprezar os sentimentos coletivos e as tendncias do eleitorado
134
.
Embora o modelo francs seja distinto do britnico, importa frisar que este foi por
certo tempo influenciado por aquele. Como se disse, a Inglaterra conservou de alguma
maneira a representao de cepa medieval. Entretanto, as restries ao voto, em especial o
chamado voto censitrio algo comum entre os sistemas representativos baseados na vontade
geral e na soberania nacional , que l vigoraram at o final do sculo XIX, dificultavam uma
representao do pluralismo socioeconmico, o que fazia com a burguesia predominasse no
parlamento. Por mais que subsistissem resqucios da representao medieval, nos sculos
XVIII e XIX, no havia uma oposio ideolgica entre as classes sociais
135
. Da Karl Marx e
Friedrich Engels identificarem nisso um Estado de classe, ou seja, um Estado em que s a
classe proprietria era devidamente representada. No Manifesto Comunista diz-se que a
burguesia conquistou, para si prpria, no Estado representativo moderno, autoridade poltica
exclusiva e que o poder executivo no passa de um comit para gerenciar os assuntos de
toda burguesia
136
.
A doutrina que defendia a independncia do representante em relao ao
representado foi sustentada com veemncia at o fim do sculo XIX. Mas j no incio do
sculo XX a duplicidade entrou em declnio
137
, em virtude do surgimento da democracia de
massas (decorrente da paulatina extenso do direito ao sufrgio
138
), das novas demandas

133
PAUPRIO, A. Machado. Teoria geral do Estado..., p. 232.
134
Idem, p. 233.
135
Cf. SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. Consenso e tipos de Estado no ocidente..., p. 45-51.
136
MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. O manifesto comunista. So Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 12. Nesse
mesmo sentido ver: MARX, Karl. O 18 Brumrio de Luis Bonaparte. So Paulo: Escriba, 1968. O regime
censitrio era o que Marx observava na realidade de sua poca (Cf. JOUVENEL, Bertrand de Jouvenel, op.
cit., p. 344).
137
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica..., p. 210.
138
Durante muito tempo o sufrgio foi restrito nas democracias modernas. Havia, por exemplo, o chamado voto
46
sociais, do advento do Estado Social, do lento ressurgimento dos mdiuns sociais
139
(nos
pases que no seguiram o modelo ingls) e da ascenso da poltica partidria.
A democracia representativa seguiu, portanto, duas trajetrias. No modelo Ingls e nos
pases que procuraram imit-lo (v.g. Estados Unidos
140
) preservou-se de alguma forma a
representao dos corpos representativos, principalmente por meio dos partidos polticos
141
.
J o modelo calcado na duplicidade, pode-se dizer, trouxe consigo, desde o incio, a crise do
sistema representativo e, por essa razo, logo teve de rever e repensar o dogma da
independncia entre representantes e representados.
Aps os adventos da poltica pelos partidos, da relativa restaurao dos grupos sociais
e dos grupos de interesse, a expresso democracia representativa deixou de ser meramente
nominal; a representao como defesa de interesses especficos, que nunca deixou de existir
(embora em determinados momentos se restringisse defesa dos interesses da burguesia),
passa a ser reconhecida como realidade poltica. Ao ideal democrtico contido na definio de
democracia, o governo do povo, pelo povo e para o povo, acrescenta-se a representao para
novamente dialogar com o governo.

2.4.4 Democracia semidireta

A democracia semidireta uma modalidade de democracia mista, que se assenta na
democracia representativa, mas que se inclina democracia direta: um meio termo entre a
democracia grega e a democracia dos modernos.
A democracia semidireta encontra sua origem na Sua de onde se espalhou para

censitrio, que permitia o voto s para indivduos que atingissem um certo patamar de riqueza. Pela
Constituio do Imprio de 1824 s podia votar na eleio para senadores e deputados quem tivesse renda
mnima anual de 200$ e s podiam ser votados aqueles com renda de 400$ (para deputado) e de 800$ (para
senador).
A extenso do sufrgio pode ser exemplificada pelo que aconteceu na Inglaterra. Em 1884 os trabalhadores
rurais passaram a ter os mesmos direitos eleitoriais dos trabalhadores urbanos, embora, para tanto,
precisassem pagar 10 libras anuais. Com o Representation of the People Act de 1918, o sufrgio foi estendido
para todos os homens com mais de 21 anos e s mulheres com mais de 30; idade esta que seria igualada em
1928. No ano de 1848, todos os maiores de 18 anos, excludos os incapazes e os membros da Cmara dos
Lordes, passaram a ter o direito ao voto. (MORAES, Emanuel de. As origens e as transformaes do Estado.
Rio de Janeiro: Imago, 1997, p. 658-663).
139
Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986. Ver tambm: VERD,
Pablo Lucas. A luta pelo Estado de Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 93-97.
140
Peter Drucker aponta os Estados Unidos como um exemplo de forte atuao e mobilizao dos grupos sociais,
tais como igrejas e universidades (DRUCKER, Peter. O melhor de Peter Drucker: a sociedade. So Paulo:
Nobel, 2002, p. 55).
141
SOUSA, Jos Pedro Galvo de. Poltica e teoria do Estado..., p. 99-100.
47
vrios pases da Europa e para a Amrica do Norte, onde se pode verific-la desde o final do
sculo XVIII.
A democracia semidireta ganha fora no incio do sculo XX, principalmente no
perodo entre-guerras, mas aps a Segunda Guerra Mundial ela comea a perder espao diante
da ascenso dos partidos polticos. Os institutos da democracia semidireta so instrumentos
postos disposio do Estado de Direito, para que se evite, a partir da designao poltica dos
representantes, o esvaziamento das funes dos colgios eleitorais.
A democracia semidireta traz normalmente os seguintes mecanismos: o referendo, a
iniciativa, o veto, o plebiscito e o direito de revogao
142
. Muitos desses mecanismos so
encontrados em democracias representativas, mas isso no as torna semidiretas ou mistas.
Pode-se dizer que o que realmente permite identificar uma democracia semidireta a presena
do direito de revogao que se apresenta em trs modalidades: a) o recall, pelo qual se
viabiliza a destituio de um parlamentar ou magistrado que falte com o decoro ou no atenda
s expectativas de seu eleitorado; b) o mandato imperativo, que permite a destituio de
parlamentares que no satisfaam ideologicamente seu eleitorado; c) o Abberufungsrecht, que
consiste numa forma de revogao coletiva, que resulta na cassao do mandato de toda uma
assemblia
143
144
.

2.5 A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA CONTEMPORNEA

As democracias contemporneas, assim consideradas a partir da segunda metade do
sculo XX
145
, assentam-se em Estados constitucionais limitados
146
, marcados pela separao
de poderes e pela presena de sistemas representativos
147
.
Como visto, a separao de poderes e o sistema representativo esto intimamente
ligados. Na sua origem a separao de poderes representou uma reao ao poder absoluto;

142
SOARES, Mrio Lcio Quinto, op. cit., p. 252
143
Idem, p. 252-253
144
O Abberufungsrecht o modelo admitido por sete cantes da Sua e o recall utilizado nos Estados Unidos
(no mbito municipal e estadual somente), sendo que 12 Estados-membros da Unio americana o admitem.
(BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 291-293).
145
146
Constituies existem para que a democracia possa funcionar [...] (PINTO, Marcos Barbosa. Constituio e
democracia. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 105).
147
48
hoje uma vedao a esse poder e mais, condio de existncia da liberdade
148
, muito
embora o princpio j no tenha mais os mesmos contornos que tinha outrora, pois entre os
poderes passou-se a observar uma cada vez mais acentuada interdependncia funcional,
conseqncia necessria das complexas relaes sociais existente na sociedade
contempornea
149
.
A democracia contempornea convive com novas realidades que desafiam governos
e estrategistas polticos. Identifica-se na sociedade, alm dos habituais poderes mais ou
menos institucionalizados, uma sociedade de organizaes privadas, governamentais e
no governamentais. As organizaes lembra Richard Hall, so um componente
predominante na sociedade contempornea
150
. Charles Perrow, em seu artigo A society of
organizations chegou a dizer que as organizaes absorveram a sociedade
151
. Tais
perspectivas correspondem no s s realidades do atual desenvolvimento das atividades
empresariais e das organizaes espontneas da sociedade, como tambm traduz estratgias
polticas de idelogos da new left para a conquista ou reconquista da hegemonia
socialista
152
.
No tocante s organizaes privadas, cresce a demanda por uma maior
responsividade delas
153
, e isso modifica a forma como se portam perante o Estado e a
sociedade. O prprio lobby, conforme entende Peter Drucker, ganha novos contornos:
passa a ser menos por interesses econmicos e mais para promover ou obstar medidas que

148
CAVALCANTI, Temstocles Brando. Teoria do Estado. Rio de Janeiro: Borsoi, 1958, p. 299-300.
149
SUORDEM, Fernando Paulo da Silva. O princpio da separao de poderes e os novos movimentos sociais: a
administrao pblica no Estado moderno: entre as exigncias de liberdade e organizao. Coimbra: Livraria
Almedina, 1995, p. 132.
150
HALL, Richard H. Organizaes: estruturas, processos e resultados. So Paulo: Prentice Hall, 2004, p. 01.
151
PERROW, Charles. A society of organizations. Trabalho apresentado em forma de seminrio no Center for
Advanced Study in the Social Sciences of the Juan March Institute - Madrid , 22 de maio de 1989.
Disponvel em: <http://www.march.es/ceacs/Publicaciones/working/archivos/1990_12_en.pdf> Acesso em
10 jan 2011.
152
A proliferao de organizaes no governamentais no necessariamente fruto de expresses espontneas
da sociedade. Nessa proliferao h tambm a presena de uma estratgia para a criao de demandas
populares que devem ser atendidas pelos mesmos que a criam. Essa estratgia j est presente nos Cadernos
do Crcere de Antnio Gramsci (cf. especialmente vol. I e III) e se traduz no chamado Estado ampliado (Cf.
tambm COUTINHO, Sergio Augusto Avellar. A revoluo gramscista no ocidente: a concepo
revolucionria de Antnio Gramsci em os Cadernos do Crcere. Rio de Janeiro: Sol, 2005). Posteriormente,
Jrgen Habermas ir recomendar ao movimento socialista, que aps a queda da Unio Sovitica ficou
rfo, que o mesmo se distribua e se canalize em organizaes sociais (Cf. HABERMAS, Jrgen. A
revoluo e a necessidade de reviso na esquerda o que significa socialismo hoje? In: BLACKBURN,
Robin (org.). Depois da queda: o fracasso do comunismo e o futuro do socialismo. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1992, p. 45-71).
153
Quando no mbito da sociedade de organizaes comeam a aparecer preocupaes a respeito do bem
comum e de como promov-lo, surge uma demanda para que autoridades privadas assumam o poder
pblico. Segundo Peter Drucker, essa demanda uma exigncia para a volta ao antigo pluralismo, o
pluralismo do feudalismo (DRUCKER, Peter. O melhor de Peter Drucker: a sociedade. So Paulo:
Nobel, 2002, p. 56).
49
repercutem no campo moral, espiritual ou cultural
154
.
Essa sociedade de organizaes indica, conforme chamou Bobbio, a revanche dos
mdiuns sociais em face da vontade geral: os grupos e no mais os indivduos passam a
protagonizar a vida poltica democrtica; no h mais uma a unidade ideal de indivduos. O
povo divide-se em grupos contrapostos que concorrem entre si. Nasce a sociedade
pluralista, polirquica, policntrica
155
.

2.5.1 A questo da poliarquia

O termo poliarquia foi criado por Robert Dahl para designar a forma de governo que
mais se aproxima do ideal de democracia que, na ptica do autor, jamais foi alcanado. Para
Dahl h uma diferena entre democracia e poliarquia. No cabe aqui investigar as razes que
levaram Dahl a fazer essa distino e tampouco ser til salient-la.
Etimologicamente, poliarquia o governo de muitos. Para Miguel Reale, a
poliarquia se caracteriza por um:

[...] governo subordinado s mltiplas fontes da vontade coletiva, numa relao
dialgica e dialtica entre poderes, mais ou menos institucionalizados, como o
econmico, o militar, o universitrio, o religioso, o sindical, o literrio o artstico,
etc., os quais se distribuem segundo crculos secantes que, em maior ou menor
grau, tendem a influir sobre os centros do poder poltico
156
.

Segundo Dahl, as poliarquias podem ser pensadas como regimes relativamente (mas
incompletamente) democratizados. Para Dahl, a democratizao envolve contestao pblica
e direito de participao. Regimes oligrquicos podem ser competitivos, mas pecam pela
pouca inclusividade, ou seja, neles pode haver contestao pblica, mas h tambm limitaes
ao sufrgio. J os regimes hegemnicos no podem ser competitivos, embora possam ser mais
inclusivos na Unio Sovitica, por exemplo, havia sufrgio universal, mas no havia
contestao pblica. J a poliarquia tende a conciliar competio com participao. Elas se
traduzem em regimes fortemente inclusivos e amplamente abertos contestao pblica
157
.

154
DRUCKER, Peter. O melhor de Peter Drucker: a sociedade. So Paulo: Nobel, 2002, p. 57.
155
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
156
REALE, Miguel. Da revoluo democracia. So Paulo: Convvio, 1977, p. 88.
157
DAHL, Robert A. Poliarquia: participao e oposio. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo,
2005, p. 29-31.
50
2.5.2 O pluralismo

A democracia traz consigo as possibilidades do conflito
158
, da dissenso e do
consenso. Nenhuma dessas dimenses pode ser abolida sem que se extinga tambm a
democracia: a abolio do consenso inviabiliza o Estado de direito, ameaa a legalidade;
impedir a dissenso implica afastar a existncia de uma sociedade pluralista
159
; pressupor
artificiosamente um cenrio no qual no h mais conflitos dispensa aos poucos a
representao poltica interna de determinados setores da sociedade, impondo, dessa forma,
uma vontade geral que aparentemente amorfa, mas que acaba sendo a expresso de uma
nica concepo ideolgica.
Evidentemente, possvel que em determinados momentos o sistema democrtico
conviva com conflitos generalizados e com consensos praticamente inexistentes, como
tambm possvel que sejam estabelecidos amplos consensos, sobre um abrangente nmero
de questes, durante certo perodo de tempo, tal como ocorre durante os perodos de guerra,
sem que isso destrua o sistema democrtico.
Numa sociedade democrtica o conflito demanda instituies e uma cultura poltica
capazes de medi-lo
160
, ou seja, que transcendam a realidade polirquica da sociedade, de
modo a no servirem de instrumento para os abusos de uma maioria, a qual pode ou no
coincidir com um determinado poder da sociedade, ou corresponder a uma subcultura
161

dominante
162
. Tambm numa democracia preciso se ter em mente que o consenso no pode
ser visto como semelhante unanimidade.

158
O conflito, conforme lembra Paul H.Conn, faz parte do cotidiano da sociedade e da vida poltica (CONN,
Paul H. Conflict e deciscion making, an introduction to political science. New York: Horper & Row, 1971, p.
1). J Robert A. Dahl lembra que conflito e poltica nascem como gmeos inseparveis (DAHL, Robert A.
A moderna anlise poltica. Rio de Janeiro: Lidador, 1966, p. 123).
159
Giovanni Sartori d bastante nfase ideia de dissenso, dizendo que ela est no centro de uma viso
pluralista, e chama ateno para o fato de que nunca foi compreendida como oposto do consenso, pois, na
verdade, a dissenso tem tanto do consenso como do conflito, sem coincidir com nenhum deles
(SARTORI, Giovanni. Partidos e sistemas partidrios. Braslia: Ed. Universidade de Braslia, 1982, p. 36).
160
Eis aqui uma dificuldade apontada pela teoria poltica. A mediao dos conflitos implica muitas vezes
instituies que os limitem sem contudo destru-los, preservando o regime democrtico. (Cf. a respeito
DAHL, Robert A. A moderna anlise poltica. Rio de Janeiro: Lidador, 1966, p. 124 e ss.).
161
O termo subcultura no contexto em que fora empregado no possui conotao pejorativa. O prefixo sub s
utilizado para se referir s culturas mediadas por uma cultura transcendente (ontologicamente nem melhor,
nem pior), ou seja, a cultura poltica.
162
Cf. HABERMAS, Jergen. A tica da discusso e a questo da verdade. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p.
35-36. Ver tambm CONN, Paul H., op. cit., p. 6: One of the factors which determines whether a society or
a political system will achieve a measure of stability or acceptance by the population is the capacity of that
political system to resolve its conflicts. Obviously, where conflict builds up and is incapable of being
resolved, adherence or loyalty to existing political institutions breaks down.
51
Toda sociedade possui uma cosmoviso baseada na idia de consensus, ou seja,
baseada numa concepo peculiar do direito e do justo em relao poltica. O poder
legtimo ou ilegtimo conforme o consensus. Contudo, dizer que um poder ou no legtimo
nada informa sobre a sua legalidade.
H que se distinguir os planos da legalidade e o da legitimidade, dos quais decorrem
quatro tipos de poder: o poder legtimo e legal, estabelecido conforme as leis e aceito pelos
governados por um processo de legitimao; o poder legtimo, mas de origem ilegal e que,
portanto, tem por desafio legalizar-se; o poder legal, mas ilegtimo, que deve buscar
legitimao; e o poder ilegal e ilegtimo
163
.
Onde o poder se legitima pela via democrtica h o consentimento, ou seja, um
consenso temporrio (que pode ou no ser duradouro), majoritrio ou proporcional, em torno
daqueles que faro a representao popular e a gesto estatal. O consenso da maioria traz
consigo ou ao menos desejvel que traga - uma minoria de dissentneos
164
. A tolerncia
com as minorias apartadas do poder imprescindvel repblica e democracia
representativa, possibilitando que a minoria no seja cerceada, no seja calada e possa, na
medida de suas condies, tornar-se maioria.
Robert Dahl associa a poliarquia e o pluralismo com a democracia representativa
moderna, pois nesta assegura-se aos cidados o direito livre associao em partidos
polticos, em organizaes civis, ou em grupos de interesse. Na verdade, nas democracias
modernas h uma alta probabilidade de surgirem e se desenvolverem organizaes
independentes do Estado e dos governos
165
.

2.6 ELEMENTOS CONDICIONANTES DA DEMOCRACIA

No h por certo, um modelo universal de democracia. Entretanto, existem elementos
que caracterizam a existncia de um regime democrtico. A soma desses elementos no
configura um modelo universal, haja vista que podem ser e estar arranjados de diversas
formas, conforme as peculiaridades histricas, culturais e econmicas de cada povo. Como se
disse, existem regimes mais ou menos democrticos; ser o grau de plenitude desses

163
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 47-50.
164
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 62.
165
DAHL, Robert Alan. Entrevista sobre el pluralismo. Buenos Aires: Fondo de Cultura, 2003, p. 08 e 25.
52
elementos que ir fazer um regime ser mais ou menos democrtico; a ausncia deles
desautoriza falar em democracia.
As modernas democracias representativas exigem as seguintes instituies: a)
funcionrios eleitos (funcionrios no sentido de governantes e parlamentares servidores
166
);
b) eleies, livres, justas e freqentes; c) liberdade de expresso, que implica o direito de se
expressar sem o risco de srias punies em questes polticas amplamente definidas,
incluindo a crtica ao governo e aos funcionrios deste, a ordem socioeconmica e a ideologia
poltica dominante; d) fontes de informao diversificadas, que permitam que os cidados se
informem de diversas maneiras; e) autonomia para as associaes, ou seja, o direito de os
cidados se agruparem em associaes ou organizaes com certa independncia, em partidos
polticos e grupos de interesse; f) cidadania inclusiva, que envolve a ideia de que nenhum
adulto residente de forma permanente num determinado pas e sujeito s leis deste pode ser
privado dos direitos necessrios s instituies anteriores (direito de votar e ser votado,
liberdade de se expressar, liberdade de ser reunir com outros cidados, ter acesso a fontes de
informao independentes)
167
.
Robert Dahl lembra que a democracia traz oportunidades para uma participao
efetiva, baseada na possibilidade dos membros de uma sociedade poltica se informarem e
influenciarem uns aos outros; possibilita igualdade de voto (os votos devem ter o mesmo
peso); favorece o entendimento esclarecido, ou seja, oportuniza o aprendizado sobre as
polticas alternativas a serem escolhidas; enseja o controle do programa de planejamento, isto
, a oportunidade de decidir como e quais questes devem estar no planejamento
168
. Quanto
menos essas oportunidades estiverem consolidadas, menos democrticos sero os processos
polticos.
Em sua obra Poliarquia, Robert Dahl elenca como condies necessrias democracia
a possibilidade de todos os cidados formularem suas preferncias e expressarem-nas a seus
concidados ou ao governo por meio de aes individuais e coletivas, e tambm a
possibilidade de terem suas preferncias consideradas sem discriminao na conduta do
governo. A essas condies Dahl vincula oito garantias institucionais. Assim, a possibilidade
de formular preferncias requer: a liberdade de formar e aderir a organizaes; liberdade de
expresso; direito de voto; direito de lderes polticos disputarem apoio; fontes alternativas de

166
Embora fora de um contexto de discusso sobre a democracia, interessante lembrar o ensinamento de Jesus
Cristo, que disse, conforme Lucas 22:26, o seguinte: [...] o que entre vs o maior, faa-se como menor, e o
que governa, seja o que serve. Vale lembrar tambm a clebre frase de Frederico o Grande: Ich bin der
erste Diener meines Staates (Sou o primeiro servidor do meu Estado).
167
DAHL, Robert Alan. Sobre a democracia..., p. 99-100.
168
Idem, p. 49-50.
53
informao. A possibilidade de exprimir preferncias, por sua vez, requer alm das garantias
j mencionadas, a elegibilidade para cargos polticos e eleies livres e idneas. A
possibilidade de ter as preferncias igualmente consideradas demanda uma garantia a mais, a
saber: instituies que vinculem as polticas governamentais a eleies e a outras
manifestaes de preferncia
169
.
Segundo Arend Lijphart, essas oito garantias apontadas por Dahl j estavam implcitas
na definio de democracia de Lincoln. Assim, a expresso pelo povo, que est diretamente
ligada noo de sistema representativo, contm em si o direito ao voto, o direito de
concorrer a cargos pblicos em eleies livres e honestas, as quais dependem necessariamente
das liberdades de expresso e reunio. J o para o povo traz a ideia de responsabilidade do
governo para com as preferncias dos eleitores
170
.
Vale destacar ainda, luz do que fora dito sobre a poliarquia, que as eleies, alm de
serem livres, devem ser competitivas. Quando no h competio, tem-se a chamada falcia
eleitoralista
171
, que implica ou dizer que o que importa na democracia o voto (mesmo que
seja para apenas legitimar ditaduras) ou confundir a eleio, por si s considerada, com o
processo de democratizao de uma determinada sociedade.
Como condies subjacentes democracia, Robert Dahl menciona o desenvolvimento
e destaca a importncia da economia de mercado, a qual, para o autor, contribui para a
manuteno das instituies democrticas
172
. J Manoel Gonalves Ferreira Filho faz
referncia s condies socioeconmicas da democracia. Para Ferreira Filho, essas condies
so o pluralismo social, a disperso e a desconcentrao dos fatores de poder e a ausncia
desigualdades extremas
173
.

2.7 DEMOCRACIA E PARTICIPAO

A apresentao dos tipos da democracia mostrou que ela pode ser arranjada de
diversas maneiras: como sistema representativo; como sistema misto a combinar instituies

169
DAHL, Robert Alan. Poliarquia..., p. 26-27.
170
LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padres de governo em 36 pases. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2008, p. 69-70.
171
LINZ, Juan J. Linz; STEPAN, Alfred. A transio e consolidao da democracia: a experincia do sul da
Europa e da Amrica do Sul. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 22 e 25.
172
173
54
representativas com institutos de democracia direta; ou, na medida em isso possvel, ser uma
democracia predominantemente direta.
A autorizao para o exerccio das funes representativas se d por meio de eleies,
ou seja, por um procedimento eleitoral que consagra a soberania popular e o sufrgio
universal igualitrio. O mesmo acontece com o plebiscito e com o referendo, que tambm so
procedimentos destinados a captar a deciso popular soberana sobre determinado tema ou lei
postos em votao. Tem-se, dessa forma, tanto no que se refere escolha dos representantes,
quanto utilizao dos mecanismos de democracia direta, a dimenso procedimental da
democracia. Essa dimenso, foi tratada por Schumpeter como sendo sinnimo da democracia,
distanciando-a da concepo da democracia como um arranjo institucional para se chegar a
certas decises polticas que realizam o bem comum
174
. Para Schumpeter, o mtodo
democrtico um sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o
indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do
eleitor
175
ou, em outros termos, corresponde a uma concorrncia livre entre possveis lderes
pelo voto do eleitorado
176
. Mas Schumpeter vai mais alm na sua reduo da democracia ao
dizer que a democracia significa apenas que o povo tem oportunidade de aceitar ou recusar
aqueles que o governaro
177
. Cumpre destacar que autores como Ortega y Gasset e Friedrich
von Hayek tambm deram bastante nfase ideia da democracia como um mtodo de
constituio e destituio de governos
178
.
certo que a democracia representativa, acompanhada de seus institutos de
democracia direta, no dispensa a dimenso procedimental, mas no pode a essa dimenso ser
reduzida, pois a democracia no mero sinnimo de eleio. Quando se pensa a democracia
para alm do seu aspecto procedimental, surge a questo da participao.
A participao, segundo Raldolph Lucas, est em voga e como muitas palavras da
moda, ela vaga; ela parece ser desejada por todos, embora no se saiba exatamente o que
ela
179
.
Cumpre dizer que j no aspecto procedimental de uma democracia representativa est
inserida a ideia de participao. No h razo para no ver nos processos eleitorais a
participao poltica dos cidados e a oportunidade de influenciar o curso do poder em uma

174
SCHUMPETER, Joseph A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura,
1961, p. 306
175
Idem, p. 328-329.
176
Ibidem, p. 346.
177
Idem, p. 346.
178
Cf. MOSS, Robert. O colapso da democracia..., p. 41.
179
LUCAS, Randolph. Democracia e participao. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1985, p. 107.
55
comunidade
180
. Mas assim como a democracia no mero sinnimo de eleio, a participao
a esta no se reduz.
H quem diga que o uso mais frequente dos institutos de democracia direta significaria
a consolidao de uma verdadeira democracia participativa. Entretanto, a participao
poltica no pode significar somente votaes mais constantes, pois se isso significar,
reduzida estar ao aspecto procedimental da democracia. No obstante, Schumpeter adverte
que o mtodo democrtico no garante necessariamente maior medida de liberdade
individual do que qualquer outro mtodo, em circunstncias semelhantes
181
, ou seja, a
realizao da dimenso procedimental da democracia pode no corresponder a uma
concepo sistmica da democracia que valoriza os institutos que a caracterizam (pluralismo
poltico, liberdades civis e polticas, etc.). Da ter destacado Miguel Reale que os institutos da
democracia direta no so necessariamente mecanismos de maior participao democrtica,
podendo ser antes meras ampliaes do exerccio do voto, e essas, nem sempre coincidem
com os valores democrticos, como o demonstra a histria das autocracias consagradas
atravs de monumentais plebiscitos
182
. Nesse mesmo sentido Manoel Gonalves Ferreira
Filho diz que plebiscitos e referendos podem desservir democracia, servindo ao detentor
do poder para implantar um regime autoritrio com consentimento popular
183
. A democracia
bolivariana de Hugo Chvez um exemplo atual desse mau uso dos institutos de democracia
direta.
A identificao entre democracia e eleio algo prprio do sistema representativo e
de certa forma inevitvel. Entretanto, uma nfase exagerada nessa identificao pode acabar
distorcendo a realidade subjacente ao sistema. preciso desmistificar o voto
184
. Da se falar
em democracia deliberativa, a qual est baseada na ideia de que a democracia implica a
possibilidade de o cidado influir no processo poltico de outras formas que no sejam
limitadas ao ato de votar
185
. Se, por um lado, tem razo Schumpeter ao dizer que a
democracia no significa nem pode significar que o povo realmente governa em qualquer dos
sentidos tradicionais das palavras povo e governo
186
, por outro, no se pode afastar a ideia de
que a participao ativa das pessoas pode influir ou at mesmo direcionar o processo poltico.
Salutar para essa discusso a distino feita por Canotilho entre a participao no

180
LUCAS, Randolph, op. cit., p. 204.
181
SCHUMPETER, Joseph A., op. cit., p. 330.
182
REALE, Miguel. Da revoluo democracia. So Paulo: Convvio, 1977, p. 83.
183
184
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A reconstruo da democracia. So Paulo: Saraiva, 1979, p. 162.
185
FARACO, Alexandre Ditzel. Democracia e regulao das redes eletrnicas de comunicao: rdio, televiso
e internet. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 27.
186
SCHUMPETER, Joseph A., op. cit., p. 346.
56
sentido amplo e a participao no sentido restrito. Aquela diz respeito ao voto conforme os
processos do sistema representativo; esta envolve um alargamento no concurso dos cidados
na tomada de decises
187
. Esses dois sentidos da participao justificam quase toda a
discusso que fora feita at aqui e que se far adiante, quando ento, procurar-se- discutir a
participao poltica situando-a em um contexto jurdico, econmico e social.
Na obra Is democracy possible here? Dworkin prope a democracia coparticipativa.
Nela o autor enfatiza os direitos individuais e a autonomia, que fazem da democracia uma
forma de governo que respeita a responsabilidade pessoal dos cidados na identificao
daquilo que tem valor para suas vidas, no tendo as maiorias o direito de violar esses
juzos
188
. A concepo coparticipativa no despreza o fato de que os cidados so juzes das
competies polticas, expressas ou por eleies ou pela utilizao de mecanismos de
democracia direta, mas considera, para alm disso, que os cidados so tambm participantes
das mesmas competies que julgam: so candidatos e correligionrios, cujos atos ajudam,
de diversas maneiras, a dar forma opinio pblica e a decidir o voto dos outros cidados
189
.
A democracia coparticipativa de Dworkin no separa a capacidade de os cidados
influrem nos processos polticos da participao tipicamente procedimental das democracias
representativas.
No entanto, as concepes mais idealizadas da participao poltica vo muito alm da
perspectiva procedimental da democracia. Por elas, o vocbulo participao reveste-se de um
carter moralmente coercitivo: indecente no ser participativo. A participao torna-se
um fetiche. Diante disso, preciso lembrar que a participao poltica faz parte do exerccio
pblico da liberdade. A poltica, diz Marcos Barbosa Pinto, pressupe a liberdade; ela no
pode ser imposta e por essa razo no se deve compelir os cidados ao civismo e ao
patriotismo
190
.
Lembra Paulo Bonavides que o homem do Estado moderno homem apenas
acessoriamente poltico
191
. Esse homem no como o homem dos tempos da democracia
ateniense, que podia, na medida em que lastreado por uma economia escravocrata, dedicar-se
integralmente s discusses polticas realizadas na gora. Os homens modernos, mormente os
que habitam a periferia do mundo, so em sua grande maioria indivduos que lutam para
transcender a linha das necessidades bsicas da vida ou para garantir um mnimo de bem-estar

187
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 336.
188
DWORKIN, Ronald. Is democracy possible here?,..,, p. 145.
189
DWORKIN, Ronald. A virtude soberana, p. 503.
190
PINTO, Marcos Barbosa. Constituio e democracia. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 100.
191
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 273.
57
para suas famlias. Destarte, a poltica divide espao com inmeras atribuies e reflexes do
cotidiano, vindo a ser para muitos, o ltimo lugar na escala de prioridades
192
. Diga-se tambm
que a participao requer tempo e so poucas as pessoas que realmente dele dispe.
Ademais, no somente por essas dificuldades prticas que o imperativo da
participao tem de ser ponderado. preciso considerar as diferenas entre as pessoas; seus
interesses, suas aspiraes, seus talentos, bem como a educao que recebem e os crculos
sociais que frequentam. Todos esses fatores repercutem na disposio dos indivduos para a
participao.
Diante dessa realidade, interessante problematizar a concepo de democracia
deliberativa do filsofo Jrgen Habermas.
Habermas prope o paradigma procedimental do direito:

O paradigma procedimental do direito nutre a expectativa de poder influenciar, no
somente a autocompreenso das elites que operam o direito na qualidade de
especialistas, mas tambm a de todos os atingidos. E tal expectativa da teoria do
discurso, ao contrrio do que se afirma muitas vezes, no visa doutrinao, nem
totalitria. Pois, o novo paradigma submete-se s condies da discusso contnua
[...]
193
.

Ocorre, no entanto, que o referido paradigma no pode ser compreendido fora do
princpio discursivo ou princpio do discurso proposto pelo filsofo. Esse princpio diz que
uma norma s pode ser considerada vlida se encontrar o assentimento de todos os parceiros
do direito num processo jurdico de normatizao discursiva
194
. A filosofia habermasiana
visa, de forma manifesta, dar continuidade ao projeto iluminista, em especial ao projeto
kantiano
195
. Porm, em diversos momentos o filsofo se aproxima tambm de Rousseau; o
princpio discursivo um exemplo.
Assim, as dificuldades que se aplicam democracia direta, aplicam-se tambm ao

192
Para ilustrar como a poltica pode estar em nvel desprivilegiado na escala de prioridades, tem-se a ainda atual
Pirmide de Maslow, criada pelo psiclogo Abraham Maslow. A pirmide traz uma hierarquia das
necessidades humanas. Assim, em primeiro lugar se encontram as necessidades fisiolgicas; em segundo
aparece a necessidade de segurana (do prprio corpo, do emprego, da famlia, da propriedade, etc.); por
terceiro vm as necessidades sociais (amizades, relacionamentos sociais, etc.); j em quarto tm-se as
necessidades de estima (busca pelo respeito das pessoas e afirmao do respeito a elas, autoconfiana, auto-
estima, etc.); e em quinto lugar a realizao pessoal (que envolve o aprimoramento moral, capacidades
criativas, espontaneidade, etc.). Ver nesse sentido: MASLOW, Abraham. Hierarchy of needs. Disponvel em:
<http://www.abraham-maslow.com/m_motivation/Hierarchy_of_Needs.asp> Acesso em 27 jan. 2011.
193
HABERMAS, Jergen. Direito e democracia: entre facticidade e validade II. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 2003, p. 190.
194
HABERMAS, Jergen. Direito e democracia: entre facticidade e validade I. Rio de Janeiro: Tempo
195
HABERMAS, Jergen. A tica da discusso e a questo da verdade. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 03-
16. Ver tambm: PINTO, Marcos Barbosa, op. cit., p. 128,
58
princpio discursivo de Habermas. Se o princpio fosse aplicado a cada deciso poltica ele
inviabilizaria o processo poltico, pois impossvel realizar a todo momento um debate to
abrangente e ilimitado
196
.
Alm disso, o assentimento de todos depende de discusses voltadas para o
entendimento, o que demanda a tica da discusso. Esta, por sua vez, envolve um
desprendimento de posturas egocntricas (em busca de uma racionalidade intersubjetiva) e um
desarmamento em relao ao outro, visando ao consenso e validade do direito
197
. Cumpre
destacar que a tcnica habermasiana de obteno de entendimento demanda cenrios
discursivos ideais (participantes com os mesmos direitos nas discusses, ausncia de
manipulaes ou distores nos discursos, disposio para conciliao, etc.)
198
, ou seja, no
necessariamente reais.
As exigncias da tica do discurso podem conduzir a uma abstrao das condies
sociais do discurso argumentativo (diferenas econmicas e de carter entre as pessoas);
podem desconsiderar interesses divergentes difceis de conciliar. Isso pode ser agravado pela
pressuposio de que o consenso o ideal de toda a argumentao
199
. Ora, tal entendimento
acarreta uma desconsiderao da dimenso conflitiva da democracia, pois para muitas pessoas
existem questes e princpios que no so negociveis.
diante dessas observaes que a discusso da participao deve ser colocada. No
possvel falar em democracia participativa sem levar em conta a histria da democracia e os
arranjos que a tornam possvel em Estados complexos e de grandes dimenses como o
brasileiro.

2.7.1 Internet e participao

A internet um hbrido entre comunicao de massa e comunicao interpessoal,
podendo ser instrumento de comunicao unidirecional, bem como um instrumento
comunicacional interativo.
Acessar a internet pode ser comparado com o ato de ligar uma televiso. Uma pessoa

196
PINTO, Marcos Barbosa, op. cit., p. 129.
197
HABERMAS, Jergen. A tica da discusso e a questo da verdade. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
198
Cf: STRECK, Lenio Luiz. Verdade e consenso: Constituio, hermenutica e teorias discursivas. Rio de
Janeiro: Lumen Jris, 2006, p. 99-108.
199
PINTO, Marcos Barbosa, op. cit., p. 135 e 140.
59
pode simplesmente acessar a internet esporadicamente para buscar informaes em sites que
so extenses da mdia de massa. Pesquisar em diversos sites desse tipo equivalente ao ato
de apertar o controle remoto de uma TV para trocar de canal. O acesso internet pode
tambm ser comparado com o ato de abrir a caixa de correio junto ao porto de casa e com o
ato de dirigir-se at o correio para enviar uma carta. H quem somente utilize a internet com o
fito de ter um eletronic mail, utilizando-a para simplesmente enviar e receber mensagens de
amigos, de amores, de patres, de parceiros comerciais, de funcionrios ou clientes. Outra
comparao consiste em verificar na internet uma funo anloga do telefone. Os programas
de comunicao em tempo real disponveis na rede, tais como o MSN e o Skype exercem
funes que outrora eram exercidas pelo telefone, muito embora com o MSN ao invs de se
falar se digita. H quem somente utilize a internet para isso. A comparao da internet com o
correio e com o telefone possvel mesmo diante das diferenas abissais de velocidade e de
custos existente entre esses e aquela. No obstante, essas comparaes servem ainda para
mostrar o carter comunicacional interpessoal da internet.
Contudo, essas formas de utilizao interpessoal podem tambm fazer com que a
internet seja um meio de participao poltica. Muitas das aes polticas dos ltimos dez
anos foram facilitadas por essa forma de utilizao
200
. Por exemplo, o fato de se ser possvel
enviar uma mesma mensagem para diversas pessoas convocando-as para uma reunio
destinada a planejar uma passeata, mostra que a internet um mecanismo facilitador de
articulaes polticas
201
. Na obra Galxia Internet, Manuel Castells observa que a utilizao
poltica da internet por movimentos sociais e agentes polticos, que a utilizam para atuar,
informar, recrutar, organizar, dominar e contradominar
202
, corolrio da sua transformao
num instrumento cada vez mais essencial comunicao e organizao de diversas
atividades
203
(polticas, econmicas, educacionais, etc.). Em pases no democrticos, a

200
As manifestaes de Seattle, Praga e Gnova, os Fruns Sociais Mundiais so exemplos disso. A
manifestao de Seattle, 1999, reuniu pessoas de diversas partes do mundo e foi articulada por meio do
Idependent Midia Center (Cf. CASTELLS, Manuel. A galxia internet. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 2004, p. 171. Pode-se mencionar tambm o ativismo virtual do movimento zapatista de Chiapas
(Mxico) e o ativismo do Institute for Global Communications (sobre o tema ver: FORD, Tamara Villareal;
GIL, Genve. A internet radical. In: DOWNING, John D. H. Mdia radical: rebeldia nas comunicaes e
movimentos sociais. So Paulo: Editora SENAC, 2002, p. 269-307). Ainda sobre o tema interessante
conferir: GUIMARAENS, Gonzalo. FSM: las redes 'nmades' y su estrategia rumbo al caos. Libertad Digital,
Madrid, 10 de maro de 2002.
201
Esse potencial foi fortemente alargado com o surgimento de novas redes sociais como o Twitter.
202
Acrescentem-se ainda a atividade de desinformao e a explorao da vulnerabilidade da rede por hackers-
ativistas. Para exemplificar a atuao de hackers-ativistas, Castells lembra que No outono de 2000, durante
o confronto entre israelitas e palestinianos, os hackers pr-palestinianos (supostamente paquistaneses),
irromperam nos websites das organizaes pr-israelitas norte-americanas [...] (A galxia internet...p. 169).
203
CASTELLS, Manuel. A galxia internet: reflexes sobre internet, negcios e sociedade. Lisboa: Fundao
Calouste Gulbenkian, 2004, p. 167.
60
internet um elemento que se pe a servio da luta pelos direitos civis e polticos. Na China,
por exemplo, os movimentos pela reforma e abertura democrtica do regime socialista
dependem da internet para disseminar as suas mensagens e encorajar mudanas
204
.
A internet cria a figura do cidado jornalista. A liberdade de comunicao na internet,
conforme destaca Ciclia Peruzzo, possibilita a incluso dos cidados como sujeitos e no
como simples consumidores de mensagens
205
, pois quebra o papel do jornalista como
mediador e gatekeeper (como porteiro, aquele faz a filtragem do que ser ou no
divulgado). Alm disso, promove a difuso de mensagens, boletins e jornais produzidos por
associaes, ONGs, sindicatos, organizaes comunitrias
206
. O ciberespao, diz Pierre Lvy,
muito mais inclusivo do que todos os outros meios de comunicao
207
. Esse papel
inclusivo desempenhado pela internet favorece o pluralismo existente na sociedade.
Ademais, a internet pode ser um importante instrumento a servio do fortalecimento
da democracia representativa, contribuindo para formas de governana mais transparentes e
inclusivas
208
.
A interatividade verificada pela internet permite aos cidados solicitar informao,

204
O movimento poltico/espiritual de Falun Gong, que se ope ao Partido Comunista, foi coordenado pela
internet. Conforme observa Castells, o lder do movimento, Li Hongzhi, mesmo morando em Nova Iorque,
manteve-se em contacto com uma rede bsica de seguidores atravs da internet, os quais utilizam a internet
para trocarem informaes e marcarem reunies (CASTELLS, Manuel. A galxia internet...p. 168. Ver
tambm: POSTER, Mark. Cidadania, mdia digital e globalizao. In: MORAES, Dnis de (org.). Por uma
outra comunicao. Mdia, mundializao cultural e poder. Rio de Janeiro: Record, 2005, p. 330). Para inibir
a articulao da oposio, o Partido Comunista chins, por meio dos hackers vermelhos, os Hong Ke,
promoveu, entre dezembro 2009 e janeiro de 2010, um ataque a Google. Os Hong Ke invadiram contas de e-
mail (mais especificamente do G-Mail) de ativistas de direitos humanos crticos do governo chins,
domiciliados na China, Estados Unidos e Europa. Cumpre destacar que antes mesmo desse ataque a Google
j vinha se submetendo a uma srie restries impostas pelo governo chins para conter o acesso
desenfreado informao. O governo comunista da China exige que assuntos como democracia e direitos
humanos sejam censurados pelas ferramentas de busca na internet. Assim, impedia-se a busca na internet por
temas como Falun Gong e por assuntos relacionados aos protestos de 1989 pela democracia, realizados na
Praa Tiananmen (Paz Celestial) de Pequim. Alm disso, o acesso a sites como o da Anistia Internacional
eram bloqueados. O resultado dessas pesquisas era O Internet Explorer no pode exibir esta pgina.
Estima-se que h na China ao menos 50 mil hackers militares treinados ou em treinamento. Sobre o caso ver:
O Google, a China e o entulho autoritrio. Disp. em: <http://acertodecontas.blog.br/educacao/o-google-a-
china-e-o-entulho-autoritrio/>; Google and China. The Economist. Disponvel em:
<http://www.economist.com/world/asia/displaystory.cfm?story_id=15270952>; Ataque ao Google chama
ateno para hackers "vermelhos" da china. R7. Disponvel em: <http://noticias.r7.com/tecnologia-e-
ciencia/noticias/ataque-ao-google-chama-atencao-para-hackers-vermelhos-da-china-20100120.html> Acesso
em 30 ago. 2010.
205
PERUZZO, Ciclia M. Krohling. Internet e democracia comunicacional: entre os entraves, utopias e o direito
comunicao. In: MELO, Jos Marques de; SATHLER, Luciano (organizadores). Direitos comunicao
na sociedade da informao. So Bernardo do Campo: UMESP, 2005, p. 279-280.
206
Idem, p. 283.
207
LVY, Pierre. Pela ciberdemocracia. In: MORAES, Dnis de (org.). Por uma outra comunicao. Mdia,
mundializao cultural e poder. Rio de Janeiro: Record, 2005, p. 375.
208
LVY, Pierre. Pela ciberdemocracia..., p. 375.
61
expressar a sua opinio e pedir uma resposta personalizada aos seus representantes
209
, e
permite a esses uma mais percepo mais clere das demandas populares. Essa dinmica
contribui para aquilo que Canotilho chamou de representao material. Canotilho distingue
representao democrtica formal e representao democrtica material. Pela primeira tem-
se o exerccio jurdico, constitucionalmente autorizado das funes de domnio pela derivao
direta ou indireta da legitimao do domnio pela soberania popular, com o respectivo
exerccio do poder em prol do povo (ou parte dele). Autoriza-se algum, pela representao, a
agir autonomamente em nome do povo. A representao democrtica material por sua vez no
se perfaz pela simples delegao de vontade, busca o reencontro do eleitor nos atos dos
representantes
210
.
Mas seria a internet uma esfera pblica? Sob a perspectiva de Jrgen Habermas,
possvel responder afirmativamente a essa pergunta. Habermas identifica trs tipos de esfera
pblica: 1) a episdica, citando como exemplo os bares, os cafs, os encontros de rua; 2) a
esfera pblica de presena organizada, tais como os encontros de pais, reunies de partido e
congressos e 3) a esfera pblica abstrata composta por leitores, ouvintes e espectadores
singulares espalhados globalmente
211
. A partir dessa distino feita pelo filsofo possvel
perceber a internet como uma esfera pblica virtual, na medida em que corresponde a dois
dos tipos de esfera pblica descrita por ele. A esfera pblica virtual da internet exerce ao
mesmo tempo a funo de esfera pblica episdica e abstrata. A funo de esfera pblica
abstrata pode ser percebida na internet pelo fato de ela trazer informaes textuais, sonoras e
visuais disponveis para um pblico global. Nessa esfera pblica abstrata, a participao
poltica pode se dar por meio da emisso individual de informaes. J a funo de esfera
pblica espisdica
212
da internet identificada pela participao espordica dos indivduos em
chats, blogs e grupos de discusso. Na verdade, a internet passa a ser esfera pblica quando a
comunicao interpessoal ganha uma maior amplitude. Mas, para que se entenda a
comunicao interpessoal ampliada, mister se faz o estudo das chamadas comunidades
virtuais, inseridas na grande rede mundial de computadores.
As comunidades virtuais podem existir to somente no ciberespao, como podem ser
uma duplicao de comunidades j existentes
213
(empresas, associaes, partidos, sindicatos,
cidades, etc.). Na internet abrem-se amplas possibilidades para a livre associao dos

209
CASTELLS, Manuel, op. cit., p. 186.
210
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, op. cit., 290-292.
211
HABERMAS, Jergen. Direito e democracia: entre facticidade e validade I. Rio de Janeiro: Tempo
212
Tendo-se em conta a participao poltica acessria exercida pelo homem moderno.
213
LVY, Pierre. Pela ciberdemocracia..., p. 372.
62
indivduos s comunidades virtuais, onde compartilham, com outros indivduos, em escala
global ou local, interesses comuns
214
. Entretanto, estudos desenvolvidos recentemente
demonstram que a maioria dos participantes em listas de discusso poltica e chats expressa
opinies pessoais, busca e disponibiliza informaes, sem que se vinculem num debate
propriamente dito
215
. Esses estudos trazem dificuldades para a compreenso da internet
como um espao pblico marcado por discusses pblicas constantes voltadas para o
entendimento num mbito global e virtual e com forte potencial deliberativo sobre uma vasta
gama de assuntos, que transcendem o microcosmo dos grupos.
No fundo, boa parte do debate sobre a computadorcracia e a participao poltica na
internet no passa de exageros da retrica da revoluo tecnolgica
216
. Uma abordagem
mais realista no pode preterir a base de sustentao da participao na internet: a democracia
representativa
217
. Como bem lembra Rousiley Maia, a internet no pode ser tomada em si
como uma esfera pblica
218
. Assim, para que exista a esfera pblica virtual preciso que
haja uma esfera pblica real.

