Direito Administrativo

Aula 08 17/03/2011
Fernanda Marinela
PODERES DA ADM!S"RA#$O
Poderes da administrao so chamados de poderes administrativos, e no se confundem com
os Poderes do Estado. Poderes do Estado so aqueles elementos orgnicos (organizacionais) ou
estruturais do Estado (Judicirio, E!ecutivo e "egislativo).
#o instrumentos ou prerrogativas que tem o Estado para a $usca do interesse p%$lico. Poder
& algo a$strato, sendo materializado por meio de atos administrativos (e!.' o poder de pol(cia )
ferramenta ) se materializando por meio de um ato de punio, como a aplicao de uma multa de
trnsito).
Poder prerrogativa*instrumento materializada*concretizada ato administrativo.

+ poder do administrador & a prerrogativa do agente (pessoa f(sica), no se confundindo com
os poderes da ,dministrao P%$lica. + poder do administrador ser estudado quando se tratar do
a$uso de poder. + a$uso de poder ocorre por meio do e!cesso de poder (e!trapola sua compet-ncia) e
pelo desvio de finalidade (v(cio ideol.gico ou su$/etivo).
%ARA%"ER&S"%AS DOS PODERES DA ADM!S"RA#AO P'()%A
a) Poder0dever1
$) 2rrenuncia$ilidade1
c) "imitao legal'
3ompet-ncia (evita o e!cesso de poder)1
4ecessidade, adequao e proporcionalidade (evita o desvio de finalidade)1
d) 5era responsa$ilidade do agente p%$lico.
Poder*dever
+s poderes da administrao so prerrogativas de e!erc(cio o$rigat.rio. 6ma vez verificado o
interesse p%$lico, ser o$rigat.ria a atuao da ,dministrao, no havendo li$erdade do
administrador. Para evitar os a$usos, considera0se o dever como mais importante. 3elso ,nt7nio
8andeira de 9elo denomina dever*+oder, tendo em vista que o dever & mais importante.
rrenun,i-vel
#endo o$rigat.rio, o poder da administrao & irrenuncivel. 4o se pode a$rir mo do
instrumento ou da prerrogativa, por&m, pode o administrador dei!ar de utiliz0lo (e!.' processo
disciplinar pode ser usado ou no, de acordo com o caso concreto).
+ administrador e!erce uma funo p%$lica, que & o e!erc(cio de atri$ui:es e
responsa$ilidades em nome e no interesse do povo. "ogo, se o poder no & dele, no pode dispor
dessa prerrogativa. ,demais, a impossi$ilidade de ren%ncia evita eventuais entraves para o pr.!imo
administrador.
+ fato de ser o poder irrenuncivel decorre do princ(pio da indisponi$ilidade do interesse
p%$lico e serve para no criar entraves que comprometam a futura administrao.
)imites )e.ais
Pelo princ(pio da legalidade, o administrador s. poder fazer o que a lei determina (crit&rio da
su$ordinao). Para e!ercer o Poder, o administrador possui determinados limites impostos pela lei,
que so'
a) compet-ncia1
$) necessidade, adequao e oportunidade.
+ desrespeito aos limites previstos em lei pelo administrador gera o denominado a/uso de
autoridade, caracterizado pelo e0,esso de +oder e pelo desvio de 1inalidade. ;esrespeitada a regra
de compet-ncia imposta pela lei, haver e!cesso de poder. ;esrespeitada a regra relacionada <
necessidade, adequao ou proporcionalidade, haver desvio de finalidade.
%om+et2n,ia' um dos limites legais so as regras de compet-ncia. Para e!ercitar um poder, o
administrador precisa ser uma autoridade competente, so$ pena de praticar atos com e!cesso de
autoridade.
!e,essidade3 ade4ua56o e +ro+or,ionalidade' a medida tomada pelo administrador deve
ser necessria, adequada e proporcional, especialmente quando se tratar de poder de pol(cia, devendo
ser praticado na medida certa.
