RELATRIO DA PESQUISA

DEMOCRACIA, DESIGUALDADE E POLTICAS

PBLICAS NO BRASIL
VOLUME II
Agncia Financiadora: FINEP

COORDENADOR
LEONARDO AVRITZER
PESQUISADORES
AUREA MOTA
ALEXANDER CAMBRAIA
DEBORA REZENDE DE ALMEIDA
ELEONORA CUNHA
ROBERTO PIRES
URIELLA COELHO RIBEIRO
EQUIPE DE APOIO
DEBORA CERQUEIRA VALES
PRISCILA MARTINS
KARLA JULIANA DA SILVA

Belo Horizonte
Agosto de 2009
1

Contedo
Contedo................................................................................................................................................ 2
Apresentao......................................................................................................................................... 3
A Dinmica da Participao local no Brasil........................................................................................... 14
Coelho, V. S. R. P et al. 2006. Projeto Participao e distribuio de servios pblicos de sade no
Municpio de So Paulo. Research report. Cebrap. So Paulo. ............................................................. 49
Os Conselhos Municipais e sua estrutura normativa e institucional .................................................... 54
Teoria e prtica deliberativas: um olhar sobre os Conselhos Municipais de Sade ..............................73
A deliberao nos conselhos municipais de assistncia social............................................................ 110
Participao e deliberao nos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente .......142
Participao faz diferena? Uma avaliao das caractersticas e efeitos da institucionalizao da
participao nos municpios brasileiros.............................................................................................. 163
Frequncias dos questionrios aplicados nos Conselhos Municipais de Sade e de Assistncia Social
............................................................................................................................................................ 211
Apndice metodolgico do artigo de Roberto Pires e Alexander Cambraia ...................................... 258
Apndice Metodolgico do Relatrio: as trs tcnicas de pesquisa .................................................. 265
ANEXOS.............................................................................................................................................. 288
Anexo 1 Cidades da pesquisa........................................................................................................... 288
Anexo 2 Instrumento de coleta de dados ....................................................................................... 289
Associativismo.................................................................................................................................... 294
Cidade:

Populao Total: ............................................................................... 294

Variveis Receita Municipal................................................................................................................ 302

Apresentao

com prazer que estamos submetendo o relatrio tcnico da pesquisa Democracia,

desigualdade e polticas pblicas no Brasil Financiadora de Estudos e Projetos do
Ministrio da Cincia e Tecnologia. Esse relatrio est dividido em quatro partes. Uma
introduo geral relacionando os objetivos propostos, as hipteses iniciais, as tcnicas
metodolgicas utilizadas e a indicao dos resultados alcanados e uma explicao dos
mesmos. Uma segunda parte, apresentando um resumo das atividades realizadas para
execuo da pesquisa. Uma terceira parte contendo os artigos com os trabalhos finais gerados
pelo projeto. Por fim, um apndice metodolgico sobre a Metodologia 4 Ds e um apndice
com explicao de todas as metodologias criadas e utilizadas nesta Pesquisa.
I
A Constituio de 1988 materializou uma srie de direitos reivindicados pela sociedade
brasileira, dentre eles, a participao na definio de polticas pblicas e o controle pblico
sobre as aes do Estado nos diferentes nveis de governo. Aps duas dcadas de
promulgao da Carta Magna assistimos multiplicao de iniciativas de gesto que
envolveram procedimentos participativos, alguns deles de natureza deliberativa e com
previso legal. Muitos estudos, nas mais diferentes reas do conhecimento e dentre elas a
Cincia Poltica, tm sido produzidos no intuito de melhor compreender a dinmica de
funcionamento e os resultados produzidos por esses conselhos, tendo como referncia
diferentes abordagens tericas e estratgias metodolgicas, o que aponta para resultados
tambm diferentes.
No obstante os avanos na literatura na caracterizao das prticas participativas no Brasil,
preciso considerar em primeiro lugar, os limites metodolgicos destes estudos no que diz
respeito s amostras, geralmente, limitadas a estudos de caso que no permitem entender
completamente as variaes nas prticas participativas do Brasil. Embora reconheamos as
potencialidades dos estudos de caso no sentido de fornecer insights para os estudos
comparativos a partir da elucidao de variveis chaves para a compreenso do fenmeno,
bem como sua capacidade de anlise detalhada de determinado objeto, no podemos deixar de
lado os limites destas abordagens no sentido de produzir uma teoria abrangente sobre a
participao no pas. Em segundo lugar, estes estudos esto concentrados nas regies Sul e
3

Sudeste do Brasil, em sua maioria nas capitais, com pouca ateno para as cidades no interior
destas regies. Tendo em vista a variedade de contextos socioeconmicos e polticos das
cidades brasileiras, uma teoria que pretenda abarcar tal diversidade, precisa estar atenta para
as especificidades inter e intra-regionais.
No que se refere aos limites tericos destacamos a insuficincia de estudos que contemplem a
dimenso redistributiva da participao. Tendo em vista as dificuldades da democracia
enquanto regime poltico de realizar a promessa de igualdade e justia, pensada pelos
modernos, o projeto de criao de instituies de participao poltica dos cidados
contemplava para alm das possibilidades de igualdade poltica e autonomia do indivduo, as
possibilidades de reduo das desigualdades sociais. Desse modo, a incluso de atores sociais
tradicionalmente excludos da participao do sistema poltico no processo de formulao e
implementao de polticas pblicas teria impacto sobre suas prprias vidas, na medida em
que a participao destes atores influenciaria as decises polticas a respeito da proviso de
servios e bens pblicos. vlido afirmar que as decises polticas so influenciadas pelo
tratamento e discusso que recebem, portanto, um determinado recurso previsto para poltica
de sade, por exemplo, pode redundar na instalao de um posto de sade ou na compra de
equipamentos, dependendo, dentre vrios fatores, do pblico inserido na discusso destas
prioridades.
Embora tenhamos realizado grandes avanos no entendimento dos condicionantes da
participao poltica em instituies participativas, ainda sabemos muito pouco sobre os
efeitos do funcionamento das instituies participativas sobre a administrao pblica. Esta
sem dvida no uma tarefa simples, especialmente, considerando as dificuldades de se
estabelecer uma relao causal entre participao e redistribuio, quando esto em jogo
diversos componentes que podem estar diretamente associados ao sucesso administrativo
como aspectos demogrficos e priorizao de investimentos, para citar alguns. Um esforo
inicial foi realizado por Marquetti em seu estudo sobre os efeitos distributivos do Oramento
Participativo de Porto Alegre e pelo projeto Democracia Participativa em estudo comparativo
na regio Nordeste (Marquetti, 2003; Avritzer, 2007a), mas h muito para se responder no que
concerne aos efeitos quantitativos e qualitativos da participao sobre a proviso de bens e
servios pblicos.
Ainda no que diz respeito aos aspectos tericos destacamos a necessidade de fortalecer os
estudos sobre as prticas deliberativas. importante destacar que a teoria deliberativa, em
4

suas origens, esteve voltada para a normatividade, e, portanto, transform-la em algo

empiricamente testvel um grande desafio. Um olhar detido sobre a literatura
deliberacionista revela a variedade de elementos e princpios levantados pelos autores como
pertencentes ao processo deliberativo. Diante da novidade no campo terico e das recentes
iniciativas de pesquisa emprica que buscam testar a teoria, alguns problemas
metodolgicos precisam ser enfrentados por quem pretende aplicar a anlise da deliberao
aos processos polticos. Em primeiro lugar, Thompson (2008, p. 501) destaca a necessidade
de definir o que conta como atividade deliberativa. Em seguida preciso separar melhor o
conceito de deliberao de seus padres de avaliao e por fim, indicar quais so as condies
empricas propcias ao desenvolvimento da deliberao.
O relatrio que ora apresentamos com os resultados da pesquisa Democracia, desigualdade e
polticas pblicas no Brasil, financiada pela FINEP, tem como objetivo avanar o
conhecimento existente sobre participao a partir do enfrentamento dos limites
metodolgicos e tericos apontados acima. Buscando consolidar uma metodologia de estudos
dos mecanismos deliberativos, j testada em pesquisas na regio Nordeste (AVRITZER,
2007) e no estado de Minas Gerais (AVRITZER, 2009), a pesquisa teve como objetivo central
(1) determinar a abrangncia de cada poltica participativa em sete estados das quatro regies
do pas e do Distrito Federal e (2) caracterizar o xito deliberativo e distributivo que cada uma
das instituies participativas analisadas vem promovendo.
Nossa hiptese que tais xitos so determinados por variveis como (1) nvel associativo
dos atores sociais em cada municpio, (2) coalizes polticas que governam cada um deles, (3)
tipos de desenhos institucionais assumidos por cada instituio participativa, ou seja,
Conselhos Municipais da Sade, Conselhos Municipais de Assistncia Social, Conselhos
Municipais da Criana e do Adolescente e o Oramento Participativo, e (4) variao de
estoques de bens pblicos municipais.
Visando superar certo paroquialismo presente nas pesquisas sobre participao no que diz
respeito abrangncia dos casos estudados, a proposta apresentada FINEP procurou
contemplar cidades das quatro regies do pas, ainda no estudadas pelo Projeto Democracia
Participativa, o que nos possibilitou a apresentar um retrato da participao no Brasil. Tendo
em vista que estudar toda populao dos estados delimitados no presente estudo algo que
fugiria ao princpio fundamental de exeqibilidade da pesquisa, buscou-se uma
representatividade das caractersticas da populao na amostra selecionada. Foram escolhidos
5

sete estados e o Distrito Federal para compor nosso universo, a saber: Rio de Janeiro, So
Paulo, Minas Gerais1, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Gois, Par e Braslia, totalizando
36 cidades (Anexo 1). Utilizamos dois critrios bsicos para escolher quais municpios de
cada estado seriam diretamente pesquisados: 1) municpios acima de 100.000 habitantes; 2)
diversidade interna entre os municpios, principalmente, em relao ao que estamos chamando
de estoque de bens pblicos acumulados. Pode-se objetar que a amostra no abarca as
particularidades das cidades brasileiras, ao se concentrar em algumas capitais e cidades de
porte mdio. Porm, ao isolarmos os efeitos das variveis contextuais e demogrficas
pretendemos enfatizar as variaes que realmente importam no que se refere s prticas
participativas e deliberativas.
O mtodo utilizado para anlise dos casos o comparativo, cujo objetivo interpretar as
variaes que apresentam um objeto social dado, ao relacion-las com as diferenas
comprovadas no modo de ao de tal fator, em igualdade de condies (BADIE & HERMET,
1993). Analisamos estes casos a partir de trs tcnicas de pesquisa desenvolvidas nos ltimos
anos: avaliao da normatividade participativa (FARIA, 2007), que compara variveis do
desenho institucional presentes nas leis de criao; avaliao dos efeitos deliberativos dos
conselhos, a partir de uma anlise bastante detalhada das suas atas (CUNHA, 2007; Almeida,
2009) e nos regimentos internos dos conselhos e uma avaliao de pares de cidades, a partir
de trabalhos anteriores de Baiocchi e Heller (2007) e de Pires e Thomas (2007).
A primeira tcnica de pesquisa aprimorada neste projeto a avaliao da normatividade dos
conselhos de polticas. Para isso foram coletados em todas as cidades Regimentos Internos e
Leis de Criao dos Conselhos Municipais de Sade, Assistncia Social e dos Direitos da
Criana e do Adolescente, com as alteraes realizadas. A partir de algumas variveis j
testadas como importantes para a democratizao das regras de acesso e deliberao no
conselhos (FARIA, 2007) e incluso de outras novas, criamos um banco de dados no
programa estatstico SPSS, verso 17.0, o que possibilitou a anlise comparativa entre
diferentes polticas e cidades. Estes dados sero apresentados no relatrio e vem enriquecer os
estudos sobre prticas deliberativas no Brasil, propondo que diferenas nas regras que
estruturam o funcionamento dos conselhos, particularmente, no que diz respeito distribuio
interna de cargos, aos critrios de composio e participao e aos procedimentos de tomada

O trabalho de campo no Estado de Minas Gerais recebeu financiamento da Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de Minas Gerais (FAPEMIG).