2.8 O QUE NO DEMOCRACIA

Se o totalitarismo, como sugeriu William Ebenstein, pode ser mais bem
compreendido quando em contraste com o seu oposto
219
, no caso a democracia, o mesmo
pode ser dito da compreenso desta.
O totalitarismo pode ser visto como forma de governo e sistema de vida e se
caracteriza por eleger como finalidade o total controle do homem pelo Estado. No h no

214
Pierre Lvy chega a dizer que os novos espaos deliberativos da internet so novas goras on line (LVY,
Pierre. Pela ciberdemocracia..., p. 367). J Manuel Castells, em tom hiperblico, diz que o ciberespao
converteu-se numa gora electrnica global [...] (CASTELLS, Manuel. A galxia internet..., p. 168).
215
GOMES, Wilson; MAIA, Rousiley C.M. Comunicao e democracia: problemas & perspectivas. So Paulo:
Paulus, 2008, p. 288.
216
GOMES, Wilson; MAIA, Rousiley C.M., op. cit., p. 303.
217
S possvel a existncia de uma internet realmente livre nos sistemas polticos que prezam pelas liberdades
civis e polticas e que consideram o pluralismo um valor essencial. As teocracias islmicas, os regimes
comunistas norte-coreano, chins e cubano e as democracias mais jovens sob fortes turbulncias no
possuem ou estabelecem bices a ambientes de livre acesso s informaes da internet e participao na
mesma. Sobre a questo, interessante conferir a campanha publicitria Scared Dictators, feita pela
agncia Ogilvy & Mather para a International Society for Human Rights (www.ishr.org). A campanha foi
brevemente abordada pela revista Veja de 05/05/2010, p. 116-117.
218
GOMES, Wilson; MAIA, Rousiley C.M, op. cit., p. 279.
219
EBENSTEIN, William. Totalitarismo: novas perspectivas. Rio de Janeiro: Bloch, 1967, p. 17.
63
totalitarismo nenhuma atividade humana que escape do controle governamental.
220
O
totalitarismo, segundo Hannah Arendt, consiste na a dominao permanente de todos os
indivduos em toda e qualquer esfera da vida
221
.
Quando se fala em totalitarismo, de praxe mencionar como exemplos to somente o
regime Nacional Socialista de Hitler e, na mais otimista das hipteses, menciona-se tambm o
regime de Stalin na Unio Sovitica
222
. Como o assunto raramente discutido, tudo fica por
isso mesmo. Mas h um agravante: diante do silncio em relao ao tema, os democratas,
preocupados em preservar as liberdades humanas, em geral se contentam e sentem at certo
alvio quando o assunto debatido. No entanto, contentar-se com to pouco favorece a
permanncia do tema no limbo das discusses acadmicas e a tendncia em considerar o
fenmeno totalitrio como coisa do passado. O problema de no se falar do passado
permitir que ele novamente se apresente como proposta emancipadora.
O totalitarismo pode ser exemplificado pelas experincias sovitica (principalmente
com Lnin e Stalin), nazista e chinesa (principalmente sob o domnio de Mao), que foram a
representao mxima do terror e da opresso. Recentemente, o professor Rudolph Joseph
Rummel da Universidade do Hawaii cunhou o termo democdio, para designar a matana
promovida por governos s populaes sob seus domnios. Os dados levantados por Rummel
do uma dimenso do terror totalitrio: a Repblica Popular da China (PRC), no perodo de
1949 a 1987, foi o responsvel pela morte de pelo menos 76 milhes de pessoas; Na URSS,
de 1917 a 1987, foram mortos pelo menos 61 milhes de pessoas; a Alemanha Nacional
Socialista, de 1933 a 1945, se encarregou da morte de 20 milhes de pessoas
223
.
O totalitarismo no reconhece ao indivduo direitos inalienveis
224
, sejam eles
justificados como os direitos naturais no sentido clssico, sejam eles os direitos naturais
secularizados, de matriz iluminista. Os regimes totalitrios representam uma degradao do
Direito, j que este confundido com os interesses do Poder
225
, ou seja, o direito politizado

220
EBENSTEIN, William, op. cit., p. 18.
221
ARENDT, Hannah. Origens do totalitarismo. So Paulo: Companhia das Letras, 1989, p. 375.
222
Mesmo diante de todo o empenho da new left em acusar os erros de Stalin, ainda h setores na esquerda,
dentre os quais se encontram alguns partidos brasileiros, que prestam suas homenagens ao ilustre genocida.
Isso se explica pela dupla imagem que o regime sovitico assumiu no ps Segunda Guerra, ou seja, ora
concebido como um regime totalitrio genocida, ora tido como o principal ator na vitria dos aliados contra
as tropas hitleristas. Os distintos entendimentos sobre o regime acabam se neutralizando mutuamente, o que
ajuda compreender por que o totalitarismo um assunto perifrico.
223
RUMMEL, Rudolph Joseph. 20th Century Democide. Disponvel em:
<http://www.hawaii.edu/powerkills/20TH.HTM> Acesso em 09 jan. 2011.
224
EBENSTEIN, William., op. cit., p. 18
225
64
e instrumentalizado em prol do partido-Estado e no para os cidados
226
. Um exemplo dessa
politizao e instrumentalizao a misso de esmagar de modo implacvel a resistncia dos
exploradores [...]
227
constante na Declarao dos Direitos do Povo Trabalhador e
Explorado, que em outros termos significa transformar a violncia revolucionria numa
espcie de direito do povo; assim se instrumentalizam e se legitimam, a priori, as aes
opressoras do partido.
No totalitarismo h a rejeio da concepo ocidental de autonomia, que abrange
eleies livres, liberdades de religio, de pensamento, de imprensa, de associao e aceitao
da oposio poltica ao governo
228
. No h espao para o pluralismo poltico, econmico e
social, e o pluralismo preexistente ao regime totalitrio ou eliminado ou reprimido
229
. Essa
rejeio explicada pelo desprezo dos totalitaristas pelas liberdades pblicas, que so por eles
consideradas como meramente formais no sentido de irreais.
Outra caracterstica das ideologias totalitrias a simplificao e a reduo dos
problemas humanos, de modo a autorizar que estes sejam resolvidos a partir de um nico
princpio monoltico. Dessa forma, Marx e Lnin reduziram a histria luta de classes
230
e os
nazistas consideravam que a histria marcada por um permanente conflito entre raas
inferiores e superiores
231
.
Os partidrios de ideologias totalitrias no aceitam que essas sejam criticadas. Ao
criticar a teoria marxista, John Dewey lembrou que o marxismo no aceita contestaes;
aqueles que o criticam s podem estar manifestando, consciente ou deliberadamente, o
esprito de classe, o que enquadrado para fins retricos como sendo uma atitude pr-
Fascista
232
.
Alm do totalitarismo, Juan Linz e Alfred Stepan identificam outros trs regimes no
democrticos: o ps-totalitarismo, o autoritarismo e o sultanismo. O ps-totalitarismo designa
os regimes de tipo sovitico, marcados por um pluralismo social econmico e institucional
limitado e no responsvel, por uma ideologia norteadora residual, pela presena de um
partido dominante, por um Estado que d a ltima palavra sobre as atividades econmicas. O

226
LINZ, Juan J. Linz; STEPAN, Alfred. A transio e consolidao da democracia: a experincia do sul da
Europa e da Amrica do Sul. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 85.
227
LNIN, Vladimir I. A democracia socialista sovitica. Moscou: Edies Progresso, 1980, p. 35.
228
PAUPRIO, A. Machado. Teoria democrtica do Estado..., p. 20
229
LINZ, Juan J. Linz; STEPAN, Alfred, op. cit., p. 61.
230
O isolamento marxista de um fator (de um que s atua em interao com outro) equivale a sustentar que o
estado das foras de produtividade econmica num tempo dado determina, por fim, todas as formas de
atividades e relaes sociais, polticas, jurdicas, cientficas, artsticas, religiosas e morais. (DEWEY, John.
Liberdade e cultura. [s.l.]: Revista Branca, 1953, p. 99)
231
EBENSTEIN, William., op. cit., p. 67-69.
232
DEWEY, John. Liberdade e cultura. [s.l.]: Revista Branca, 1953, p. 98.
65
autoritarismo por sua vez caracteriza-se por um sistema poltico com pluralismo limitado e
no responsvel, pela presena de lderes ou de oligarquias que exercem o poder dentro de
limites formais nebulosos. J no sultanismo no h estado de direito, h uma forte fuso entre
o pblico e o privado, o pluralismo social e econmico est sujeito a intervenes
imprevisveis e despticas, verifica-se uma mobilizao peridica de grupos para-estatais,
que usam de violncia contra os grupos visados pelo sulto e tambm h a presena de
lideranas glorificadas e com tendncias dinsticas
233
. A essas caractersticas somam-se outras
comuns a esses regimes: violaes de direitos civis, restries liberdade de imprensa,
populismo, legitimao plebiscitria ou referendria do regime, baixa competitividade
eleitoral, ausncia de sistemas slidos de contestao pblica.
Distinguir o que democracia daquilo que no democracia faz parte do esforo de
definio de democracia. Trata-se de uma tcnica, a da definio a contrrio
234
. Por ela evita-
se que uma serpente venenosa se transforme numa pomba s porque o seu dono diz que ela
uma pomba
235
. Lnin, o pai do terror sovitico, afirmou que a democracia proletria um
milho de vezes mais democrtica que qualquer democracia burguesa e disse ainda que o
poder sovitico um milho de vezes mais democrtico que a mais democrtica das
repblicas burguesas
236
, em suma, o que ele disse que a serpente venenosa na verdade
uma pomba.

2.8.1 Democracia consolidada e a questo do significante vazio

Na obra A transio e consolidao da democracia, Juan Linz e Alfred Stepan
estudam, como o ttulo indica, o processo de transio para a democracia em regimes no-
democrticos. Como parmetro para analisar a transio os autores assim descreveram o que
uma democracia consolidada:

Em termos comportamentais, um regime democrtico, em um territrio, est
consolidado quando nenhum ator nacional de importncia significativa, quer social,
econmica, poltica ou institucional, despenda recursos considerveis na tentativa de

233
LINZ, Juan J. Linz; STEPAN, Alfred, op. cit., p. 74-75 e 82-87.
234
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada, vol. 1..., p. 246.
235
Robert Dahl pergunta: por que deveramos aceitar covardemente as declaraes dos dspotas de que so
democratas? Uma serpente venenosa no se torna uma pomba porque seu dono diz que (DAHL, Robert
Alan. Sobre a democracia..., p. 116).
236
LNIN, Vladimir I. A democracia socialista sovitica..., p. 62.
66
atingir seus objetivos por intermdio da criao de um regime no democrtico,
lanando mo de violncia ou de interveno estrangeira, visando a secesso do
Estado. Em termos de atitudes, um regime democrtico est consolidado quando
uma grande maioria da opinio pblica mantm a crena de que os procedimentos e
as instituies democrticas so a forma mais adequada para o governo da vida
coletiva em uma sociedade como a deles, e quando o apoio a alternativas contrrias
ao sistema bastante pequeno, ou mais ou menos isolado das foras pr-
democrticas. Em termos constitucionais, um regime democrtico est consolidado
quando tanto as foras governamentais quanto as no-governamentais, em todo o
territrio do Estado, sujeitam-se e habituam-se resoluo de conflitos dentro de
leis, procedimentos e instituies especficas sancionadas pelo processo
democrtico
237
238
.

A tentativa de se analisar conjuntamente a definio de democracia, os seus elementos
condicionantes, a definio a contrrio e a descrio daquilo que caracteriza uma democracia
consolidada, tem por objetivo trazer uma base para um dilogo a respeito dos problemas e das
limitaes da democracia contempornea. Entretanto, esse esforo pode ser incuo se no
permitir neutralizar algumas ideologias.
Uma delas est presente nas obras de Ernesto Laclau e Chantal Mouffe
239
: a
concepo da democracia como um significante vazio. Uma abordagem adequada da questo
demandaria algo que vai muito alm do escopo do presente estudo. Contudo, pode-se dizer,
ainda que de forma breve e simplificada, que a construo ideolgica e a propagao da idia
de democracia como significante vazio tm um objetivo claro: esvaziar os contedos da
democracia liberal: liberdade de expresso; igualdade perante a lei; eleies dos governantes e
representantes; separao de poderes
240
(acolhidos tambm pelo Estado Social e pelo
contemporneo). Mas qual o interesse nessa empresa? Restaurar a hegemonia socialista.
O esvaziamento dos contedos da democracia liberal, nada mais do que uma
proposta ou de destruio ou de substituio de elementos pertencentes ao campo semntico
de democracia. Trata-se de uma luta discursiva por uma ressignificao do Estado, o qual no
existiria como realidade concreta. O prprio Estado concebido como um significante vazio,
ou seja, Estado no significado que precisa ser conquistado discursivamente
241
.

237
LINZ, Juan J. Linz; STEPAN, Alfred, op. cit., p. 24.
238
Nesse mesmo sentido, em estudo realizado na dcada de 1960, Seymour Martin Lipset utilizou como critrios
para definir as democracias europeias a continuidade ininterrupta de democracia poltica desde a Primeira
Guerra Mundial, e a ausncia nos ltimos vinte e cinco anos, de um importante movimento poltico oposto s
regras do jogo democrtico. Lipset verificou o respeito s regras do jogo, pelo fato de que nenhum
movimento totalitrio, seja fascista ou comunista, ter recebido 20% dos votos durante perodo por ele
mencionado; nas democracias marcadas pela continuidade, os movimentos totalitrios obtiveram menos de
7% dos votos. (LIPSET, Seymour Martin. O homem poltico. Rio de Janeiro: Zahar, 1967, p. 48)
239
Cf. especialmente: LACLAU, Ernesto; MOUFFE, Chantal. Hegemonia y strategia socialista: hacia una
radicalizacion de la democracia. Madrid: Siglo XXI, 1987.
240
PINTO, Cli R. J. Democracia como significante vazio: a propsito das teses de Ernesto Laclau e Chantal
Mouffe. Sociologias, Porto Alegre, ano 1, n. 2, p. 68-99, jul/dez, 1999, p. 75 e 80.
241
PINTO, Cli R. J., op. cit. p. 76-77.
67
Nessa luta discursiva pela hegemonia h um distanciamento da lei da histria (no
sentido marxista), da luta de classes. Isso se d porque a estratgia busca transformar
ressentimentos pulverizados na sociedade em capital poltico e esses ressentimentos no
podem ser explorados pela simplificao marxista. A acolhida gradual de direitos estranhos
cadeia de significados da democracia liberal a partir do ps-Segunda Guerra, teria
configurado segundo Laclau e Mouffe um esvaziamento do significado de democracia
242
, o
que , diga-se, um entendimento no mnimo temerrio, mormente quando se tem em mente as
sociais-democracias contemporneas e o reconhecimento de direitos sociais por Estados
democrticos com estruturas mais liberais e conservadoras.
Na capitalizao de ressentimentos, o no atendimento de certas reivindicaes se
traduz em excluso, que para Laclau e Mouffe a prpria definio do oposto ou da
negao da democracia.
Dentro dessa dinmica, muitas democracias representativas consolidadas so acusadas
de no ser democrticas por no comportarem, por exemplo, mecanismos de participao
popular em determinadas instituies (v.g. correios, agncias reguladoras, foras armadas,
etc...), por terem poucas mulheres no parlamento ou no poder executivo, por no criarem e
promoverem direitos para atender reivindicaes especficas (de homossexuais, feministas,
ateus, etc.)
243
, ou por no estimularem a democracia participativa em sua dimenso
plebiscitria. Tratam-se, no entanto, de hiprboles
244
, que se, por um lado, indicam que as
democracias podem assumir outras feies e abrigar novos direitos, por outro servem de
escudo para os regimes verdadeiramente no democrticos. Proporcionalmente ao ganho de
credibilidade dos exageros seguem afirmaes do tipo no h democracia na Amrica, para
depois se dizer que democrticas so a Cuba dos irmos Castro e a Coreia do Norte de Kim
Jong-Il.

242
PINTO, Cli R. J., op. cit., p. 85.
243
Alguns desses direitos especficos pleiteados so: a) a criminalizao da homofobia, que visa tornar a
conduta homossexual incriticvel (ver entre ns o PLC 122/2006); b) a legalizao do aborto, apresentada
como direito reprodutivo; c) a retirada de smbolos cristos de reparties pblicas.
244
Da a importncia de distinguir sistemas concretos de classificaes abstratas. A realidade geralmente no
corresponde aos tipos puros desejados por algumas pessoas; nem todos os aspectos de um sistema so
democrticos. (Cf. DAHL, Robert A. A moderna anlise poltica..., p. 58-59)
68
2.9 A DEMOCRACIA BRASILEIRA

O tipo de democracia eleito pela Constituio Federal de 1988 o da democracia
representativa, acompanhada de institutos de democracia direta acessrios como o plebiscito
e o referendo. A adoo do sistema representativo no Estado brasileiro est expressa no
pargrafo nico do art. 1 da Constituio de 1988: Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. J
os institutos de democracia direta constam no art. 14 da Constituio: A soberania popular
ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos,
e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II referendo; III iniciativa popular.
No ordenamento jurdico ptrio, o referendo definido como sendo post legem,
servindo para ratificar ou rejeitar algo j deliberado no Congresso (art. 2, 2 da Lei
9.709/98). J o plebiscito definido como ante legem (art. 2, 1 da Lei 9.709/98), ou seja,
uma consulta prvia que se faz aos cidados no gozo de seus direitos polticos, sobre
determinada matria a ser posteriormente discutida pelo Congresso Nacional
245
. Cumpre
destacar que juridicamente no h nada que indique que a aprovao da matria posta em
votao no plebiscito vincula a atuao do Congresso ao seu resultado, mas h somente um
entendimento de que a negativa no plebiscito impede o processo legislativo
246
. Entretanto,
nada impede que o plebiscito seja utilizado como uma forma de indicar os rumos da gesto
pblica
247
, pois nesse caso h quase uma vinculao, visto que direcionado ao Poder
Executivo, pessoa do administrador pblico, o qual dificilmente adotar medidas que
contrariem a deciso plebiscitria. Ademais, vale lembrar que o Congresso que autoriza
referendo e convoca plebiscito (art. 49 da CF)
248
.
Verifica-se, portanto, que o sistema representativo brasileiro acolheu elementos
comuns democracia direta e semidireta. Mas a presena de institutos como o plebiscito e o
referendo na Constituio no faz da democracia brasileira um sistema misto ou prximo de
uma democracia semidireta, pois no consagrou o mandato imperativo e nem o direito de
revogao (recall).
Em relao democracia da civitas interessante pontuar que a Constituio

245
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. So Paulo: Atlas,
2007, p. 501.
246
Cf. MORAES, Alexandre de, op. cit., p. 604.
247
Ver nesse sentido o art.109 da Lei Orgnica Municipal de Curitiba.
248
O mesmo acontece nos mbitos estadual e municipal. Nesse sentido, tem-se o art. 54, XXI da Constituio do
Estado do Paran e o art. 20, XVII da Lei Orgnica Municipal de Curitiba.
69
republicana de 1988 apresenta elementos desse antigo modelo
249
, dentre eles o da
temporalidade, que surgira na transio da Monarquia para a Repblica romana, informando a
alternncia do poder como condicionante da atuao dos magistrados. Trata-se de um
elemento que se efetivava mediante eleies anuais, realizadas por meio de assemblias
populares de cidados romanos distribudos em unidades centuriadas
250
. A limitao temporal
do poder algo caracterstico da forma de governo republicana, pois aqueles que zelam pela
res pblica por meio da atividade estatal no o fazem de forma vitalcia, mas somente
peridica, sendo que, por essa razo, a periodicidade considerada um princpio do atual
direito eleitoral brasileiro
251
e, pode-se dizer, informa a prpria ideia de pluralismo partidrio
e a vedao do unipartidarismo.

2.9.1 Pluralismo poltico na Constituio

Dentre os fundamentos da ordem democrtica brasileira est o pluralismo poltico,
expresso no inciso V do art. 1 da Constituio Federal de 1988.
A opo pelo pluralismo poltico est fundada no reconhecimento de uma sociedade
marcada pela presena de diversos interesses, os quais, amide, so antinmicos. O instituto
do pluralismo poltico reflete uma sociedade pluralista
252
e se desdobra no direito de criar
associaes e cooperativas independentemente de autorizao, sendo vedada a interferncia
estatal no funcionamento de tais entidades (art. 5, XVIII), na liberdade de associao para
fins lcitos (art. 5, XVII) e a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos
polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo
253
, os
direitos fundamentais da pessoa humana [...] (art.17, caput).
O pluralismo na Constituio tambm um pluralismo de partidos. No h no Brasil a

249
Refiro-me a elementos, pois no correto forar uma aproximao entre a res publica romana entendida
de modo sistemtico e a ideia moderna de repblica. Em verdade, como bem observou Oswald Spengler, o
ideal republicano do sculo XIX no tem nenhuma afinidade com a res publica antiga [...] (SPENGLER,
Oswald. A decadncia do ocidente. Rio de Janeiro: Zahar, 1973, p. 407). Entretanto, nada impede que dentro
de modelos distintos, quando interpretados globalmente, neles se encontrem elementos comuns.
250
ANDERSON, Perry. Passagens da antiguidade ao feudalismo. So Paulo: Brasiliense, 1994, p. 56.
251
SANTANA, Jair Eduardo; GUIMARES, Fbio Lus. Direito eleitoral: para compreender a dinmica do
poder poltico. Belo Horizonte: Frum, 2006, p. 53.
252
AIETA, Vnia Siciliano. Tratado de Direito Poltico Tomo IV: Partidos Polticos. Rio de Janeiro: Lumen
Jris, 2006, p. 143.
253
O pluripartidarismo pode ser lido como vedao existncia de um partido nico.
70
possibilidade de representao fora dos partidos, h o monoplio eleitoral dos mesmos
254
.
Assim, a expresso pluralismo poltico traz consigo a possibilidade de existncia de uma
pluralidade de partidos que congreguem os anseios sociais de matizes as mais diversas. Veda-
se, portanto, o partido nico.
Somente diante da existncia de mais de um partido possvel usar a expresso
sistema partidrio, pois falar em sistema unipartidrio ou monopartidrio um evidente
erro de concepo, pois um partido nico no poderia produzir per si, um sistema de partidos,
propriamente dito
255
. Um Estado Democrtico de Direito no pode se assentar em bases
unipartidrias como nas autonomeadas democracias populares dos regimes totalitrios do
sculo XX e nos ainda vigentes regimes socialistas norte-coreano, chins e cubano.
De igual forma, no pode um regime democrtico conviver durante muito tempo com
um sistema de partido de Estado, que pode tanto se a expressar pelo unipartidarismo ou por
um sistema nominal de partidos satlites do partido hegemnico, o que tambm pode ser
descrito como um subsistema partidrio sem autonomia perante o partido de Estado
256
. Um
fator que gera a incompatibilidade entre democracia e sistema de partido de Estado est no
fato de que esse nega a validade da dissenso e impede a oposio
257
.
Conforme destaca Giovanni Sartori, um real sistema partidrio reconhece a dissenso
e institucionaliza a oposio".
Os partidos do autenticidade ao sistema representativo, mas no possuem, em forma
de oligoplio, o pluralismo poltico. Se assim fosse, da atual homogeneidade ideolgica na
atuao dos partidos brasileiros
258
poderia se deduzir que a sociedade deixou de ser pluralista.
A compreenso do pluralismo poltico como um fenmeno que vai alm do pluripartidarismo
permite identificar a crise da democracia representativa brasileira, na qual certos setores da
sociedade, inclusive os no minoritrios, encontram-se subrepresentados ou sem meios de
expressar os seus valores.
No entanto, cumpre dizer que, independentemente da crise referente relao entre
pluralismo poltico e representao, a existncia daquele, segundo Burdeau, est vinculada a
um acordo sobre os princpios e as prticas essenciais que facilitem a competio pacfica e

254
255
AIETA, Vnia Siciliano. Tratado de Direito Poltico Tomo IV: Partidos Polticos. Rio de Janeiro: Lumen
Jris, 2006, p. 205.
256
Cf. SARTORI, Giovanni. Partidos e sistemas partidrios..., p. 60-73.
257
SARTORI, Giovanni. Partidos e sistemas partidrios..,, p. 68-69.
258
Cf. POWER, Timothy; ZUCCO Jr. Estimating Ideology of Brazilian Legislative Parties, 1990-2005: A
Research Communication. Disponvel em: <http://www.princeton.edu/~zucco/czucco_files/paperlarr.pdf>
Acesso em 15 ago. 2010.
71
sua aceitao pelos cidados
259
. Uma dessas prticas a aceitao da oposio poltica, cujo
cerne consiste em dizer que os inimigos do Governo no so inimigos do Estado e que um
oposicionista no por isso um rebelde
260
. Aceitar a presena de opositores aceitar a
representao de setores descontentes da sociedade; permitir a proximidade entre pluralismo
e representao; permitir o pluralismo, no apenas social, mas tambm poltico.

2.9.2 Liberdades civis e polticas

O pluralismo poltico como fundamento de um regime democrtico est vinculado,
necessariamente, presena de liberdades pblicas, as quais so o ncleo dos direitos
fundamentais
261
. Estes, por sua vez, conforme ensina Canotilho, [...] so um elemento
bsico para a realizao do princpio democrtico
262
.
Os direitos e as garantias fundamentais, em especial os direitos individuais, favorecem
a remoo de diversas fontes de privao de liberdade. Garantir aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade (art. 5, caput, da Constituio), significa assegurar direitos
elementares que sustentam a participao poltica em uma democracia, a qual no se resume
ao exerccio do sufrgio.
Esses direitos constituem um ncleo irredutvel de liberdades de que os homens
individual e coletivamente considerados no abrem mo para conviver em sociedade
263
.
O direito vida a base para todos os demais direitos, se o rejeitssemos nenhuma
outra convico moral pararia em p, pois se fosse lcito tirar a vida de algum, como
poderamos proibir outras formas de violncia?
264
. A liberdade e a igualdade implicam a
possibilidade de cada um dos cidados participarem em igualdade com os demais e de forma
livre da vida pblica; sem um compromisso com a liberdade e a igualdade, a democracia no
pode ser compreendida, muito menos justificada, pois para preservar a liberdade e a

259
Burdeau apud SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2006,
p. 144.
260
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Histria e teoria dos partidos polticos no Brasil. So Paulo: Alfa-Omega,
1980, p. 12.
261
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos humanos fundamentais. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 28.
262
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 288.
263
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Estado de direito e constituio. So Paulo: Saraiva, 1988, p.15.
264
PINTO, Marcos Barbosa. Constituio e democracia. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 187.
72
igualdade que institumos regimes democrticos
265
.
No obstante, quando a Constituio traz o princpio da legalidade (art. 5, II), os
princpios e as garantias processuais (v.g. art. 5, incisos XXXV, XXXVII, XXXIX, LIII,
LIV, LV, LVI, LVII, LXXIV, LXXVII), e tambm remdios constitucionais como o habeas
corpus e o mandado de segurana (art. 5, LXVIII e LXIX) ela assume um compromisso com
a segurana jurdica e com a previsibilidade da ordem jurdica, opondo-se, assim,
arbitrariedade. E quando a Constituio veda a tortura (art. 5, III e XLII), ela est proibindo
uma prtica que ou esvazia uma srie de direitos fundamentais ou j a culminncia desse
esvaziamento; quando ela diz que o racismo crime inafianvel e imprescritvel (art. 5,
XLII) ela est evitando a um s tempo um tipo de crime que pode alimentar discursos
legitimadores de tiranias, bem como cobe a violao do direito igualdade.
Quanto ao direito de propriedade (art. 5, XXII), importa dizer que, alm de ser um
direito individual, tambm o fundamento da ordem econmica. Assegur-la e promov-la
pode se traduzir em autonomia para as pessoas e em oportunidades para o incio de novos
negcios
266
. Infelizmente, h nas faculdades de direito uma crescente campanha contra o
direito de propriedade, que transcende a discusso da funo social da propriedade, chegando
a ponto de criar uma antinomia apriorstica entre democracia e propriedade.
Por fim, tm-se as liberdades de conscincia e de crena (art. 5, VI) e a liberdade de
expresso (art. 5, IV e IX e art. 220). A liberdade de expresso, acompanhada da vedao
censura, torna-se indispensvel para uma participao democrtica responsvel. A partir de
uma leitura de Ronald Dworkin possvel dizer que quando a Constituio brasileira garante
a liberdade de expresso contra a censura oficial, ela est protegendo os cidados em seu
papel democrtico de soberanos e tambm est ajudando a proteger a igualdade dos
cidados
267
. Ademais, a Constituio traz o direito de reunio pacfica, sem armas, em locais
abertos ao pblico, independentemente de autorizao (art. 5 XVI), direito este que est
diretamente ligado liberdade de expresso.
Alm dos direitos mencionados, tm-se ainda os direitos polticos enumerados na
Constituio Federal (artigos 14 ao 16), que dispem sobre os direitos polticos tanto na
acepo positiva (capacidade eleitoral ativa) quanto negativa (condies de elegibilidade).
Os direitos mencionados caracterizam um Estado constitucional limitado que fornece

265
PINTO, Marcos Barbosa, op. cit., p. 143-144.
266
Sobre a importncia da promoo da propriedade privada para a livre iniciativa, para o empreendedorismo e
para a existncia de uma economia com um lastro mais facilmente verificvel na realidade, ver: SOTO,
Hernando de. O mistrio do capital. Rio de Janeiro: Record, 2001.
267
DWORKIN, Ronald. A virtude soberana. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 513-514.
73
s pessoas mecanismos contra o arbtrio governamental e que permite a cidadania e o
pluralismo. Mas pode-se afirmar que a eficcia desses mecanismos depende
significativamente de uma real separao de poderes, caracterizada por um parlamento que
preza pela dissenso, por um governo transparente e fiel legalidade e por um judicirio
independente.
Ademais, esses direitos so uma fronteira ao exerccio do poder majoritrio pelo Poder
Executivo e pelo povo nos procedimentos plebiscitrios, e bem como so limites atuao
congressual; esse o sentido do art. 60, 4 da Constituio
268
, que diz que ser vedado ao
Congresso Nacional deliberar sobre proposta de emenda tendente a abolir : I - a forma
federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico
269
; III - a separao dos
Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. Nesse jaez, Marcos Barbosa Pinto traz a
seguinte concluso sobre os direitos individuais:

Os princpios e direitos listados no art. 5 so importantssimos para todo o nosso
sistema moral. Eles so peas essenciais de um sistema de princpios e normas
baseado na prpria natureza humana e que vem sendo objeto de reflexo, debate e
aperfeioamento durante sculos de histria. O papel central dos direitos individuais
dentro desse sistema justifica sua imutabilidade
270
.

Ronald Dworkin lembra que no h garantia de que uma maioria ir decidir
respeitando os interesses das minorias; na verdade, esses interesses podem ser
sistematicamente ignorados. Isso pode configurar um processo injusto, mas que no deixa de
parecer democrtico
271
. Assim, o governo da maioria no justo nem valioso em si
272
. A
concepo majoritria centra-se em noes meramente processuais, independentemente da
dimenso da moralidade poltica
273
, da finalidade da democracia. Por essa razo, Dworkin
salienta o papel dos direitos individuais inscritos na Constituio americana como limites ao

268
Nesse sentido, Alexis de Tocqueville j alertava para os perigos da tirania da maioria nos Estados Unidos.
Assim, ao mesmo tempo em que reconhecia que todos os poderes advm da maioria, Tocqueville nutria
desprezo e preocupao com a onipotncia da maioria, e por isso afirmou que a liberdade est em perigo
quando o poder no encontra sua frente nenhum obstculo que possa reter a sua marcha.
(TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica, vol. 1. So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 295-
296). Da a necessidade de direitos fundamentais, insculpidos como clusulas ptreas.
269
Observa, por exemplo, Marcos Barbosa Pinto, que a justificativa democrtica para que nenhuma emenda
constitucional possa abolir o voto simples: o voto indispensvel para a concretizao do ideal
democrtico (PINTO, Marcos Barbosa, op. cit., p. 106).
270
PINTO, Marcos Barbosa, op. cit., p. 187.
271
DWORKIN, Ronald. Is democracy possible here?: principles for a new political debate. Princeton: Princeton
University Press, 2006, p. 131.
272
DWORKIN, Ronald. A virtude soberana. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 510. Nesse mesmo sentido diz
John Lucas: o fato de uma deciso ter sido aprovada pela maioria no significa que ela seja certa ou justa
(LUCAS, John Randolph. Democracia e participao. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1985, p.
199).
273
DWORKIN, Ronald. Is democracy possible here?..., p. 134.
74
poder das maiorias, destancando o papel da Suprema Corte para a proteo desses direitos
274
.
Em outros termos, s se pode falar no princpio da maioria limitada se existem direitos
individuais que efetivamente estabeleam limites.
Os direitos individuais do contornos mais precisos ao princpio da maioria limitada, o
qual, como disse Sartori, o princpio democrtico e funcional da democracia. Na verdade,
sem o princpio da maioria limitada, o aspecto substancial da democracia, a finalidade desta,
esvazia-se, pois desprotegidos estaro os direitos individuais.

2.9.3 Direitos sociais

O art. 6 da Constituio diz que so direitos sociais a educao, a sade, a
alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Esses
direitos complementam as liberdades pblicas e o grau de realizao deles afeta diretamente a
afirmao dos direitos individuais.
A promoo dos direitos sociais pode desencadear a libertao de diversas fontes de
privao que obstam ou at mesmo impedem o exerccio de direitos polticos e indispem as
pessoas a participar de forma mais ativa na poltica.
Os direitos sociais desempenham um importante papel na concepo de
desenvolvimento adotada neste trabalho, assim como para uma abordagem que leve em conta
todos os aspectos da democracia. Nesse sentido, as polticas de desenvolvimento fazem parte
da finalidade da democracia: a promoo do bem comum. E a promoo deste reverte-se em
benefcio da prpria democracia.
Conforme fora visto, a finalidade da democracia servir Pessoa, realizao dos
direitos fundamentais. Esses direitos envolvem tanto os direitos civis e polticos, como os
direitos sociais; no entanto, para a democracia, estes desempenham um papel complementar e
aqueles um papel funcional.
Se por um lado o desenvolvimento pode ser inserido na finalidade da democracia, por
outro, esta pode ser inserida na finalidade daquele. Mas, alm disso, a democracia pode ser
vista como um elemento que caracteriza o processo de desenvolvimento.

274
DWORKIN, Ronald. Is democracy possible here?..,, p. 134-135 e 157-158.
75
3 DESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA

Desenvolvimento e democracia so temas inter-relacionados. Alm de o
desenvolvimento ser um fator subjacente da democracia, pode-se dizer que ele faz parte da
finalidade da mesma. A democracia, por sua vez, compe o rol dos elementos que evidenciam
o processo de desenvolvimento.
A finalidade da democracia garantir e promover os direitos fundamentais, sejam eles
os individuais, sejam os sociais. Entretanto, como se disse, para a democracia estes so
complementares e aqueles funcionais. De modo diverso, o desenvolvimento, dentro da
perspectiva adotada neste estudo, no comporta a distino entre direitos funcionais e
complementares, pois se caracteriza como um processo que promove os direitos fundamentais
no sentido de liberdades substantivas conforme se ver mais adiante de forma integrada.
Na democracia, a funcionalidade dos direitos civis e polticos pode ser percebida pelo
fato de que sozinhos eles atendem aos trs aspectos da democracia, muito embora quando
isolados no satisfaam plenamente o aspecto finalstico. J a complementaridade de direitos
sociais como a educao, a moradia, a alimentao, o acesso a servios mdico-hospitalares e
a proteo contra o desemprego, pode ser verificada pelo fato de que quando realizados,
implicam a remoo de fontes de privao que dificultam e indispem as pessoas
participao poltica (a qual transcende os processos eleitorais). Levando-se em conta que a
poltica desempenha um papel acessrio na vida do homem moderno e que a satisfao das
necessidades materiais bsicas priorizada pelos seres humanos, torna-se difcil imaginar que
pessoas famintas, sem moradia, sem trabalho, com uma educao deficitria e doentes possam
se interessar pela poltica e pela participao.
A falta de educao, por exemplo, pode trazer dificuldades para a compreenso da
complexa realidade poltica do mundo contemporneo. Pessoas menos educadas dependem
mais dos meios de comunicao de massa, especialmente da televiso, para obter informaes
necessrias para fazer escolhas de ordem poltica. Ademais, podem ter dificuldades para fazer
um uso de meios como a internet, que permitem o acesso a informaes sem a necessidade de
intermediadores.
No se est com isso a dizer que a realizao dos direitos sociais implica, por si s, a
criao de uma cultura participativa. Longe disso. A ausncia de privaes no faz de
ningum um cidado mais ativo. O que se pretender dizer, portanto, que determinadas
privaes ou falta de oportunidades dificultam a participao e prejudicam o funcionamento
76
da democracia, pois tornam as pessoas menos autnomas e mais sujeitas a polticas
governamentais demaggicas.
Para o desenvolvimento, os direitos fundamentais so pensados de forma integrada, ou
seja, ele se caracteriza pela realizao tanto dos direitos funcionais quanto dos
complementares democracia. Em suma, caracteriza-se pela presena da democracia,
compreendida pelos seus trs aspectos e pelo campo semntico que a distingue de outras
formas de governo.
No obstante, como se ver, a relao entre desenvolvimento e democracia mostra-se
pelo papel instrumental que esta desempenha no processo desenvolvimentista.

3.1 DESENVOLVIMENTO

O vocbulo desenvolvimento um substantivo e, por isso, amide, vem acompanhado
de um adjetivo que o completa e define a que se refere. Assim, como chama a ateno Carla
Rister, possvel falar em desenvolvimento agrcola, desenvolvimento fundirio,
desenvolvimento social, desenvolvimento sustentvel, etc
275
. No entanto, o substantivo pode
vir isolado sem com isso perder o seu referencial especfico, o que s pode ser percebido no
contexto lingustico em que empregado.
O desenvolvimento que aqui interessa o de cunho econmico e social, enfim o
humano, compreendido como resultado de uma evoluo conceitual ocorrida ao longo do
sculo XX. Essa evoluo se ope tanto a concepes reducionistas e pessimistas quanto a
extremismos ideolgicos, herdados das convulses sociais, polticas e culturais ocorridas na
dcada de 1960.
Desde a dcada de 1940, estudiosos do desenvolvimento buscaram identificar as
caractersticas e as causas do subdesenvolvimento - num processo que se convencionou
chamar de economia positiva , e, a partir dessa identificao, deram suas sugestes para
super-lo a chamada economia normativa
276
.

275
RISTER, Carla Abrantkoski. Direito ao desenvolvimento: antecedentes, significados e conseqncias. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007, 457.
276
NUSDEO, Fbio. Curso de economia. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 346.
77
3.1.1 Breve histria da discusso sobre o desenvolvimento

Para que se possa compreender a perspectiva do desenvolvimento que ser adotada no
presente trabalho, necessrio apresentar algumas discusses que permitem chegar at ela.

3.1.1.1 Desenvolvimento como industrializao e crescimento econmico

A industrializao, at meados de 1960, era sinnimo de desenvolvimento e de
riqueza. Assim, desenvolvidos eram os pases industrializados e subdesenvolvidos aqueles que
no possuam uma atividade industrial significativa ou que apresentavam uma
industrializao tardia. A aferio da riqueza e, portanto, do desenvolvimento, no levava em
conta a realidade sobre o acesso da populao a determinados bens (materiais e culturais),
mas dava-se pelo Produto Interno Bruto de um pas em relao sua distribuio abstrata per
capita. importante destacar que essa perspectiva j estava presente nas primeiras anlises da
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), criada em 1948.
O pensamento da CEPAL desenvolveu-se a partir da concepo de que a economia
mundial dividida em dois plos com estruturas produtivas bastante distintas, o centro e a
periferia, sendo que o centrro composto pelos pases desenvolvidos e a periferia pelos pases
subdesenvolvidos. A estrutura produtiva da periferia heterognea, pois nela coexistem
atividades onde a produtividade do trabalho elevada, como no setor exportador, com outras
de produtividade reduzida, como a agricultura de subsistncia, e tambm especializada,
uma vez que concentra as exportaes em um ou alguns bens primrios e apresenta um baixo
desenvolvimento da diversificao horizontal, da complementariedade intersetorial e da
integrao vertical da produo, fazendo com que os produtos manufaturados tenham de ser
obtidos pela importao. J a estrutura produtiva dos centros considerada homognea e
diversificada. As diferenas estruturais entre centro e periferia traduzem-se em distintas
funes que cada polo cumpre na diviso internacional do trabalho, e correspondem a um
comrcio internacional baseado no intercmbio de alimentos e matrias-primas (com origem
na periferia) por bens industrializados (vindos do centro)
277
. Centro e periferia formam um

277
Uma ideia semelhante ao binmio cepalino do centro-periferia pode ser encontrada na obra Imperialism and
World Economy do intelectual bolchevique Nikolai Bukharin: [] the unequal development of productive
78
sistema nico em que os dois plos se interconectam e se condicionam reciprocamente
278
.
A partir da concepo de um sistema mundial composto por centro e periferia, o
pensamento cepalino distingue duas etapas do desenvolvimento: a etapa do desenvolvimento
para fora e a etapa do desenvolvimento para dentro. Na primeira etapa, a heterogeneidade e
a especializao da periferia se conformam e se consolidam na exportao de bens primrios.
Com o aumento do nvel da renda da economia mundial e da prpria periferia, o padro de
desenvolvimento desta se altera de forma espontnea, configurando a etapa do
desenvolvimento para dentro, baseado na industrializao e no fortalecimento do mercado
interno. Embora o desenvolvimento para fora possa fomentar o surgimento de diversos ramos
industriais, provocando uma reabsoro da fora de trabalho em condies de alta
produtividade, a especializao e a heterogeneidade no desaparecerem por completo. A
especializao e a heterogeneidade tambm no so necessariamente abolidas no
desenvolvimento para dentro. Assim, as caractersticas da economia perifrica tendem a se
reproduzir sob novas formas, ou seja, por mais avanos que as etapas do desenvolvimento
possam trazer, a estrutura produtiva da periferia, em relao ao centro, tende a permanecer
atrasada, pois no consegue gerar progresso tcnico e incorpor-lo produo em medida
similar ao centro. Dizia-se, portanto, que havia uma tendncia ao desenvolvimento desigual
dos dois polos, o que envolve uma desigualdade crescente entre os nveis de renda real
mdia e uma desigualdade quanto ao grau de penetrao e difuso do progresso tcnico
279
.
Cumpre destacar que o reconhecimento dessa tendncia consiste to somente numa
problematizao das etapas do desenvolvimento, haja vista que o desenvolvimento para
dentro era proposto pela CEPAL como estratgia de superao do subdesenvolvimento.
Embora o pensamento cepalino distinguisse etapas do desenvolvimento, preciso
ter em mente que essa distino no feita em relao aos pases desenvolvidos. O
desenvolvimento para fora tido como uma etapa que pode criar as condies do
desenvolvimento para dentro e este como uma etapa de superao daquele. A distino entre
etapas do desenvolvimento no corresponde concepo do subdesenvolvimento como etapa
para o desenvolvimento.

forces creates different economic types and different production spheres, thus increasing the scope of
international social division of labour. We have in mind the difference between industrial countries importing
agricultural products and exporting manufactured goods, and agrarian countries exporting the products of
agricultural production and importing the products of industry. (BUKHARIN, Nikolai. Imperialism and
World Economy Cap. 1. Disponvel em:
<http://www.marxists.org/archive/bukharin/works/1917/imperial/01.htm> Acesso em 01 fev. 2011).
278
RODRGUEZ, Octavio. O pensamento da CEPAL: sntese e crtica. In: Novos Estudos CEBRAP, n. 16, p.
8-28, dezembro. So Paulo: CEBRAP, 1986, p. 09-11.
279
RODRGUEZ, Octavio, op. cit., p. 11-12.
79
Na dinmica das relaes entre centro e periferia, a tendncia perpetuao das
caractersticas das economias perifricas faz com que o subdesenvolvimento no seja visto
como uma etapa na consolidao de uma economia desenvolvida. Nessa senda, Celso Furtado
disse que o subdesenvolvimento um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela
qual tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau superior de
desenvolvimento
280
. Com isso, a superao do subdesenvolvimento deveria reconhecer a
autonomia do processo que o configura, ou seja, deveria reconhecer a tendncia reproduo
do subdesenvolvimento. Tal reconhecimento era feito nas anlises estruturalistas da CEPAL,
as quais permitiam apresentar polticas de transformao da estrutura produtiva da periferia,
no marco de suas relaes comerciais com os centros, de modo a conduzir a superao do
subdesenvolvimento
281
.
Com vistas a superar o subdesenvolvimento, at meados da dcada de 1950, o
pensamento cepalino advogou a conduo deliberada do processo de industrializao,
enfatizando o papel do Estado nesse sentido, e passou tambm a defender a tese de que para
incrementar o crescimento econmico era necessrio estimular a produo de alguns bens
industriais e impedir as importaes de bens semelhantes, bem como de outros bens
prescindveis, de modo a satisfazer a demanda de importaes induzida pela produo
substitutiva
282
283
.

3.1.1.2 Teoria da dependncia

Contrariando a crena cepalina na superao do subdesenvolvimento, surgiu a teoria
da dependncia, que via essa superao com bastante ceticismo. A teoria da dependncia
passou a questionar o forte carter nacionalista do desenvolvimentismo da CEPAL, bem como
a perpetuao das relaes capitalistas decorrentes deste. Dentre os tericos da dependncia,
destacam-se, entre ns, Ruy Mauro Marini, Andr Gunder Frank e Vania Bambirra.
Segundo Vania Bambirra, os primeiros estudos sobre a dependncia surgiram, ao
menos no Brasil, por meio de intelectuais e militantes da esquerda revolucionria. A autora
destaca que a teoria da dependncia apoia-se, por exemplo, nas anlises de Marx e Engels

280
FURTADO, Celso. Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961, p. 180.
281
RODRGUEZ, Octavio, op. cit., p. 09.
282
Idem, p. 10 e 13.
283
A poltica de substituio de importaes foi defendida pela CEPAL at o final da dcada de 1960.
80
sobre o colonialismo e nas teorias do imperialismo de Lnin, Rosa Luxemburgo e Bukharin e
Hilferding
284
.
No Primer esbozo de las tesis sobre los problemas nacional y colonial apresentado no
Segundo Congreso da Internacional Comunista, Lnin aponta como tarefa fundamental dos
partidos comunistas criar e fomentar a distino entre:

Naciones oprimidas, dependientes, sin igualdad de derechos, y naciones opresoras,
explotadoras, soberanas, por oposicin a la mentira democrtico-burguesa, la cual
encubre la esclavizacin colonial y financiera - cosa inherente a la poca del capital
financiero y del imperialismo - de la enorme mayora de la poblacin de la tierra por
una insignificante minora de pases capitalistas riqusimos y avanzados
285
.

A base terica do dependentismo explica a oposio deste ao desenvolvimento de
cunho nacionalista concebido pela CEPAL na dcada de 1950, haja vista que este ia na
contramo do internacionalismo comunista.
Na obra Dialctica de la dependencia, Ruy Mauro Marini concebe a dependncia
como una relacin de subordinacin entre naciones formalmente independientes, en cuyo
marco las relaciones de produccin de las naciones subordinadas son modificadas o recreadas
para asegurar la reproduccin ampliada de la dependencia
286
. A isso Andre Gunder Frank
chamou de desarrollo del subdesarrollo
287
.
Para Ruy Marini, a relao de dependncia s pode gerar mais dependncia, no
podendo ser superada sem a supresin de las relaciones de produccin que ella involucra,
ou seja, sem uma revoluo socialista
288
.
Alm dos autores mencionados, surge, num segundo momento, na obra Dependncia e
desenvolvimento na Amrica Latina, de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, uma
teoria da dependncia menos inclinada ortodoxia marxista e no alinhada teoria do
imperialismo leninista (da qual se depreende a ideia de que os pases centrais se opunham
industrializao da periferia). A obra em questo traz ponderaes sobre o milagre
econmico brasileiro (iniciado em 1968) e reflete uma reao aos golpes militares ocorridos

284
BAMBIRRA,Vania. Teora de la dependencia: una anticrtica, p. 04-06. Disponvel em:
<http://www.amauta.lahaine.org> Acesso em 25 fev. 2011.
285
LNIN, Vladimir I. Primer esbozo de las tesis sobre los problemas nacional y colonial. Segundo Congresso
da Internacional Comunista, p. 03. Disponvel no website do Partido Comunista del Ecuador:
<http://www.pcecuador.org/docs/Primer_esbozo.pdf> Acesso em 13 fev. 2011.
286
MARINI, Ruy Mauro. Dialctica de la dependncia. Mxico: Ediciones Era, 1991, p. 04.
287
Cf. FRANK, Andre Gunder. Capitalismo y subdesarrollo en Amrica Latina. Buenos Aires: Siglo Veintiuno,
1974.
288
MARINI, Ruy Mauro. Dialctica de la dependncia. Mxico: Ediciones Era, 1991, p. 04.
81
na Amrica Latina a partir de 1964
289
. A anlise de Cardoso e Faletto mais conhecida verso
da chamada teoria da dependncia associada.
Essa vertente critica o modelo de substituio de importaes e o nacional-
desenvolvimentismo, e conhecida por enfatizar a interdependncia entre centro e periferia,
pois, a partir de uma anlise de fatores histrico-estruturais, leva em conta a dinmica entre a
economia nacional e a internacional. A realidade das naes subdesenvolvidas no vista
somente como o resultado de fatores externos. Do conflito existente entre classes e grupos
dominantes e dominados se depreende o aumento ou diminuio da dependncia dos pases
perifricos em relao ao centro. Assim, as relaes entre centro e periferia teriam como pano
de fundo um processo de dominao interno que serviria a interesses de grupos externos
290
.
O desenvolvimento considerado por Cardoso e Faletto como um processo social, no
qual mesmo seus aspectos puramente econmicos deixam transparecer a trama das relaes
sociais subjacentes. Os autores destacam que para a anlise do desenvolvimento
insuficiente apenas agregar a compreenso dos fatores sociais, os quais devem tambm ser
considerados em suas condies histricas particulares. Em suma, propem uma perspectiva
que no apenas justaponha, mas que seja capaz de vincular, de forma concreta, os elementos
econmicos e sociais do desenvolvimento, permitindo ver o desenvolvimento como resultado
da interao dos interesses e valores dos grupos e classes sociais. Nessa interao, a
oposio, conciliao ou superao dos interesses e valores d vida ao sistema scio-
econmico
291
.
A dependncia associada pode ser traduzida na associao dos pases latino-
americanos ao sistema dominante, como uma tentativa de promover o desenvolvimento. Para
os tericos da dependncia associada, a soluo desenvolvimentista para os pases perifricos
seria o influxo de poupana externa, visto que as oportunidades de desenvolvimento
autnomo por meio da substituio de importaes haviam se esgotado. Essa colaborao,
conforme lembra Bresser Pereira, j estava ocorrendo, desde os anos 50, quando as empresas
multinacionais comeam a investir na indstria latino-americana
292
.
Tempos depois, j sob certa influncia da teoria da dependncia, Celso Furtado

289
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Do ISEB e da CEPAL teoria da dependncia. In: TOLEDO, Caio Navarro
de (org.). Intelectuais e poltica no Brasil: a experincia do ISEB. Rio de Janeiro: Editora Revan, 2005, p.
221.
290
GRACIOLLI, Edlson Jos; DUARTE, Pedro Henrique Evangelista. A teoria da dependncia: interpretaes
sobre o (sub)desenvolvimento na Amrica Latina. In: 5. Colquio Marx e Engels, 2007. Anais do 5
Colquio Internacional Marx e Engels. Campinas, 2007, v. 1, p. 01-05.
291
CARDOSO, Fernando Henrique; FALETTO, Enzo. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina:
ensaio de interpretao sociolgica. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1975, p. 16-22.
292
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Do ISEB e da CEPAL teoria da dependncia..., p. 222.
82
escreveu O Mito do Desenvolvimento. Durante o perodo em que Celso Furtado chegou a
integrar a CEPAL (1949-1950), as anlises desta se concentravam na transformao da
estrutura produtiva, preterindo a abordagem sobre as relaes entre as diferentes classes e
grupos sociais envolvidos na transformao
293
, o que passou a ser levado em conta na obra em
questo. Nesse sentido, Furtado reitera a noo do subdesenvolvimento como processo
autnomo, dizendo que a tentativa de consider-lo como etapa para constituio de um estilo
de vida prprio do capitalismo industrial cntrico um mito, pois resulta num mimetismo
cultural, que s beneficia uma minoria nos pases perifricos. Para Furtado, por mais que o
nmero de privilegiados aumente, a distncia entre estes e o resto da populao s tende a
aumentar
294
.

3.1.1.3 Surgimento de novos elementos caracterizadores do desenvolvimento e do
subdesenvolvimento

A distino entre o desenvolvimento e o crescimento econmico s se tornou possvel
com a consolidao da industrializao dos pases ricos e com a industrializao, tardia, das
naes mais pobres. Nos pases que se industrializaram primeiro, as populaes mais pobres
tinham um maior acesso a bens materiais. Nos pases onde a industrializao foi tardia, ela
no desencadeou de forma necessria o acesso dos pobres a determinados bens materiais e
culturais, tais como sade e educao
295
. O tratamento sinonmico entre desenvolvimento e
crescimento econmico (gerado pela industrializao) permaneceu at meados da dcada de
1960, quando ento, em virtude das diferenas de resultados do processo de industrializao
entre os pases, o debate em torno do que seria o desenvolvimento ganhou novos rumos.
O desenvolvimento comeou a ser pensado como um processo que traz mudanas na
estrutura produtiva e que altera de modo significativo as condies sociais. O crescimento
econmico no descartado, mas a questo passa a ser ponderada a partir de variveis no
econmicas
296
, que levam a considerar o desenvolvimento como um problema que tambm

293
RODRGUEZ, Octavio, op. cit., p. 09.
294
FURTADO, Celso. O mito do desenvolvimento econmico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974.
295
VEIGA, Jos Eli da. Desenvolvimento Sustentvel o desafio do sculo XXI. Rio de Janeiro: Garamond,
2005, p.19.
296
Cf. FURTADO, Celso. Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961.
83
e sobretudo humano
297
.
O subdesenvolvimento passou a ser identificado pela presena das seguintes
caractersticas: insuficincia de renda per capita anual; subalimentao de parte significativa
da populao; altas taxas de mortalidade infantil; alto ndice de analfabetismo; baixo nvel de
indicadores que caracterizam a economia moderna (v.g. gerao de energia eltrica, consumo
de ao, etc.); falta de lderes
298
; desigualdade na distribuio da renda, verificando-se uma
grande disparidade entre ricos e pobres; baixos padres mdios de consumo e de qualidade de
vida; mau funcionamento das instituies polticas
299
.
Segundo Raymond Barre, as economias subdesenvolvidas tambm apresentam as
seguintes caractersticas:

a) So economias do dia-a-dia [...]. Os investimentos, que preparariam o
crescimento cumulativo, so freados de um lado pela insuficincia de poupana
interna resultante do baixo nvel de renda real e, de outro, pela falta de oportunidade
de investimento, devido fraca demanda de consumo interno, falta de mo-de-
obra qualificada e pobreza de infra-estrutura econmica. Se os detentores de renda
elevadas renem uma poupana, esta no canalizada para empreendimentos
produtivos [...]. As relaes econmicas internacionais, as trocas de produtos e
capitais, realizam-se no sentido de um empobrecimento progressivo dos pases
subdesenvolvidos; b) So economias dependentes das grandes empresas estrangeiras
que exploram seus recursos econmicos e sustentam a maior parte das suas
exportaes, bem como dos pases estrangeiros onde adquirem bens manufaturados,
servios e capitais; c) So economias [...] que no imprimem ao conjunto do pas os
impulsos criadores do desenvolvimento
300
.

Raymond Barre destaca, ainda, que as economias subdesenvolvidas no conseguem
cobrir os custos humanos, ou seja, aqueles que so destinados a permitir uma vida fsica e
mental mnima por meio de assistncia mdica, seguro em caso de invalidez, auxlio-
desemprego, atividade de prevenes higinicas, etc., e tambm aqueles que permitem a todos
os seres humanos um mnimo de conhecimentos (constata-se nos pases subdesenvolvidos
uma insuficincia na educao mdia da populao, que traz problemas para, por exemplo,
obteno de mo de obra qualificada)
301
.
Levando em conta os novos elementos que se acrescentaram discusso do tema do
desenvolvimento, Luiz Carlos Bresser Pereira, j na dcada de 1970, conceituou o
desenvolvimento como sendo um processo de transformao econmica, poltica e social,
atravs do qual o crescimento do padro de vida da populao tende a tornar-se automtico e

297
BARRE, Raymond. Economia poltica vol. 1. Rio de Janeiro So Paulo: Difel, 1978, p. 102.
298
Idem, p. 100-102.
299
NUSDEO, Fbio, op. cit., p. 347.
300
BARRE, Raymond. Economia poltica vol. 1..., p. 101.
301
Idem, p. 102.
84
autnomo
302
.

