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Conceptos esenciales para una comprensin del ejercicio profesional
del Trabajo Social en la organizacin estatal

MSc. M. Lorena Molina Molina
1




INTRODUCCIN

Este artculo pretende resear conceptos fundamentales para la comprensin
profesional del trabajo social en las esferas de formulacin y ejecucin de las
polticas pblicas, por ello se hace referencia a la nocin de Estado, poltica
pblica y burocracia para concluir con algunas anotaciones en torno al ejercicio
profesional.


ESTADO Y POLTICA PBLICA


1.1 Nocin de Estado

Los diversos tipos de polticas sociales que han formulado y llevado a la
prctica en Latinoamrica son resultado del comportamiento de las
contradicciones entre la clase social dominante y dominada, entre las clases o
fracciones de clase que conforman el bloque en el poder y entre ste y las
luchas populares. Se considera que las polticas no responden en primera
instancia a una racionalidad exclusivamente tcnica, sino que en esencia las
polticas estatales responden a la necesidad de fortalecer determinados
intereses y a su vez controlar otros.
Formular y ejecutar polticas es fundamental en la actividad del Estado.
Formular implica definir el sentido de la accin. Contiene elementos normativos
y prescriptivos que responden a un enfoque de un futuro deseable. Ejecutar o
proceso de concrecin implica la intervencin de una cadena de actores.
Ambos procesos estn estrechamente vinculados.
Desde esta perspectiva
2
el Estado se conceptualiza no como entidad
instrumental, ni como sujeto, sino como condensacin de fuerzas entre clases y
fracciones de clase y esto se expresa en el aspecto material del Estado, es
decir en sus instituciones y sobre todo se expresa en el establecimiento y
ejecucin de las polticas.

En la realizacin de la funcin general del Estado (carcter poltico), ste tiene
el papel de representar y organizar a largo plazo el inters poltico del bloque
en el poder, a esto denomina Poulantzas la organizacin de la unidad
conflictiva de la alianza en el poder y del equilibrio inestable de los
compromisos entre sus componentes. Esta funcin de cohesin nacional no se

1
Profesora e investigadora, Escuela de Trabajo Social e Instituto de Investigaciones
Sociales, Universidad de Costa Rica. Licenciada en Trabajo Social y Maestra en Ciencias
de la Administracin Pblica.
2
Poulantzas, N Poder Poltico y Clases Sociales en el Estado Capitalista. Siglo XXI, Mxico.
1977. Pg. 149-471.


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realiza de manera directa, y se torna efectiva por medio de diversas funciones
especficas.
3


a. De orden econmico, regulacin y participacin directa o indirecta en el
proceso productivo.
b. De tipo ideolgico valorativo, desarrollo de mecanismos institucionales de
reproduccin de las relaciones sociales vigentes.
c. De carcter coactivo legal, monopolio de la fuerza policial y militar para la
realizacin fsica de la dominacin.
d. De orden administrativo y previsor del curso probable de los
acontecimientos.

Ese rol lo cumple en virtud de su autonoma relativa respecto a tal o cual
fraccin del bloque y de sus intereses, por ello el Estado expresa un carcter
dual o sea aparece como realizador de los intereses generales de la sociedad
expresado generalmente en la formulacin de la poltica y en esa medida no
afecta estructuralmente los intereses dominantes, pero tiende a fortalecer
mediante la ejecucin de las polticas en donde si se define y jerarquiza la que
es prioridad en la agenda de cuestiones
4
y lo que debe abordarse
tangencialmente en aquellos mbitos que cuestionen intereses dominantes,
pero que se requiere determinada accin estatal para garantizar la legitimidad y
perpetuacin de las relaciones existentes.