de deciso podem determinar a capacidade destes se traduzirem em esferas de accountability

poltica e influncia dos atores da sociedade civil.
O desenvolvimento da segunda tcnica buscou superar o limite terico apontado
anteriormente sobre a compreenso das prticas deliberativas. A partir da seleo de alguns
princpios tericos elencados como importantes para a deliberao, realizamos anlises de
contedo nas atas das reunies ordinrias e extraordinrias, por meio de um software de
anlise qualitativa Atlas.ti, verso 5.0. Foram analisadas atas do perodo que compreende toda
a pesquisa 2003 a 2007 em cidades distribudas nas quatro regies pesquisadas, entre
capitais e cidades de porte mdio. Diante da complexidade das anlises qualitativas
empreendidas, do grande volume de material coletado e da disponibilidade de material em
meio eletrnico requerido para a utilizao do software os dados aqui apresentados sobre
o processo deliberativo nos trs conselhos de polticas pesquisados, dizem respeito a doze
(12) cidades. Ressalta-se que a fim de permitir anlises comparativas entre os trs conselhos
de polticas, em algumas cidades, as atas foram digitadas pela equipe de pesquisadores do
PRODEP. Quanto s demais cidades, elas demandam maior investimento em transcrio e
preparao de documentos existentes em meio fsico, sendo que no foi possvel realiz-lo em
tempo hbil.
Como se constatar na leitura do relatrio, a anlise qualitativa das atas das reunies permitiu
visualizar quem so os atores que participam do processo de debate,contestao de idias e
proposio de temas para votao e quais so os temas vocalizados e decididos no interior
destas instituies. Alm disso, permitiu situar os conselhos em termos de sua efetividade
deliberativa e da qualidade da representao exercida pelos atores da sociedade civil.
A terceira linha metodolgica da pesquisa apresenta dados do Instrumento de Coleta de Dados
Municipais, criado pelo Projeto Democracia Participativa (2007) com o objetivo de mapear as
prticas participativas no Brasil levantando informaes a respeito do contexto amplo em que
esto inseridas. Neste sentido, o Instrumento, preenchido em locus pelos pesquisadores de
campo em todas as cidades estudadas, informa a respeito do contexto poltico, participativo,
econmico, administrativo e fiscal no perodo de 2003 a 2007, atento tambm s mudanas no
que se refere aos incentivos e criao de instituies participativas locais a partir da
Constituio de 1988.
Estes dados foram utilizados tanto para a anlise do processo deliberativo, uma vez que
variveis do contexto poltico e participativo das cidades so um fator relevante para
7

explicao dos diferentes padres de participao poltica nos conselhos, quanto para uma
anlise sobre a evoluo dos espaos participativos no Brasil e suas variaes entre cidades.
Alm disso, a partir dos Instrumentos de Coleta de Dados Municipais empreendeu-se a
avaliao sistemtica sobre formas de participao local no Brasil, por meio de metodologia
de pesquisa denominada participao em 4 Ds. Tal metodologia avalia as quatro dimenses
das instituies participativas: densidade, diversidade, capacidade deliberativa e capacidade
distributiva, para desse modo criar um ndice, o IPM - ndice de Participao Municipal. A
partir deste ndice podemos apresentar um balano qualitativo do desempenho das instituies
de participao criadas ao nvel local no Brasil. Para criao da dimenso deliberativa foram
considerados dados extrados dos Regimentos Internos e Leis de Criao.
A criao de tal metodologia tambm nos permitiu avanar no debate sobre os efeitos das
instituies participativas na gesto municipal em relao ao xito distributivo das instituies
participativas. Desse modo foi possvel perceber diferenas significativas de performance em
alguns setores de polticas sociais em cidades com baixa e com alta intensidade participativa.
Por fim, estamos tentando realizar uma contribuio para as anlises existentes com dados
sobre como os atores da sociedade civil entendem o tipo de representao por eles exercida. A
maior parte dos estudos sobre participao ignorou,

at o momento, o problema da

representao realizada pela sociedade civil e as formas de articulao entre participao e

representao. Estes estudos, inclusive os realizados por ns (Avritzer, 2003; 2004; 2007a),
partem do principio de que as formas de participao organizam um universo diferente que
responde aos limites da representao. Ainda que tal pressuposto esteja correto, existem
formas de articulao entre participao e representao e estas formas afetam a representao
de dois modos diferentes: em primeiro lugar, suplementando dficits da prpria representao,
tal como a incapacidade destas formas de gerar polticas sociais com legitimidade sem
incorporar ou consultar extratos da populao ou grupos organizados sobre estas mesmas
polticas (Schmitter, 2007; Avritzer, 2007b). Em segundo lugar, as dinmicas participativas
ajudam a legitimar as prprias estruturas da representao tornando tanto a representao
quanto a participao mais legtimas a partir de sinergias positivas estabelecidas entre as duas
dimenses da poltica.
A fim de contribuir com o estudo sobre a representao poltica exercida pela sociedade civil,
o relatrio apresenta dados sobre um questionrio aplicado nos Conselhos Municipais de
Sade e Assistncia Social de algumas cidades. O questionrio teve o objetivo de conhecer
8

quem so os conselheiros perfil socioeconmico e participativo , quais so as impresses

destes atores a respeito do processo deliberativo e como eles compreendem o exerccio da
representao. Desse modo, julgamos apresentar ao leitor uma viso ampla das instituies
participativas no Brasil, incorporando uma anlise institucional sobre seu funcionamento, um
estudo sobre o seu processo deliberativo, tanto no que diz respeito s percepes dos
conselheiros quanto prtica efetiva da deliberao e uma anlise dos efeitos destas
instituies sobre a gesto pblica de bens e servios sociais.
II
Para cumprir os objetivos elencados e verificar as hipteses mencionadas, a pesquisa
desenvolveu diferentes atividades que envolveu a fase de planejamento e refinamento do
arcabouo terico, a preparao da equipe de trabalho, a fase de execuo e trabalho de
campo e a anlise interna dos dados. Durante todo este perodo de execuo da pesquisa
foram desenvolvidas as seguintes atividades:
(1) Elaborao de um plano amostral dos municpios a serem analisados;
(2) Elaborao do Instrumento de Coleta de Informaes Municipais por meio do qual se
buscou mapear os dados qualitativos e quantitativos referentes aos municpios que compem
a amostra elaborada (Anexo 2);
(3) Constituio e treinamento da equipe de pesquisa com a realizao do I Workshop em
Belo Horizonte entre os dias 21 e 22 de junho de 2007 (Anexo 3);
(4) Preenchimento in locus destes dados;
(5) Coleta in locus das Atas e dos Documentos referentes s estruturas dos Conselhos
Municipais e dos OPs analisados em cada municpio que compe a amostra.
(6) Treinamento de equipe de pesquisadores para codificao das atas das reunies e
utilizao do programa de anlise de dados qualitativos, Atlas.ti;
(7) Anlise preliminar e propostas para tratamento dos dados com a realizao do II
Workshop em Belo Horizonte, envolvendo os sub-coordenadores das regies pesquisadas e a
equipe do PRODEP (Anexo 4);
(8) Anlise qualitativa das Leis de Criao e Regimentos Internos e criao de um banco de
dados estatstico no Programa SPSS, verso 17;
(9) Codificao das atas das reunies ordinrias e extraordinrias dos Conselhos Municipais
de Sade, Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente no programa Atlas.ti,
verso 5.0 (Anexo 5);
9

(10) Anlise e codificao dos dados do Instrumento de Coleta de Dados Municipais e criao
de um banco de dados no programa SPSS, verso 17;
(11) Tabulao de todos os dados referentes s 3 tcnicas metodolgicas utilizadas;
(12) Elaborao do questionrio a ser aplicado aos conselheiros municipais de sade e
assistncia social, a fim de integrar o banco de dados j existentes sobre as cidades do
Nordeste (Anexo 6);
(13) Aplicao dos questionrios em 6 cidades;
(14) Tabulao dos dados no programa SPSS, verso 17;
(15) Criao de um banco de dados sobre instituies participativas no site do Projeto
Democracia Participativa: http://www.democraciaparticipava.org
(16) Realizao de seminrio interno para avaliao dos dados produzidos e criao de
estratgias de anlise;
(17) Redao dos artigos e finalizao do relatrio.

No que se refere ao trabalho de campo, o acompanhamento gerencial se deu por meio

subcoordenadores dos Estados, responsveis pelos auxiliares de pesquisa, pela equipe do
PRODEP e atravs de um grupo de discusso na internet que possibilitou a interao entre os
participantes da pesquisa, a troca de informaes, impresses e outras questes relevantes ao
desenvolvimento do trabalho. No obstante as diferentes estratgias de coleta de material e
abordagem utilizada pelos pesquisadores de campo e pela equipe do PRODEP, em algumas
localidades, os Secretrios Municipais e os representantes das instituies participativas se
recusaram a participar da pesquisa, prestar informaes e/ou disponibilizar o material
solicitado, este foi o caso de So Bernardo do Campo, Pelotas e Niteri. No que se refere s
cidades do Par, em trs delas no tivemos sucesso na coleta dos dados: Ananindeua,
Castanhal e Marab. Apesar de ter sido realizada pesquisa de Campo em Santarm, os dados
ainda continuam incompletos, aguardando informaes. Nestes casos no se constatou uma
recusa expressa em liberar os dados, mas uma grande dificuldade em entrar em contato com
os responsveis e obter as informaes solicitadas. Em alguns conselhos, houve recusa na
liberao dos documentos, sendo encaminhado por alguns uma carta informando da deciso
de no participar da pesquisa.
No que se refere ao preenchimento dos Instrumentos de Coleta de Dados Municipais
apresentamos informaes a respeito de 29 cidades pesquisadas. A qualidade dos dados
variou de uma cidade para a outra em funo da disponibilidade e organizao das
10

informaes. Uma das concluses que a pesquisa tambm aponta diz respeito para a ausncia
de uma cultura de valorizao da informao no pas, onde no h um padro a ser seguido e a
qualidade das informaes est sujeita vontade poltica de alguns atores e senso de
organizao de outros, geralmente, alguns funcionrios pblicos. Desse modo, tendo em vista
a abrangncia da pesquisa, muitas foram as dificuldades encontradas na coleta dos dados,
principalmente, nas cidades em que passaram por mudanas polticas nas gestes estudadas.
No obstante estas dificuldades, consideramos exitosa a pesquisa em relao ao volume de
material disponvel para anlise. Construmos um banco de dados a partir da anlise das Leis
de Criao e Regimentos Internos, com informaes de oitenta e cinco (85) conselhos
municipais no Brasil.

11

Quadro 1 Cidades que forneceram Leis de Criao e Regimentos Internos

CMS
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Uberlndia
Montes Claros
Poos de Caldas
Rio de Janeiro
Petrpolis
Volta Redonda
So Paulo
Campinas
Cubato
Sorocaba
Florianpolis
Lages
Chapec
Blumenau
Joinville
Blem

CMAS
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Uberlndia
Montes Claros
Poos de Caldas
Rio de Janeiro
Petrpolis
Volta Redonda
So Paulo
Campinas
Cubato
Sorocaba
Florianpolis
Lages
Chapec
Blumenau
Joinville
Santarm

Cachoeirinha
Novo Hamburgo
Pelotas
Porto Alegre
Anpolis
Luzinia
guas Lindas de Gois
Aparecida de Goinia
Goinia
Braslia

Cachoeirinha
Novo Hamburgo
So Leopoldo
Porto Alegre
Anpolis
Luzinia
guas Lindas de Gois
Aparecida de Goinia
Goinia
Braslia

MINAS
GERAIS

RIO DE
JANEIRO

SO PAULO

SANTA
CATARINA

PAR
RIO
GRANDE
DO SUL

GOIS

DF

CMDCA
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Uberlndia
Montes Claros
Poos de Caldas
Rio de Janeiro
Petrpolis
Volta Redonda
So Paulo
Campinas
Cubato
Sorocaba
Florianpolis
Lages
Chapec
Blumenau
Joinville
Belm
Santarm
Cachoeirinha
Novo Hamburgo
So Leopoldo
Porto Alegre
Anpolis
Luzinia
guas Lindas de Gois
Aparecida de Goinia
Goinia
Braslia

No total, foram coletadas uma mdia de cinco mil atas (5000), das quais a maioria fotocpia
e precisam ser digitalizadas. H tambm um grande nmero de atas que esto escritas
manualmente, o que demandar um trabalho maior para sua digitao. Para anlise do
processo deliberativo nos conselhos, sistematizamos e codificamos um total de mil setecentas
e sessenta e oito atas (1768). Consideramos que estas atas so representativas da amostra
selecionada na pesquisa, cobrindo todos os estados e regies pesquisadas, alm de permitir a
anlise comparativa entre os diferentes tipos de polticas pblicas.
Quadro 2 Atas analisadas por tipo de conselho
Conselhos

Cidades

Nmero e perodo

12

CMS

CMAS

CMDCA

Belo Horizonte
Juiz de Fora
Montes Claros
Rio de Janeiro
So Paulo
Campinas
Porto Alegre
Blumenau
Florianpolis
Braslia
Anpolis
Belm
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Montes Claros
Rio de Janeiro
So Paulo
Campinas
Porto Alegre
Florianpolis
Blumenau
Anpolis
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Montes Claros
Rio de Janeiro
So Paulo
Campinas
Porto Alegre
Florianpolis
Blumenau
Anpolis
Braslia
Belm
Total

90 (2003 a 2006)
24 (2005 e 2006)
29 (2006 e 2007)
48 (2003 a 2007)
61 (2005 a 2007)
70 (2003 a 2007)
102 (2004 a 2007)
60 (2003 a 2007)
61 (2003 a 2007)
39 (2004, 2005 e 2007)
43 (2003 a 2007)
76 (2003 a 2007)
58 (2003 a 2007)
24 (2005 e 2006)
31 (2005 e 2006)
56 (2003 e 2007)
86 (2005 e 2007)
71 (2004 a 2007)
98 (2004 e 2007)
68 (2003 a 2006)
60 (2003 a 2006)
36 (2006 e 2007)
26 (2003 a 2005)
49 (2005 a 2007)
18 (2006 e 2007)
33 (2005 a 2007)
54 (2006 e 2007)
56 (2006 e 2007)
59 (2006 a 2007)
39 (2005 a 2007)
46 (2005 e 2006)
35 (2006 e 2007)
27 (2005 a 2007)
35 (2006 e 2007)
1768

A seguir apresentamos os resultados da pesquisa em forma de artigos. Estes dados faro parte
de um livro que ser publicado em breve, com anlises adicionais das diferentes regies.

