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CENTRO UNIVERSITRIO UNA

FACULDADE DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS


CURSO DE SERVIO SOCIAL





LEONARDO KOURY MARTINS
LUCIANE FERREIRA GUILHERME
PATRCIA COELHO SILVA
VALCIMEIRE MEDEIROS RAMOS




PROGRAMA BH CIDADANIA
A INTERSETORIALIDADE E A PARTICIPAO POPULAR NO
TERRITRIO











Belo Horizonte
2011



CENTRO UNIVERSITRIO UNA
FACULDADE DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE SERVIO SOCIAL




LEONARDO KOURY MARTINS
LUCIANE FERREIRA GUILHERME
PATRCIA COELHO SILVA
VALCIMEIRE MEDEIROS RAMOS



PROGRAMA BH CIDADANIA
A INTERSETORIALIDADE E A PARTICIPAO POPULAR NO
TERRITRIO


Trabalho de Concluso de Curso
apresentado ao Centro Universitrio UNA
como requisito parcial a obteno do ttulo
de bacharel em Servio Social.

Linha de Pesquisa: Polticas Sociais,
Estado e Sociedade.
Professora orientadora: Maria de Ftima
Queiroz Ribeiro.



Belo Horizonte
2011



AGRADECIMENTOS


Muitas seriam as pessoas a quem devemos nossos profundos
agradecimentos por estarmos concluindo esta importante etapa de nossos estudos.
Se o nome delas aqui no est, em nossas mentes e coraes estaro marcados
para sempre.
De modo particular agradecemos:
s nossas famlias, pelo apoio que nos deram.
Ao Professor Clio Raidan e assistente social Maria de Lourdes Santos
Borges, pela disponibilidade.
professora orientadora Maria de Ftima Queiroz Ribeiro, pela
compreenso e pacincia neste perodo. E pelas orientaes que nos fizeram
adquirir experincia.
Aos admirveis e competentes professores do curso de Servio Social, pelo
aprendizado que adquirimos durante o tempo em que tivemos o privilgio de ser
seus alunos.
Aos queridos colegas e amigos, pela convivncia e amizade.
A Deus, que na sua bondade colocou todas essas pessoas em nossos
caminhos. Apenas agradecer aqui a todas elas muito pouco ante tudo que
significaram em nossas vidas.






























Odeio os indiferentes.
Acredito que viver significa tomar partido.
...Indiferena apatia, parasitismo, covardia.
No vida.
Por isso, abomino os indiferentes.
Desprezo os indiferentes, tambm,
porque me provocam tdio as suas lamrias
de eternos inocentes.
Vivo, sou militante.
Por isso, detesto quem no toma partido.
Odeio os indiferentes.

Antonio Gramsci




RESUMO


O presente trabalho de concluso de curso tem por objetivo trabalhar no contexto do
programa BH Cidadania os conceitos de Intersetorialidade e Participao Popular.
Trata-se de um breve dilogo de como estes dois conceitos articulam entre si e
como podem promover um novo olhar das polticas sociais no territrio vivido e
frente construo cotidiana da cidadania.

Palavras Chaves: Poltica Publica Intersetorialidade, Territrio, Participao




LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


CAPs Caixas de Aposentadoria e Penses.............................................
CLAS Conselhos Locais de Assistncia Social.......................................
CLT Consolidao das Leis do Trabalho..............................................
CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social..................................
FUNABEM- Fundao Nacional de Bem Estar ao Menor.................................
IAPs Institutos de Aposentadoria e Penses.........................................
INSS Instituto Nacional de Seguro Social...............................................
IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbana.............................................
LBA Legio Brasileira de Assistncia....................................................
LOPS Lei Orgnica de Previdncia.........................................................
NAF Ncleo de Apoio a Famlia.............................................................
NOB Norma Operacional Bsica............................................................
OP Oramento Participativo................................................................
PAL Plano de Ao Local......................................................................
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social.........................................
SUAS Sistema nico da Assistncia Social.............................................
SUS Sistema nico de Sade...............................................................
UBS Unidades Bsicas de Sade.........................................................
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social.............................................




LISTA DE ILUSTRAES


Grfico 1 Pesquisa de campo com os usurios sobre intersetorialidade,
2010................................................................................................

41

Grfico 2 Pesquisa de campo com os tcnicos sobre as aes
intersetoriais no BH Cidadania, 2010..............................................

41

Grfico 3 Pesquisa com os usurios sobre o conhecimento sobre o
Programa BH Cidadania.................................................................

43

Grfico 4 Pesquisa de campo com os usurios sobre a Participao
Popular............................................................................................

43

Grfico 5 Pesquisa de campo com os tcnicos sobre a Participao
Popular............................................................................................

44

Mapa 1 Mapa dos territrios de aes da Proteo Social Bsica.............. 51

Mapa 2 Mapa dos territrios de proteo social bsica e localizao dos
CRAS...............................................................................................

52





SUMRIO



1 INTRODUO .................................................................................... 08

2 AS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL................................................ 11
2.1 A Construo da Poltica Social........................................................... 11
2.2 Avanos e conquistas das Polticas Sociais no Brasil.......................... 17
2.2.1 Territrio e Descentralizao, novos conceitos da Poltica Social........ 20

3 INTERSETORIALIDADE E A ADMINISTRAO PBLICA.............. 23
3.1 A intersetorialidade: conceito e histrico ............................................. 23

4 O PROGRAMA BH CIDADANIA......................................................... 31
4.1 Histrico da construo do Programa.................................................. 31
4.2 O CRAS como equipamento de referncia para a participao
popular..................................................................................................

38
4.3 Anlise das entrevistas realizadas nos territrios do BH Cidadania... 40

5 CONCLUSO................................................................. 45

REFERNCIAS.................................................................................... 47

ANEXOS............................................................................................. .. 51

8

1. INTRODUO

A participao popular e a intersetorialidade um tema debatido arduamente
nas ltimas dcadas dentro da administrao pblica, sobretudo no Servio Social.
Problematiza uma situao de herana historicamente deixada por gestes
passadas que refletiram no abandono da populao nas polticas pblicas,
principalmente no que se refere s polticas sociais.
De acordo com Carvalho (2005) os governos desde a dcada de 1930
tentaram diversas vezes coibir a participao da populao nas tomadas de
decises importantes no que se refere implementao e avaliao das aes
apresentadas pelos governos. Porm, com as inverses dos direitos civis, polticos e
sociais houve momentos de maior participao popular e outros no qual este direito
era cerceado.
A partir de 1988, com a nova Constituio Federal (BRASIL, 1988) aprovada,
as polticas sociais ganham novo carter e ascenso. Comea-se um processo de
entendimento de que os problemas sociais so transversais e por mais que algumas
polticas pblicas no estavam organizadas no trip da Seguridade Social (Sade,
Previdncia Social e Assistncia Social), estavam ligadas na proteo e na garantia
da cidadania.
Entre esta nova perspectiva de tentar ao mesmo tempo entender a
transversalidade dos problemas e a participao dos usurios nas polticas sociais,
um modelo inovado se apresenta em Belo Horizonte, nomeado de Programa BH
Cidadania. Criado em 2002, no governo de Fernando Pimentel, este programa
trabalha a organizao das polticas sociais e urbanas dentro do municpio de Belo
Horizonte, nos territrios de abrangncia que so escolhidos de acordo com o ndice
de vulnerabilidade social das famlias e da falta de infra-estrutura local.
A participao popular e o trabalho intersetorial so considerados
fundamentais para a execuo das atividades e polticas pblicas nas reas de
abrangncias. Apresenta-se como um importante exerccio para romper com os
paradigmas de um modelo de administrao pblica centralizado, para uma nova
perspectiva que tentava buscar o dilogo com os cidados assim como o dilogo
integrado entre os diversos servios e programas ofertados pelo municpio.
Escolhemos este tema com o objetivo de compreendermos como se
9

desenvolve a participao popular e o trabalho intersetorial dentro do Programa BH
Cidadania. Para entendermos a anlise da construo cotidiana do Programa BH
Cidadania tentaremos esclarecer o desenvolvimento das polticas pblicas no Brasil
antes e ps Constituio Federal de 1988, destacando-se o Estado de Bem Estar
Social. Nesta perspectiva tentaremos elucidar o conceito de Intersetorialidade,
descentralizao e territorialidade que so princpios fundamentais que regem o
programa BH Cidadania.
Iniciamos a pesquisa atravs da disciplina de Investigao Cientfica aplicada
no 5 perodo do Curso de Servio Social do Centro Universitrio UNA, a partir de
um objeto construdo e no percebido, ou seja, atravs da reconstruo da
realidade. (BRUYNE; HERMAN; SCHOUTHEETE,1991). Partimos de acordo com
trs dimenses essenciais para um pesquisador; a dimenso tcnica, isto , a forma
de escolher os elementos de pesquisa a ser aplicada, ou seja, o que pesquisar. A
dimenso ideolgica ou como pesquisar e onde buscar elementos tericos, como
livros, revistas, internet, artigos, etc. E a dimenso cientfica que aborda estes dois
elementos que, segundo Deslandes (2008), permite que a realidade social seja
reconstruda atravs de um objeto de conhecimento ligando dialeticamente o terico
e o emprico. (DESLANDES apud MINAYO, 2008)
Na poca, sob a orientao do professor da disciplina optou-se pela pesquisa
qualitativa e quantitativa, uma vez que acreditamos ser um instrumento capaz de
incorporar a questo do significado (vivncias humanas) e da intencionalidade como
inerentes aos atos, as relaes, e as estruturas sociais que so tomadas tanto no
seu advento quanto na sua transformao, como construes humanas
significativas.
A pesquisa qualitativa possibilitou importantes apontamentos para alm dos
dados quantitativos. As repostas obtidas na pesquisa e a correlao dessas com os
conceitos trabalhados academicamente, explicitaram ao grupo pesquisador uma
viso clara da atuao desses profissionais de Servio Social.
A pesquisa quantitativa possibilitou uma melhor visualizao dos dados
referentes aos conceitos trabalhados na pesquisa facilitando interpretao e anlise
do programa no que diz respeito intersetorialidade e a participao popular.
Como instrumento de coleta de dados utilizamos questionrios com perguntas
abertas e fechadas numa respectiva de anlise crtica. Essa metodologia utilizada foi
importante para entendermos os limites e possibilidades do programa e a relao
10

entre a participao popular e intersetorialidade, abordando assistentes sociais e
usurios na rea de abrangncia do Programa BH cidadania.
Com relao s polticas pblicas na atualidade, buscando conhecer a
realidade sobre outros aspectos, formalizando com mais flexibilidade os dados
obtidos pela via de interpretao demonstrativa.
Para realizao da pesquisa, considerou-se uma amostra aleatria de
aproximadamente de 20% dos locais onde acontece o Programa BH Cidadania, no
municpio de Belo Horizonte.
Durante a pesquisa de campo, foram visitados 21 locais das nove regionais
da Prefeitura de Belo Horizonte. Para realizao do trabalho de campo foram
realizadas entrevistas junto aos profissionais e usurios que fazem parte do
programa. Para tanto entrevistamos 01 profissional graduado em Servio Social e 02
usurios de cada um dos seguintes locais: Regional Oeste (Hava); Regional Leste
(Mariano de Abreu e Taquaril); Regional Norte (Providncia).
Nota-se que na realizao da pesquisa tivemos dificuldades referentes ao
foco da pesquisa devido s diferentes metodologias de cada disciplina obrigatrias e
fundamentais para a construo deste trabalho. Nesta poca, nosso objetivo era a
comprovao de que a intersetorialidade poderia contribuir para a participao
popular. Mas, aps um aprofundamento terico, tivemos um novo olhar sobre o tema
e da impossibilidade de comprovao do mesmo, pois seria preciso um universo
maior de pesquisa para alcanar este objetivo.
Este Trabalho de Concluso de Curso tem por objetivo discutir a relao entre
a intersetorialidade e a participao popular utilizando como objeto de anlise o
Programa BH Cidadania. Sendo estruturado em trs captulos. No primeiro captulo
discute-se a trajetria das polticas sociais no Brasil, tendo como ponto principal a
Constituio Federal de 1988.
No segundo captulo elucidamos o conceito de intersetorialidade, assim como
a sua importncia no setor pblico, incluindo, portanto as polticas sociais; ampliando
a sua discusso a fim de envolver uma dimenso de seu conceito no mbito da
administrao pblica e entre nveis de governo.
O terceiro e ltimo captulo faz uma anlise do Programa BH Cidadania suas
possibilidades e limites de atuao e a relao deste com a intersetorialidade e a
participao popular.
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2. AS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL

O objetivo deste captulo apresentar uma anlise histrica da construo
das polticas sociais no Brasil, tendo como ponto central a Constituio Federal de
1988, seus avanos e desafios.