Tal como lo expresa Oszlak
5
plantear el tema de la autonoma relativa lleva a
considerar que no existe un Estado global ante una sociedad indiferente, por el
contrario hay grados y pautas de autonoma muy diferente segn se refiera a
unos u otros sectores sociales y segn se trate de cuestiones que importen
ms o menos a unos y otros. Esto es, que el Estado explica la intencin de
resolver la cuestin y se concreta en una decisin o conjunto de decisiones no
necesariamente expresadas en actos formales. Incluye por lo general
decisiones de una o ms organizaciones estatales, simultneas o sucesivas
que constituyen el modo de intervencin del Estado, por ello la toma de
decisin no tiene por qu ser unvoca, homognea ni pertinente. Con esto se
reflejan las contradicciones internas entre los aparatos y ramas del Estado y
en el seo de cada uno de ellos dadas las lneas de direccin verticales y
horizontales.


1.2. Poltica Pblica

Oszlak y O`Donnell definen poltica estatal o Pblica como conjunto de
acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de

3
Kaplan, M. La formulacin del Estado capitalista en Latinoamrica. Editorial Amorrortu,
Argentina 1969, pg.44-45. Poulantzas, N. op. Cit.
4
Trmino manejado por Oscar Oszlak para expresar las necesidades, demandas
socialmente problematizadas y que ciertas clases, fracciones o grupos estratgicos
situados creen que puede y debe hacerse algo en virtud de que ninguna sociedad posee la
capacidad ni los recursos para atender la lista de todas las necesidades. Ctr. Oszlak O y G
ODonnell Estado y Polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de
investigacin. CLACSO. Buenos Aires. 1976. P. 18.
5
Op. Cit. Pg. 7.


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intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin,
inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil.
6
De dicha
intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, orientacin normativa,
que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social del desarrollo
hasta entonces entorno a la cuestin.

Las polticas estatales generan un doble proceso:

a. Procesos internos al Estado mismo, lo que implica referirse a la unidad
burocrtica que alude a la diferenciacin estructural y que produce
repercusiones horizontales y verticales. Estas ltimas consisten en la
atribucin de competencia y en la asignacin de recursos a unidades
formalmente dependientes.
El proceso burocrtico se refiere en parte a la ejecucin de la poltica y es
factor causal para la adopcin de nuevas polticas, generar estructuras
burocrticas especializadas dotadas con atributos formales y siempre con
capacidad de hecho para redefinir la poltica inicial y por tanto cambiar la toma
de posicin del Estado frente a la cuestin.
7


b. El proceso social se considera por los autores citados como
indispensable para el estudio de la poltica estatal, en tanto permite la
comprensin, descripcin y explicacin de la poltica pblica y sus efectos
sobre otras variables. Supone conocer la cuestin y las condiciones que
propician el surgimiento, las secuencias de toma de posicin por parte del
Estado y otros sectores sociales; el cambio que implica la diferenciacin interna
en el Estado, la movilizacin y desmovilizacin de sectores sociales, la
estructura social como contexto de la agenda de cuestiones; la agenda de
cuestiones misma y la poltica en s.
8

Ambos procesos se entrecruzan aunque analticamente el proceso burocrtico
es distinto al proceso social.


1.3. La organizacin de la accin estatal

La capacidad del Estado de cumplir con las tareas que permiten el logro de su
funcin general no puede ser mejor que el aparato de que dispone para ello,
pues ese aparato-afirma Evers- encarna en l la interrelacin que mantiene con
su sociedad de origen, refleja la yuxtaposicin de lo econmico y lo poltico.
Esto es tpico de una sociedad burguesa que conforma un aparato burocrtico
y una clase poltica desligado formalmente del intercambio econmico y
dotados de una aparente imparcialidad.
Pero tambin refleja las incoherencias y contradicciones que caracterizan esa
interrelacin dando origen a mltiples insuficiencias y deformaciones de los
rganos estatales.
9



6
(50 Op. Cit. Pg. 21).
7
Op. Cit. Pg. 26.
8
Op. Cit. Pgs. 26 a 37.
9
Evers Tilman. El estado en la periferia capitalista. Editorial Siglo XXI. Mxico 1979. Pg.
168.


