INSTITUTO FEDERAL DE GOIS - CAMPUS GOINIA

CURSO DE ESP. EM POLTICAS E GESTO DA EDUCAO

PROFISSIONAL E TECNOLGICA

RESUMO - A educao profissional nos anos 2000: A dimenso
subordinada das polticas de incluso
Accia Zeneida Kuenzer

Neste artigo Kuenzer se prope a confrontar as polticas de Educao
Profissional formuladas a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, a
partir do segundo perodo de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso e
durante o primeiro governo do presidente Lus Incio Lula da Silva, embora pautadas
no discurso da incluso dos trabalhadores no mundo do trabalho por meio da
qualificao profissional, essas polticas no s no surtiram o efeito anunciado como
ainda tornaram mais precarizadas as ofertas educativas. Em sntese, o que ela quer
afirmar a necessidade de confrontar, permanentemente, e dialeticamente, pensamento
e realidade, buscando apreender o real como totalidade em movimento, em sua
complexidade, para que se possa comparar e avaliar os impactos das polticas de
Educao Profissional da ltima dcada, mais especificamente no perodo
compreendido entre os anos 1995 e 2005.
A formulao de polticas e a implantao de programas de Educao
Profissional no ltimo governo so muito recentes para que se possa levar a efeito uma
avaliao com dados primrios e secundrios exaustivos, e que permitam anlises
histricas. Contudo, possvel confrontar as concepes e propostas presentes nas
polticas com dados de pesquisa a partir de um quadro categorial epistemologicamente
integrado, de modo que se apreendam as mediaes que articulam as propostas
educativas e a realidade do trabalho no mbito da acumulao flexvel.
Accia Kuenzer, em sua trajetria investigativa busca elucidar relaes
sugeridas que lhe conduziram, nesta ltima pesquisa, formulao da seguinte tese, a
qual parece resumir a pedagogia do trabalho na acumulao flexvel: do ponto de vista
do mercado, ocorre um processo de excluso da fora de trabalho dos postos
reestruturados, para inclu-la de forma precarizada em outros pontos da cadeia
produtiva. J do ponto de vista da educao, estabelece-se um movimento contrrio,
dialeticamente integrado ao primeiro: por fora de polticas pblicas professadas na
direo da democratizao, aumenta a incluso em todos os pontos da cadeia, mas
precarizam-se os processos educativos, que resultam em mera oportunidade de
certificao, os quais no asseguram nem incluso, nem permanncia. Em resumo, do
lado do mercado, um processo de excluso includente, que tem garantido diferenciais de
competitividade para os setores reestruturados por meio da combinao entre integrao
produtiva, investimento em tecnologia intensiva de capital e de gesto e consumo
precarizado da fora de trabalho. Do lado do sistema educacional e de Educao
Profissional, um processo de incluso que, dada a sua desqualificao, excludente.
Esta proposta de investigao se justifica, tambm, pelo carter parcial e
insuficientemente explicativo das pesquisas que tm sido realizadas na rea, as quais
tomam recortes das cadeias produtivas, principalmente por meio de estudos de caso.
Seus resultados, ainda que preliminares, podem servir de contraponto para a anlise das
polticas e dos programas de Educao Profissional formulados na ltima dcada,
reafirmando que no possvel estudar as polticas pblicas sem um quadro categorial
que as compreenda como expresso de uma totalidade em movimento, nesse caso, de
uma prtica social capitalista marcada pela acumulao flexvel.
Mas, de que incluso se fala? Como afirma Oliveira, o termo excluso, e
por consequncia o seu par categorial, a incluso, passou a ocupar espaos crescentes na
literatura social, especialmente na rea de polticas pblicas, embora esteja fortemente
presente em todas as reas. O resultado desta disseminao, segundo o prprio Oliveira
2010, levou ao uso indiscriminado e indefinido dessas categorias, de modo que
passaram a ser empregadas por quase todo o mundo para designar quase todo o mundo.
A forma de compreender o par categorial excluso/incluso, como relao
constitutiva do modo de produo capitalista, conduz a duas ordens de consideraes,
tendo em vista as finalidades deste artigo.
A primeira, referente lgica das relaes mercantis, permite compreender que
a competitividade dos setores dinmicos no mercado mundial depende do que se pode
chamar de excluso includente dos setores precarizados.