2.1 A CONSTRUO DA POLTICA SOCIAL

Ao falar sobre as polticas sociais, necessrio abordar historicamente a
construo da poltica de Seguridade Social que compreendida como um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade destinadas a
assegurar os direitos relativos Sade, Previdncia e Assistncia Social.
A poltica pblica foi originada no final do sculo XIX a partir do surgimento da
chamada questo social, expandiu-se internacionalmente como resultado da
consolidao da transio do capitalismo concorrencial para o monopolista.
[...] questo social na sociedade capitalista vem sendo pensada como uma
forma de regular os conflitos com a inteno de obter a legitimao da
ordem e o consenso social, dando respostas a algumas das reivindicaes
dos setores subalternos que possam colocar em perigo a ordem capitalista
e a necessria coeso social. (LEITE e BRITO, 2008, p.1)
A construo do Estado de bem-estar social , portanto uma resposta
questo social que surge com a expanso da pobreza e da vulnerabilidade nos
grupos potencialmente participantes do processo de produo de riquezas, levando
em considerao a questo do acesso da poltica social e da organizao de
trabalho e a vulnerabilidade social. O Estado de bem-estar nasceu da construo de
um sistema de garantias em torno das relaes de trabalho assalariados. Sua
expanso a outras situaes da vulnerabilidade da vida social foi, nos pases
desenvolvidos principalmente da Europa Ocidental, crescente e associados
expanso do assalariamento e ao processo de fortalecimento do Estado-nao e da
cidadania. (SUAS, 2006)
De acordo com Faleiros (1991), o Estado deveria tomar algumas providncias
para amenizar as greves e as lutas sociais ocorridas pelas manifestaes da
questo social. A questo social expressa a excluso de pessoas, decorrentes ao
12

processo produtivo e o desenvolvimento do capitalismo.
Nesta concepo temos a ideia de Teles (1996):
[...] a questo social a aporia das sociedades modernas que pe em foco
a disjuno, sempre renovada, entre a lgica do mercado e a dinmica
societria, entre a exigncia tica dos direitos e os imperativos de eficcia
da economia, entre a ordem legal que promete igualdade e a realidade das
desigualdades e excluses tramada na dinmica das relaes de poder e
dominao. (TELES, 1996, p. 85)
Neste sentido, a questo social no Brasil entendida como uma estratgia de
interveno e regulao do Estado, no que diz respeito poltica social. importante
ressaltar que, nesse perodo a questo social passa a ser um fator estimulante de
medidas estatais de proteo ao trabalhador e sua famlia, em que o Estado
considera como um terreno de disputas pelos bens construdos socialmente
baseada nas primeiras polticas sociais do pas.
Devido s manifestaes dos trabalhadores com a necessidade de atenuar
um setor estratgico de melhorias de condies de trabalho e importante da mo de
obra daquele tempo, estabeleceu em 1923 a Lei Eloi Chaves (BRASIL, 1923), a
primeira a consolidar a previdncia social no Brasil, sendo um sistema pblico que
legitimasse a proteo social com as Caixas de Aposentadoria e Penses (CAPs).
As polticas pblicas no Brasil se tornam mais conhecidas a partir da dcada
de 1930, com o governo de Getlio Vargas, num momento de perda de direitos civis
e polticos e a popularizao da imagem do presidente, atravs do reconhecimento
dos direitos sociais. (CARVALHO, 2005)
As polticas sociais, assim como as demais polticas pblicas foram resultado
de um processo misto entre as respostas governamentais sobre as demandas
populares e a oportunidade do popularismo getulista desde o incio de seu governo
na dcada 1930.
Ao longo deste momento republicano da histria poltica nacional, percebe-se
que a conotao dada s polticas pblicas de carter social atravessou o conflito
entre a caridade e a represso.
O Sistema de Proteo Social Brasileiro foi organizado e consolidado entre os
anos de 1930 a 1940, que de acordo com Fleury (2003), aps a revoluo de 1930,
o sistema passou a fazer parte do processo de construo do Estado Moderno,
surgindo dois modelos de proteo social. Segundo Fleury o modelo de Seguro
Social configurava-se em previdncia social e o modelo assistencial. O modelo de
Previdncia Social, inspirado no modelo Bismarckiano possua dois lados
13

consecutivos: um da proteo social e o outro dos interesses da classe dominante.
Esse era o motivo pela qual no sculo XIX o modelo previdencirio s inclua
trabalhadores formais.
Neste contexto histrico, o modelo assistencialista e suas aes so
integradas voltadas classe vulnervel e ao sistema de organizao. Estas eram
fragmentadas e descontnuas com relao a cidadania invertida em que o indivduo
vulnervel precisava de constatar suas necessidades para ser objeto da proteo
social.
A dcada de 1930 a 1940 foi marcada pelo avano dos direitos sociais e a
acelerao de mudanas sociais e polticas. Foram criados os Institutos de
Aposentadoria e Penses (IAPs) de acordo com o seguro social, a Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT), o salrio mnimo, a valorizao da sade do trabalhador e
outras medidas de cunho social, porm com um carter paternalista e controlador.
A constituio de 1937, a primeira constituio republicana e autoritria do
Brasil, atendendo apenas aos interesses polticos e a classe dominante, criou uma
dualizao entre ateno previdenciria para os trabalhadores formais, isto , os que
trabalham nas indstrias eram considerados como sujeitos coletivos pelo sindicato,
enquanto os trabalhadores informais eram considerados os pobres, desempregados.
Em 1942, foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), a primeira
instituio de assistncia social para atender as vtimas da segunda guerra mundial,
coordenada pela primeira dama, baseado na distribuio de benefcios.
(FALEIROS,1991)
Abrigados os rfos hospitalizados os enfermos, surgem os sem trabalho os
viciados as mulheres abandonadas, os menores delinquentes. Os prprios
quadros sociais, constitudos por elementos imperfeitos, sem as suas
falhas; a famlia desorganiza-se, os salrios no bastam para a
manuteno. Surge, pois, que se restabelea a ordem social baseada na
justia e na caridade. (IAMAMOTO, 1998, p. 202)
Analisado por Iamamoto e Carvalho (1998), o modelo de poltica social
predominou at o golpe de 1964 e tambm a ditadura militar.
A represso da ditadura varguista no se abate indiscriminadamente sobre
os movimentos reivindicatrios do proletariado, mas essencialmente sobre o
seu componente autnomo e potencialmente revolucionrio. Sobre tudo,
aquilo que ameace fugir aos canais institucionais criados para absorver e
dissolver esses movimentos dentro da estrutura corporativa, cuja pretenso
de atendimento a todos os setores da sociedade, confunde a clivagem de
classe que orienta sua ao. (IAMAMOTO e CARVALHO, 1998, p. 237)
Em 1960 foi aprovada a Lei Orgnica de Previdncia (LOPS) determinada
14

pela unificao de benefcios dos vrios institutos ordenando mais de 300 leis e
decretos na previdncia social. Premiando vrios benefcios e servios,
principalmente o servio social e a alimentao, possibilitando a aposentadoria por
tempo de servio aos 55 anos - exceto aos ferrovirios.
Em 1963, foi aprovada a previdncia rural, porm no houve a sua
implementao. De 1964 a 1970, perodo ditatorial, foi marcado pelo autoritarismo,
limitao da liberdade, represso, censura dos meios de comunicao e absoluto
controle dos processos eleitorais. Na concepo de Jos Murilo de Carvalho (2005),
a ditadura foi um golpe aos direitos civis e polticos que foram duramente atingidos
pelas medidas de conteno.
Em 1966 foi criado o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), devido
unificao dos institutos de previdncia em um nico organismo, na qual a
administrao ficou nas mos da tecnocracia.
O que Vargas e Goulart no tinham conseguido fazer em relao a
unificao e universalizao da previdncia, os militares e tecnocratas
fizeram aps 1964.O primeiro ministro do trabalho dos governos militares
era um tcnico da previdncia que colocou interventores nos institutos e
preparou um plano de reforma com ajuda de outros tcnicos, muitos deles
nomeados interventores.(CARVALHO, 2005. p. 170)
O perodo de 1970 a 1980 foi marcado pelo modelo de poltica meritocrtico-
popularista em que cada pessoa deve estar em condies de resolver as suas
prprias necessidades, baseada no mrito do seu trabalho. A partir destas
modificaes, o carter redistributivo das polticas sociais foi reduzindo os
programas assistenciais. (DRAIBE, 1990)
Esse modelo repressivo, centralizado, autoritrio e desigual foi sendo
implantado como um complexo assistencial-industrial-tecnocrtico-militar,
controlado pela gesto tecnocrtica, no veio a se contribuir como um
projeto universal da cidadania. (FALEIROS, 1991, p.6)
Neste perodo, as aes no nvel federal na rea de assistncia social
continuavam centralizadas e no nvel, estadual e municipal eram fragmentadas. Com
isso, foram se burocratizando com a criao de regras, normas tcnicas e critrios
de atendimento da populao, tornando-se mais rigorosos e excludentes. Assim o
governo federal transformou a LBA - Legio Brasileira de Assistncia, em rgo
governamental ampliando a sua atuao. Paralelamente criou-se algumas
instituies que ofereciam servios, programas e projetos segmentados por faixa
etria ou por necessidade como a criao da FUNABEM - Fundao Nacional de
Bem Estar ao Menor. (SUAS, 2006)
15