3.1.1.4 O ndice de desenvolvimento humano

Aps longas discusses em torno do tema, motivadas muitas vezes pela busca por uma
conceituao adequada, criou-se, por meio da Organizao das Naes Unidas, um ndice que
facilitou a adjetivao do desenvolvimento no sentido aqui empregado: o ndice De
Desenvolvimento Humano (IDH).
Surgido em 1990, o IDH representou uma ruptura com os antigos critrios de aferio
do desenvolvimento, descaracterizando-o como sinnimo de crescimento econmico, na
medida em que passou a levar em conta trs critrios, a saber: educao, renda e longevidade.
O IDH no exclui a ideia de crescimento, visto que o critrio renda calculado com base no
PIB per capita, mas, na medida em que avalia os critrios da educao
303
e da longevidade
304
,
cria dificuldades para que o crescimento seja tratado como sinnimo de desenvolvimento.
Com isso, o crescimento econmico passou a ser visto como um meio a servio do
desenvolvimento.
O IDH reflete um antigo propsito da teoria do desenvolvimento que consiste em
demonstrar a importncia de variveis no econmicas para o crescimento da produo e da
economia, propsito esse que tambm est presente, embora em menor grau e
teleologicamente diferente, na definio dada por Bresser Pereira, pela qual se centraliza a
noo de desenvolvimento na reproduo automtica e autnoma da qualidade de vida de
determinada populao
305
.

3.1.1.5 O Desenvolvimento como liberdade

Quando em 1999, Amartya Sen lana a obra Development as freedom

302
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1977, p. 21.
303
No critrio educao avaliada a taxa de alfabetizao, bem como o somatrio de pessoas que frequentam
cursos de nvel fundamental, mdio, superior, cursos supletivos e ps-graduao.
304
Nesse critrio so avaliadas a expectativa de vida da populao observada, as condies de sade e
salubridade do local e taxa de mortalidade infantil.
305
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser, op. cit., p. 22.
85
(Desenvolvimento como liberdade), as variveis no econmicas ganham novo vigor e novos
contornos.
Em Desenvolvimento como liberdade, Amartya Sen lana uma nova dimenso sobre
as variveis (ou determinantes) no econmicas, mormente pela construo terica das
liberdades instrumentais. No entanto, a instrumentalidade da liberdade na obra de Sen no se
volta apenas para os fatores de produo e de crescimento econmico, mas tambm para o
sentido mais amplo do desenvolvimento, ou seja, para alm do IDH. Em tal sentido,
consideram-se fatores como o papel das instituies e dos direitos humanos, reforando a
idia de que o desenvolvimento no pode ser reduzido ao crescimento econmico, sob pena
de uma relativizao das instituies democrticas e de uma preterio ao fato de que
liberdades e direitos contribuem para o progresso econmico
306
.
Conceber o desenvolvimento como liberdade permite compreender a importncia que
Amartya Sen d para os direitos civis e polticos enquanto liberdades que promovem o
desenvolvimento, mas que so tambm por esse promovidos. Sen deixa transparecer que h
uma via de mo dupla entre as liberdades humanas substantivas e o desenvolvimento
307
. A
presena do vocbulo como (ou do as em ingls) indica que o desenvolvimento pode ser
vislumbrado conforme a liberdade, sendo que a relao de conformidade entre duas coisas
pode significar, em escala crescente, uma mera analogia, uma semelhana e at mesmo uma
correspondncia. O como autoriza ainda a pensar que o desenvolvimento pode ser traduzido
em liberdade: o desenvolvimento como: um processo de expanso das liberdades humanas
308
.
Assim entendido, o desenvolvimento se caracteriza por um processo de remoo das
fontes de privao de liberdade, tais como a negao das liberdades civis e polticas por
regimes tirnicos, a pobreza extrema, a carncia de oportunidades econmicas, negligncia
e(ou) insuficincia dos servios pblicos (v. g. saneamento bsico, assistncia mdica e
segurana pblica)
309
.
Assim, preciso compreender o desenvolvimento como um processo integrado de
expanso de liberdades substantivas interligadas
310
. As liberdades substantivas podem ser
vistas como liberdades instrumentais, ou seja, como meios para o desenvolvimento. Amartya
Sen considera cinco tipos de liberdades instrumentais: a) liberdades polticas, que se referem
s oportunidades que as pessoas tm para escolher, fiscalizar e criticar os governantes, bem

306
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo de Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia
das Letras, 2000, p. 19-20.
307
Idem, p. 25.
308
Ibidem, p. 17.
309
Idem, p. 17-18.
310
Ibidem, p. 23-25.
86
como ter direito livre expresso do pensamento e a uma imprensa sem censura; b)
facilidades econmicas, que dizem respeito s oportunidades que os indivduos tm para
utilizar recursos econmicos com propsito de consumo, produo ou troca, bem como
acesso a crdito e a financiamentos para a atividade empreendedora; c) oportunidades sociais,
que so as disposies estabelecidas pela sociedade em reas como sade, educao, etc., com
o fito de promover liberdades substantivas que favoream no somente a vida privada dos
indivduos, como tambm uma participao mais efetiva nas atividades econmicas e
polticas. O analfabetismo, por exemplo, uma barreira para a participao em atividades
econmicas especficas ou sujeitas a fortes controles de qualidade, sendo tambm um
obstculo para a participao poltica, pois implica uma incapacidade de ler jornais, de
informar-se e de difundir ideias; d) garantias de transparncia, que dizem respeito necessria
sinceridade nas relaes entre as pessoas, pois a sociedade s opera com alguma presuno de
confiana. Ademais, garantir a transparncia pode dificultar e inibir a corrupo, a
irresponsabilidade financeira e transaes ilegais; e) e a segurana protetora, que consiste
numa rede de segurana social capaz de impedir a misria extrema e de aplacar os efeitos e as
necessidades geradas por crises econmicas (v. g. fome, falta de renda por desemprego, etc.)
As liberdades instrumentais so complementares e se reforam umas s outras, o que deve ser
levado em conta na elaborao de polticas desenvolvimentistas
311
.
A pobreza pode ser vista no apenas como baixa renda, mas como privao de
capacidades bsicas, podendo resultar em subnutrio
312
, mortes prematuras, morbidez
persistente, altos ndices de analfabetismo. De igual forma, as privaes provocadas pelo
desemprego no podem ser reduzidas mera falta temporria de renda; o desemprego uma
fonte de efeitos debilitares muito abrangentes sobre a liberdade, a iniciativa e as habilidades
dos indivduos
313
. Assim, evitar situaes de extrema pobreza pode, consequentemente,
evitar alm do problema da subnutrio e dos efeitos nocivos que ela gera para a sade,
tambm problemas relacionados ao analfabetismo e ao desenvolvimento das capacidades
cognitivas, os quais realimentam a pobreza
314
. As medidas estatais de erradicao ou ao

311
SEN, Amartya, op. cit., p. 55-57.
312
A subnutrio pode ser vista como um elemento caracterizador da pobreza. (Cf. JONSSON, Urban. As causas
da fome. In: VALENTE, Flvio Luiz Schieck (org.). Fome e desnutrio: determinantes sociais. So Paulo:
Cortez, 1986. p. 51). Nesse mesmo sentido, Jaime Saavedra e Omar S. Arias observam que a pobreza
extrema una medida de la incapacidad de adquirir la canasta alimentaria (cesta de alimentos) bsica que
cubre los requerimientos nutricionales mnimos en cada pas (SAAVEDRA, Jaime; ARIAS, Omar S.
Reduccin de la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: promesas y retos para las polticas
pblicas. In: MACHINEA, Jos Luis; SERRA, Narcis - editores. Visiones del desarrollo en Amrica Latina.
Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL, 2007, p. 201).
313
SEN, Amartya, op. cit. Idem, p. 35.
314
Nos casos de grave desnutrio podem ocorrer alteraes no sistema nervoso central responsvel pelas
87
menos mitigao da misria e a proteo aos desempregados em pocas de crise econmica
favorecem a superao das necessidades vitais dos indivduos, pr-condio
315
para uma vida
politicamente mais ativa dentro de um cenrio em que vigorem liberdades civis e polticas.
De igual modo, as polticas voltadas para a melhoria nas condies educacionais
podem desencadear uma srie de efeitos benficos, tanto em termos econmicos quanto
polticos. Em relao aos benefcios econmicos, tem-se, por exemplo, o estudo Investimentos
em educao e desenvolvimento econmico, realizado por Ricardo Barros e Rosane
Mendona para o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), que revela que a
melhoria na educao das pessoas envolvidas em atividades industriais eleva a renda per
capita dos salrios em cerca de 15 a 30%
316
. Ademais, levantamentos feitos pelo Banco
Mundial na Amrica Latina mostram que a pobreza pode ser de 25% a 40% mais baixa nas
famlias em que o chefe ou ambos os cnjuges possuem educao secundria completa em
relao s famlias com chefes e cnjuges que possuem apenas educao primria
317
. Dessa
forma, a melhoria na educao favorece um incremento na renda das pessoas e este,
conseqentemente, ajuda a reduzir a pobreza. Quanto menor a pobreza, menores sero as
privaes e maiores as possibilidades de a vida deixar de ser exclusivamente centrada na
satisfao de necessidades bsicas, permitindo, qui, que as pessoas se dediquem a outras

funes intelectuais dos indivduos , capazes de modificar a anatomia do crebro, reduzindo peso, tamanho,
volume e nmero de clulas (SAWAYA, Sandra Maria. Desnutrio e baixo rendimento escolar:
contribuies crticas. Estudos avanados [online] - 2006, vol. 20, n.58, pp. 133-146. Disponvel em:
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40142006000300015&script=sci_arttext Acesso em 18 ago.
2010.) A Organizao Mundial da Sade costuma trabalhar com a expresso Desnutrio Energtico-
Proteca, a qual se caracteriza pela reunio de condies patolgicas geradas pelo dficit calrico e proteico
(Cf. MONTEIRO, Brbara et al. A desnutrio infantil energtico-protica e suas implicaes no processo de
memria e aprendizagem motora. Anais do VI Congresso Goiano de Cincias do Esporte, Goinia 10-12 de
Junho de 2009.
Disponvel:http://www.rbceonline.org.br/congressos/index.php/congoce/VICONGOCE/paper/viewFile/179
6/382 Acesso em 18 ago. 2010.). A DEP, segundo Ana Lydia Sawaya cmplice secreta da pobreza,
visto que afeta o crescimento fsico e mental das crianas dos pases em desenvolvimento (SAWAYA, Ana
Lydia (org.) Desnutrio Energtico-Protica. In: Desnutrio Urbana no Brasil em um perodo de transio.
So Paulo: Cortez, 1997. p. 21). Da destacar Miguel ngel Arciniega que las personas desnutridas son ms
vulnerables a las enfermedades, corren el riesgo de desarrollar deficiencias antropomtricas, en ocasiones son
apticas, en general son menos capaces de llevar una vida sana con la suficiente energia para desempearse
de manera satisfactoria en la escuela o en el mercado de trabajo. ARCINIEGA, Miguel ngel Rojas. Los
Programas de Combate a la Pobreza en Mxico, p. 37. Disponvel em:
<http://www.economia.unam.mx/secss/docs/tesisfe/RojasAMA/Tesis.pdf> Acesso em 30 out. 2010.
315
Conforme salientou Machado Pauprio, um homem doente, miservel e ignorante no pode compreender e
muito menos viver os ideais democrticos (Teoria geral do Estado, p. 300).
316
BARROS, Ricardo Paes; MENDONA, Rosane. Investimentos em educao e desenvolvimento econmico.
Texto Para Discusso n 525. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, p. 2 e 6. Disponvel em:
<http://desafios2.ipea.gov.br/pub/td/1997/td_0525.pdf > Acesso em 24 set. 2010.
317
SAAVEDRA, Jaime; ARIAS, Omar S. Reduccin de la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina y el
Caribe: promesas y retos para las polticas pblicas. In: MACHINEA, Jos Luis; SERRA, Narcis (editores).
Visiones del desarrollo en Amrica Latina. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), 2007, p. 208.
88
dimenses da existncia, como, por exemplo, poltica.
Com isso, verifica-se que o desenvolvimento possui um inegvel vis de destinao,
ou seja, em princpio as polticas desenvolvimentistas visam a pacientes, indivduos
destinatrios. Entretanto, a viso do desenvolvimento como destinao deve ser superada com
o decurso do tempo. Da a perspectiva proposta por Sen centrar-se na questo da liberdade,
conduzindo a discusso do desenvolvimento para a percepo de que indivduos tambm
podem ser agentes e no meros beneficirios passivos dos programas sociais
318
.
Compreender os indivduos como agentes d s liberdades polticas uma justificao
ainda maior, pois o exerccio delas pode ajudar a impedir fomes coletivas e desastres
econmicos. Os governos democrticos (diferentemente dos governos autoritrios, que
dificilmente sofrem os efeitos das fomes coletivas e dos desastres econmicos), por estarem
sujeitos crtica pblica, so impelidos a adotar medidas preventivas contra esses males, por
isso que em toda a histria humana jamais se verificou fome coletiva em pases onde
funcionam uma efetiva democracia
319
.
Com base no que acima fora apresentado, a perspectiva de desenvolvimento que ser
adotada no presente estudo compreendida como a soma de perspectivas que se
complementam e se reforam: a de Bresser Pereira, a do IDH e a de Amartya Sen. Dessa
forma, o desenvolvimento aqui entendido como um processo mais ou menos contnuo de
transformaes socioeconmicas e polticas que: retiram, ou ao menos minimizam, fontes de
privao e opresso existentes numa sociedade; permitem a existncia de liberdades civis e
polticas, contribuindo para a manuteno de regimes democrticos; melhoram as condies
de vida de uma populao, ampliam a expectativa de vida das pessoas, as tornam mais
educadas, e delas afastam privaes que as impedem ou as indispe participao poltica;
promovem o empreendedorismo, a gerao de empregos e renda; e que fazem da democracia
uma forma de governo a ser preservada e a ser utilizada como instrumento do
desenvolvimento.

318
SEN, Amartya, op. cit, p. 26.
319
SEN, Amartya, op. cit., p. 30. Evidentemente, nas democracias existem pobreza, misria e fome, mas nelas a
fome ainda no atingiu propores nacionais, gerando efeitos catastrficos como os desencadeados pelo
Grande Salto para Frente do regime totalitrio de Mao Ts-Tung. Ademais, nas democracias jamais se viu o
espetculo macabro do genocdio deliberado pela fome, tal como o que vitimou mais de 7 milhes ucranianos
(1932-1933) na antiga URSS.
89
3.1.2 Desenvolvimento e democracia

A discusso sobre a relao entre desenvolvimento e democracia veio se modificando
juntamente com a evoluo das anlises isoladas dos dois temas.
Num primeiro momento o desenvolvimento, abordado como sinnimo de crescimento
econmico, compunha o rol das condies socioeconmicas da democracia. Dessa forma,
Robert Dahl, na obra A moderna anlise poltica (1966), observou que a prosperidade geral
favorece a estabilidade de todos os governos, mas particularmente a dos regimes
democrticos, que dependem da vontade da maioria
320
. Na mesma obra so mencionados
estudos realizados nas dcadas de 1950 e 1960 que favorecem a ideia de que h uma forte
relao entre a prosperidade popular e os governos democrticos. Mesmo em pases
subdesenvolvidos em termos econmicos verificou-se a relao entre a aproximao desses
com instituies e prticas democrticas com a riqueza do pas
321
. Em que pese nesse
momento histrico a questo do desenvolvimento estar ainda centrada no crescimento do PIB,
na distribuio da riqueza per capita, possvel subentender que para Dahl essa riqueza tem
de estar relativamente distribuda.
Seymour Martin Lipset, na obra O homem poltico, escrita na dcada de 1960, trabalha
a relao entre desenvolvimento econmico e democracia (captulo II), identificando uma
proporcionalidade direta entre a prosperidade de uma nao e a capacidade desta em sustentar
a democracia. Observa Lipset que:

Desde Aristteles at a atualidade, os homens tm argumentado que s numa
sociedade abastada, em que relativamente poucos cidados vivam ao nvel da
pobreza real, poder existir uma situao em que a massa da populao
inteligentemente participe da poltica e desenvolva a autodisciplina necessria para
evitar sucumbir aos apelos de demagogos irresponsveis. Uma sociedade dividida
entre uma grande massa pobre e uma pequena elite favorecida resultar numa
oligarquia (domnio ditatorial do pequeno estrato superior) ou em tirania (ditadura
de base popular)
322
.

As democracias exigem mais legitimidade do que as ditaduras
323
; so mais sensveis s
crises econmicas e por isso requerem estabilidade econmica para tambm se manterem

320
DAHL, Robert Alan. A moderna anlise poltica..., p. 137.
321
Idem, p. 137-139.
322
LIPSET, Seymour Martin. O homem poltico. Rio de Janeiro: Zahar, 1967, p. 49-50.
323
Idem, p. 61.
90
estveis
324
.
Com a paulatina insero de novas variveis para caracterizao do desenvolvimento,
este deixa de ser considerado como algo parte ou apenas favorvel democracia. Firma-se o
entendimento de que desenvolvimento e democracia esto diretamente relacionados. Assim,
em 1993, na Conferncia de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas, foi
reconhecida a indissocivel inter-relao entre democracia, desenvolvimento e direitos
humanos (civis, polticos e sociais), enfatizando-se que o desenvolvimento que apesar dos
novos elementos que se agregaram ao termo ao longo da histria, ainda era visto, nesse
momento, como sinnimo de crescimento econmico no pode servir de justificativa para a
violao de direitos humanos
325
. Nessa mesma linha Francis Fukuyama disse que h uma
inquestionvel relao entre o desenvolvimento econmico e a democracia liberal
326
.
Se outrora o desenvolvimento era considerado um elemento que favorecia a
democracia, hoje lcito dizer, mormente aps a obra Desenvolvimento como liberdade de
Amartya Sen
327
, que a democracia um elemento que favorece o desenvolvimento. Uma
democracia que reconhea o pluralismo existente na sociedade pode criar uma ordem
institucional capaz de processar pacificamente os conflitos de interesses e valores,
contribuindo, assim, para o desenvolvimento
328
.
Cumpre lembrar que no sentido dado por Sen ao desenvolvimento, a democracia no
apenas o favorece como tambm o caracteriza. Como fora dito, o desenvolvimento processo
integrado de expanso de liberdades substantivas; de eliminao de fontes de privao.
Ocorre, no entanto, que uma libertao mais concreta de determinadas fontes de privao
como, por exemplo, a negao de direitos civis e polticos e a negao de liberdade de
expresso, s pode ser verificada em democracias. Determinados direitos s podem

324
THESING, Josef. Estado de derecho y democracia. Una introduccin. In: THESING, Josef (org.). Estado de
derecho y democracia. Buenos Aires: CIEDLA, 1997, p. 16.
325
LEAL, Rogrio Gesta. Direitos humanos no Brasil: desafios democracia. Porto Alegre: Livraria do
Advogado; Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 1997, p. 138.
326
There is an unquestionable relationship between economic development and liberal democracy
(FUKUYAMA, Francis. The End of History and the Last Man. New York, NY: Free Press, 1992, p. 125).
327
Cf. SEN, Amartya, op. cit., p. 173-187.
328
A importncia da estabilidade dos regimes democrticos para o desenvolvimento tambm mencionada no
estudo de Adam Przeworski e Carolina Curvale: los enfrentamientos violentos retrasan el desarrollo, y a
veces lo paralizan, desviando recursos del mbito de la produccin, haciendo que invertir sea poco seguro.
Os autores observam que cualquier tipo de instituciones estables es mejor para el desarrollo que los
conflictos violentos, destacando que las instituciones estables proporcionan la seguridad necesaria para
fomentar la inversin y la innovacin (PRZEWORSKI, Adam; CURVALE, Carolina. Instituciones polticas
y desarrollo econmico en las Amricas: el largo plazo. In: MACHINEA, Jos Luis; SERRA, Narcis
(editores). Visiones del desarrollo en Amrica Latina. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), 2007, p. 158-159). Entretanto, essas afirmaes encontram algumas excees.
Ver nesse sentido a reportagem Violncia e negcios da Revista Exame de 24 de maio de 2006, p. 122-
125.
91
efetivamente existir e ser defendidos em Estados Democrticos, pois estes possuem
instituies aptas para tanto. No h nisso nada de surpreendente, haja vista que as
democracias dependem de certos direitos que so para com elas funcionais. Mas interessante
salientar que o que funcional para a democracia tambm pode ser funcional para o
desenvolvimento: as liberdades que permitem o funcionamento das democracias, das eleies,
tambm instrumentalizam o debate pblico e a luta contra outras fontes de privao (v.g.
misria, falta de saneamento bsico, educao, etc.), permitindo que o processo de
desenvolvimento seja norteado pela busca de solues mais sistmicas, sujeitas a discusses
pblicas e a escolhas racionais entre polticas desenvolvimentistas alternativas.

3.1.2.1 Desenvolvimento e liberdades polticas e civis

Para John Rawls, na obra Uma Teoria da Justia, as liberdades polticas, a liberdade
de expresso e reunio, a liberdade de conscincia e de pensamento, a proteo contra a
opresso psicolgica e a agresso fsica, a proteo contra a priso e a deteno arbitrrias, o
direito propriedade privada, antecedem as liberdades econmicas e sociais: a violao das
liberdades bsicas no podem ser justificadas nem compensadas por maiores vantagens
econmicas e sociais
329
.
Nesse mesmo sentido, Manoel Gonalves Ferreira Filho diz que a misso do Estado
contemporneo consiste em compatibilizar a preservao da liberdade com a proviso do
bem-estar
330
. No Estado Liberal, os direitos subjetivos dos cidados no eram o principal
elemento limitador do Estado; na verdade, era a prpria organizao estatal que criava limites
internos a sua atuao
331
. Com o alargamento dos papis do Estado, enfraquecem-se os limites
internos deste e os direitos individuais tornam-se mais importantes do que outrora foram. O
Estado desenvolvimentista tem a misso de promover os direitos sociais sem deixar de
garantir os direitos individuais, at porque, sem estes no possvel a democracia, a qual
indispensvel para a caracterizao do desenvolvimento.

329
RAWLS, John. Uma teoria da justia. So Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 65-66.
330
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A reconstruo da democracia..., p. 22-23
331
MONCADA, Lus S. Cabral de. Direito econmico, 4. Ed. Coimbra: Coimbra, 2003, p. 28.
92
3.1.2.2. Desenvolvimento, pobreza, educao e democracia

As disputas polticas so a superfcie da democracia, a qual se assenta na dinmica das
diversas esferas pblicas existentes na vida social. Antes das disputas polticas existe a
participao ativa do cidado capaz de influenciar as demais pessoas na formao da opinio
pblica. A dimenso ativa da cidadania exige direitos que podem ser mais adequadamente
tutelados numa democracia constitucional. Essa dimenso indispensvel para o
estabelecimento de polticas de desenvolvimento.
Tanto a participao mais ativa nas democracias quanto a viso das pessoas como
agentes do desenvolvimento baseiam-se no reconhecimento de direitos civis e polticos. No
entanto, no basta conferir direitos, preciso criar condies ao exerccio dos mesmos. O
primeiro passo para isso a eliminao da misria, a qual, conforme j destacava Aristteles,
torna as pessoas abatidas, apticas e as predispe obedincia servil
332
, incapacitando-as para
a participao poltica em uma sociedade democrtica. A pobreza extrema traz consigo uma
srie de problemas. As deficincias educacionais diretamente ligadas misria extrema
podem, por exemplo, comprometer o uso adequado das informaes obtidas pelos meios de
comunicao social, reduzindo o potencial dos indivduos para influir nos rumos da poltica e
contribuir para, por exemplo, a vitria de um candidato que corresponde s expectativas
polticas de um determinado segmento social destinatrio de polticas pblicas.
Nas democracias representativas, a extenso do sufrgio exige que os eleitores tenham
a capacidade de discriminao de fatos e de pessoas para melhor fazer suas escolhas. Tal
capacidade est atrelada a um mnimo de cultura poltica
333
. A questo da cultura poltica
passa necessariamente pelo problema da educao. Uma democracia sem educao produz
um eleitorado ignorante. Para que isso no acontea necessrio um ensino pblico universal
de qualidade, capaz de cultivar as virtudes cvicas e favorecer uma compreenso bsica da
estrutura do governo e dos princpios fundamentais que a informam
334
. Conforme adverte
James Bryce, a educao, se no faz dos homens bons cidados, facilita-lhes, pelo menos,
que assim se tornem
335
, pois presume-se que ela capaz de habilitar as pessoas a
compreender a necessidade de normas de tolerncia, de dificultar a adeso a doutrinas
extremistas e de favorecer escolhas polticas racionais. Quanto mais educada for uma pessoa,

332
ARISTTELES. A poltica. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 188.
333
CAVALCANTI, Temstocles Brando. Teoria do Estado. Rio de Janeiro: Borsoi, 1958, p. 293.
334
ADLER, Mortimer Jerome. A proposta Paidia. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 30
335
James Bryce apud LIPSET, Seymour Martin, op. cit., p. 55.
93
diz Lipset, maiores so as probabilidades de que ela creia nos valores democrticos e d seu
apoio a prticas democrticas
336
.
O processo de educao de uma pessoa dura a vida inteira e nela o perodo escolar
ocupa uma parte pequena.
337
Infelizmente, parece estar cada vez mais em voga as ideias de
que a educao termina com o ensino mdio ou aps a concluso de uma faculdade e de que a
educao s vale se tiver a chancela de uma instituio de ensino.
Presumir que uma pessoa esteja educada ao sair do ensino mdio algo temerrio. A
juventude pode ser um bice educao. Jovens podem ser mais facilmente treinados do que
educados. Por isso, observa Mortimer Adler, somente por meio das provaes da vida adulta,
somente com o alcance e a profundidade de experincias que contribuem para a maturidade,
podem os seres humanos tornar-se pessoas educadas
338
.
Adler observa, ainda, que o processo educacional visa ajudar os seres humanos a
tornarem-se pessoas educadas; o ensino o estgio preparatrio, cria o hbito de aprender e
proporciona os meios para continuar a aprendizagem ao se concluir todas as etapas da
escolaridade
339
. Sem que se desperte o hbito de aprender e buscar conhecimentos por conta
prpria, mais as pessoas se tornam sujeitas influncia dos meios de comunicao de massa.
Da a distino existente entre conhecimento e informao. Esta diz respeito a fatos isolados;
aquele trata das proposies gerais que permitem uma opinio esclarecida
340
. Sem o
conhecimento, as pessoas no conseguem refletir adequadamente sobre as informaes
recebidas e muito menos identificar erros, manipulaes, omisses e indues. Sem reflexo,
as informaes se perdem, deixam de incorporar o conhecimento. Sem conhecimentos
prvios, as informaes transmutam-se no prprio conhecimento; os meios de comunicao
de massa passam a transcender a sua funo de criadores de um referencial comum para as
discusses pblicas e cotidianas, ou seja, passam a assumir o papel das instituies de ensino.
A educao em um Estado Democrtico tem de estar assentada num sistema de ensino
de tronco nico, que seja em vrios aspectos cruciais e abrangentes nico e igual para cada
criana
341
. Assim sendo, aps a adolescncia os indivduos estaro habilitados a dar
continuidade aos estudos conforme suas vocaes e podero, se assim lhes aprouver, iniciar
dilogos sinceros e esclarecidos sobre os temas gerais e especficos da poltica.
No entanto, no se pode confundir ensino de tronco nico com filosofia oficial. Por

336
LIPSET, Seymour Martin, op. cit., p. 55-56
337
ADLER, Mortimer Jerome, op. cit., p. 23.
338
Idem, p. 23.
339
Ibidem, p. 24.
340
CAVALCANTI, Temstocles Brando, op. cit., p. 296.
341
ADLER, Mortimer Jerome, op. cit., p. 33.
94
tronco nico deve-se entender o ensino das linhas gerais e essenciais dos ramos do saber
inseridos no curriculum escolar. Filosofia oficial outra coisa; doutrinao; , como bem
observou Mario Ferreira dos Santos, um crime ao conhecimento
342
343
.
A questo da doutrinao nas escolas um tema que demanda estudos mais
aprofundados que vo muito alm do escopo do presente estudo. De qualquer maneira, a
meno ao problema salutar quando se pensa a educao para promoo do
desenvolvimento luz da democracia. As polticas educacionais que visam contribuir para o
desenvolvimento devem zelar pela neutralidade do ensino
344
, de modo a no comprometer, no
longo prazo, o funcionamento da democracia.

342
SANTOS, Mrio Ferreira dos. Anlise de temas sociais, vol. 3. So Paulo: Logos, 1962, p. 179.
343
As escolas no podem ser meios de doutrinao poltica; no devem ser usadas para formar militantes. Nesse
sentido, recente pesquisa do CNT/Sensus realizada em escolas pblicas e particulares brasileiras, divulgada
na Revista VEJA, Edio 2074, de 20 de agosto de 2008, sob o ttulo Doutrinao ou Educao? revela o
seguinte: 1) diante da pergunta Qual a misso da escola? 78% os professores responderam que formar
cidados e apenas 8% dos professores disseram que ensinar as matrias; 2) que 50% dos professores
considera que o discurso de seus pares politicamente engajado, contra 30% que acham que s s vezes
engajado e 20% que consideram que os professores so neutros; 3) que 29% dos professores se identificam
com Paulo Freire, 10% com Karl Marx, outros 10% com Gandhi e 6% com Jesus Cristo; 4) que a escolha dos
livros didticos em 61% dos casos est relacionada com a identificao do professor com o autor; 5) que 43%
dos professores pensam que os livros devem conscientizar os alunos sobre os problemas do mundo e que
44% pensam que a funo do livro transmitir contedo com clareza; 6) que 51% dos alunos avaliaram
positivamente Hugo Chvez, 65% dos alunos avaliaram positivamente Vladimir Lnin e 86% dos alunos
avaliam positivamente Che Guevara - sendo que os 14% restantes so neutros quanto a ele, ou seja, nenhum
estudante o avaliou negativamente. (Cf. Doutrinao ou Educao? In: VEJA, Edio 2074, de 20 de agosto
de 2008. So Paulo: Editora Abril, 2008, p. 76-77). Interpretando-se de forma sistmica esses dados,
possvel perceber que a formao de cidados, no sentido empregado pelos entrevistados na pesquisa do
CNT/Sensus, pouco ou nada tem a ver com o ensino de um mnimo de cultura poltica, pois muito prxima
est da doutrinao.
Exemplos de doutrinao abundam no sistema educacional brasileiro e esto presentes em todos os nveis de
educao. Na educao infantil pode-se citar o caso do Kit Gay (DVDs com histrias de amor
homossexual), que ser distribudo nas Escolas Pblicas para alunos de 7, 8 e 9 anos (Cf. ESTUDANTES da
rede pblica recebero kits gays em 2011. 17 dez. 2010. Disponvel em:
<http://www.lpc.org.br/noticias/1075-estudantes-da-rede-publica-receberao-kits-gays-em-2011> Acesso em
20 jan. 2011). J na educao de adolescentes tm-se as aulas carregadas de dio antiamericano do professor
Carlo do Anglo Vestibulares de Tatu-SP (Cf. YOUTUBE. Aula de Histria do Carlo - Anglo Tatu - Parte
1. Disponvel em: <http://www.youtube.com/watch?v=sV4JlAbhmVQ> Acesso em 12 jan. 2011).
344
Pensando na importncia da neutralidade do ensino voltado para crianas e adolescentes, a organizao
Escola sem Partido criou a lista dos cinco deveres do professor: 1. O professor no abusar da
inexperincia, da falta de conhecimento ou da imaturidade dos alunos, com o objetivo de coopt-los para esta
ou aquela corrente poltico-ideolgica, nem adotar livros didticos que tenham esse objetivo; 2. O professor
no favorecer nem prejudicar os alunos em razo de suas convices polticas, ideolgicas, religiosas, ou
da falta delas; 3. O professor no far propaganda poltico-partidria em sala de aula nem incitar seus alunos
a participar de manifestaes, atos pblicos e passeatas; 4. Ao tratar de questes polticas, scio-culturais e
econmicas, o professor apresentar aos alunos, de forma justa isto , com a mesma profundidade e
seriedade , as principais verses, teorias, opinies e perspectivas concorrentes a respeito; 5. O professor no
criar em sala de aula uma atmosfera de intimidao, ostensiva ou sutil, capaz de desencorajar a manifestao
de pontos de vista discordantes dos seus, nem permitir que tal atmosfera seja criada pela ao de alunos
sectrios ou de outros professores. (Disponvel em:
<http://www.escolasempartido.org/index.php?id=38,1,article,2,154,sid,1,ch> Acesso em 10 jan. 2011)
95
3.1.2.3 Desenvolvimento, corrupo e democracia

Na palestra Corruption and development, apresentada no Internacional Symposium on
the Prevention and Control of Financial Fraud (PEQUIM, 1998), Pieter Bottelier disse que a
corrupo uma grande inimiga do desenvolvimento, pois eleva os custos de transao, reduz
a eficincia da economia, reduz a transparncia das transaes entre Estado e iniciativa
privada e mina o potencial dos Estados para melhorar as condies sociais de suas
populaes. Bottelier salienta, ainda, que os custos da corrupo recaem sobre as pequenas
empresas e sobre os indivduos economicamente vulnerveis
345
.
Ocorre que o combate corrupo s pode potencialmente funcionar em regimes
polticos abertos, com fontes autnomas de informao, aceitao da oposio poltica e
garantias contra o arbtrio estatal. No Index of economic freedom de 2011, produzido pela
Heritage Foundation, possvel verificar que as naes democrticas so menos corruptas que
as no democrticas. Mas o detalhe interessante que o ndice no apresenta dados sobre a
corrupo em determinados pases, como o caso da Coreia do Norte
346
. A razo para essa
ausncia de dados simples: no h como saber o grau de corrupo na Coria do Norte, pois
no h imprensa livre e nem permitido a observadores externos empreender uma
investigao dessa natureza; as informaes acessveis so somente as produzidas pelos
rgos oficiais de imprensa
347
.

3.1.3 Desenvolvimento no Brasil

Dentro do conceito de desenvolvimento proposto por Bresser Pereira, possvel dizer
que o desenvolvimento brasileiro comea a decolar na dcada de 1930, quando o Brasil

345
BOTTELIER, Pieter. Corruption and development. In: Internacional Symposium on the Prevention and
Control of Financial Fraud, Beijing, 19-22 de outubro de 1998, p. 2. Disponvel em:
<http://www.icclr.law.ubc.ca/Publications/Reports/bott_pap.pdf> Acesso em 14 de nov. 2010.
346
HERITAGE FOUNDATION. 2011 Index of economic freedom. Disponvel em:
<http://www.heritage.org/index/ranking> Acesso em 28 jan. 2011.
347
Afonso Arinos, a partir do pensamento de Clemenceau, escreveu no texto Maturidade, publicado em
novembro de 1964, o seguinte: [...] em matria de desonestidade, a diferena entre o regime democrtico e a
ditadura a mesma que separa a chaga que corri as carnes, por fora, e o invisvel tumor que devasta os
rgos por dentro. As chagas democrticas curam-se ao sol da publicidade, com o cautrio da opinio livre;
ao passo que os cnceres profundos das ditaduras apodrecem internamente o corpo social e so por isto
mesmo muito mais graves. O trecho foi citado por Bonavides na obra Cincia Poltica, p. 266.
96
inicia um forte processo de industrializao, rompendo com as bases agrrias e tradicionais,
dando incio a uma soluo de continuidade no seu processo histrico
348
. No entanto, a
despeito de as caractersticas do incio do processo de desenvolvimento brasileiro se
aproximarem da definio de Bresser Pereira, prevaleceu no pas, at a dcada 1990, o
tratamento sinonmico entre desenvolvimento e crescimento econmico. As novas variveis
inseridas no debate do desenvolvimento e as transformaes sociais e polticas que o
caracterizam tal como prope Pereira -, permaneceram como um aspecto perifrico da
poltica desenvolvimentista brasileira.
Durante o regime militar, por exemplo, no se pensava a democracia como um fator
que contribui para o desenvolvimento e, embora direitos sociais como sade e educao
fossem inseridos nos planos para o desenvolvimento, o principal medidor deste foi o
crescimento econmico. No se pretende com isso dizer que no se promoveram
transformaes sociais significativas no perodo, mas apenas que essas no rompiam com o
tratamento do desenvolvimento como crescimento econmico.
A partir de meados da dcada de 1990, j se considerando o IDH, o Brasil d incio a
uma fase de reformas voltadas a melhorar os sistemas de educao, de sade, de saneamento
bsico, etc. Essas reformas passaram a ser reconhecidas como cruciais para o
desenvolvimento. Ademais, o pas passa, gradativamente, a estabelecer polticas de combate
misria (v.g. Bolsa Escola e Bolsa Famlia).
Entretanto, com a noo de desenvolvimento proposta por Amartya Sen, criaram-se as
bases para pensar o desenvolvimento considerando conjuntamente a importncia da
democracia. Assim, doravante, possvel problematizar as polticas desenvolvimentistas
brasileiras luz da democracia.
No obstante, levando-se em conta a importncia da economia mercado para a
democracia e para o desenvolvimento, tambm possvel analisar algumas polticas de
desenvolvimento sob a tica da livre concorrncia.

3.1.3.1 A revoluo industrial brasileira (1930-1945)

A decolagem do desenvolvimento chamada por Bresser Pereira de Revoluo

348
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983. So Paulo: Brasiliense, 1994,
p. 29.
97
Industrial Brasileira. Tal processo decorre da Revoluo de 30 que trouxe um rompimento
com a oligarquia agrrio-comercial e instaurou um governo identificado com ideais de
renovao poltica e do surgimento de oportunidades para o investimento em atividades
industriais, proporcionadas paradoxalmente pela depresso econmica dos anos 30
349
.
Observa Cyro de Barros Rezende Filho que independentemente dos efeitos
catastrficos da Depresso da dcada de 1930 (fator exgeno), o modelo agroexportador
brasileiro havia praticamente atingido seus limites estruturais no mesmo perodo, expondo
suas inadmissveis falhas endgenas, o que ficou claro com a incapacidade do modelo,
centrado na cultura do caf, em contornar o problema da superproduo. Somavam-se,
portanto, fatores exgenos e endgenos
350
.
A Revoluo de 30 marcou o incio da busca por um novo modelo econmico que
fosse capaz de minorar os efeitos depressivos da falncia do modelo agroexportador e
assegurar um mnimo de crescimento econmico para o pas. Para tanto, estabeleceram-se
restries capazes de manter um baixo fluxo de exportaes que possibilitasse a reconverso
dos macios fatores produtivos no setor agroexportador para outras atividades econmicas
ligadas ao mercado interno
351
.
O Estado Novo (1937-1945), perodo marcado pelo governo autoritrio de Getlio
Vargas, anulou o controle hegemnico que o setor agroexportador exercia sobre o governo
federal
352
e legou, por meio de ativa contribuio estatal, uma economia hbrida e
industrializada
353
.
Vale lembrar que Vargas, desde a Revoluo de 30, sofreu forte oposio das classes
apeadas do poder, o que o obrigou a buscar apoio entre o proletariado urbano por meio da
criao de extensa legislao trabalhista
354
, que culminaria no Decreto-Lei n 5.452 de 1943, a
Consolidao das Leis do Trabalho, que significou uma das principais transformaes sociais
que se somaram s transformaes polticas e econmicas do perodo.

349
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 31.
350
REZENDE FILHO, Cyro de Barros. Economia brasileira contempornea. So Paulo: Contexto, 2002, p. 20-
22.
351
Idem, p. 24-26.
352
Quando se menciona a ruptura com o modelo agroexportador e a anulao da sua influncia hegemnica
sobre a poltica econmica nacional, no se est a dizer que o modelo tornou-se dispensvel. Na verdade,
logo aps a Revoluo de 30, verificou-se um esforo em evitar o colapso da cafeicultura (v.g. o Conselho
Nacional do Caf, criado em 1931), haja vista que esta mantinha interligaes com setores comerciais e
financeiros do pas e mantinha-se como uma atividade rentvel. (REZENDE FILHO, Cyro de Barros, op. cit.,
p. 26 e 45).
353
REZENDE FILHO, Cyro de Barros, op. cit., p. 45.
354
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 31
98
3.1.3.2 De 1946 a 1954

Durante a Segunda Guerra verificou-se no Brasil uma reduo no ritmo de
desenvolvimento industrial. No entanto, em virtude da reduo das importaes no perodo de
guerra, o Brasil acumulou grandes saldos em cambiais estrangeiros, que permitiram a
continuidade, ainda que desacelerada, do desenvolvimento brasileiro no decnio seguinte.
Entre 1946 e 1955 houve um reequipamento da indstria nacional e o Brasil viveu um perodo
de prosperidade, marcado pelo crescimento da produo industrial e pelo crescimento do
Produto Interno Real per capita. Entre 1956 e 1961, o desenvolvimento econmico nacional
se consolida e chega ao fim a primeira fase da Revoluo Industrial Brasileira. Em 1961, por
exemplo, a taxa mdia de crescimento anual do Produto Interno Real chega a 11%
355
.
Entre 1946 e 1951, o Brasil foi governado por Eurico Gaspar Dutra. Embora a gesto
de Dutra no tenha conseguido frear o processo inflacionrio e o desequilbrio financeiro do
setor pblico, acabou ficando marcada pela retomada do crescimento interno do pas
356
.
Na gesto de Getlio Vargas (1951-1954), verificou-se algo bastante interessante para
o tema do desenvolvimento: a popularizao do debate sobre a estratgia de
desenvolvimento nacional, que ultrapassou os crculos tcnicos e atingiu o grande pblico. A
discusso girava em torno de trs propostas: a neoliberal, que privilegiava a participao do
capital estrangeiro; a nacional-desenvolvimentista, que defendia o incentivo estatal
industrializao do pas; e a nacionalista radical, que dizia que o Estado deveria exercer
amplos e rgidos controles sobre a economia
357
.
Mas, apesar do debate sobre a estratgia de desenvolvimento, o governo Vargas,
cercado pela oposio, no conseguiu adotar um projeto desenvolvimentista e acabou por se
dedicar quase exclusivamente ao saneamento econmico do pas
358
.

3.1.3.3 Plano de metas

Em 1956, ao assumir o governo, Juscelino Kubitschek reafirmou o compromisso

355
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983...,, p. 38-43.
356
357
Idem, p. 62.
358
Ibidem, p. 70.
99
eleitoral de promover o desenvolvimento, enfatizando a diversificao da indstria brasileira.
Para tanto, Juscelino criou o Conselho de Desenvolvimento Econmico, grupo responsvel
pela anlise da economia do pas e pela apresentao de propostas para a mesma. O principal
fruto do Conselho foi o Plano de Desenvolvimento Econmico, tambm chamado de Plano de
Metas, que tinha por fito aumentar o nvel de vida da populao por meio da oferta de novas
oportunidades de trabalho, mediante a diversificao da indstria
359
.
A elaborao do Plano de Metas baseou-se, essencialmente, nos estudos realizados
pelo grupo misto CEPAL-BNDES (criado em 1952), que foi poca presidido por Celso
Furtado
360
. A influncia do pensamento cepalino explica o apelo nacional-desenvolvimentista
pela industrializao do pas e a tcnica da substituio de importaes verificadas no Plano.
No obstante, o discurso nacional-desenvolvimentista de Juscelino foi tambm
respaldado teoricamente pelo Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), criado, ainda
na gesto de Caf Filho, pelo Decreto n 37.608 de 1955, como rgo vinculado ao Ministrio
da Educao e Cultura
361
.
Conforme observa Bresser Pereira:

Os principais intelectuais do ISEB foram os filsofos lvaro Vieira Pinto, Roland
Corbisier e Michel Debrun, o socilogo Alberto Guerreiro Ramos, os economistas
Igncio Rangel, Rmulo de Almeida e Ewaldo Correia Lima, o historiador Nelson
Werneck Sodr, e os cientistas polticos Helio Jaguaribe e Candido Mendes de
Almeida. Suas idias, de carter antes poltico do que econmico, completavam-se,
no plano econmico, com o pensamento estruturalista da CEPAL
362
.

V-se, portanto, que Juscelino buscou rodear-se de tcnicos, o que ajuda a
compreender o papel positivo que o governo exerceu no processo de conduo do
desenvolvimento
363
.
Vale destacar, tambm, a habilidade poltica de Juscelino na arbitragem de conflitos
socioeconmicos, o que favoreceu o investimento industrial privado e uniu o povo brasileiro
na busca pelo desenvolvimento
364
.
O Plano de Metas foi um plano qinqenal que previa o crescimento de 2% na renda

359
MENDONA, Marina Gusmo de; PIRES, Marcos Cordeiro. Formao econmica do Brasil. So Paulo:
Pioneira Thomson Learning, 2002, p. 275.
360
LOURENO, Gilmar Mendes. O BNDES e a matriz do crescimento. Anlise Conjuntural, v.29, n.05-06,
maio/jun. 2007, p. 18. Ver tambm: O ECONOMISTA. Conselho Regional de Economia 2 Regio -
Corecon-SP - n 186 - Especial - Dezembro 2004, p. 13. Disponvel em:
<http://www.coreconsp.org.br/jornal/jornal186.pdf> Acesso em 03 de mar. 2011.
361
ABREU, Alzira Alves de. O ISEB e o desenvolvimentismo. FGV-CPDOC. Disponvel em:
<http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/JK/artigos/Economia/ISEB> Acesso em 04 mar. 2011.
362
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Do ISEB e da CEPAL teoria da dependncia..., p. 204.
363
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 45-46
364
Idem, p. 47.
100
per capita anual, a substituio de 30% das importaes e a manuteno da inflao em 13,5%
ao ano, priorizando as seguintes reas: energia, indstrias de base, alimentao, transportes e
educao. Alm de ter promovido uma grande expanso da indstria, destacou-se por
apresentar um conjunto coerente de investimento para a economia nacional e pelo forte
comprometimento do setor pblico na consecuo dos seus objetivos, haja vista que o setor
pblico deveria suportar 50% dos investimentos
365
.
Entre 1956 e 1961, houve um crescimento industrial de 80%, sendo que nos setores do
ao, nas comunicaes e nos transportes o crescimento, respectivamente, foi de 100%, 380%
e 600%
366
. A participao da indstria manufatureira no produto interno bruto (PIB) manteve-
se no crescendo em que j vinha desde 1950, chegando a 27,5% no ano de 1961
367
.
Contudo, embora tenha dado amplo suporte ao empresariado brasileiro, o
nacionalismo no prevaleceu na orientao do desenvolvimento industrial do governo
Juscelino, pois se verificou uma abertura cooperao internacional
368
. Alm de a poltica
econmica visar criao de condies tanto para o florescimento de empresas privadas
nacionais quanto de estrangeiras
369
, previa-se que o capital estrangeiro deveria ter um
tratamento preferencial
370
, o que pode ser constatado pela manuteno da Instruo 113 da
Superintendncia da Moeda e Crdito (SUMOC), instituda em 17 de janeiro de 1955, que
tinha por escopo atrair investimentos estrangeiros
371
.
Como o Brasil j era um pas relativamente industrializado, que ampliava cada vez
mais o nmero de indstrias nacionais e que praticava uma poltica restritiva s importaes,
os investimentos estrangeiros que outrora eram destinados essencialmente para os servios
pblicos, aos transportes e ao comrcio pois o capitalismo internacional queria garantir, no
mercado interno brasileiro, destinao para seus produtos manufaturados e por isso investia
pouco em atividades produtivas passaram, gradativamente, a ser destinados a atividades
industriais. Uma das indstrias que passaram a receber investimentos foi a automobilstica,
que em 1955 era absolutamente inexpressiva, chegou em 1960 a uma produo de 133.078

365
366
Idem, p. 85.
367
368
ABREU, Alzira Alves de, op. cit.
369
MENDONA, Marina Gusmo de; PIRES, Marcos Cordeiro, op. cit., p. 275.
370
371
MENDONA, Marina Gusmo de; PIRES, Marcos Cordeiro, op. cit., p. 276. Para uma anlise aprofundada
da Instruo 113 da SUMOC ver: CAPUTO, Ana Claudia. Desenvolvimento econmico brasileiro e o
investimento direto estrangeiro: uma anlise da instruo 113 da sumoc 1955/1963. Dissertao de
Mestrado apresentada ao Programa de Ps Graduao em Economia da Universidade Federal Fluminense.
Niteri RJ, 2007. Disponvel em: <http://www.uff.br/cpgeconomia/novosite/arquivos/tese/2007-
ana_claudia_caputo.pdf> Acesso em 08 mar. 2011.
101
veculos, com uma taxa de nacionalizao superior a 90%, trazendo benefcios sistmicos
para a economia brasileira (crescimento no nmero de empregos, maiores investimentos para
as indstrias de base e de autopeas, fortalecimento do comrcio de veculos, etc.)
372
.
Alm da Instruo 113 da SUMOC, o governo concedeu incentivos fiscais e
creditcios para que novas indstrias fossem instaladas no pas
373
.
Entretanto, o acelerado desenvolvimento econmico da gesto de Juscelino resultou
num agravamento das presses inflacionrias e do desequilbrio entre as regies do pas, bem
como num descontrole governamental sobre os gastos pblicos e as contas externas
374
.
Ademais, a questo do financiamento do Plano de Metas tornou-se um problema para
o governo. Na ausncia de um sistema financeiro apto a captar poupanas para os
investimentos e sendo difcil um aumento da carga tributrio ou um arrocho nos salrios,
optou-se pelo financiamento inflacionrio. A baixa nos preos das commodities impediu que
as exportaes servissem para equilibrar os financiamentos. Dessa forma, o setor pblico,
principal agente na execuo do Plano, acabou sendo muito pressionado.
De qualquer forma, apesar dos problemas decorrentes do processo desencadeado pelo
Plano de Metas, em 1961, conforme pontua Bresser Pereira, nesse momento o
desenvolvimento brasileiro j se teria tornado automtico, necessrio e independente
375
.
Assim, entre 1940 e 1961, deu-se continuidade Revoluo Industrial Brasileira
iniciada na dcada de 1930. Rezende Filho destaca que o Plano de Metas foi a
complementao do processo de industrializao iniciado durante o Estado Novo, que acabou
concretizando a auto-suficincia em bens de consumo no durveis
376
. Nesse perodo: o PIB
do Brasil cresceu 232% e a renda per capita teve um aumento de 86%; verificou-se uma forte
industrializao diretamente ligada substituio de importaes; surgiu uma nova classe de
empresrios industriais, com esprito empreendedor, com possibilidades de gerir os
investimentos e com disposio a correr os riscos inerentes atividade econmica;
presenciou-se uma crescente participao governamental no produto e no investimento
nacional, no que, alis, o Brasil seguiu a tendncia das naes desenvolvidas
377
, embora entre
ns o aumento da carga tributria no tenha sido suficiente para equilibrar os gastos

372
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 44 e 48-49.
373
MENDONA, Marina Gusmo de; PIRES, Marcos Cordeiro, op. cit., p. 274.
374
Idem, p. 274 e 278.
375
376
377
Nos Estados Unidos, a participao das despesas pblicas no produto nacional bruto era de 2,5% em 1880,
subiu para 19,8% em 1957; na Frana era de 14% em 1913, passou para 32,3% em 1957; na Inglaterra era
8,9% em 1890, passou para 36, 6% em 1955 (PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no
Brasil, 1930-1983..., p. 57).
102
governamentais; a inflao manteve-se como uma constante no processo de desenvolvimento
do pas
378
, chegando, na dcada de 1960, a uma mdia superior a 50%; houve um aumento na
urbanizao do pas; observou-se uma manuteno da distribuio desequilibrada da renda
entre as regies do pas; os salrios aumentaram
379
.