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El aparato pblico exigencias funcionales contradictorias que se reflejan en la
estructura y funcionamiento de manera que reduce la capacidad reguladora del
Estado.

El Estado perifrico se desempea en forma atomizada, con intervenciones
reidas entre s y sus resultados nunca concuerdan plenamente con los fines
perseguidos, formulados oficialmente.

Poulantzas ha sealado que la comprensin de la poltica del Estado en un
marco de anlisis micropoltico aparece como incoherente y catica, aunque al
final del proceso se capte una cierta coherencia o racionalidad, pues el papel
del Estado est enmarcado en lmites estructurales dados por la
condensacin de fuerzas sociales en momentos determinados.
No obstante, siguiendo a Evers, esas exigencias contradictorias repercuten en
la diversidad de dependencias cada cual con tareas especficas y criterios
propios. La incoherencia necesaria conlleva confusin, contraordenes,
duplicacin, falta de coordinacin y conduce a la hipertrofia y la heterogeneidad
del aparato estatal sin que aumente su capacidad reguladora.
10

Ello repercute en lo cualitativo, el grado de modernidad de un rgano, los
mtodos y la profesionalidad se diferencia profundamente segn sea el aspecto
de la vida social o bien la cuestin a la cual se dirige la respectiva funcin
estatal.

De lo anterior se deduce entonces que tampoco en su interior, en su armazn
material el Estado es homogneo en cuanto a sus rasgos organizativos. As
las dependencias ligadas a los sectores hegemnicos en la economa estn
mejor dotadas que aquellas otras reas no relevantes para sus intereses.
11

Las debilidades funcionales tienen una lgica, es ineficaz y dbil en aquellas
reas funcionales que seran necesarias para un desarrollo social equilibrado y
es sobre desarrollado en todas aquellas que sirvan al desarrollo de las formas
de penetracin capitalistas.

Seala Evers, que diversas alternativas han sido planteadas y realizadas para
atacar el crculo vicioso del aparato pblico, entre ellas:

a. Fortalecer la instancia central de decisiones, dado que los rganos del
Estado no son capaces de funcionar segn un criterio funcional comn.
Esta decisin ha tenido la desventaja de que los niveles inferiores quedan
anquilosados en su capacidad resolutiva y las instancias mximas se
estrangulan en su propia omnipotencia.
b. Empeo por formalizar las relaciones exteriores. Esto se ha
burocratizacin. Esta medida se toma para contener la progresiva
capacitacin de segmentos del Estado por parte de intereses privados, que
le puedan incapacitar para cumplir con su funcin general. Pero ante la
disparidad irreconciliable de intereses tampoco la burocracia puede dejar
de atender intereses concretos con cada decisin que toma.

10
Otros autores, p.e. Riggs se han referido aunque desde otro enfoque epistemolgico a
estos rasgos de las sociedades llamndoles difusas, heterogneas, etc. Crr. El Modelo
Prismtico.
11
Evers T. Op. Cit. Pg. 169 y 175.


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La relacin conflictiva entre el necesario cumplimiento de intereses globales y
la inevitable trama de intereses particulares suele configurar en el aparato del
Estado un tipo de estructuras concntricas
12
cuyo ncleo lo forman rganos del
Estado que representan un poder relativamente general y abstracto, pasando
por varios niveles de privatizacin.


1.4 El personal del Estado o burocracia

Poulantzas seala que el personal del Estado o la burocracia es una categora
social
13
con su propia unidad, pero a su vez contiene una heterogeneidad en
virtud del distinto origen de la clase de los individuos que la constituyen. Se
distingue como categora social por su funcin y posicin del Estado. Su
importancia radica en ser un cuerpo imprescindible para el ejercicio del as
funciones del Estado y de l deriva segn Bertha Luner- su poder y su
funcin.
14