Res+onsa/ili7a56o do Administrador
+ administrador que no o$edece < lei dever ser responsa$ilizado pela a56o (quando faz algo
que no deveria) ou pela omiss6o (quando no faz o que deveria fazer). = possi$ilidade de ser
responsa$ilizado por'
a) infrao funcional (administrativa)1
$) impro$idade administrativa (civil)1
c) crime (penal).
,$uso de poder ocorre quando o administrador desrespeita os limites da lei, mediante e!cesso
de poder ou desvio de finalidade.
4o e!cesso de poder o administrador ultrapassa o limite de sua compet-ncia, atuando al&m do
que lhe & permitido (e!.' prende o acusado e depois o tortura).
+ desvio de finalidade (ou desvio de poder) & chamado de v8,io ideol9.i,o :ou su/;etivo),
sendo uma falha (ou defeito) na vontade do administrador. 4esse caso, a autoridade & competente, mas
a sua inteno foi desviada (e!.' priso do noivo no altar da igre/a, com inteno de coloc0lo em
situao ve!at.ria). ;eve0se comprovar o desvio de finalidade, o que & muito dif(cil, porquanto se trata
de demonstrar a real inteno do administrador.
PODERES DA ADM!S"RA#$O EM ESP<%E
Poder Dis,ri,ion-rio e =in,ulado
O/s>? classificao do poder 4uanto ao .rau de li/erdade (discricionrio e vinculado). +s
doutrinadores mais modernos dizem que tal diviso do poder no & adequada. ;entre eles, 3elso
,nt7nio 8andeira de 9elo, o qual entende que no & o poder (a$strato) que & vinculado ou
discricionrio, mas sim o ato administrativo (concreto), que nada mais & que a materializao do poder.
Entende o autor que, no mesmo poder a$strato, podero se encontrar atos vinculados e discricionrios.
"ogo, o poder no & totalmente vinculado ou totalmente discricionrio.
+ +oder vin,ulado & aquele em que o administrador no tem li$erdade, /u(zo de valor ou
anlise de conveni-ncia e oportunidade. Preenchidos os requisitos legais, o administrador & o$rigado a
praticar o ato vinculado (e!.' preenchimento dos requisitos para aposentadoria, licena para dirigir ou
para concesso de licena para construo de certa resid-ncia).
+ +oder dis,ri,ion-rio & aquele em que o administrador tem li$erdade de escolha nos
limites da lei, tem /u(zo de valor ou conveni-ncia e oportunidade. #e e!trapolar os limites da lei, o ato
ser considerado ilegal e ar$itrrio, devendo ser retirado do ordenamento /ur(dico (e!.' deciso da
,dministrao P%$lica que permite que o comerciante coloque suas mesas na calada p%$lica).
Poder @ier-r4ui,o :Poder do @ierar,aA
Poder hierrquico & aquele que se $aseia no e!erc(cio da hierarquia, escalonando,
estruturando e organizando os quadros da ,dministrao P%$lica. Por meio de tal poder, define0se
quem manda e quem o$edece. > aquela prerrogativa que tem o Estado para cumprir com o interesse
p%$lico, de maneira a escalonar e estruturar os quadros da ,dministrao P%$lica.
+ poder hierrquico se materializa por meio dos atos ordinat.rios, que so aqueles que
organizam e escalonam os quadros da ,dministrao.
%onse4u2n,ias do +oder Bier-r4ui,o'
Possi$ilidade de dar ordens aos su$ordinados1
Poder de fiscalizar o cumprimento das ordens1
?eviso dos atos praticados pelos su$ordinados1
;elegao e avocao de fun:es1
,plicao de sano ao verificar a infrao praticada pelo su$ordinado. + poder disciplinar
e!ercido na aplicao de sano & consequ-ncia do poder hierrquico.
Poder Dis,i+linar
Poder disciplinar & a prerrogativa que tem o Estado de permitir ao administrador aplicar uma
sano em razo de uma infrao funcional. Em outras palavras, o poder disciplinar atinge somente
aqueles que esto na intimidade da ,dministrao P%$lica (no e!erc(cio da funo p%$lica).
+ poder disciplinar se materializa por meio dos atos punitivos. , doutrina entende que o poder
disciplinar decorre do poder hierrquico. ,pesar de e!istir independ-ncia funcional dos mem$ros do
9inist&rio P%$lico e da 9agistratura, isto no afasta o e!erc(cio do poder disciplinar, pois respondem
administrativamente por seus atos funcionais.