3.1.3.4 De 1961 a 1964

Durante o curto governo de Jnio Quadros teve incio a desestruturao do modelo
substitutivo de importaes
380
, em virtude do esgotamento das oportunidades de substituio.
Juntamente com isso, verificou-se um processo de concentrao de renda que trouxe
dificuldades para um crescimento do mercado de bens de consumo capaz de manter elevada a
demanda agregada
381
.
No governo de Joo Goulart, durante o perodo parlamentarista, que durou de
setembro de 1961 at janeiro de 1963, verificou-se uma poltica econmica indefinida que
agravou o descontrole monetrio-financeiro que vinha desde a renncia de Jnio Quadros.
Esse descontrole fortaleceu a ideia de que o Brasil necessitava de um presidente com plenos
poderes para govern-lo. Concomitantemente, a esquerda exercia forte presso sobre o
governo para que as Reformas de Base fossem realizadas, mesmo que contrariando preceitos
institucionais
382
383
.
No ano de 1962, os dficits das empresas estatais de transporte e energia foraram a
emisso primria de moeda, que foi acelerada tambm pela concesso de um 13 salrio aos
trabalhadores urbanos em setembro e a inflao mensal oscilou entre 5 e 7%. Agravavam-
se os problemas com o balano de pagamentos. Nos meses de agosto e setembro houve uma

378
Em virtude da constncia do processo inflacionrio, surgiu o debate entre monetaristas e estruturalistas. Estes
diziam que a inflao era um fenmeno natural do processo de desenvolvimento, sem, contudo, chegar ao
extremo de dizer que uma condio desse processo; aqueles diziam que a inflao no era natural ao
desenvolvimento e devia ser eliminada. (PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil,
1930-1983..., p. 58-60).
379
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 52-64.
380
MENDONA, Marina Gusmo de; PIRES, Marcos Cordeiro, op. cit., p. 286-291.
381
382
REZENDE FILHO, Cyro de Barros, ob.cit., p. 107.
383
A esquerda dizia que as reformas deviam ser feitas na ordem ou na marra. Leonel Brizola, por exemplo,
defendia publicamente o rompimento com a ordem institucional: Ou o poder de decidir para reformar ser
exercido por homens pblicos representativos, por meio do processo democrtico, ou o povo irromper pelo
caminho da insurreio, caminho que tambm um direito quando o povo no tem outra alternativa de
libertar-se. (Leonel Brizola apud REZENDE FILHO, Cyro de Barros, ob.cit., p. 112).
103
onda de greves e distrbios, que serviram de pretexto para Goulart exigir mais poderes para
si
384
.
Diante das aspiraes de Goulart e do suporte que recebia da esquerda, a direita
passou a se opor ferrenhamente ao governo. O aumento da oposio obrigou Goulart a se
aproximar cada vez mais da esquerda, tornando-se refm desta. Com a vitria do
presidencialismo no plebiscito de janeiro de 1963, o cenrio poltico brasileiro que j
apresentava forte polarizao, tendeu ainda mais radicalizao
385
.
Como presidente do Brasil, Goulart viu-se como responsvel pela implementao das
Reformas de Base. Dentre as reformas estavam: a reforma agrria, a distribuio dos
benefcios do crescimento econmico, a alfabetizao em massa, a concesso de voto aos
analfabetos e de direitos polticos a recrutas e suboficiais das Foras Armadas
386
.
Para sanear os problemas econmicos, Joo Goulart nomeou Celso Furtado para o
Ministrio do Planejamento. Furtado identificou como causa da inflao brasileira o excesso
de demanda causado por dispndio pblico, e elaborou o Plano Trienal de Desenvolvimento
Econmico e Social (colocado em prtica ainda em janeiro de 1963), que previa o controle da
expanso do crdito destinado iniciativa privada e fixava metas decrescentes para a inflao
e para a reduo dos gastos pblicos. O Plano tinha por escopo estabilizar a economia para
permitir uma posterior retomada do desenvolvimento
387
.
O Plano Trienal no conseguiu cumprir as metas que previa e foi abandonado em
junho de 1963. Os problemas econmicos se agravaram e Joo Goulart, que tentou durante
muito tempo manter uma postura mais centrista, ao se ver isolado diante de uma forte
oposio por parte da direita, rende-se, em 1964, s propostas da esquerda. Essa escolha de
Goulart culminou no Golpe Militar do dia 31 de maro de 1964
388
.
Para Marina Mendona e Marcos Pires, o golpe de 1964 significou a vitria definitiva
do modelo de desenvolvimento associado e dependente, cuja implantao fora iniciada no
governo JK
389
.

384
REZENDE FILHO, Cyro de Barros, ob.cit., p. 108-109.
385
Idem, p. 107-109.
386
Ibidem, p. 109-110.
387
Idem, p. 110.
388
389
MENDONA, Marina Gusmo de; PIRES, Marcos Cordeiro, op. cit. 296.
104
3.1.3.5 O desenvolvimento durante o perodo ditatorial

Em 15 de abril de 1964, o marechal Humberto de Alencar Castelo Branco assume a
presidncia. A nova administrao tinha por objetivos recuperar a confiana dos credores
internacionais e combater a inflao que sinalizava um ndice de 140% para 1964, de modo
a permitir a retomada do crescimento econmico. Para tanto, elaborou-se o Plano de Ao
Econmica do Governo (PAEG), que previa cortes drsticos nos gastos pblicos
(principalmente no que diz respeito aos programas de investimento e s despesas de custeio) e
majorao das tarifas dos servios pblicos (v.g. transportes e energia eltrica). No obstante,
o governo promoveu uma total reformulao do sistema tributrio, dificultando a evaso
fiscal, aumentando as alquotas dos impostos e centralizando a mquina arrecadadora nas
mos do governo federal
390
.
As medidas tomadas por Castelo Branco surtiram efeito. O dficit pblico que tinha
sido de 4,2% em 1963 caiu para 3,2% em 1964 e chegou a 1,1% em 1965, o que provocou
uma desacelerao na emisso primria de moeda. Entretanto, a estabilizao promovida pelo
PAEG trouxe consigo um declnio no ndice geral do salrio mnimo e grandes dificuldades
para o setor produtivo, principalmente nos setores em que predominavam pequenas e mdias
empresas, o que implicou um processo de concentrao, por meios de fuses, e a incorporao
de empresas de mdio porte pelo capital externo, que acabou sendo o principal beneficirio do
PAEG
391
. Em virtude dessa postura, o governo de Castelo Branco considerado por Bresser
Pereira como sendo imobilista e antiindustrializante, pois priorizou a estabilizao
monetria e o combate inflao, sacrificando o desenvolvimento
392
.
Durante o governo de Costa e Silva (1967-1969), as esperanas na redemocratizao
foram dissipadas, levando at mesmo lderes que apoiaram o golpe, como o caso de Carlos
Lacerda, a romper com o governo. O Congresso Nacional chegou a ser colocado em recesso
por dez meses e 93 parlamentares tiveram seus mandatos cassados
393
.
A poltica econmica de Costa e Silva foi realizada pelo Plano Estratgico de
Desenvolvimento (PED). Quando em 1968 o PED passou a ser aplicado de forma integral,
comearam a ser verificados bons resultados, tais como o crescimento do PIB em 9,3% e uma
expanso industrial de 15,5%. Em 1969, o crescimento do PIB manteve-se na faixa dos 9% e

390
391
Idem, p. 119-123.
392
393
105
a produo industrial cresceu 11%. As minidesvalorizaes cambiais peridicas adotadas a
partir de 1968 atraram investimentos estrangeiros e facilitaram a obteno de emprstimos no
exterior. Ademais, o PED, por meio de uma poltica de crdito, fomentou o consumo interno
de bens durveis (v.g. eletrodomsticos e automveis)
394
.
Embora, a partir de 1969, o modelo de desenvolvimento da administrao Costa e
Silva tenha passado a se basear na atuao estatal combinada com empresas multinacionais e
com o grande capital nacional, no se pode esquecer que a classe mdia tinha grande
importncia para o governo. Como nesse momento no havia participao poltica direta, o
governo procurou legitimar-se frente classe mdia tornando-a coadjuvante do
desenvolvimento, estimulando o seu poder de consumo pela melhoria da remunerao e da
facilitao do acesso ao crdito, dando incentivos para que a classe se tornasse investidora
395
.
O perodo que vai de 1969 a 1985 compreende o chamado Projeto Brasil-Potncia e
dentro desse intervalo de tempo, verificou-se, entre 1969 e 1973, o Milagre Econmico
Brasileiro.
Segundo Rezende Filho, o Projeto Brasil-Potncia, reproduzia os objetivos da
administrao Kubitschek, com nfase no crescimento do setor industrial produtor de bens de
consumo durveis, visando modernizao do pas e sua incluso no sistema capitalista
mundial na qualidade de parceiro privilegiado. Para tanto, deu-se seguimento ao modelo de
desenvolvimento iniciado na gesto Costa e Silva, que visava sincronizar a atuao do Estado,
das empresas multinacionais e do grande capital nacional. Ao Estado cabia o investimento em
infraestrutura e a atuao monopolista em setores tidos como estratgicos; s multinacionais
cabia a funo de impulsionar o desenvolvimento, ampliando a capacidade produtiva j
instalada, ocupando nichos de mercado que naturalmente se abririam e operando a
modernizao do pas via transferncia de tecnologia, sendo que o aporte de capital dessas
empresas seria favorecido por incentivos fiscais; ao grande capital nacional cabia associar-se
s multinacionais na explorao de recursos minerais e ocupar espaos de produo e
distribuio destinados ao mercado interno
396
.
O perodo do milagre correspondeu quase totalidade do governo de Emlio
Garrastazu Mdici (1969-1974). Nesse perodo a economia brasileira foi beneficiada pelo
crescimento do comrcio e dos fluxos financeiros internacionais e tambm pela existncia de
uma base industrial que vinha desde Kubitschek. O legado estrutural do Plano de Metas

394
395
Idem, p. 126-129.
396
Ibidem, p. 133-134.
106
permitiu um novo ciclo expansivo da indstria, especialmente dos setores produtores de bens
durveis
397
.
Criou-se o I Plano Nacional de Desenvolvimento, que props e cumpriu as metas de
crescimento para o pas
398
. Assim, entre 1969 e 1973, o PIB nacional cresceu a uma taxa
mdia de 10,9% ao ano. Entretanto, o crescimento no foi autossustentado, pois no
promoveu uma ampliao real do mercado interno, no aumentou a capacidade de poupana
nacional e tambm porque para cada ponto percentual de crescimento do PIB verificou-se um
aumento de mais de 2% no valor das importaes, as quais cresceram a uma taxa anual de
24% no perodo
399
. Ademais, o crescimento do perodo veio acompanhado de um aumento da
concentrao de renda
400
e de uma deteriorao de indicadores sociais. Essa disparidade entre
crescimento econmico e indicadores sociais utilizada como um exemplo histrico da
diferena entre crescimento e desenvolvimento
401
.
No obstante, outras distores foram observadas no perodo 1969-1973: a) a
concentrao de renda ocorreu tanto em nvel pessoal como regional, sendo que a Regio
Sudeste, tal como ocorria desde 1950, continuou sendo a mais beneficiada, concentrando as
oportunidades de emprego da indstria e tambm o setor de servios; b) o Estado tornou-se o
principal agente econmico do pas: na rea bancria comercial, ele passou a responder por
50% dos depsitos e dos emprstimos; por meio do BNDE e outros bancos oficiais,
praticamente monopolizou os recursos destinados a investimentos fixos; chegou, por
exemplo, a exercer um controle de 80% na capacidade de gerao de energia eltrica do pas e
de 72% dos ativos da indstria siderrgica; foram criadas 231 empresas pblicas federais e
estaduais; o Estado tornou-se o maior empregador do pas, abrangendo 8,5% da populao
economicamente ativa e 19,4% do emprego urbano assalariado. A hipertrofia estatal no setor
produtivo acabou prejudicando grandes projetos sociais como o Movimento Brasileiro de
Alfabetizao (Mobral) e o Plano Nacional de Sade
402
. Alm disso, o papel primordial

397
LACERDA, Antnio Corra de; et al. Economia brasileira. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 113.
398
399
Idem, p. 135.
400
Este processo de concentrao de renda garantiu a manuteno do mercado em nveis elevados para as
indstrias dinmicas, tecnologicamente de ponta. (PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise
no Brasil, 1930-1983..., p. 202)
401
LACERDA, Antnio Corra de; et al., op. cit. 115.
402
O Mobral, que se propunha eliminar o analfabetismo presente entre quase 50% da populao brasileira
adulta, apesar da grande publicidade oficial que recebeu, teve sua modesta realizao de 11% contestada, na
prtica, por outro rgo governamental, o IBGE. O Plano Nacional de Sade, que visava erradicar todas as
doenas tpicas do subdesenvolvimento, por meio de campanhas de vacinao em massa e da construo de
uma rede de postos de sade abrangendo todo territrio nacional, permaneceu em grande parte como
inteno, acabando por transformar-se em apndice da Previdncia Social, onerando-a em demasia.
(REZENDE FILHO, Cyro de Barros, ob.cit., p. 145-146).
107
exercido pelo Estado foi aos poucos excedendo sua capacidade de investimento, tornando o
projeto de desenvolvimento dependente de recursos internos e externos
403
. O endividamento
externo lquido passou de US$ 3,1 bilhes, em 1967, para US$ 6,2 bilhes em 1973
404
.
O governo de Ernesto Geisel (1974-1979) coincidiu com um processo de
desacelerao econmica, que culminou na recesso de 1981, e com uma tendncia de
crescimento da inflao. Entre 1974 e 1981, o PIB cai para uma mdia de 5,4% e a taxa de
inflao atinge uma mdia de 60%
405
.
A desacelerao da economia trouxe para o governo de Geisel o desafio de dar
continuidade ao crescimento econmico, principal fonte de legitimidade do regime militar. Na
tentativa de superar esse desafio, foi elaborado, em 1975, o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND), que trazia o objetivo de eliminar os estrangulamentos
estruturais da economia brasileira
406
.
O II PND priorizava e objetivava, para o perodo 1975-1979, o seguinte:

a) indstria de bens de capital (mquinas, equipamentos pesados, eletrnica pesada);
b) produo de insumos bsicos (ao, fertilizantes, celulose, alumnio,
petroqumica); c) minerao (ferro, bauxita); d) expanso da capacidade energtica
(hidreltricas de Itaipu, Sobradinho, Tucuru); tudo concomitante com um
crescimento anual do PIB da ordem de 10%
407
.

Alm disso, o II PND visava superar as disparidades regionais do pas. Dessa forma,
implantou projetos prioritrios nas regies Sul, Nordeste e Norte (III Polo Petroqumico,
Albrs, Alunorte, Minerao Amaznia) e criou projetos especiais como a Polonordeste e
Poliamaznia
408
.
Esse macroprojeto foi financiado por meio de endividamento externo
409
. A dvida
federal interna foi multiplicada por 2,4 e a dvida externa lquida foi elevada em 513%
410
. De
certa forma, o endividamento externo e a possibilidade de aumento dos dficits comerciais
foram riscos assumidos pelo II PND, como forma de superar a crise e o
subdesenvolvimento
411
. Ocorre que o grande endividamento e um elevado dficit comercial
acabaram neutralizando, ao menos temporariamente, os efeitos positivos das mudanas

403
REZENDE FILHO, Cyro de Barros, ob.cit., p. 140 e 144-146.
404
LACERDA, Antnio Corra de; et al., op. cit., p. 114.
405
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 218 e 225.
406
407
408
Idem, p. 149.
409
REZENDE FILHO, Cyro de Barros, op. cit, p. 150.
410
Idem, p. 147.
411
108
estruturais e do crescimento econmico, o que implicou o abandono do II PND em 1977
412
.
Ademais, outro fator explica o abandono do II PND: ele deu continuidade, ainda que
em menor proporo, ao agigantamento do Estado promovido pelo governo Mdici, o que
desencadeou forte oposio da imprensa mais conservadora (v.g. revista Viso e jornal O
Estado de So Paulo), que via nesse processo uma estatizao da economia. A reao da
imprensa logo recebeu o apoio do grande empresariado nacional, que passou, paulatinamente,
a se opor no s ao II PND, mas tambm ao regime militar
413
414
.
J o governo de Joo Baptista Figueiredo (1979-1985) tinha por principal funo
completar a abertura poltica lenta, gradual e segura tambm chamada de processo de
redemocratizao iniciada pelo governo Geisel com a extino, em 31 de dezembro de
1978, do AI-5. Se at meados da dcada de 1970 subsistiam, alm do bom desempenho da
economia, outras formas de legitimao do regime militar, tal como a represso da atividade
guerrilheira no pas, quando, por exemplo, esta eliminada, obrigando a esquerda a levantar a
bandeira da democracia, levando alguns setores da sociedade a parar de temer a subverso
socialista, a legitimidade da administrao dos militares foi cada vez mais sendo reduzida ao
fator econmico. Assim, o perodo de transio para a democracia buscaria novamente se
legitimar pelo bom desempenho da economia. Criou-se ento, sob a orientao de Delfim
Neto, Ministro do Planejamento, o III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-1985).
415

O III PND no estabelecia metas numricas, apenas contemplava diretrizes gerais,
tais como: a manuteno do crescimento econmico, melhora na distribuio de renda,
reduo das desigualdades regionais, reduo da dvida externa e controle da inflao
416
.
No entanto, o governo Figueiredo herdou uma situao econmica bastante
complicada, que foi aos poucos se agravando. O endividamento, por exemplo, transformou-
se, desde 1979, em uma bola de neve incontrolvel que viria a ser o principal entrave ao
desenvolvimento do pas. A partir de 1981, o Brasil se endividava quase exclusivamente para
pagar juros. Alm disso, a inflao aumentou significativamente, chegando j ao final de
1979 a 77,2%
417
. Em 1981, o PIB sofreu decrscimo de 1,6%. Em 1982, a economia brasileira
estagnou. J em 1983, a inflao chegou a 211% e embora os salrios a ela estivessem
indexados, perdiam seu valor mais rapidamente do que em perodos anteriores. Desde ento,

412
Cf. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 228-233.
413
LACERDA, Antnio Corra de; et. al., op. cit., p. 124-125.
414
O rompimento da burguesia com o regime militar foi tardio em relao aos demais setores da sociedade.
(Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 257)
415
REZENDE FILHO, Cyro de Barros, op. cit., p. 147, 153 e 156. E tambm PEREIRA, Luiz Carlos Bresser.
Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 257-261.
416
417
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 231-233 e 241.
109
houve tambm um grande crescimento da dvida interna, uma inibio do consumo e uma
crescente especulao financeira. Assim, conforme observou Rezende Filho, a base de
sustentao do regime entra em processo de deteriorao, o que foi decisivo para a
redemocratizao
418
.

3.1.3.6 De 1930 Nova Repblica

Na chegada Nova Repblica, a situao do Brasil pode ser interpretada de diversas
maneiras, conforme o entendimento que se d ao subdesenvolvimento: se o
subdesenvolvimento for visto como baixa renda per capita em relao a outros pases, ento o
Brasil chegou at a como um pas subdesenvolvido ou em estgio intermedirio de
subdesenvolvimento; se for sinnimo de pobreza, algumas regies do pas eram
subdesenvolvidas e outras desenvolvidas; se for compreendido como incapacidade de integrar
a maior parte da populao ao mercado e de evitar o subemprego, a subnutrio e a
marginalizao, o pas era subdesenvolvido; se entendido como sinnimo de dependncia
tecnolgica e cultural, o pas ainda seria subdesenvolvido, embora tendendo a abandonar essa
situao. Por ter entrado no caminho da superao da dependncia tecnolgica e cultural,
Bresser Pereira observa que dizer que o Brasil um pas perifrico um afirmao apenas
parcialmente verdadeira, pois o pas deixou de ser mero absorvedor de cultura estrangeira e
reprodutor dos padres de consumo centrais, para comear a gerar cincia crtica e tecnologia
prpria. Diante dessas possibilidades interpretativas, Bresser Pereira sugeriu que o Brasil
fosse caracterizado como um pas subdesenvolvido industrializado
419
.
Apesar da complicada situao econmica, o Brasil chegava Nova Repblica com
um significativo mercado interno e, em relao ao PIB, como a oitava economia do mundo,
embora com uma participao no correspondente no comrcio internacional
420
.

418
419
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983..., p. 278-279.
420
Idem, p. 280.
110
3.1.3.7 Nova Repblica

O governo de Jos Sarney (1985-1990) tinha por misso concluir a plena
democratizao do pas e, para esse intento, buscou legitimar-se, essencialmente, pelo
combate inflao. No entanto, as tentativas de debelar a inflao Planos Cruzado, Bresser
e Vero no foram exitosas e acabaram agravando ainda mais a situao econmica do
Brasil
421
.
Durante a gesto de Fernando Collor de Mello (1900-1992), criou-se o Plano Collor,
que visava promover uma deflao, abrir o mercado brasileiro por meio de uma liberao das
importaes e privatizar empresas estatais. Apesar de pretender uma modernizao do pas, o
Plano Collor no previu os custos sociais desse processo, principalmente no que diz respeito
ao mercado de trabalho
422
.
Embora ao longo de 1990, tenha se verificado uma queda nas taxas de inflao, em
1991 ela tornaria a crescer devido ao descontrole governamental sobre o dficit pblico. E j
ao final de 1990 verificou-se um crescente desemprego, mas que de certa forma foi mascarado
pelo crescimento da economia informal
423
.
Aps o impeachment de Collor, assumiu o governo Itamar Franco, tendo por principal
desafio promover a estabilizao da economia. A estabilizao comeou a ser viabilizada a
partir de 1993, quando o ministro da Economia, Fernando Henrique Cardoso, implantou o
Plano Real, tambm conhecido por Plano de Estabilizao Econmica.
O Plano Real foi implementado em trs etapas: a) a fase 1 teve incio em 14 de junho
de 1993, com o Programa de Ao Imediata (PAI), pelo qual fora diagnosticadas
necessidades e implementadas medidas para atend-las, com vistas a promover uma reforma
no setor pblico e equilibrar as finanas pblicas (v.g. reduo de gastos da Unio, busca por
uma maior eficincia do setor pblico, aperfeioamento do programa de privatizao, etc.); b)
a fase 2, implementada em 27 de maio de 1994, trouxe a URV, que serviu como mecanismo
para facilitar a introduo de uma nova moeda; c) na fase 3, em 1 de julho de 1994, instituiu-
se a nova moeda, o Real. Pelo seu xito, o Plano Real tem sido considerado um dos mais
bem-sucedidos programas de estabilizao da histria do Brasil
424
425
.

421
REZENDE FILHO, Cyro de Barros, ob.cit., p.166 e 171.
422
Idem, p. 184-185.
423
Ibidem, p. 187.
424
LACERDA, Antnio Corra de; et al., op. cit., p. 205-212.
425
Uma anlise bastante didtica sobre o Plano Real pode ser encontrada na cartilha A nova moeda: perguntas e
111
Pouco tempo depois da entrada em vigor do Plano Real, em 1994, o PIB cresceu
5,67%, a indstria teve uma expanso de 7%, a agropecuria cresceu 7,6% e o setor de
servios 4%. Segundo dados do IBGE, entre junho de 1994 e maro de 1995, a produo
industrial cresceu 15,5%, sendo que os bens durveis expandiram-se 29,7% e os bens de
capital 27,2%. Ademais, a queda da inflao promovida pela nova moeda, somada a um
incremento da massa salarial e do nvel de emprego, trouxe um aumento significativo no
poder de compra da populao
426
.
Na gesto de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o Plano Real no sofreu
alteraes bsicas, mantendo-se eficiente na manuteno da inflao e o PIB cresceu a uma
mdia de 2,3% ao ano
427
. Alm disso, a economia brasileira aprofundou suas relaes com
uma economia cada vez mais internacionalizada
428
.
Entretanto, apesar da estabilidade econmica e do crescimento econmico, a insero
do Brasil na economia mundial forou as empresas nacionais a adotarem processos mais
racionais (produtivos e/ou administrativos) que trouxessem um incremento na produtividade,
de modo a torn-las mais competitivas, o que desencadeou, em certos setores da economia, a
substituio de trabalhadores pelo binmio informtica-robtica, tornando o desemprego um
problema estrutural e fazendo com que, em 1997, a economia informal atingisse o ndice de
57,7% do total da fora de trabalho do pas. Verificou-se tambm uma progressiva
desnacionalizao da economia brasileira, particularmente no setor industrial
429
e uma
tendncia a uma cada vez maior dependncia do ingresso de capital externo para zerar os
dficits do balano de pagamento
430
.
Apesar dos problemas da gesto de Fernando Henrique Cardoso, no se pode negar
que ela legou ao governo de Lus Incio Lula da Silva uma estabilidade econmica que
permitiria o bom desempenho da economia nos anos posteriores.
Convm salientar que ainda faltam anlises mais detalhadas sobre o perodo em que
Lula esteve na presidncia do Brasil. Por essa razo, limitar-se- aqui, tal como fora feito com

repostas, publicada em 1994 pelo SEBRAE. Ver tambm: FILGUEIRAS, L. Histria do Plano Real. So
Paulo: Boitempo, 2003.
426
LACERDA, Antnio Corra de; et. al., op. cit., p. 212.
427
MDIA de PIB de Lula chega a 3,6% e supera era FHC. O Globo. Disponvel em:
<http://oglobo.globo.com/economia/mat/2007/09/17/297753314.asp> Acesso em 04 mar. 2011.
428
429
No setor de fabricao de material eltrico, por exemplo, a participao das quatro empresas lderes (todas
controladas pelo capital externo) subiu de 21% do total da receita operacional do setor para 86% entre 1979 e
1995. No mesmo perodo, no setor de alimentos e bebidas, a fatia do capital estrangeiro subiu de 16% para
29%, quase dobrando; na rea de alimentos congelados, de 43% para 81%, repetindo a performance; e no de
mquinas e equipamentos, de 40% para 62% (REZENDE FILHO, Cyro de Barros, ob.cit., p. 193).
430
Idem, p. 191-194.
112
os perodos anteriores, a apresentao das caractersticas gerais do governo de Lula no tocante
ao desenvolvimento.
No primeiro governo Lula (2003-2006), o PIB cresceu respectivamente 0,5%, 4,9%,
2,3% e 3%, dentro de uma conjuntura em que a economia mundial crescia quase o dobro
dessas taxas e os pases emergentes, cerca de trs vezes mais. A constatao da disparidade do
crescimento brasileiro em relao a outras economias em desenvolvimento talvez explique a
reviso metodolgica das contas nacionais feita pelo governo, de modo a alterar o peso e a
composio de indicadores bsicos da economia, o que implicou um aumento das taxas de
crescimento. Pelos dados revistos, o crescimento do PIB, respectivamente, ficou assim: 1,1%,
5,7%, 3,2% e 4%. A mudana metodolgica permitiu tambm uma diminuio do peso da
dvida pblica e da carga tributria em relao ao PIB
431
.
J no segundo mandato, impulsionado pela conjuntura econmica externa favorvel, a
economia brasileira obteve um bom desempenho, principalmente na exportao de
commodities (nesse sentido, vale destacar a alta demanda chinesa por matrias-primas).
Assim, o crescimento do PIB durante o segundo governo Lula foi de 6,1% em 2006,
chegando a aproximadamente 7,5% em 2010
432
. Segundo o IBGE, o PIB brasileiro atingiu a
quantia de R$ 3,675 trilhes, o que implicou um aumento do PIB per capita para R$
19.016
433
.
Entretanto, a carga tributria continuou aumentando: no perodo completo, ela foi de
32,5% do PIB, em 2003, segundo os novos critrios do IBGE, para 35% do PIB em 2009
434
.
Em 2009, o Brasil subiu para a 14 posio entre os pases com a maior carga tributria
435
. Em
2010, segundo estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT), a carga
tributria correspondeu a 35,04% do PIB
436
. Segundo o Fundo Monetrio Nacional (FMI),
apesar do aumento da arrecadao, o pas continua gastando mais do que tem. Para 2010, o
FMI projetou um gasto pblico de 38% do PIB, deixando o Brasil, entre os pases emergentes,

431
ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma avaliao do governo Lula: a rea econmica. Revista Espao
Acadmico, n 113, Outubro de 2010, p. 40-41. Disponvel em:
<http://periodicos.uem.br/ojs/index.php/EspacoAcademico/article/viewFile/11273/6144> Acesso em 02 mar.
2011.
432
Idem, p. 41-42
433
IBGE. Em 2010, PIB varia 7,5% e fica em R$ 3,675 trilhes. 03 de mar. 2011. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1830&id_pagina=1>
434
ALMEIDA, Paulo Roberto de, op. cit., p. 41.
435
IBPT. Brasil sobe no ranking mundial dos pases com maior carga tributria. Disponvel em:
<http://www.ibpt.com.br/img/_publicacao/13891/189.pdf> Acesso em 06 mar. 2011.
436
IBPT. Carga tributria brasileira mantm ritmo significativo de crescimento. Disponvel em:
<http://www.ibpt.com.br/img/_publicacao/13913/191.pdf> Acesso em 02 mar. 2011.
113
atrs somente da Rssia no quesito
437
.
Ademais, Lula deixou a presidncia com uma dvida bruta de 64% do PIB, a maior
dos ltimos dez anos, decorrente, basicamente, do endividamento interno, pois o externo
limita-se a 3,4% do PIB
438
. Da dizer Paulo Roberto de Almeida que a inflao manteve-se
estvel graas atitude responsvel do Banco Central que contrabalanou o comportamento
fiscalmente irresponsvel do governo. Apesar do aumento na arrecadao, observa Almeida
que houve um retorno pfio em termos de investimento produtivo, e uma administrao de
despesas altamente deformada do ponto de vista da eficincia alocativa do oramento
pblico
439
.
No que tange produo agrcola, vale destacar que entre 2003 e 2010 a rea plantada
cresceu de 57.616.177 (ha) em para 67.181.336 (ha) e a rea colhida foi de 56.847.124 (ha)
para 63.980.726 (ha)
440
.
No geral, o governo Lula se beneficiou da demanda externa e da expanso da
economia mundial. No entanto, cresceu menos que outros pases emergentes, o que
explicado pelo:

Tradicional estrangulamento macro e microeconmico do Brasil, representado pela
insuficincia de investimentos e de infra-estrutura
441
e pelo chamado custo-Brasil
a enorme carga tributria, o custo do capital e as dificuldades burocrticas que
penalizam as atividades produtivas de maneira geral e a indstria de manufaturados
em particular
442
.

Para resolver os problemas referentes infraestrutura, o governo lanou, em janeiro de
2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Segundo o website oficial do PAC,
o programa um novo conceito de investimento em infraestrutura que, aliado a medidas
econmicas, vai estimular os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar benefcios sociais

437
ARRECADAO aumenta, mas pas ainda gasta mais do que tem. Veja.com. Disponvel em:
<http://veja.abril.com.br/noticia/economia/brasil-e-o-que-mais-arrecada-entre-os-paises-emergentes> Acesso
em 06 mar. 2011.
438
Lula deixar para o seu sucessor dvida bruta de 64% do PIB, a maior dos ltimos dez anos. 15 de maio 2010.
O Globo. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/mat/2010/05/15/lula-deixara-para-seu-sucessor-
divida-bruta-de-64-do-pib-maior-dos-ultimos-dez-anos-916593616.asp> Acesso em 24 fev. 2011.
439
440
IBGE. Levantamento sistemtico da produo agrcola: pesquisa mensal de previso e acompanhamento das
safras agrcolas no ano civil - 2001-2010, Janeiro de 2011, p. 02-03. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/agropecuaria/lspa/lspa_201101.pdf> Acesso 03 mar.
2011.
441
J em julho de 2005, um estudo elaborado por Ernesto Borges para a Revista Conjuntura Econmica,
chamava a ateno para risco de o Brasil ter um apago logstico em virtude da falta de investimentos em
infraestrutura (Cf. BORGES, Ernesto. Logstica: um setor beira do colapso. Conjuntura Econmica, julho
de 2005, vol. 59, n 07, p. 24-32). Esses problemas, ao menos numa anlise preliminar, parecem no terem
sido resolvidos pelos ambiciosos Programas de Acelerao do Crescimento (PAC I e PAC II).
442
114
para todas as regies do pas. Alm de investimentos, o PAC prev medidas institucionais e
econmicas que promovam a incluso social e uma melhor distribuio de renda, que
estimulem o crdito e o financiamento, que tornem a economia brasileira mais atraente a
investimentos, etc
443
.
As aes do PAC apresentam trs eixos: a) infraestrutura logstica; b) infraestrutura
social e urbana; c) infraestrutura energtica. Convm destacar que as obras do PAC foram
executadas num ritmo bastante lento at o final de 2009. Em 2010, ano eleitoral, houve uma
acelerao no programa de acelerao, visto que o governo dobrou os investimentos do
PAC
444
. Apesar da acelerao, at junho de 2010 somente metade das obras do PAC haviam
sido concludas. No eixo de infraestrutura logstica, cerca de um tero das aes programadas
para o perodo 2007-2010 no foram finalizadas; no eixo de infraestrutura social e urbana,
somente 21% das aes foram concludas (s 27% das obras de habitao e saneamento foram
concludas); no eixo de infraestrutura energtica, apenas 30% das obras estavam
prontas
445
446
.

443
PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO - PAC. Disponvel em:
<http://www.brasil.gov.br/pac/> Acesso em 19 jan. 2011.
444
Cf. GOVERNO dobra investimentos em obras do PAC no ano eleitoral. 03 mar. 2010. Contas Abertas.
Disponvel em: <http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?Id=49> Acesso em
11 nov. 2010.
445
GOVERNO conclui menos da metade das aes do PAC previstas at 2010. 02 jun. 2010. Disponvel em:
<http://noticias.uol.com.br/especiais/pac/ultnot/2010/06/02/governo-conclui-461-das-acoes-do-pac-menos-
da-metade-prevista-para-o-periodo-2007-2010.jhtm> Acesso em 11 nov. 2010. Ver tambm: MAIOR parte
das obras de habitao e saneamento do PAC est em fase de execuo. 02 jun. 2010. Disponvel em:
<http://noticias.uol.com.br/especiais/pac/ultnot/2010/06/02/maior-parte-das-obras-de-habitacao-e-
saneamento-do-pac-esta-em-fase-de-execucao.jhtm> Acesso em 11 nov. 2010.
446
interessante analisar o fenmeno da acelerao do PAC luz das instituies do Estado de Direito que
informam a democracia. Em 2009, o audacioso plano foi alvo de muitas crticas, principalmente no que tange
ao uso inadequado de recursos pblicos, fraudes em licitaes e constatao de obras superfaturadas. As
crticas partiram de diversos segmentos da sociedade. No entanto, um aspecto importante para o caso foi a
atuao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que chegou a embargar diversas obras do PAC. Diante do
papel fiscalizador exercido pelo TCU, reagiu o presidente Lula dizendo que os rgos fiscalizadores
atrapalham o desenvolvimento do pas, chegando inclusive a questionar a legitimidade do TCU para
embargar obras irregulares: "Com que direito algum para uma obra por nove meses?. Lula disse ainda que
o TCU tinha uma "mentalidade persecutria" e que obstava, por meio de "regrinhas completamente imbecis",
a atuao do governo na promoo do bem da coletividade (Cf. RGOS que fiscalizam obras travam o
Brasil, diz Lula. 24 de outubro de 2009. Estado.com. Disponvel em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,orgaos-que-fiscalizam-obras-travam-o-brasil-diz-
lula,455745,0.htm> Acesso em 11 nov. 2010. Ver tambm: LULA recorre a perereca para criticar lentido de
licenas. 1 de maio de 2009. O Globo. Disponvel em:
<http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?page=&cod=549531> Acesso em 11 nov.
2010). Quando em 2010 teve incio a temporada de inauguraes das obras do PAC e tendo o Presidente da
Repblica feito dessas um meio de propaganda poltica antecipada da candidata Dilma Rousseff, a quem
serviu, amide, de cabo eleitoral, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) acabou condenando o Presidente
algumas vezes, diga-se por essas condutas. Diante das condenaes, Lula disse que no se pode ficar
"subordinado ao que um juiz diz", o que significa dizer que o Presidente no est sujeito a Lei Eleitoral. Essa
declarao gerou notas de repdio da Associao dos Magistrados Brasileiros e da Associao de Juzes
Federais do Brasil, sendo que ambas enfatizaram que nenhum cidado tem o direito de infringir" a Lei
Eleitoral, que todos esto subordinados legislao brasileira" e que, nas palavras de Gilmar Mendes, o
115
Em relao ao problema do emprego no pas, o governo Lula terminou com uma taxa
de desemprego de 6,1%
447
.
Segundo o discurso do governo e de seus apoiadores incondicionais, durante a era
Lula cerca 21,8 milhes de pessoas saram da misria, a renda dos 10% mais pobres teria
crescido seis vezes mais que a renda dos 10% mais ricos e aproximadamente 11,7 milhes de
empregos formais foram criados
448

449
. Nessa mesma linha, o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA) afirmou que entre 2005 e 2008, 18,5 milhes de brasileiros
mudaram de classe social, ascendendo da classe baixa para a mdia e desta para a alta. Ocorre
que, para chegar a essa concluso, o IPEA considerou a renda individual de R$ 465 ao ms
como classe alta. Nesses termos, 7 milhes de pessoas ingressaram na classe mdia e 11,5
milhes de pessoas na classe alta
450
. O conceito de classe alta utilizado pelo IPEA
sobremaneira contribuiu para a propaganda do milagre econmico do governo Lula.

Presidente deveria ser o primeiro cidado a defender o cumprimento da Constituio Federal e das decises
judiciais, fazendo valer os princpios da harmonia e da independncia dos Poderes. (Cf. Associao de
Juzes critica declaraes de Lula sobre Justia Eleitoral. 09 abr. 2010. Disponvel em:
<http://www.ajufe.org.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=1904:associacao-de-
juizes-critica-declaracoes-de-lula-sobre-justica-eleitoral&catid=65:ajufe-na-imprensa> Acesso em 30 out.
2010. Ver tambm: AMB repudia declaraes de Lula sobre Justia Eleitoral. 09 abr. 2010. Estado.com.
Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,amb-repudia-declaracoes-de-lula-sobre-
justica-eleitoral,536180,0.htm> Acesso em 30 out. 2010). Mas h mais um detalhe: em novembro de 2010, a
revista Isto Dinheiro revelou que o partido que mais foi beneficiado pelas doaes das empreiteiras que
atuavam, segundo o TCU, de forma irregular no PAC, foi o Partido dos Trabalhadores, agraciado com a
mdica quantia de R$70 milhes. (Cf. Empreiteiras irregulares no PAC doaram R$ 70 mi ao PT. Isto
Dinheiro. Disponvel em:
<http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/41097_EMPREITEIRAS+IRREGULARES+NO+PAC+DOARA
M+R+70+MI+AO+PT> Acesso em 22 jan. 2011). Assim, a um s tempo, no caso acima relatado, evidencia-
se o desrespeito a uma srie de instituies que sustentam o Estado de Direito e a democracia: a) o Executivo
desrespeitou tanto o Poder Judicirio quanto o Poder Legislativo, visto que o TCU rgo auxiliar deste. Tal
desrespeito mostra a dificuldade do governo em aceitar a existncia mecanismos de controle externo e, em
ltima instncia, a existncia de outros poderes aos quais deve se harmonizar; b) a legalidade foi
desrespeitada; c) a reao histrinica em torno da atuao do TCU mostrar-se-ia relacionada ao
financiamento do partido governista nas eleies de 2010.
447
TAXA de desemprego no Brasil chega a 6,1% em janeiro 24 fev. 2011. Disponvel em:
<http://economia.uol.com.br/ultimas-noticias/efe/2011/02/24/taxa-de-desemprego-no-brasil-chega-a-61-em-
janeiro.jhtm> Acesso em 28 fev. 2011.
448
FREI BETTO. O governo Lula 19 dez. 2010. Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=6634> Acesso em 17 jan.
2011.
449
Entretanto, pesquisa realizada em parceria com o Instituto Brasileiro de tica Concorrencial (ETCO) e o
Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas (Ibre/FGV), revelou que ente 2008 e 2010 a
economia informal cresceu na mesma proporo do PIB brasileiro, chegando a ser, em 2010, responsvel
pela movimentao de R$ 650 bilhes (FGV: economia informal j supera R$ 650 bi em 2010.
EXAME.com. Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/economia/brasil/noticias/fgv-economia-informal-
ja-supera-r-650-bi-em-2010> Acesso em 23 fev. 2011).
450
EM trs anos, 18,5 milhes de brasileiros mudam de classe social, diz Ipea 05 de novembro de 2009.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/003/00301009.jsp?ttCD_CHAVE=12715>. Ver tambm:
<http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL1366774-9356,00-
EM+TRES+ANOS+MILHOES+DE+BRASILEIROS+MUDAM+DE+CLASSE+SOCIAL+DIZ+IPEA.html
>. Acesso em 01 de mar. 2011.
116
3.1.3.8 Direitos sociais e IDH

Ao final da dcada de 1960 surgiram elementos que caracterizavam o
subdesenvolvimento, embora estes no chegassem, por mais paradoxal que isso possa parecer,
a influir decisivamente na conceituao de desenvolvimento. Fatores como subalimentao
da populao, mortalidade infantil, analfabetismo, falta de acesso energia eltrica,
saneamento bsico, prestao de servios mdicos inadequados e instituies polticas eram
ponderados como variveis que apenas tangenciavam o debate acadmico do
desenvolvimento: este era sinnimo de industrializao e crescimento econmico. Com o
tempo, esses elementos ganharam fora, at que, no final da dcada de 1970, o
desenvolvimento passasse a ser visto como um processo que traz mudanas sociais
significativas, melhorando a qualidade de vida da populao.
A paulatina insero de variveis no econmicas na discusso do desenvolvimento,
somada ao advento do IDH e da concepo do desenvolvimento como liberdade trazido por
Amartya Sen, conduz a pensar o desenvolvimento no Brasil sob a perspectiva dos efeitos que
desencadeia por todo o corpo social, pelo grau de atendimento aos direitos sociais, pelo IDH e
pela medida em que a melhoria das condies de vida contribui para sustentar a democracia.
Como lembra Carla Rister, no processo de desenvolvimento h o elemento social que
se traduz na aquisio progressiva de igualdade de condies bsicas de vida, por meio da
realizao dos direitos humanos de carter econmico, social e cultural
451
. Nesse sentido, a
Constituio de 1988 consagrou em seu art. 6 os direitos sociais a educao, a sade, a
alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. No ser possvel no presente
estudo fazer uma anlise ampla do grau de efetivao do rol de direitos sociais trazidos pela
Constituio, ressaltar-se-o, to somente, alguns aspectos desses direitos, aqui considerados
decisivos para a promoo de liberdades substantivas e para o fortalecimento da democracia.
Concomitante consolidao da democracia, inicia-se no Brasil, a partir da dcada de
1990, um ciclo de reformas sociais, econmicas e institucionais. Efetivamente, somente
algumas reas foram reformadas. A poltica de sade passou por significativas mudanas; na
educao as principais mudanas ficaram restritas ao ensino fundamental; muitas mudanas
ocorreram nos programas de combate pobreza. No entanto, reas como habitao e

451
RISTER, Carla Abrantkoski. Direito ao desenvolvimento: antecedentes, significados e conseqncias. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007, p. 56.
117
saneamento ficaram, num primeiro momento, praticamente fora da agenda de reformas
452
.
Durante o governo Collor o gasto social federal chegou, em algumas reas, metade
do que era em 1989. Mas j no governo de Itamar Franco inicia-se uma recuperao nos
gastos sociais, que foram acentuados nos primeiros dois anos do governo de Fernando
Henrique Cardoso, quando se verificou um aumento na transferncia de recursos federais para
estados e municpios, sinalizando um esforo no sentido de descentralizar os gastos
453
.
Entre 1995-1996 cresceram os gastos com qualificao profissional (60%), com sade
(20%), com seguro-desemprego (15%), com ensino fundamental (26%) e com o saneamento
bsico (45%), o qual havia sido preterido no comeo da dcada
454
.
Em relao qualificao profissional, buscando fazer frente s crescentes e oscilantes
taxas de desemprego, criar oportunidades para a gerao de renda e melhorar a
empregabilidade
455
das pessoas, foram criados programas de capacitao e programas de
incentivo a formas autnomas de trabalho, como o caso do Plano Nacional de Educao
Profissional (1996-1999), tambm conhecido por PLANFOR, que visava erradicar o
analfabetismo e qualificar anualmente 20% da PEA, elevando a escolaridade ao menos a um
nvel bsico, e tambm estimular e apoiar a oferta de empregos e a gerao de renda em
trabalhos associativos ou vinculados a micros e pequenos negcios
456
.
Quanto sade, visando atender ao disposto nos artigos 196, 197 e 198
457
da
Constituio, fundou-se, pela Lei n. 8.080 de 19 de setembro de 1990, o Sistema nico de
Sade (SUS). O objetivo central do SUS promover, por meio de uma organizao baseada
na descentralizao e municipalizao, hierarquizao, regionalizao, integrao e comando
nico, o acesso universal da populao aos servios relativos sade. Embora a
descentralizao tenha sido lenta, em 1998, cerca de 93% dos municpios brasileiros j

452
DRAIBE, Snia M. As polticas sociais nos anos 1990. In: BAUMANN, Renato (org.). Brasil: uma dcada de
transio. Rio de Janeiro: Campus, 1999, p. 102.
453
DRAIBE, Snia M., op. cit., p. 107.
454
Idem, p. 108.
455
A expresso empregabilidade costuma ser alvo de diversas crticas. Em entrevista revista Caros Amigos, o
ex-presidente do BNDES, Carlos Lessa, chegou a dizer que empregabilidade a maior besteira e que a
idia de que educao gera emprego uma bobagem, pois numa economia, o emprego gerado pelo
investimento. Apesar dessas afirmaes, Lessa no deixa de reconhecer que cada pessoa consegue ou no
um emprego em funo do seu treinamento e(ou) educao (Revista Caros Amigos, n 93, dezembro de
2004, p. 33).
456
DRAIBE, Snia M., op. cit., p. 116-117.
457
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas
que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao; Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios
de sade, cabendo ao Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e
controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou
jurdica de direito privado; Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada
e hierarquizada e constituem um sistema nico [...].
118
estavam enquadrados em alguma modalidade dos planos de descentralizao propostos pelo
SUS
458
.
Ademais, foram criados: a) o Programa da Sade da Famlia, que visava fortalecer os
sistemas locais de sade, reorientando a ateno bsica; b) o Programa de Agentes
Comunitrios de Sade (PACS), pelo qual se buscou mobilizar e capacitar membros de
comunidades carentes e de zonas rurais para realizar aes educativas e bsicas de sade.
Entre 1995 e 1998 o nmero de agentes passou de 34 mil para 88 mil, chegando a atender 41
milhes de pessoas; c) o Programa Nacional de Imunizaes; d) Programa de Combate s
Carncias Nutricionais; e) programas de saneamento bsico de Assistncia Integral Sade e
da Mulher. Esses programas apresentaram uma srie de resultados positivos como, por
exemplo, a reduo da mortalidade infantil de 48,4 para 33,7 bitos por mil nascimentos entre
1995 e 1997
459
.
No que tange ao sistema educacional, cumpre destacar que o Brasil iniciou a dcada
de 1990 tendo de enfrentar distores e dificuldades, como:

Uma cobertura educacional insuficiente em todos os nveis de ensino, com exceo
do ensino fundamental; baixa qualidade do ensino ministrado e distncias
significativas entre os novos requisitos de formao de mo de obra e os contedos
educacionais. Alm disso, a acentuada heterogeneidade do sistema educacional
traduz-se nas desigualdades de acesso, cobertura e desempenho escolar entre os
grupos e categorias sociais; entre regies e no seu interior; entre redes pblicas
municipais e estaduais
460
.

Para superar essas dificuldades foram apresentados programas de reforma do sistema
educacional e tambm programas de descentralizao dos gastos com o setor. Criou-se, assim,
em 1995, o Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino, que se transformaria no
Programa Escola Pblica Gesto Eficiente, pelo qual foram anualmente mobilizados US$
250 milhes a serem destinados s escolas, levando-se em conta o porte e a localizao dos
estabelecimentos. Em 1998, criou-se o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorizao do Magistrio (FUNDEF), com o objetivo de disciplinar a distribuio dos
recursos entre os entes federativos, introduzir progressividade na sua alocao e estimular a
valorizao salarial dos professores
461
.
A partir do aprofundamento da universalizao do ensino nos ltimos anos do sculo
XX, o Brasil acabou obtendo pequenas melhoras nos indicadores educacionais. Contudo,

458
DRAIBE, Snia M., op. cit., p. 119-121.
459
Idem, p. 123-124.
460
Ibidem, p. 109.
461
Idem, p. 111-113.
119
persistiram problemas relativos evaso escolar e qualidade do ensino (nas avaliaes
internacionais o desempenho dos alunos brasileiros ficou abaixo do observado em pases
desenvolvidos). Em 1997, a taxa de analfabetismo entre as pessoas de 15 anos ou mais de
idade era de 14,7%
462
, caindo, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) de 1999, para 13%, sendo que no mesmo ano no Nordeste essa taxa era 26%,
enquanto nas regies Sul e Sudeste era de 7,8%. Ainda sobre a educao, a PNAD de 1999
revelou que a taxa de escolarizao das crianas entre 7 a 14 anos de idade no pas era de
95,3%
463
.
Em 2007, o analfabetismo entre pessoas de 15 anos ou mais de idade caiu para 10%
(um contingente de 14,1 milhes analfabetos, sendo que 52% destes concentravam-se no
Nordeste )
464
, nmero que se manteve at 2010, quando se constatou que o nmero de
analfabetos era mais que o dobro dos universitrios
465
. Apesar da queda na taxa de
analfabetismo, os problemas com a qualidade do ensino ainda persistem. Em 2008, o Brasil
caiu no ranking de educao da UNESCO, ficando na 76 posio, atrs de Bolvia e
Paraguai
466
.
Ademais, vale lembrar que segundo dados colhidos no final da dcada de 1990, o
governo brasileiro diferentemente das naes desenvolvidas e de alguns pases em
desenvolvimento que investem de forma equilibrada nos trs nveis de ensino gastava doze
vezes mais com ensino superior do que com o ensino fundamental
467
. Tempos depois, um
estudo realizado em 2005 pela Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), revelou novamente a concentrao dos gastos da educao no ensino superior
468
.
Em 2008, segundo dados do Ministrio da Educao, verificou-se uma melhora na

462
IBGE. Sntese de Indicadores Sociais: Uma Anlise das Condies de Vida da Populao Brasileira. Rio de
Janeiro: IBGE, 2008, p. 43. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais
2008/indic_sociais2008.pdf> Acesso em 06 mar. 2011.
463
IBGE. Pesquisa nacional por amostra de domiclios 1999 [CD-ROM]. Microdados. Rio de Janeiro: IBGE,
2000.
464
IBGE. Sntese de Indicadores Sociais: uma anlise das condies de vida da populao brasileira. Rio de
Janeiro: IBGE, 2008, p. 43. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais
2008/indic_sociais2008.pdf> Acesso em 06 mar. 2011.
465
ANALFABETOS so mais que o dobro dos universitrios. 08 de setembro de 2010. R7. Disponvel em:
<http://noticias.r7.com/vestibular-e-concursos/noticias/analfabetos-sao-mais-que-o-dobro-dos-universitarios-
20110907.html> Acesso em 25 fev. 2011.
466
BRASIL cai no ranking de educao da Unesco. 24 de novembro de 2008. G1. Disponvel
em:<http://g1.globo.com/Noticias/Vestibular/0,,MUL198885-5604,00.html> Acesso em 16 fev. 2011.
467
Cf. LEIS, Hctor Ricardo; ASSMANN, Selvino.De como salvar a universidade pblica dela mesma. Revista
Internacional Interdisciplinar INTERthesis. Florianpolis, v.5, p. 123-131, jan./jul. 2008, p. 126.
468
ORGANIZAO DE COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO. Estudos econmicos da
OCDE: Brasil 2005. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005, p. 200.
120
distribuio dos recursos entre os nveis de ensino, uma vez que o investimento no ensino
superior passou a ser 6,7 vezes maior que o destinado ao ensino fundamental
469
. Se, por um
lado, tal sistemtica de investimento pode favorecer o desenvolvimento tecnolgico
470
no
pas, por outro contribui para a manuteno de uma educao bsica e fundamental
deficitria
471
. Nesse sentido, o referido estudo da OCDE destaca que o gasto pblico com
ensino superior menos eficiente na melhoria da situao da educao da populao como
um todo em relao ao gasto com o ensino fundamental e mdio
472
.
No que se refere s condies de saneamento e acesso luz eltrica, constatou-se, no
ano de 1999, que embora 76% dos domiclios brasileiros possussem gua canalizada e rede
geral de distribuio, havia uma enorme disparidade regional, pois no Nordeste o percentual
era de 58,7% enquanto no Sudeste era de 87,5%. Essas diferenas mostraram-se ainda
maiores com relao ao percentual de acesso a esgoto e fossa sptica - no Sudeste esse
nmero era de 79,6% contra 22,6% no Nordeste e 14,8% no Norte e de acesso ao servio de
coleta de lixo que era 90,1% no Sudeste e 59,7% no Nordeste. Quanto eletricidade, o
nmero de domiclios com luz eltrica no Brasil era de 94,8%
473
.
Estudos mais recentes mostram que o Brasil tem muito a melhorar em relao ao
saneamento bsico. Embora o Brasil concentre cerca de 12% da gua doce do mundo,
segundo um relatrio de 2006 do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), 20% da populao mais pobre do pas tem um dos piores ndices de acesso gua e
ao esgoto do mundo
474
. Mais recentemente pesquisas indicam: a) que 57% dos municpios
brasileiros no tm tratamento de esgoto; b) que no ano de 2010 mais de 23 milhes de
moradias no tm acesso a sistemas de esgoto; c) que anualmente cerca de 500 mil brasileiros
sofrem com problemas gastrointestinais relacionados com o dficit de saneamento, sendo que

469
GASTO com ensino superior 6,7 vezes maior do que com educao bsica 30 out. 2008. G1. Disponvel em: <
http://g1.globo.com/Noticias/Vestibular/0,,MUL843583-5604,00-
GASTO+COM+ENSINO+SUPERIOR+E+VEZES+MAIOR+DO+QUE+COM+EDUCACAO+BASICA.html> Acesso
em 05 fev. 2011.
470
EDUCAO Superior: caminho para o desenvolvimento tecnolgico. Universidade Metodista. Disponvel
em: <http://www.metodista.br/cidadania/numero-64/educacao-superior-caminho-para-o-desenvolvimento-
tecnologico/> Acesso em 08 fev. 2011.
471
Apesar de registrar melhora na educao, o Brasil segue entre os piores colocados em ranking internacional
de ensino [...]. O pas ficou com a 53 colocao entre 65 pases no Programa Internacional de Avaliao de
Alunos (Pisa), elaborado pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
(BRASIL melhora mdia, mas fica entre piores em ranking de ensino da OCDE 07 dez. 2010. G1.
<http://g1.globo.com/vestibular-e-educacao/noticia/2010/12/brasil-melhora-media-mas-fica-entre-piores-em-
ranking-de-ensino-da-ocde.html> Acesso em 08 fev. 2011).
472
Estudos econmicos da OCDE: Brasil 2005..., p. 199.
473
IBGE. Pesquisa nacional por amostra de domiclios 1999.
474
MAIS pobres do Brasil tm pior acesso gua que populao do Vietn. 22 de maro de 2007. Ecoviagem
UOL. Disponvel em: <http://ecoviagem.uol.com.br/noticias/ambiente/nossa-agua/mais-pobres-do-brasil-
tem-pior-acesso-a-agua-que-populacao-do-vietna-6780.asp> Acesso em 03 dez. 2010.
121
deste nmero aproximadamente 217 mil trabalhadores acabam tendo de se afastar de suas
atividades; d) que mais ou menos duas mil mortes poderiam ser evitadas todos os anos se
houvesse universalizao do saneamento bsico
475
.
Ainda em relao ao saneamento, estudo realizado por Fernando Garcia destacou os
Benefcios econmicos da expanso do saneamento, estimando que se houvesse
universalizao da rede de esgoto seria possvel, ao longo dos anos
476
, economizar R$745
milhes em gastos de internao no SUS. O estudo tambm destaca que onde h
universalizao da rede esgoto verifica-se um incremento de 13,3% na produtividade e que o
simples acesso rede de esgoto capaz de trazer uma valorizao de 18% no valor dos
imveis
477
. O Instituto Trata Brasil diz que para se resolver o problema do saneamento no
Brasil seria preciso um investimento de R$ 200 bilhes. Atualmente, pelas obras do PAC, so
investidos R$ 10 bilhes anualmente; nesse ritmo a universalizao do saneamento s
ocorrer daqui a mais ou menos 20 anos
478
.
No que diz respeito pobreza, entre o princpio da dcada de 1990 e o princpio da
dcada de 2000 o Brasil conseguiu reduzir em cerca de 8% a pobreza moderada
479
e em cerca
de 6% a pobreza extrema e, desde ento, verifica-se no pas uma tendncia para a reduo de
ambos os tipos de pobreza
480
.
Quanto ao IDH, verificou-se no Brasil, entre 1995 e 1997 uma pequena melhora no
ndice, que passou de 0,728 para 0,739, o que elevou o pas da 81 para 79 posio na
classificao mundial do desenvolvimento humano
481
. Ao final de 2002 o ndice verificado foi

475
BRASIL ainda sofre com o problema da falta de saneamento bsico. 20 de julho de 2010. R7.com. Disponvel
em: <http://noticias.r7.com/videos/brasil-ainda-sofre-com-o-problema-da-falta-de-saneamento-basico-
/idmedia/4c4a3c1070f2f7dd28ce26367243b120.html> Acesso em 04 de fev. 2011.
476
No referido estudo no ficou claro se esse ao longo dos anos abrange um determinado perodo de tempo ou
se quer dizer anualmente.
477
GARCIA, Fernando. Benefcios econmicos da expanso do saneamento brasileiro. 20 de julho de 2010.
FGV-IBRE/Trata Brasil. Disponvel em:
<http://www.tratabrasil.org.br/novo_site/cms/files/apresentacao_fernandogarcia.pdf> Acesso em 03 fev.
2011.
478
Cf. estudos do Instituto Trata Brasil em: <http://www.tratabrasil.org.br> Acesso em 04 fev. 2011.
479
A pobreza moderada envolve aquellos hogares que tienen un ingreso total insuficiente para satisfacer el
conjunto de las necesidades bsicas (LAOS, Enrique Hernndez, 1990, p. 266 apud BRAVO Erndira Len.
Anlisis de la dinmica de la pobreza de los hogares en Mxico para el periodo 2001-2002, p. 15. Disponvel
em: <http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lec/leon_b_e/> Acesso 10 nov. 2010). Para Miguel
Arciniega, a pobreza moderada se refiere cuando no pueden satisfacer necesidades, que dado el nivel de
desarrollo del pas, se consideran bsicas (ARCINIEGA, Miguel ngel Rojas. Los Programas de Combate a
la Pobreza en Mxico, p. 37. Disponvel em:
<http://www.economia.unam.mx/secss/docs/tesisfe/RojasAMA/Tesis.pdf> Acesso em 30 out. 2010).
480
SAAVEDRA, Jaime; ARIAS, Omar S. Reduccin de la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina y el
Caribe: promesas y retos para las polticas pblicas. In: MACHINEA, Jos Luis; SERRA, Narcis (editores).
Visiones del desarrollo en Amrica Latina. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), 2007, p. 202-203.
481
122
de 0,775. Em 2005, o IDH brasileiro chegou a 0,80
482
. Convm destacar que em 2010 o IDH
sofreu mudanas metodolgicas
483
, o que trouxe dificuldades para o estabelecimento de uma
comparao com os anos anteriores. A nova metodologia mais rigorosa na avaliao da
educao. De acordo com o economista Flvio Comim, do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), o Brasil apresenta uma evoluo harmnica nas dimenses da
sade, educao e renda, entretanto, o PNUD alerta para o fato de que 8,5% dos brasileiros
pobres sofrem privaes em sade, educao e renda, salientando ainda, que o Brasil precisa
melhorar a educao, haja vista o peso desta para a pobreza. De qualquer forma, pela nova
metodologia o Brasil apresentou em 2010 um rendimento anual per capita de U$ 10.607 e
uma expectativa de vida 72,9 anos, ficando na 73 posio entre 169 pases includos na
avaliao do IDH
484
.