La burocracia como personal del Estado representa los intereses de ese
Estado. No obstante tambin tiene funciones diversas y contradictorias, pues
puede aliarse con fracciones de clase no burguesas con el propsito de
defender sus propios intereses y asegurar su reproduccin; cundo se inclina
hacia el lado de las masas populares consigue la continuidad del Estado.
Oszlak, al respecto seala que la accin de las instituciones estatales refleja
los intentos por compatibilizar los intereses de la clientela, los suyos propios
con aquellos subyacentes en los proyectos polticos por regmenes que se
suceden en el poder. Es decir que las instituciones y su accin no pueden ser
vistas simplemente como la traduccin en acciones de un conjunto de
normas.
15


Al respecto Oszlak plantea que la burocracia cumple tres roles:
a. Sectorial: cuando por medio de actos tienden a satisfacer sus propios
intereses.
b. Mediador: papel que cumple por medio de actos que favorecen y
promueven los intereses econmicamente dominantes.
c. Infraestructural: el cual realiza en cumplimiento de fines de inters general
expresados generalmente en los objetivos formales del Estado.

Para entender lo que la burocracia hace en una organizacin particular, es
necesario tener una idea de quines realizan sus tareas y con cul propsito.

12
Evers, C. Op. Cit. Pgs 172-173.
13
La burocracia se define y se distingue por no ser clase social, ya que el criterio fundamental
es su vinculacin directa al proceso productivo.
14
Lerner, Bertha. Dos dilemas de la burocracia capitalista. En Revista Mejicana de
Sociologa. N.3. Octubre-Dic. 1979. Pg. 869-990.
Idem. La teora marxista clsica y el problema de la burocracia, Op. Cit. N. 4. Enero-Marzo
1980. Pg. 1317- 1335.
15
Oszlak, O, Polticas pblicas y Regmenes Polticos: Reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas. Estudios CEDES. Volumen N.2. 1980. Pg. 16-19 Idem.
Notas crticas para una teora de la burocracia estatal. Buenos Aires, CEDES/CLACSO.
1977. Pg. 36-40.


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Desmitificar la neutralidad de la burocracia no significa dejar de reconocer que
la burocracia implica cuestiones tcnicas, pero no por esto se puede sostener
que lo que ocurre en su seno no es poltico.

Tal como Miliband
16
lo ha planteado, la actividad administrativa es tambin
actividad poltica; la administracin es siempre tanto poltica como operativa, al
menos en los niveles que viene a actuar polticamente, es decir en las capas
superiores de la vida administrativa.
Aunque el procesamiento de demandas depende de un modo inmediato de la
iniciativa, capacidad y adecuacin de recursos a disposicin de funcionarios y
unidades burocrticas, las decisiones puntuales que traducen tal pensamiento
se hallan sujetas a diversos tipos de restricciones.
17
El primero de ellos es de
carcter normativo a sea todos aquellos factores vinculados al deber ser
(objetivos, prioridades, metas, etc.), o sea al marco global de normas, polticas
que condicionan las posibilidades operativas de la burocracia y sus unidades
funcionales.

El segundo tipo es de carcter estructural o sea de los mltiples patrones de
combinacin de recursos institucionalizados a travs de sistemas y
procedimientos formales (p.e. jerarquas, sistemas de informacin, evaluacin y
control) que permiten establecer las interdependencias funcionales, jerarquas
y presupuestarias necesarias para ajustar el funcionamiento a la racionalidad
tcnica que impone esa forma de organizacin.

El tercer tipo de restricciones, de naturaleza comportamental, tiene relacin con
el conjunto de pautas actitudinales y de comportamiento que resultan
socialmente aceptables y que al ser internalizadas a nivel individual fijan
parmetros adicionales.

Estas tres restricciones son expresiones de un mismo fenmeno: el inters
general que gua la actividad del aparato estatal, que se traducen en normas.
Por ser la burocracia un fenmeno social de naturaleza inminentemente
poltica, no existe ajeno al problema de la dominacin debido a su pertenencia
al aparato estatal.