Em regra, o poder disciplinar & discricionrio. 4a suspeita de uma infrao funcional pelo
servidor, a instaurao do processo administrativo disciplinar & vinculada. Por outro lado, a deciso final
do processo & discricionria, ou se/a, o fato de a comisso processante entender ou no pela e!ist-ncia
da infrao funcional do servidor & ato discricionrio, dependendo de um /u(zo de valor, tendo em vista
os conceitos vagos de infrao funcional previstos na lei administrativa (e!.' infrao funcional por
conduta escandalosa ou por inefici-ncia do servidor possuem conceitos vagos e, por isso, dependem de
valorao, devendo o administrador analisar o caso concreto). Por fim, ao aplicar a pena, o
administrador & o$rigado a seguir a pena prevista em lei. "ogo, uma vez definida a pena pela lei, o
administrador dever aplic0la de forma vinculada (e!.' ao agente que vai tra$alhar mal tra/ado, deve0se
aplicar pena de suspenso).
0 2nstaurao de processo ato vinculado
0 ;ecidir pela ocorr-ncia da infrao funcional ato discricionrio
0 ,plicao da pena ato vinculado
Poder Re.ulamentar
Poder regulamentar no produz somente o regulamento. #egundo 9aria #@lvia ;i Pietro, o
ideal & a denominao +oder normativo.
, ,dministrao no tem poder de ela$orar leis (no possui poder pol(tico). + poder
regulamentar & a prerrogativa que tem a ,dministrao de regulamentar, disciplinar, normatizar
determinada situao, complementando a lei, na $usca de sua fiel e!ecuo.
, "ei n. AB.CDB*BA, +or e0em+lo, que traz a previso legal do prego, disp:e que esta
modalidade de licitao serve para aquisio de $ens e servios comuns. Esta$elece que $em*servio
comum & aquele que pode ser conceituado no edital com e!press:es usuais do mercado. Para se
definir os $ens de uso comum foi editado o ;ecreto0"ei n. E.CCC, que traz o rol dos $ens e servios
comuns. Este decreto regulamentar vai complementar a lei, para facilitar sua e!ecuo. + ato
regulamentar (Portaria) que disp:e so$re o rol das su$stncias entorpecentes & outro e!emplo de
decreto regulamentar.
4o e!erc(cio do poder regulamentar, a ,dministrao utiliza (o poder regulamentar se
materializa)'
?egulamentos (& o que mais cai em concursos)1
Portarias1
?egimentos1
;eli$era:es1
?esolu:es1
2nstru:es normativas.
aA Re.ulamento e De,reto Re.ulamentar
+ regulamento regula determinada situao, sendo o conte%do da norma. Fodavia, quando
este regulamento & ela$orado, sendo levado ao ;.+.6., rece$er uma forma (moldura), que &
denominada de decreto regulamentar. 4em todo decreto tem como conte%do um regulamento (e!.'
decreto que nomeia servidor p%$lico)1 por&m, se tiver, ser denominado decreto regulamentar. Em
suma, regulamento tem a ver com conte%do, e decreto tem a ver com a forma.
/A Re.ulamento e )ei
Re.ulamento :ato .eral e a/stratoA )ei :ato .eral e a/stratoA
0 Ela$orado pelo chefe do E!ecutivo. 0 Ela$orado pelo Poder "egislativo.
0 > menos representativo, por ser feito pelo chefe do
E!ecutivo.
0 > muito mais representativa, pois possui a vontade
coletiva (representantes do povo e dos Estados).
0 Processo de ela$orao simples, pois no depende
de procedimento formal, sendo feito pelo chefe do
E!ecutivo, em seu ga$inete, Gcom as portas
fechadasH. + conhecimento se d apenas com a
pu$licao.
0 = formalidade e pu$licidade, pois depende de
procedimento legislativo formal (in%meras
formalidades) e p%$lico (acompanhado pelo povo).