No final da dcada de 1970, a ruptura com o regime militar foi acontecendo
aos poucos por represso dos movimentos sociais, na luta por direitos, liberdade e
democracia. O Brasil foi conquistando a anistia e possibilitando o perdo dos
torturadores e a concesso dos direitos polticos e civis aos inimigos internos do
regime de segurana nacional.
Com a nova Repblica, o fim do regime militar e a Emenda Constitucional n
25, foram convocadas as eleies para a Assemblia Nacional Constituinte. Em
1982 houve eleies para governadores e em 1984, a luta pelas eleies diretas
para a presidncia da repblica.
Em relao s polticas pblicas houve avanos, inclusive a descentralizao
das polticas a partir de 1982 com as eleies diretas. Sendo um instrumento do
avano democrtico e funcionava como maneira de erradicar a centralizao do
poder e o autoritarismo da deciso do gasto pblico, consequncias da organizao
administrativa da ditadura militar. (FALEIROS, 1991)
Com a promulgao da Constituio de 1988, consegue-se consolidar um
trip entre Sade, Assistncia Social e Previdncia chamado de Seguridade Social.
Porm nos anos de 1990, pode-se perceber que este modelo avanado de pensar a
segurana social dos cidados ameaado devido conjuntura global e o
fortalecimento da ideologia neoliberal na Amrica Latina e principalmente no Brasil.
A descentralizao das polticas pblicas passa a ter sentido, a partir de 1988
com a Constituio Federal, em que houve avanos que abriram novas
possibilidades para a construo de uma esfera pblica e democrtica no pas.
A Constituio Federal de 1988 inova em aspectos essenciais,
especialmente no que se refere gesto das polticas pblicas, por meio do
princpio da descentralizao poltico-administrativa, alterando normas e
regras centralizadoras e distribuindo melhor as competncias entre o poder
central (Unio), poderes regionais (Estados e Distrito Federal) e locais
(municpios). Com a descentralizao, tambm aumenta o estmulo maior
participao das coletividades locais sociedade civil organizada , criando
mecanismos de controle social. (MORONI, 2005, p.8 )
A assistncia social com suas prticas assistencialistas vem sendo substituda
historicamente para a prtica de direitos e das polticas pblicas com a Constituio
de 1988 inaugurando a concepo da assistncia social como garantia de direitos,
contando com o profissional de Servio Social.
A constituio de 1988 foi um marco importante na historia brasileira porque
ela ampliou as situaes sociais que devem serem reconhecidas como
direito ao cidado. Muitas situaes que antes eram vistas como problema
de cada um ou coisa de pobre passaram a ser vista como questo de
16

todos, ou seja, passaram para o entendimento da responsabilidade publica
e devem ser garantidos pela Lei. (SUAS, 2006, p.18).
Assim, a Constituio Cidad sobressaiu pela garantia dos direitos humanos,
sociais e polticos, sendo um novo paradigma no esboo jurdico e democrtico
brasileiro. Com a constituio de 1988, todo cidado passou a ter direitos civis,
polticos e sociais.
A assistncia social mantendo status de poltica pblica como direito do
cidado e dever do Estado, constitui como poltica de seguridade social no
contributiva, realizada por um conjunto integrado de aes visando garantia das
necessidades bsicas. (BRASIL, 2004)
A poltica de sade, tambm no contributiva, passa a ser uma poltica
universal para todos, garantido na lei de regulamentao do SUS - Sistema nico de
Sade. A poltica de previdncia social, ou seja, um modelo contributivo em que o
Estado reconhece que a previdncia no s um direito de proteo social dos
trabalhadores, mas tambm as pessoas que contribuem com a previdncia. (SUAS,
2006)
A incluso da previdncia, da sade e da assistncia como partes da
seguridade social, introduz a noo dos direitos sociais antes restritos a
populao beneficiaria da previdncia e assume a equivalncia de
benefcios (urbano e rural), a irredutibilidade de seu valor, e a garantia dos
mnimos vitais ou patamares mnimos de renda a deficientes e idosos.
(FLEURY, 2003, p.4)
Os programas sociais comeam a aparecer nos anos de 1990, como Bolsa
Gs, alm de campanhas como Amigos da Escola e Criana Esperana que tornam
conflitantes com o que constitucionalmente garantido, como no caso da
Assistncia Social que se pressupe aqueles que dela necessitam. Tais programas
sociais trabalham na lgica da caridade e no do direito, fazendo com que dificulte a
consolidao de diretrizes e princpios das polticas vinculadas ao trip da
Seguridade Social (Sade, Assistncia Social e Previdncia social).
O que se viu em seguida foi um grande esforo, para regulamentar as
conquistas sociais da Constituio Cidad.
Assim, tivemos uma verdadeira revoluo no panorama legal brasileiro, em
termos de direitos sociais, o Estatuto da criana e do adolescente (Lei 8069/90), a
Lei Orgnica da Sade (Lei 8080/90) e a Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei
8742/93) formam os alicerces da grande construo ainda por edificar do estado
social de direitos em nosso momento, aguardando aprovao no Senado Federal,
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constitui o quarto ponto de sustentao dessa edificao: as novas Diretrizes e
Bases da Educao Nacional.
Sendo assim, Fleury (2003) explica:
O novo padro constitucional da poltica social caracteriza se pela
universalidade na cobertura, o reconhecimento dos direitos sociais, a
afirmao do dever do Estado, a subordinao das praticas privadas a
regulao em funo da relevncia pblica das aes e servios nestas
reas, uma perspectiva publicista de com gesto governo/sociedade, um
arranjo organizacional descentralizado. (FLEURY, 2003, p.5).


2.2 AVANOS E CONQUISTAS DAS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL

A histria das polticas sociais no Brasil e no mundo marcada pela
fragmentao das polticas e do olhar especializado, trazendo assim como na
cincia moderna a idia da especialidade e da construo unitria de cada
conhecimento produzido.
Essa forma de organizar o conhecimento trouxe reflexo no mbito da
administrao pblica, na qual por mais organizado que fossem essas polticas
pblicas e os servios governamentais, cada rea tinha convico que seu bom
desempenho pudesse suprir as necessidades de seus usurios. (PEREIRA, 2004)
Portanto na dcada de 1980, percebendo-se que mesmo de forma isolada por
alguns administradores pblicos e, por mais eficazes que fossem essas reas, no
seria possvel o melhor desempenho de cada setor sem a interlocuo com outros
setores que atingissem a vida dos usurios de forma direta e indireta, em relao
situao contraditria que o capitalismo produz em que h gerao de riquezas na
mesma proporo que ocorre o aumento das desigualdades sociais. Marcados como
os problemas da questo social, esta que se pe como alvo de interveno do
Estado atravs de polticas sociais pblicas.
Com a Constituio de 1988, o modelo de polticas sociais apresenta-se como
um modelo de seguridade social com caractersticas que se aproximam do modelo
constitucional redistributivo que visa a proteo integral do cidado por meio da
sade, assistncia social e previdncia social, que segundo Snia Draibe possui
estas caractersticas:
O modelo institucional redistributivista - concebe o sistema Walfare como
18

parte importante e constitutiva das sociedades contemporneas, voltado
para a produo e distribuio de bens e servios sociais extra mercado,
os quais so garantidos a todos os cidados. Apoia-se na premissa de que
o mercado capaz de realizar, por si prprio, uma alocao tal de recursos
que reduza a insegurana e elimine a pobreza, a atual ou a futura.
(DRAIBE, 1990, p. 6)
A crescente centralizao das polticas sociais gera um aumento da demanda
pela execuo de programas sociais no interior das instituies pblicas e privadas.
Assim, passam a existir as polticas pblicas sociais como respostas do
Estado para assegurar e consolidar os direitos sociais, pois notvel que as
polticas pblicas surjam com o intuito de atender populao, fazendo com que os
mesmos se tornem cidados de direitos.
No se poderia pensar em construir uma cidadania plena se a garantia de
direitos civis, polticos ou sociais fossem vistos de forma fragmentada. Jos Murilo
de Carvalho (2005) descreve que o incio dessa nova perspectiva de tentar pensar
direitos e aes de forma integrada, comea a nascer a partir da nova constituio
brasileira, tendo entre seus principais pontos a garantia da cidadania.
Contudo a responsabilidade da aplicao das polticas pblicas de acordo a
Constituio Federal foi-se distribudo em aes nas trs esferas governamentais
(Unio, Estados e Municpios):
- A Unio tem como um de seus papeis o aporte de recursos macros e
construo das polticas estruturantes;
- As Unidades Federativas (os estados) como facilitador dessas polticas e a
responsabilidade de dilogo e integrao entre municpios menores (como exemplo
o co-financiamento de hospitais regionais);
Os municpios obtiveram o papel de executor direto destas polticas, desde
que o ente federado mais prximo dos cidados.
Cabe a populao por sua vez, nesta nova forma de organizao do Estado, a
participao popular por meio de conferncias, fruns, encontros e em conselhos de
direitos concentrando uma nova forma de participao dos cidados visando o
interesse coletivo.
Polticas de carter universal como Sade e Educao tinham por objetivo
construir condies de acesso a toda a populao. A Lei 8080/90 (BRASIL, 1990),
que regulamenta o sistema de sade no Brasil tem entre seus princpios a
integralidade da assistncia sade como descreve:
[...] integralidade de assistncia, entendida como um conjunto articulado e
contnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e
19

coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade do
sistema. (BRASIL, 1990. p. 4)
Neste esforo, as polticas de promoo se materializam nas UBS Unidades
Bsicas de Sade, tendo como objetivo a ateno primria como porta de entrada
ao SUS Sistema nico de Sade quanto tambm territorialidade, trazendo a
sade pblica mais perto de seus usurios.
A poltica de Educao por sua vez busca aproximar as unidades de
educao dos usurios na dcada de 1990, conseguem nas grandes cidades,
territorializar estes equipamentos fazendo com que a populao tenha acesso aos
servios de educao.
A Assistncia Social por sua vez, a partir de 2004 com a PNAS Poltica
Nacional de Assistncia Social e com a NOB Norma Operacional Bsica, que
materializa o SUAS Sistema nico da Assistncia Social, descreve que seus
equipamentos de proteo bsica e proteo especial tenham carter territorial,
fazendo com que os equipamentos aproximem-se da necessidade da populao.
Entre estas e outras polticas pblicas, os municpios conseguiram
minimamente trazer recursos para a construo e manuteno destes equipamentos
e trazer tais servios populao de suas cidades.
Em um primeiro momento a qualidade destes servios prestados era
fundamental para que os cidados pudessem ter suas demandas atendidas e seus
problemas solucionados ou minimizados pela mquina estatal.
Contudo tais servios e equipamentos continuavam trabalhando de forma
fragmentada, obedecendo a uma viso de que, se cada poltica pblica trabalhasse
ofertando bons atendimentos, era o suficiente para que a populao tivesse suas
demandas supridas. O dilogo entre estes setores raramente aconteciam e tinham
sempre um carter pontual.
Porm, aos mais pobres restava a sorte de que perpassassem por vrios
setores para suprir suas necessidades, sendo que parte dessas famlias alm de
uma srie de fatores que levavam ao estgio de vulnerabilidade e risco social
contavam com seu esforo pessoal para usufruir dos servios pblicos.
Essas famlias tinham como exemplo demandas vinculadas a falta de
escolaridade, dificuldade de insero no mercado de trabalho e insegurana
alimentar, tendo que buscar em vrios espaos da administrao pblica solues
para suas demandas.
20