En cualquier sistema poltico, el Estado cumple una funcin de dominio y
regulacin social a fin de logar un mnimo de cohesin. Para ello institucionaliza
los organismos que le permiten cumplir tal funcin, ello manifiesto en la cuota
considerable que cumple la burocracia en el cumplimiento de su misin
esencial, cohesionar la sociedad.
18


El personal del Estado no solo conoce el modo de operar del aparato y sus
relaciones con distintos grupos sociales, sino que tambin influye en las
decisiones y el contenido de las polticas estatales, con ello se involucra en

16
Miliband, Ralph El Estado en la sociedad capitalista. 9na Edicin. Mxico, Editorial Siglo
XXI. 1978. Pg. 51.
17
Aguiluz, Dennis. Consideraciones tericas y metodolgicas para el estudio de la burocracia
estatal en Centro Amrica. En Flores, G. y Jorge Nef. Administracin Pblica:
perspectivas crticas. ICAP, San Jos. 1984, Pg. 185-186.
18
Aguiluz, Dennis. Op. Cit. Pg. 275


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estructurar y orientar las relaciones polticas y da forma y contenido a las
demandas de bienes, servicios o regulaciones que se les formulen al Estado.
Conocer el origen social de los burcratas proporciona elementos que al
relacionarse con el comportamiento en la formulacin de polticas y toma de
decisiones enmarcan el que y el para que de las actividades sustantivas del
aparato estatal.

Resumiendo: el poder de la burocracia emana de:
a. Su propia capacidad tcnica
19

b. De las relaciones o alianzas que mantienen con clases y grupos polticos.


LA PRCTICA DEL TRABAJO SOCIAL COMO BUROCRACIA
DEL ESTADO

La prctica profesional del trabajador social en la esfera econmica e
ideolgica
20
de la vida al desarrollarse socialmente afecta de alguna manera
los procesos sociales en tanto que su tarea se vincula con los sectores sociales
que reclaman sus derechos a las Organizaciones Estatales y tambin es
ejecutor y administrador del Estado mismo, en tanto es ejecutor y administrador
de programas constituyentes de la poltica social.

Como ejecutor y administrador de programas sociales el Trabajador Social se
ubica en las fronteras o lmites
21
de las organizaciones, esto es, en aquellos
segmentos organizacionales que tienen relacin directa con el ambiente y en
consecuencia son filtros de demandas y de productos (bines o servicios) que
se adjudican a los demandantes, para ello se establecen prioridades y se
jerarquiza quienes son los ms vulnerables o de mayor urgencia.

Esa posicin de filtros organizacionales requieren que el trabajador social
valore la situacin social para determinar en forma participativa o no con los
usuarios, lo que es posible hacerse segn las normas, directrices y recursos de
la organizacin, segn la comprensin que se haga de la naturaleza del
problema en concordancia con el compromiso del profesional y atendiendo las
oportunidades y restricciones institucionales.

Puede apreciarse con frecuencia una disociacin entre lo que es realmente
posible hacer para atender la demanda social y lo que los planes de gobierno e
instituciones formulan.

19
Sobre este aspecto consltese, Garca Pelayo, Manuel. Burocracia y Tecnocracia. Alianza
Universitaria. Madrid, 1977
20
Esta prctica toca la esfera econmica en tanto que, los servicios sociales otorgados por el
Estado o mejor dicho los derechos de los trabajadores son complementos al salario para la
reproduccin fsica, intelectual y espiritual de la fuerza de trabajo. En el mbito de la esfera
ideolgica con su accin educativa influye en las concepciones que manejan los usuarios
sobre su vida y la de sus congneres.
21
En Teora de la Organizacin se denomina as a las unidades organizacionales que
seleccionan los insumos que proceden del ambiente y los productos. (bienes o servicios)
que se entregan a ese ambiente. Son una barrera para el flujo de energa, materiales e
informacin, ya que es imposible e innecesario para una organizacin procesar todos los
insumos indiscriminadamente.