13

A Dinmica da Participao local no Brasil

Leonardo Avritzer

Os estudos sobre a participao da sociedade civil nas polticas sociais avanaram muito nas
ltimas dcadas no Brasil (Dagnino,2002; Avritzer e Navarro,2003; Avritzer, 2004; 2007a;
Abers, 2000; Keck e Abers, 2006; Baiochi,2005; Faria, 2005; Dagnino e Tatagiba,2007;
Wampler, 2008; Coelho e Cornwall,2007; Houtzager e Lavalle, 2004;). Os principais
elementos analticos envolvidos nestes estudos so: uma teoria sobre a importncia da
participao dos atores da sociedade civil nas polticas sociais e a associao entre tal
presena e elementos democratizantes destas polticas (Dagnino, 2002; Avritzer e Navarro,
2003; Baiochi, 2005; Faria, 2005); uma anlise sobre os efeitos democratizantes e
distributivos das instituies participativas nas polticas pblicas associada idia da
participao poltica da populao de baixa renda enquanto facilitadora do acesso da
populao de baixa renda a bens pblicos (Marquetti, 2003, Marquetti, Campos e Pires,
2008); uma anlise sobre os elementos deliberativos contidos nestas instituies atravs da
qual a participao associada a mecanismos de deliberao pblica no interior dos conselhos
de polticas e nos oramentos participativos (Wampler e Avritzer, 2004; Avritzer, 2007;
Almeida e Cunha, 2009); e, por fim,uma anlise sobre os tipos de relao entre estado e
sociedade propiciadas por estas formas de participao (Dagnino, 2002; Coelho e
Cornwall,2007; Houtzager e Lavalle,2004).
Estes so os pontos nos quais a literatura avanou na caracterizao das prticas participativas
no Brasil. No entanto, existe tambm uma srie de limites presentes nestes estudos: a
totalidade destes estudos ainda trabalha com uma amostra muito limitada de casos que no
permitem entender completamente as variaes da participao no Brasil. Assim, a maior
parte dos casos continua se concentrando nas regies Sul e Sudeste do Brasil e, no interior
destas regies, em poucas cidades, tais como Porto Alegre, Belo Horizonte e So Paulo. Em
segundo lugar, foram desenvolvidas poucas metodologias para se pensar os efeitos
democratizantes ou distributivos das formas participao nas polticas sociais. Em um
trabalho pioneiro, Marquetti lanou as bases de uma discusso sobre efeitos distributivos do
oramento participativo de Porto Alegre e, em uma pesquisa anterior, comeamos a
14

desenvolver algumas metodologias para avaliar tais efeitos, em um estudo comparativo sobre
o Nordeste (Marquetti,2003; Avritzer, 2007). No entanto, algumas lacunas importantes
permaneceram, uma vez que no foi possvel naquele momento comparar a participao no
Nordeste com a participao em outras regies do pas. No havamos ainda desenvolvido
uma metodologia capaz de associar a dimenso quantitativa da participao, expressa em
nmero de associaes civis ou quantidade de participantes ou no formato deliberativo de
algumas instituies como os conselhos de polticas, com a dimenso qualitativa destas
mesmas polticas.
O trabalho que ora apresentamos ao leitor tem como objetivo avanar a literatura existente
sobre participao em trs aspectos: em primeiro lugar, pretendemos expandir a discusso
sobre participao atravs da apresentao de um conjunto bastante amplo de casos abordados
de forma comparativa. Estamos apresentando ao leitor um elenco de 29 1 casos de participao
(vide a lista completa no anexo 1 desta pesquisa), casos estes localizados nos estados do Rio
Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Gois, Distrito
Federal e Par. Julgamos que o aumento do nmero de casos sobre participao nos permite
avaliar em que medida certas estruturas de participao se generalizaram pelo pas. Tambm
acreditamos que ao aportar literatura essa nova amostra de casos, com um grupo
heterogneo e variado de cidades, temos condio de avaliar melhor os avanos e os percalos
da participao social, assim como, de avaliar processos de empoderamento e de cooptao
envolvidos nos processos de participao social no Brasil.
Em segundo lugar, estamos analisando estes casos a partir de trs metodologias comparativas
desenvolvidas nos ltimos anos: uma metodologia de avaliao da normatividade
participativa (Faria, 2007) que compara os regimentos dos conselhos, as formas de eleio dos
seus presidentes e a presena ou ausncia de cmaras tcnicas cuja presena possibilita uma
participao mais qualificada dos atores da sociedade civil no processo de deciso sobre
diversas polticas pblicas. Desenvolvemos tambm uma metodologia de pares de cidades a
partir do trabalho anterior de Baiocchi e Heller (2007) e de Pires e Thomas (2007). Essa
metodologia tenta comparar casos semelhantes de participao em cidades com caractersticas
demogrficas e scio econmicas semelhantes. Assim, no caso desta pesquisa, comparamos
29 cidades com mais de 100.000 habitantes em diversas regies. Por fim, desenvolvemos uma
1

A pesquisa original deste projeto proposta Finep continha 36 cidades. Em algumas cidades foi impossvel
recolher dados por recusa das prefeituras. Esse foi o caso das cidades de So Bernardo do Campo, Pelotas e
Niteri. Alm disso, em quatro cidades do Par no tivemos sucesso na coleta dos dados: Ananindeua,
Castanhal, Marab e Santarm.

15

metodologia de avaliao dos efeitos deliberativos dos conselhos, a partir de uma anlise
bastante detalhada das suas atas. Esta anlise permite ver quem fala mais nos conselhos, como
os representantes do governo e da sociedade civil atuam no interior dos conselhos e se h de
fato polmica e debate no processo de deliberao no interior dos conselhos. Acreditamos que
estas trs metodologias associadas nos permitem avaliar de forma comparada os conselhos de
polticas demonstrando os seus efeitos distributivos e ou democratizantes.
Em terceiro lugar, procuramos criar uma metodologia que nos permita comparar de forma
mais sistemtica as formas de participao local no Brasil. Chamamos essa metodologia de
participao em 4 Ds. Essa metodologia nos permite analisar quatro dimenses das
instituies participativas: densidade, diversidade, durabilidade e capacidade deliberativa. De
certa forma, essas quatro categorias sintetizam o debate sobre participao em conselhos de
polticas e oramentos participativos realizado hoje no Brasil, j que elas agregam as diversas
dimenses qualitativas e quantitativas deste debate. Deste modo, possvel ir alm de uma
mera contagem do nmero de instituies participativas ou da mera atribuio de significado
origem social dos atores que se integram nos processos decisrios destas formas de
participao. Sintetizamos essas quatro dimenses da participao em um ndice que ora
apresentamos ao leitor, o IPM, (ndice de participao municipal). Atravs deste ndice
julgamos poder apresentar um balano tanto quantitativo quanto qualitativo do desempenho
das instituies de participao criadas ao nvel local no Brasil

Nesta introduo pesquisa A Dinmica da Participao Local no Brasil que, apresentamos

ao leitor brasileiro, pretendemos, em primeiro lugar, realizar uma reviso dos estudos sobre
participao realizados nos ltimos anos apontando os avanos e algumas das suas limitaes;
em seguida pretendemos apresentar os casos empricos do projeto que ora finalizamos e, a
partir destes casos, apresentaremos evidncias empricas comparadas sobre os casos
estudados.

A dinmica da participao local no Brasil

16

Os estudos sobre participao social no Brasil j completam mais de duas dcadas se

levarmos em conta os primeiros trabalhos empricos sobre associaes de bairro realizados no
comeo da redemocratizao brasileira, ainda nos anos 80 (Somarriba, 1981, Boschi,1987;
Jacobi,1986; Sader,1988; Gohn,1991; Azevedo,1991). O incio destes estudos j apontava
para algumas caractersticas de longo prazo da participao, tais como: a dinmica mais
horizontal da relao entre os atores sociais, a influncia da igreja catlica nas novas formas
de participao, uma relao de autonomia e dependncia em relao ao estado que se
expressava na maneira como os atores da sociedade civil realizavam demandas por bens
pblicos, mas tambm defendiam a autonomia das suas organizaes em relao ao estado
(Avritzer, 2004). Ao mesmo tempo, estes estudos j incorriam em algumas limitaes que
foram mantidas nos estudos posteriores sobre o assunto. Em particular eles expressavam uma
limitao em relao ao universo emprico estudado. Quase todos os estudos eram de casos
limitados s capitais das regies Sul e Sudeste do Brasil (Jacobi, 1986; Kowarick, 1980;
Somarriba, 1981; Boschi, 1987). Neste sentido, faltavam estudos sobre as demais regies do
pas e faltavam estudos comparados.
Os estudos sobre participao se sofisticaram nos ltimos dez anos a partir de um conjunto de
mudanas importantes na abordagem da participao pela literatura: a primeira delas foi a
pluralizao da participao local a partir surgimento das legislaes locais sobre conselhos
no comeo dos anos 90 e, a partir do ano 2000, com a aprovao do Estatuto da Cidade
(Saule, 2005; Brasil, 2004). Ambas as legislaes ampliaram fortemente a presena da
participao no Brasil para alm das grandes capitais das regies Sul e Sudeste que, de toda
maneira, j no concentravam a totalidade das experincias de participao. Diversas novas
dimenses foram adicionadas participao com a proliferao dos conselhos: a variao
temtica uma vez que foram implantados conselhos em diversas reas de polticas pblicas,
tais como, a sade, a assistncia social, a criana e o adolescente, entre outras (Cohn, 1994;
Fuks, 2004; Tatagiba,2002; Cortez, 2003;; Keck e Abers, 2006). Alm da variao temtica, a
questo regional adquiriu outra relevncia com a expanso dos conselhos para mdias e
pequenas cidades do Brasil. O problema da escala adquiriu relevncia (Teixeira, 2003, Faria,
2005), assim como a comparao da participao nas pequenas e mdias cidades e nas
diferentes regies do Brasil. Foi s com esta expanso que se passou tambm a questionar a
hiptese de regies participativas versus regies no participativas no Brasil com trabalhos
mostrando uma dinmica bastante mais complexa da participao, especialmente na regio
Nordeste do Brasil (Lubambo, Coelho e Mello, 2006; Avritzer, 2007). Tais trabalhos enfocam
17

a variao de desenhos na participao entre cidades das diferentes regies complexificando o

argumento dual da participao versus no participao que vinha da experincia democrtica
anterior (Lambert,1960). O trabalho ora apresentado ao leitor continua explorando este
mesmo veio apresentando resultados de pesquisa em todas as regies do Brasil e realizando
comparaes entre cidades de diferentes regies do pas.
O segundo elemento de forte mudana nos estudos sobre a participao teve como causa a
enorme expanso do Partido dos Trabalhadores (Menegello,1989; Samuels, 2004). O Partido
dos Trabalhadores a partir de 1988 vence eleies em importantes capitais do Brasil e
implementa formas especficas de participao local, entre as quais se destaca o oramento
participativo (Abers, 2000; Avritzer, 2002a; 2002b; Baiocchi, 2005; Wampler, 2008). Estas
formas de participao corroboraram alguns dos elementos presentes na literatura sobre
participao existente at aquele momento e, ao mesmo tempo, colocaram uma srie de
problemas para esta mesma literatura. Entre os pontos corroborados, a idia de uma tradio
participativa mais forte nos estados do Sul, em particular o Rio Grande do Sul, foi reforada
(Silva, 2001; Baquero, 2008; Avritzer, 2006). Alguns autores baseados nas primeiras anlises
sobre oramento participativo colocaram o problema da relao entre sociedade civil e
sociedade poltica (Dagnino, 2002; Houtzager e Lavalle, 2004). Neste caso, as sinergias entre
o Partido dos Trabalhadores e a dinmica participativa local foram fortemente ressaltadas
(Baiochi, 2003; 2005). Outros autores colocaram a questo da escala nas prprias
experincias de participao poltica (Silva,2001; Faria,2005). E outros colocaram a questo
da perda da autonomia (Baierle, 2003). No conjunto, o papel do Partido dos Trabalhadores
nas experincias sobre participao, levou a literatura sobre o assunto a complexificar a
relao entre sociedade civil, sociedade poltica e experincias participativas. Novas
categorias analticas surgiram tais como associativismo, vontade poltica e capacidade
distributiva, categorias que levaram a relativizao do papel do associativismo civil em
experincias para alm da experincia de Porto Alegre (Silva, 2001; Avritzer e Navarro, 2003;
Wampler, 2008). Assim, a entrada do Partido dos Trabalhadores na discusso sobre a
participao levou a uma sofisticao do marco de anlise e das abordagens acerca da
participao.
Duas grandes preocupaes analticas marcaram a literatura sobre a participao: a
preocupao com os efeitos democrticos da participao dos atores da sociedade civil nas
polticas sociais e a preocupao com os efeitos distributivos da participao social. A
literatura sobre movimentos sociais e participao do comeo dos anos 90 assumia uma
18

relao automtica entre participao e melhoria da qualidade da democracia (Putman,1993;