2.2.1 TERRITRIO E DESCENTRALIZAO: NOVOS CONCEITOS DA POLTICA SOCIAL

Dois conceitos fundamentais no debate sobre Poltica Social seriam os
conceitos de descentralizao e de territrio, estes marcam certamente a nova
organizao institucional dos governos no mbito municipal apontados na
Constituio de 1988 (BRASIL, 1988).
O modelo centralizado que se constitua como uma pirmide invertida (tendo
as responsabilidades de organizao da gesto e execuo apenas na esfera da
Unio) propiciava diversos problemas e afastamento da populao com o
responsvel pela construo das polticas pblicas.
Competia aos municpios apenas uma esfera de representao da Unio em
mbito local, desconsiderando a relao estabelecida entre muncipes e governantes
locais (vereadores e prefeitos). Portanto com a Constituio de 1988, o poder
municipal de executar as polticas pblicas e organiz-las territorialmente propicia
uma nova forma de trabalho da gesto pblica estatal brasileira.
Esta nova organizao institucional parte de uma proposta avanada de se
construir tais aspectos de proximidade com os atores locais e de propiciar tambm
maior fortalecimento da participao cidad. Entendendo por proximidade com a
populao o possibilitar aos mesmos maior fortalecimento de sua participao e a
prtica do controle social, como tambm constitucionalmente preconizado.
O conceito de territrio tem como ideia a cotidiana delimitao e
transformao do espao. O territrio deixa de ser um local fsico habitado e passa a
ter funo de ordem e desordem, de transformao permanente na vida dos
sujeitos.
Santos (2002) trabalha o conceito de territrio como algo modificvel e
fundamental na ampliao e debate das polticas sociais, pois pode-se concluir que
entendendo o territrio como algo mutvel, toda ao decorrente no espao como,
por exemplo, a construo de novos equipamentos pblicos ou a ausncia dos
mesmos potencializa a vida dos sujeitos ou tambm os marginaliza.
O territrio no apenas o conjunto de sistemas naturais e de sistemas de
coisas superpostas. O territrio tem que ser entendido como territrio usado,
no territrio em si. O territrio usado o cho mais a identidade. A
identidade o sentimento de pertencer quilo que nos pertence. O territrio
o fundamento do trabalho, o lugar de residncia, das trocas materiais e
espirituais e do exerccio da vida (SANTOS, 2002, p.10).
21

De acordo Koga (2003) h uma construo que estabelece uma nova viso
do todo de uma cidade, que incorpora diferenas de cada regio, busca construir
uma nova viso do conjunto de padres bsicos que causa a excluso e incluso
social. Desta forma, os equipamentos que so oferecidos em determinados
territrios podem ser instrumentos que permitem priorizar decorrente a anlise da
realidade exposta, no qual pode mostrar uma relao de poder.
Prximo a esta idia conceitual referente a territrio, que se entende pelo
conceito de descentralizao segundo Mello (2001) a oportunidade de municpios
tomarem para si grande parte da responsabilidade e poderem gestar as polticas
fins.
Conceitualmente podemos considerar que a idia de descentralizao, passa
a ser um pr requisito bsico na organizao dos municpios que tende a incidir na
sua organizao, entre elas: polticas de Sade, Educao, Assistncia Social. Tais
processos marcam um perodo na Amrica Latina tendo em vista o fortalecimento
dos Movimentos Sociais na cobrana de polticas que fortaleam a participao da
populao frente construo do Estado.
Segundo Bronzo (2007) a descentralizao governamental um marco no
que ela referencia sobre governo de proximidade, concepo que fortalece os
municpios na formulao e proviso de servios sociais.
importante considerar que mesmo estes conceitos ficam marcados numa
tica de nova forma de organizao da gesto pblica, ps Constituio de 1988, o
Brasil passou por uma grande dcada com governos consecutivos que promoveram
em sua concepo um modelo de gesto neoliberal propiciando um desmonte,
principalmente nos governos locais.
No livro Cidadania no Brasil, Carvalho (2005) dialoga sobre esta constante
inverso da construo da cidadania. No mesmo espao em que a nova constituio
traz aos cidados direitos civis e polticos como a redemocratizao, os direitos
sociais passam pela sua precarizao, e terceirizao, como tambm dificultando o
acesso dos Movimentos Sociais na participao cidad dos acontecimentos
nacionais.
Contudo, a partir de 2004, estes conceitos voltam cena pblica na
construo das Polticas Sociais no Brasil. Entre esta nova construo podemos citar
a Poltica Nacional de Assistncia Social na qual referencia a descentralizao e o
territrio em uma lgica de novos instrumentos de gesto tendo como conceito base
22

na organizao do Sistema nico da Assistncia Social. Podemos citar no corpo da
PNAS alguns trechos como:
[...] Descentralizao efetiva com transferncia de poder de deciso, de
competncias e de recursos, e com autonomia das administraes dos
micro-espaos na elaborao de diagnsticos sociais, diretrizes,
metodologias, formulao, implementao, execuo, monitoramento,
avaliao e sistema de informao das aes definidas, com garantias de
canais de participao local. (BRASIL, 2004, p. 42)
Outro trecho para explicitar a retomada destes conceitos, neste caso referente
a territrio seria:
[...] a operacionalizao da poltica de assistncia social em rede, com base
no territrio, constitui um dos caminhos para superar a fragmentao na
prtica dessa poltica. Trabalhar em rede, nessa concepo territorial
significa ir alm da simples adeso, pois h necessidade de se romper com
velhos paradigmas, em que as prticas se construram historicamente
pautadas na segmentao, na fragmentao e na focalizao, e olhar para a
realidade, considerando os novos desafios colocados pela dimenso do
cotidiano, que se apresenta sob mltiplas formataes, exigindo
enfrentamento de forma integrada e articulada. (BRASIL, 2004, p.42)
No apenas na poltica de Assistncia Social, mas mesmo em outras polticas
que j continuam alguma formulao semelhante como a poltica de Sade pode-se
considerar que, aps 2004 territrio e descentralizao passam a ter corpo enquanto
eixo organizao das Polticas Sociais no Brasil superando parte da viso neoliberal
latente nas polticas pblicas.

23

3. INTERSETORIALIDADE E A ADMINISTRAO PBLICA

Neste captulo analisa-se o conceito de intersetorialidade, assim como a sua
importncia no setor pblico, incluindo, portanto as polticas sociais; ampliando a sua
discusso a fim de envolver uma dimenso de seu conceito no mbito da
administrao pblica e entre nveis de governo.


3.1. A INTERSETORIALIDADE: CONCEITO E HISTRICO

A intersetorialidade uma ao concentrada das agncias governamentais,
rompendo a tradicional perspectiva fragmentada e setorizada do planejamento e da
implementao das polticas pblicas. Nasce na rea do conhecimento da
administrao pblica, buscando descrever as relaes de cooperao e articulao
que existe em determinados setores. Surge como resposta a uma segmentao das
polticas sociais que no compreendiam o sujeito em sua totalidade, fragmentando
as aes, alm de desconsiderar a Questo Social como uma srie de
manifestaes provocadas pelo modo de produo capitalista. (BRONZO, 2007)
importante ressaltar que a intersetorialidade um tema debatido
arduamente nas ltimas dcadas dentro da administrao pblica tendo em vista um
modelo fragmentado positivista, visualizado na organizao cientfica. Esse modelo
fez com que os modelos de gesto passados se organizassem tambm pela
fragmentao.
Nesta tica, a fragmentao materializa-se no mbito da administrao
pblica desde a concepo de gesto (pastas como sade discutindo sade,
educao discutindo educao) at mesmo o modelo oramentrio no qual no
prev aes integradas entre estes setores administrativos.
A intersetorialidade problematiza uma situao de herana deixada por
gestes passadas que refletiram no abandono da populao nas polticas pblicas,
principalmente no que se refere s polticas sociais e tem como principio pensar a
integralidade dos setores pblicos ou privados construindo uma viso unitria sem
desconsiderar as particularidades que possam existir.
24

Desta maneira, Junqueira (2004) argumenta que:
A intersetorialidade deve informar uma nova maneira de planejar, executar e
controlar a prestao de servios, de forma a garantir o acesso igual aos
desiguais. Isso significa alterar toda a forma de articulao dos diversos
segmentos da organizao governamental de seus interesses.
(JUNQUEIRA, 2004, p.5)
Neste sentido amplo, a intersetorialidade nos ltimos anos foi uma das formas
no mbito das polticas sociais que se buscou num sentido iderio de trabalhar para
alm da fragmentao e entender a necessidade de repensar o espao entre a falta
de oferta e a ineficincia do Estado na oferta de servios.
Esta pouca ao do Estado relacionada eficcia no combate das
expresses da Questo Social pelo Estado esconde por traz um aspecto segundo
Manacorda (2007) que seria o comportamento da classe dominante na produo de
um Estado que atenda os interesses divergentes aos interesses dos trabalhadores,
mantendo assim aspectos que decorrem contra uma perspectiva totalitria do olhar
estatal nas necessidades dos indivduos. Assim, Azevedo (2003) destaca que:
A intersetorialidade diz respeito a inter relao entre as diversas polticas,
em que se destaca algumas dificuldades para a intersetorialidade no que se
refere a crescente especializao do poder pblico e a tendncia de
maximizao do desempenho de cada um dos rgos do setor estatal.
(AZEVEDO, 2003, p.41)
Diante disso existem muitas barreiras que impedem o processo intersetorial
como a cultura, os partidos polticos, e outras questes que vo ocorrer sobre a
execuo das polticas e que as dificultam.
Segundo Ckagnazaroff (2005, p.18-21), podemos entender a
intersetorialidade como uma prtica social que vem sendo construda a partir da
existncia de profundas insatisfaes, principalmente no que se refere capacidade
das organizaes sociais em dar respostas s demandas do povo e aos problemas
complexos de nosso mundo. Esta abordagem intersetorial em polticas pblicas
recente, mas j considerada uma alternativa de resoluo de problemas em que a
administrao pblica tem que se apropriar.
Verifica se que a expresso intersetorialidade marcadamente utilizada
quando si refere a assistncia social, enquanto poltica pblica que compe
o trip da seguridade social e considerando as caractersticas da populao
atendida por ela, deve fundamentalmente inserir se na articulao
intersetorial. (MDS, 2004, p.37)
Com isto a intersetoridade comea a ganhar corpo e acaba sendo referencial
de trabalho para alguns setores no mbito das polticas sociais. Pode-se citar como
exemplo a poltica de Assistncia Social, a mesma nasce de acordo com a
25