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Para entender tal disociacin no puede olvidarse una caracterstica de la
intervencin del Estado Perifrico cual es, la atomizacin de sus acciones,
fuertemente analizada como descoordinacin estatal y no como manifestacin
de la lucha de intereses que se materializa en la formulacin y ejecucin de las
polticas pblicas ejemplificando por ejemplo con la incongruencia entre poltica
econmica y poltica social.

Ahora bien, as como el trabajador social desempea la funcin de filtro por
estar en una posicin de frontera organizacional y su rol parece as inscribirse
en pro de los intereses de la institucin, esa misma funcin le permite mediante
el contacto cotidiano y la comunicacin con los usuarios, la posibilidad real de
leer la temperatura social de las tenciones y permear las conciencias
individuales y colectivas as como la suya propia, en torno a la comprensin y
explicacin de las necesidades no satisfechos y aspiraciones de la mayora del
pueblo.
Esa doble virtud no siempre captada en sus expresiones favorables para el
ejercicio profesional sino que se analiza slo la apariencia y se califica como
una prctica ambigua, difusa confusa y no comprendida por otros
profesionales. Se omite entonces del anlisis el factor explicativo esencial, el
Trabajo Social como burcrata que es del Estado, se mueve tambin en el
juego de intereses contrapuesto del capital, el trabajo y por ello asume el rol:
infraestructural, sectorial o mediador segn la tipologa de Oszlak.

Por tanto la prctica profesional de Trabajo Socia no es un sistema cerrado, es
un sistema abierto expuesto a mltiples determinantes contextuales que
adquieren matices segn la historia social -econmica-poltica de nuestros
pases.
Cul es la dimensin favorable de esa posicin y funcin de filtro del
profesional en este campo, sin duda alguna es: el poder que da la informacin.
Esta informacin debe de ser el producto de la recoleccin rigurosa, metdica
de datos que permiten caracterizar y diagnosticas problemticas sociales de
dimensiones micro-sociales o macro-sociales y en la uncin de dichos
diagnsticos aportar elementos y razonamientos para la formular planes de
tratamiento, proyectos, programas y polticas sociales.

Ese poder potencial que da un manejo de la informacin sin duda alguna
apunta a una revisin de los sistemas de informacin (manuales o electrnicos)
que las oficinas, departamentos de Trabajo Social estn manejando. La
complejidad y alta tasa de cambio de las variables sociales y tecnolgicas
obligan a impulsar cambios organizacionales para adaptarnos y dar una mejor
respuesta a los usuarios que reclaman sus derechos econmicos y sociales y
para ampliar y fortalecer los espacios profesionales.







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Bibliografa

Aguiluz, Dennis. Consideraciones tericas y metodolgicas para el estudio de
la burocracia estatal en Centro Amrica. En Flores, Gilberto. y Jorge
Nef. Administracin Pblica: perspectivas crticas. ICAP, San Jos.
1984.
Evers Tilman. El estado en la periferia capitalista. Editorial Siglo XXI. Mxico
1979.
Lerner, Bertha. Desdilemas de la burocracia capitalista. En Revista Mejicana
de Sociologa. N.3. Octubre-Dic. 1979.
Lerner, Bertha. La teora marxista clsica y el problema de la burocracia. En
Revista Mejicana de Sociologa. N.4. Enero-Marzo. 1980.
Miliband, Ralph El Estado en la sociedad capitalista. Mxico, Editorial Siglo
XXI. 1978.
Oszlak, Oscar, Notas crticas para una teora de la burocracia estatal. Buenos
Aires, CEDES/CLACSO. 1977
Oszlak Oscar y G ODonnell Estado y Polticas estatales en Amrica Latina:
hacia una estrategia de investigacin. CLACSO. Buenos Aires. 1976.
Poulantzas, Nicos. Poder Poltico y Clases Sociales en el Estado Capitalista.
Siglo XXI, Mxico. 1977.