Em tese, a 3asa "egislativa & muito mais representativa que a Presid-ncia da ?ep%$lica, pois
h representantes de vrias classes sociais, de vrias regi:es do pa(s, com interesses diversos,
representados por vrios grupos. Portanto, a pluralidade de interesses da lei & muito maior. Por esse
motivo & que a lei & a regra, pois normatiza as diversas rela:es /ur(dicas e!istentes na sociedade, e de
uma forma muita mais segura.
,A De,reto re.ulamentar autCnomo
+ regulamento pode ser e0e,utivo ou autCnomo :inde+endenteA. + regulamento e!ecutivo
(artigo IJ, 2K, da 3L) & aquele que visa complementar a lei (no cria direitos ou o$riga:es). J o
regulamento aut7nomo & tido como e!ceo, tendo em vista que su$stitui a pr.pria lei, criando
o$riga:es no previstas em lei.
O re.ulamento autCnomo D a4uele 4ue tem seu 1undamento de validade na +r9+ria %F.
Laz o papel de uma lei, sendo, por&m, independe de lei anterior. 4esse caso, o regulamento
complementa diretamente a 3L, inovando o mundo /ur(dico. Poder constituir o$riga:es que no esto
previstas anteriormente em lei, mas diretamente na 3L.
,p.s a E3 n. ED*DBBA, & poss(vel tal tipo de decreto. ,lterou0se o art. IJ, K2, da 3L (caso de
decreto aut7nomo). + #FL diz que esse regulamento independente s. & poss(vel nas hip.teses
e!pressamente autorizadas pela 3L (& e!ceo).
3L, ,rt. IJ. 3ompete privativamente ao Presidente da ?ep%$lica'
K2 ) dispor, mediante de,reto, so$re'
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou
e!tino de .rgos p%$licos1
$) e!tino de fun:es ou cargos p%$licos, quando vagos (mais co$rada nos concursos).
%omo se ,riam ,ar.os no (rasilE
Em regra, so criados por lei. ,ssim, em tese, devem ser e!tintos por lei. Por&m, se for e!tinto
por decreto, este decreto estar su$stituindo a lei, o qual ser um e!emplo de decreto aut7nomo.
=el@ "opes 9eireles entende que & poss(vel o decreto aut7nomo em qualquer circunstncia.
Para 3elso ,nt7nio 8andeira de 9elo, & imposs(vel o decreto aut7nomo no 8rasil, tendo em vista que a
democracia ainda est GengatinhandoH. ,pesar da diverg-ncia doutrinria, a melhor posio & a que
admite o decreto aut7nomo com fundamento no art. IJ, inc. K2, da 3L.
Lrise0se que alguns defendem que pode apenas na al(nea GaH e outros na G$H, mas a posio
que prevalece ho/e & de que so poss(veis am$as as al(neas.
PODER DE PO)&%A
%on,eito' & instrumento, prerrogativa de que se utiliza o Estado para restringir, limitar, frenar a
atuao do particular, isto a $em do interesse p%$lico. #erve para compati$ilizar o interesse p%$lico e o
interesse privado. Ele GarrumaH esses interesses a fim de esta$elecer o $em estar social.
Poder de pol(cia 8em estar social
+ poder de pol(cia vai atingir $asicamente dois direitos, a sa$er'
"i$erdade1 e
Propriedade (e!.' limitao do n%mero de andares dos edif(cios < $eira0mar).
+ e!erc(cio do poder de pol(cia n6o .era dever de indeni7a56o, tendo em vista que no
e!clui, no retira o direito do particular (apenas define a forma de e!ercer o direito da propriedade).
Enfim, define os contornos do direito < propriedade, $em como os da li$erdade.
3E#PE*648 ) gosta de tal tema. "em$rar no retira o direito, mas define a maneira de
e!erc-0lo.
+$s.' o poder de pol(cia no atinge diretamente a pessoa (atinge os $ens, direitos, atividades e
interesses da pessoa)1 no & voltado diretamente < pessoa (como o ;ireito Penal).