Constituio de 1988 que referncia o artigo 203: A Assistncia Social ser prestada
a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social
(BRASIL, 1988).
Sendo assim, podemos entender que os usurios da Assistncia Social
partem de um problema, vulnerabilidades e riscos, o que os fazem passar por
diversos setores, fazendo com que o sujeito a busque auxlio ao poder pblico para
suprir suas necessidades. Segundo INOJOSA (1998), cita que:
A intersetorialidade constitui uma articulao dos diferentes setores que, em
conjunto, iro procurar, resolver os problemas da sociedade, e alm disso
proteg-la do processo de excluso social. O trabalho intersetorial supe
no apenas o dilogo ou o trabalho simultneo entre os atores envolvidos,
mas sim a busca por resultados integrados. (INOJOSA, 1998, p.4)
Com esse novo modelo intersetorial as polticas antes ditas como
fragmentadas se fortalecem, pois, o governo passa a ter um olhar mais integrado na
transformao da sociedade, construindo tambm atravs dos princpios de
descentralizao e territorialidade canais de dilogo com a sociedade civil o que
permite maior proximidade do cidado na construo de polticas publicas, ficando
fcil conectar suas demandas no cotidiano. Assim, Sposati (2006) argumenta que:
A intersetorialidade no s como um campo de aprendizagem dos
agentes institucionais, mas tambm como caminho ou processo
estruturador da construo de novas respostas, novas demandas para cada
uma das polticas pblicas. (SPOSATI, 2006, p.140)
Assim como na cincia, o Estado incorpora diversos olhares cientficos ao seu
trabalho cotidiano numa perspectiva de poder atender melhor os cidados que o
buscam como forma de suprir necessidade e de reivindicar seus direitos. Lobato
(2006, p. 304) salienta que a formulao de uma poltica interage mutuamente entre
seus diversos atores, representados por vrios setores, entre eles o Estado, tendo
assim uma disputa unitria entre estes diversos interesses, provocando uma
correlao de fora influenciando no Estado o que seria prioridade ou no.
Esta disputa de foras dentro do Estado fortalece os setores e seguimentos
com maior influncia e faz com que tenham suas demandas atendidas, tendo como
produo final desta positivao de conquistas, o afastamento de um olhar integral e
o dilogo governamental interno construindo unidades geracionais especficas para
a sua execuo e no enxergando as demandas como um todo.
Neste aspecto tanto a cincia moderna que surge de forma segmentada
quanto o Estado percebem a constante fragmentao dos setores e a hierarquizao
26

no modelo burocrtico, organizando os servios e polticas pblicas setoriais em
estruturas independentes e autnomas. Com isso Bronzo (2007) argumenta que:
A administrao pblica estaria espalhando o acesso mais geral de
superespecializao que caracterizou a constituio das sociedades
modernas urbano-industriais em praticamente todos os campos, mas, ao
mesmo tempo, decises por uma prestao de servios padronizada e
baseada em definies de necessidades coletivas feitas a partir das
perspectivas profissionais dos especialistas. (BRONZO, 2007, p.6)
Nas ltimas dcadas devido precariedade e o sucateamento estatal, as
crises do sistema econmico demonstram que tais setores (sade, educao,
habitao, assistncia social entre outros) sozinhos no conseguem cumprir um
papel eficiente aos cidados.
Isso fez com que, o modelo de gesto fosse pressionado pela administrao
pblica em que Goma e Brugue (1994), argumentam que a partir do final da dcada
de 1970 estaria ocorrendo a substituio do modelo de gesto pblica da
estabilidade por modelo de incerteza, como explica Bronzo (2007):
A gesto de incerteza, por sua vez, corresponde a estratgias para lidar
com as mudanas do ambiente em que opera a administrao pblica com
a crise fiscal e a necessidade imperiosa de economizar e aplicar
adequadamente os recursos em torno do estado de bem estar
acompanhada pelo processo de fragmentao social e pela emergncia de
novos movimentos sociais. (BRONZO, 2007, p.7)
O pensamento universalista serviu para que estas polticas setoriais de forma
isolada acreditassem que suas aes fossem fundamentais para mesmo que
sozinha conseguissem solucionar os problemas dos usurios. Acreditava-se, por
exemplo, que se a escola cumpria seu papel de transmitir uma educao de
qualidade, estes estudantes no teriam problemas relacionados a emprego, pois
teriam condies de concorrer no mercado de trabalho. Os problemas, por exemplo,
no acesso a sade seriam solucionados, pois estes alunos escolarizados se
preveniriam mais e praticariam, pelo vasto conhecimento escolar, aes preventivas.
Contudo, no adiantaria as polticas de Educao, sem compreender que
muitos estudantes por vezes tm, entre o passado da sua famlia e o seu presente,
vulnerabilidades que fossem alm da escolaridade. Muitos no conseguem terminar
os estudos e se inserir ao mercado de trabalho. Ao longo de suas vidas estes
estudantes acabam tendo problemas especficos alm de estar em sala de aula,
mas sofrendo para alm dos muros das escolas violncia familiar ou at mesmo
explorao sexual. Talvez, mesmo que no tenham tais problemas de forma trgica
como o exemplo citado, a pobreza e a falta de condies materiais potencializam
27

vulnerabilidades diversas, produo marcante do capitalismo.
Questes relativas a dimenso no-material da pobreza, igualdade de
gnero, sustentabilidade por exemplo, no so enquadradas em nenhum
dos setores tradicionalmente existentes nas administraes pblicas e
demandam estruturas organizativas novas. Tambm a incorporao das
necessidades de novos coletivos e segmentos populacionais (ciganos,
migrantes, portadores de deficincia, por exemplo) demandam tais
inovaes. (BRONZO, 2007, p.12)
A intersetorialidade um conceito presente nas ltimas dcadas e ganha
corpo na construo das Polticas Sociais por entender que os problemas abarcados
pelas manifestaes que emergem do modo de produo capitalista fazem com que
se transformem em Questo Social. O conceito mais difundido sobre Questo Social
no conjunto profissional pode ser entendido como:
[...] as expresses do processo de formao e desenvolvimento da classe
operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade, exigindo seu
reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. a
manifestao, no cotidiano da vida social, da contradio entre o
proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de interveno
mais alm da caridade e represso. (IAMAMOTO e CARVALHO, 1998,
p.77)
Alguns autores trabalham com a ideia de que impossvel pensar os sujeitos
de forma fragmentada, por este sentido a intersetorialidade fundamental para o
exerccio do Estado na garantia da cidadania. O exerccio entre setores
governamentais, que tem por objetivo entender as demandas apresentadas pelo
povo tendem a buscar a intersetorialidade no sentido mais amplo de integralidade e
cidadania, sendo impossvel pensar os direitos sociais e os sujeitos de forma
fragmentada. Neste aspecto o conceito de intersetorialidade poderia representar a
seguinte citao:
[...] articulao de saberes e experincias no planejamento, reali zao e
avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em situaes complexas
visando o desenvolvimento social, superando a excluso social.
(JUNQUEIRA, 2004 e INOJOSA, 19987, p.8).
Com isso, a poltica de Assistncia Social, para suprir as necessidades destes
cidados que utilizam seus servios e programas apenas conseguir cumprir seu
trabalho se construir esta de forma intersetorial. Assim consolidando uma rede
socioassitencial que garantir a proteo e a promoo dos sujeitos no mbito a
Assistncia Social passando a intersetorialidade a ser um princpio organizativo.
Os princpios organizativos do Sistema nico da Assistncia Social so
aplicados, ou seja, como o princpio de intersetorialidade efetivado na porta de
entrada desta poltica. O trabalho intersetorial supe no apenas o dilogo ou o
28

trabalho simultneo entre os atores envolvidos, mas sim a busca por resultados
integrados. (INOJOSA, 1998)
Segundo a Norma Operacional Bsica do Sistema nico da Assistncia
Social dispe entre seus princpios fundantes:
[...] articulao intersetorial de competncias e aes entre o SUAS e o
Sistema nico de Sade SUS, por intermdio da rede de servios
complementares para desenvolver aes de acolhida, cuidados e protees
como parte da poltica de proteo s vtimas de danos, drogadio,
violncia familiar e sexual, deficincia e outros. (SUAS; 2006 p. 17)
Portanto podemos dizer que cabe a administrao pblica tentar buscar
romper com a fragmentao dos setores e buscar a prtica intersetorial como
modelo que vai muito alm do olhar de eficincia ou ineficincia como buscam os
tericos da administrao pblica, mas um olhar necessrio para facilitar a vida dos
usurios das polticas pblicas sociais.
importante tambm compreender que a intersetorialidade se faz de um
exerccio ideolgico metodolgico, o mesmo pensado e vivido pelos trabalhadores
da administrao pblica que no necessariamente precisa alterar a estrutura fsica,
mas o comportamento da gesto.
Pretende-se pensar que este exerccio proposto deve-se ser trabalhado de
forma livre e consciente e no imposto.
[...] Isso quer dizer que a Perspectiva da Intersetorialidade ou da
Transversalidade no pretende substituir as estruturas setoriais existentes,
embora pressuponha a introduo de novos pontos de vista, novas linhas
de trabalho e de objetivos [...] (BRONZO, 2007, p. 12)
A autora referencia este exerccio numa lgica de mudana de cultura
organizacional no ambiente de trabalho. No se pode pensar o trabalho conjunto
entre setores visualizando um olhar de integralidade das aes de forma imposta ou
forada sendo que estes sujeitos envolvidos na execuo no esto dispostos a
olharem o trabalho de forma integrada.
Em outro ponto a intersetorialidade sinnimo de integrao, ou seja, a
Poltica Pblica de Assistncia Social realiza-se de forma integrada s polticas
setoriais. Esta ganha um novo sentido de extravasar, isto , nessa vertente o objeto
de ao pblica, busca garantir a qualidade de vida da populao, extravasa os
recortes setoriais em que tradicionalmente se fragmentam as polticas sociais e em
especial a poltica de assistncia social (MDS, 2004).
A construo intersetorial ao mesmo tempo necessria tem como dificuldade
29

existente romper com uma cultura instaurada principalmente no servio pblico que
vai desde o simples olhar fragmentado at mesmo a organizao oramentria.
O modelo de fragmentao no oramento pblico acontece tanto pela
organizao tradicional do estado (na busca da diviso por polticas setoriais),
quanto na prpria legislao que acompanhou este modelo de organizao, tendo
assim, como exemplo, polticas setoriais com dotaes diferenciadas e com mnimos
estabelecidos (como exemplo sade e educao) e outras dotaes que dependem
especialmente de aes governamentais, tendo-as modificadas de acordo com o
modelo de gesto de cada governo.
O oramento pblico por sua vez torna-se culturalmente responsvel pela
fragmentao das polticas setoriais, tendo responsabilidades estabelecidas a cada
poltica, no propiciando financeiramente janelas oramentrias para aes
conjuntas proporcionando alm da diviso dos recursos pblicos a disputa
oramentria.
Este olhar fragmentado vem na perspectiva como descreve Bronzo (2007) no
olhar completo de sua unidade, como se um setor que trabalha com Sade Pblica
conseguisse por si prprio diagnosticar e trabalhar com a Depresso. O mesmo
setor no consegue compreender que entre o sintoma da Depresso existem vrias
causas que podem ser relacionadas como o desemprego, problemas domsticos,
dificuldade de acessibilidade urbana entre outros.
Contudo a rotina de acreditar que tal poltica pblica sozinha consegue suprir
todas as necessidades da populao traz a confiana que o usurio no precisa
contar com todas as polticas para suprir suas demandas, tendo este cidado a
garantia de que seja aberto um processo de trabalho coletivo entre os demais
setores da administrao percebendo-o de forma integral.
Pode se pensar que a noo da intersetorialidade situa se em um contnuo
que abrangeria desde a articulao e coordenao de estruturas setoriais j
existentes at a gesto transversal, configurando formas intermediarias e
arranjos organizativos que expressam a intersetorialidade de baixa e de alta
densidade. (BRONZO, 2007, p.12 )
A organizao oramentria tambm outro grande dificultador deste
exerccio intersetorial, sendo o mesmo, diversas vezes, empecilho para formatar
polticas intersetoriais, na qual cairia a discusso de quem teria a responsabilidade
de financiar os servios, programas e projetos conjuntos.
Como se pode imaginar um olhar diferente a um trabalho integrado entre
30

diversos setores, rompe com a antiga estrutura oramentria e a cultura das
caixinhas pblicas na qual cada poltica pblica ocupa seu espao. Porm o incio
para se pensar tais alternativas est no dilogo entre os setores e a tentativa
constante de trabalho conjunto, seja na discusso de caso ou at mesmo na
construo de programas de uma esfera pblica. Assim Sposati (2006) expe que:
A intersetorialidade apresenta dimenses e que precisam ser combinadas,
ou seja, a setorial e a intersetorial, apresentando um principio que rege esta
relao, ou seja, a convergncia para um conjunto de impulsos para a ao
em uma determinada situao, um objeto, um tema, uma necessidade, um
territrio, um grupo, um objetivo ou uma perspectiva. (SPOSATI, 2006,
p.140)
A intersetorialidade torna-se fundamental na construo deste novo modelo
de trabalho dentro do poder pblico, referenciado no apenas pelos princpios e
diretrizes das polticas sociais, aps a Constituio de 1988, mas tambm pela
tamanha complexidade dos problemas sociais nas ltimas dcadas, nas quais
impossveis serem pensados sem a construo de um dilogo integrado.