Avritzer, 1994; Alvarez, Dagnino e Escobar, 1998: Costa,1994; Jacobi,1986). Uma boa parte
destes estudos apenas mostrava a presena dos atores de baixa renda ou o nmero de
associaes civis envolvidas nas polticas participativas como evidncia dos seus efeitos
democratizantes. Dispensava-se a demonstrao de uma relao entre as prticas implantadas
em uma determinada forma de participao e os seus efeitos democratizantes. Estudos
originados na academia Norte-americana sobre um marco genrico de democracia
deliberativa foram introduzidos no Brasil a partir do ano 2000 e passaram a auxiliar na
complexificao das anlises sobre os efeitos democrticos da participao. Um conjunto de
categorias foi incorporado aos estudos sobre participao entre as quais valeria a pena
destacar o conceito de efetividade deliberativa (Cunha, 2007;Almeida, 2006; Avritzer, 2007).
Ao mesmo tempo, a grande variao dos resultados dos processos participativos tornou
possvel perceber que no apenas o empoderamento ou a democratizao constituam efeito
da participao, mas tambm a cooptao (Dagnino,2002; Wampler, 2008). Assim, tornou-se
clara a necessidade de avanar na direo de refinar o marco analtico empregado nos estudos
sobre participao.
Este relatrio procura avanar na direo de refinar um pouco mais o conceito de efetividade
deliberativa. J havamos em pesquisa anterior desenvolvido um conceito de efetividade
deliberativa ligado aos assuntos discutidos no interior de organismos participativos, tais como,
os conselhos ou os conselhos do oramento participativo (Avritzer, 2007). O pressuposto
deste mtodo que instituies participativas podem deliberar sobre elementos importantes
das polticas pblicas nas reas de sade ou de polticas urbanas, ou podem se constituir em
meros rgos corroboradores destas polticas. No nosso trabalho anterior, analisamos as atas
de conselhos de sade e da criana e do adolescente na regio Nordeste mostrando diferentes
efeitos dos processos deliberativos. Ao diferenciar estes efeitos, mostramos variaes na
efetividade deliberativa dos conselhos. Neste trabalho avanamos um pouco mais em relao
ao trabalho anterior adotando um mtodo qualitativo de anlise das falas dos conselheiros: a
anlise documental das atas das reunies teve como objetivo visualizar como se d a
participao nos conselhos e qual espao as falas ocupam. Procuramos, assim, analisar os
discursos polticos produzidos pelos atores no processo deliberativo diferenciando os
diferentes graus de argumentao no interior destas instituies, elemento central na teoria
deliberativa. Algumas lacunas ainda constavam no nosso trabalho anterior sobre deliberao,
em especial uma certa invisibilizaao da questo de gnero (McDowell dos Santos, 2007). Os
19

diferentes artigos apresentados neste relatrio, iro tentar diferenciar comparativamente,

atravs de um mtodo emprico e qualitativo, o grau de deliberao existentes nas diferentes
formas de participao diferenciando os atores que falam no interior dos conselhos de acordo
com a renda o gnero e o pertencimento sociedade civil.
Uma segunda questo tambm preocupou diversos tericos da participao, qual seja, a
capacidade das formas de participao de aumentar o acesso da populao de baixa renda a
bens pblicos. Mais uma vez, seria importante apontar que os primeiros textos sobre
participao assumiam uma quase automaticidade entre participao e maior acesso da
populao de baixa renda a bens pblicos. Para muitos autores, bastava mostrar a condio
scio-econmica dos participantes para corroborar tal suposio (Baierle, 1998; Santos, 1998;
Avritzer, 2002b). O primeiro texto a avanar metodologicamente na identificao da relao
ente participao e acesso a bens pblicos foi Marquetti (2003). Neste artigo, o autor
estabeleceu uma correlao entre os planos de investimentos gerados pelo oramento
participativo e a incidncia da pobreza na cidade de Porto Alegre, mostrando uma forte
correlao ente oramento participativo e acesso da populao de baixa renda a bens pblicos.
No entanto, Marquetti ainda esbarrou em um problema de causalidade na medida em que o
seu trabalho no foi capaz de mostrar que todos os bens pblicos distribudos pelos planos de
investimentos foram deliberados pelo oramento participativo. Uma segunda metodologia
para identificar efeitos distributivos das polticas participativas foi desenvolvida por Coelho
(2006). A autora diferenciou as regies de So Paulo de acordo com o IDH-M e mostrou a
diferena no acesso sade nas diferentes regies da cidade de So Paulo (Coelho, 2006). No
entanto, Coelho, da mesma maneira que Marquetti no procurou demonstrar a causalidade
entre as decises tomadas em conselhos de sade e os aportes financeiros s diferentes
regies. Resta, assim, um problema metodolgico de identificar correlaes entre decises de
distribuio de recursos em reas como a sade, polticas urbanas e da criana e do
adolescente realizadas em instituies como os conselhos e OPs e a distribuio posterior
destes recursos.
Uma segunda metodologia desenvolvida para identificar essa correlao entre participao e
distribuio de bens pblicos a chamada metodologia dos pares de cidades. Essa
metodologia inicialmente utilizada em uma pesquisa sobre oramentos participativos
(Baiocchi, Heller e Silva, 2007; 2009), tem como objetivo isolar a participao como varivel
para poder analisar melhor os seus resultados. Aplicamos a metodologia de pares de cidades
para realizar algumas comparaes entre cidades semelhantes algumas com e outras sem
20

processos participativos - em pesquisas anteriores (Pires e Thomas, 2007; Avritzer, 2007). Os

resultados mostraram, para cidades do Nordeste, a relevncia da participao para a realizao
de reformas administrativas e para a gerao de polticas distributivas. Nesta pesquisa estamos
ampliando a comparao entre pares de cidades com o objetivo de analisar o efeito da
participao entre cidades de diferentes regies. Na prxima seo desta introduo, iremos
analisar as principais cidades abordadas na pesquisa tentando analisar as caractersticas do
processo de expanso da participao a partir de um conjunto mais amplo de cidades
localizadas em diferentes regies do pas.

O Contexto da Participao Local no Brasil

A pesquisa Participao e (Re)distribuio nas Polticas Pblicas no Brasil cujos resultados
apresentamos neste relatrio foi realizada em 29 cidades de oito estados. Voltamos a abordar
cidades cuja relevncia para as polticas participativas no Brasil central, tais como, Porto
Alegre, Belo Horizonte e So Paulo. Estas so cidades nas quais tiveram origem uma parcela
significativa dos movimentos sociais durante a redemocratizao, como foi o caso do
movimento de sade e do movimento pela reforma urbana (Coelho, 2004; Cortez, 2005;
Avritzer, 2009). Incorporamos na nossa amostra, alm destas cidades, outras capitais
importantes como Rio de Janeiro, Florianpolis, Braslia, Belm e Goinia. Estas so cidades
relevantes para se estudar a participao, mas com diferentes perfis: o Rio de Janeiro teve
importantes movimentos durante a redemocratizao (Gay, 1994), mas no se firmou como
uma cidade importante para as polticas participativas no Brasil. Braslia, Goinia e Belm
tiveram experincias participativas pontuais durante governos do Partido dos Trabalhadores,
mas no chegaram a ter as suas experincias comparadas sistematicamente com outras
cidades do Brasil.
Incorporamos nossa amostra cidades importantes de porte mdio que no so capitais, mas
tiveram experincias importantes de participao, tais como, Campinas, Sorocaba e So
Bernardo do Campo no estado de So Paulo; Uberlndia e Juiz de Fora no estado de Minas
Gerais; Volta Redonda e Niteri no estado do Rio de Janeiro, Chapec em Santa Catarina e
Novo Hamburgo e Pelotas no Rio Grande do Sul e outras cidades de tamanho semelhante nos
estados de Gois e do Par. Tivemos dois objetivos ao incorporar esse nmero de cidades de
mdio e grande porte na amostra a ser estudada. O primeiro deles foi comparar o processo
participativo nas capitais com cidades de mdio ou grande porte nos estados de So Paulo,
21

Minas Gerais e Rio Grande do Sul. A participao nas grandes capitais foi mais estudada do
que nestas cidades que, com poucas excees, foram muito pouco analisadas (Carvalho, 1995;
Teixeira, 2003). No existem tambm muitos estudos comparativos entre as experincias de
participao em cidades de mdio porte, especialmente as do estado de So Paulo e outras
cidades com caractersticas semelhantes em estados como Minas Gerais, Gois e Par. No
entanto, sabemos que experincias de participao so mais comuns nestas cidades do que nas
grandes capitais (Wampler, 2008) e que estas cidades tm maior capacidade tributria e um
pouco menos de visibilidade na luta poltica nacional aumentando, assim, a capacidade de
gerar experincias bem sucedidas.
Os primeiros estudos empricos que realizamos foram uma tentativa de comparar a
organizao da participao em todas as 29 cidades com as quais trabalhamos. Algumas
informaes preliminares so relevantes: os nmeros de conselhos nas cidades brasileiras com
mais de 100.000 habitantes variam de um mnimo de seis a um mximo de 28. O nmero
mnimo quase que corresponde aos conselhos que so exigidos por lei que so os de sade,
assistncia social, e da criana e do adolescente. interessante notar que h uma evoluo
positiva no nmero mnimo de conselhos entre 1997 e 2008 expressa na passagem de um
patamar mnimo de dois casos em Aparecida de Goinia e trs em Uberlndia para no mnimo
6 conselhos por cidade em 2008. Assim, possvel afirmar que os conselhos esto presentes
acima do seu nmero mnimo nas cidades com mais de 100.000 habitantes no Brasil. H uma
segunda observao importante em relao aos conselhos que a evoluo positiva do
nmero agregado de conselhos que passa de 274 em 1998, para 373 em 2004 e 490 no ano de
2008. Assim, possvel afirmar que o processo de criao de conselhos de polticas em novas
reas de polticas pblicas continua em expanso no Brasil. importante tambm fazer
algumas anlises comparativas entre capitais e cidades de porte mdio.
Tabela 1: Nmero de conselhos em cidades com mais de 100.000 habitantes
Nmero de Conselhos
por gesto
Distrito
Federal
Gois

Nmero
mdio de
Conselhos

19972000

20012004

20052008

Distrito Federal

--

--

26

--

Goinia
guas Lindas de Gois
Anpolis
Aparecida de Goinia

13
6
14
2

23
6
24
5

27
6
46
8

21
6
28
5
22

Luzinia
Rio de Janeiro
Rio de
Petrpolis
Janeiro
Volta Redonda
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Minas
Montes Claros
Gerais
Poos de Caldas
Uberlndia
So Paulo
Campinas
So Paulo
Cubato
Sorocaba
Porto Alegre
Rio
Grande do Novo Hamburgo
Sul
So Leopoldo
Blumenau
Santa
Chapec
Catarina
Lages
Par
Belm

11
22
13
7
21
20
7
5
3
13
16
6
7
20
14
7
13
12
16
6

16
26
20
10
24
22
-13
15
19
27
6
8
21
15
10
17
20
19
7

18
27
21
10
28
25
20
23
17
13
29
6
8
23
19
15
23
22
20
10

15
25
18
9
24
22
14
14
12
15
24
6
8
21
16
11
18
18
18
8

Total
274
373
490
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

Ao se comparar os nmeros bsicos sobre conselhos nas capitais e nas cidades de porte mdio
no Brasil se percebe uma diminuio da distncia entre capitais e cidades de porte mdio ao
longo do tempo. As capitais com uma boa infra-estrutura participativa em 1997 tinham em
mdia 20 conselhos. possvel deduzir a partir dos trabalhos existentes sobre o tema que os
conselhos se expandiram a partir da primeira metade do anos 90 para reas no obrigatrias,
tal como polticas urbanas, meio ambiente, setores especficos como os idosos ou os
deficientes (Tatagiba, 2004). No caso da tabela 1 acima, possvel ver as seguintes cidades
com um nmero de conselhos em torno de 20 unidades: Belo Horizonte, Goinia, Porto
Alegre e So Paulo. Quando comparamos as cidades acima, com cidades como Juiz de Fora,
Uberlndia, Campinas, Chapec, Petrpolis, Novo Hamburgo, Anpolis e Blumenau,
percebemos que a variao no nmero de conselhos nas cidades de porte mdio maior do
que na capitais analisadas acima durante o perodo analisado. Nessse segundo grupo, o
nmero de conselhos em 1997, varia entre 20 em Juiz de Fora - nmero esse semelhante aos
das capitais analisadas - e trs em Uberlndia. Blumenau e Chapec com a presena de 13 e
12 conselhos respectivamente e Campinas (16) Anpolis (14) ficam em uma posio
intermediria. O que foi possvel perceber atravs dos dados coletados na pesquisa foi uma
convergncia no nmero de conselhos entre as capitais e as cidades de mdio porte ao longo
da ltima dcada. Assim, por exemplo, Campinas e Belo Horizonte quase se igualam no
23

nmero de conselhos e diversas das cidades de porte mdio analisadas ultrapassam Goinia no
nmero de conselhos nelas criados at 2008.
Na medida em que transitamos de elementos mais gerais e quantitativos sobre os conselhos
nas 27 cidades integrantes da pesquisa e passamos a analisar caractersticas internas dos
conselhos, passamos a perceber um conjunto diferente de questes. Em primeiro lugar, no que
diz respeito ao nmero de membros dos conselhos, temos apenas cinco casos de conselhos
com menos de 10 membros, casos estes concentrados nas regies Norte e Centro Oeste.
Temos tambm 12 conselhos com mais de 30 membros, seis concentrados na regio Sul e 4
na regio Sudeste. Este primeiro dado, j mostra um certo padro em relao as principais
regies do Brasil. As regies Sul e Sudeste parecem ter um padro de conselhos com um
maior numero de membros e as regies Centro-Oeste e Norte com um menor nmero de
membros, o que corresponde a uma certa padro analtico presente na literatura. A regio
Nordeste, de acordo com dados de pesquisa anterior, parece ser a mais homognea com 28
dos 35 conselhos estudados na regio tendo entre 10 e 20 membros (Avritzer,2007).