Pode-se compreender, assim, como um ramo ou parte dele, como, por exemplo,
o metalrgico, pode permanecer orgnico acumulao flexvel utilizando mquinas
antigas, tecnologicamente superadas, j descartadas por setores mais complexos, porm
re-adquiridas porque respondem a necessidades de produo de servios ou produtos
finais em pequena escala, que atendem demandas especficas dos setores dinmicos, as
quais, por sua particularidade e pequeno nmero, no suportam processos
tecnologicamente complexos que resultariam em aumento do custo final do produto da
cadeia.
Contraditoriamente, a precarizao ao longo da cadeia, combinada com a
intensificao decorrente das estratgias de flexibilizao da produo, condio para
a complexificao na ponta mais dinmica, e, neste sentido, para a manuteno da
lgica da acumulao flexvel.
Com relao aos trabalhadores, o processo o mesmo; no plano das realidades
que precisam ser excludas para que o capital possa confirmar-se como princpio
abrangente de sntese, os trabalhadores tambm devem passar por um processo de
reduo ontolgica. Assim com tudo o que no possa ser completamente abrangido
pela lgica capitalista: primeiro precisa ser excludo, em seguida reduzido dimenso
meramente econmica para depois ser includo sob outro estatuto ontolgico, processo
que se d, no individualmente, mas no cerne das relaes sociais e produtivas, ao longo
da histria.
Dessa forma, medida que se avana na cadeia, no sentido dos trabalhos mais
complexos, vo se verificando outras demandas de qualificao profissional e de
escolaridade, permitindo compreender que a incluso subordinada regida pela
polarizao das competncias, e a compreenso desta categoria ficou facilitada pelo
estudo da cadeia com os seus principais elos, o que evidenciou dois movimentos que
elucidam como a polarizao refora a precarizao, viabilizando um consumo cada vez
mais predatrio da fora de trabalho e objetivando a lgica da acumulao flexvel. Por
um lado, verifica-se a maior exigncia de escolaridade e/ou Educao Profissional
medida que a cadeia se complexifica tecnolgica e administrativamente, pela adoo de
novos processos, equipamentos, materiais e formas de organizao e gesto; por outro
lado, a desmobilizao de trabalhadores qualificados, que passam a ser incorporados em
pontos da cadeia em que o trabalho mais precarizado e intensificado, como os dados
acima evidenciam.
Este processo de reduo da classe trabalhadora a uma identidade que lhe
permita incluir-se no processo de trabalho por meio de formas predatrias se d por
intermdio dos processos de flexibilizao e conta com a contribuio de processos
pedaggicos, que ocorrem no mbito das relaes sociais e produtivas e por meio da
escola e da formao profissional, quando estas oportunidades esto disponveis. No
caso dos trabalhos feitos fora das firmas, a flexibilizao demanda uma subjetividade
que se ajuste sazonalidade, intensificao, variabilidade de ocupaes,
necessidade de adaptar-se a novas tarefas, enfim, uma fora de trabalho com mobilidade
e plasticidade para ajustar-se permanentemente ao novo, que no caso corresponde ao
trabalho precrio, que demanda pouca qualificao, predominantemente de natureza
psicofsica e tcita, para o que a escolarizao pouco contribui; uma fora de trabalho
com as caractersticas daquela demandada pelo modo taylorista/fordista, porm sem os
benefcios da estabilidade e do vnculo formal.
J nas firmas reestruturadas que compem as cadeias, em que a formao
terico-prtica se evidencia como necessria, a flexibilizao assume o significado da
polivalncia, da capacidade de aprender permanentemente e de ajustar-se
dinamicidade de uma planta que se adapta continuamente para atender s demandas do
mercado.
Nessas duas situaes, as pesquisas mostraram que o processo de reduo
ontolgica conta com mais uma importante estratgia educativa voltada para a formao
de subjetividades que se adaptem flexibilizao e ao mesmo tempo justifiquem o
insucesso a partir dos sujeitos: as propostas de educao para o empreendedorismo,
sobre o que h necessidade de desenvolver estudos mais aprofundados.
No plano da formulao das polticas, no perodo analisado, tem-se dois
documentos que explicitam as concepes e propostas de Educao Profissional dos
dois ltimos governos: o Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR) e
o Plano Nacional de Qualificao (PNQ).