31

4. O PROGRAMA BH CIDADANIA

Este captulo faz uma anlise do Programa BH Cidadania suas possibilidades
e limites de atuao e a relao deste com a intersetorialidade e a participao
popular.


4.1. HISTRICO DA CONSTRUO DO PROGRAMA

implementado na Prefeitura de Belo Horizonte o Programa BH Cidadania,
que tem como proposta a organizao das polticas sociais e urbanas dentro dos
territrios de abrangncia trazendo alm da qualidade do servio ofertado pelos
equipamentos de base local, uma tentativa de trabalho intersetorial, tendo como
objetivo visualizar os problemas dos usurios das polticas pblicas de forma
transversal e integral.
[...] significa uma proposta de um novo formato poltico, institucional e
gerencial capaz de articular a elaborao e a gesto de polticas pblicas no
Municpio. Consequentemente, o Programa se ergue sobre os conceitos da
descentralizao, intersetorialidade, territorialidade e participao cidad,
que consistem em seus princpios norteadores. (ROCHA, 2005, p.8)
Sua funo articular aes nas polticas j existentes no municpio com o
objetivo de organiz-las garantindo a interveno do poder publico municipal atravs
da oferta de servios a populao de reas que se encontram vulnerveis.
Em Belo Horizonte, assim como em outras cidades, percebendo que por mais
eficazes que fossem cada servio pblico oferecido, tornava-se ineficaz e ineficiente
esses servios devido a organizao e a fragmentao da administrao pblica.
Sendo assim, os problemas eram transversais e no fragmentado como o
funcionamento da administrao pblica.
O Secretrio Municipal de polticas sociais da Prefeitura de Belo Horizonte,
Jorge Nahas descreve que houve por parte dela o reconhecimento dessas
vulnerabilidades sofridas pela populao e que tais problemas perpassavam por
uma viso transversal como expressa nesta citao:
Reconheceu-se que faltavam no apenas equipamentos e recursos
humanos s polticas sociais, mas tambm principalmente, articulao entre
elas, gerando retrabalho, ineficincia, falta de foco. (NAHAS, 2006,p.4)
32

Com esse novo olhar, aps a reforma administrativa de 2001, a Prefeitura
busca compreender de que forma poderia trabalhar tais servios pblicos oferecidos
em base local que pudessem, alm de trazer eficincia e qualidade em seu trabalho
j realizado, aes integradas.
Esse novo olhar deveria compreender que a cidadania no pode ser vista
como algo separvel, que depende de um trabalho coletivo para seu
fortalecimento. Alm de um novo enfoque mais integrado e sinrgico, que d lugar
aos tradicionais mecanismos fragmentados e setorializados, cada vez mais
inoperantes.
Para poder pensar no programa BH Cidadania e onde seria esse conjunto de
aes que produzissem um atendimento integral ao cidado, diversos estudos
envolvendo anlise dos dados estatsticos sobre violncia, vulnerabilidade,
escolarizao, entre outros dados alm de indicadores sociais como o IQVU ndice
de Qualidade de Vida Urbana e at mesmo o ZEIS Zonas Especiais de Interesse
Social, vinculado s polticas urbanas, deram origem a um mapa municipal complexo
demarcando territrios de menos ou mais vulnerabilidade social
1
.
Esse mapa tambm propiciou visualizar a tamanha desigualdade social do
municpio de Belo Horizonte, norteando no apenas uma idia de fazer com que os
cidados das reas destacadas como mais vulnerveis pudessem ter um
atendimento integral, mas a necessidade que nas reas mais pobres tivessem uma
rede completa de equipamentos e servios oferecidos.
Assim, esses espaos ganharam uma delimitao territorial, tendo como
prerrogativa o atendimento integral ao cidado, ofertando servios de diversos
setores que comunicassem entre si, um nmero mdio inicial de famlias por
territrio e o trabalho de fortalecimento de vnculos comunitrios para que nestas
regies a comunidade participasse de forma efetiva das aes ofertadas
2
.
Contudo, por territorializar suas aes o programa teve que romper com a
ideia inicial de que alguns setores no poderiam ter trabalhos diferenciados, pois
isso ameaaria a universalidade de seu atendimento. Nahas (2006) descreve que foi
necessrio um trabalho de articulao interna para no desconsiderar a
universalidade e ao mesmo tempo pautar a equidade, tendo em vista que grande
parte dos novos investimentos na rea social em Belo Horizonte teria foco inicial nos

1
Ver ANEXOS, Mapa 1.
2
Ver ANEXOS, Mapa 2.
33

territrios no qual aconteceria o Programa BH Cidadania:
[...] consideramos que mesmo as polticas universais Sade e Educao
no podem prescindir de formatos adequados para famlias e territrios em
situao de alta vulnerabilidade social, sob a pena de sacrificar a equidade
com o pretexto da universalidade. (NAHAS, 2006,p.4)
O Programa BH Cidadania por sua vez, no esforo do dilogo intersetorial
tinha um desafio de construir no apenas esse conceito no mbito da gesto central,
mas tambm nos equipamentos, espaos primordiais para a construo da
intersetorialidade e o olhar integrado dos direitos de cidadania.
Outra dimenso importante conquistada como princpios da poltica de
Assistncia Social a participao popular. Em princpio, esta participao significa
trabalhar em conjunto populao no que diz respeito desde a metodologia at a
aplicao dos servios. A participao popular convive constantemente no desafio de
construo do Controle Social.
Entre os eixos estruturantes do SUAS (2006) possvel destacar a
concepo de participao popular e Controle Social:
Sistema democrtico e participativo de gesto e de controle social atravs:
a) dos Conselhos e das Conferncias de Assistncia Social realizadas a
cada binio organizadas e sustentadas pela respectiva esfera de governo;
b) da publicizao de dados e informaes referentes s demandas e
necessidades, da localizao e padro de cobertura dos servios de
Assistncia Social; c) de canais de informao e de deciso com
organizaes sociais parceiras, submetidos a controle social, por meio de
audincias pblicas; d) mecanismos de audincia da sociedade, de
usurios, de trabalhadores sociais; e) conselhos paritrios de
monitoramento de direitos socioassistenciais; f) conselhos de gesto dos
servios. (SUAS, 2006, p. 17)
Segundo Carvalho (2005) para consolidar a cidadania no Brasil deve-se
entender que a falta da participao popular ao longo de sua construo e
reconstruo no que se refere aos direitos civis, polticos e sociais. Perpassando
pela apropriao coletiva e os problemas histricos entre ditaduras e descrdito
social. As persistncias das grandes desigualdades trazem cena pblica questes
como a falta de credibilidade na ao governamental e problematiza uma relao de
no pertencimento dos espaos pblicos desafiando os governos na busca da
participao popular.
Este novo foco envolvendo a participao popular nestes novos modelos de
gesto favorece cada vez mais os rompimentos com os fenmenos de excluso,
tradicionalmente marginalizados. A comunidade local passa a participar da gesto,
discutindo e aprovando junto aos representantes do governo municipal o PAL
34

Plano de Ao Local, atravs da Comisso Local.
O Plano de Ao Local (PAL) se constitui em um importante instrumento de
planejamento das intervenes do Programa, objetivos e metas pactuados
entre poder pblico e comunidade local para cada territrio. Todas as aes
previstas neste plano esto embasadas nos eixos estratgicos de atuao
do programa: Sade, Educao, Incluso Produtiva e Sociabilidade. A
coordenao do Plano de Ao Local est a cargo do Secretrio Municipal
Regional de Servios Sociais e conta com a presena de tcnicos de vrias
reas da poltica social do Municpio, envolvidos com o programa. (ROCHA,
2005, p..)
Desta forma, possvel perceber as necessidades de cada comunidade local
e suas expectativas quanto interveno do programa. Outro aspecto importante
deste processo a retroalimentao de informaes neste nvel do programa, visto
que os Planos de Ao Local refletem as deliberaes da cidadania local para a qual
a ao est dirigida.
Para a construo do programa, secretarias como Esporte, Cultura, Direito e
Cidadania mesmo que no tivessem suas aes descentralizadas em equipamentos
foram importantes, pois seus programas e projetos foram construdos a partir dessa
nova tica em grande parte nas reas de abrangncia do BH Cidadania.
Como exemplo, o programa da atual Fundao Municipal de Cultura nomeado
como Arena da Cultura, trabalha em grande parte nas reas de abrangncia do BH
Cidadania trazendo oficinas de profissionalizao e insero nos seguimentos da
dana, teatro, msica, artesanato entre outros.
Estas atividades so integradas com polticas de fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios desenvolvidas pelos antigos NAF Ncleo de Apoio a
Famlia, atualmente chamados de CRAS Centro de Referncia da Assistncia
Social e ao mesmo tempo as atividades do programa Arena da Cultura acontecem
dentro das Escolas Municipais.
Na ideia de trabalhar de forma intersetorial, foram firmemente adotados
conceitos para trazer s polticas sociais um norteador. Esses conceitos foram
famlia e territrio. Entende-se como conceito de famlia toda e qualquer vinculao
de afeto ou dependncia. Esse conceito tinha como caracterstica fugir da ideia de
famlia burguesa, tendo como objetivo trabalhar todos os vnculos sociais
estabelecidos, no apenas a ideia de famlia nuclear. Este conceito mais amplo de
famlia se d quando se percebe que nas reas de maior vulnerabilidade as famlias
tm formatos diversos abrangendo no apenas a me como tutora em grande parte,
mas tambm avs, tios, parentes que moravam no mesmo ambiente domiciliar e
35

esta famlia se constri no apenas dentro de suas casas, mas tambm numa
relao comunitria.
Outro conceito importante foi o conceito de territrio, tendo como principal
ideia a cotidiana transformao do espao. O territrio deixa de ser um local fsico
habitado e passa a ter funo de ordem e desordem, de transformao permanente,
tendo os atores principais (os seres humanos) como protagonistas tanto de suas
melhorias sociais e urbanas como at mesmo da produo da violncia. Neste
aspecto, o autor Santos (2002) consegue simbolizar a ideia de territrio visualizado
pelo BH Cidadania, que para alm de demarcao espacial a necessidade de que os
cidados participassem desta construo integrada num aspecto de territrio vivido.
Essa ideia de territrio e do poder de transformao humana foi fundamental
para que as aes intersetoriais no vissem a populao em um laboratrio de seus
trabalhos e nem estes espaos demarcados e tidos como reas de abrangncia do
programa BH Cidadania fossem percebidos como guetos territoriais. Essa viso de
territrio possibilita que as reas de abrangncia tornassem um espao que
necessitasse de polticas eficazes, que alm de um dilogo intersetorial
conseguissem construir uma relao para alm de seus equipamentos e que
usurios pensando o Bairro um espao transformador e a comunidade uma aliada
para a transformao social.
O Programa BH Cidadania por sua vez pode-se resumir a um esforo do
dilogo intersetorial que tem como foco prioritrio as reas de abrangncia que so
escolhidas pelo maior grau de vulnerabilidade.
O mesmo no tem a funo de ser cercado de programas e projetos prprios,
mas articular os equipamentos, servios e aes j ocorridas na perspectiva que as
mesmas consigam visualizar os seus usurios de forma integrada e que no exista
superposio de atividades no territrio.
Construir o esprito de intersetorialidade no uma tarefa fcil, porm, um
esforo necessrio para possibilitar um servio integral s famlias que antes para
resolver seus problemas tinham que procurar vrios atendimentos, alm de que
fortalecer o vnculo com a comunidade, fazendo assim um territrio participativo e
propositivo para as polticas sociais.
O BH Cidadania foi implantado nas nove regionais da cidade, em reas de
grande vulnerabilidade social identificados por indicadores sociais gerando no mapa
de reas prioritrias para a incluso social construdo pelos princpios de
36