Tabela 2: Nmero de Membros do Conselho por Regio

Regio
Menos de 10 De 10 a 20 De 21 a 30 De 31 a 40 De 41 a 50 Total
Norte
2
1
0
0
0
3
Centro-Oeste
3
11
2
2
0
18
Sudeste
0
23
7
4
0
34
Sul
0
14
6
4
2
26
Nordeste
0
28
7
0
0
35
Total
5
77
22
10
2
116
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

Quando passamos de uma anlise mais quantitativa acerca dos conselhos para as formas de
organizao interna dos mesmos, o primeiro elemento que podemos apontar a consolidao
de uma estrutura baseada em quatro elementos institucionais: deciso em plenrio, secretaria
executiva, presena de mesa diretora e existncia de comisses temticas. Alguns destes
aspectos so quase obrigatrios, como o caso da tomada de deciso plenrio. No entanto,
vale a pena lembrar que os conselhos poderiam hipoteticamente tanto estar estruturados com
decises tomadas em plenrio quanto com decises tomadas pela mesa diretora, mas a
segunda possibilidade no se efetivou historicamente. So dois formatos os que mais chamam
24

a ateno entre os conselhos estudados: a presena de comisses temticas e das conferncias

municipais. Ambos os formatos esto diretamente ligados ao aumento da capacidade
deliberativa dos conselhos. No caso das comisses temticas, j demonstramos em trabalhos
anteriores (Avritzer, 2007) que a sua presena qualifica o processo deliberativo.
Tabela 3: estrutura organizacional dos conselhos
n
Plenrio
81
Mesa Diretora
75
Secretaria Executiva
78
Comisses Temticas
76
Conferncia Municipal
59

%
95,29
88,24
91,76
89,41
69,41

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

Conselhos sem comisses temticas acabam discutindo apenas aspectos muito gerais das
polticas sociais dos quais eles esto encarregados de deliberar. Com comisses temticas
possvel aprofundar o debate sobre aspectos especficos das polticas sociais vinculadas a
conselhos especficos. No entanto, nem todos os conselhos pesquisados possuem comisses
temticas, tal como aponta a tabela 3 acima. De acordo com os dados da tabela as comisses
temticas esto presentes em 89,41% dos casos examinados. Assim, vale a pena examinar em
quais conselhos e em quais regies a sua incidncia mais elevada.

A participao da sociedade e a deliberao no interior dos conselhos:uma anlise das capitais

Na discusso acadmica e poltica sobre os efeitos democratizantes da participao social,
dois debates se tornaram relevantes. Um primeiro debate diz respeito participao da
sociedade civil nos conselhos de polticas pblicas e um segundo debate tem abordado os
efeitos democratizantes desta participao. A anlise sobre a participao dos atores da
sociedade civil nos conselhos teve claramente duas fases: em uma primeira fase tratava-se
apenas de mostrar a presena no interior dos conselhos de atores representantes de
25

associaes comunitrias, ou de associaes ligadas sade ou associaes ligadas ao meio

ambiente e assim por diante. Uma vez demonstrada a presena destes atores tratava-se de
mostrar, atravs das variveis renda e educao, como a presena destes atores j constitua
um elemento democratizante (Gohn,1991; Landin,1993; Dagnino, 2002; Scherer-Warren,
2000; Avritzer, 2004). Com o tempo esse tipo de abordagem foi se mostrando insuficiente. A
emergncia de uma literatura sobre democracia deliberativa (Cohen,1997; Fung e Wright,
2003) foi a principal influncia para se apontar a limitao destes estudos. Segundo diversos
autores, no ficava suficientemente claro se a presena dos atores da sociedade civil nos
conselhos de polticas pblicas permitia de fato a democratizao destes ltimos
(Tatagiba,2002).
O avano dos estudos sobre a participao da sociedade civil nos conselhos se deu na direo
de analisar o que se tem chamado de efetividade deliberativa. A literatura sobre efetividade
relativamente grande e versa mais sobre a efetividade do direito do que sobre a efetividade da
participao (ODonnnell, 1996, ODonnell et all, 2000; Matta,1985). Nesta literatura fica
claro um trao da formao poltica brasileira que a incapacidade de implementar
administrativamente elementos presentes na lei. No caso da literatura sobre efetividade
deliberativa tomou-se o mesmo caminho, qual seja, partir da legislao sobre a participao
da sociedade civil nos conselhos, aferir a presena destes atores e verificar qual a
capacidade de expresso destes atores no interior destas instituies. Para conseguir aferir esta
relao iniciamos um trabalho com anlise de atas de reunies de conselhos em 2007, trabalho
esse que ampliamos no presente trabalho no qual so analisadas 1.116 atas de capitais e 652
atas de cidades de porte mdio. O primeiro elemento que analisamos nestas atas o que
denominamos de vocalizao, isso , quem fala nas reunies dos conselhos. Analisamos as
reunies de conselhos em seis capitais, Belo Horizonte, Porto Alegre, Belm, So Paulo,
Florianpolis e Rio de Janeiro. Tambm analisamos essa mesma questo em cinco cidades de
mdio porte, Campinas, Montes Claros, Blumenau, Juiz de Fora e Anpolis. Em todos os
casos analisamos os conselhos de sade e de assistncia social. Os dados esto apresentados
nas tabelas 4 e 5 abaixo.

O primeiro dado que vale a pena apontar uma enorme convergncia no que diz respeito
chamada fala dos usurios. A expresso verbal constitui certamente um parmetro
importantssimo para se aferir a deliberao, ainda que ele no possa se constituir no nico
26

parmetro. Ela expressa tanto proposta quanto a avaliao acerca das falas feitas pelo
governo. A fala dos usurios de polticas de sade alcana a marca dos 44,84% do total das
falas de conselheiros em Belm e um mnimo de 29,75 % em Belo Horizonte.

Tabela 4: Vocalizao nos conselhos de sade em seis capitais

Segmento

Belm

Belo
Horizonte
9,56

Distrito
Federal
13,26

Florianpolis

Porto
Alegre
14,00

Rio de
Janeiro
7,57

So
Paulo
6,09

0,90
12,64
Ator externo2
governo
Ator externo
0,97
2,60
2,04
0,71
7,42
2,60
3,57
sociedade
Ator externo NI
0,15
5,27
1,32
1,04
8,45
4,82
0,93
Segmento Governo
18,19
7,66
26,50
17,76
8,99
8,60
9,92
Segmento NI
1,20
24,28
3,06
16,72
3,27
15,14
13,04
Segmento Prestador
0,00
0,45
4,59
0,52
2,94
0,97
1,00
Segmento
31,21
18,34
12,43
9,14
6,92
16,83
18,54
Trabalhador
Segmento Usurio
44,84
29,75
27,02
37,46
45,58
39,88
43,96
Segmento Comisso
2,40
1,17
9,17
2,07
2,24
0,72
7,92
Plenrio
0,15
0,12
0,41
1,04
0,20
0,63
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,80
0,20
0,91
0,00
2,25
0,63
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
105,61
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

Vale pena tambm comparar a participao da sociedade civil com a participao do

governo. A participao do governo significativamente mais baixa do que a dos usurios em
todas as capitais pesquisadas, apesar de internamente ela variar bastante. Ela adquire um
mximo de 26,50% das falas no Distrito Federal e um mnimo de 7,66% em Belo Horizonte.
possvel agregar a participao do governo com a participao de atores externos do
governo que, em geral, so pessoas da administrao que so convidados a participar e tratar
de assuntos especficos nos conselhos. Neste caso, a participao, no total de falas, adquire
30,40% em Florianpolis e 17,22% em Belo Horizonte. Por ltimo, vale a pena ressaltar a
participao dos trabalhadores em sade que em cidades como Belm que alcana a marca de
31,21% e em So Paulo e Belo Horizonte onde alcanam a marca de 18%. Assim, no caso das
capitais possvel afirmar, no caso dos conselhos de sade, e como veremos mais abaixo dos
conselhos de assistncia social, que esses so efetivamente formas de vocalizao dos atores
no estatais. As questes nas quais essa vocalizao se d e, a forma como os temas so
debatidos, essencial para o entendimento sobre a capacidade deliberativa dos conselhos.
2

Por ator externo (governamental ou sociedade civil) estamos considerando as pessoas que participam das
reunies dos conselhos, mas no so membros ou conselheiros. Eles, geralmente, podem falar nas reunies sem
ter direito de voto.

27

Para aferir tal questo levantamos dados sobre quem faz propostas nos conselhos de sade e
se essas propostas so debatidas pelos atores que participam dos conselhos. A tabela 5 abaixo,
demonstra os principais dados a respeito. Em primeiro lugar, chama a ateno o alto nmero
de propostas feitas pelo segmento dos usurios. Os usurios so os principais proponentes em
quatro das seis cidades analisadas, perdendo apenas para categoria no identificada 3 em Belo
Horizonte e Belm que so conselhos que convidam frequentemente participantes externos.
Se levarmos em considerao que a dificuldade de identificar falas de usurios muito maior
do que de identificar as falas do governo possvel supor que os usurios so os grandes
proponentes em todos os casos.

Tabela 5: Principais apresentadores de propostas nos conselhos de sade em capitais

selecionadas
Proposta por segmento
Ator externo governo
Ator externo Sociedade Civil
Atore externo NI
Segmento Governo
Segmento NI
Segmento Prestador
Segmento Trabalhador
Segmento Usurio
Total

Belm

Belo
Horizonte

Distrito
Federal

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

So
Paulo

0.60
0.00
0.00
6.55
36.51
0.20
16.67
26.98

13.12
2.82
2.96
3.81
34.70
0.28
19.18
16.50

17.91
3.72
0.68
11.15
31.42
2.70
5.74
20.95

11.06
1.13
0.68
16.03
21.90
0.00
8.80
34.09

8.57
3.85
21.63
7.07
7.92
1.50
2.78
25,91

5.87
2.06
2.06
6.67
30.48
0.48
15.08
31.90

2.37
3.12
1.19
6.82
23.89
1.04
11.87
40.80

No entanto, ainda que seja possvel demonstrar a freqncia da fala dos usurios nos
conselhos de sade, importante saber se as propostas feitas foram seguidas de debates. A
presena de debates fundamental para aferir a qualidade do processo deliberativo (Dryzek,
2006), uma vez que seria possvel supor que as propostas que so feitas pelos usurios ou pelo
governo no so debatidas pelo conselho em geral. Assim, a categoria que, na nossa opinio,
3

A categoria no identificada representa aqueles atores cuja fala no foi possvel de ser tratada a nenhum dos
membros do conselhos. Os motivos para tal fato podem ser de natureza variada entre os quais vale a pena
ressaltar a deficincia na elaborao das atas que assumem um formato mais genrico na sua redao. No
entanto, no caso de uma cidade como Belo horizonte com um percentual muito alto de falas no identificadas
possvel sugerir uma participao mais alta dos usurios e tambm do governo que so os principais
vocalizadores.

28

melhor expressa a capacidade deliberativa presente nos conselhos a categoria debates, isso
, quais propostas so debatidas pelos conselhos e quais segmentos participam destes debates.
Podemos perceber, atravs dos dados da tabela 6 abaixo, quais so os segmentos que mais
participam dos debates realizados no interior dos conselhos. Em primeiro lugar destaca-se, tal
como nas duas tabelas anteriores, o segmento usurio. Ele o que mais participa dos debates
no interior dos conselhos de sade em todas as situaes. Vale a pena tambm notar a alta
participao dos atores externos de governo, que so convidados as reunies pelo fato das
suas aes terem incidncia sobre as polticas de sade.
Tabela 6: Segmentos que participam dos debates em capitais selecionadas
Segmento

Belm

Belo
Horizonte

Distrito
Federal

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

So
Paulo

Ator externo governo

1,03
11,66
15,42
17,61
16,53
10,86
Ator externo Sociedade
1,03
2,72
3,85
0,42
8,28
1,99
Atore externo NI
0,21
4,12
2,04
1,13
9,64
3,07
Segmento Governo
20,25
7,93
27,44
21,13
9,19
7,68
Segmento NI
0,82
26,00
1,13
0,00
2,41
15,42
Segmento Prestador
0,00
0,54
5,90
0,85
3,01
1,19
Segmento Trabalhador
31,76
17,88
11,56
10,99
7,15
17,01
Segmento Usurio
42,55
27,32
29,25
45,21
42,81
40,33
Segmento Comisso
2,26
1,52
2,95
1,27
0,72
0,51
Plenrio
0,10
0,12
0,23
0,56
0,26
0,51
Mesa Diretora
0,00
0,19
0,23
0,85
0,00
1,42
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

6,90
3,89
1,03
10,89
6,41
1,23
19,81
44,65
5,17
0,00
0,00
100,00

As trs tabelas acima nos permitem identificar um forte componente deliberativo nos
conselhos de sade. Esse componente deliberativo se expressa em trs elementos: em
primeiro lugar em um forte uso da fala por estes atores nas reunies dos conselhos de sade.
Os representantes de usurios fazem mais uso da palavra do que os representantes do governo,
o que indica uma forte capacidade de expresso de idias e interesses nestes conselhos. Em
segundo lugar, possvel perceber uma capacidade de transformar a expresso na feitura de
propostas sobre a rea de sade, isso , as falas dos atores incidem de fato sobre polticas e
no so apenas manifestaes genricas de idias. As principais propostas na rea em todas as
capitais so feitas pelos representantes dos usurios nos conselhos. Em terceiro lugar,
importante destacar que diversas das propostas feitas so polmicas e h um debate no qual os
usurios participam de forma significativa. Podemos, assim, falar no caso dos conselhos de
sade das capitais analisadas em um forte componente deliberativo.
29

 interessante realizar uma comparao entre a participao e a fala nos conselhos de sade
nas capitais e em outros conselhos e em outras cidades. Comparando a propenso fala nos
conselhos de sade e de assistncia social nas mesmas cidades/capitais, encontramos
diferenas significativas. Em primeiro lugar, a maior incidncia de falas varia entre as
cidades. O governo o que mais fala nas cidades do Rio de Janeiro e Florianpolis e Belo
Horizonte. O setor de prestadores de servios o que mais fala na cidade de So Paulo, ,
ainda que a distncia entre prestadores de servios e usurios seja bastante pequena. Os
usurios so os que mais falam apenas na cidade de Porto Alegre. Essa diferena entre a
incidncia de falas nos dois tipos de conselhos significativa, ainda que no podemos, a
princpio, qualificar um conselho como sendo menos deliberativo apenas pela menor
incidncia de falas de usurios ou pela maior incidncia de falas do governo.