O PLANFOR, implementado a partir de 1995 pelo Ministrio do Trabalho e
Emprego por dois quadrinios de vigncia (1995-1998 e 1999-2002), teve como
proposta articular as Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, tendo como
principal fonte de financiamento o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
O PLANFOR props como meta qualificar, por meio da oferta de Educao
Profissional, pelo menos, 20% da Populao Economicamente Ativa (PEA), o que
significou aproximadamente 15 milhes de pessoas com idade superior aos 16 anos,
tendo em vista a incluso no mundo do trabalho. Esse programa envolveu 15,3 milhes
de trabalhadores nos Planos de Qualificao Profissional, havendo uma crescente
disponibilizao de recursos nesse perodo, que passou de R$ 28 milhes, em 1995,
para R$ 493 milhes, em 2001. Ao mesmo tempo, a carga horria mdia dos cursos
oferecidos passou de 150 horas para 60 horas mdias, indicando a priorizao da
quantidade da oferta sobre a sua possvel qualidade. J para o ltimo ano de governo, os
recursos foram reduzidos para R$ 153 milhes, aproximadamente 30% dos valores do
ano anterior; para 2003, primeiro ano do novo governo, o oramento da Unio, definido
ainda no governo anterior, destinou apenas R$ 186 milhes.
A partir da avaliao do PLANFOR, o governo do presidente Lula apresentou
nova proposta de poltica pblica de Educao Profissional, expressa no Plano Nacional
de Qualificao (PNQ), para o perodo 2003/ 2007, com trs grandes objetivos: incluso
social e reduo das desigualdades sociais; crescimento com gerao de trabalho,
emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais; e
promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.
A nova proposta fundamenta-se em seis dimenses principais: poltica, tica,
conceitual, institucional, pedaggica e operacional, cujas concepes so, em sntese: o
reconhecimento da Educao Profissional como direito, como poltica pblica e como
espao de negociao poltica; exigncia de integrao entre educao bsica e
profissional, para o que a durao mdia dos cursos passe a ser estendida para 200
horas; reconhecimento dos saberes socialmente produzidos pelos trabalhadores;
exigncia de formulao e implementao de projetos pedaggicos pelas agncias
contratadas; garantia de investimentos na formao de gestores e formadores; a
implantao de um sistema integrado de planejamento, monitoramento, avaliao e
acompanhamento dos egressos; a integrao das Polticas Pblicas de Emprego,
Trabalho e Renda entre si e destas com relao s Polticas Publicas de Educao e
Desenvolvimento: transparncia e controle no uso dos recursos pblicos.
Dessa forma, para fins de anlise, podem-se identificar trs linhas
programticas que, a partir do PNQ, propem-se a operacionalizar as polticas de
Educao Profissional do governo do presidente Luis Incio Lula da Silva: a primeira,
que se constitui na proposta reformulada do PLANFOR, continua financiando aes que
integram o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), e
as Comisses Estaduais e Municipais do Trabalho, com recursos, cada vez mais
exguos, do FAT; a segunda, que congrega os programas que apresentam efetiva
vinculao com a Educao Bsica; e a terceira, que congrega as aes que tm sua
origem no Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego (PNPE).
Com relao s aes do primeiro grupo, o que se tem como novidade a
extenso da durao dos cursos, por meio da exigncia de 200 horas em mdia, que
integrem educao bsica e profissional obedecendo a planejamento pedaggico
integrado, a ser implementado pela entidade executora, incluindo contedos que
discutam cidadania, organizao e gesto do trabalho e sade e segurana.
No segundo grupo tem-se a continuidade do PRONERA e do PROEP, nesse
momento em fase de negociao com o Banco Mundial tendo em vista sua renovao, o
Programa Nacional de Incluso de Jovens: Educao, Qualificao e Ao Comunitria
(PROJOVEM) e o Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional
Educao Bsica, na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (PROEJA), ambos
criados no Governo Lula.
No terceiro grupo tem-se as aes abrangidas pelo Programa Nacional de
Estmulo ao Primeiro Emprego (PNPE), gerenciado pelo Ministrio do Trabalho e
Emprego, o principal programa do Governo Lula voltado para a incluso dos jovens em
situao de vulnerabilidade social, cujo objetivo combater a pobreza e a excluso
social atravs da integrao entre as polticas de emprego e renda a uma poltica de
investimentos pblicos e privados geradora de mais e melhores oportunidades.