3.1.3.9 ndice de oportunidades humanas

O ndice de Oportunidades Humanas (IOH) um ndice recentemente criado pelo
Banco Mundial, que visa analisar o grau de igualdade de oportunidades de diversos pases.
A desigualdade de oportunidades decorre de las diferencias existentes en la propiedad
de activos, incluyendo el nivel y la calidad de la educacin y la salud que se cristalizan en el
capital humano de un individuo, como tambm das diferenas existentes no acesso servios
bsicos e de infraestrutura (energia eltrica, saneamento bsico)
485
.
Na obra Equality of Opportunity, John Roemer distingue dois tipos de situao: as que
dependem dos esforos e preferncias dos indivduos e as que esto fora do controle destes
(v.g. fatores genticos, nascer em ambientes de extrema misria)
486
. Pode-se identificar o grau
de igualdade de oportunidades pelo nvel em que os resultados obtidos pelos indivduos
dependem mais de seus prprios esforos e preferncias do que das circunstncias. H

482
EVOLUO do IDH Brasil. Disponvel em: <http://www.scp.rs.gov.br/atlas/exibeImg.asp?img=792>
Acesso 04 mar. 2011.
483
NDICE de Desenvolvimento Humano de 2010 traz nova metodologia. 04 nov. 2010. G1. Disponvel
em:<http://g1.globo.com/brasil/noticia/2010/11/indice-de-desenvolvimento-humano-de-2010-traz-nova-
metodologia.html> Acesso em 03 mar. 2011.
484
BRASIL ocupa 73 posio entre 169 pases no IDH 2010. 04 nov. 2010. G1. Disponvel em:
<http://g1.globo.com/brasil/noticia/2010/11/brasil-ocupa-73-posicao-entre-169-paises-no-idh-2010.html>
485
SAAVEDRA, Jaime; ARIAS, Omar S., op. cit., p. 207-208.
486
ROEMER, John E. Equality of Opportunity. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1998, p. 05-12.
123
igualdade de oportunidades quando em princpio e potencialmente todas as pessoas tm a
chance de alcanar os resultados por elas desejados
487
.
Roemer prope que o Estado deve intervir para melhorar os resultados dos grupos
desavantajados. Em seu artigo Economic Development as Opportunity Equalization, Roemer
chega a dizer que o desenvolvimento econmico deve ser medido pelo nvel de oportunidades
que os menos favorecidos adquirem com o tempo
488
.
A igualdade de oportunidades no significa igualdade de riquezas e rendas; no se
traduz num nivelamento socioeconmico. John Rawls, um autor lembrado nos estudos sobre a
igualdade de oportunidades, enfatiza que a distribuio de riqueza e renda no precisa ser
igualitria, mas deve ser vantajosa para todos, ou seja, as desigualdades devem ser de
alguma forma vantajosas para todos e, alm disso, as posies de autoridade e
responsabilidade devem ser acessveis a todos
489
.
Pesquisa abrangendo o perodo de 1995-2005 mostrou que em relao ao IOH para
educao, o Brasil tem um dos piores ndices da Amrica Latina e Caribe, ficando frente to
somente de Nicargua, Honduras, El Salvador e Guatemala. Ademais, verifica-se, em termos
de IOH, que a educao no Brasil, at a sexta srie, apresenta grandes disparidades regionais.
Estados como Santa Catarina, Paran e So Paulo, tm um IOH educacional situado entre 60 e
70 pontos, enquanto Maranho Sergipe, Alagoas e Piau mal chegam aos 20 pontos e Bahia e
Pernambuco no chegam a 30 pontos
490
.
Em termos de desigualdade de oportunidades econmicas, entre os pases da Amrica
Latina e Caribe, o Brasil aparece com o mais alto ndice de desigualdade. No entanto,
verificou-se no perodo de 1995-2005 uma melhora no IOH educacional, o que atribudo,
em parte, a programas como o Bolsa Escola e o Bolsa Famlia, que possibilitaram um
aumento da escolaridade entre os segmentos mais pobres da sociedade. Os referidos
programas impuseram s famlias beneficirias condies para a transferncia de recursos,
tais como a obrigao de manter os filhos na escola
491
.
Atribui-se tambm ao programa Bolsa Famlia a obteno de resultados positivos na

487
BARROS, Ricardo Paes de; et al. Mediendo la desigualdad de oportunidades en Amrica Latina y el Caribe.
Washington, DC: Banco Mundial, 2008, p. 20-21. Disponvel em:
<http://siteresources.worldbank.org/LACINSPANISHEXT/Resources/Book_IOH.pdf> Acesso em 12 nov.
2010.
488
ROEMER, John E. Economic Development as Opportunity Equalization. Cowles Foundation Discussion
Paper n 1583, Yale University, New Haven, CT, 2006, p. 14. Disponvel em:
<http://cowles.econ.yale.edu/P/cd/d15b/d1583.pdf> Acesso em 02 mar. 2011.
489
RAWLS, John. Uma teoria da justia. So Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 65.
490
BARROS, Ricardo Paes de; et. al., p. 24-28.
491
Idem, p. 32, 134,147 e 157.
124
sade da populao beneficiada
492
493
.

3.1.3.10 Oportunidades econmicas

Dentre as liberdades instrumentais elencadas por Amartya Sen encontram-se as
chamadas facilidades econmicas que, como se disse, correspondem s oportunidades que
favorecem o empreendedorismo, a produo, o comrcio e o consumo.
Em relao aos primeiros trs itens, convm dizer, desde logo, que o Brasil no possui
uma cultura que valoriza e estimula iniciativas empreendedoras e novas atividades produtivas.
O Index of Economic Freedom de 2011, produzido pela Heritage Foundation, mostra o Brasil
em 113 lugar numa lista de 179 pases avaliados quanto ao grau de liberdade econmica
494
.
Para a produo do ndice so avaliados elementos como: facilidades para abrir, manter e
fechar empresas; liberdade de comrcio; carga tributria; proteo aos contratos; proteo aos
direitos de propriedade; liberdade laboral; e corrupo. Quanto s oportunidades para o
estabelecimento e encerramento de novos negcios, a pesquisa destaca que o Brasil fez alguns
progressos, mas ainda continua a ser um ambiente difcil para a organizao de novos
investimentos e para as atividades produtivas, pois a burocracia
495
, o tempo, e os custos para
abrir ou fechar uma empresa so muito elevados. No que se refere aos impactos da corrupo
nos negcios, o Brasil aparece com um dos piores ndices: numa escala de 1 a 100, o pas
aparece com 37 pontos, contra 75 dos Estados Unidos (nono colocado no ranking) e contra 90

492
BARROS, Ricardo Paes de; et. al., op. cit., p. 157.
493
Ainda bastante cedo para analisar os reais impactos de programas sociais como o Bolsa Famlia sobre o
desenvolvimento. De qualquer forma, desde logo, lcito questionar o uso poltico-eleitoral do programa e o
fato de ter sido construdo sobre ele uma identificao com o Partido dos Trabalhadores, que cada vez mais
tende a usar o programa para fins de barganha poltica junto s populaes carentes. Esse uso eleitoreiro do
programa pde ser verificado no ano de 2010, quando o governo federal ampliou ainda mais o programa.
494
HERITAGE FOUNDATION. 2011 Index of Economic Freedom. Disponvel em:
<http://www.heritage.org/index/ranking> Acesso em 28 jan. 2011.
495
No ano de 2004 o Brasil foi apontado pelo Banco Mundial como sendo o 2 pas mais burocrtico do mundo,
o que levou a revista Exame a chamar o Estado brasileiro de Burocrassauro (Cf. EXAME, ano 38, edio
825, n 17, 1 de setembro de 2004, p. 20-27). Convm destacar que o excesso de burocracia, alm ser um
entrave ao dinamismo da economia, ao surgimento de novos negcios e gerao de empregos e renda,
favorece tambm a corrupo: If laws and regulations are unnecessarily burdensome or ineffective, the
answer lies in improving the system, not in allowing the functioning of the economy to become dependent on
a morass of non-transparent favors and payments that are inconsistent with the transparency requirements of
a modern society. Small corruption, when tolerated or condoned by society, creates uncertainty and often
leads to big corruption. Survey results indicate that there is a strong positive correlation between the
incidence of bribery in a country and the share of management time devoted to negotiating licenses, permits,
signatures and taxes. (BOTTELIER, Pieter. Corruption and development, p. 3).
125
da Sua (quinta no ranking).
Recente estudo apontou a necessidade do fortalecimento do empreendedorismo no
Brasil, apresentando para isso as seguintes medidas: a) criao de um banco de imveis para
empreendimentos, composto por proprietrios dispostos a se associarem a novas empresas,
de modo que o capital para se associar sejam os imveis dos mesmos; b) fortalecimento do
empreendedorismo e do associativismo local com base na explorao das potencialidades das
comunidades; c) estimular o autoconhecimento das pessoas, fazendo-as descobrir se tm ou
no perfil empreendedor; d) promover a cultura empreendedora, bem como atividades
pedaggicas empreendedoras em todos os nveis de ensino (v.g. disciplinas que versem sobre
a criao de novos negcios); e) usar os meios de comunicao para informar as pessoas sobre
a importncia dos empreendedores para o desenvolvimento econmico e social; f)
identificar, analisar, adaptar e implementar prticas nacionais e internacionais bem sucedidas
para abertura e fechamento de empresas de modo a otimizar esse processo no Brasil, o que
envolve uma simplificao de procedimentos e regulamentos de natureza fiscal, trabalhista
496

e tributria que retardam o surgimento de novos negcios (principalmente os de pequeno
porte); g) criar uma Poltica Nacional especfica para estimular o empreendedorismo
497
,
facilitando acesso a credito, ao mercado externo e capacitao; h) simplificar e agilizar
processos de registro e proteo de inovaes e educar os empreendedores sobre o potencial
que possuem para estimular o desenvolvimento tecnolgico do pas; i) criar mecanismos que
favoream a formalizao de empresas informais
498
; j) estabelecer polticas que estimulem
financiamentos a novos negcios pessoais ou familiares; l) ampliar as alternativas de acesso
ao crdito (v.g. Programa Juro Zero da Finep
499
), incentivando a adoo de juros menores

496
As propostas no sentido de modificar a legislao trabalhista visam promover a contratao de mo de obra
formal pelas micro e pequenas empresas. Da se falar em Simples Trabalhista, pelo se reconheceria que
micro e pequenas empresas tm necessidades especficas e devem dispor de oportunidades de realizar
contratos de trabalho diferenciados. Sobre o tema, ver a matria sobre a reforma sindical da revista Primeira
Leitura, edio n 38, abril de 2005, p. 33-35. Ademais, a proposta do Simples Trabalhista, foi recentemente
(maro de 2011) defendida pelo presidente do Tribunal Superior do Trabalho, Joo Oreste Dalazen, que
salientou os benefcios da proposta para estimular a contratao formal por micro e pequenas empresas.
497
Dentre as promessas de campanha da atual presidente, Dilma Rousseff, encontra-se a criao do Ministrio
das Micro e Pequenas Empresas.
498
Como se ver mais adiante, existem distores na poltica de crdito do BNDES. Essas distores no podem
ser justificadas simplesmente pela falta de regularizao de empresas informais.Diz-se que as exigncias para
a liberao de linhas de crdito da instituio estimulam a pequena empresa a se formalizar. Isso at pode ser
verdade, mas de pouco adianta a formalizao se o banco continuar priorizando um nmero restrito de
empresas. Sobre a relao entre crdito e formalizao ver entrevista de Guido Mantega que chegou a ser
presidente do BNDES a Revista Exame: Ampliao de crdito s pequenas empresas depende de
formalizao. 07 de julho de 2005. Exame.com. Disponvel em:
<http://exame.abril.com.br/economia/noticias/ampliacao-de-credito-as-pequenas-empresas-depende-de-
formalizacao-m0079173> 10 de fev. 2011.
499
O Programa Juro Zero visa estimular o desenvolvimento das Micro e Pequenas Empresas consideradas
Inovadoras (MPEIs) - no sentido do artigo 17 da Lei n 11.196/2005 nos aspectos gerenciais,
126
para novos negcios; m) incentivar mecanismos de avaliao para a concesso de crdito que
no sejam baseados em critrios estritamente bancrios, visto que as instituies financeiras
tendem a priorizar empresas consolidadas e com resultados positivos e no empresas que
oferecem poucas informaes
500
; n) criar polticas de treinamento de analistas de crdito, com
vistas a capacit-los a compreender a realidade dos pequenos empresrios, servindo a esses
tambm como consultor financeiro, contribuindo para a reduo dos riscos das operaes de
crdito; o) criar fundos alternativos de aval e de garantia para estimular a concesso de
emprstimos; p) criar polticas para a utilizao do poder de compra do governo voltadas ao
fortalecimento de novos empreendimentos
501
.
Compreender que as oportunidades econmicas favorecem a atividade
empreendedora, a produo, o comrcio e o consumo, conduz o trabalho para a discusso da
relao entre desenvolvimento e livre concorrncia, ou seja, para uma reflexo acerca da
medida em que as polticas desenvolvimentistas contribuem para o empreendedorismo, para a
gerao de empregos e promovem estruturas de mercado menos concentradas. No obstante,
essa reflexo permite pensar conjuntamente os trs temas que este trabalho se props a
investigar.
Ora, a democracia como tal s pode ser assim chamada se efetivamente existem as
instituies que a informam e se existem elementos que a viabilizam. A democracia exige
uma sociedade civil independente do Estado, o reconhecimento do pluralismo poltico e social
e um mnimo de competio poltica, a qual, diga-se, no apenas eleitoral. Para tanto, requer
uma economia no centralizada nas mos do Estado e (ou) no concentrada em poucos grupos
que dominam o mercado. Somente a existncia de diversos centros de deciso econmica
pode propiciar a competio poltica. Se o Estado controla toda a economia no provvel
que exista competio, pois os detentores do poder dificilmente destinaro recursos para
financiar dissidentes polticos. Quando se trata de economia concentrada, a competio pode
tornar-se mais difcil ou ser prejudicada, pois os recursos podem ser destinados para atender
somente aos interesses daquelas empresas que concentram a oferta no mercado e aos

comerciais, de processo ou de produtos/servios viabilizando o acesso ao crdito (Cf. Financiadora de
Estudos e Projetos FINEP. Disponvel em: <http://www.jurozero.finep.gov.br/jurozero_prod/autenticar.do>
Acesso em 07 mar. 2011).
500
bastante comum culpar as instituies financeiras privadas pela prioridade que do aos grandes e
consolidados empreendimentos e pelos altos juros que cobram dos novos e pequenos negcios, o que um
equvoco. No se deve culpar essas instituies pelas prioridades que elegem ou por que oferecem crdito a
altos juros, pois esses processos refletem uma anlise de riscos. a que ganha importncia a figura dos
bancos de desenvolvimento, que embora tambm devam avaliar os riscos de atender uma clientela menos
abastada, no devem, pela existncia desses riscos, deixar de priorizar o financiamento dos empreendimentos
mais humildes.
501
MACHADO, Joana Paula; et al. Empreendedorismo no Brasil: 2009. Curitiba: IBQP, 2010, p. 88-95.
127
interesses das ideologias
502
e dos agentes polticos aos quais esto ligadas.
O desenvolvimento, por sua vez, tem a democracia tanto como uma de suas
caractersticas quanto um elemento que lhe instrumental. Assim, o que favorece a
democracia pode tambm favorecer o desenvolvimento e vice-versa. Polticas
desenvolvimentistas que promovem a existncia de uma economia menos concentrada por
meio do estmulo ao surgimento de novos negcios, mormente os de pequeno e mdio porte,
no apenas se traduzem em maiores oportunidades econmicas que uma das liberdades
instrumentais consideradas na perspectiva de desenvolvimento adota neste trabalho como
tambm garantem que, ao menos potencialmente, existam maiores possibilidades para a
competio poltica e para o pluralismo. Quanto mais centros autnomos de deciso
econmica existirem maiores sero as possibilidades abertas para que as mais diversas
matizes do pensamento poltico encontrem recursos para se transformarem aes polticas no
jogo competitivo das democracias.
A existncia de centros autnomos de deciso econmica agentes econmicos
independentes do Estado requer normas que garantam a coexistncia entre eles em regime
de livre concorrncia. Tais normas compem o direito concorrencial ou antitruste de um
determinado Estado. O direito concorrencial ocupa-se com condutas dos agentes econmicos
(com o tipo de relacionamento que mantm entre si e com o mercado) e tambm com
estruturas (se a oferta ou no concentrada; se os agentes exercem um poder econmico
incompatvel com a preservao da concorrncia; se os monoplios e oligoplios foram
construdos de forma lcita ou ilcita; com os atos de concentrao).
Por se entender que uma poltica de desenvolvimento pode ou no favorecer as
oportunidades econmicas e que estas esto diretamente relacionadas com a lgica interna da
economia de mercado tutelada por um dado direito concorrencial, o prximo captulo buscar
analisar a relao entre livre concorrncia e desenvolvimento, problematizando a atual
poltica desenvolvimentista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e a possibilidade de atuao do Conselho Administrativo de Defesa Econmica
(CADE) como rgo responsvel pela aplicao do direito concorrencial brasileiro diante
da referida poltica.
Para os fins do presente estudo, a anlise da relao entre a poltica de
desenvolvimento e a defesa da livre concorrncia pensada luz da democracia, ou seja,

502
O vocbulo ideologia foi posto no plural, pois se entende aqui ser temerrio afirmar que o grande
empresariado que detm o controle da oferta s serve aos prprios interesses ou aos interesses da classe
patronal e da economia de mercado, ou seja, que s pode ser favorvel aos empreendedores, ao pensamento
pr-mercado e pr-competio.
128
busca levar em conta as implicaes dessa relao para a existncia de uma sociedade civil
independente do Estado e para que o pluralismo scio-poltico possa se converter em
competio poltica. Nessa toada, analisa-se a concentrao dos meios de comunicao e a sua
relao com a poltica do governo brasileiro de incentivo modernizao do setor de
comunicaes (TV Digital, Banda Larga), poltica esta que amide toma emprestado o slogan
do desenvolvimento.

129
4 LIVRE CONCORRNCIA, DESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA

O presente captulo tem por escopo analisar a relao entre livre concorrncia,
desenvolvimento e democracia.
A livre concorrncia um trao caracterstico da economia de mercado, a qual
importante para o desenvolvimento e um dos elementos subjacentes da democracia.
O grau de liberdade de uma economia de mercado est diretamente ligado promoo
de oportunidades econmicas, as quais se traduzem em fomento ao empreendedorismo e
gerao de empregos, contribuindo sobremaneira para o desenvolvimento. Destarte, prope-se
uma discusso sobre a atual poltica desenvolvimentista adotada pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social e a relao desta poltica com a promoo de
oportunidades econmicas e com a concentrao econmica.
Considerando que uma economia s pode ser minimamente livre, se o Estado
reconhecer e garantir a existncia de uma sociedade civil a ele independente e se reconhecer
direitos civis como, por exemplo, o direito propriedade (a qual fundamenta a atividade
empresarial), pode-se ver um nexo existente entre determinados elementos que sustentam uma
economia livre e a democracia, pois tais elementos tendem a ser mais facilmente protegidos
em democracias. No obstante, coincidentemente, algumas caractersticas da economia de
mercado compem tambm o campo semntico da democracia, e assegur-los acaba sendo
uma forma de proteger a democracia.
A economia de mercado e a democracia se relacionam positivamente, numa dinmica
de mtuo reforo. A democracia depende de condies subjacentes que permitam a
competio poltica, que possibilitem a dissenso e a oposio, que lastreiem o pluralismo
poltico. A economia de mercado, por se caracterizar pela existncia de diversos centros
independentes de deciso econmica, potencialmente viabiliza a competio poltica: uma
economia multipolar possibilita que os agentes polticos envolvidos nas competies
encontrem recursos para financiar as suas aes. E mais: permite a existncia de fontes
alternativas de informao.
Em economias em que o Estado centraliza as decises econmicas por meio de um
plano, todo ativismo poltico dele depender, ou seja, as foras governistas, dissidentes e
oposicionistas possuem, em ltima anlise, o mesmo ncleo financiador. Consequentemente,
os meios de comunicao social, como centros de deciso econmica, tambm dependero do
planejamento central. No exagero afirmar que neste caso a competio poltica ser apenas
130
nominal, seno impossvel.
J em economias de mercado a competio poltica tambm pode ser prejudicada em
cenrios econmicos onde a oferta concentrada em alguns grupos empresariais e(ou) meios
de comunicao social so monopolizados ou oligopolizados. Por essa razo, convm
mostrar as causas, as motivaes e as justificaes das concentraes econmicas e o papel do
direito concorrencial brasileiro para impedir determinados tipos de concentrao econmica.

4.1 LIVRE CONCORRNCIA

Antes da abordagem da livre concorrncia propriamente dita, convm distingui-la da
noo de livre iniciativa. A iniciativa, diga-se, sempre esteve presente na histria humana;
onde h incontveis exemplos de iniciativas individuais que ganharam ou no dimenses
coletivas. A livre iniciativa tal qual se conhece hoje faz parte do legado do liberalismo
econmico clssico e do legado da civilizao ocidental, mormente da cultura judaico-crist,
cujo ncleo o indivduo. Quando a iniciativa humana se volta para a atividade empresarial
tem-se aquilo que Israel M. Kirzner chamou de elemento empresarial na ao humana
individual
503
: a iniciativa de empreender.
A iniciativa empreendedora s pode ser relativamente livre numa economia de
mercado que tenha por valor a livre concorrncia entre os agentes econmicos, ou seja, a
concorrncia exercida sem obstculos que a impeam ou dificultem o seu exerccio, ou seja,
sem limites que excedam aqueles impostos pela ordem econmica e pela legislao
concorrencial de um determinado Estado.
Marcelo Bertoldi destaca que a concorrncia advm da competio entre
empresrios, sendo pressuposto lgico e essencial do sistema de economia de mercado
504
.
No obstante, pontua Kirzner que a competio inerente natureza do processo
empresarial de mercado e diz ele ainda: a atividade empresarial inerente ao processo
competitivo de mercado
505
. H quem afirme que por mais que no se queira competir, os
negcios, deixados sorte dos particulares, conduzem competio; outros, porm, dizem
que a competio no se desenvolve espontaneamente entre as empresas. De qualquer forma,

503
KIRZNER, Israel M. Competio e atividade empresarial. Instituto Liberal, 1986, p.24.
504
BERTOLDI, Marcelo M. Curso avanado de direito comercial, volume 1: teoria geral do direito comercial,
direito societrio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 148.
505
KIRZNER, Israel M. Competio e atividade empresarial. Instituto Liberal, 1986, p.24. P. 13.
131
vale destacar que em cenrios econmicos planificados
506
, ou em Estados permissivos em
relao aos acordos entre agentes econmicos (em especial os acordos verticais os cartis),
aos abusos de posio dominante, imposio de obstculos entrada de novos concorrentes
e s concentraes entre agentes econmicos, possvel impedir ou desvirtuar o sistema de
concorrncia.
A livre concorrncia um princpio basilar da economia de mercado. Vital Moreira
chega a dizer que a concorrncia o princpio dos princpios da economia capitalista
507
. No
entanto, convm pontuar, a adjetivao livre nem sempre verificvel ou justificvel num
determinado cenrio econmico. A presena do princpio da livre concorrncia marca
caracterstica de uma economia descentralizada.

4.1.1 Sistemas econmicos

Em seu Curso de Economia, Fabio Nusdeo diz que um sistema econmico consiste
num particular conjunto orgnico de instituies, atravs do qual a sociedade ir enfrentar ou
equacionar o seu problema econmico. O problema econmico composto de trs
perguntas: O que produzir?, Como produzir? e Para quem produzir?
508
.
A economia depende de uma eficiente alocao de recursos escassos, a qual envolve
decises sobre: quais bens e servios devem ser produzidos e ofertados com os recursos
disponveis; como associar os recursos para a produo de bens e servios diferenciados; para
quem os produtos ou servios sero destinados
509
.
Fabio Nusdeo distingue trs sistemas econmicos trs formas de lidar com o
problema econmico , a partir da anlise dos traos essenciais de cada um: o de tradio, o
de autoridade e de autonomia.
510
J Raymond Barre distingue cinco tipos de sistemas

506
de se notar que, conforme mostrou a histria, por mais que a economia planificada consiga limitar ou
suprimir a concorrncia, a planificao econmica no abole, e nem pode abolir, por completo a atividade
empresarial. A URSS um tpico exemplo disso. Quando Lnin consagrou a NEP (Nova Poltica
Econmica), justificou-a como sendo de carter provisrio, mas em longo prazo, a provisoriedade se
mostraria mais ou menos perene. Para tal percepo, basta notar que quando da derrocada do Estado
sovitico, apareceram, como que de uma gerao espontnea, vrios novos milionrios, que nada mais
eram que os antigos beneficirios do sistema de capitalismo dirigido: o empresariado lcito.
507
MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. Coimbra: Centelho, 1978, p. 104.
508
NUSDEO, Fbio. Curso de economia. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 97-99.
509
NELLIS, Joseph; PARKER, David. Princpios de economia para os negcios. So Paulo: Editora Futura,
2003, p. 27.
510
NUSDEO, Fbio, op. cit., p. 99-100.
132
econmicos: o de economia fechada, o artesanal, o capitalista, o coletivista, e o
corporativista
511
. As caractersticas da economia fechada e artesanal descritas por Barre se
assemelham s caractersticas do sistema tradicional descrito por Fabio Nusdeo e, por essa
razo, sero trabalhadas unicamente dentro do subtpico especfico a este ltimo sistema. O
mesmo ocorre com o sistema capitalista que corresponde ao sistema de autonomia, e tambm
com o sistema coletivista que muito se aproxima da descrio do sistema de autoridade.
Contudo, as classificaes feitas por Barre e Nusdeo apresentam tipos de sistemas
econmicos mais ou menos ideais. Entre eles existem diversas possibilidades de combinao,
o que torna bastante difcil a apresentao de uma tipologia completa.

4.1.1.1 Sistema econmico tradicional

Um sistema tradicional marcado pela repetio de comportamentos, usos e costumes
ao longo de um perodo significativo de tempo e pela tendncia em continuarem se
repetindo
512
.
Nas sociedades tradicionais, a economia um aspecto secundrio no cotidiano das
pessoas; a economia vista como um meio a servio de outras atividades-fins, como a
religio, a dana, a guerra, o esporte
513
.
Os critrios que definem o que produzido esto ligados aos padres de consumo j
consagrados numa sociedade. E tudo aquilo que produzido respeita o carter estamental da
sociedade, ou seja, a separao funcional dos grupos sociais, os quais adotam reiteradamente
os mesmos fatores de produo, mtodos, tcnicas e materiais.
514
A economia organizada
corporativamente.
O sistema tradicional exemplificado pela organizao econmica da Idade Mdia.
Nela, a reunio de trabalhadores de uma mesma profisso para fins de defesa de seus
interesses e aperfeioamento do ofcio daria origem s corporaes de ofcio, que floresceram
devido ao incentivo da Igreja Catlica. A produo das corporaes de ofcio se dava por
encomenda e destinava-se a um mercado muito limitado
515
. Nas corporaes, os profissionais

511
BARRE, Raymond. Economia poltica vol. 1. Rio de Janeiro So Paulo: Difel, 1978, p. 177-180.
512
513
Idem, p. 101.
514
Ibidem, p. 102.
515
133
de um mesmo ramo reuniam-se num mesmo espao geogrfico. Em geral ofcios envolviam
essencialmente trabalhos manuais, os quais, ao contrrio do que ocorria na antiguidade, foram
muito valorizados, tendo em vista o exemplo de Jesus Cristo como carpinteiro
516
. Dessa
maneira, a produo era artesanal e era coordenada por artesos independentes proprietrios
dos meios de produo.
Paralelamente s corporaes de ofcio havia o sistema feudal, que se caracterizava
pela existncia de uma atividade econmica baseada na busca de autossuficincia na
satisfao das necessidades dos habitantes do feudo , por uma atividade econmica voltada
para uma vida em segurana, pelo poder de deciso concentrado na figura do senhor feudal
517
.
Numa sociedade tradicional, a questo da distribuio dos bens se resolve em funo
da hierarquia de cada grupo ou estamento dentro do todo social. Sacerdotes, guerreiros,
chefes polticos, proprietrios rurais, trabalhadores rurais, artesos e sbios, recebero uma
parcela da produo de acordo com seus respectivos status na sociedade. De modo anlogo,
em cada corporao de ofcio, a remunerao dos membros se dava conforme a posio por
eles ocupada dentro da corporao
518
.

4.1.1.2 Sistema de autoridade (de economia centralizada, coletivista ou planificado)

No sistema de autoridade as decises polticas e econmicas se confundem. O poder
poltico toma, de forma centralizada, decises econmicas, em nveis que podem variar. O
Estado, por meio de um ministrio, de um conselho, de um departamento, ou de um comit
central de planejamento, o centro decisrio de ltima instncia, coordenando as decises
econmicas conforme as prioridades do prprio Estado
519
.
Esse sistema tambm chamado de coletivista. Orienta-se pela pretenso de substituir
as desigualdades econmicas e sociais do capitalismo e as variaes e os riscos do mercado
por um sistema que satisfaa todas as necessidades da populao e torne a economia estvel.
Para tanto, requer uma apropriao coletiva dos meios de produo e instncias de
planejamento que assumam a direo das atividades produtivas, repartindo de modo
autoritrio o produto delas, com vistas a garantir o equilbrio entre produo e demanda e

516
517
Idem, p. 177.
518
519
Idem, p. 106.
134
entre poupana e investimento
520
. Nesse sistema o volume e a distribuio dos investimentos
so determinados pelas instncias de planejamento e as despesas de investimento so
cobertas por uma poupana forada ou por uma poupana pblica
521
. Os produtos e servios
disponibilizados comunidade e a forma pela qual sero produzidos ou ofertados decorrem de
opes feitas por um rgo decisor de ltima instncia com base nas possibilidades trazidas
num plano econmico, da esse sistema ser tambm chamado de sistema de planificao ou
sistema planificado
522
.
O planejamento, na lio de Lus Cabral de Moncada, composto de duas operaes
essenciais: o diagnstico e o prognstico:

No diagnstico contabilizam-se os dados globais e sectoriais da actividade
econmica, que so o pressuposto de qualquer estimativa com destaque para clculo
da procura (global e sectorial). No prognstico projectam-se para o futuro as
estimativas mais verossmeis, observadas durante a fase do diagnstico, na base dos
comportamentos considerados mais provveis dos agentes econmicos visados, ao
mesmo tempo que se indicam os meios apropriados
523
.

A planificao , portanto, um processo que envolve decises supostamente tomadas a
partir do conhecimento das variveis presentes nas atividades econmicas, em especial do
clculo da procura. O clculo da procura atrelado ideia de preos.
Ocorre que no sistema de autoridade os preos emanam e decorrem, diretamente, da
avaliao feita pela autoridade central quanto ao que deve ser produzido e consumido. Por
serem administrados centralmente, chamam-se preos polticos, pois se acomodam s
diretrizes do plano. As decises econmicas so centralizadas pelo poder poltico
524
.
Enquanto numa economia descentralizada existem centros de deciso autnomos de
produo e consumo ajustados e coordenados pelo mercado, na economia planificada o plano
substitui o mercado, definindo as relaes de produo e consumo e determinando o que e
como as unidades produtoras devem proceder
525
. Nas economias descentralizadas os preos
tendem refletir a dinmica entre ofertas e demandas dos agentes econmicos; nas economias
centralizadas os preos deixam de informar a relao entre a produo e o consumo; no
informam os produtores sobre o estado da demanda
526
. Se na economia descentralizada h a
mo invisvel do mercado, o plano impremeditado de Adam Smith, na economia

520
521
522
523
MONCADA, Lus S. Cabral de. Direito econmico, 4. Ed. Coimbra: Coimbra, 2003, p. 558.
524
525
526
Idem, p. 353.
135
centralizada h um plano central claro e explcito, do qual se depreendem comandos
supervisionados e metas de produo que substituem o sistema de preos
527
. Mas, como o
plano substitui o mercado, ele acaba eliminando o clculo de preo, e a consequncia disso
o surgimento de uma tecnocracia
528
, composta pelos planejadores, que executam e fiscalizam
o plano. O tcnico ocupa o lugar do empresrio
529
.
No captulo XXVI da obra Ao Humana, Ludwig von Mises demonstra A
impossibilidade do clculo econmico no sistema socialista
530
(ttulo do captulo), apontando
como principais fatores dessa impossibilidade a centralizao econmica e a apropriao
estatal dos meios de produo, que impossibilitam existncia de um mercado que reflita de
alguma forma, pelos preos, a realidade sobre as relaes de oferta e demanda.
Na substituio dos preos o rgo planejador tem de construir e utilizar taxas de
equivalncia (ou valores), atribuindo um ndice numrico a cada tipo de recurso
531
, ou seja,
atribui valores contbeis globais a quantidades fsicas. Nesse procedimento a noo de custo
econmico tambm desaparece
532
.
Apesar de pretensioso, o rgo planejador nem sempre consegue realizar o que
prescreve no plano. Como destaca Eduardo Giannetti, por mais competente que seja esse
rgo, sempre ter de lidar com as dificuldades de obter informaes confiveis sobre a
demanda e as possibilidades produtivas e, em obtendo essas informaes, com o problema de
como utilizar essa grande quantidade de dados de forma satisfatria
533
.
Joseph Nellis e David Parker dizem que os recursos podem ser alocados por comando
ou por preo. Para os autores, o mecanismo de preos determinante para a alocao de
recursos nas economias de mercado; j nas economias centralizadas a alocao de recursos se
d por comando. Entretanto, os autores ressalvam que as duas modalidades de alocao
podem coexistir: a deciso sobre a instalao de uma fbrica pode basear-se em informaes
detalhadas de custos (por preo); as decises decorrentes da percepo do ambiente local
podem ser meramente subjetivas (por comando)
534
.
Nellis e Parker tratam a economia de planejamento centralizado como um sinnimo de

527
FONSECA, Eduardo Giannetti da. O mercado das crenas: filosofia econmica e mudana social. So Paulo:
Companhia das Letras, 2003, p. 99.
528
529
Idem, p. 184.
530
MISES, Ludwig von. Ao humana. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1990.
531
HAYEK, Friedrich A. The use of knowledge in society. American Economic Review, XXXV, n 4; Setembro
de 1945, p. 519530. Disponvel em: <http://www.econlib.org/library/Essays/hykKnw1.html> Acesso em 09
de fev. 2011.
532
533
FONSECA, Eduardo Giannetti da., op. cit., p. 99.
534
NELLIS, Joseph; PARKER, David, op. cit., p. 28
136
economia de comando, o que no totalmente correto. Para os autores, o comando envolve
uma forte carga de subjetivismo, ou seja, implica decises tomadas sem o devido lastro em
informaes. Ora, o planejamento central tem a pretenso de tomar decises amparadas no
conhecimento das variveis das atividades econmicas. Assim, o planejamento no
subjetivo e no se confunde com a deciso por comando. No entanto, pode-se afirmar que o
comando faz parte do planejamento centralizado. Na verdade, quanto menor a possibilidade
de clculo econmico e menores as informaes que um agente dispe para a tomada de
decises, mais necessrio se faz o comando, a deciso subjetiva, aleatria. Uma economia
centralizada, que extingue o sistema de preos, s pode ser, como bem afirma Barre, uma
economia base de injunes
535
. A tendncia no sentido de as decises econmicas
tornarem-se cada vez mais subjetivas nas economias centralizadas, dificultando o
planejamento eficiente, explica a razo de Leon Trotsky provavelmente aps constatar as
implicaes da retomada do rgido controle estatal sobre a atividade industrial e a
coletivizao da agricultura pelos chamados Kolkozes
536
iniciada por Stalin em 1929 , ter
reconhecido, no texto The Soviet Economy in Danger, publicado em outubro de 1932, o
seguinte: o clculo econmico impensvel sem as relaes de mercado
537
538
.
pertinente frisar que o planejamento faz parte das atividades econmicas. Conforme
lembra Barre, em todos os lugares, em todas as pocas, os homens empenhados em
atividades econmicas agem a partir de planos, que elaboram e executam a fim de lutar contra
a escassez
539
. Assim, a existncia de planos possvel tanto na dimenso estatal quanto na
dimenso empresarial (para pequenas ou grandes empresas). Destarte, a questo se desloca
para a pergunta quem est planejando?, a qual, segundo Friedrich Hayek, no traz o
questionamento se deve-se ou no planejar, mas sim se o planejamento deve ser feito por uma
autoridade central nica para todo o sistema econmico, ou se deve ser dividido entre vrios
indivduos
540
.

535
536
BARRE, Raymond. Economia poltica vol. 2..., p. 146-147.
537
Economic accounting is unthinkable without market relations (TROTSKY, Leon. The soviet economy in
danger outubro de 1932. Marxists Internet Archive, 2000. Disponvel em:
<http://www.marxists.org/archive/trotsky/1932/10/sovecon.htm> Acesso em 22 fev. 2011).
538
As dificuldades decorrentes da impossibilidade do clculo econmico nas economias socialistas explicam as
aes voltadas para a restaurao de um mnimo de economia de mercado (v.g. a Nova Poltica Econmica
de Lnin), de modo a tornar a economia mais eficiente. Manoel Gonalves Ferreira Filho afirmou que mesmo
nas economias centralizadas, sempre subsiste um setor residual para a iniciativa particular (Direito
constitucional econmico..., p. 11).
539
540
This is not a dispute about whether planning is to be done or not. It is a dispute as to whether planning is to
be done centrally, by one authority for the whole economic system, or is to be divided among many
individuals (HAYEK, Friedrich A., op. cit.). Nesse mesmo sentido disse Mises: [...] a alternativa no est
137
Numa economia centralizada o plano de um agente econmico, no caso o Estado, se
impe ao conjunto de planos de outros agentes econmicos
541
, o que resulta
necessariamente na eliminao dos planos que concorrem ou coexistem com o plano estatal.
Assim, por exemplo, a economia alem sob o domnio do Nacional Socialismo apresentava
caractersticas tpicas de um sistema capitalista, tais como a propriedade privada dos meios de
produo, diviso capitalista do trabalho e das rendas. Porm, tratava-se, como observou
Barre, de um verniz de capitalismo, visto que despojado em sua substncia quanto ao
funcionamento da economia, que se processava sob domnio do Estado, cujos controles se
exerciam diretamente sobre todas as atividades
542
. Como lembra Nusdeo, apenas
aparentemente os empresrios e administradores privados tomavam as decises, uma vez que
as decises vinham do poder poltico, o que os tornava meros delegados deste
543
. O plano do
Estado se impunha aos demais planos. Nesse mesmo sentido Ludwig von Mises destacou:

Na Alemanha de Hitler havia um sistema de socialismo que s diferia do sistema
russo na medida em que ainda eram mantidos a terminologia e os rtulos do sistema
de livre economia. Ainda existiam "empresas privadas", como eram denominadas.
Mas o proprietrio j no era um empresrio; chamavam-no "gerente" ou "chefe" de
negcios (Betriebsfhrer). Todo o pas foi organizado numa hierarquia de fhrers;
havia o Fhrer supremo, obviamente Hitler, e em seguida uma longa sucesso de
fhrers, em ordem decrescente, at os fhrers do ltimo escalo. E, assim, o
dirigente de uma empresa era o Betriebsfhrer. [...] O Betriebsfhrer no tinha o
direito de se apossar dos lucros; recebia o equivalente a um salrio e, se quisesse
receber uma soma maior, diria, por exemplo: "Estou muito doente, preciso me
submeter a uma operao imediatamente, e isso custar quinhentos marcos." Nesse
caso, era obrigado a consultar o fhrer do distrito (o Gaufhrer ou Gualelter), que o
autorizaria - ou no - a fazer uma retirada superior ao salrio que lhe era
destinado.
544
.

Os empresrios e os trabalhadores obedeciam s ordens do Reichs-
fhrerwirtschaftsministerium, corpo ministerial comandado por Gring, que determinava o
que e quanto produzir, onde adquirir matrias-primas e quanto se devia pagar por elas, para
quem seriam vendidos os produtos e o preo da venda dos mesmos. Os trabalhadores eram
designados para determinadas fbricas e seus salrios decorriam de decretos. A economia era
detalhadamente regulada pelo governo
545
.

em plano central versus nenhum plano. Na verdade, a escolha est entre o planejamento total feito por uma
autoridade governamental central e a liberdade de cada indivduo para traar os prprios planos, fazer o
prprio planejamento. O indivduo planeja sua vida todos os dias, alterando seus planos dirios sempre que
queira. O homem livre planeja diariamente, segundo suas necessidades (MISES, Ludwig Von. As seis
lies. Rio de Janeiro: Instituto Liberal. 1998, p. 26).
541
542
Idem, p. 181-182.
543
544
MISES, Ludwig Von. As seis lies. Rio de Janeiro: Instituto Liberal. 1998, p. 43-44.
545
Idem, p. 43-44.
138
Fbio Nusdeo chama a ateno para o fato do termo planificao, como denotativo
de sistemas de autoridade ou coletivistas, ter perdido a sua popularidade, pois mesmo
sistemas descentralizados, de autonomia, passaram a adotar tcnicas de planejamento
546
.
Entretanto, possvel dizer que o termo continua sendo til e vlido para designar economias
centralizadas. A presena de planos ou de planejamento estatal no torna per se uma
economia em planificada. Nas economias descentralizadas o planejamento econmico existe,
mas no um mecanismo impositivo de controle de toda a atividade econmica. Assim, por
exemplo, entre ns, o art. 174 da Constituio diz que o planejamento elaborado pelo Estado
determinante para o setor pblico, mas apenas indicativo para o setor privado. Nesses termos,
quando se diz que uma economia planificada, o que se est afirmando que toda a
economia est inserida no plano estatal.

4.1.1.3 Sistema de autonomia

O sistema de autonomia, tambm conhecido como sistema de economia
descentralizada, apresenta as seguintes caractersticas: a) uma economia de mercado, com
centros econmicos (de produo, de oferta, de consumo) distintos, ligados entre si por redes
de trocas, da dizer-se que uma economia multipolar; b) so economias em que o
planejamento no central, mas apenas indicativo; c) uma economia que respeita a
liberdade de deciso daqueles que demandam e daqueles que ofertam; d) h o respeito pela
liberdade empresarial de estabelecer preos
547
; e) uma economia baseada na existncia de
empresas privadas, que fazem a ligao entre o mercado de bens e servios e os fatores de
produo (capital e trabalho)
548
; f) ao contrrio do que ocorre nas economias centralizadas, no
sistema de autonomia a formao do capital resulta essencialmente da atividade de indivduos
e empresas
549
.
Por ser uma economia multipolar, de mercado, a economia descentralizada o modelo
que alberga e depende do princpio da livre concorrncia.