Tabela 7:Vocalizao nos conselhos de assistncia social

Vocalizao por segmentos nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Segmento
BH
Florian
POA
RIO
SP
polis
Ator externo governo
12,98
8,22
3,56
8,61
5,91
Ator externo Sociedade Civil
4,86
2,69
0,32
9,44
3,00
Atore externo NI
2,97
0,22
2,04
9,71
3,10
Segmento Governo
35,24
26,86
18,71
21,97
11,73

Mdia
7,86
4,06
3,61
22,90

Segmento NI
Segmento Prestador

4,28
15,74

19,94
9,97

4,80
4,13

11,64
16,67

30,86
14,35

14,30
12,17

Segmento Trabalhador
Segmento Usurio

4,86
11,82

11,06
10,77

2,43
63,61

10,06
9,85

7,60
13,51

7,20
21,91

Segmento comisso
6,02
8,37
0,21
0,34
9,29
4,85
Plenrio
0,94
1,75
0,10
1,52
0,66
0,99
Mesa Diretora
0,29
0,15
0,10
0,21
0,00
0,15
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

No entanto, notamos diferenas significativas nas duas outras medidas utilizadas que nos
permitem apontar para uma menor efetividade deliberativa no caso da assistncia social.
Quando aferimos a fala dos usurios nos debates nos conselhos de assistncia social,
percebemos que de fato eles se expressam pouco. Nos assuntos considerados polmicos e
sobre os quais houve debate nos Conselhos de Assistncia Social nas capitais, apenas em
Porto Alegre essas fala constituram a maioria das falas nos debates. Mais uma vez,
30

necessrio afirmar que no se trata de supor que para haver efetividade deliberativa os
conselheiros tm que se expressar mais do que os representantes do estado. Apenas precisa
haver uma proporcionalidade entre os dois tipos de fala. As falas dos conselheiros da
assistncia social nos debates destes conselhos ficaram em uma mdia de 10,98% na
assistncia social, ao passo que elas alcanaram a marca de 40% na sade, em quatro das seis
capitais analisadas. Assim, os dados pesquisados permitem, de fato, supor uma variao na
capacidade de expresso dos diferentes membros de conselhos. Explicamos essa variao de
duas maneiras: em primeiro lugar, vale a pena apontar uma trajetria menos mobilizadora dos
atores sociais da rea de assistncia social no Brasil quando comparada com a sade. Essa
trajetria se expressou em diferentes momentos: durante o processo constituinte houve maior
mobilizao e visibilidade da rea sade do que da rea de assistncia social. O mesmo
ocorreu durante a implantao dos conselhos no perodo imediatamente posterior
Constituinte. Em segundo lugar, existem tambm caractersticas dos usurios nas duas reas
que nos permitem diferenci-las. O usurio da assistncia social frequentemente uma pessoa
de menor renda e necessidade dos servios ao passo que frequentemente o usurio da sade
uma pessoa com maior renda e escolaridade buscando melhorar os servios de sade na sua
regio (Cunha, 2009). Assim, possvel apontar uma diferena de perfil que gera uma
diferena no uso da palavra e que afeta a capacidade deliberativa dos conselhos. O que
importante analisar em que medida o diferente uso da palavra afeta tambm o acesso da
populao a bens pblicos distribudos pelo governo. Antes de analisar essa questo
pretendemos analisar um segundo grupo de conselhos, aqueles localizados em cidades de
porte mdio no Brasil.
A participao da sociedade e a deliberao no interior dos conselhos:uma anlise das cidades
de porte mdio
A anlise dos processos deliberativos em cidades de mdio porte deve levar em conta as
diferenas entre essas cidades e as grandes capitais analisadas acima. Diversas diferenas so
importantes entre as quais valeria a pena destacar: as capitais foram a sede de importantes
movimentos nas reas da sade, da assistncia social e da criana e do adolescente durante a
democratizao brasileira. A origem do movimento popular de sade na zona leste da cidade
de So Paulo no pode ser desprezada, assim como, a sua forte insero posterior em Belo
Horizonte. A forte presena do movimento sanitarista na cidade do Rio de Janeiro tambm
deve ser levada em considerao. E, no caso de Porto alegre, temos a presena forte do
movimento comunitrio com importantes aes na rea de sade (Reos, 2003). Assim, temos
31

um ncleo de cidades nas quais a trajetria anterior da sociedade civil apoiou e/ou facilitou
fortemente a organizao de alguns conselhos. Foi tambm possvel observar na discusso
que fizemos acima sobre a expanso dos conselhos nas capitais e cidades de porte mdio no
Brasil que a expanso dos conselhos nestas cidades adquiriu um maior vigor posteriormente,
isso , a partir do ano 2000 (vide tabela 1). Cidades como So Paulo, Belo Horizonte e Porto
Alegre criaram um nmero importante de conselhos no comeo dos anos 90 (Tatagiba, 2004),
e expandiram fortemente esse nmero nas administraes ligadas ao Partido dos
Trabalhadores que chegaram ao poder em 1988 em Porto Alegre e So Paulo e em 1993 em
Belo Horizonte. O Rio de Janeiro constitui a exceo quando pensamos na ampliao da
estrutura de conselhos nas capitais.
Quando comparamos o nmero de conselhos nas grandes capitais brasileiras com o nmero de
conselhos nas cidades de porte mdio observamos dois fenmenos: o primeiro deles uma
discrepncia no nmero de conselhos criados at o ano 2000. A mdia de conselhos nas
cidades de porte mdio era baixa at este momento, envolvendo, em torno, de 7 conselhos por
cidade. As excees importantes a esse respeito so as cidades que introduziram participao
ainda ao final do perodo autoritrio: Juiz de Fora em Minas Gerais, Lajes em Santa Catarina
seriam os casos mais importantes. Em segundo lugar, h um outro fenmeno importante de
ser observado que o crescimento do nmero de conselhos entre os anos 2000 e 2004. Esse
crescimento de dois tipos: existem cidades com um baixssimo nmero de conselhos, tais
como, Aparecida de Goinia, Cubato, Montes Claros, Poos de Caldas, So Leopoldo,
Sorocaba, Uberlndia e Volta Redonda. Todas essas cidades tinham entre 2 e 7 conselhos no
ano 2000. Um segundo caso, de cidades de porte mdio que j tinham um nmero de
conselhos semelhante ao das grandes capitais no ano 2000. Aqui devem ser mencionadas as
cidades de Anpolis, Campinas, Chapec, Juiz de Fora, Lajes, Novo Hamburgo e Petrpolis.
A maior parte dessas cidades teve alguma presena de movimentos sociais democratizantes
ainda nos anos 80, tal como foi o caso de Juiz de Fora, Campinas e Novo Hamburgo. Em
terceiro lugar, vale a pena observar um certo processo de equalizao no nmero de conselhos
que abrange quase todas as cidades pesquisadas com exceo de 4 cidades, duas em Goinia e
duas no interior de So Paulo (guas Lindas de Lindia, Aparecida de Goinia, Cubato e
Sorocaba). A questo que se coloca uma vez percebidas essas caractersticas mais gerais : em
que medida a homogeneizao no nmero de conselhos entre as cidades de porte mdio
conduziu a um aumento na capacidade deliberativa presente nestes conselhos?

32

Para responder a essa pergunta iremos proceder a uma comparao das discusses nestes
conselhos. Realizamos nestas cidades um trabalho de anlise de atas semelhante ao das
capitais analisando as atas dos conselhos de sade e de assistncia social. Analisamos 226 atas
dos conselhos de sade de 5 cidades e 222 dos conselhos de assistncia social das mesmas
cidades.

Tabela 8: Vocalizao por segmento nas cidades de porte mdio nos Conselhos de Sade (%)
Segmento
Anpolis
Blumenau
Campinas
Juiz de Fora
Montes Claros
Ator externo governo
10,78
16,83
20,33
2,71
18,09
Ator externo sociedade
3,23
1,99
8,43
1,46
1,89
Atore externo NI
1,62
3,93
5,07
3,55
4,09
Segmento Governo
28,03
14,53
15,97
12,73
18,40
Segmento NI
4,04
15,99
2,12
2,02
3,18
Segmento Prestador
10,51
2,88
6,01
5,92
4,92
Segmento Trabalhador
22,10
11,38
5,66
16,42
21,12
Segmento Usurio
18,06
32,14
33,95
54,14
27,86
Segmento Comisso
1,35
0,21
1,65
0,70
0,38
Seg. Universidade
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Plenrio
0,00
0,10
0,35
0,07
0,08
Mesa Diretora
0,27
0,00
0,47
0,28
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Em primeiro lugar, possvel observar uma presena mais fraca dos usurios em comparao
com as capitais e uma presena mais forte do governo em todas as cidades tratadas, apesar de
em apenas uma das cidades, Anpolis, o governo ter o maior ndice de vocalizao. Nos
conselhos de sade das cidades de porte mdio, a vocalizao por parte do governo que, no
caso de capitais como Belo Horizonte, Porto Alegre, Rio de Janeiro e So Paulo variou entre
7,66% e 9,92% , mais que dobrou quando passamos a analisar as cidades de porte mdio.
Ainda assim, temos em quatro dos cinco casos uma maior vocalizao dos usurios que chega
a atingir 54,14% do total das falas, no caso de Juiz de Fora. Se deixarmos de lado o caso de
Juiz de Fora, no qual a vocalizao pelos conselheiros ultrapassa todas as capitais, em todos
os outros quatro casos, a vocalizao fica em torno de dez pontos percentuais abaixo,
portanto, do ndice de vocalizao nas capitais. Vale a pena pensar o significado destes dados.
Evidentemente, no possvel nem desejvel defender que a efetividade deliberativa dos
conselhos esteja baseada apenas na manifestao dos usurios nos conselhos de sade. No

33

entanto, o diferencial de falas entre os membros do governo e da sociedade civil sugere uma
maior capacidade de agenda por parte do governo.
Foi possvel aferir tal fato ao analisar os segmentos que debatem propostas nestes conselhos
nas 5 cidades analisadas. Em primeiro lugar, foi possvel aferir que os usurios no figuram
entre os principais utilizadores da palavra em nenhum dos casos. O padro de uso da palavra
na assistncia social bastante diferente da sade, com a utilizao da palavra sendo feita
fortemente ou pelo governo, nos casos de Montes Claros, Anpolis e Blumenau ou pelo setor
de prestadores de servio em Campinas. A cidade que aparece como exceo, neste caso,
Juiz de Fora. Para entender as falar do setor sociedade civil nas cidades de Campinas e
Blumenau no campo da assistncia social seria necessrio agregar prestadores de servio e
usurios, o que leva as falas para Campinas para 23,07% e em Blumenau para 17,53%.
Chama a ateno a a fragmentao da representao da sociedade civil nestas cidades j que
que os prestadores de servio na assistncia acabam sendo as entidades de representao da
sociedade civil. No entanto, o que se destaca no caso da assistncia social nas cidades de
mdio porte a baixa utilizao da palavra pelos usurios que, no caso das cinco cidades
analisadas se situa entre 2,0% e 9% das falas (vide tabela 9 abaixo). Assim, possvel
perceber um padro diferenciado nas cidades de porte mdio com menor participao dos
atores da sociedade civil/usurios nos conselhos e maior participao do governo, padro esse
que aparece de forma mais acentuada nos conselhos de assistncia social.

Tabela 9: Vocalizao por segmento nas cidades de porte mdio (%)

Campinas
Blumenau
Anpolis
Juiz de
Fora
Ator externo governo
7,78
29,51
0,00
4,65
Segmento

Montes
Claros
5,51

Ator externo Sociedade Civil

Atore externo NI
Segmento Soc. Civil

1,81
0,45
0,00

3,89
2,72
0,00

11,36
0,00
0,00

2,84
2,33
29,20

1,05
0,26
43,83

Segmento Governo

16,38

26,60

38,64

24,03

43,31

Segmento NI

13,30

13,21

48,64

24,29

3,67

Segmento Prestador

20,45

12,90

0,00

0,00

0,00

Segmento Trabalhador
13,03
1,79
0,00
0,00
0,00
Segmento Usurio
2,62
4,63
0,00
9,30
0,00
Segmento comisso
16,83
4,14
1,36
3,10
1,57
Segmento conselho
0,81
0,31
0,00
0,00
0,00
Plenrio
6,52
0,31
0,00
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,26
0,79
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

34

Assim, podemos pensar em uma tipologia comparativa da participao nos diferentes tipos de
cidades e nos diferentes tipos de conselhos. Essa tipologia tem trs elementos principais:
Em primeiro lugar, vale a pena abordar o elemento organizacional. Os conselhos surgiram no
Brasil na primeira metade da dcada de 90 a partir da regulamentao dos artigos da
Constituio de 1988 que versavam sobre a participao nas polticas pblicas. A
regulamentao desses artigos na rea da sade e da assistncia social levou a uma primeira
onda de expanso dos conselhos que ocorreu preferencialmente nas grandes capitais. No
entanto, foi possvel observar uma grande expanso dos conselhos nas cidades de porte mdio
a partir do comeo da dcada seguinte. Vale a pena tambm observar um segundo elemento
decorrente da expanso dos conselhos: a homogeneizao de algumas caractersticas que
foram implantadas organizacionais que surgiram nos primeiros conselhos criados em grandes
capitais. Alguns elementos tais como, representao paritria da sociedade civil, existncia de
um plenrio e decises importantes tomadas em plenrio parecem ser elementos constantes da
organizao dos conselhos. Assim, seria possvel afirmar que os conselhos proliferaram, em
primeiro lugar, nas grandes capitais e, em seguida, se expandiram para as cidades de porte
mdio mantendo os mesmos elementos organizacionais. Tais elementos indicam a forte
presena de atores da sociedade civil nestas instituies, ainda que no indique que tal
presena tem o mesmo efeito democratizante em todas as situaes.