Contudo, as polticas e propostas contidas nos decretos e planos nos dois
governos, originaram um conjunto de programas e projetos que tiveram por objetivo a
sua implementao. Esses programas e projetos, tanto no Governo Fernando Henrique
quanto no Governo Lula, no se diferenciam no que diz respeito concepo das
relaes entre Estado e Sociedade Civil, que passam a se dar por meio das parcerias
entre o setor pblico e o setor privado.
Essas relaes supem o repasse de parte das funes do Estado para a
Sociedade Civil, acompanhado do repasse de recursos, os quais, realizados sob o
ordenamento jurdico privado, fogem aos controles pblicos da Unio. Em decorrncia
desta concepo, a prestao de contas dos contratos d-se por meio da realizao do
produto acordado, ficando a entidade executora obrigada a fornecer comprovaes, no
havendo controle do processo, inclusive sob o ponto de vista contbil. Como j se
apontou anteriormente, a natureza do produto jovens qualificados, entre os quais 30%
devem ser inseridos no mundo do trabalho ou em outras alternativas de formao
presta-se a relatrios meramente formais, sem que se tenha indicadores de qualidade e
efetividade social, e, por consequncia, do bom uso dos recursos pblicos.
Todavia, a continuidade de uma realidade que se generalizou no governo
anterior, e que, embora negada no plano do discurso, fortalece-se cada vez mais no
Governo Lula: o crescente repasse de recursos pblicos para o setor privado, por
intermdio de parcerias justificadas pela impossibilidade do Estado em cumprir com
suas funes.
A compreenso desta afirmao fica facilitada pela anlise do ordenamento
jurdico sobre a Educao Profissional, que tem dado suporte a esta concepo: o
Decreto n. 2.208/97, do governo anterior, e o Decreto n. 5.154/2004, do atual governo.
Ao analisar o novo decreto, em texto que, embora tivesse circulado, no foi publicado,
indagou-se acerca da sua verdadeira inteno, uma vez que, no obstante revogue
formalmente o Decreto n. 2.208/97, na prtica no o faz, porque, no obstante recrie os
cursos mdios integrados, o que na prtica no seria necessrio por estarem eles
contemplados no pargrafo segundo do artigo 36 da Lei n. 9.394/96, incorpora todas as
modalidades de Educao Profissional por ele propostas, com pequenas mudanas de
denominao.
Em resumo, o que se est afirmando que, uma vez procedido o desmonte da
oferta pblica de Educao Profissional pelo Decreto n. 2.208/97, e estabelecido o
balco de negcios, dificilmente este processo ser revertido. A resistncia das agncias
formadoras s exigncias do PNQ mostra, entre outros fatos, que o negcio deixou de
ser interessante; como resultado, tem-se menos oferta gratuita oferecida pelo setor
privado com recursos pblicos e tem-se reduzida oferta pblica. Ao mesmo tempo, a
profuso de programas criados com a finalidade de operacionalizar o PNPE mostra que
foram abertos muitos outros canais de repasse de recursos para o setor privado, sob a
coordenao de diferentes ministrios e da Secretaria - Geral da Presidncia da
Repblica. Causa, no mnimo, estranheza, a criao de programas praticamente
idnticos, mas sob a coordenao poltica de diferentes ministrios e/ou da Secretaria-
Geral da Presidncia da Repblica, como o caso dos Consrcios Sociais da Juventude
e do Juventude Cidad.
H, portanto, uma profuso de dados que enunciam o mau uso dos recursos
pblicos a partir de uma concepo que, implementada no governo anterior, foi
assumida e estimulada no Governo Lula, e que esconde, sob a defesa do carter pblico
das aes, a sua realizao pelo setor privado sem que haja elementos que permitam
comprovar sua qualidade e efetividade social.
O que os dados revelam que, sob o discurso da parceria entre o Estado, a
Sociedade Civil e o setor empresarial, a partir do entendimento de que as organizaes
da Sociedade Civil tendem a obter melhores resultados entre o pblico jovem em
situao de maior vulnerabilidade social, e que essas instituies so capazes de
chegar a lugares onde o Estado no chega, foram e esto sendo carreados vultosos
recursos para o chamado setor comunitrio realizar a funo do Estado no tocante
Educao Profissional, sem que haja indicaes, por meio de avaliaes consequentes,
de que os projetos atingem suas finalidades. De modo geral, a oferta gratuita, pelos
setores pblico e comunitrio, quantitativamente insignificante e pouco aderente s
demandas dos excludos, cujos resultados no evidenciam outra possibilidade de
incluso seno por intermdio da realizao de trabalhos precarizados e
predominantemente eventuais, segundo a lgica da incluso subordinada.