546
547
Os itens c e d correspondem ao que Fabio Nusdeo chamou de disperso dos centros de deciso
(NUSDEO, Fbio, op. cit., p. 115).
548
BARRE, Raymond. Economia poltica vol. 1..., p. 183-184 e 188-191.
549
139
4.1.2 Os papis histricos do Estado para a livre concorrncia

Ao longo da histria se observam esforos, ainda que tmidos, para garantir a
concorrncia, evitar os monoplios e o abuso do poder econmico.
Na antiguidade grega exercia-se, muitas vezes temporariamente, o monoplio estatal
sobre certas atividades econmicas (j que eram comumente criados em pocas de crise
econmica) e no se proibia os monoplios privados, mas apenas se coibia a manipulao de
preos e a forja de uma escassez artificial de produtos. Na antiguidade romana era comum o
monoplio estatal, embora j no final do Imprio tenha se multiplicado o nmero de
monoplios concedidos a particulares com vistas a aumentar os recursos estatais. No entanto,
preocupava-se em Roma com o que hoje chama-se de abuso do poder econmico
550
e no
Cdigo de Justiniano verifica-se a proibio de certas prticas de monoplio
551
.
Na Idade Mdia o conceito de monoplio estava ligado ideia de privilgio, que em
regra era concedido aos agentes econmicos privados como forma de estmulo expanso
comercial e colonial
552
. Com a crise do feudalismo e o subsequente advento das monarquias
nacionais, os reis passaram a deter um controle abrangente da economia, o que favoreceu a
ascenso do absolutismo e do mercantilismo, sendo que nesse destacava-se o pacto colonial,
que viabilizava os monoplios entre os Estados e as colnias, ou possibilitava a concesso de
privilgios comerciais exclusivos a certos particulares localizados nas colnias
553
.
Ao fim do sculo XVI, os monoplios reais comeam a ser contestados. Assim, na
Gr-Bretanha, j em 1603, o caso dos monoplios resultou no primeiro pronunciamento
judicial sobre princpios da Common Law referentes aos monoplios e ao poder real para
conced-los. Outro caso emblemtico foi o Statute of Monopolies (1624), aprovado pelo
Parlamento Ingls, que impediu que o Rei concedesse monoplios
554
.
A partir da consolidao dos ideais do liberalismo econmico a concorrncia e a no
interveno do Estado na economia passam a ser vistas como uma soluo para o problema
dos monoplios. Editam-se, ento, em Frana (1791) dois instrumentos normativos com
reflexos incontestveis para a livre concorrncia, a saber: 1) o Decreto de Allarde (Dcret

550
FORGIONI, Paula Andrea. Os fundamentos do antitruste. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p.
34-38
551
CORDEIRO, Rodrigo Aiache. Poder econmico e livre concorrncia: uma anlise da concorrncia na
constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1998 Dissertao de mestrado apresentada
Universidade Presbiteriana Mackenzie So Paulo, 2007. p. 70-73.
552
FORGIONI, Paula Andrea, op. cit., p. 39-40.
553
CORDEIRO, Rodrigo Aiache, op. cit., p. 73-74.
554
FORGIONI, Paula Andrea, op. cit. p.52-54.
140
dAllarde) que postulava a liberdade de comrcio e indstria de forma independente das
corporaes de ofcio; e 2) a Lei Chapelier que proibia as corporaes de ofcio
555
. No Brasil,
a Constituio do Imprio estabelecia no inciso XXV do artigo 179 o seguinte: Ficam
abolidas as Corporaes de Officios, seus Juizes, Escrives, e Mestres.
A no interveno do Estado na economia era uma caracterstica marcante na ideia de
Constituio consagrada a partir do sculo XVIII, que enfatizava to somente o aspecto
poltico das constituies: a estruturao e limitao do poder com vistas a garantir a
liberdade individual. Na primeira fase do constitucionalismo moderno, as constituies
liberais no disciplinavam a atividade econmica, embora nelas existissem normas de
repercusso na economia (v.g. a Constituio do Imprio do Brasil, que traz o direito de
propriedade
556
e tambm a liberdade de trabalho, indstria e profisso
557
)
558
.
Ao longo do sculo XIX as inovaes cientficas e a Revoluo Industrial favoreceram
a ascenso de grandes empresas fabris. Aps 1860 comea a se desenvolver o capitalismo
financeiro. Nesse momento, comeam a surgir as sociedades annimas, as holdings, os
cartis
559
e a concentrao do poder econmico, o que fez com que, por exemplo, nos Estados
Unidos da Amrica, consumidores, trabalhadores, agricultores, pequenos empresrios e a
imprensa
560
, comeassem, mormente a partir de 1880, a contestar a concentrao do poder
econmico, os preos praticados pelos detentores desse poder, bem como as prticas imorais
para eliminar a concorrncia
561
. De modo consequente a isso, depreende-se: 1) a Sherman
Act (1890), que tinha por escopo neutralizar os efeitos negativos da concentrao econmica
sobre os consumidores e sobre a poltica, e, ainda, a proteo da competio; e 2) a Calyton
Act (1914), que definia as prticas desleais
562
, tais como os acordos voltados para o domnio
de mercado
563
.
Ainda no primeiro quartel do sculo XX inicia-se um processo de maior interveno
do Estado na economia. Surgem as constituies sociais como a do Mxico (1917) e a de

555
FORGIONI, Paula Andrea, op. cit., p. 59.
556
Art. 179, XXII - E'garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. [...].
557
Art. 179, XXIV - Nenhum genero de trabalho, de cultura, industria, ou commercio pde ser prohibido, uma
vez que no se opponha aos costumes publicos, segurana, e saude dos Cidados.
558
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 3-4.
559
CORDEIRO, Rodrigo Aiache, op. cit., p. 76.
560
SALOMO FILHO, Calixto. Direito concorrencial: as estruturas. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 52-53.
561
BAGNOLI, 2003, p. 34 apud CORDEIRO Rodrigo Aiache, op. cit., p. 77.
562
SALOMO FILHO, Calixto. Direito concorrencial: as estruturas..., p. 53-56.
563
Em sentido bastante diverso ao do Clayton Act, destaca Vital Moreira a reao advinda da jurisprudncia
alem, que no s d validade como torna vinculantes os acordos para domnio de mercado. Preservando,
dessa forma, a fora dos contratos, a ordem jurdica, mas no o modelo econmico, a economia de mercado,
a qual j no correspondia realidade, visto que no mais norteada pelo princpio da livre concorrncia.
(MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. Coimbra: Centelho, 1978, p. 84-85).
141
Weimar (1919) e desencadeava-se a Revoluo Russa (1917). Pouco mais adiante, aps a
crise de 1929, surgia nos Estados Unidos o New Deal.
As constituies sociais traziam direitos sociais e, em especial, a Constituio de
Weimar, na sua seo Da vida econmica (Das Wirtschaftsleben) trazia as grandes linhas de
uma organizao sistemtica da economia
564
. Essa constituio inspirou outras constituies,
como as da Europa central e bltica, a espanhola de 1931 e a brasileira de 1934
565
.
Na Europa de 1930 at 1945 verificam-se a ascenso e queda do Nacional-Socialismo
alemo e do Fascismo italiano, caracterizados, embora em graus diferentes, pelo controle e
pelo dirigismo da atividade econmica. Tais modelos de conduo da economia, conforme
lembra Salomo Filho, resultam num direito concorrencial peculiar; na Alemanha, por
exemplo, at que as atrocidades do nazismo viessem a lume, vigorava um direito
concorrencial preocupado to somente com a lealdade das condutas empresariais e no com as
concentraes econmicas
566
.
Com o neoliberalismo a concorrncia deixa de ser tida como um princpio dado e
inaltervel e a economia no mais concebida como autorregulvel
567
. A teoria neoliberal, em
sua forma mais pura, compreende que para coibir as ameaas concorrncia o
desenvolvimento de situaes monopolistas ou a realizao de acordos (cartis, truste, etc.) ,
a ordem jurdica deve garantir aquilo que a economia por si mesma no consegue
568
. Dessa
forma, durante as dcadas de 1950 e 1960 prevaleceu a concepo de um direito concorrencial
equilibrador e tutor da concorrncia. A funo do antitruste a era proteger a concorrncia em
si, garantindo-se que o poder dos participantes do mercado estivesse diludo, ou seja,
desconcentrado
569
.
No entanto, j no final da dcada de 1970, a partir das teorias da Escola de Chicago, a
concentrao econmica passa ento a ser justificada em nome da eficincia
570
e dos

564
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico..., p. 4.
565
Idem, p. 4.
566
SALOMO FILHO, Calixto. Direito concorrencial: as estruturas..., p. 58.
567
Enquanto o pensamento liberal clssico (sculos XVIII e XIX) traz a concepo inovadora em relao aos
perodos anteriores da histria humana de que la economa de mercado supone un sistema autorregulador
de mercados, ou seja, una economa gobernada por los precios del mercado y nicamente por ellos, o
entendimento gestado no perodo entre guerras e aprofundado pelos tericos do neoliberalismo baseia-se na
indispensabilidade Estado para a manuteno do mercado. Essa mudana de postura pode ser vista como um
processo natural, mas tambm, como sugere Karl Polanyi, a atuao do Estado para assegurar a existncia de
mercados, estaria ligada prpria origem do laissez-faire: el laissez-faire no tena nada de natural; [..] el
propio laissez-faire fue impuesto por el Estado (Cf. POLANYI, Karl. La gran transformacin: critica del
liberalismo econmico. Madrid: La Piqueta, 1989, p. 83-85 e 223-245).
568
MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. Coimbra: Centelho, 1978, p. 104-107.
569
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e concorrncia (estudos e pareceres). So Paulo: Malheiros, 2002, p.
38.
570
A eficincia para a escola neoclssica de Chicago traduz-se na capacidade de produzir a custos menores,
142
benefcios que traz para consumidor
571

572
, consolidando, dessa forma, a relevncia dada por
Schumpeter grande empresa para uma produo eficiente, para a inovao e para o
crescimento econmico
573
. E a consequncia desse desenvolvimento terico que o
monoplio deixa de ser condenado a priori e no mais se protege a concorrncia pela
concorrncia, mas tutela-se a concorrncia eficiente. Assim, h o bom e o mau monoplio
574
.
No obstante, verifica-se nessa mesma poca, na Alemanha e no Japo, uma poltica
industrial tolerante com a concentrao econmica
575
.
J na dcada de 1990, a partir da constatao de que a forma predominante de oferta se
d por meio de estruturas oligopolsticas
576

577
, o direito concorrencial passa novamente a ser
pensado como um instrumento que se pe a servio dos consumidores. Mas, alm disso,
conforme lembra Salomo Filho, quando a economia passa, gradativamente, a se tornar mais
concentrada, ressurge o movimento no sentido do controle dos plos de poder, ou seja, o
antitruste passa a ser utilizado como instrumento de proteo do cidado
578
. O uso do
vocbulo cidado por Salomo Filho indica, portanto, que o direito concorrencial assume uma
importncia que transcende a dinmica entre oferta e demanda, alcanando a dimenso da
poltica.

4.1.3 Importncia geral da livre concorrncia

Todo agrupamento social que pretenda adotar a economia de mercado, deve, conforme

reduzindo os preos para os consumidores; presumem-se os benefcios para o consumidor. Entretanto,
quando da existncia de um monoplio, no se pode afirmar categoricamente que o monopolista est a
dividir seus lucros com o consumidor, ou tampouco queira faz-lo. (SALOMO FILHO, Direito
concorrencial: as estruturas..., p. 19-20)
571
SALOMO FILHO, Calixto. Direito concorrencial: as estruturas..., p. 21.
572
Esses efeitos so bastante questionveis. Sobre o assunto, ver: GLRIA, Daniel Firmato de Almeida. A livre
concorrncia como garantia do consumidor. Belo Horizonte: Del Rey; FUMEC, 2003.
573
Cf. SCHUMPETER, Joseph A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Editora Fundo de
Cultura, 1961.
574
MOREIRA, Vital, op. cit., p. 107-108.
575
576
Cf. CHESNAIS, Franois. A mundializao do capital. So Paulo: Xam, 1996.
577
Um oligoplio pode ser bilateral, puro ou diferenciado. No oligoplio bilateral existem um pequeno nmero
de vendedores de produtos ou servios e um pequeno nmero de compradores. O oligoplio puro, por sua
vez, caracteriza-se pela presena de um nmero pequeno de vendedores de produtos ou servios homogneos
e um grande nmero de compradores. J o oligoplio diferenciado pode ser verificado quando h um
pequeno nmero de vendedores de produtos ou servios diferenciados e um grande nmero de compradores.
Cf. GRAWUNDER, Atos de Freitas. Mercado de produtos, p. 116. In: SOUZA, Nali de Jesus de. (Coord.).
Introduo economia. So Paulo: Atlas, 1996.
578
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e concorrncia (estudos e pareceres)..., p. 38.
143
aduz Calixto Salomo Filho, [...] contar com um corpo de regras mnimas que garantam ao
menos o funcionamento desse mercado, ou seja, que garantam um nvel mnimo de controle
das relaes econmicas
579
.
So diversos os argumentos favorveis promoo da livre concorrncia. Um desses
argumentos baseia-se na constatao de que onde h concorrncia entre os produtores de um
bem ou servio, os preos praticados tendem a se manter nos menores nveis possveis o que
beneficia os consumidores , e as empresas tendem a se tornar mais eficientes e inovadoras
580
.
Outro argumento para a defesa da concorrncia consiste no entendimento de que o
poder econmico capaz de falsear as informaes sobre o mercado, sendo que numa
situao de monoplio, por exemplo, [...] o preo no transmite para o consumidor a real
escassez do produto
581
.
O controle do poder econmico serve como proteo da ordem privada em relao ao
Estado e o protege contra a ordem econmica privada, evitando (em tese) simultaneamente
que o poder poltico abocanhe o poder econmico e que este domine o poder poltico. No
obstante, com o controle do poder econmico, acaba-se, pela fiscalizao e represso, por se
proteger tambm a ordem privada contra os abusos e excessos que dela mesma podem
brotar
582
.
O mercado demanda regras que preservem seus elementos constitutivos. Como o
mercado pressupe a concorrncia, o direito concorrencial pode ser visto como direito
constitucional do mercado
583
.

4.1.4 Direito concorrencial no Brasil

A tutela da livre concorrncia no Brasil se d pelo Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia (SBDC), o qual composto pelo Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE)
584
, que um rgo judicante mas com papel preventivo, repressivo e

579
SALOMO FILHO, Calixto. Direito concorrencial: as estruturas..., 1993, p. 15
580
Nesse sentido ver: <http://www.cade.gov.br/Default.aspx?5bdb5ca46ba96ac09d>
581
SALOMO FILHO, Calixto. Direito concorrencial: as estruturas. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 43.
582
Idem, p. 43-46.
583
CHEVALLIER, Jacques. Estado e ordem concorrencial. Revista de Direito Pblico da Economia, Belo
Horizonte, ano 5, n 20, out./dez. 2007, p. 133-135.
584
O CADE formado por um Plenrio composto por um presidente e seis conselheiros, indicados pelo
Presidente da Repblica, mas que devem ser sabatinados e aprovados pelo Senado Federal, para exercer um
mandato de dois anos, com a possibilidade de uma reconduo, por igual perodo. O presidente do CADE e
144
educativo
585
com jurisdio em todo o territrio nacional, criado pela Lei n 4.137 de 1962 e
transformado em autarquia federal vinculada ao Ministrio da Justia pela Lei n 8.884/94,
pela Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE vinculada ao Ministrio da
Fazenda fcriada pela Medida Provisria n. 813, de 01/01/1995) e pela Secretaria de Direito
Econmico (SDE vinculada ao Ministrio da Justia). A finalidade do SBDC promover
uma economia competitiva, por meio de mecanismos de preveno e represso a prticas
prejudiciais ou limitadoras da livre concorrncia. s secretarias cabe o papel de instruir a
anlise concorrencial dos atos de concentrao econmica, emitindo pareces que no so
vinculativos, e de investigao de possveis ilcitos concorrenciais; j ao CADE cabem, aps o
recebimento dos pareceres, o julgamento e a deciso final, na esfera administrativa, dos
processos iniciados pela SEAE ou pela SDE
586

587
. Conforme lembra Fbio Ulhoa Coelho, o
CADE ao tipificar certa prtica empresarial como infrao da ordem econmica exerce
competncia vinculada, mas ao aplicar a respectiva sano exerce competncia discricionria,
mesmo porque a jurisdio do CADE uma jurisdio administrativa, pois integra o Poder
Executivo e no o Judicirio
588
.
A lei n 8.884 de 1994, contemplou boa parte da complexidade inserida nas discusses
em torno do direito da concorrncia durante a histria, reconhecendo a pluralidade de
interesses envolvidos na tutela da concorrncia, como, por exemplo, o dos consumidores,
quando da possibilidade de serem beneficiados por uma economia de escala proporcionada

os conselheiros s podem ser destitudos em condies muito especiais. Esta regra fornece autonomia aos
membros do Plenrio do CADE, o que fundamental para assegurar a tutela dos direitos difusos da
concorrncia de forma tcnica e imparcial. O CADE tambm possui sua prpria Procuradoria. Assim como
os Conselheiros do CADE, o Procurador-Geral tambm indicado pelo Presidente da Repblica e sabatinado
e aprovado pelo Senado Federal para um mandato de dois anos, renovvel uma nica vez pelo mesmo
perodo (Cf. website do CADE).
585
O papel preventivo do CADE pode ser representado, de acordo com o artigo 54 e seguintes da Lei n
8.884/94, pela anlise dos atos de concentrao. J o papel repressivo corresponde anlise e represso das
condutas anticoncorrenciais, previstas nos artigos 20 e seguintes da referida lei tais como: cartis, vendas
casadas, preos predatrios e acordos de exclusividade , no Regimento Interno do CADE e na Resoluo 20
tambm do CADE. Por fim, o papel pedaggico est baseado na difuso da cultura da concorrncia (Cf.
website do CADE).
586
Para mais informaes a respeito ver: 1) <http://www.mj.gov.br/sde/data/Pages/MJ44407D46PTBRIE.htm>;
2) <http://www.cade.gov.br>; e 3) <http://www.seae.fazenda.gov.br>.
587
Em 2005 foi editada portaria conjunta com o objetivo de estabelecer mecanismos de cooperao entre as
referidas Secretarias visando aumentar a eficincia dos rgos responsveis pela defesa da concorrncia, nos
termos da Lei n 8.884/94, nomeadamente a Instruo Conjunta para a anlise de Atos de Concentrao - AC
e a Anlise Conjunta de Condutas Anticompetitivas (Portaria Conjunta SEAE/SDE n. 33, de 4 de janeiro de
2006). Com o objetivo de racionalizar a anlise de atos de concentrao de menor complexidade foi editada
ainda a Portaria Conjunta SEAE/SDE n. 1, de 18 de fevereiro de 2003 e firmado o Acordo de Cooperao
entre a SDE e a Procuradoria do CADE, em 19 de agosto de 2007 (Disponvel em:
<http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ29715BC8ITEMIDCEF35B5AB2E84F6A8CA8858B129BB4EFPTB
RIE.htm> Acesso em 12 nov. 2010).
588
COELHO, Fbio Ulhoa. Curso de direito comercial, volume 1. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 202 e 206.
145
por um ato de concentrao
589
, bem como os perigos que essa concentrao implica aos
prprios consumidores. Destarte, podem ser identificados trs interesses tutelados pelas
normas concorrenciais: o dos consumidores, o dos participantes do mercado (concorrentes) e
o interesse institucional da ordem concorrencial
590
.
O art. 20 da lei 8.884 de 1994 traz como infraes da ordem econmica: a limitao
que prejudique a livre concorrncia ou a livre iniciativa; o domnio de mercado relevante de
bens ou servios (ressalvado processo natural baseado na eficincia nos termos do 1);
exerccio abusivo de posio dominante. J o art. 21 traz as condutas que caracterizam
infraes ordem econmica
591
, que devem ser coibidas a fim de garantir a existncia de um
ambiente de leal
592
competio entre empresrios.
Mas o direito antitruste vai alm da regulao jurdica das condutas empresariais;
ocupa-se das estruturas, ou seja, ocupa-se do problema da concentrao econmica e, por essa
razo, instrumento de conteno dos monoplios e dos oligoplios, muito embora a sua
aplicao nesse sentido seja bastante complexa.

4.1.4.1 A concentrao de empresas

Conforme leciona Ana Maria de Oliveira Nusdeo, um determinado ato ou contrato

589
Entende-se por ato de concentrao o processo de anlise pelo SBDC (Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia) das operaes de fuso ou incorporao de empresas, constituio de sociedade para exercer o
controle de empresas ou qualquer forma de agrupamento societrio, que resultem na participao de empresa
ou grupo de empresas em 20% de um mercado relevante, ou quando qualquer dos participantes tenha
registrado, no ltimo balano, faturamento bruto anual de R$ 400 milhes de reais (Lei n 8.884/94, art. 54,
3).
590
SALOMO FILHO, Calixto. Direito Concorrencial: as condutas. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 61.
591
Algumas infraes previstas no art. 21 da Lei 8.884 de 1994: fixar ou praticar, em acordo com concorrente,
sob qualquer forma, preos e condies de venda de bens ou de prestao de servios; obter ou influenciar a
adoo de conduta comercial uniforme ou concertada entre concorrentes; dividir os mercados de servios ou
produtos, acabados ou semi-acabados, ou as fontes de abastecimento de matrias-primas ou produtos
intermedirios; limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado; criar dificuldades constituio,
ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou
financiador de bens ou servios; impedir o acesso de concorrente s fontes de insumo, matrias-primas,
equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuio; exigir ou conceder exclusividade para
divulgao de publicidade nos meios de comunicao de massa; aambarcar ou impedir a explorao de
direitos de propriedade industrial ou intelectual ou de tecnologia; vender injustificadamente mercadoria
abaixo do preo de custo.
592
O que define a concorrncia como sendo desleal so os meios que se empregam para se vencer a concorrncia
(COELHO, Fbio Ulhoa. Curso de direito comercial, volume 1. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 190). Esse o
sentido do 1 do art. 20 da Lei n 8.884 de 1994 que diz no ser ilcito o domnio de mercado relevante de
bens ou servios quando resultante de processo natural fundado na maior eficincia de agente econmico
em relao a seus competidores.
146
pode ser considerado uma operao de concentrao de empresas quando as partes
envolvidas, antes centros autnomos de deciso, passam a atuar como um nico agente do
ponto de vista econmico. Esses atos e contratos, complementa a autora, diferem da
cooperao empresarial, na qual a unidade de comando no implica o controle de todas as
atividades
593
.
Nos termos do 3
o
do art. 54 da Lei n 8.884 de 1994, consideram-se como atos de
concentrao aqueles que, por meio de fuso ou incorporao de empresas, constituio de
sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de agrupamento societrio,
impliquem uma participao de vinte por cento de um mercado relevante, ou em que
qualquer dos participantes tenha registrado faturamento bruto anual no ltimo balano
equivalente a R$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhes de reais).
Diversos so os motivos que levam as empresas a praticarem atos de concentrao,
que podem ou no serem benficos. A realizao de operaes de concentrao pode
apresentar diversos motivos, tais como: o desejo de um empresrio de se retirar do negcio;
a necessidade de evitar o declnio e mesmo a falncia de empresa em dificuldades; a busca
por uma maior produtividade e eficincia mediante a criao de uma economia de escala; o
aumento na capacidade de investimento; necessidade de trazer mais competitividade no
cenrio internacional; e pode servir como mecanismo de defesa de empresas menores,
tradicionais ou at mesmo grande empresas, ameaadas por concorrentes mais agressivos ou
em franca expanso. Em princpio, um ato de concentrao pode ser visto como um elemento
prprio da livre iniciativa e da economia de mercado e os diversos motivos apresentados
podem ser considerados benficos. Na verdade, a concentrao passa a ser vista como algo
prejudicial, a partir do momento em que traz consigo a pretenso de dominar mercados, de
eliminar por meio da compra concorrentes, ou se ela acarreta numa posio dominante
abusiva
594
.
Diante da possibilidade de atos de concentrao prejudiciais, prev o art. 54 da Lei n
8.884 de 1994 que os atos que limitem ou prejudiquem a livre concorrncia, ou resultem na
dominao de mercados relevantes de bens ou servios, devero ser apreciados pelo CADE.
Cumpre dizer que o direito brasileiro no pune o monoplio por si mesmo, mas to
somente aquele construdo de forma ilcita. O legislador ptrio reconheceu a pluralidade de
interesses envolvidos na tutela da concorrncia, como, por exemplo, o dos consumidores, haja

593
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Defesa da concorrncia e globalizao econmica: o controle da
concentrao de empresas. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 21-22.
594
Idem, p. 25-26.
147
vista que estes tanto podem ser beneficiados por uma economia de escala proporcionada por
um ato de concentrao como tambm podem ver prejudicado o direito de escolha quando da
concentrao de um determinado mercado.
preciso lembrar que algumas situaes reais de monoplio ou oligoplio decorrem
de outros fatores diversos dos atos de concentrao, tais como os monoplios naturais (nos
quais vigoram investimentos elevados) e os monoplios construdos em virtude da eficincia
empresarial.
Quando se avaliam os atos de concentrao empresarial, o aplicador do direito
antitruste tem de observar uma srie de variveis, o que torna bastante complexa a anlise dos
atos de concentrao.

4.1.4.1.1 Anlise dos atos de concentrao

Na anlise da concentrao econmica so obedecidas as seguintes etapas: 1)
determinao do mercado relevante; 2) determinao da participao nesse mercado; 3)
verificao das possibilidades de exerccio de poder econmico no mercado; 4) exame de
eficincias; 5) avaliao dos efeitos da concentrao
595
.
A delimitao do mercado relevante deve analisar o mercado relevante geogrfico e o
mercado relevante material (mercado do produto). O primeiro diz respeito rea onde se
trava a concorrncia relacionada prtica que est sendo considerada como restritiva
596
.
J o mercado relevante material aquele em que o agente econmico enfrenta a
concorrncia, considerando o bem ou servio que oferece. Para identific-lo, necessrio, a
partir das relaes de concorrncia, saber se a satisfao obtida pelo consumo ou uso de um
determinado produto pode ser substituda pelo consumo ou uso de outro. Caso isso se
verifique, entende-se que os produtos em questo fazem parte do mesmo mercado relevante
material. Assim, por exemplo, uma caneta de plstico e outra de metal precioso no fazem
parte do mesmo mercado relevante material. Embora os dois tipos de caneta faam parte do
mercado de canetas, a satisfao esperada ou obtida por um no igual a do outro e por isso
no concorrem entre si. Mas convm destacar que nem sempre a intercambialidade do

595
PEREIRA NETO, Caio Mrio da Silva. Anlise de concentrao econmica no setor de comunicao: defesa
da democracia e diversidade na esfera pblica. In: Revista de Direito da Concorrncia. Braslia: IOB/CADE,
2003, p. 68.
596
FORGIONI, Paula Andrea, op. cit., p. 232-233
148
produto facilmente diagnosticada, o que permite que na prtica o conceito de mercado
relevante seja elastecido
597
.
O Anexo V da Resoluo 15 do CADE, de 1998, estabelece que:

Um mercado relevante do produto compreende todos os produtos/servios
considerados substituveis entre si pelo consumidor devido s suas caractersticas,
preos e utilizao. Um mercado relevante do produto pode eventualmente ser
composto por certo nmero de produtos/servios que apresentam caractersticas
fsicas, tcnicas ou de comercializao que recomendem o agrupamento
598
.

Na terceira etapa pondera-se a relao entre market share (parcela do mercado
relevante controlada por uma empresa) e market power (poder econmico que d
independncia a um agente econmico em relao ao comportamento dos concorrentes)
599
.
Em princpio, pelo 3 do art. 20 da Lei n 8.884/1994, presume-se que h posio dominante
quando o agente detm 20% do mercado relevante. No entanto, esse percentual poder ser
revisto pelo CADE, quando ento pode ser avaliada a existncia do market power.
Nas etapas do exame de eficincias e avaliao dos efeitos da concentrao, verifica-
se, a partir uma anlise de custo benefcio, se determinados nveis de concentrao so
aceitveis ou no. Nos termos do 1 do art. 54 da Lei n 8.884/1994, fica estabelecido que o
CADE poder autorizar atos que limitem ou prejudiquem a livre concorrncia, ou resultem na
dominao de mercados relevantes de bens ou servios, se, por exemplo: I - tiverem por
objetivo, cumulada ou alternativamente: a) aumentar a produtividade; b) melhorar a qualidade
de bens ou servio; ou c) propiciar a eficincia e o desenvolvimento tecnolgico ou
econmico; II tambm trouxerem benefcios aos consumidores. Contudo, para autorizar, o
Plenrio do CADE definir compromissos de desempenho para os interessados no ato de
concentrao (art. 58 da Lei n 8.884/1994).
Vale destacar que para a fixao de compromissos de desempenho o CADE deve se
preocupar com as alteraes no nvel de emprego (art. 58, 1 da Lei n 8.884/1994) que
podem ser provocadas por um ato de concentrao.
A anlise dos atos de concentrao pelo CADE uma das formas pelas quais o direito
da concorrncia pode se relacionar com o desenvolvimento. Analisar como determinados atos
de concentrao impactam as relaes de consumo, o progresso tecnolgico e o ambiente
laboral de um setor da economia, de uma regio, ou at mesmo de um pas, significa fazer,

597
FORGIONI, Paula Andrea, op. cit., p. 241-242.
598
Idem, p. 259-260.
599
Ibidem, p. 331-333.
149
indiretamente, uma anlise sobre os impactos de tais atos sobre o processo de
desenvolvimento, sobre as oportunidades econmicas envolvidas neste processo.

4.2 LIVRE CONCORRNCIA E DESENVOLVIMENTO

A relao entre livre concorrncia e desenvolvimento pode ser analisada tanto pela
perspectiva das condutas dos agentes econmicos como por uma reflexo sobre os aspectos
estruturais da economia.

4.2.1 Condutas

Conforme j fora mencionado, o art. 21 da Lei n 8.884 de 1994 traz as condutas que
caracterizam as infraes ordem econmica. Para os fins do presente estudo destaco as
seguintes: fazer acordos para fixao de preos e adotar conduta uniforme ou concertada com
os concorrentes; limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado; dificultar a
constituio e o funcionamento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou
financiador de bens ou servios.
Note-se que a coibio dessas condutas possui relao direta com a ideia de
desenvolvimento. Limitar o acesso de novas empresas ao mercado e dificultar a constituio e
o funcionamento de empresa concorrente, por exemplo, significa atentar contra a liberdade
econmica de novos empreendedores. O desrespeito liberdade econmica nesses casos pode
impedir a gerao de renda para pequenos empresrios e para os possveis trabalhadores que
provavelmente viriam junto com o novo negcio. Ademais, nesse caso, pode haver tambm
uma privao de liberdade econmica em relao aos trabalhadores e pode significar a
manuteno de um estado de desemprego gerador de outras privaes. Assim, a falta de
observncia ao princpio da livre concorrncia atenta contra os fundamentos republicanos da
livre iniciativa e do trabalho.

150
4.2.2 Livre concorrncia, empreendedorismo, desconcentrao e poltica
desenvolvimentista

O empreendedorismo depende, a um s tempo, de oportunidades e capacidades para
empreender. O grau e a qualidade das oportunidades, e a capacidade de perceb-las,
dependem de condies nacionais como crescimento econmico, cultura, polticas de fomento
ao empreendedorismo e instituies. No Brasil, verificou-se no ano de 2010, certo otimismo
quanto s oportunidades oferecidas pelo ambiente e no que diz respeito s capacidades
individuais para ser empresrio. H no pas uma significativa tolerncia aos riscos que
envolvem os negcios, ou seja, a maioria no tem medo de iniciar um novo negcio, o que
explica o aumento no nmero de empreendedores nos ltimos anos
600
.
Quando se discute a questo do empreendedorismo, preciso ter em mente que as
pessoas podem decidir empreender baseadas na percepo de uma oportunidade de negcios
ou por uma necessidade pessoal e familiar. No Brasil, embora prevalea o empreendedorismo
por oportunidade, o percentual deste em relao ao empreendedorismo por necessidade
bastante prximo
601
.
Tendo em vista o crescente nmero de empreendedores e o papel desempenhado pelos
novos negcios para a satisfao de necessidades humanas, torna-se necessrio verificar se h
realmente motivos para o otimismo brasileiro para empreender. O otimismo no corresponde,
obrigatoriamente, real existncia de condies favorveis.
comum os empreendedores apontarem como motivo de encerramento precoce dos
novos negcios a dificuldade em obter recursos financeiros
602
. Em 2002, uma pesquisa
realizada pelo Servio Social do Comrcio de So Paulo (SESC-SP), revelou que entre as
empresas que fecharam as portas, 18% delas apontaram a falta de capital ou crdito como
causa e mencionaram a dificuldade para obter crdito
603
. Ocorre que essa dificuldade afeta
principalmente as micro, pequenas e mdias empresas.
Um estudo realizado pelo IBGE enfatizou a importncia das micro e pequenas
empresas para o crescimento e o desenvolvimento, dizendo que elas servem como colcho
amortecedor do desemprego. O estudo destacou, ainda, que essas empresas:

600
MACHADO, Joana Paula; et al. Empreendedorismo no Brasil: 2009. Curitiba: IBQP, 2010, p. 39-41.
601
Idem, p. 42 e 53-54.
602
Ibidem, p. 49-50.
603
O Brasil que batalha. Problemas Brasileiros, n 350, mar/abr 2002 - Portal SESCSP. Disponvel em:
<http://www.sescsp.org.br/sesc/revistas_sesc/pb/artigo.cfm?Edicao_Id=125&breadcrumb=1&Artigo_ID=15
80&IDCategoria=1663&reftype=1> Acesso em 06 fev. 2011.
151
Constituem uma alternativa de ocupao para uma pequena parcela da populao
que tem condio de desenvolver seu prprio negcio, e em uma alternativa de
emprego formal ou informal, para uma grande parcela da fora de trabalho
excedente, em geral com pouca qualificao, que no encontra emprego nas
empresas de maior porte
604
.

Desde o comeo da dcada de 1980, quando houve uma queda no crescimento da
economia brasileira, ampliou-se a importncia das micro e pequenas para a ocupao de mo-
de-obra excedente, o que implicou a criao de mecanismos para incentiv-las: criou-se o
primeiro Estatuto da Microempresa (Lei n 7.256 de 1984); inseriu-se a questo na
Constituio de 1988
605
; em 1990, o Centro Brasileiro de Assistncia Gerencial Pequena
Empresa, criado em 1972, foi transformado em Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas (SEBRAE), ganhando funes mais abrangentes; foram criadas linhas
especiais de crdito; em 1996 a Lei n 9.317 instituiu o Sistema Integrado de Pagamentos de
Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte, o chamado
SIMPLES; em 1999, a Lei n 9.841 instituiu o Estatuto da Microempresa e da Empresa de
Pequeno Porte
606
607
.
Em 2009, o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE),
em parceria com o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(DIEESE), lanou o Anurio do trabalho na micro e pequena empresa, que revelou que o
nmero de micro e pequenas empresas (MPEs) cresceu de 4,1 milhes em 2000 para 5,7
milhes em 2008. De acordo com o estudo, os pequenos negcios so responsveis pela maior
parte dos empregos gerados no Brasil: dos 24,9 milhes de trabalhadores com carteira
assinada 13 milhes so gerados pelas MPEs, sendo que destes, 64,9%, esto no interior. E as

604
IBGE. As micro e pequenas empresas comerciais e de servios no Brasil: 2001. Rio de Janeiro : IBGE, 2003,
p. 15.
605
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que
tenham sua sede e administrao no Pas; Art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico
diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes administrativas, tributrias,
previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei.
606
IBGE. As micro e pequenas empresas comerciais e de servios no Brasil: 2001..., p. 15-16.
607
Atendendo ao previsto nos arts. 170 e 179 da Constituio, a Lei n 9.841 de 1999 instituiu o Estatuto da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, estabelecendo para essas empresas um tratamento jurdico
diferenciado e simplificado. A definio de microempresa e de empresa de pequeno porte constante no art. 2
da referida lei, foi alterada pelo Decreto n 5.028, de 31 de maro de 2004, entendendo-se, a partir de ento,
por microempresa a pessoa jurdica e a firma mercantil individual que tiver receita bruta anual igual ou
inferior a R$ 433.755,14 (quatrocentos e trinta e trs mil, setecentos e cinqenta e cinco reais e quatorze
centavos) e por empresa de pequeno porte, a pessoa jurdica e a firma mercantil individual que, no
enquadrada como microempresa, tiver receita bruta anual superior a R$ 433.755,14 (quatrocentos e trinta e
trs mil, setecentos e cinqenta e cinco reais e quatorze centavos) e igual ou inferior a R$ 2.133.222,00 (dois
milhes, cento e trinta e trs mil, duzentos e vinte e dois reais).
152
mdias empresas por sua vez, comportam 3,9 milhes de trabalhadores com carteira
assinada
608
609
. Tais dados mostram a importncia que os pequenos e mdios
empreendimentos tm na economia brasileira.
Tambm em 2009, uma pesquisa realizada no comrcio varejista de Minas Gerais
revelou que, do total de empresas entrevistadas (98% eram micro e pequenas empresas),
37,5% dependem de crdito bancrio, sendo que cerca 57% das que recebem o crdito
utilizam-no para fortalecer e garantir o capital de giro, revelando que o crdito tem grande
importncia no dia a dia do comrcio varejista, pois sustenta a dinmica operacional. Diante
dessa necessidade, mais da metade dos empresrios reclamou dos juros elevados praticados
pelo sistema bancrio. Mas um detalhe importante de se notar na pesquisa a constatao de
que somente 9,5% das empresas entrevistadas utilizam os recursos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e do Banco de Desenvolvimento de Minas
Gerais (BDMG)
610
, o que revela que falta ao Brasil uma poltica de crdito especfica para as
pequenas empresas , capaz de possibilitar taxas de juros adequadas e exigncias factveis de
garantias, alm de outros mecanismos para a capitalizao dessas empresas
611
.
Em tese, uma poltica de crdito desenvolvimentista deveria ser assumida pelo
BNDES, que tem por misso fomentar o desenvolvimento. No website do BNDES, h o
seguinte discurso: O BNDES tem como uma de suas prioridades apoiar as micro, pequenas e
mdias empresas e os trabalhadores autnomos de todo o pas, pelo seu importante papel na
criao de empregos e gerao de renda
612
.
Entretanto, em 2006, constatou-se que o BNDES emprestava menos para as micro e
pequenas empresas
613
. Em 2010, somadas, as micro, pequenas e mdias empresas receberam
do BNDES R$ 45,7 bilhes, 27,4% do total dos emprstimos
614
. Mas interessante notar que

608
SEBRAE (Org.); DIEESE. Anurio do trabalho na micro e pequena empresa: 2009. Braslia; So Paulo:
SEBRAE; DIEESE, 2010.
609
Entre 1985 e 2001, houve um aumento gradativo na participao das MPEs no segmento de comrcio e
servios, cuja representatividade passou de 95,5%, em 1985, para 97,6%, em 2001. No mesmo perodo, a
participao das MPEs no pessoal ocupado no setor aumentou de 50,7% em 1985 para 60,8% em 2001.
(IBGE. As micro e pequenas empresas comerciais e de servios no Brasil: 2001. Rio de Janeiro : IBGE,
2003, p. 22-23).
610
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA FECOMRCIO MINAS. Crdito x comrcio varejista 2009, p. 3-
7. Disponvel em: <http://www.fecomerciomg.org.br/downloads/economia_pdf_1200.pdf> Acesso em 29
jan. 2011.
611
O Brasil que batalha. Problemas Brasileiros, n 350, mar/abr 2002, matria citada.
612
BNDES. Micro, Pequena e Mdia Empresa e Pessoa Fsica. Disponvel em:
<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Navegacao_Suplementar/Perfil/Micro_Pequena_e_M
edia_Empresa_e_Pessoa_Fisica/> Acesso em 22 fev. 2011.
613
BNDES empresta menos para as micro e pequenas 30 out. 2006. Folha.com. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u112017.shtml> Acesso em 20 fev. 2011.
614
EMPRSTIMOS do BNDES crescem 23% em 2010 e chegam a R$ 168 bi, 24 jan. 2011. Folha.com.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/865208-emprestimos-do-bndes-crescem-23-em-
153
entre 2008 e junho de 2010, um levantamento feito a partir da base das operaes divulgadas
pelo banco mostrou que a Petrobras, a Eletrobras e mais dez grupos privados foram
beneficiados com mais de 57% dos R$ 168 bilhes destinados a financiamentos e crdito
615
.
Ademais, em fevereiro de 2008, Pierre Lucena Raboni, professor do Programa de Ps-
Graduao em Administrao da Universidade Federal de Pernambuco, chamou a ateno
para uma estranha poltica praticada pelo BNDES. Destaca o autor que diversas empresas
estavam solicitando emprstimos ao BNDES e simultaneamente comprando os mesmos
ttulos que o Governo teve que vender para financiar o prprio BNDES, ou seja, as empresas
tinham dinheiro em caixa, mas optavam pela compra de ttulos do Governo a uma taxa de
11,25%, para pegar dinheiro emprestado no BNDES a uma taxa de 8,5%: o Governo estava
"dando" dinheiro a quem no precisava
616
.
Vale lembrar que o BNDES, por meio da carteira de investimentos do BNDES
Participaes S/A (BNDESpar), tem servido como instrumento para alargar a participao do
Estado na economia. No final de 2009, o BNDESpar j estava presente em 155 empresas
privadas, chegando, por exemplo, a uma participao de 33,6% na Fibria e de 20,2% na
Klabin
617
.
Existem, portanto, distores na poltica desenvolvimentista do BNDES.
Diante dessas informaes, vale lembrar que o tipo de desenvolvimento que se discute
no presente estudo aquele que promove as liberdades substantivas, ou seja, no aquele que
simplesmente se volta para a industrializao de escala, com vistas a projetar setores da
economia brasileira no mercado globalizado. Um banco que visa fomentar o desenvolvimento
deve buscar fins sociais mais amplos, estimulando as micro, pequenas e mdias empresas, que
embora sejam as que mais geram empregos no pas, so as que a apresentam as maiores
dificuldades na hora de obter crditos e financiamentos. Em outros termos, conforme
criticamente observou Jos Batista, integrante da coordenao nacional do Movimento dos

2010-e-chegam-a-r-168-bi.shtml> Acesso em 26 jan. 2011.
615
FINANCIAMENTOS do BNDES concentram crdito em 12 empresas. Folha.com, So Paulo, 08 de agosto
de 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/779656-financiamentos-do-bndes-
concentram-credito-em-12-empresas.shtml> Acesso em 12 set. 2010.
616
LUCENA Pierre. BNDES financia quem no precisa - 18/02/08. Blog Acerto de Contas. Disponvel em:
<http://acertodecontas.blog.br/economia/bndes-financia-quem-no-precisa/> Acesso em 21 fev. 2011.
617
LAHZ, Andr; CAETANO, Jos Roberto. Estado grande ou Estado forte? Revista Exame, ed. 963, a. 44. n.
4. So Paulo: Abril, 2010. p. 27. Ainda no tocante expanso do Estado na economia, na mesma matria da
Revista Exame, h a meno participao dos fundos de penso estatais. No ranking dos dez maiores
fundos de penso de 2009, cinco deles eram estatais. O primeiro no ranking foi o fundo estatal Previ que tem
participao em 50 empresas privadas. Sobre a questo dos fundos de penso, ver DRUCKER, Peter. A
revoluo invisvel: como o socialismo fundo de penso invadiu os Estados Unidos. So Paulo: Pioneira,
1977; ver tambm DRUCKER, Peter. Sociedade ps-capitalista. So Paulo: Pioneira Thomson Learning,
2002, p. 48-53.
154
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), preciso usar o S do BNDES para os
pequenos
618
.
A poltica desenvolvimentista do BNDES mostra-se ainda mais distorcida quando se
tem em mente o fato de o banco ter dentre suas fontes de recursos uma parcela significativa
dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) regulamentado pela Lei n 7.998
de 11 de janeiro de 1990 , um fundo especial destinado ao custeio do Programa do Seguro-
Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento
Econmico
619
. Assim, a atual poltica de financiamento do BNDES, ao menos no que diz
respeito sua relao com o FAT, no significa outra coisa seno tomar o dinheiro dos
trabalhadores para destin-lo preferencialmente a determinados grupos econmicos.
No obstante, cumpre destacar que a anmala poltica de crdito do BNDES traz
tambm um desvirtuamento do sistema de concorrncia. No caso em tela, o Estado, por meio
de uma de suas empresas pblicas, surge como um agente que favorece a concentrao da
economia. Tem-se dessa forma, que a concentrao econmica no necessariamente uma
falha de mercado; ela pode ser o resultado de uma poltica estatal. O Estado, conforme
lembra Jacques Chevallier, pode deliberadamente falsear o jogo da concorrncia por meio da
atribuio de privilgios de explorao ou pelo estmulo concentrao econmica
620
, por
vias quer diretas, quer oblquas.
No se pretende com isso dizer que o Estado, como agente capaz de impulsionar o
desenvolvimento, deve negligenciar apoio aos grandes empreendimentos. Na verdade, a
questo que se impe diz respeito s prioridades eleitas pelo Estado na elaborao de Planos
de Desenvolvimento. Tendo em vista o contedo abrangente que passou a ser inserido na
discusso do desenvolvimento, mormente a partir da obra de Amartya Sen, preciso buscar
formas de incentivo que atinjam objetivos mais amplos.
interessante analisar a questo a partir do seguinte raciocnio de John Rawls: as
maiores expectativas daqueles em melhor situao so justas se, e somente se, funcionam
como parte de um esquema que melhora as expectativas dos membros menos favorecidos da
sociedade, ou seja, a ordem social no deve estabelecer e assegurar as perspectivas mais
atraentes dos que esto em melhores condies a no ser que, fazendo isso, traga tambm

618
MST: nossa prioridade disputar quais mudanas haver. Disponvel em:
<http://www.pt.org.br/portalpt/secretarias/agraria-51/noticias-491/mst:-nossa-prioridade-e-disputar-quais-
mudancas-havera-36961.html>. Acesso em 09 fev. 2011.
619
Ministrio do Trabalho e Emprego. Fundo de Amparo ao Trabalhador. Disponvel em:
<http://www.mte.gov.br/fat/historico.asp>. Acesso em: 02 abr. 2011.
620
CHEVALLIER, Jacques, op. cit., p. 140.
155
vantagens aos menos afortunados
621
. Essa percepo suscita as seguintes perguntas: os
benefcios dados pelo Estado ao grande empresariado trazem tambm vantagens aos menos
afortunados e aos pequenos negcios? Promove a gerao de empregos e o
empreendedorismo? Ajuda a mitigar as desigualdades regionais? Parece que no.
Como fora mostrado no presente estudo, ao longo da histria brasileira as polticas de
desenvolvimento, baseadas na industrializao e no crescimento econmico, priorizaram as
grandes empresas nacionais e estrangeiras. Se, por um lado, tal modelo foi capaz de
industrializar o pas e desencadear uma soluo de continuidade para o desenvolvimento
nacional, por outro trouxe problemas como a concentrao da renda e o aprofundamento das
desigualdades regionais e, nos momentos em que as condies econmicas do pas no foram
favorveis para a grande empresa, foram as pequenas empresas que amenizaram os perodos
de maior desemprego, absorvendo mo de obra ociosa e garantindo a manuteno do mercado
e do consumo interno.
Observa Salomo Filho que a concentrao de poderes nas economias
subdesenvolvidas torna necessria uma difuso forada do conhecimento econmico, a fim de
corrigir essa imperfeio estrutural. Para tanto, preciso analisar com profundidade o papel
regulatrio que o Estado deve exercer em economias subdesenvolvidas, repensando o modelo
jurdico de propulso estatal. Essa anlise dever levar em conta os princpios que regem os
esforos desenvolvimentistas, dentre os quais est o da diluio dos centros do poder
econmico e poltico e a consequente difuso de conhecimentos e informaes por toda
sociedade. Nesses termos, a livre concorrncia, como valor e como princpio reitor do
ajustamento estrutural da economia, tida como um princpio desenvolvimentista inscrito na
Constituio (art. 170, IV)
622
.
Entretanto, em outra obra, Salomo Filho lembra que:

A implementao generalizada de uma poltica de incentivo existncia apenas de
estruturas empresariais pequenas e mdias poderia entrar em choque direto com os
interesses dos consumidores, na medida em que desconsideraria as exigncias
estruturais especficas de cada mercado
623
.

Portanto, so diversos os interesses envolvidos na anlise da livre concorrncia. De
qualquer forma, mesmo em relao aos interesses dos consumidores, vale ressaltar que uma
economia desconcentrada, ao garantir um mnimo de poder de escolha tambm est

621
RAWLS, John. Uma teoria da justia. So Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 79-80.
622
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e Desenvolvimento. In: SALOMO FILHO, Calixto (coord.).
Regulao e desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 38-40.
623
156
garantindo os interesses dos consumidores, que no podem ser resumidos ao acesso a
produtos mais baratos propiciados por economias de escala. O direito de escolha compe o rol
de direitos dos consumidores.
Lembra Paula Forgioni que a tutela da concorrncia no um fim em si, visto que a
Constituio no deixa dvidas quanto ao fato da concorrncia ser, entre ns, um meio, um
instrumento para o alcance de outro bem maior e, dessa forma, tem-se que os princpios da
livre iniciativa e da livre concorrncia so instrumentais da promoo da dignidade
humana
624
.
Mas o que que o CADE pode fazer para proteger e promover os objetivos mais
amplos da livre concorrncia no caso da problemtica poltica de crdito do BNDES?
preciso dizer que a contribuio que o BNDES d para a concentrao econmica no se
encaixa nos casos entendidos como atos de concentrao: no fuso, no incorporao.
Diante disso, o CADE dificilmente ser consultado; a questo no ser por ele apreciada.
Entretanto, como rgo responsvel pela defesa da livre concorrncia, incumbido da misso
de difundir a cultura da concorrncia, pode o CADE, nos termos do art. 7, V, da Lei n 8.884
de 1994
625
, determinar que o BNDES adote conduta diversa. No caso em tela, as infraes
que o BNDES comete ou pode cometer se persistir com a poltica desvirtuada de crdito que
fora descrita so as previstas no art. 20, I, da Lei n 8.884 de 1994:

Art. 20. Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de culpa, os
atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os
seguintes efeitos, ainda que no sejam alcanados: I - limitar, falsear ou de qualquer
forma prejudicar a livre concorrncia ou a livre iniciativa.

Entende-se aqui que tal possibilidade existe em virtude do carter preventivo e
repressivo que a Lei n 8.884 de 1994 possui em relao s infraes ordem econmica (art.
1) e pelo fato da lei se aplicar s empresas pblicas de direito privado (art. 15), o que caso
do BNDES
626
.
Alm disso, interessante pensar a relao entre livre concorrncia e desenvolvimento
sob uma perspectiva sociocultural e conjuntural. Analisando o capitalismo tardio brasileiro,

624
FORGIONI, Paula Andrea, op. cit., p. 190-193
625
Art. 7 - Compete ao Plenrio do CADE: V - ordenar providncias que conduzam cessao de infrao
ordem econmica, dentro do prazo que determinar.
626
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), autarquia federal criada pela Lei nmero
1.628, de 20 de junho de 1952, fica enquadrado, nos trmos e para os fins do 2 do artigo 5 do Decreto-lei
n 200, de 25 de fevereiro de 1967, na categoria de emprsa pblica, dotada de personalidade jurdica de
direito privado e patrimnio prprio, com a denominao de Banco Nacional do Desenvolvimento
Econmico (BNDE) e vinculao ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, nos trmos do artigo
189 do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 (art. 1 da Lei n
o
5.662, de 21 de junho de 1971).
157
Raymundo Faoro observou que os grandes empreendimentos e as organizaes de larga
envergadura, dentro do novo Estado industrial, tornaram-se uma extenso da burocracia
oficial, da qual depende e a cujas necessidades serve
627
. Nosso capitalismo no
propriamente um sistema que valoriza a economia de mercado.
Acontece que a relao umbilical entre o grande empresariado e o Estado pode, em
mdio ou em longo prazo, contribuir para a formao de regimes no democrticos. Na obra
O Colapso da Democracia, Robert Moss observou que:

Os totalitaristas oferecem mais do que um amparo psicolgico para a sobrecarga
da escolha individual. Oferecem um auxlio para os riscos da competio na
economia de mercado cujas operaes nem sempre premiam os mais nobres e
punem os piores
628
.

Assim, a questo aqui posta transcende a relao entre livre concorrncia e
desenvolvimento e chega discusso da democracia. O uso do poder propulsor do Estado
para auxiliar a um nmero restrito de empresas, por mais convincentes que sejam as
justificativas desenvolvimentistas apresentadas para tanto, algo temerrio. No h nisso
uma manifestao de um receio liberal-conservador. At mesmo o professor Vital Moreira,
insuspeito de qualquer postura reacionria, lembra que a concentrao econmica e o
domnio econmico por poucas empresas facilitam a regulamentao econmica e a
planificao. Dessa forma, quando surge a planificao estatal, a economia j se encontra
planificada por gigantescas empresas que dispem do mercado
629
. Embora Vital Moreira no
deixe claro qual o tipo de planificao estatal em questo, possvel afirmar que ela pode
ser tanto a de tipo indicativa para o setor privado permitindo a este certo grau de autonomia
, como pode ser de tipo central, sobrepondo-se aos demais planos e configurando assim uma
economia totalitria, a qual inseparvel do totalitarismo poltico.

4.3 LIVRE CONCORRNCIA E DEMOCRACIA

Robert Dahl observou que em todos os sistemas polticos h, embora em graus

627
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. So Paulo: Globo, 2001,
p. 831.
628
MOSS, Robert. O colapso da democracia. Rio de Janeiro: Nrdica, 1978, p. 51.
629
MOREIRA, Vital, op. cit., p. 125-126.
158
distintos, uma distribuio irregular de recursos polticos e de influncia poltica.
630
Numa
economia centralizada, os recursos tendem a ser utilizados em projetos polticos alinhados
com o Estado; em economias teoricamente descentralizadas, mas fortemente concentradas em
poucos grupos privados, os recursos tendem ou a ser utilizados conforme os interesses desses
grupos ou, se for caso, na medida em que beneficiados pela agremiao partidria que domina
o Estado, os recursos tendem a ser destinados a servi-la. Tanto a centralizao quanto a
concentrao so nocivas para a competitividade das democracias.
Ao abordar o tema dos sistemas no-competitivos, Giovanni Sartori distingue
competio de competitividade. A competio, diz Sartori, uma estrutura, ou uma regra do
jogo a concepo procedimental da democracia j a competitividade um estado
particular do jogo que pressupe a estrutura da competio
631
. A importncia dessa distino
situa-se no fato de que sem o pluralismo poltico no se pode ter a estrutura e sem essa no se
pode ter, nem potencialmente, a competitividade; e sem que haja uma economia livre,
norteada pelo princpio da concorrncia, no se poder concretizar a competitividade
potencial. Os apontamentos feitos por Milton Friedman ajudam a esclarecer a questo:

Uma das caractersticas de uma sociedade livre certamente a liberdade dos
indivduos de desejar e propor abertamente uma mudana radical na estrutura da
sociedade - desde que tal empresa se adstrinja persuaso e no inclua a fora ou
outra forma de coero. Constitui uma indicao da liberdade poltica de uma
sociedade capitalista que seus membros possam abertamente propor e trabalhar pelo
socialismo. Do mesmo modo, a liberdade poltica numa sociedade socialista exige
que seus membros possam propor a introduo do capitalismo. Como poderia a
liberdade de propor o capitalismo ser preservada e protegida numa sociedade
socialista? Para que os homens possam propor qualquer coisa, preciso, em
primeiro lugar, que estejam em condies de ganhar a vida. Isto j levanta um
problema numa sociedade socialista, pois todos os empregos esto sob o controle
direto das autoridades polticas
632
. Seria necessrio, no caso, uma grande dose de
abnegao [...] para que um governo socialista permita que seus empregados
proponham polticas diretamente contrrias doutrina oficial.
Mas suponhamos que tal atitude abnegada seja realmente adotada. Para que a
proposio da causa do capitalismo possa ter algum significado, os proponentes
devem estar em condies de financiar essa causa - organizar comcios pblicos,
publicar panfletos, usar o rdio, editar jornais e revistas, e assim por diante. Como
poderiam eles levantar tais fundos? Pode ser que existam - e muito provavelmente
existem - alguns homens na sociedade socialista com grandes rendas, talvez mesmo
somas de capital considerveis sob a forma de bnus governamentais, mas teriam
que ser necessariamente funcionrios pblicos de alto nvel. possvel imaginar um
funcionrio pblico socialista de nvel baixo propondo o capitalismo e, ao mesmo
tempo, sendo capaz de manter seu emprego. Mas bastante difcil imaginar um alto
funcionrio socialista financiando tais atividades "subversivas.
A nica maneira de obter fundos seria levant-los por meio de pequenas doaes de

630
DAHL, Robert A. A moderna anlise poltica..., p. 61-62
631
SARTORI, Giovanni. Partidos e sistemas partidrios. Braslia: Ed. Universidade de Braslia, 1982, p. 246.
632
Conforme observa Robert Moss, se o governo o nico empregador qualquer pessoa que faa objees sua
poltica corre o risco de morrer de fome(MOSS, Robert. O colapso da democracia..., p. 105).
159
funcionrios de categorias mais baixas. No se trata, porm, de uma soluo
verdadeira. Para obter essas contribuies, seria necessrio que j existisse bom
nmero de pessoas convencidas - e o problema consiste, no caso, em descobrir como
iniciar e financiar uma campanha para obter adeptos
633
.