O segundo elemento dessa tipologia conduz a uma diferenciao entre os efeitos deliberativos
dos conselhos nas capitais e nas cidades de porte mdio. No foi possvel perceber uma
convergncia na efetividade deliberativa dos conselhos nas capitais e nas cidades de porte
mdio apesar da convergncia na forma de organizao nos dois casos acima mencionados.
Assim, no caso das capitais analisadas, o segmento usurio se expressou mais do que o
segmento governo em todos os conselhos de sade analisados. J no caso das cidades de porte
mdio, h uma queda na capacidade de expresso dos usurios dos conselhos de sade de
aproximadamente 10 pontos percentuais, com um caso no qual o governo se expressa mais
que a sociedade civil (Anpolis) e um caso no qual h uma convergncia entre a capacidade
de expresso dos usurios e dos trabalhadores (Montes Claros). Ainda que no seja possvel
identificar a democratizao dos conselhos com maior expresso dos atores da sociedade
civil, iremos mostrar que a baixa capacidade de vocalizao ou expresso destes, tem impacto

35

na capacidade do conselho de exercer o controle democrtico da poltica e frequentemente

tem impacto tambm na sua capacidade distributiva.
O terceiro elemento importante seria uma certa dependncia da trajetria da sociedade civil no
que diz respeito aos diferentes tipos de conselhos. Os conselhos de sade tm maior
participao dos usurios que os conselhos de assistncia social tanto nas capitais quanto nas
cidades de porte mdio. Os conselhos de sade tambm tm uma alta porcentagem de
propostas feitas pelos usurios nas cidades de So Paulo, Porto alegre, Rio de Janeiro e
Florianpolis. baixa a porcentagem de propostas feitas pelos usurios nos conselhos de
assistncia social. O mesmo padro se repete nas cidades de porte mdio. Assim, possvel
apontar uma dependncia da trajetria da atuao dos usurios ligada prpria organizao da
sociedade civil. A questo, no entanto, saber se essa diferena em capacidade de expresso
se manifesta na capacidade de controle e de distribuio de bens pblicos nestes conselhos.
Na prxima seo deste artigo iremos analisar essas duas questes.
A Participao em 4Ds
Os elementos acima apontados sobre as caractersticas dos conselhos e de outras formas de
participao em 27 cidades de grande porte e de porte mdio sugerem importantes variaes
nas formas da participao. Algumas cidades tm um maior nmero de conselhos do que
outras apontando para a relevncia do elemento densidade associativa. J outras cidades tm
maior variedade de instituies participativas utilizando a participao de forma criativa para
a soluo de problemas locais, apontando para a relevncia do elemento diversidade
associativa. Ao mesmo tempo, o sucesso inicial da participao em algumas cidades gerou
uma certa durabilidade nas instituies participativas e fez com que formas especficas de
participao durassem diversas gestes, frequentemente ligadas a mais de um partido, fato
este que no pode ser desprezado pelos estudos sobre participao. Por fim, temos a questo
da capacidade deliberativa. Mesmo em cidades que contam com o mesmo nmero de
conselhos, esses variam na sua capacidade de fazer propostas ligadas s polticas pblicas em
questo, mostrando, assim, uma diferente capacidade de deliberao. A tabela 10 abaixo
mostra a variao no que denominamos os 4 Ds da participao, densidade, diversidade,
durabilidade e capacidade deliberativa das instituies participativas.
Tabela 10: A participao em 4Ds

36

Densidade de
Instituies
Participativas
Distrito
Federal

Distrito Federal

Goinia
guas Lindas de Gois
Gias
Anpolis
Aparecida de Goinia
Luzinia
Rio de Janeiro
Rio de
Petrpolis
Janeiro
Volta Redonda
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Minas
Montes Claros
Gerais
Poos de Caldas
Uberlndia
So Paulo
Campinas
So Paulo
Cubato
Sorocaba
Porto Alegre
Rio
Grande do Novo Hamburgo
Sul
So Leopoldo
Florianpolis
Blumenau
Santa
Chapec
Catarina
Joinville
Lages
Par
Belm

-36
11
33
10
15
25
33
29,7
44,3
42,3
18,5
33,7
26,7
30
39
21
12,7
41,3
16
30,7
-37,7
38
-18,3
27,7

Diversidade de
Instituies
Participativas
(variaes de
mtodos e reas)

2
2
1
2
1
1
1
2
2
3
3
2
3
2
2
2
1
1
3
1
3
-3
3
-1
2

(em gestes)

Capacidade
deliberativa das
Instituies
Participativas

-4
4
2
3
2
2
5
5
9
4
2
3
2
4
3
4
4
9
2
6
-4
6
-2
7

0,850
1,113
1,253
1,238
1,113
1,170
0,960
1,000
1,113
1,085
1,085
1,085
1,133
1,028
1,085
1,227
1,040
1,000
1,213
1,113
1,003
1,253
1,253
1,113
1,253
0,835
1,043

Durabilidade
das Instituies
Participativas

(pelos RIs)

possvel perceber, tal como apontamos acima, que o nmero de instituies participativas
nas grandes e mdias cidades brasileiras tem crescido e se situado em um patamar acima de
20 conselhos na maior parte das cidades pesquisadas. Dezessete entre as 27 cidades
pesquisadas tem mais de vinte instituies participativas. Esse nmero, tal como apontamos
acima, corresponde a um processo de criao de conselhos muito superior exigncia da lei e
que tem feito com que um nmero bastante significativo de polticas pblicas tenha algum
elemento participativo na sua gesto. Vale a pena, mais uma vez, ressaltar os casos nos quais
o nmero de instituies participativas se situa abaixo de vinte. So apenas 7 cidades, trs
37

cidades em Gois com uma baixa tradio de participao, alm de Novo Hamburgo, Lages e
Sorocaba. No entanto, mais importante do que comparar nmeros de instituies
participativas perceber que essa apenas uma entre pelo menos quatro variveis que afetam
o desempenho da participao nas capitais e cidades de porte mdio.
As outras variveis, diversidade, durabilidade e capacidade deliberativa parecem ser ainda
mais importantes porque expressam elementos qualitativos do processo participativo. Ao
tomarmos a diversidade como exemplo, podemos perceber que ela qualifica a varivel
nmero de instituies participativas. Se compararmos apenas as cidades que tem pelo menos
trs tipos de instituies participativas diferentes, encontramos 6 cidades, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Juiz de Fora, Poos de Caldas, So Leopoldo, Blumenau e Chapec. No
difcil perceber que essas cidades partilham uma srie de caractersticas: todas elas tm pelo
menos 30 instituies participativas e todas elas tiveram pelo menos trs gestes
participativas. Assim, possvel perceber que o maior nmero de instituies participativas se
articula tambm com pelo menos duas outras variveis que so o emprego da participao em
mais de uma rea de polticas pblicas e a durabilidade do processo, ao longo de mais de uma
gesto administrativa. No por acaso, a capacidade deliberativa destas instituies tambm
alta. Para determinar a capacidade deliberativa de uma cidade realizamos o seguinte exerccio:
avaliamos caractersticas do regimento interno e da capacidade dos representantes da
sociedade civil de propor projetos ou de participar dos debates no interior dos conselhos. Com
essa quarta varivel chegamos ento aos 4 Ds da participao. Isso nos permitiu diferenciar as
cidades gerando um ndice municipal de participao no qual est baseado o ranking
elaborado abaixo:

Tabela 11: ndice municipal de participao

ndice municipal
de participao
(ndice sinttico)

Belo Horizonte
Porto Alegre

0,94
0,94
38

Chapec
Blumenau
Juiz de Fora
So Leopoldo
Poos de Caldas
Belm
Campinas
Goinia
Petrpolis
Volta Redonda
So Paulo
Anpolis
Uberlndia
Montes Claros
Cubato
guas Lindas de Gois
Rio de Janeiro
Sorocaba
Luzinia
Novo Hamburgo
Aparecida de Goinia
Lages

0,81
0,77
0,77
0,75
0,70
0,68
0,66
0,65
0,65
0,65
0,61
0,60
0,52
0,48
0,47
0,44
0,41
0,41
0,39
0,39
0,38
0,35

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

O ndice de participao municipal apresentado acima nos permite entender e sistematizar os

fatos que transformaram algumas cidades em forte smbolo das polticas participativas no
Brasil. Essas cidades, a nossos ver, simbolizam os elementos de diversidade, durabilidade e
deliberao. Tal constatao est de acordo com a nossa anlise anterior acerca das cidades
fortemente participativas. Tambm parecem coincidir com a nossa anlise acima, o fato de
algumas cidades de porte mdio estarem mais bem localizadas no ranking da participao
municipal, como o caso de cidade como Chapec, Juiz de Fora, Blumenau So Leopoldo e
Poos de Caldas. A maior parte destas cidades tem experincias histricas muito antigas de
participao, como o caso de Juiz de Fora e Chapec (Almeida, 2006; Rover, 2003).
Tambm importante ressaltar que nestas cidades a participao e, em particular sua
durabilidade, esteve ligada a continuidade da participao em diversas gestes polticas
ligadas a diferentes partidos polticos.

No ndice de participao municipal encontramos logo abaixo das cidades mencionadas

acima, um grupo de cidades constitudo tanto por capitais quanto por cidades de porte mdio
que expressam um conjunto diferente de caractersticas. Elas so cidades que tiveram gestes
39

participativas importantes, mas estas gestes participativas foram mais intermitentes ou foram
frequentemente sucedidas por gestes no participativas. Essas cidades se caracterizaram por
ter gerado menos consenso no interior das administraes populares sobre at onde levar a
participao popular. Nenhuma cidade expressa melhor essa dinmica do que a cidade de So
Paulo que, tal como mostramos em diversos trabalhos, oscila desde o final dos anos 80 entre
gestes participativas e no participativas (Avritzer, 2004; Avritzer, 2009). Neste grupo
podemos tambm incluir Belm, Goinia, Campinas e Uberlndia. Por fim, temos um ltimo
grupo de cidades que tiveram frequentemente uma gesto participativa de baixa intensidade e
com pouca capacidade deliberativa. A inclumos as cidades localizadas na parte inferior do
ranking, assim como, a cidade do Rio de Janeiro. Assim, podemos dizer que um ranking
municipal de participao nos ajuda a entender a complexidade do processo de introduo de
instituies participativas no Brasil. Temos uma forte convergncia no crescimento destas
instituies, mas uma qualificao da participao permite uma forte diferenciao entre essas
cidades. Quando utilizamos quatro diferentes variveis entre elas a durabilidade, a diversidade
e a capacidade deliberativa podemos perceber que as variaes so significativas e no esto
ligadas apenas ao fato de uma cidade ser ou no capital. Na prxima seo deste trabalho
pretendemos relacionar o ndice municipal de participao com os resultados produzidos pelo
processo participativo.

Participao e distribuio nas cidades brasileiras

A elaborao de um ranking entre as cidades grandes e de porte mdio tem como objetivo ir
alm de uma mera hierarquizao. O nosso objetivo indagar se aquelas cidades que possuem
forte presena das instituies participativas conseguem utiliz-las para aumentar o acesso da
populao de baixa renda a bens pblicos. Com esse intuito, utilizamos o ndice municipal de
participao para determinar nveis diferenciados de acesso a bens pblicos. Esses nveis
podem ser expressos pelos seguintes indicadores: a presena de funcionrios pblicos nas
reas fins das polticas sociais; o nmero de matrculas na rede escolar, o nmero de
matrculas em creches e o nmero de atendimentos na rede do SUS. Esses indicadores nos
permitem, assim, diferenciar cidades com alto nvel de participao de cidades com nveis
mdios ou baixos de participao e demonstrar o papel da participao na gerao de
estruturas distributivas de acesso a bens pblico. A tabela 12 abaixo nos permite diferenciar

40

estas cidades de acordo com a estrutura do seu funcionalismo seguindo sugesto de pesquisas
anteriores (Marquetti, 2003; Avritzer, 2007):

Tabela 12: Relao entre participao e presena de funcionrios em atividades fins

Baixa
intensidade

Mdia
intensidade

Alta intensidade

Funcionrios da rea da Sade (p/

27,3
17,3
60,6
mil habts)
Funcionrios da rea da Educao
12
24,9
29
(p/ mil habts)
Funcionrios da rea da
4,8
18,3
49,8
Assistncia Social (p/ mil habts)
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