descentralizao, intersetorialidade, e participao cidad.
O programa foi implantado em conjunto com o Programa de Interveno
Urbana (Vila Rica) e o Oramento Participativo. Existem atualmente no BH
Cidadania vinte e cinco equipamentos beneficiando 125 mil famlias.
Em 2005, em decorrncia da articulao com o Oramento Participativo e o
dilogo com comunidades ocorreram grandes avanos na aquisio de verbas
direcionadas ao programa, onde proporcionou a construo de espaos BH
Cidadania, na capital. Com a articulao com o Programa Habitar Brasil, houve a
inaugurao do espao BH Cidadania Vila Senhor dos Passos na regio noroeste e
a expanso de duas reas: Conjunto Paulo VI na regio Nordeste e Pedreira Prado
Lopes, iniciando suas atividades em 2006.
Em 2006 com a expanso do Programa foram construdos o Conjunto
Mariano de Abreu na regio Leste, a Vila So Jos na regio Noroeste, e a
Petrpolis no Barreiro.
Em 2007/2008 atravs do Oramento Participativo, foram construdos novos
espaos do BH Cidadania aprovado pela populao nas regies Leste e Oeste.
Foi implantado atravs do Programa Habitar Brasil, o Ncleo de Conjunto
Califrnia na regio noroeste sendo uma obra que inclui o BH Cidadania, a Unidade
Municipal de Educao Infantil, e Quadras Poliesportivas.
At 2009, foram inaugurados sete espaos do BH Cidadania na cidade em
decorrncia de conquistas em Oramento Participativo de anos anteriores, com
inteno de at 2012 implantarem quarenta ncleos com toda estrutura adequada
realizao de servios das reas da poltica social.
O Programa BH Cidadania desenvolve um atendimento integral e intersetorial
organizado atravs das aes governamentais e no governamentais para o
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios e a promoo dos direitos do
indivduo atravs de um Projeto Especial Famlia Cidad e Cidade Solidaria para a
interveno e acompanhamento de famlias vulnerveis nos territrios de
abrangncia.
A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte quando prope o modelo de gesto
integrado nas polticas sociais e este exerccio intersetorial que se prope do dilogo
entre os setores governamentais at mesmo a construo de projetos nos territrios
de abrangncia do Programa BH Cidadania aposta numa nova tica da gesto
pblica.
37

Para que esta aposta pudesse ser concretizada, diversas estratgias foram
observadas que vo desde a capacitao de seminrios e fruns na perspectiva de
divulgao da ideia central do programa, quanto s aes oramentrias que
pudessem constituir a construo de espaos fsicos conjuntos a todas as polticas
pblicas. Estes espaos conjuntos tm a mesma nomenclatura do programa,
chamados de Espaos BH Cidadania.
A centralidade das aes referentes ao programa no Espao BH Cidadania na
Secretaria Municipal de Polticas Sociais e a construo de projetos coletivos entre
as secretarias e demais autarquias municipais foi no esforo de garantir que este
exerccio intersetorial pudesse tomar corpo e ser com o tempo um interesse rotineiro
da populao. Uma ideia fundamental para a consolidao foi de trazer
comunidade a importncia do programa fomentando o dilogo comunitrio
produzindo assim de forma temporal a possibilidade da participao popular na rea
de abrangncia.
Pode-se dizer que esta participao popular fundamental para a
consolidao do Programa BH Cidadania e uma aposta da Prefeitura de Belo
Horizonte na participao da sociedade na vida pblica. A participao popular tende
a trazer consequncias na compreenso de direitos e assim consecutivamente o
fomento do interesse da populao nos espaos decisrios como conselhos,
audincias pblicas e nas disputas por obras no Oramento Participativo.
Pesquisa apresentada pela revista Pensar BH edio n 17 demonstra que as
reas de abrangncia do Programa BH Cidadania tm participao e conquistam de
formas superiores as regies na qual no acontece o programa (REVISTA PENSAR
BH, 2007, p. 23). Este dado relevante entendendo que os territrios escolhidos
para a execuo do programa conseguem disputar suas prioridades atravs dos
fruns do OP (Oramento Participativo), que so entre uma srie de fatores, como a
ausncia de polticas pblicas urbanas.
A construo deste esforo intersetorial vai muito alm de uma poltica de
dilogo entre setores governamentais, mas a viso de que o sujeito deve ser olhado
em sua integralidade e que tais aes conjuntas podem proporcionar mais do que
apenas a reduo de vulnerabilidades e riscos.
Essa construo deve ser integrada inclusive na proposta de fazer com que o
usurio das polticas pblicas sociais possa se empoderar do espao pblico e
protagonizar a discusso das reais necessidades de sua vida e de seu territrio
38

fomentando assim no s uma construo individual do sujeito, mas coletiva.
importante ressaltar tambm que o papel principal deste dilogo atribudo
ao equipamento da Assistncia Social no territrio. O Centro de Referncia da
Assistncia Social CRAS que tem como objetivo dentro da matriz do programa BH
Cidadania, propiciar esta aproximao da comunidade moradora da rea de
abrangncia do BH Cidadania com as diversas polticas pblicas ofertadas no
territrio. Neste sentido importante que este equipamento esteja o tempo todo
propiciando aos usurios das polticas pblicas espaos de reflexo e integrao
para a participao no territrio.


4.2. O CRAS COMO EQUIPAMENTO DE REFERNCIA PARA A PARTICIPAO POPULAR

O CRAS uma porta de entrada para atendimentos a famlias e indivduos
que se encontram em vulnerabilidade social visando promover a socializao e o
fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios.
Seu objetivo contribuir para a efetivao da poltica de assistncia social,
garantindo os direitos de cidadania e promovendo o desenvolvimento social, na
preveno e superao das desigualdades e excluso social contribuindo para o
fortalecimento de vnculos scio familiares na busca de sustentabilidade dos grupos
familiares e de suas redes sociais e comunitrias.
O CRAS est inserido nos servios de proteo bsica localizado em reas
de vulnerabilidade social e que atende famlias referenciadas no territrio, ou seja, o
pblico usurio da Assistncia Social.
O CRAS atua com famlias e indivduos em seu contexto comunitrio,
visando a orientao e o convvio sociofamiliar e comunitrio. Neste sentido
responsvel pela oferta do programa de ateno as famlias. Na proteo
bsica o trabalho com as famlias deve considerar novas referncias para a
compreenso dos diferentes arranjos familiares superando um
reconhecimento de modelo nico baseado na famlia nuclear. (BRASIL,
2004, p. 35)
Este provm de uma integrao pblica estatal descentralizada em que a
poltica deve seguir o aspecto da territorialidade e da centralidade na famlia sendo
esta compreendida em suas vulnerabilidades atravs de suas aes protetivas e
preventivas.
39

A noo incorporada pela Assistncia Social referencia-se na ideia do
territrio vivido integrando de maneira indissocivel, materialidade e ao,
ou seja remete a um espao mas um espao usado pelos homens, o
territrio que no apenas espelha mas que tenha em si um instinto
constitutivo o carter de incluso e excluso socioespacial. (CRESS, 2009,
p.10)
O CRAS um dos principais instrumentos da poltica territorializada em que
necessita acompanhar aos requisitos territoriais. importante ressaltar que no
mbito do SUAS, o conceito de territorializao foi muito mais do que a noo
administrativa adquirindo novos aspectos relacionados a descentralizao no
contexto intra-urbanos, consistindo a centralidade nos territrios e efetivando direitos
da Assistncia Social.
Vale a pena apontar que a proteo social importante nos territrios com
rea de risco e vulnerabilidades atribuindo a ele um carter preventivo. Sendo assim
a descentralizao do CRAS adquiriu duas conotaes.
Uma delas foi a descentralizao dos servios nos municpios que passou a
ter a viso do usurio como rgo central consistindo um aspecto negativo como a
neutralizao do papel do CRAS relacionada aos aspectos logsticos como a
localizao adequada, visibilidade pblica, e acesso para a populaes de zonas
peri-urbanas e rurais, que so fatores positivos e favorveis ao aspecto de
descentralizao.(CRESS, 2009)
A outra conotao seria descentralizar em municpio de mdio e grande porte.
Isso significa regionalizar, pois a delimitao dos territrios para a implantao de
Centros de Referncias deve ser cumprida atravs da PNAS atravs territrio de
abrangncia na sua concepo e os parmetros operacionais como o nmero de
famlias a serem referenciadas.
O CRAS faz parte de uma poltica descentralizada e sua administrao
depende do gestor local e de sua interpretao da realidade urbana reconhecendo
de que forma se aproxima a populao em situao de risco e vulnerabilidade social.
A equipe do CRAS ao desenvolver suas atividades deve ter um conhecimento do
territrio e das famlias a serem trabalhadas. A equipe mnima definida pela
NOB/SUAS/RH (BRASIL, 2005) pode se deduzir o mnimo de espao daquele
CRAS, sendo assim, o atendimento que este deve ter, atravs da compreenso do
territrio, do diagnstico, das redes e de sua articulao quando esta existe no
territrio.
As indagaes formuladas neste tpico anterior diz respeito a atuao da
equipe que compe o CRAS. Referem se a atuao interdisciplinar, aes
40

desenvolvidas e sua vinculao a demandas e necessidades sociais,
articulao em rede e estratgias de planejamento e avaliao. (CRESS,
2009, p.21)
Ao considerar o CRAS como equipamento descentralizado e de acesso mais
prximo populao e suas demandas, dentro do programa BH Cidadania, o
mesmo tem sua funo estratgica para alm da articulao intersetorial. Ao
responder as demandas dos usurios, tende a proporcionar na sua metodologia o
trabalho de mobilizao com grupos.
Esta por sua vez, tem como funo possibilitar aos usurios das polticas
sociais no territrio no qual o CRAS se instala a apropriao dos direitos e a
mobilizao social no territrio, na busca da identidade do seu espao vivido.
Pode-se entender que a participao dos sujeitos acontece de forma
processual quando a mobilizao dos mesmos ultrapassa o limite da simples
mobilizao, mas uma relao de partilha das responsabilidades da construo
coletiva, segundo Faleiros (1991), compreende-se que para isto estes sujeitos no
devem se entender como apenas indivduos e sim como atores de responsabilidade
coletiva
[...] conceito de participao nesta perspectiva refere-se mobilizao dos
esforos individuais pela eliminao da acomodao. A participao torna-se
ativa pela mudana de atitudes e comportamentos individuais e coletivos,
pela presena de indivduos e grupos em programa e atividades. (FALEIROS,
1991, p.72)
A participao popular no pode ser entendida tambm como uma simples
relao de ganhos individuais, mas como uma busca das relaes individuais e
coletivas contribuindo para um ganho de toda uma sociedade.