+ poder de pol(cia est definido com todos os seus elementos no art. MI do 3F4'
,rt. MI 0 3onsidera0se poder de pol(cia atividade da administrao p%$lica que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou li$erdade, regula a prtica de ato ou a$steno de fato, em razo de interesse p%$lico concernente <
segurana, < higiene, < ordem, aos costumes, < disciplina da produo e do mercado, ao e!erc(cio de atividades
econ7micas dependentes de concesso ou autorizao do Poder P%$lico, < tranquilidade p%$lica ou ao respeito <
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Pargrafo %nico. 3onsidera0se regular o e!erc(cio do poder de pol(cia quando desempenhado pelo .rgo
competente nos limites da lei aplicvel, com o$servncia do processo legal e, tratando0se de atividade que a lei
tenha como discricionria, sem a$uso ou desvio de poder.
4o seu e!erc(cio, h possi$ilidade da co$rana de ta!a de pol(cia. Por esse motivo & que o
3F4 conceitua o poder de pol(cia. Fa!a & uma esp&cie de tri$uto vinculado < atividade estatal em que
se co$ra o valor da dilig-ncia (co$ra o quanto gastar no e!erc(cio do poder). ;a( o porqu- da definio
de tal instituto no 3F4. , ta!a de pol(cia & o valor da dilig-ncia (e!.' fiscal vai a um determinado local
para ver se d para conceder licena para uma certa construo).
+ poder de pol(cia pode ser*ocorrer em tr-s momentos'
Preventivo (e!.' determinao de certa velocidade para circular em tal rua)1
Liscalizador (e!.' ver pesos e medidas num mercado1 radar para verificar velocidade)1 e
?epressivo (e!.' aplica a sano ou multa, apreenso de mercadoria estragada).
Portanto, o poder de pol(cia pode ser preventivo, fiscalizador ou repressivo.
+ poder de pol(cia materializa0se por meio dos seguintes atos'
,to normativo (e!.' ato que disp:e so$re vigilncia sanitria). +$s.' o poder regulamentar
tam$&m normatiza.
,to punitivo, o qual pode decorrer de uma multa.
Em regra, o poder de pol(cia & !EFA"=O, pois, na maioria dos casos, traz no seu conte%do
uma a$steno1 traz uma o$rigao de no fazer (e!.' no ultrapassar determinada velocidade). Por&m,
ele no & sempre negativo1 assim, podemos encontrar o$riga:es de fazer (e!.' determinao de
desocupao de uma rea). Enfim, em regra & negativo, mas no & uma regra a$soluta, mas sim
relativa.
Fundamento do Poder de Pol8,ia
+ poder de pol(cia tem como fundamento a su+rema,ia .eral. , supremacia geral & aquela
atuao indistinta do Poder P%$lico, que independe de relao (v(nculo) /ur(dica anterior. Em sentido
contrrio, a supremacia especial & aquela que depende da e!ist-ncia de um v(nculo /ur(dico anterior. A
su+rema,ia es+e,ial n6o D e0er,8,io de um +oder de +ol8,ia. E!emplos'
9ulta de trnsito, em$argo de o$ra, controle alfandegrio (poder de pol(cia), tendo em vista a
ine!ist-ncia de v(nculo /ur(dico anterior (h supremacia .eral).
Nuando a ,dministrao apreende mercadoria adulterada, e!ercer o poder de pol(cia, tendo
em vista a ine!ist-ncia de v(nculo /ur(dico anterior (h supremacia .eral).
Nuando a ,dministrao e!pulsa aluno de escola p%$lica por ter colocado uma $om$a no
$anheiro (aluno matriculado tem v(nculo /ur(dico anterior h supremacia especial, assim,
no h poder de pol(cia aqui).
Nuando a ,dministrao pune uma concessionria de servio p%$lico por descumprimento de
contrato, por e!istir um v(nculo /ur(dico anterior (contrato administrativo), no h falar em
e!erc(cio do poder de pol(cia (h supremacia es+e,ial).
Punio so$re o agente p%$lico tem v(nculo /ur(dico anterior h supremacia especial
no h poder de pol(cia aqui. ,qui e!iste o poder disciplinar.
Dele.a56o do Poder de Pol8,ia
#egundo o #FL, em nome da segurana /ur(dica, a delegao (a transfer-ncia) do poder de
pol(cia ao particular & inadmiss8vel (,;2 n. A.MAM).