A distribuio dos recursos polticos tambm uma questo importante nas economias
descentralizadas. Nessas economias, o problema da distribuio dos recursos polticos aparece
principalmente durante as campanhas eleitorais. Nestas, os grupos polticos simpticos ou
ligados alta finana, grande indstria, ao alto comrcio levam vantagem perante os demais
grupos
634
. Existem diversas propostas para coibir essa m distribuio, como, por exemplo, o
financiamento pblico de campanha.
O financiamento pblico de campanha pode ajudar a dar expresso a partidos
menores, economicamente mais fracos, mas, por si s, no afasta o financiamento no estatal
para os grupos polticos historicamente ligados defesa dos interesses das grandes empresas.
O direito antitruste no atua nas campanhas eleitorais, mas pode contribuir
indiretamente para minimizar a m distribuio de recursos, por meio da conteno das
concentraes econmicas. Em paralelo a isso, pode-se estimular fortalecimento de micro,
pequenos e mdios empreendimentos, de modo a contrabalanar o poder econmico das
empresas mais fortes. Entretanto, preciso destacar que os interesses das pequenas e mdias
empresas podem coincidir com o das grandes empresas.
A disperso do poder econmico no implica por si s uma distribuio igual de
recursos polticos, mas pode contribuir para tal fim, mormente tendo em vista no se poder
falar numa conscincia de classe do empresariado, pois se ela existisse, revistas como a
Primeira Leitura no teriam chegado ao fim por falta de anunciantes e nem haveria empresas
anunciando em revistas avessas economia de mercado e pr-socialismo como a Caros
Amigos e a Carta Capital. O que existe o lobby empresarial destinado satisfao de
interesses particulares ou setoriais; no existe um lobby classista voltado para o
fortalecimento da economia de mercado propriamente dito.
A disperso do poder econmico pode ser til no mbito das eleies locais e na
eleio para os membros do Poder Legislativo, em que h espao para a defesa de interesses
bastante especficos.

633
FRIEDMAN, Milton. Capitalismo e liberdade. So Paulo: Abril Cultural, 1984, p. 24-25.
634
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A reconstruo da democracia..., p. 160.
160
4.3.1 Livre concorrncia, meios de comunicao social e democracia

A comunicao humana uma inexorvel constante da vida em sociedade: ubi
societas, ubi communicatio.
A importncia da comunicao pode ser evidenciada pelo tratamento dado a ela pela
Constituio de 1998, que dedica um captulo Comunicao Social, a qual, segundo Jos
Cretella Jr., a exteriorizao do pensamento humano que, por qualquer meio, se projeta no
mundo e apresenta interesse para o mundo jurdico
635
.
A exteriorizao, manifestao ou expresso do pensamento compe o rol das
liberdades pblicas fundamentais para uma sociedade livre e democrtica. Frise-se que a idia
de liberdade em questo a de liberdade pblica e no uma ideia abstrata de liberdade, ou
seja, no trata a liberdade, mas o quantum de liberdade possvel de ser exercida e defendida
dentro de um sistema de direito positivo. Destarte, liberdade pblica:

todo direito subjetivo pblico de auto determinao, individual ou coletivo,
declarado expressamente pelo Direito Positivo, reconhecido e garantido pelo Estado,
mediante o qual o respectivo titular opta livremente por modos de agir, dentro de
limites previamente fixados por normas jurdicas constitucionais ou
infraconstitucionais vigentes
636
.

Com a dimenso e complexidade assumida pelos Estados modernos, democrticos e
no democrticos, a comunicao social passa a ter um papel de grande destaque,
incomparvel ao que exercia outrora. Nas sociedades de massa, a comunicao tornou-se um
elemento indispensvel.
Nos Estados no democrticos, a comunicao social no uma liberdade pblica,
mas sim um aparato tecnocrtico que existe essencialmente para satisfazer os anseios dos
detentores do poder, para a doutrinao e para a propaganda do regime ou do partido
governante. Na antiga Unio Sovitica, por exemplo, os programas de televiso destinavam-
se a transmitir os valores e as tradies revolucionrias s crianas, de modo a predisp-las
ao revolucionria e ao herosmo (nos termos considerados pelo partido). Um exemplo de
programa nesse sentido era o chamado Um Mundo para os Jovens Seguidores de Lnin.
Desde cedo, as crianas soviticas aprendiam a identificar a Unio Sovitica com o Partido

635
CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1988, v. 8. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1993, p. 4490.
636
Idem, p. 4491.
161
Comunista
637
.
Por certo, em Estados democrticos o uso inadequado dos meios de comunicao,
como instrumento de doutrinao ou de alienao poltica tambm existe. Entretanto, nas
sociedades em que o pluralismo protegido, h a possibilidade do confronto dialtico entre
diferentes perspectivas, pois existem, ou devem existir, fontes alternativas e independentes de
informao.
Conforme aduz Ian Shapiro, quando adequadamente interpretada e institucionalizada,
a democracia apresenta-se como a grande esperana de que, ao longo do tempo, a verdade
prevalea no cenrio poltico [...]
638
. Ao analisar o Livro VI de A Repblica de Plato,
Shapiro diz que Plato sugere que, ao menos em princpio, a legitimidade de uma ordem
poltica depende do favorecimento que ela d busca da verdade
639
. Evidentemente, diz
ainda Shapiro, nas democracias nem sempre a verdade vence, mas a fidelidade a ela um
importante ideal regulador no debate poltico democrtico e esse ideal s pode ser
adequadamente perseguido se existem efetivas disputas democrticas, se h oposio poltica,
em suma, se todos aqueles que buscam o poder so forados a justificar suas afirmaes ao
pblico, ao mesmo tempo em que so questionados pelos seus oponentes [...]
640
. Conforme
fora dito no primeiro captulo, a democracia comporta a dissenso, o conflito e a busca pelo
consenso. As abordagens contemporneas da democracia, mormente as inspiradas nas teorias
habermasianas, tm, de forma exagerada, enfatizado o consenso como objetivo mximo da
deliberao pblica, mas a busca por consensos, a aceitao ponderada e racional de
alegaes de verdade voltadas ao entendimento, como o prprio Habermas advertiu, no
conduz, necessariamente, verdade
641
.
O ideal democrtico da busca da verdade espraia-se nos meios de comunicao social,
os quais tm a responsabilidade de informar adequadamente o pblico. A verdade entra a
como verdade informativa. Essa verdade, diga-se, no verdade em seu sentido absoluto, mas
sim uma verdade possvel, sujeita condio humana. A verdade possvel o ncleo de toda
informao: o que falsifica ou desfigura, em nenhum caso informativo. Afirmar a
impossibilidade da verdade negar a existncia mesma da informao
642
.
As informaes podem ser objetivas, subjetivas, ou um misto de ambas. A informao

637
HOLLANDER, Gayle Durham. Doutrinao poltica sovitica. Rio de Janeiro: Agir, 1974, p. 41-42.
638
SHAPIRO, Ian, op. cit., p. 247.
639
Idem, p. 251-252.
640
Ibidem, p. 258-259 e 265.
641
HABERMAS, Jergen. A tica da discusso e a questo da verdade. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 60.
642
MARTNEZ, ngela Vivanco. A concentrao dos meios de comunicao em sociedades democrticas:
perigo para a liberdade de expresso ou condio de subsistncia? In: Cadernos Adenauer VIII, n 4. A Mdia
entre regulamentao e concentrao. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, janeiro 2008, p. 19.
162
objetiva consiste no relato que est em conformidade com os fatos e por isso tende a ser
precisa. A informao subjetiva, por sua vez, est mais sujeita a erros, pois inclui opinies de
quem a produz, o que no quer dizer que a simples presena da subjetividade torna falsa uma
informao. ngela Martnez destaca que a neutralidade informativa ter de ser exigida no
que diz respeito a fatos e dados, mas no quanto a posturas, crticas ou valoraes, no
entanto, indispensvel que o pblico conhea a linha e as tendncias de quem critica e
valora, a fim de julgar adequadamente
643
.
Numa sociedade democrtica, a questo da verdade informativa passa,
necessariamente, pelo temtica do pluralismo. No mbito da comunicao social, o pluralismo
envolve a possibilidade de expresso e de escolha entre diferentes assuntos, perspectivas,
formatos, valores, etc. Se as democracias demandam a existncia de fontes alternativas de
informao, ento lcito afirmar que a informao no deve ser centralizada nas mos de
poucas pessoas, que a comunicao social no pode ser objeto de oligoplio ou monoplio. O
embate dialtico em busca da verdade s pode verdadeiramente existir, ou subsistir, em
sociedades em que a propriedade dos meios de comunicao encontra-se mais ou menos
dispersa.

4.3.1.1 Meios de comunicao social

Nas democracias, a discusso pblica depende dos meios de comunicao de massa,
os quais, conforme observa Alexandre Faraco:

Viabilizam o acesso a informaes de uma forma coerente e organizada, permitem a
disseminao de idias e vises de mundo com uma abrangncia que, em geral, no
tem como ser replicada atravs de outros processos de comunicao, alm de
possibilitar o desenvolvimento de um referencial comum que agrega pessoas sem
qualquer espcie de vnculo ou relao
644
.

Os meios de comunicao social (ou mdia de massa) tendem a ser percebidos, em
maior ou menor grau, como fontes dignas de credibilidade, pois permitem que as pessoas
conheam fatos que transcendem o cotidiano destas. Para tanto, os meios de comunicao
exercem a funo de verificao de filtragem, ou seja, os profissionais da mdia buscam

643
MARTNEZ, ngela Vivanco, op. cit., p. 19-20 e 25.
644
FARACO, Alexandre Ditzel, op. cit., p. 39.
163
informaes no diretamente acessveis para muitas pessoas e selecionam aquelas que o
corpo editorial entende como mais relevantes por seus leitores ou espectadores
645
. Embora
possa a residir o problema da manipulao ou ocultao de informaes importantes, a
filtragem no pode ser vista, por si mesma, como uma ao danosa. A filtragem um
processo indispensvel para os meios de comunicao. O simples fato de a mdia no mostrar
tudo no significa que ela esteja agindo de m-f. Jornais impressos, por exemplo, no
possuem condies para ampliar ilimitadamente o nmero de pginas
646
.
O reconhecimento da importncia dos meios de comunicao para as democracias
permite perceber que o controle desses meios um poder que traz implicaes para o
processo poltico. A concentrao excessiva desse poder pode distorcer o processo poltico
647
.
Embora muitas vezes os meios de comunicao social demandem altos investimentos em
estrutura e pessoal para promover uma programao diversificada ou para investigar, reunir e
ponderar sobre quais notcias sero ou no publicadas, o que, amide implica a existncia de
grandes empresas no setor, razovel afirmar, como o faz Caio Mrio da Silva Pereira Neto,
que estruturas pulverizadas de mercado tendem a promover maior diversidade editorial
648
.
Mas convm destacar, luz do que j fora discutido no presente captulo, que no
basta que existam estruturas pulverizadas nos meios de comunicao social para promover o
pluralismo editorial. De nada adianta a existncia de diversos jornais ou TVs se suas receitas
dependem ou do Estado ou de grandes grupos, a ele atrelados ou no
649
. Num caso extremo
tem-se a organizao da imprensa na Unio Sovitica, onde a grande quantidade de jornais
dava a falsa percepo de que havia fontes alternativas de informao. Na verdade, como bem
destacou Armando SantAnna, a variedade de meios impressos fazia parte da estratgia de
propaganda comunista. Existiam jornais para cada regio e profisso, mas todos repetiam a
mesma coisa, embora de maneira apropriada s diversas mentalidades
650
. O Pravda (A
Verdade)
651
, dirio oficial do Partido Comunista, fundado em 1912, tornou-se, aps a
Revoluo de 1917, paulatinamente, na fonte mais autorizada em matria de itens

645
FARACO, Alexandre Ditzel, op. cit., 37-38.
646
ERBOLATO, Mrio. Deontologia da comunicao social. Petrpolis: Vozes, 1982, p. 40.
647
FARACO, Alexandre Ditzel, op. cit., p. 39-40.
648
PEREIRA NETO, Caio Mrio da Silva. Anlise de concentrao econmica no setor de comunicao: defesa
da democracia e diversidade na esfera pblica. In: Revista de Direito da Concorrncia. Braslia: IOB/CADE,
2003, p. 66.
649
As TVs, as rdios e os jornais obtm as suas receitas pela veiculao de anncios publicitrios.
650
SANTANNA, Armando. Propaganda: teoria, tcnica e prtica. So Paulo: Pioneira Thomson Learnig, 2005,
p. 50.
651
Atualmente o jornal ainda existe na Rssia e tambm na verso on-line (http://www.pravda.ru), na qual
possvel fazer a leitura em russo, ingls, italiano e portugus.
164
noticiosos, ou seja, os jornais soviticos o tinham por modelo e dele dependiam
652
. Essa
forma de organizao da comunicao s era possvel em virtude do planejamento central da
economia exercido pelo Estado, responsvel pela distribuio de recursos produtivos e
tambm de recursos polticos. Contudo, nada disso deve causar espcie, pois trata-se da
aplicao do conceito leninista de liberdade de imprensa. Para Lnin, a liberdade de imprensa
consiste em La transformacin de las fbricas de papel y de las imprentas en propiedad del
Estado
653
. Tal compreenso esvazia importantes garantias institucionais necessrias
democracia: a liberdade de expresso e o acesso a fontes alternativas de informao. Ao
esvazi-las, tambm esvazia o campo semntico da democracia, tornando-a um significante
vazio, passvel de ser ressignificada arbitrariamente na concepo leninista da democracia
proletria.
No entanto, vale lembrar que, como todo poder, a comunicao social precisa ser
objeto de regulao e limitao, visando a evitar sua concentrao excessiva e os abusos que
da derivam, abusos esses que podem comprometer a democracia
654
. A questo da regulao
dos meios de comunicao social precisa ser debatida no Brasil. Existem muitos pontos que
precisam ser discutidos, tais como: a atribuio ou no de competncia regulatria sobre a
radiodifuso Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL); problematizao da
noo de servio pblico aplicado radiodifuso; a complexa questo da regulao estrutural;
a limitao propriedade cruzada nos meios de comunicao
655
. Trata-se de uma discusso
complexa que deve ser conduzida com muita cautela para no permitir o surgimento de uma
regulao antidemocrtica
656
.

652
HOLLANDER, Gayle Durham, ob.cit., p. 60.
653
LNIN, Vladimir I. Acerca de la prensa. Moscou: Editorial Progreso, 1980, p. 243.
654
655
Cf. Dentre os melhores estudos sobre essas questes encontram-se as seguintes obras: 1) FARACO,
Alexandre Ditzel. Democracia e regulao das redes eletrnicas de comunicao: rdio, televiso e internet.
Belo Horizonte: Frum, 2007; 2) SCORSIM, Ericson Meister. TV digital e comunicao social: aspectos
regulatrios: TVs pblica, estatal e privada. Belo Horizonte: Frum, 2008.
656
No sentido de discutir a questo da regulao dos meios de comunicao social no Brasil, convocou-se, pelo
Decreto de 16 de abril de 2009, a Conferncia Nacional de Comunicao (Confecom), a qual fora concluda
em 17 de dezembro de 2009. O discurso oficial em torno da conferncia diz que ela promoveu amplos
debates a respeito de um novo marco para a regulao dos meios de comunicao social no Brasil. Ao
final da Confecom, afirmou-se que a sociedade debateu a questo da comunicao, chegando-se a afirmar
que ela foi uma conquista histrica do povo brasileiro. (Cf.: http://mudanca.org.br/tag/confecom/). No
entanto, convm dizer que a referida conferncia no representa necessariamente o pluralismo existente na
sociedade, pois dela participaram somente entidades, ONGs e movimentos sociais interessados no assunto.
Ademais, a maior parte do empresariado do setor optou por boicotar a Confecom, fugindo de um debate srio
sobre o tema. Assim, no houve um debate plural sobre o tema. Apesar disso, no faltaram pronunciamentos
no sentido de atribuir legitimidade democrtica Confecom. A conferncia teria sido, para muitos, um
legtimo processo democrtico

(Cf. Lima, Venicio A. de. Confecom: O que foi feito de suas propostas?
Disponvel em <http://www.sinprocampinas.org.br/?q=node/5389> Acesso em 04 abr. 2011). Ora, as
conferncias nada tm a ver com a legitimao democrtica constitucionalmente delineada. A legitimao
165

democrtica s existe pelas vias eleitorais que definem os representantes e pelas vias plebiscitria e
referendria (acessrias e sujeitas a uma srie de limitaes constitucionais) nas quais toda a populao de
um municpio, de um Estado-membro ou de toda a nao, chamada a se manifestar sobre algum assunto. O
vocbulo conferncia sequer aparece na Constituio de 1988; nela s h a figura das audincias
pblicas, as quais so vinculadas atividade das comisses do Congresso. Cumpre destacar que o
estabelecimento do novo marco regulatrio nasceu do entendimento de que tem uma importncia
estratgica para o Partido dos Trabalhadores. Nessa nova regulao defendida pelo partido encontra-se a
criao de instrumentos de controle pblico e social (Cf. PARTIDO DOS TRABALHADORES.
Comunicao: Diretrio Nacional aprova resoluo sobre estratgia do PT na Confecom. Disponvel em:
<http://www.pt.org.br/portalpt/documentos/comunicacao:-dn-aprova-resolucao-sobre-estrategia-do-pt-na-
confecom-256.html> Acesso em 05 abr. 2011). Os defensores do controle social dizem que ele no a
mesma coisa que censura. No entanto, ao dizerem que ele est relacionado ao conjunto de idias que
circulam nos meios de comunicao (Cf. Controle social da mdia. Disponvel em:
<http://comunicacao.pol.org.br/temas/controle-social> Acesso em 02 abr. 2011) revelam o interesse num
controle sobre o contedo divulgado pelos meios de comunicao. O interesse pelo controle do contedo
ficou expresso na Confecom pela proposta de criao do Conselho Nacional de Jornalismo (CNJ) e pela
proposta 193, que prope mecanismos de fiscalizao, controle social e participao popular para os
meios de comunicao (Cf. Primeira Conferncia Nacional de Comunicao: caderno de propostas
aprovadas. Braslia: Ministrio das Comunicaes, 2009. Disponvel em:
<http://www.fndc.org.br/arquivos/relatorio_aprovada_completo.pdf> Acesso em 03 abr. 2011). Em reao
proposta de criao do CNJ e ideia do controle social, o jornal O Estado de S. Paulo publicou, em 18 de
dezembro de 2009, o artigo A exumao de uma ameaa, no qual se afirmou que o CNJ se prestar por
definio a ser capturado por ideologias cuja averso imprensa livre exatamente o que leva os seus
adeptos a tentar domestic-la de todas as maneiras. Outra reao importante veio do Frum Democracia e
Liberdade de Expresso, realizado pelo Instituto Millenium, em maro de 2010. A Constituio de 1988 diz
que: a manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou
veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio (art. 220 caput); que
nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena liberdade de informao jornalstica
em qualquer veculo de comunicao social, observado o disposto no art. 5, IV, V, X, XIII e XIV (1 do
art. 220); que vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica (2 do art. 220).
No entanto, estabelece certos princpios que devem nortear a produo de contedo pelos meios de
comunicao social, tais como a priorizao de finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas e
o respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia (art. 221). Ademais, a Conveno Americana
sobre Direitos Humanos de 22 de novembro de 1969 (promulgada no Brasil pelo Decreto n
o
678, de 6 de
novembro de 1992) estabelece no seu art.13, a liberdade de pensamento e de expresso. O exerccio dessas
liberdades, nos termos do inciso II do mesmo artigo, no pode estar sujeito a censura prvia, mas a
responsabilidades ulteriores, que devem ser expressamente fixadas pela lei e ser necessrias para assegurar:
a) o respeito aos direitos ou reputao das demais pessoas; ou b) a proteo da segurana nacional, da
ordem pblica, ou da sade ou da moral pblicas. Veda-se, portanto, a censura prvia, sendo somente aceita
a responsabilizao a posteriori (Cf. FARACO, Alexandre Ditzel, op. cit., p. 222-227). Diante desses
dispositivos, convm indagar se o controle social traz consigo a censura prvia. As propostas da Confecom
ainda esto sendo discutidas pela sociedade e pelo Congresso. Em princpio, pode-se at concordar,
juntamente com os defensores da Confecom, que o controle social no traz perigo algum para a democracia
e para a liberdade de expresso. Entretanto, a julgar pelo contexto poltico em que a Confecom foi realizada e
as declaraes do ex-presidente Lula, do ex-ministro das comunicaes, Franklin Martins e de Jos Dirceu,
h motivos suficientes para temer o dito controle. Em discurso realizado em Campinas, em setembro de
2010, Lula afirmou que ns (brasileiros) no precisamos de formadores de opinio, pois o Partido dos
Trabalhadores e seus aliados so a opinio pblica (Cf. 'Ns somos a opinio pblica', afirma Lula.
Estado.com.br. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,nos-somos-a-opiniao-publica-
-afirma-lula,611876,0.htm> Acesso em 06 abr. 2011). J Franklin Martins, ao atacar a imprensa pelas crticas
direcionadas ao governo de Lula, defendeu a regulao de contedo dos meios de comunicao (Cf. Franklin
Martins ataca imprensa e defende regulao de contedo. Estado.com.br. Disp. em:
<http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20101224/not_imp657717,0.php> Acesso em 06 abr. 2011). E
em setembro de 2010, Jos Dirceu afirmou que um dos problemas do Brasil o excesso de liberdade e do
direito de expresso e da imprensa" (Cf. Na BA, Jos Dirceu critica 'excesso de liberdade' da imprensa.
Estado.com.br. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,na-ba--jose-dirceu-critica-
excesso-de-liberdade-da-imprensa,609787,0.htm> Acesso em 06 abr. 2011). Outra questo importante,
consiste em saber em que medida a Confecom estratgica. Segundo afirma Dnis de Moraes, existe
consenso entre governos progressistas quanto ao carter estratgico da comunicao nas disputas pela
166
4.3.2 Meios de comunicao social no Brasil

Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral, em maro de 2011, o Brasil
contabilizou um total de 135.908.092 eleitores
657
. Diante desse nmero, cabe indagar quais
so os meios pelos quais esse eleitorado obtm informaes para tomar as suas decises na
hora de escolher os seus representantes ou para participar de forma mais ativa na poltica.

4.3.2.1 Radiodifuso

A radiodifuso uma espcie de telecomunicao. Segundo Joo Victrio Pareto
Neto, por telecomunicao pode-se entender:

[...] qualquer transmisso, emisso ou recepo de signos, sinais escritos, imagens,
sons ou informao de qualquer natureza, empregando-se qualquer sistema
eletromagntico (transmisso eltrica por fio, transmisso radioeltrica, tica, etc.)
ou combinao desses diversos sistemas
658
.

As telecomunicaes surgem no Brasil Imprio inicialmente com o telgrafo e, logo
mais, com o telefone e com a implantao de cabos submarinos. tambm no perodo
imperial que se edita o primeiro ato normativo sobre a matria, o Decreto Imperial n
2.614/1860
659
.
J no sculo XX, o Decreto n 20.047 de 1931 aprova o Regulamento da Execuo dos

hegemonia cultural (MORAES, Dnis de. Governos progressistas e a batalha pela democratizao da
comunicao na Amrica Latina. Revista Versus Acadmica, novembro de 2009, p. 37). Ora, ser
progressista o mesmo que ser socialista. Dessa forma, o controle e a regulao da mdia assumem um
papel importante na construo da hegemonia cultural socialista, trazendo, talvez, uma ressignificao da
liberdade de expresso e, com isso, podendo alterar o campo semntico da democracia. Contudo, fazer essas
observaes no significa dizer que a Confecom no apresentou propostas interessantes. preciso reconhecer
que a Confecom apresentou propostas importantes no sentido de impedir a concentrao dos meios de
comunicao, tais como: a criao de restries propriedade horizontal, vertical e cruzada dos meios de
comunicao e a criao de limites para a formao de redes nacionais por uma emissora de TV (a empresa
que lidera uma rede no poder controlar mais que 10% das afiliadas). Ademais, a Confecom apresentou
outras propostas bastante interessantes como a definio de regras mais transparentes para concesses e
renovaes de outorgas e a proibio de outorgas para polticos em exerccio de mandato eletivo.
657
TSE. Disponvel em: <http://www.tse.gov.br/internet/eleicoes/regi_uf_blank.htm> Acesso em: 04 abr. 2011.
658
PARETO NETO, Joo Victorio apud PINTO, Luciana Moraes Raso Sardinha. A Radiodifuso no direito
brasileiro. Belo Horizonte: Del Rey, 1992, p. 33.
659
SCORSIM, Ericson Meister. TV digital e comunicao social: aspectos regulatrios: TVs pblica, estatal e
privada. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 26.
167
Servios de Radiocomunicao no territrio nacional, quando ento fixou-se a competncia
exclusiva da Unio para disciplinar a telefonia, a telegrafia, a radiotelefonia e a radiodifuso.
Ainda em 1931, editou-se com o Decreto n 21.111 o novo Regulamento para a Execuo de
Servios de Radiocomunicao, que complementa o Decreto n 20.047 estabelecendo a
competncia exclusiva da Unio para legislar e explorar os servios de radiocomunicao, de
forma direta ou mediante concesses ou permisses
660
.
Mais adiante, com o fito de sistematizar as normas atinentes ao setor de
telecomunicao, promulgou-se, com a Lei n 4.117 de 1962, o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes, que organizou o setor de telecomunicaes em regime de monoplio.
Durante muito tempo o setor de telecomunicaes esteve sob o controle monopolstico
do Estado brasileiro. Destaca Ericson Meister Scorsim que:

A opo pelo monoplio estatal no setor de telecomunicaes justificava-se em
razo do volume de investimentos necessrios cobertura pelos servios do
territrio nacional, como tambm em funo da necessidade de estabelecimento de
padres tcnicos uniformes em relao s redes de telecomunicaes e os
equipamentos, o que justifica, portanto, a centralizao do poder de deciso
661
.

Com o advento da Emenda Constitucional n 08 de 1995 abriu-se o caminho para o
fim do monoplio estatal do setor de telecomunicaes, por meio de um processo de
privatizao, que desencadeou a criao de uma nova lei para organizar os servios de
Telecomunicaes, a Lei n 9.472 de 16 de julho de 1997, e a criao de uma agncia
reguladora para o setor, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (art. 8 da Lei n
9.472/1997). Com a privatizao do setor consolidada no ano de 1998, criou-se um regime de
concorrncia, baseado no incentivo participao de empresas privadas. Contudo, a
radiodifuso permaneceu imune ao processo de privatizao
662
e, a despeito da nova lei de
telecomunicaes, a explorao do servio ainda regulada pela Lei n 4.117 de 1962, sendo
o nico servio de telecomunicaes cuja regulao e outorga de concesses, permisses ou
autorizao no cabe ANATEL
663
; essas competncias continuam afetas ao Ministrio das
Comunicaes, cujo titular de livre escolha do Presidente da Repblica
664
(cf. art. 223 da

660
SCORSIM, Ericson Meister, op. cit., p. 28.
661
Idem, p. 33.
662
FARACO, Alexandre Ditzel. Radiodifuso pblica e regulao audiovisual no Brasil. Revista de Direito
Pblico da Economia RDPE. Belo Horizonte, ano 6, n. 21, p. 09-43, jan./mar. 2008, p. 09-11.
663
O art. 211 da Lei 9.472/1997 diz: A outorga dos servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens fica
excluda da jurisdio da Agncia, permanecendo no mbito de competncias do Poder Executivo [...].
664
FARACO, Alexandre Ditzel. Democracia e regulao das redes eletrnicas de comunicao..., p. 87.
168
Constituio
665
).
A radiodifuso uma forma particular de radiocomunicao, compreendendo
emisses sonoras (rdio), emisses sonoras e visuais (televiso), destinadas ao pblico em
geral
666
. A alnea d do art. 6 da Lei n 4.117 de 1962 estabelece que o servio de
radiodifuso destinado a ser recebido direta e livremente pelo pblico em geral.
Os servios de radiodifuso utilizam o espectro eletromagntico, o qual um recurso
limitado e escasso e, por isso mesmo, considerado bem pblico (art. 153 da lei n
9.472/1997). Assim, tecnicamente, a escassez fsica do espectro eletromagntico faz com que
a oferta de canais seja limitada. O servio de televiso por radiodifuso, por exemplo,
funciona por meio da consignao de um canal de freqncia de 6MHz a cada concesso do
servio"
667
.
Embora tenha se inspirado no modelo norte-americano de regulao do espectro
eletromagntico, a legislao brasileira no contemplou a maioria das regras norte-americanas
destinadas a evitar a concentrao da propriedade dos meios de comunicao e a garantir a
existncia de mltiplas fontes de informao. Pela atual legislao, por exemplo, o
proprietrio de uma emissora de TV pode ser proprietrio de um jornal impresso que circula
na mesma rea geogrfica
668
.
Conforme destaca Faraco, o rdio e a televiso em seu formato tradicional continuam
a ser, em regra, os meios de comunicao social e de acesso a informao mais difundidos em
inmeros pases. No Brasil, complementa o autor, a televiso no apenas o meio de
comunicao social mais acessvel e difundido, mas tambm um dos aparelhos
eletrodomsticos reputados como mais importante pelos brasileiros
669
.
No que diz respeito questo da concentrao dos servios de televiso por
radiodifuso, importante mencionar alguns dados trazidos por um relatrio produzido pela
organizao no governamental Article 19. Segundo o relatrio, o mercado de TV no Brasil
basicamente controlado por seis empresas, as quais controlam, juntamente com seus 138
grupos afiliados, um total de 668 veculos miditicos (TVs, rdios e jornais) e cerca de 92%
da audincia televisiva. Sozinha, a Rede Globo responde por cerca de 54% da audincia,
enquanto SBT fica com 23% e a Record 8%. Dos mais US$ 3 bilhes gerados pelo mercado

665
Art. 223: Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio
de radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade dos sistemas
privado, pblico e estatal.
666
PINTO, Luciana Moraes Raso Sardinha. A Radiodifuso no direito brasileiro. Belo Horizonte: Del Rey, 1992,
p. 32.
667
SCORSIM, Ericson Meister, op. cit., p. 97.
668
Idem, p. 320-321.
669
FARACO, Alexandre Ditzel, op. cit., 283-284.
169
publicitrio
670
na TV, somente a Rede Globo detm um total de US$ 1,59 bilho, seguida do
SBT (US$ 600 milhes), da Band (US$ 300 milhes), Record (240 milhes) e RedeTV (150
milhes)
671
.

4.3.2.2 TV por assinatura

Ao contrrio do que ocorre com a TV aberta, a TV por assinatura (ou a cabo), baseia-
se na transmisso de sinais codificados que s podem ser acessados por quem tenha
previamente contratado e pago pelo servio
672
.
Conforme estabelece o art. 30 da Lei 8.977/1995, a operadora de TV a Cabo poder:
transmitir sinais ou programas produzidos por terceiros ou programas de gerao prpria
673
.
As operadoras de TV a cabo so obrigadas a distribuir, como canais bsicos de
utilizao gratuita, a programao dos canais das emissoras geradoras locais de radiodifuso
de sons e imagens em VHF e UHF, abertos e no codificados (Art. 23. I, a, da Lei n
8.977/1995). Assim, os assinantes tm acesso tanto ao contedo gerado pela radiodifuso
aberta quanto aos demais canais constantes nos diferentes planos de servios oferecidos pelas
operadoras.
Embora a Lei n 8.977 de 1995, em seu art. 3, coloque como objetivos do Servio de
TV a Cabo a promoo da diversidade de fontes de informao, lazer e entretenimento, e a
pluralidade poltica, no chegou a estabelecer mecanismos capazes de inibir a concentrao na
prestao desse servio
674
.
Levando-se em conta que as operadoras de TV por assinatura podem tanto produzir

670
A televiso concentra a maior participao no mercado publicitrio (56,1%). Os jornais, revistas e rdios
respondem, de forma respectiva, por 21,5%, 10,6% e 4,9% desse mercado (Cf. FNDC. Os donos da mdia...).
671
ARTICLE 19. Declarao final da misso ao Brasil sobre a situao da liberdade de expresso. So
Paulo/Londres, agosto de 2007. Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/publications/brazil-mission-
statement-port.pdf>. Ver tambm: FNDC. Os donos da mdia. Disponvel em:
<http://www.fndc.org.br/arquivos/donosdamidia.pdf> Acesso em 02 abr. 2011.
672
Idem, p. 87.
673
Lei 8.977/1995 Art. 5 Para os efeitos desta Lei so adotadas as seguintes definies: [...] V - Operadora de
TV a Cabo - a pessoa jurdica de direito privado que atua mediante concesso, por meio de um conjunto de
equipamentos e instalaes que possibilitam a recepo, processamento e gerao de programao e de sinais
prprios ou de terceiros, e sua distribuio atravs de redes, de sua propriedade ou no, a assinantes
localizados dentro de uma rea determinada; VI - Programadora - a pessoa jurdica produtora e/ou
fornecedora de programas ou programaes audiovisuais [...].
674
SIMES, Cassiano Ferreira; MATTOS; Fernando. Elementos histrico-regulatrios da televiso brasileira.
In: BRITTOS, Valrio Cruz; BOLAO, Ricardo Siqueira. Rede Globo: 40 anos de poder e hegemonia. So
Paulo: Paulus, 2005, p. 40.
170
contedo prprio como distribuir contedo produzido por terceiros, convm mostrar que h
uma significativa concentrao na prestao desse servio. Segundo dados coletados em
maro de 2011, o market share das principais operadoras de TV por assinatura foi o seguinte:
NET 43%; Sky 26,1%; Embratel 11,6%; Telefonica 5,0%; Oi TV 2,8%; Abril 1,7%;
Outros 9,7%
675
. O significativo market share da NET foi conquistado tambm por meio de
aquisies (v.g. compra da Vivax, a qual foi aprovada pelo CADE em dezembro de 2007
676
).
Segundo dados da Associao Brasileira de TV por Assinatura, o total de assinantes
no Brasil passou de 3,6 milhes em 2001 para 9,8 milhes em 2010
677
. Mas, apesar do
significativo aumento no nmero de assinantes, o poder exercido pela radiodifuso aberta no
Brasil ainda no chega a ser mitigado pelos servios de TV por assinatura.

4.3.2.3 Meios impressos

Ao contrrio da televiso (aberta ou at mesmo a por assinatura), que tende priorizar o
entretenimento, os jornais enfatizam a veiculao de notcias e permitem que essas sejam
abordadas com maior profundidade.
678

679
Em geral, os jornais circulam de cinco a sete dias
por semana e visam atingir um pblico diversificado, trazendo assuntos que procuram agradar
o maior nmero de leitores
680
.
De modo diverso ao que se verifica com a radiodifuso, os meios impressos no
dependem de autorizao do poder pblico (art. 220, 6 da Constituio).
Em virtude da escala necessria para a edio de jornais e revistas, o mercado de
meios impressos tende a ser concentrado
681
.
No que diz respeito ao pblico alcanado pelos meios impressos, uma pesquisa

675
TELECO. TV por Assinatura. Disponvel em: <http://www.teleco.com.br/tvassinatura.asp> Acesso em 06
mar. 2011.
676
CADE aprova compra da Vivax pela Net, 13 de dezembro de 2007. Estado.com.br. Disponvel em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/economia,cade-aprova-compra-da-vivax-pela-net,95353,0.htm> Acesso
em 07 abr. 2011.
677
ABTA. Levantamento setorial de TV por assinatura, maro 2011. Disponvel em:
<http://www.tvporassinatura.org.br/images/stories/abta/PDF/Relatrio_Levantamento_Setorial_-
_Operadoras_-_4T2010.pdf> Acesso 30 mar. 2011.
678
679
No se est com isso a dizer que as TVs no devem entreter, pois conforme lembra Mrio Erbolato, os meios
de comunicao de massa servem para informar, persuadir distrair e educar e essas funes no podem ser
isoladas, pois inexistem, entre elas, barreiras fixas e definidas (ERBOLATO, Mrio. Deontologia da
comunicao social. Petrpolis: Vozes, 1982, p. 46).
680
681
Idem, p. 101.
171
realizada em janeiro de 2011 pelo Instituto Verificador de Circulao constatou que os 24
maiores jornais do pas correspondem a 70% do mercado nacional e apresentam uma tiragem
mdia diria de 3.175.045 exemplares. O jornal Folha de S. Paulo apresentou a maior tiragem
mdia diria, 301 mil exemplares, detendo a maior participao no mercado nacional, 6,93%.
Em seguida aparecem os jornais Super Notcias (MG), O Globo (RJ), O Estado de S. Paulo,
jornal Extra (RJ) e Zero Hora (RS), com as respectivas tiragens mdias de 292 mil, 277 mil,
253 mil, 197 mil e 188 mil exemplares e com as respectivas participaes no mercado de
6,71%, 6,37%, 5,82%, 4,53% e 4,32%. O nico jornal paranaense que aparece na lista dos
maiores jornais brasileiros a Gazeta do Povo, 24 lugar, com tiragem diria de 46 mil
exemplares e 1,06% de market share
682
.
Alm dos jornais, dentre os veculos impressos, pode-se citar as revistas, que podem
oferecer tanto contedos diversificados (v.g. revistas Veja, Carta Capital, Isto, poca)
quanto especficos - direcionados a determinados pblicos (v.g. revistas Exame, Quatro
Rodas, Revista Pesca Esportiva).
As principais revistas semanais de informao geral (tambm conhecidas como
revistas de atualidades) do Brasil, que abrangem, portanto, assuntos polticos, apresentam
respectivamente os seguintes nmeros: a) revista Veja tiragem de 1.214.168; circulao
lquida de 1.074.897, sendo que dessas 921.878 so assinaturas
683
; b) Revista Isto tiragem
de 440 mil exemplares; c) revista poca 420 mil exemplares; d) revista Carta Capital
tiragem mdia de 75 mil exemplares
684
. No obstante, entre as revistas de atualidades,
tambm merece destaque a revista mensal Caros Amigos, que possui uma tiragem mdia de
50 mil exemplares
685
.
Embora no tratem especificamente de poltica, as revistas de economia e negcios, ao
trazerem matrias sobre poltica econmica, tributao, Justia do Trabalho, podem exercer
influncia indireta nas disputas polticas
686
. As maiores revistas desse tipo no pas so a
Pequenas Empresas Grandes Negcios (semanal), com tiragem mdia de 150 mil exemplares;
a Isto Dinheiro (semanal), que apresenta uma tiragem mdia de 96 mil exemplares; e a

682
FOLHA volta a ser o jornal de maior circulao no Brasil. 01 de maro de 2011. Disponvel em:
<http://blogs.abril.com.br/blogdojj/2011/03/folha-volta-ser-jornal-maior-circulacao-no-brasil.html#> Acesso
em 30 mar. 2011. Cf. tambm o website do Instituto Verificador de Circulao.
683
Dados disponveis em: <http://publicidade.abril.com.br/marcas/veja/revista/informacoes-gerais> Acesso em
02 abr. 2011.
684
Dados disponveis no site Revistas.com.br, que traz dados atualizados das principais revistas atuantes no
mercado brasileiro: <http://www.revistas.com.br/mos/Frontpage/Itemid,1/> Acesso em 02 abr. 2011.
685
Ver: <http://stinghen.wordpress.com/2007/07/15/revista-caros-amigos/> Acesso em 03 abr. 2011.
686
Trata-se aqui de uma impresso pessoal, pois durante a elaborao do presente trabalho no foi possvel
encontrar nenhum estudo sobre a questo.
172
Exame (quinzenal), cuja tiragem mdia de 249 mil exemplares
687
.

4.3.2.4 Internet

Segundo dados do trazidos pela Revista .Br, de outubro de 2010, comemorativa dos 15
anos do Comit Gestor da Internet (CGI), no Brasil, a populao brasileira passou de 169,8
milhes em 2000 para 191 milhes em 2009. Tambm entre 2000 e 2009, o nmero de
usurios de internet passou 9,8 milhes (5,7% da populao) para 63 milhes (32% da
populao)
688
.
689

Do total de usurios, de acordo com dados da Teleco (2009-2010), 48% acessam
preponderantemente a internet em casa, 22% no local de trabalho, 14% na escola, 26% na
casa de outra pessoa, 45% em lan houses
690
e 4% em centros pblicos de acesso gratuito
691
.
Dos usurios domsticos 66% j utilizam banda larga, 20% ainda utilizam acesso discado (por
linha telefnica) e outros 6% utilizam outras formas de conexo
692
. Dos usurios que acessam
em casa, 13,2% tm internet com velocidade de at 128kbps; 28,6% de 128 a 512 kbps; 43%
de 512 a 2Mb; 10,3% de 2Mb a 8Mb; e 3,1% acima de 8Mb. No que diz respeito freqncia
na utilizao, 58% usurios acessam a internet pelo menos uma vez ao dia; 20% pelo menos
uma vez por semana, mas no todo dia; 9% ao menos uma vez por ms, mas no toda semana;
3% menos utilizam a internet menos de 1 vez por ms
693
694
.
Segundo a mencionada revista do CGI, em regies como o Norte e o Nordeste,

687
Ver: <http://www.canaldaimprensa.com.br/canalant/foco/dtercedicao/foco10.htm> Acesso em 03 abr. 2011.
688
COMIT GESTOR DA INTERNET NO BRASIL. 15 Anos do CGI.br: a evoluo da internet no Brasil.
Revista.Br, ano 02, 2010, Edio 03, p. 17. Disponvel em:
<http://www.cgi.br/publicacoes/revista/edicao03/cgibr-revistabr-ed3.pdf> Acesso em 08 de abr. 2011.
689
Recentemente, o ministro das Comunicaes, Paulo Bernardo, lembrou que, at 2009, mais de metade dos
brasileiros (55%) nunca havia acessado a internet. (Cf. META de plano de banda larga oferecer servio a
R$ 35, diz ministro. 06 de abril de 2011. Jornal do Brasil. Disponvel em: <http://www.jb.com.br/ciencia-e-
tecnologia/noticias/2011/04/06/meta-de-plano-de-banda-larga-e-oferecer-servico-a-r-35-diz-ministro/>
Acesso em 07 de abril de 2011).
690
Estima-se que cerca de 30 milhes de pessoas utilizam internet em lan houses (COMIT GESTOR DA
INTERNET NO BRASIL. 15 Anos do CGI.br: a evoluo da internet no Brasil..., p. 17).
691
A soma passa de 100% porque a opo ou possibilidade de acessar a internet em um determinado local no
exclui, necessariamente, o acesso em outro. A pesquisa da Teleco carece de maiores detalhes.
692
A soma no fecha 100% porque no foram includas as modalidades de acesso em zonas rurais.
693
TELECO. Internet Brasil. Disponvel em: <http://www.teleco.com.br/internet.asp> Acesso em 07 abr. 2011.
694
O acesso espordico ou feito de forma rpida (tal como frequentemente ocorre em lan houses) traz o
problema da fragmentao da notcia nos jornais on-line, onde a atualizao do discurso se faz a cada
momento e a construo do sentido deve se dar por adio dos fragmentos; essa construo de sentido
difcil de ser seguida por aqueles que tm um tempo limitado de acesso por dia para fazer diversas coisas
na rede, inclusive ler e ver notcias. (BECKER, Maria Lcia, op. cit., p. 60).
173
apenas 13% dos domiclios acessam a rede mundial de computadores. Nas regies Sudeste
Sul e Centro-Oeste esse percentual , respectivamente, de 35%, 32% e 28%. O principal
motivo apontado para a falta de internet em casa so os elevados custos
695
.
Tendo em vista que a ampliao do acesso internet, mormente o acesso de alta
velocidade
696
, tem sido considerada, como observa Luiza Dalmazo, um imperativo para o
desenvolvimento de qualquer pas
697
, o Brasil, seguindo a linha de pases como a Austrlia e
a Coreia do Sul, j despertou para a necessidade de criar uma poltica especfica para atender
a esse imperativo: o Plano Nacional de Banda da Larga (PNBL)
698
. Para a consecuo dos
objetivos do PNBL, o governo Lula props a criao de uma nova estatal, a partir da unio
das estatais Telebrs (que ficou sem funo aps as privatizaes de 1998) e Eletronet (que
detm uma rede de fibra tica que cobre 18 estados)
699
. Estima-se que a nova estatal ser a
maior empresa do pas no ramo de internet. Os preos cobrados para o acesso internet de
alta velocidade sero subsidiados pelo Estado em todo o pas, o que levou os jornalistas Fbio
Portela e Ronaldo Frana a chamar o PNBL de Bolsa Famlia da Web
700
. O apelido dado

695
COMIT GESTOR DA INTERNET NO BRASIL, op. cit., p. 19.
696
No h uma definio universal sobre o que seria a internet banda larga ou sobre o que se poderia
considerar uma internet veloz. Na verdade, com os cada vez mais cleres avanos na transmisso de dados , o
conceito de banda larga est em contnua mudana. De qualquer forma, possvel estabelecer comparaes.
Nesse sentido, o plano sul-coreano de ampliao do acesso internet prev, para 2012, uma internet com
capacidade de transmitir 1 gigabit por segundo, o que significa uma velocidade 1.000 vezes maior do que a
que est sendo discutida no plano brasileiro. (DALMAZO, Luiza. Gigabites frente. Revista Exame, ed. 963,
a. 44, n. 4. So Paulo: Abril, 2010, p. 34).
697
Sob a perspectiva do empreendedorismo, a internet propicia aos agentes econmicos uma insero
diversificada na economia e uma srie de vantagens espaciais, temporais e negociais, seja com clientes, seja
com fornecedores. Alm do marketing e a propaganda on-line j consagrados, paulatinamente consolidam-se
prticas diversas de uso empresarial da internet, tais como: as compras organizacionais pela rede; a pesquisa
relacionada com a atividade dos concorrentes; a busca de informaes referentes aos aspectos econmicos
que afetam diretamente as empresas (Cf. KOTLER; Philip; ARMSTRONG, Gary. Princpios de Marketing.
So Paulo: Prentice Hall, 2003).
698
DALMAZO, Luiza. Gigabites frente. Revista Exame, ed. 963, a. 44, n. 4. So Paulo: Abril, 2010, p. 32.
699
O Plano Nacional de Banda Larga foi oficialmente institudo com o Decreto n 7.175 de 12 de maio de 2010,
que diz, no seu art. 1
o
, que o PNBL tem como objetivo fomentar e difundir o uso e o fornecimento de bens
e servios de tecnologias de informao e comunicao, de modo a: I - massificar o acesso a servios de
conexo Internet em banda larga; II - acelerar o desenvolvimento econmico e social; III - promover a
incluso digital; IV - reduzir as desigualdades social e regional; V - promover a gerao de emprego e renda;
VI - ampliar os servios de Governo Eletrnico e facilitar aos cidados o uso dos servios do Estado; VII -
promover a capacitao da populao para o uso das tecnologias de informao; e VIII - aumentar a
autonomia tecnolgica e a competitividade brasileiras. E, para a consecuo desses objetivos, estabelece no
art. 4
o
, que caber Telecomunicaes Brasileiras S.A., a TELEBRS: I - implementar a rede privativa de
comunicao da administrao pblica federal; II - prestar apoio e suporte a polticas pblicas de conexo
Internet em banda larga para universidades, centros de pesquisa, escolas, hospitais, postos de atendimento,
telecentros comunitrios e outros pontos de interesse pblico; III - prover infraestrutura e redes de suporte a
servios de telecomunicaes prestados por empresas privadas, Estados, Distrito Federal, Municpios e
entidades sem fins lucrativos; e IV - prestar servio de conexo Internet em banda larga para usurios finais,
apenas e to somente em localidades onde inexista oferta adequada daqueles servios. Para uma anlise crtica
sobre os aspectos jurdicos do PNBL, ver: NUNES, Esther Donio Bellegarde; BONOMO, Paulo Henrique. A
Nova Telebrs e o Plano Nacional de Banda Larga. 15 de maio de 2010.
700
PORTELA, Fbio; FRANA, Ronaldo. O maior lobista do pas. Veja, Ed. 2154, 03 de maro de 2010, p. 63-
174
pelos jornalistas ao PNBL aponta para o uso poltico do programa, o que, de certa forma, pode
ser confirmado quando se constata que 60% das cidades que sero beneficiadas encontram-se
no Nordeste
701
, o qual vem se tornando a principal base eleitoral do Partido dos Trabalhadores
em eleies presidenciais.
O PNBL visa ampliar o acesso domiciliar a internet de alta velocidade de 12 milhes
para 40 milhes de domiclios, at 2014. Para tanto, o governo investir (por meio de
desoneraes, financiamentos, etc.) aproximadamente R$ 12 bilhes, dos quais cerca de R$
5,7 bilhes sero destinados criao de 30 mil quilmetros de redes
702
.
Convm destacar que a experincia brasileira de promoo estatal da expanso do
acesso internet difere da experincia de outros pases. Na Austrlia, o programa nacional de
acesso banda larga de altssima velocidade, que visa atingir 90% da populao, tambm ser
conduzido por uma empresa controlada majoritariamente pelo Estado. No entanto, o Estado
no competir com as demais empresas de telecomunicaes estabelecidas no pas, apenas
atuar no sentido de criar uma infraestrutura bsica de fibras pticas, investindo, para tanto,
37 bilhes de dlares. Ademais, o plano australiano prev que a parte estatal da empresa, que
corresponde a 51% do capital nela investido, dever ser vendida aps a construo da rede
703
.
Entretanto, preciso problematizar o discurso da incluso digital. Cees Hamelink
afirmou que informao e tecnologia da informao tm impacto no desenvolvimento, no
progresso e no sistema poltico das sociedades
704
. Mas reconhecer a pertinncia dessa
afirmao no pode servir como justificativa para priorizar o acesso internet banda larga
subsidiada pelo Estado sem antes se promover o acesso a servios e recursos mais
elementares (saneamento bsico, educao, tratamento mdico-hospitalar, etc.) os quais do,
direta ou indiretamente, suporte utilizao das novas tecnologias da informao e
comunicao (TIC). A promoo do acesso internet banda larga deve ser ponderada como
etapa posterior ou complementar ao acesso a servios, recursos bsicos e tambm infra-
estrutura bsica
705
. As polticas de acesso s tecnologias da informao devem, portanto, estar

65.
701
BANDA larga: 60% das cidades beneficiadas esto no Nordeste 26 de agosto de 2010. Disponvel em:
<http://tecnologia.terra.com.br/noticias/0,,OI4644569-EI12884,00-
Banda+Larga+das+cidades+beneficiadas+estao+no+Nordeste.html> Acesso em 04 de abr. 2011.
702
COMIT GESTOR DA INTERNET NO BRASIL, op. cit., p. 09.
703
DALMAZO, Luiza. Gigabites frente..., p. 33.
704
HAMELINK, Cees J. Direitos humanos para a sociedade da informao. In: MELO, Jos Marques de;
SATHLER, Luciano (organizadores). Direitos comunicao na sociedade da informao So Bernardo do
Campo: UMESP, 2005, p. 106.
705
Nesse sentido, bastante ilustrativa a charge do cartunista Ageli, intitulada Modernizao do Ensino
Pblico (Disponvel em: <http://www.ciadaescola.com.br/zoom/imgs/230/image009.jpg>. Acesso em 21 de
nov. 2010), na qual se v uma professora segurando um computador na mo e dizendo Boa notcia crianas!
175
assentadas sobre a percepo da escala de prioridades da comunidade-alvo das polticas de
acesso
706
. O desafio, segundo Mark Warschauer, no superar a excluso digital, mas
expandir o acesso e o uso da TIC para promover a incluso social
707
.
No que diz respeito aos hbitos dos usurios de internet no Brasil, interessante notar
que 41% dos usurios usam a internet para buscar informaes
708
. Esse nmero pode ser
analisado juntamente com os resultados de uma pesquisa de junho de 2010, encomendada
pela Secretaria de Comunicao da Presidncia (Secom), que revelou que dentre os usurios
de internet que buscam informaes, 47,7% deles tm o hbito de ler jornais, blogs ou
notcias pela internet, sendo que a maior parte dos que buscam informaes (37,5%) tem mais
de 50 anos. Para 46,3% dos usurios, o lazer o principal motivo para acessar a internet (esse
percentual chega a 62,9% entre pessoas de 16 e 24 anos). A pesquisa encomendada pela
Secom revela, ainda, que: 54,3% dos internautas apontam os assuntos sociais como as notcias
mais interessantes; 52,1% se interessam pelos programas sociais do governo; 47,8% tm
interesse em assuntos ligados economia; e que apenas 32,5% diz se interessar por
poltica
709
710
.
Mas em que consiste o interessar-se por poltica? Implica uma busca pela realidade
dos fatos? Significa que essas pessoas esto dispostas a cotejar dados e a comparar notcias
veiculadas em jornais on-line com os dados oferecidos por fontes primrias, rompendo, dessa
forma, com os mecanismos de filtragem ou com o subjetivismo de um comentarista poltico?
Qual o tempo dedicado ao interesse em poltica? Durante a realizao do presente estudo
no foi possvel encontrar pesquisas que respondam a essas e outras perguntas. No entanto,
essas perguntas precisam ser respondidas, a fim de se saber se a internet pode neutralizar a

Agora temos computador!. O que se destaca na charge o fato de ela mostrar o estado fsico da sala de aula:
no h teto, no h acesso eletricidade, no h livros, ou seja, no h infraestrutura, mas h um novo
computador.
706
Entretanto, em alguns contextos marcados pela ausncia de infraestrutura bsica, o acesso s tecnologias da
informao e comunicao, embora acompanhado de uma utilizao limitada, pode servir para desencadear
novas oportunidades de negcios e impedir violaes aos direitos mais elementares. Isso o que acontece em
alguns pases africanos onde os celulares, que entraram recentemente em um processo de popularizao,
acabam por promover a soluo de problemas locais, bem como tm servido para denunciar ao mundo
principalmente por meio de celulares com acesso internet infraes aos direitos humanos (Ver nesse
sentido a Revista Carta Capital de 07 de outubro de 2009, p. 46-61).
707
WARSCHAUER, Mark. Tecnologia e incluso social: a excluso digital em debate. So Paulo: SENAC So
Paulo, 2006, p. 282.
708
TELECO. Internet Brasil, website citado.
709
ACESSAR internet hbito para 46,1% da populao, diz pesquisa. ltimo Segundo. Disponvel em:
<http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/acessar+internet+e+habito+para+461+da+populacao+diz+pesquisa/n1
237670587732.html> Acesso em 04 abr. 2011.
710
O interesse limitado por poltica no um fenmeno verificado somente no Brasil. Como bem observou
Castells, seria muito surpreendente que a internet conseguisse mudar, atravs da tecnologia, o profundo
desencanto poltico que a maioria dos cidados mundiais sente (CASTELLS, Manuel, op. cit., p. 187).
176
influncia exercida pelos meios de comunicao tradicionais, mormente a radiodifuso. A
questo do interesse por poltica deve ser ponderada luz do que fora dito no primeiro
captulo, a saber: o homem moderno apenas acessoriamente poltico. Assim, preciso
considerar: a) o fator trabalho, que ocupa pelo menos um tero da vida da maioria das
pessoas; b) o lazer e descanso dos fins de semana, que dificilmente so substitudos pela
busca por informaes
711
.
Em sntese, pode-se dizer que os dados apresentados neste tpico indicam o seguinte:
1) que a internet ainda possui uma penetrao insuficiente e desigual no Brasil, o que traz
dificuldades para as propostas pretensiosas no sentido de fomentar a cyberdemocracia (por
meio de plebiscitos e referendos virtuais) no mbito nacional; 2) que o fato de as pessoas
buscarem informaes na internet no significa que elas iro buscar em domnios
independentes dos meios tradicionais de comunicao, pois em geral as pessoas veem e leem
notcias na verso eletrnica de jornais, revistas e telejornais
712
; 3) que o baixo ndice de
interesse por assuntos polticos, que no chega a abranger um tero dos usurios, traz
moderao para vises extremamente otimistas, que vislumbram a internet como uma ampla
esfera pblica de discusses e de participao poltica.
Como mdia, a internet destaca-se por concentrar e disponibilizar em escala global, a
baixos custos, uma imensa quantidade de bens culturais. Mas, alm disso, ela destaca-se por
ser um instrumento que possibilita furar o filtro da mdia de massa. A possibilidade de furar
os filtros da mdia de massa torna a internet um inarredvel instrumento para a verificao da
verdade, a partir da alternativa de acesso s fontes primrias de informao, ou seja, sem
mediaes. Mas mesmo sendo uma mdia surpreendente e cada vez mais necessria, ainda no
se pode dizer, conforme observa Alexandre Faraco, que a internet tenha promovido um
rompimento com a influncia exercida pela radiodifuso aberta e nem se pode dizer que as
novas tecnologias tenham mudado o comportamento das pessoas no tocante utilizao da

711
Cf. ERBOLATO, Mrio. Deontologia da comunicao social. Petrpolis: Vozes, 1982, p. 40. O autor no
analisa a questo levando em conta o fenmeno da internet quando analisa os fatores mencionados, mas to
somente a questo do acesso a revistas e jornais, e o tempo de leitura e reflexo dedicado a tais meios.
712
Em princpio no h uma hierarquia entre os diversos meios de comunicao. No h, tambm, um critrio
razovel pelo qual se possa conferir credibilidade a um ou a alguns tipos de mdia e a outros no. No h
ainda, e nem desejvel que exista, um rgo especializado em certificar a credibilidade do meio de
comunicao, conferindo, por exemplo, selos de qualidade. Entretanto, h uma tendncia nas pessoas em
identificar os meios tradicionais de comunicao jornais impressos, TVs e rdios como os mais
confiveis, mesmo por aqueles que consideram que eles manipulam as informaes. Um fato, extrado de
uma fonte primria, quando apresentada por um blogueiro ou por um jornalista independente, parece no ter
a credibilidade que a mesma informao apresentada por um jornal impresso ou por um telejornal; se o fato
no mostrado tambm pela mdia de massa, presume-se inexistente, transforma-se em boataria (v.g.
questo do aborto no debate eleitoral de 2010).
177
radiodifuso
713
. A mdia de massa, em especial as TVs abertas, exerce um papel central na
construo das atitudes polticas do cidado comum e apontada, segundo pesquisa
realizada por Alessandra Ald, como a principal maneira de obter conhecimento poltico
suficiente para uma cidadania satisfatria
714
. Em virtude disso, o presente estudo entende ser
de extrema importncia a reflexo sobre a concentrao no setor de radiodifuso.