4.3. ANLISE DAS ENTREVISTAS REALIZADAS NOS TERRITRIOS DO BH CIDADANIA

No processo de anlise das entrevistas com os usurios das polticas sociais
e com os assistentes sociais trabalhadores dos CRAS, diversos olhares subsidiaram
as vrias anlises sobre os conceitos de intersetorialidade e participao popular e
como o Programa BH Cidadania percebido nos seus territrios de abrangncia.
Quanto a intersetorialidade, observa-se nas entrevistas que a maioria dos
usurios das polticas sociais (87%) no ouviram falar sobre intersetorialidade
enquanto 13% afirmam conhecer a palavra. No entanto percebemos na fala dos
41

usurios que eles entendem a dinmica dessa ao dentro dos servios do
Programa BH Cidadania.


Grfico 1






Fonte: Pesquisa de campo com os usurios sobre intersetorialidade, 2010.

Quanto percepo dos entrevistados sobre a intersetorialidade no Programa
BH Cidadania pode-se destacar dois aspectos fundamentais. O primeiro est
relacionado ao entendimento sobre intersetorialidade. Neste aspecto, a pesquisa
indica que h a importncia dessa construo coletiva porque geram impactos
positivos para os usurios. O segundo aspecto, como demonstra no grfico 2 aponta
uma relao entre aes intersetoriais continuadas e pontuais sendo que para 25%
dos entrevistados do Programa BH Cidadania, as aes intersetoriais ainda so
pontuais.


Grfico 2







Fonte: Pesquisa de campo com os tcnicos sobre as aes intersetoriais no BH Cidadania, 2010.

J escutou alguma vez sobre a palavra
Intersetorialidade?
No
87%
Sim
13%
42

E este esforo por mais que ainda pontuais, como o grfico acima apresenta,
ainda insipiente para que as aes intersetoriais se tornem no apenas contnuas,
mas uma realidade na resolutividade dos casos apresentados pelos usurios.
O programa BH Cidadania tem como equipamento fundamental para propiciar
a participao popular os CRAS. E estes tm em seu corpo tcnico o profissional
graduado em Servio Social, que pela sua grade curricular contempla em sua
formao o dialogo dos dois conceitos trabalhados nos territrios do BH Cidadania.
Percebe-se que pela viso dos tcnicos como relatado nas entrevistas, o
Programa BH Cidadania tem como objetivo a construo da Intersetorialidade.
A intersetorialidade consiste em aes articuladas entre diversos setores
das politicas, como, saude,educao,assistencia social e urbana, de
maneira que essas aes devem ser articuladas de forma integrada nas
atividades dessas aes. A intersetorialidade um principio, ou seja, uma
estrategia de ao e de execuo de politicas de forma a buscar
informaes,conteudos,suportes entre articulao de diversas tematicas. (C.
R. R. Tcnico entrevistado)
Uma outra viso relativa as respostas dos tcnicos seria referente a de como
eles percebiam o olhar dos usurios sobre o programa. Se estes cidados que
moravam nas reas de abrangncia do programa conheciam esta poltica pblica ou
j tinham ouvido falar. Os tcnicos no entanto acreditam que h este reconhecimento
sobre o programa e suas aes, porm em mbito local.
Apesar de 87% dos usurios no conhecerem a palavra Intersetorialidade, a
grande maioria tambm desconhece esta proposta de trabalho articulado entre as
secretarias municipais no que diz respeito a integralidade das aes de governo e de
melhoria das respostas das polticas sociais em relao as demandas do territrio,
das famlias e dos cidados.
Os territrios de abrangncia, como apresenta o modelo de gesto do
programa, tentam a todo tempo articular os setores como por exemplo sade e
educao, para que as demandas como higiene bucal no seja apenas
responsabilidade das Unidades Bsicas de Sade UBS, mas sim uma construo
que passa pela escola e at mesmo pelas atividades desenvolvidas por outros
programas e projetos na comunidade.
A proposta do Programa BH Cidadania pode atravs da pesquisa ser
percebida de vrias formas. No que diz respeito aos tcnicos graduados em Servio
Social podemos perceber duas questes fundamentais. Uma sobre a viso do que
seria o programa BH Cidadania enquanto concepo inovadora que no teria um
43

corpo fsico, mas sim que advm de uma idia de articular diversos setores de um
territrio para o dilogo intersetorial. Neste olhar, a grande maioria dos tcnicos
compreendiam esta dimenso do programa.
Aos serem questionados sobre o Programa BH Cidadania 62% dos usurios
entrevistados conheciam como demonstra o grfico n. abaixo:

Grfico 3







Fonte: Pesquisa com os usurios sobre o conhecimento sobre o Programa BH Cidadania, 2010.

Tambm foi perguntado como estes ficam sabendo das aes do BH
Cidadania. Percebemos as diversas formas de buscar informaes utilizadas pelos
usurios, como: o quadro de avisos no local, cartazes e anncios, atravs de outros
pais de alunos da escola integrada e durante a participao nas aes no espao
BH Cidadania.
Com relao a Participao popular, apenas 25% dos usurios entrevistados
desconheciam o significado dessa ao. Essa porcentagem de no conhecer a
palavra Participao Popular apresentada no grfico abaixo significa que esses
usurios tambm no tinham um envolvimento nos espaos de dilogo e de como
estes espaos podem ajudar na construo das polticas locais.

Grfico 4








Fonte: Pesquisa de campo com os usurios sobre a Participao Popular, 2010.
J ouviu dizer sobre Participao
Popular?
No
25%
Sim
75%
Conhece o Programa BH
Cidadania?
No
38%
Sim
62%
44

J em relao s aes nas quais estes usurios participam/participaram,
foram citados apenas: curso de pintura, escola integrada, aulas de informtica, grupo
de convivncia e o projeto academia da idade. Dos 08 usurios entrevistados,
apenas 01 nunca participou de nenhuma ao do BH Cidadania.

Grfico 5








Fonte: Pesquisa de campo com os tcnicos sobre a Participao Popular, 2010.

Quanto aos mecanismos de Participao Popular no programa, o grfico
apresentado acima mostra que existe 50% desses mecanismos que funcionam. J
os tcnicos entrevistados pontuaram a importncia dessa Participao Popular para
a promoo da Cidadania e a participao poltica no territrio, acreditando que o
Programa BH Cidadania um meio para essa promoo e efetivao.
Quando questionado sobre o que mudou no bairro aps a implantao do
programa, uma das aes citadas pelos usurios foi melhora na sade, atravs da
Academia da Cidade: [...] a academia da cidade foi muito bom para mim [...] depois
que eu entrei passei a me melhor e melhorei as dores que sentia nas pernas.
(C.R.M.)
Outra ao citada foi a da Escola Integrada na qual 01 usurio relatou: A
escola para nossos filhos. Pois tem muitas mes como eu que trabalham o dia todo
e agora tem onde deixar os filhos (M.S.D)
45

5. CONSIDERAES FINAIS

Neste Trabalho de Concluso de Curso, buscamos compreender como o
Programa BH Cidadania em sua concepo voltada ao trabalho intersetorial, pode
chegar a contribuir e tambm fomentar a idia de Participao Popular nos territrios
de abrangncia.
Entendendo que a Intersetorialidade no pode ser uma tarefa apenas da
gesto pblica, mas um esforo que compreende tambm a participao dos
usurios, buscamos investigar por meio de questionrios e entrevistas, qual a viso
desses sobre a Participao Popular e como eram construdas na comunidade as
aes que envolviam moradores e trabalhadores do poder pblico municipal.
Acreditamos ser importante e estratgico para o fortalecimento das aes, a
Participao Popular tanto para as aes coletivas no mbito territorial como
tambm no Controle Social e na Gesto Participativa das polticas pblicas.
Para tanto, pensar a intersetorialidade pensar os sujeitos na sua
integralidade e a populao fundamental nesta construo, pois sem a mesma as
formas de resoluo dos problemas visualizados pelo poder pblico podem no vir
de encontro com as necessidades dos mais interessados. Nesse caso, os
moradores das reas de abrangncia do Programa BH Cidadania.
Analisamos com esse trabalho, ser fundamental que, em conjunto com os
demais equipamentos, o CRAS possa iniciar atravs dos Conselhos Locais de
Assistncia Social CLAS a articulao com os demais espaos de controle social
no territrio tais como: as comisses locais de sade, colegiado escolar entre outros,
um dialogo integral que subsidie ao invs de um olhar fragmentado da participao,
um olhar coletivo de todas as manifestaes providas das mazelas do capitalismo
possibilitando um olhar integral desta srie de problemas do territrio.
De acordo com Iamamoto e Carvalho (1998), estas manifestaes que
produzem a expresso da Questo Social jamais devem ser desconsideradas sem a
ao do Estado, na qual inicialmente tende como objetivo no mbito do Programa
BH Cidadania articular a intersetorialidade e tambm possibilitar espaos de
ampliao da participao popular no territrio.
A pesquisa nos aponta, que no conceito Intersetorialidade, a maioria dos
usurios desconhecem este termo, porm percebem as aes dessa dentro do
46

programa. J no item Participao Popular percebemos que somente a minoria no
sabe o que significa este termo, porm a maioria que conhece a correlaciona apenas
como as atividades dentro do programa, que, a nosso ver, no so espaos de
discusso e proposio de aes. A pesquisa nos apresenta tambm que dentro do
Programa BH Cidadania segundo relato dos tcnicos, existe ou esto em
implantao 50% de mecanismos de participao popular, porm a maioria dos
usurios relatam no participar. Sobre o conhecimento e participao dos usurios
dentro do Programa, a maioria dos entrevistados conhecem o programa e participam
das aes.
Essa contradio entre participao e conhecimento das aes do programa
se apresentou para ns como um paradoxo a medida em que os usurios relatam
terem acesso as informaes e ao mesmo tempo no participam desses espaos de
discusso dentro do programa.
De acordo com a pesquisa aplicada conclumos com este trabalho que, o
Programa BH Cidadania possui falhas no que se refere a Intersetorialidade e a
Participao Popular que necessitam serem revistas e repensadas pelos seus
coordenadores.
Avaliamos que estes objetivos no sero alcanados enquanto o olhar sobre
a participao popular se restringir a mera participao das atividades al ofertadas
pelas diversas polticas pblicas locais. Por mais eficazes que forem o dialogo
intersetorial, se o mesmo ficar apenas como tarefa do municpio sem a participao
dos mais interessados nesta poltica integrada, ela no se efetivar.
No entanto, conclumos que, a participao popular necessita ser construda
para alm das aes e atividades propostas no Programa BH Cidadania. Somente
atravs da articulao de espaos de dilogo entre cidados e poder pblico ser
possvel aos meios de controle social fundamentais essa descentralizao. O que
possibilitar aos usurios das polticas sociais a criao de um canal de dialogo,
construo e fiscalizao das atividades ali promovidas.
Assim, podemos considerar que a construo da participao popular no pode
caminhar separada da ideia de integralidade das aes por meio de aes intersetoriais.
E sim atravs de um conjunto de aes entre participao cidad, formulao das
polticas sociais e na efetivao destas diversas polticas em um trabalho conjunto e
articulado com as demandas apresentadas cotidianamente pela comunidade local.
47

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ANEXOS


Mapa 1. Mapa dos territrios de aes da Proteo Social Bsica, 2008.














































Fonte: PBH PRODABEL. IBGE Censo/2000.
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Mapa 2. Mapa dos territrios de proteo social bsica e localizao dos CRAS, 2008
















































Fonte: PBH PRODABEL. IBGE Censo/2000.