+ ato /ur(dico (aplicar a multa ) decidir pela multa) no pode ser transferido, mas a doutrina e a
/urisprud-ncia reconhecem a delegao de atos materiais de pol(cia (como a contratao de tecnologia,
material, como, por e!emplo, um radar). > o chamado ato material (tam$&m chamados de atos
instrumentais) de pol(cia.
, doutrina divide esses atos materiais em atos materiais preparat.rios e atos materiais
posteriores (ap.s a deciso). Lrise0se que tanto os preparat.rios como os posteriores podem ser
delegados.
E!.' a empresa privada no pode aplicar multa de trnsito, por&m, a tecnologia (a mquina que
$ate a foto) dessa empresa pode ser utilizada, delegando0se a ela o ato de $ater a foto das placas dos
ve(culos que ultrapassarem a velocidade da via. > o chamado ato material preparat.rio de pol(cia.
E!.' o Poder P%$lico poder contratar empresa para demolir propriedade do particular, quando
este descumprir a ordem de desocupao. > o chamado ato material posterior de pol(cia.
Atri/utos / %ara,ter8sti,as do +oder de +ol8,ia
3uidado para no confundir os atri/utos dos atos administrativos com os atri/utos do
+oder de +ol8,ia>
aA Dis,ri,ion-rio' em regra, prevalece a discricionariedade (e!.' deciso de qual a velocidade
permitida em determinada avenida1 e!.' autorizao). Por&m, em alguns casos poder ser vinculado
(e!.' licena para construir).
,ssim, h uma adequao com a teoria moderna, 4ue ,lassi1i,a o ato ,omo vin,ulado ou
dis,ri,ion-rio3 e n6o o +oder ,omo vin,ulado ou dis,ri,ion-rio>
/A Autoe0e,utoriedade' o e!erc(cio do poder de pol(cia independe de autorizao do Poder
Judicirio (mas nada impede que a parte que rece$eu certa sano recorra ao Poder Judicirio a fim de
controlar o e!erc(cio do poder de pol(cia). Este atri$uto no impede eventual cola$orao da pol(cia
militar para e!ercer o poder de pol(cia.
+$serva0se que a autoe!ecutoriedade no afasta as formalidades. , autoe!ecutoriedade no
significa total li$erdade, devendo a ,dministrao cumprir algumas formalidades (e!.' oportunizar o
contradit.rio).
+ atri$uto da autoe!ecutoriedade do poder de pol(cia tem dois enfoques (tema com
diverg-ncia1 veremos a posio predominante)'
E0i.i/ilidade (o poder de decidir*fazer sem a presena do Poder Judicirio chamado meio de
coero indireto). "odo ato administrativo tem e0i.i/ilidade1 e
E0e,utoriedade (e!.' se se toma uma deciso, precisa0se e!ecut0la chamado meio de
coero direto). 4em todo ato administrativo tem e0e,utoriedade. + ato & e0e,ut-vel nas
situa5Ges +revistas em lei e 4uando a situa56o 1or ur.ente>
,ssim, indaga0se' todo ato & autoe!ecutvelO 4o, pois todo ato tem e!igi$ilidade, mas nem
todo ato tem e!ecutoriedade. E!.' a sano pecuniria no & autoe!ecutvel, pois depende do Poder
Judicirio para a e!ecuo dos $ens do particular.
,A %oer,i/ilidade ou im+eratividade? & o$rigat.rio at& deciso em sentido contrrio.
E0em+los de institui5Ges 4ue e0er,em o +oder de +ol8,ia +or meio da +ol8,ia
administrativa?
a) pol(cia de caa, de pesca e florestal1
$) pol(cia sanitria e edil(cia1
c) pol(cia de trfego e trnsito1
d) pol(cia de pesos e medidas1
e) pol(cia de medicamentos1
f) pol(cia de divertimento (define fai!a etria)1
g) pol(cia de atmosferas e guas.
, pol(cia administrativa (e!ercida por qualquer .rgo da administrao) no pode ser
confundida com a pol(cia /udiciria, que visa < conteno do crime.