4.3.3 O CADE e a concentrao dos meios de comunicao: o caso da TV digital

A defesa da concorrncia no setor de comunicao tem implicaes mais amplas do
que no restante da economia. A concentrao nesse setor afeta diretamente o debate poltico e
cultural, trazendo consequncias para a liberdade de expresso e para a democracia
715
. Assim,
quando se considera a dimenso poltica dessa concentrao chega-se concluso de que
anlise baseada meramente em critrios econmicos insuficiente. Na verdade, uma tcnica
voltada a conter a concentrao dos meios comunicao no faz muito sentido dentro da
abordagem usual do direito antitruste. Para o direito antitruste, uma regra que limita a
propriedade conjunta de jornais impressos e estaes de TV no faria sentido, pois a seriam
identificados ao menos dois mercados relevantes
716
.
Assim, a anlise da concentrao dos meios de comunicao deve ser diferente da
anlise tradicional do antitruste, pois a concorrncia nesse caso desempenha um papel
instrumental na promoo de valores bsicos de uma sociedade democrtica. A existncia de
concorrncia no setor de comunicao permite a existncia de um mercado de ideias, no
qual pontos de vistas antagnicos concorrem entre si. Vale lembrar, mais uma vez, de que de
nada adianta a existncia de mltiplos jornais ou programas de TV, pelos quais se pode at
constatar uma programao variada, se entre eles no h um mnimo de diversidade editorial
capaz de enriquecer o debate poltico. Ademais, a questo pode ser deslocada para o campo
das relaes de consumo, pois o direito concorrencial tutela tambm os interesses dos
consumidores, os quais tm o direito de escolher entre telejornais e jornais impressos com

713
714
ALD, Alessandra. A construo da poltica: democracia, cidadania e meios de comunicao de massa. Rio
de Janeiro: FGV, 2004, p. 130.
715
PEREIRA NETO, Caio Mrio da Silva, op. cit., p. 58.
716
178
perspectivas distintas
717
.
No tpico 4.1.4.1.1 mostrou-se, sucintamente, o que se analisa em cada uma das
etapas do julgamento de um ato de concentrao. Mas quando a Lei n 8.884 de 1994
analisada luz do 5 do art. 220 da Constituio, que diz que os meios de comunicao
social no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monoplio ou oligoplio, chega-se
concluso de que a anlise da concentrao do setor de comunicao deve ser diferente. Nesse
sentido, destaca Caio Mario da Silva Pereira Neto:

A Constituio Federal estabelece uma presuno absoluta de prejuzo
concorrncia nos casos que envolvam atos de concentrao que possam levar
criao de estruturas oligopolistas ou monopolistas no setor. O legislador
constituinte no deixa qualquer margem para que o CADE avalie, como faz em
relao a outros setores da economia, se o oligoplio resultante de certo ato de
concentrao seria suficientemente competitivo, ou se o monopolista teria seu poder
reduzido em virtude da contestabilidade do mercado relevante
718
.

Os argumentos que enfatizam a eficincia econmica para justificar um ato de
concentrao tm se tornado cada vez mais comuns, no entanto, eles apresentam uma
relevncia reduzida na anlise da concentrao dos meios de comunicao
719
.

4.3.3.1 A TV digital e o CADE

A partir da dcada de 1980, as redes de telecomunicaes iniciaram um processo de
digitalizao, que passou a substituir sinais analgicos. O sistema analgico um padro de
transmisso de dados que consiste na gerao de sinais eltricos baseados nas ondas
eletromagnticas que so contnuas
720
. J a tcnica digital de transmisso de informaes
baseia-se na converso do contedo a ser transmitido em linguagem numrica binria, tal
como na linguagem matemtica dos computadores. Quando aplicado difuso de sons e
imagens, o padro digital permite uma transmisso de melhor qualidade e permite a
transmisso de um volume maior de informaes numa mesma radiofrequncia
721
. A TV

717
PEREIRA NETO, Caio Mrio da Silva, op. cit., p. 58-59, 65 e 72.
718
Idem, p. 68.
719
Ibidem, p. 79.
720
Departamento de Computao UEL. Sinais Analgicos e Digitais. Disponvel em:
<http://www2.dc.uel.br/~sakuray/Espec-Comunicacao%20de%20dados/Renato%20Cil%20-
%20Rodrigo%20C.%20de%20Almeida/modelo.html> Acesso em 08 abr. 2011.
721
179
digital permite uma utilizao mais eficiente do espectro eletromagntico. Segundo Eduardo
Antonio Barros da Silva professor do Programa de Ps-graduao em Engenharia Eltrica
da Universidade Federal do Rio de Janeiro , o novo padro trazido pela TV digital permite
que um mesmo canal de seis megahertz comporte dois canais de alta definio ou oito a dez
de definio simples
722
.
No Brasil, o padro digital passou a ser adotado com a criao do Sistema Brasileiro
de TV Digital (Decreto n 4.901/03). Tempos depois, o Decreto n 5820/2006 tratou da
transio do padro analgico para o digital.
O Decreto n 5820/2006 garantiu s atuais empresas concessionrias e autorizadas as
mesmas que dominam a radiodifuso aberta , o uso de um canal adicional de
radiofrequncia, com a mesma largura de 6MHz por elas j utilizado, por um perodo de dez
anos. As empresas que j atuavam no setor passaram a ter o direito de manter,
simultaneamente, uma programao analgica e outra digital. Assim, o decreto em questo
determinou que as grandes empresas de mdia do pas seriam as beneficirias imediatas da
explorao do novo padro tecnolgico. Para a concesso desse privilgio no se realizou
nenhum tipo de processo de seleo, ou seja, o governo pressups que havia um direito inato
das grandes emissoras de TV a um canal extra de radiofrequncia, impedindo, desde incio,
que outras empresas concorressem para a realizao dos elevados investimentos necessrios
para a realizao da transio para o padro digital. Apesar de estar previsto, que aps o
trmino da transio dever haver a devoluo do canal utilizado para a transmisso do sinal
analgico, provvel que ocorra uma prorrogao no prazo para essa devoluo, mormente se
o acesso a tecnologia digital no tiver sido difundido entre a maioria dos brasileiros
723
.
Cumpre destacar que o Decreto n 5820/06 andou na contramo da vedao
constitucional ao monoplio e ao oligoplio dos meios de comunicao. Por essa razo, o
Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) ajuizou, em agosto de 2007, uma Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 3944
724
alegando a inconstitucionalidade dos artigos 7, 8, 9 e
10 do Decreto n 5820/2006. Os artigos mais problemticos do Decreto so o art. 7 e o art.
10, que dizem o seguinte:

722
Multiprogramao, uma tendncia para o futuro da TV digital. Globo.com. Disponvel em:
http://oglobo.globo.com/tecnologia/mat/2007/12/12/327561697.asp
723
724
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Acompanhamento processual Ao Direta de Inconstitucionalidade
3944. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=3944&classe=ADI&origem=AP
&recurso=0&tipoJulgamento=M> Acesso em 30 jan. 2011.
180
Ser consignado, s concessionrias e autorizadas de servio de radiodifuso de sons e
imagens, para cada canal outorgado, canal de radiofreqncia com largura de banda de
seis megahertz, a fim de permitir a transio para a tecnologia digital sem interrupo
da transmisso de sinais analgicos.
1
o
O canal referido no caput somente ser consignado s concessionrias e
autorizadas cuja explorao do servio esteja em regularidade com a outorga,
observado o estabelecido no Plano Bsico de Distribuio de Canais de Televiso
Digital - PBTVD.
Art. 10. O perodo de transio do sistema de transmisso analgica para o SBTVD-
T ser de dez anos, contados a partir da publicao deste Decreto.

Por certo, a referida consignao tem por escopo permitir a transio para a
tecnologia digital sem interrupo da transmisso de sinais analgicos. As concessionrias e
autorizadas precisam de um tempo para se adaptar nova realidade digital, mesmo porque o
decreto uma norma focada no processo de transio
725
. Contudo, bastante questionvel a
forma pela qual se estabeleceu essa transio e o tempo concedido para tanto.
Um dos aspectos questionados pela ADI 3944 a possibilidade de multiprogramao
aberta pelo Decreto n 5820 aos atuais concessionrios do servio pblico de radiodifuso,
favorecendo concentrao dos meios de comunicao por radiodifuso. Diz ADI 3944:

Num canal de 6 megahertz, vrias programaes podem ser transmitidas
simultaneamente, no que se convencionou denominar multiprogramao. Ao
consignar s emissoras um canal com tamanha capacidade, est-se, paralelamente,
impedindo a entrada de outros atores na programao. Ao invs de se ampliarem as
possibilidades de ingresso de outros canais, incluindo novas emissoras e permitindo
acesso a programaes variadas [...] tem-se uma verdadeira outorga de espao maior
s concessionrias que j atuam no mercado. O que provavelmente ocorrer o que
a norma constitucional visa a impedir: o oligoplio, ou, melhor dizendo, um
aprofundamento do oligoplio j existente.

Embora a ADI 3944 tenha contado com parecer favorvel da Procuradoria Geral da
Repblica
726
, no dia 05 de agosto de 2010 a ao foi julgada improcedente, havendo somente
um voto vencido, o do Ministro Marco Aurlio. Para Ayres Britto, o relator, os dispositivos
contestados no autorizam de maneira explcita ou implcita o uso de canais complementares
ou adicionais para a prtica da multiprogramao. De fato, no h no Decreto uma
autorizao explcita multiprogramao, mas, cabe dizer, no mnimo duvidoso afirmar que
essa autorizao no existe nem ao menos de forma implcita. O relator ainda afirma que para
haver a prestao de um servio de alta definio e de qualidade, que, segundo ele, so as
caractersticas mais esperadas do novo sistema, necessria a utilizao de quase toda a

725
HOBAIKA, Marcelo Bechara de Souza; BORGES, Ricardo Capucio. Radiodifuso e TV digital no direito
brasileiro. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 78-79.
726
PARECER da PGR diz que lei da TV Digital inconstitucional. Federao Nacional dos Jornalistas.
Disponvel em: <http://www.fenaj.org.br/materia.php?id=2714> Acesso em 27 jan. 2011.
181
faixa de 6 megaHertz do espectro de radiofrequncias, o que significa dizer tecnicamente que
a consignao do canal inteiro, completo de 6 megaHertz, caso contrrio, prossegue, a
televiso brasileira estaria limitada transmisso de udio e vdeo na definio meramente
padronizada, que seria uma falta de atualizao, de qualificao contnua, e completou
dizendo que se no consignssemos essa evoluo tecnolgica, teramos um sistema de
transmisso superado, precrio, colocando o Brasil na retaguarda do processo de qualificao
das nossas emissoras eletrnicas e de sons e imagens. Ayres entendeu no haver nos artigos
questionados na ADI qualquer violao ao 5, do art. 220, da Constituio
727
.
O voto do Ministro Ayres Brito tem por argumentao central a necessidade de o
Brasil acompanhar a evoluo tecnolgica no tocante s transmisses de sons e imagens.
Assim, qual um vendedor de aparelhos de TV, o Ministro salientou a imprescindibilidade da
alta definio. Entretanto, cumpre lembrar que a finalidade dos meios de comunicao
social transcende a demanda por uma imagem mais ntida. No se est com isso a dizer que a
questo da definio no devia ter sido levada em conta na deciso, mas quando se trata de
meios de comunicao de massa, a alta definio apenas um aspecto secundrio. A anlise
da ADI podia ter sido ponderada a partir da perspectiva da liberdade de expresso e do
pluralismo poltico.
O Ministro Ayres Brito ainda afirmou que:

Se monoplio ou oligoplio esto a ocorrer nos meios de comunicao brasileiros,
tal fato no de ser debitado ao decreto ora impugnado, algo preexistente [...] Que
a imprensa e o governo se faam dignos da nossa deciso, atuando no campo da
proibio da oligopolizao e da monopolizao. Ns atuamos no campo do dever
ser, no campo do ser no atuamos
728
.

Sim, a concentrao da radiodifuso no Brasil um fator preexistente e no deve ser
atribudo ao decreto em comento. Todavia, a preexistncia do problema no pode servir de
escusa para no ponderar os possveis efeitos negativos do decreto. Ora, se o decreto tem por
objeto o processo de transio, parece claro que ele se aplica ao cenrio j existente. No h
transio se no h mudana de um lugar para outro, ou de uma situao para outra. Se no
longo prazo o decreto ir ou no servir para agravar a oligopolizao dos meios de
comunicao algo que s o tempo dir, mas isso no afasta o fato de que os principais

727
PLENRIO reconhece validade constitucional de dispositivos do decreto de implantao da TV Digital.
Supremo Tribunal Federal. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=157404> Acesso em 18 jan. 2011.
728
PLENRIO reconhece validade constitucional de dispositivos do decreto de implantao da TV Digital.
Supremo Tribunal Federal.
182
beneficirios do decreto so as grandes empresas de radiodifuso j estabelecidas.
Mas o que o CADE poderia fazer nessa situao?
Embora se amplie, no prprio mbito do CADE, o reconhecimento da importncia da
concorrncia no setor de comunicao social, a atuao da autarquia e a atuao do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrncia tm se mostrado insuficientes na elaborao de
contornos precisos para a aplicao do direito antitruste ao setor
729
.
Pois bem, diante do aumento da concentrao dos meios de comunicao provocado
pelo Decreto n 5820/2006, o CADE poderia, ao tempo das discusses em torno da criao da
norma de transio para o padro digital de TV, ter elaborado estudos e pareceres que
indicassem a necessidade de tratar a questo da concentrao dos meios de comunicao de
forma diversa do restante da economia. Ademais, o CADE, por meio de seu Plenrio, poderia
ter determinado, nos termos do art. 7, XV da Lei n 8.884 de 1994, que a Procuradoria do
CADE interviesse como amicus curiae no julgamento da ADI 3944.
Ademais, se o CADE participasse mais ativamente nos debates pblicos sobre a
questo da concentrao dos meios de comunicao, ou se incentivasse e publicasse mais
estudos sobre o tema, provavelmente tornar-se-ia mais visvel perante a sociedade e o Poder
Judicirio. Assim, consequentemente, poderia ser mais facilmente lembrado nas discusses e
nos processos em que a concentrao econmica estiver em pauta.
Cumpre destacar que o art. 89 da Lei n 8.884 de 1994 diz que nos processos judiciais
em que se discuta a aplicao desta lei, o CADE dever ser intimado para, querendo, intervir
no feito na qualidade de assistente. Levando-se em conta o referido artigo, entende-se aqui
que no julgamento da ADI 3944 o CADE s no foi intimado porque o Decreto n 5820/2006
no foi discutido luz da lei concorrencial brasileira, mas apenas sob a perspectiva da
vedao constitucional ao monoplio e ao oligoplio dos meios de comunicao social.
Contudo, a prioridade dada perspectiva constitucional pode ser explicada pela tmida
participao do CADE no debate sobre a concentrao dos meios de comunicao social.
Ao fim e ao cabo, o que se procurou mostrar no presente captulo o fato de que
questes, aes e polticas aparentemente isoladas esto, em verdade, conectadas. A
democracia depende da existncia de uma sociedade civil autnoma em relao ao Estado e
de instituies que garantam pluralismo social e permitam que este se transforme em
pluralismo poltico, em alternativas polticas a serem formuladas e comunicadas pelos
cidados e por organizaes (privadas, no governamentais, trabalhistas, patronais, religiosas,

729
PEREIRA NETO, Caio Mrio da Silva, op. cit., p. 60.
183
etc.). Para tanto, requer-se o reconhecimento de que a existncia de diversos centros de
deciso econmica o que uma caracterstica do sistema de autonomia, da economia de
mercado est diretamente relacionada com a possibilidade de que as disputas polticas sejam
competitivas. Tal possibilidade requer normas que cobam condutas contrrias coexistncia
leal entre os centros de deciso econmica e que regulem os aspectos estruturais da economia,
impedindo a concentrao econmica obtida por meios ilcitos, ou aquelas decorrentes de atos
de concentrao, que mesmo transcendendo o percentual de market share que define se uma
empresa detm posio dominante num dado mercado relevante, no sejam, simultaneamente,
justificadas por benefcios trazidos aos consumidores, ao progresso tecnolgico, ao
desenvolvimento econmico, e que no impliquem ganhos de eficincia e produtividade.
A concentrao econmica pode ter diversas causas: a) a eficincia administrativa; b)
a eficincia da produo em escala de um empreendimento em relao aos concorrentes que
no a possuem, pois ela traz vantagens competitivas para o posicionamento no mercado
consumidor; c) o monoplio natural sobre determinados setores da economia; d) os altos
custos para a entrada de novos concorrentes; d) a poltica econmica adotada pelos pases, as
quais podem ser traduzidas, por exemplo, em polticas voltadas privatizao que muitas
vezes apenas extinguem um monoplio estatal, substituindo-o por um ambiente pouco
competitivo ou estatizao da economia, em polticas pblicas de fomento ou de oferta de
subsdios a certos setores da atividade empresarial, ou ainda, numa opo preferencial pelas
grandes empresas; e) a corrupo estatal e privada quer estejam adstritas ao plano nacional, ou
assumam um carter transnacional; f) a fatores culturais e psicolgicos dos povos; g) as
condutas anti-concorrenciais. Assim, as concentraes econmicas no so necessariamente
falhas de mercado, no sentido que lhe costumeiramente empregado pelo senso comum do
pensamento econmico, ou seja, como uma deficincia interna natural da economia de
mercado.
No segundo captulo mostrou-se que os programas brasileiros de desenvolvimento
nasceram intimamente ligados com o grande empresariado nacional e internacional, o que
embora de certa maneira tenha sido necessrio para desencadear o incio do processo de
industrializao e criar as bases para o desenvolvimento do pas, no foi capaz de atender aos
fins mais amplos a que o desenvolvimento gradativamente trouxe para o seu campo
semntico. J no presente captulo lembrou-se que no momento em que o crescimento
econmico brasileiro diminuiu foram as pequenas e mdias empresas que neutralizaram a
crise na gerao de renda e absorveram parte significativa da mo de obra ociosa e
desempregada, mas a despeito de desempenharem um papel socioeconmico to importante
184
foram e so colocadas em segundo plano nas polticas desenvolvimentistas brasileiras. Pode-
se dizer que a dbil situao do Brasil no tocante s oportunidades econmicas mostrada no
segundo captulo agravada por programas de desenvolvimento que ainda priorizam a
grande empresa, tal como ocorre com o sistema de crdito do BNDES. Conforme se afirmou,
no h razo para no investir em grandes estruturas econmicas, mas no faz sentido
priorizar e concentrar o fomento estatal nessas estruturas e menos sentido h ainda em
escolher apenas alguns grandes grupos empresariais como beneficirios da maior parcela dos
recursos creditcios, pois isso prejudica o funcionamento do mercado e no repercute
positivamente para melhorar o grau de oportunidades dos membros menos favorecidos da
sociedade, sejam eles empreendedores, sejam eles trabalhadores. Por mais que tal
direcionamento seja capaz fortalecer a eficincia de economias de escala, barateando os
custos de produo e, consequentemente, reduzindo os preos dos produtos o que estimula o
consumo , temerrio relacionar o simples consumo muitas vezes induzido por polticas
demaggicas de crdito ao consumidor, direcionadas, no raro, a incrementar a aquisio de
bens ofertados pelo pequeno grupo de beneficiados pelas polticas creditcias supostamente
desenvolvimentistas com o desenvolvimento propriamente dito.
Portanto, o Estado, mediante seus rgos, pode figurar como um indutor da
concentrao econmica, visto que determinadas polticas por ele conduzidas so capazes de
falsear a concorrncia, gerando condies de atuao desproporcionais entre os agentes
econmicos inseridos no mercado.
Mostrou-se neste captulo que as pequenas e mdias empresas tm dificuldades para
obter crdito nos bancos e instituies financeiras privadas, o que, inclusive, um dos
principais causas para a mortalidade precoce de novos empreendimentos, principalmente das
micro, pequenas e mdias empresas. Vale reiterar, que previsvel que as instituies
privadas dificultem o acesso a crdito aos pequenos e mdios empreendimentos,
especialmente quando so de estabelecimento recente, pois h um clculo de risco envolvido
nessas operaes.
Tendo em vista que os pequenos e mdios negcios so os principais geradores de
empregos no Brasil, seria razovel que os planos desenvolvimentistas se voltassem a garantir
melhores condies para o surgimento e permanncia dessas empresas no mercado, em suma,
que propiciassem mais oportunidades econmicas, para empreendedores e trabalhadores.
Diante dessa dificuldade em se obter recursos de instituies privadas, seria razovel
que um banco estatal de desenvolvimento, como o caso do BNDES, suprisse essa carncia
de crdito. Evidentemente tambm cabe ao BNDES uma anlise dos riscos institucionais
185
envolvidos em operaes de crdito, o que necessariamente exclui determinadas empresas do
acesso aos recursos do banco. Entretanto, destinar prioritariamente a maior parte dos recursos
creditcios a alguns grupos econmicos pouco ou nada tem a ver anlise de risco e, portanto,
no apenas falseia as relaes de mercado pois contribui, indiretamente, para a concentrao
da economia nacional , como prejudica o desenvolvimento e a democracia.
As polticas desenvolvimentistas de um banco de desenvolvimento no podem ser
assim chamadas se fomentam prioritariamente o desenvolvimento de alguns, se favorecem a
concentrao econmica e se mostram pouca preocupao em criar mais oportunidades
econmicas, mais oportunidades humanas para a populao.
Ademais, um banco de desenvolvimento no deve contribuir para prejudicar um dos
elementos que caracterizam e instrumentalizam o desenvolvimento: a democracia. Uma
poltica de crdito desvirtuada como a do BNDES, ao no favorecer o florescimento de novos
negcios, a manuteno de pequenos e mdios empreendimentos e, ao beneficiar
prioritariamente alguns grupos empresariais, abre espao para a subordinao desses grupos
aos anseios daqueles que controlam o Estado e pode prejudicar o funcionamento da
democracia, pois se levada adiante e sem que haja uma simultnea ao estatal no sentido de
promover as oportunidades econmicas, provvel que em longo prazo a competio poltica
seja prejudicada, principalmente nas grandes campanhas eleitorais de mbito nacional.
Considerando que a defesa da concorrncia est ligada defesa da cidadania, o CADE, como
rgo encarregado de tutelar a livre concorrncia pode atuar exigindo que o BNDES adote
uma poltica de crdito compatvel com o nome do banco.
Quanto questo dos meios de comunicao, procurou-se, nos dois primeiros
captulos, mostrar: 1) que a poltica ocupa um lugar acessrio ou at mesmo perifrico na vida
do homem moderno; 2) que determinadas privaes prejudicam ou impedem a participao
poltica; 3) que deficincias como o analfabetismo ou uma educao precria impedem um
uso adequado de novas tecnologias que do acesso a fontes diversificadas de informao (v.g.
internet), o que torna as pessoas mais sujeitas s influncias dos meios de comunicao de
massa. J neste captulo mostrou-se que a TV por assinatura, os meios impressos e at mesmo
a internet no neutralizam o papel predominante da radiodifuso aberta na formao dos
referenciais polticos do cidado comum.
Quando se abordou a questo dos meios de comunicao social, procurou-se mostrar
que a concentrao no setor potencialmente prejudicial ao pluralismo poltico. Assim,
tomando por base a centralidade exercida pela TV aberta como meio de informao e visto
que h uma concentrao no setor de TVs por radiodifuso no pas seria razovel de se
186
esperar que o governo brasileiro no tomasse medidas que aprofundassem a concentrao. No
entanto, ao contrrio, o que se viu com o Decreto n 5820/2006 foi a perda de uma
oportunidade mpar de se promover um debate mais amplo sobre a regulao da radiodifuso
e um agravamento temporrio da concentrao dos meios de comunicao social no pas. E
diante do referido decreto, procurou-se mostrar que o CADE, como defensor indireto da
democracia, poderia ter atuado de maneira mais ativa na promoo de uma discusso mais
abrangente sobre a concentrao no setor de TVs por radiodifuso aberta.

187
5 CONSIDERAES FINAIS

Ao longo deste trabalho, procurou-se, em cada um dos captulos, identificar as
conexes existentes entre democracia, desenvolvimento e livre concorrncia, e fazer uma
reflexo sobre os arranjos institucionais e polticas que favorecem uma dinmica de mtuo
reforo entre os temas.
No primeiro captulo tentou-se mostrar a importncia de se trabalhar com uma
definio de democracia que comporte os aspectos dela, a saber: o fundamento, o
funcionamento e a finalidade, os quais, respectivamente, dizem respeito titularidade do
poder, ao modo pelo qual esse poder exercido, e ao fim a que se destina a democracia. O
povo, o titular do poder, diz respeito ao conjunto de cidados de uma democracia. O
funcionamento da democracia corresponde aos tipos de democracia: direta, semidireta e
representativa. E a finalidade o plano do ideal, da busca pelo bem comum, da promoo dos
direitos fundamentais e da dignidade humana.
A definio que se entendeu como mais satisfatria em relao aos aspectos da
democracia a de Abraham Lincoln, ou seja, a democracia compreendida como o Governo
do povo, pelo povo e para o povo.
O objetivo central de se buscar e se trabalhar com uma definio especfica foi afastar
definies e conceitos que correspondem a algo diverso ou at mesmo oposto do que
possvel se entender por democracia. Delimitou-se a discusso. Estabeleceu-se uma fronteira
para alm da qual se torna difcil uma discusso honesta e realstica sobre a democracia.
Mas para se chegar definio com qual se trabalhou no presente estudo, apresentou-
se o percurso histrico da discusso que a legou. Pela anlise histrica das definies de
democracia, percebe-se que os aspectos da democracia foram gradativamente agregando-se
um ao outro. A primeira definio de democracia, surgida na Grcia Antiga, reduzia-se
etimologia do termo: o governo do povo, correspondendo ao aspecto do fundamento. No
decorrer da histria, definio etimolgica, agregou-se o aspecto do funcionamento, o pelo
povo e, na definio de Abraham Lincoln, fora acrescentado o aspecto teleolgico da
democracia, o para o povo.
Ao se trazer esses aspectos ao plano da realidade histrica das sociedades humanas,
chega-se concluso de que somente episodicamente os povos se governaram. At mesmo
sobre a democracia ateniense pairam dvidas sobre a real existncia da famigerada
democracia direta, que se existiu, foi graas escravatura e pequena dimenso territorial da
188
plis. Entre os vikings, a democracia direta das assembleias locais existiu enquanto a
expanso sobre Islndia no havia comeado. Ao expandirem seus domnios, os vikings
verificaram a necessidade da criao de assembleias nacionais. Mas o apreo pela democracia
direta, mesmo que desamparado pela realidade, sobreviveu aos tempos e passa bem, ocupando
a imaginao de pessoas exageradamente otimistas com os avanos da sociedade da
informao, que chegam inclusive ao extremo de propor que desde j seja adotada a
cyberdemocracia como um substitutivo da atividade parlamentar.
Nas sociedades humanas, a constante a existncia de governantes e governados.
Contudo, essa frmula, nem sempre comportou o fundamento da democracia. O governo do
povo, pelo povo, ou seja, o povo sendo representado um fenmeno que comeou a ser
gestado na Idade Mdia, a qual, aos poucos, testemunhou o florescimento dos chamados
corpos representativos (estados gerais, cortes, dietas e parlamento), que representavam as
classes sociais junto ao poder. Classes estas que exerciam autoridade social, coexistindo e
limitando a autoridade poltica das monarquias.
O surgimento dos Estados nacionais trouxe consigo o fortalecimento desmedido dos
monarcas, que no tardaram em neutralizar o poder equilibrador exercido pelas instituies
representativas. Para se livrar das amarras da economia corporativa do feudalismo, os
burgueses contriburam para o fortalecimento dos Estados nacionais, que logo, pela influncia
das teorias absolutistas, acabaram se voltando contra os burgueses. Como reao ao
absolutismo, surgiu o Estado Liberal, que trouxe, novamente, limites ao poder dos soberanos.
O Estado Liberal comportou duas trajetrias bastante distintas. Na Inglaterra, por
exemplo, o liberalismo econmico no provocou um rompimento drstico com a
representao de tipo medieval. A organizao corporativa manteve-se na sociedade, fazendo-
se representar no Parlamento. Mesmo com surgimento dos partidos, estes no deixaram de
representar foras sociais bem definidas. Mas onde o contratualismo de Rousseau exerceu
influncia, a representao dos mdiuns sociais foi desmantelada em prol da representao da
vontade geral amorfa, fundamento da chamada duplicidade, que coloca um verdadeiro fosso
entre representantes e representados. Ademais, de certa forma, a vontade geral aplicada ao
sistema representativo trazia dificuldades para a dissidncia e oposio poltica, pois a sua
construo terica a toma como fruto de uma unanimidade de todos os cidados e, por essa
razo, no comporta nenhum interesse especfico ou discordante.
Entretanto, no sculo XX, a partir do surgimento da poltica pelos partidos e do
ressurgimento dos mdiuns sociais, a duplicidade entrou em declnio. Assim, aos poucos,
voltou-se a reconhecer a representao de interesses especficos como sendo uma componente
189
da realidade poltica. Abria-se, dessa forma, o caminho para que a poliarquia passasse a ser
reconhecida pelos Estados contemporneos.
O reconhecimento da realidade polirquica da sociedade uma caracterstica das
democracias representativas contemporneas. Em verdade, nestas que o pluralismo social
pode transformar-se em pluralismo poltico.
A realidade polirquica das democracias cria a demanda por uma representao no
apenas formal, mas tambm material. H a representao material quando os representantes
atuam responsivamente em relao ao eleitorado que o elegeu. No entanto, a representao
material implica representar interesses especficos e no somente interesses gerais abstratos.
No se pretende com isso dizer que somente interesses especficos devem
representados. Longe disso. O que aqui se busca afirmar que a democracia representativa
tem de se arranjar de maneira a comportar a representao de interesses especficos e permitir
que na dialtica da vida poltica sejam descobertos e promovidos interesses comuns e
coalizes polticas.
preciso ter em mente que para certos grupos, determinados valores no so
negociveis; no so passveis de serem dissolvidos no discurso da representao dos
interesses gerais. Desde que no impliquem a destruio das instituies e condies
subjacentes que permitem a democracia (direitos civis e polticos, liberdade de expresso,
liberdade religiosa, garantias processuais, legalidade, economia de mercado, fontes
alternativas de informao, etc.), a defesa de interesses e valores prprios de determinados
grupos faz parte da essncia da democracia contempornea.
A aceitao da oposio como um elemento caracterstico da democracia est
diretamente ligada ao reconhecimento da liberdade e da igualdade poltica e preservao da
ordem democrtica. Pode-se dizer ainda, que a aceitao da oposio poltica que informa o
princpio da maioria limitada, que implica dizer que as maiorias no podem eliminar a
liberdade e a igualdade das minorias, ou seja, que as maiorias no podem destruir as
instituies que permitem a participao democrtica das minorias.
Mas independentemente da questo dos tipos de interesses a serem representados,
procurou-se mostrar que as democracias contemporneas demandam meios e condies que
permitam a formulao e a comunicao de polticas alternativas, que viabilizem a
competio poltica para alm dos processos eleitorais. Tem-se ento, que as democracias
caracterizam-se pela existncia de um rol de elementos que compem um campo semntico
bem definido, sem o qual se torna difcil chamar um regime de democrtico, a saber: direitos
civis e polticos; eleies livres, frequentes e competitivas; liberdade de expresso
190
(indispensvel para a dissenso e a oposio poltica); existncia de fontes alternativas de
informao; autonomia para as associaes. Ainda que insuficientemente garantidos ou
concretizados, os referidos elementos separam as democracias dos regimes no-democrticos.
No obstante, mostrou-se que a democracia possui elementos subjacentes que
contribuem ou at mesmo viabilizam o processo democrtico, tais como: a ausncia de
desigualdades extremas; o desenvolvimento econmico; a desconcentrao dos fatores de
poder; e a economia de mercado.
Tanto os elementos condicionais quanto os subjacentes da democracia podem ser
arranjados de diversas formas, podem ser verificados em diferentes graus de realizao e ser
mais ou menos valorizados, o que autoriza dizer que existem regimes mais ou menos
democrticos.
De qualquer forma, vale frisar que por possuir elementos que o caracterizam, o
vocbulo democracia no um significante vazio, passvel de ser usado conforme os desejos
de polticos e idelogos.
Trazendo-se a discusso para o plano da realidade brasileira, tem-se, nos termos da
Constituio de 1988, que a democracia brasileira uma democracia representativa, com
eleies livres e peridicas, dotada de institutos de democracia direta (plebiscito, referendo e
iniciativa popular). Encontra, portanto, fundamento no voto popular e funciona por meio do
O reconhecimento de que a democracia brasileira uma democracia representativa no
implica afastar a dimenso participativa, a qual transcende o direito ao voto. No entanto,
procurou-se mostrar que a realidade dos cidados dos complexos Estados modernos indica
que a poltica no ocupa um lugar privilegiado na pirmide das necessidades humanas,
mormente em pases em desenvolvimento como o Brasil.
Compreender que a poltica uma questo acessria na vida das pessoas ajuda afastar
os exageros retricos que amide so encontrados nas propostas de democracia participativa,
como o caso das propostas que enfatizam a participao na internet. certo que as novas
tecnologias e a internet abrem novas possibilidades para a participao poltica, contudo, o
reconhecimento dessas possibilidades deve vir acompanhado da compreenso da realidade
scio-econmica dos Estados e do comportamento dos cidados em relao poltica. A
anlise que se fez sobre a penetrao da internet no pas mostrou que a ampliao do acesso
no significa que a internet tenha rompido com os meios de comunicao tradicionais e nem
que ela seja usada pelas pessoas para buscarem informaes de cunho poltico e para
participarem ativamente em grupos de discusso. Dessa forma, temerrio pensar a
191
democracia brasileira e a relao dela com o desenvolvimento e a livre concorrncia fora do
contexto do sistema representativo.
A democracia brasileira tem por fundamento o pluralismo poltico, pelo qual se
reconhece a existncia de uma sociedade plural e veda-se o unipartidarismo. O
reconhecimento do pluralismo, juntamente com o reconhecimento de direitos civis e polticos
do o suporte jurdico para a dissenso e a oposio poltica.
Ao mesmo tempo em que condicionam a democracia, os direitos civis e polticos
trazidos pela Constituio compem a finalidade da ordem democrtica.
Cumpre destacar que a finalidade da democracia brasileira abrange tambm os direitos
sociais. Assim, a finalidade da democracia abrange a busca por uma promoo integrada dos
direitos fundamentais. Com base nisso, compreende-se que os direitos civis e polticos podem
ser mais bem exercidos se os direitos sociais tambm forem realizados. O acesso a servios
mdico-hospitalares, educao bsica, alimentao, moradia, ao seguro contra
desemprego e a promoo do direito social ao trabalho podem eliminar fontes de privao que
impedem ou dificultam a participao poltica.
Verifica-se que a finalidade da democracia assemelha-se perspectiva de
desenvolvimento adotada neste trabalho: um processo de expanso de liberdades substantivas.
Tal como ocorre com a democracia, os contornos do desenvolvimento tambm
sofreram alteraes ao longo da histria.
At meados da dcada de 1960, o desenvolvimento era considerado sinnimo de
industrializao. Desenvolvidas e centrais eram as naes exportadoras de bens
industrializados; subdesenvolvidas e perifricas eram as naes no industrializadas,
exportadoras de matrias-primas. Por isso, as polticas de desenvolvimento visavam promover
a industrializao, valendo-se, para o fortalecimento das indstrias locais, de polticas de
substituio de importaes. Essa foi a orientao que vigorou na CEPAL at a metade de
dcada de 1950.
Alm da industrializao, para os fins da medio do desenvolvimento, considerava-se
a distribuio per capita do PIB, sem levar em conta o acesso real das pessoas a determinados
bens materiais e culturais.
A partir do binmio centro-periferia, desenvolveu-se a teoria da dependncia. Os
primeiros tericos dessa teoria advogavam a ideia de que de nada adiantava industrializar o
pas se no se rompesse com o sistema capitalista, cujas prticas no mbito do comrcio
global eram tidas como imperialistas, pois reproduziriam o subdesenvolvimento. Num
segundo momento, o dependentismo de Cardoso e Faleto enfatizou a interdependncia entre
192
centro e periferia, criticou o modelo de substituio de importaes e defendeu que a soluo
para o desenvolvimento dos pases perifricos seria o influxo de poupana externa.
Ao final da dcada de 1960, comeam a surgir elementos no econmicos na aferio
do desenvolvimento, tais como o acesso das populaes carentes a bens materiais e culturais
(acesso a servios de sade, energia eltrica, ao saneamento bsico, alimentao etc.). O
desenvolvimento passa a ser visto como um problema humano.
Entretanto, at a no havia um esforo no sentido de se conceituar o desenvolvimento.
Havia uma lacuna a ser preenchida. Assim, em 1977, Bresser Pereira considerou que o
desenvolvimento um processo mais ou menos contnuo de transformaes polticas e
socioeconmicas que trazem melhorias ao padro de vida da populao.
Pode-se dizer que a noo de desenvolvimento proposta por Bresser Pereira foi
reforada com o advento do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Com o IDH
consolida-se o entendimento de que o desenvolvimento no pode ser reduzido a mero
sinnimo de crescimento econmico. No IDH, o crescimento econmico passa a ser apenas
uma varivel a ser analisada juntamente com os indicadores educacionais e a longevidade.
Mas a concepo mais abrangente de desenvolvimento veio mesmo com a obra
Desenvolvimento como Liberdade de Amartya Sen, na qual se entende o desenvolvimento
como um processo de expanso de liberdades substantivas e (ou) instrumentais que esto
interligadas: liberdades polticas para fiscalizar e se opor aos governos; oportunidades
econmicas que favorecem o consumo e a produo; oportunidades sociais, que promovem,
por exemplo, a educao; seguridade social voltada a inibir a misria extrema e a fome. As
liberdades polticas podem impedir, pela denncia e contestao pblica, problemas como as
fomes coletivas. As oportunidades econmicas traduzem-se em condies adequadas para o
fortalecimento do empreendedorismo e do mercado de trabalho.
Considerando as teorias sobre o desenvolvimento abordadas no trabalho, procurou-se
mostrar como a discusso do desenvolvimento se procedeu no Brasil desde 1930, data esta
que Bresser Pereira considera o marco inicial do processo de desenvolvimento brasileiro
dentro do conceito de desenvolvimento proposto pelo autor. Verificou-se ento que as
polticas de desenvolvimento adotadas no pas seguiram mais ou menos a linha de evoluo
das discusses sobre o desenvolvimento, indo desde a nfase exclusiva na industrializao at
a preocupao com as oportunidades econmicas.
Mostrou-se que uma preocupao maior com a eliminao de fontes de privao, tais
como a pobreza extrema, a falta de educao, a falta de servios mdico-hospitalares e
saneamento bsico, s ganhou fora a partir de meados dos anos 1990, quando o IDH passou
193
efetivamente a ser levado em conta. Ainda com relao a essa preocupao, procurou-se
esboar o que se tem feito na atualidade para se eliminar as referidas fontes de privao.
Constatou-se ento, que a despeito de algumas melhoras nos indicadores sociais, o Brasil
ainda no conseguiu eliminar uma srie de fontes de privao que afetam no s o
desenvolvimento como tambm o funcionamento da democracia.
As privaes verificadas no pas prejudicam diretamente o desenvolvimento e a
democracia. No entanto, destacou-se que as polticas voltadas a super-las devem ser
pensadas no somente sob o prisma de indicadores sociais, mas luz de uma perspectiva mais
ampla de desenvolvimento que leve em conta a imprescindibilidade do processo democrtico.
Com o fito de enfatizar a importncia das oportunidades econmicas na atual
conjuntura brasileira, abordou-se a situao do Brasil em relao ao Index of Economic
Freedom de 2011 elaborado pela Heritage Foundation, mostrando-se que o pas est em uma
das piores colocaes no ranking.
Considerando-se que as liberdades polticas demandam no s instituies
democrticas, como tambm oportunidades econmicas que fomentem o empreendedorismo e
promovam estruturas de mercado mais pulverizadas, contribuindo para existncia de mltiplas
fontes de recursos para as atividades polticas, encaminhou-se o estudo para a discusso da
relao entre livre concorrncia, desenvolvimento e democracia.
A abordagem dessa relao procurou situar a livre concorrncia com um princpio da
economia mercado, mostrando as formas pelas quais se procurou garantir e se promover esse
princpio ao longo da histria. Historicamente, mormente a partir do desenvolvimento dos
postulados do liberalismo econmico, a defesa da livre concorrncia traduz-se na criao de
normas voltadas a garantir a existncia de centros autnomos de deciso econmica e a
coexistncia entre eles: o direito concorrencial.
No Brasil a defesa da livre concorrncia, a preveno e a represso aos ilcitos
concorrenciais se d por meio do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC), o
qual deve buscar a efetividade do direito concorrencial brasileiro.
possvel encontrar na lei concorrencial brasileira dispositivos que se relacionam
diretamente com o desenvolvimento e com a democracia. As condutas anticoncorrencias
mostram-se essencialmente lesivas ao desenvolvimento. J as concentraes econmicas
geram impactos no s na economia como tambm no desenvolvimento e na democracia.
No tocante relao entre livre concorrncia e desenvolvimento, procurou-se mostrar
que a concentrao econmica no necessariamente uma falha de mercado, pois o Estado
tambm pode contribuir para falsear o regime de concorrncia pelo estmulo direto ou indireto
194
da concentrao econmica, o que parece estar sendo feito pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Para demonstrar isso, mostrou-se que as
pequenas e mdias empresas no obtm crdito com facilidade nos bancos e instituies
financeiras privadas. Visto que essas empresas so as principais geradoras de empregos no
pas, seria adequado que as agncias estatais de fomento ao desenvolvimento buscassem criar
melhores condies para o surgimento e permanncia de novos negcios desse porte. No
entanto, o que se v em algumas polticas de crdito, como a que vem sendo adotada pelo
BNDES, a repetio da opo preferencial pelo grande empresariado verificada nas polticas
desenvolvimentistas adotadas ao longo dos ltimos 60 anos da histria brasileira. Entende-se
aqui que tal modelo de propulso estatal dispensvel e contraproducente no atual cenrio
econmico brasileiro, no somente sob uma perspectiva econmica, mas tambm sob uma
perspectiva que englobe o desenvolvimento e a democracia.
No que diz respeito relao entre livre concorrncia e democracia, preciso destacar
que no h democracia se no h a possibilidade de competio poltica e se no h a
possibilidade de serem formuladas e comunicadas polticas alternativas.
Em economias de planejamento central, nas quais o plano do Estado subordina a
totalidade dos planos de outros agentes econmicos, a competio poltica torna-se
improvvel. A inexistncia de oposio poltica nas economias totalitrias pode ser verificada
no monoplio poltico (eleitoral ou no) do partido nico, o qual um trao do totalitarismo
poltico. A economia totalitria est ligada ao totalitarismo poltico.
Por mais que as economias totalitrias sejam capazes de preservar, tal como ocorria na
economia nacional socialista alem, algumas caractersticas da economia capitalista (v.g.
propriedade privada dos meios de produo, diviso do trabalho, etc.), o capitalismo nessas
situaes meramente nominal e no real. Nessa dinmica, a competio poltica ou
inviabilizada ou tambm se torna nominal, pois as perspectivas polticas no contempladas no
plano estatal provavelmente no recebero qualquer tipo de suporte financeiro para que se
transformem em aes polticas. Assim, a oposio e a dissenso poltica exigem a existncia
de centros autnomos de deciso econmica que as viabilizem.
A compreenso da necessidade de existncia diversas fontes de recursos polticos
permitiu problematizar ainda mais a poltica desenvolvimentista adotada pelo BNDES. Ao
favorecer determinados grupos empresariais, o BNDES cria entre eles e o grupo poltico que
administra o Estado, vnculos que podem prejudicar o funcionamento da democracia por meio
da reduo da competio poltica, em especial nas grandes campanhas eleitorais, pois esses
grupos dificilmente deixaro de dar apoio ao grupo poltico que os beneficia. Diante dessa
195
situao, props-se que o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) pode
exercer um papel que transcende a defesa da concorrncia. Uma atuao incisiva dessa
autarquia no sentido de obrigar o BNDES a adotar uma poltica de crdito realmente
favorvel ao desenvolvimento econmico e social contribuiria tambm para a defesa da
democracia.
No que se refere aos meios de comunicao social, procurou-se mostrar que o papel
acessrio da poltica na vida das pessoas e o impacto de privaes como o analfabetismo e
uma educao precria no uso de tecnologias como a internet, faz com que as pessoas
dependam de meios de comunicao de massa como a TV para formao de preferncias
polticas. E considerando-se que mesmo diante do aumento no nmero de clientes de TV por
assinatura e de usurios de internet a TV por radiodifuso ainda predomina como principal
meio de obteno de informaes de cunho poltico para a maioria da populao brasileira, a
concentrao no setor de TV por radiodifuso torna-se perigosa para o pluralismo poltico e
para a manuteno da ordem democrtica.
A constatao de que h uma concentrao no referido setor gera diversas discusses
relativas questo. No entanto, o que se props no presente estudo foi uma abordagem
centrada no direito concorrencial.
Analisou-se ento o Decreto n 5820/2006, norma que versa sobre a transio da TV
com padro analgico para a TV com padro digital. Esse decreto, contrariando a vedao
constitucional ao monoplio e ao oligoplio dos meios de comunicao social, significou o
agravamento ou, no mnimo, a manuteno da concentrao no setor de TV por radiodifuso
e, por essa razo, contra ele foi ajuizada a Ao Direta de Inconstitucionalidade 3944.
Diante dessa questo, o CADE poderia ter elaborado pareceres que indicassem a
necessidade de abordar o decreto luz dos impactos que a concentrao dos meios de
comunicao exerce sobre uma sociedade polirquica, sobre o pluralismo poltico. Alm
disso, o CADE, por meio de seu Plenrio, poderia ter determinado que a sua Procuradoria
interviesse como amicus curiae no julgamento da ADI 3944, contribuindo para que o
julgamento tivesse levado em conta interesses maiores dos cidados brasileiros e no apenas a
questo da qualidade da imagem proporcionada pelo padro digital.

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