Alm da concepo de ao pblica no-estatal que justificou o repasse de
recursos pblicos para instituies privadas, os programas aqui referenciados se
caracterizaram pela desarticulao e pela fragmentao das aes a que deram origem,
por meio de uma profuso de projetos similares espalhados por diferentes unidades
gestoras, particularmente no governo do presidente Lula.
Em resumo, so trs programas que continuam, com modificaes: o
PRONERA, o PNQ e o PROEP; mais dois que se vinculam explicitamente ao Sistema
Nacional de Educao: o PROJOVEM e o PROEJA. E mais sete projetos distribudos
entre ministrios, secretarias, secretarias especiais, alguns deles com seus respectivos
conselhos, todos vinculados ao Plano Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego. No
total, tem-se 12 propostas em andamento, sem considerar o ensino mdio integrado,
ainda muito incipiente.
Com o objetivo de viabilizar cada um desses projetos, so estabelecidas
parcerias entre a Secretaria-Geral da Repblica, os ministrios citados, os governos
estaduais, municipais e outros rgos federais, entidades da Sociedade Civil, empresas
pblicas e privadas, sempre prevalecendo a primazia do repasse dos recursos ao setor
privado, como se analisou anteriormente, por meio das redes ou franquias sociais. E, de
modo geral, eles so muito parecidos, com pequenas especificidades que no justificam
tamanha fragmentao de aes e pulverizao de recursos.
Como resultado, reproduzem-se estruturas, espaos e recursos, financeiros e
humanos, para os mesmos fins, configurando-se uma clara estratgia populista de
eficcia discutvel.
Essas propostas de Educao Profissional que vm sendo analisadas, cotejadas
com os dados disponibilizados pelas pesquisas de campo realizadas pela autora nos
ltimos anos, vem evidenciando que, embora as mudanas ocorridas no mundo do
trabalho passem a exigir ampliao da educao bsica com qualidade, qual se integre
formao profissional de natureza tecnolgica, fundada no domnio intelectual da
tcnica como relao entre conhecimentos e competncias cognitivas complexas, o que
se vem oferecendo aos que vivem do trabalho se resume, basicamente, reproduo do
conhecimento tcito, no passando de discurso a integrao entre educao bsica e
profissional.
Dessa forma, a pedagogia do trabalho, assim compreendida, resume-se a
observar e repetir at memorizar as boas prticas dos trabalhadores mais experientes,
bastando inserir desde logo o futuro trabalhador na situao concreta de trabalho,
mesmo sem que ele se aproprie de categorias terico-metodolgicas que lhe permitam
analis-la e compreend-la para poder intervir com competncia.
A anlise levada a efeito, mais do que abranger toda a temtica, indica um
extenso programa de investigao a ser levado a efeito por aqueles intelectuais que
professam compromisso com os que vivem do trabalho, tendo em vista a avaliao do
que lhes tem sido ofertado sob o discurso de sua incluso, e a proposio coletiva de
projetos de outra natureza. E mostra que os princpios que orientaram a Educao
Profissional no Governo Fernando Henrique no foram superados no Governo Lula,
alguns deles inclusive tendo sido intensificados.
Como resultado, possvel indicar a continuidade de propostas precrias de
Educao Profissional para legitimar a incluso em trabalhos precarizados, de modo que
se alimente o consumo predatrio da fora de trabalho, para o que a reduo
epistemolgica por meio da formao de subjetividades flexveis, polivalentes e
empreendedoras se realiza por intermdio das dimenses pedaggicas dos processos
sociais aos quais se articulam polticas e prticas educativas de carter privado,
populistas e fragmentadas, que expressam as estratgias de disciplinamento necessrias
ao novo regime de acumulao, para o que a nova epistemologia da prtica fornece os
fundamentos.
Contudo, no h como professar uma crena mecnica no poder das
contradies, como se fosse possvel resolver o problema da incluso por meio da
qualificao precarizadas para uma insero consentida, que apenas atende s demandas
da acumulao flexvel, com restritas possibilidades de desenvolver uma conscincia de
classe.