Podemos perceber pelos dados acima que, ao compararmos as cidades com baixa e com alta
intensidade participativa, possvel perceber uma diferena significativa de performance.
Escolhemos para comparar estas cidades trs indicadores diferentes: funcionrios na rea de
sade, funcionrios na rea de educao e funcionrios na assistncia social. A concentrao
de funcionrios nas atividades fins da rea de polticas sociais j foi utilizada em trabalhos
anteriores para aferir o sucesso das polticas participativas (Marquetti, 2003). Acreditamos
que estes indicadores sejam bons por que expressam uma relao entre as finalidades de
polticas pblicas nas reas nas quais existe uma maior incidncia da participao e a
possibilidade de realizao destas polticas. No caso desta pesquisa, mais uma vez voltamos a
observar uma forte correlao entre o sucesso das polticas participativas expressa pelos 4 Ds
e a presena de um maior nmero de funcionrios nas atividades fins das polticas sociais. Foi
possvel perceber uma variao mdia de duas a trs vezes no nmero de funcionrios entre as
cidades de baixa e de alta intensidade participativa.
Um segundo dado de performance que foi possvel aferir est diretamente ligado ao dado
apresentado acima. Trata-se da evoluo do acesso a bens pblicos nas reas de educao e
sade nos diferentes tipos de cidades e sua relao com a tradio participativa nestas cidades.
Aferimos trs diferentes indicadores: o nmero de matrculas no ensino fundamental, o
nmero de creches municipais e o nmero de consultas mdicas no SUS. Mais uma vez,
acreditamos que estes dados sejam significativos para demonstrar performance na distribuio
de bens pblicos municipais, tal como fizemos em pesquisas anteriores (Avritzer e Navarro,
2003; Avritzer, 2007). No que diz respeito ao nmero de matrculas no ensino fundamental e
em creches as cidades com alta intensidade participativa mostraram indicadores entre trs e
41

quatro vezes mais altos do que as cidades com baixa intensidade participativa. Se levarmos
em conta que o ranking da participao por ns elaborado inclui capitais e cidades de porte
mdio e tem uma distribuio regional razovel na qual entram tanto cidades da regio Sul
quanto cidades da regio Sudeste e Belm, os resultados no deixam de ser surpreendentes.
Vale a pena apontar a existncia tambm, de uma diferena ainda que menos significativa no
caso do nmero de consultas no SUS que varia em torno de 10% entre as cidades de alta e de
baixa intensidade. No entanto, o segundo dado que fomos capazes de levantar em relao
sade, o nmero de leitos mostra tambm uma variao semelhante entre as cidades de baixa
e alta intensidade participativa. Assim, podemos apontar que a implementao de polticas
participativas de alta intensidade expressa na diversidade e na capacidade deliberativa em
capitais e cidades de porte mdio gera diferenas no acesso a bens pblicos.

Tabela 13: Relao entre participao e acesso a bens pblicos nas reas de educao e sade

N de matrculas em ensino
fundamental (p/ mil habts)
N de creches municipais (p/
mil habts)
N de consultas mdicas do
SUS (p/ habitante)
No leitos SUS por habitante

Baixa
intensidade

Mdia
intensidade

Alta intensidade

19,6

10,6

75,6

22,0

19,8

60,3

0,93

0,98

1,05

2,52

2,00

2,87

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

Uma ltima questo merece ser discutida que a relao entre a participao, a capacidade
distributiva e a performance administrativa. Trata-se, em particular, da capacidade a aumentar
a renda tributria e em especial de faz-lo a partir da capacidade prpria do municpio. Ao
longo deste trabalho realizamos diversos rankings de participao baseados no nmero e na
qualidade da performance das instituies participativas analisadas. No entanto, uma questo
permaneceu em aberto e vale a pena abord-la aqui, a gerao de receita tributria pelas
cidades que introduzem polticas participativas. Essa questo importante devido s fortes
variaes existentes entre municpios brasileiros. Alguns deles no mostram capacidade de
aumentar a sua receita tributria, outros o fazem, mas a partir de um maior acesso
transferncias tributrias. E por fim, outros o fazem aumentando os recursos prprios. Estes
so os municpios que realmente interessa analisar. Eles colocam duas questes centrais para
42

as polticas participativas: uma primeira diz respeito s formas de aumentar a relao entre
meios e fins nas polticas sociais. Tal como apontamos acima, para que as polticas sociais
deliberadas pelas instituies participativas sejam exitosas necessrio aumentar o nmero de
funcionrios que se encontram na ponta destas polticas e para tanto necessrio aumentar a
receita destes municpios. Em segundo lugar, a capacidade de aumentar a arrecadao de
recursos prprios parece central para o sucesso das polticas participativas. Os dados abaixo
sintetizados pela tabela 14 parecem confirmar ambas as sugestes feitas anteriormente pela
literatura (Marquetti, 2003; Avritzer, 2007):

Tabela 14:Relao entre participao e receita municipal

IMP
Baixa intensidade

Mdia intensidade

Alta intensidade

Receita Corrente Municipal

487,4

604,9

736,1

Receita Tributria Municipal

93,7

150,6

199,1

Despesas de custeio
320,3
425,1
510,9
Municipal
Despesas de investimento
58,2
65,0
66,8
Municipal
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009

possvel perceber uma variao clara na receita tributria dos municpios que se altera em
consonncia com a intensidade de participao. Assim, a receita tributria dos municpios
com alta intensidade participativa em torno de 70% mais elevada do que a receita tributria
dos municpios com baixa intensidade participativa. Vale a pena observar que alguns dos
municpios mais afluentes do pas no tem boa performance participativa como o caso por
exemplo da cidade do Rio de Janeiro, o que torna o dado acima ainda mais significativo. Em
segundo lugar, vale pena observar que essa discrepncia cresce na medida em que lidamos
com a receita tributria municipal. Neste caso, ela mais que dobra quando comparamos
municpios com alta e baixa intensidade participativa. Assim, podemos perceber que, de fato,
os municpios participativos tm o xito das suas polticas diretamente relacionado com a sua
capacidade tributria, que ir determinar a capacidade de implementar decises tomadas pelas
instituies participativas. Antes de passarmos s nossas concluses gostaramos de

43

apresentar os resultados alcanados atravs de uma terceira metodologia que compara pares
ou triplas de cidades destacando o elemento participativo.

Comparando cidades participativas com cidades no participativas

Para melhor entender a dinmica da participao local no Brasil, vale a pena mesclar formas
quantitativas de avaliao das polticas locais com formas qualitativas. Em estudos anteriores
trabalhamos com a metodologia dos pares de cidades que permite comparar em profundidade
cidades participativas com cidades no participativas (Avritzer, 2007). De acordo com essa
metodologia, selecionamos cidades com variveis scio-demogrficas similares. Assim, essas
cidades se aproximam nas caractersticas populacionais, na taxa de urbanizao, na incidncia
da pobreza medida pelo ndice de GINI. O conceito que est por trs desta escolha a
aproximao das caractersticas estruturais para, ento, aferir a influncia da varivel poltica
e, em particular, da varivel participao, na gerao de diferenas significativas no campo
das polticas pblicas.
Diferentemente da pesquisa anterior na qual nos concentramos em cidades em um mesmo
estado e em uma mesma regio, no caso da pesquisa Participao e distribuio nas Polticas
Pblicas adotamos uma estratgia ligeiramente diferente. Escolhemos trs pares de cidades,
dois deles em um mesmo estado e um deles com cidades de dois diferentes estados e
realizamos comparaes tanto na regio de origem das cidades quanto fora da regio. As
cidades escolhidas foram: Vitria da Conquista e Ilhus, Juiz de Fora e Sorocaba, So
Leopoldo e Novo Hamburgo. As caractersticas destas cidades coincidem, tal como mostra a
tabela 15 abaixo, no que diz respeito s caractersticas estruturais, mas difere profundamente
no que diz respeito s variveis polticas. Assim, Vitria da Conquista e Ilhus expressam
esse contraste poltico que procuramos ressaltar nos pares de cidades. Ilhus uma boa
expresso da poltica oligrquica modernizante que foi reforada pelo Carlismo na Bahia
(Motta, 2007), ao passo que Vitria da Conquista acabou se tornando um plo importante do
crescimento da esquerda no estado da Bahia. Tal fato se expressa no bom desempenho
eleitoral dos partidos de esquerda em diferentes eleies e na forte presena de uma sociedade
civil ativa na cidade. O mesmo tipo de contraste foi buscado no par Juiz de Fora Sorocaba.
Juiz de Fora expressa uma forte presena da esquerda na cidade que tal como foi mostrado
44

acima, coloca os seus conselhos entre os mais ativos do pas. Sorocaba, que do ponto de vista
econmico um dos principais plos econmicos do estado de So Paulo privilegiou alianas
polticas conservadoras. Por fim, no caso dos municpios de Novo Hamburgo e So Leopoldo,
ambas as cidades foram governadas a maior parte do tempo por coalizes de centro direita. A
nica diferena entre as duas cidades uma forte presena de partidos de esquerda em So
Leopoldo com uma gesto de esquerda na cidade, assim como a presena antiga de um
Conselho de Desenvolvimento Comunitrio na cidade (Pires e Cambraia, 2009). Assim, os
pares de cidades expressam diferenas na presena da esquerda e nos nveis de
institucionalizao da participao:
Tabela 15:
UF
BA

Taxa
Renda per
Taxa
Sobrevivncia
Gini IDH-M
Urbanizao
capita
Alfabetizao at 60 anos

Municipio

Populao

IMIP

Vitria da Conquis ta

262494

85,9

204,9

0,63 0,708

80,22

71,23

0,84

Ilhus

222127

73,0

170,22

0,64 0,703

79,4

73,54

0,43

MG Juiz de Fora

456796

99,2

419,4

0,58 0,828

95,3

83,17

0,77

SP Sorocaba

493468

98,6

448,22

0,55 0,828

95,34

82,71

0,41

So Leopoldo

193547

99,7

370,06

0,55 0,805

95,22

77,68

0,75

Novo Ham burgo

236193

98,2

390,95

0,55 0,809

94,99

79,74

0,39

RS

Pires e Cambraia mostram que as semelhanas scio-econmicas no explicam fortes

variaes nas estruturas administrativas destas cidades que, em geral, decorrem da presena
de polticas participativas. Assim, aferindo a presena ou a ausncia de elementos
administrativos importantes, tais como, cadastro informatizado na rea de sade, banco de
dados informatizado na rea de educao ou a existncia de um mapeamento digital, percebese uma forte correlao entre a presena de polticas participativas e a presena de elementos
modernizantes na administrao. Vitria da Conquista e Juiz de Fora possuem todos os
elementos aferidos ao passo que Ilhus e Novo Hamburgo apresentam fortes deficincias em
quase todos os elementos aferidos. Sorocaba aparece como o caso mais interessante devido a
associao peculiar entre modernizao econmica e conservadorismo poltico. Ainda assim o
seu desempenho administrativo parece ser inferior ao de Juiz de Fora e Vitria da Conquista
(Pires e Cambraia, 2009). Assim, os pares de cidades mostram qualitativamente algo que j
havamos mostrado quantitativamente. H uma forte correlao entre participao e
desempenho administrativo, em particular na rea de polticas sociais.

45

Concluso: entendendo a dinmica da participao local no Brasil

Ao longo desta introduo realizamos diversas vezes rankings de cidades a partir da sua
capacidade de realizar um nmero maior de polticas participativas do que outras cidades e de
implement-las forma mais aprofundada. O primeiro ranking que propusemos esteve
relacionado normatividade das instituies participativas, isto , sua forma de organizao e
deliberao. Foi possvel neste caso apontar uma grande convergncia entre estas instituies,
fato esse que aponta para uma homogeneizao das formas de organizao dos conselhos no
que diz respeito s capitais e s grandes cidades. Assim podemos afirmar que nestas cidades
j houve uma generalizao e consolidao das formas de organizao de conselhos surgidas
no comeo dos anos 90 (Dagnino, 2002; Avritzer, 2004), ainda que no seja possvel aferir as
mesmas conseqncias polticas.
A segunda constatao que o nmero de instituies participativas em uma cidade e sua
organizao interna podem no expressar, necessariamente, um comprometimento da
administrao pblica com tais polticas. Para refinar um pouco a nossa anlise a este
respeito, propusemos um ranking de cidades a partir de um critrio que denominamos dos 4
Ds da participao, ou seja, da densidade, diversidade, da durabilidade, da capacidade
deliberativa. Os quatro Ds foram capazes de ir alm de uma abordagem meramente
quantitativa da participao nas cidades brasileiras. Eles passaram a expressar uma medida
emprica mais realista acerca dos efeitos democratizantes da participao. Quando analisamos
as cidades mais bem localizadas em um ranking formado a partir destas categorias, podemos
perceber que a participao ocorre com sucesso em trs tipos de cidades: em primeiro lugar,
nas grandes capitais da regio Sul e Sudeste nas quais existem administraes comprometidas
com a participao social. Assim, Porto Alegre e Belo Horizonte encaixam bem neste perfil,
ao passo que So Paulo encaixa menos e o Rio de Janeiro no partilha tal perfil. Em segundo
lugar, a participao parece ser exitosa em cidades de grande porte ou porte mdio que
tiveram movimentos participativos importantes e esto situadas nas regies Sul e Sudeste do
pas. Este parece ser o caso de Juiz de fora, Chapec, Blumenau, So Leopoldo e Poos de
Caldas. Vale a pena mencionar que alguns dos casos importantes nesta segunda tipologia no
foram governados pelo Partido dos Trabalhadores. Portanto, a questo do desempenho
participativo est ligada administraes de esquerda em geral, mas no apenas
administraes do Partido dos Trabalhadores. Em terceiro lugar, temos uma cidade da regio
Norte com um padro de participao mais alto que demonstra a possibilidade de extenso
deste padro para fora das regies Sul e Sudeste ainda que tal fato seja ainda incipiente.
46

Por fim, gostaramos de ressaltar as vantagens que as cidades mais participativas trazem para
os seus habitantes. Foi possvel mostrar, atravs dos dados gerados sobre as polticas sociais
nestas cidades, que instituies participativas de alta intensidade tm um efeito positivo sobre
as polticas pblicas, em particular nas reas da sade e da educao. Diferenciamos
positivamente as cidades com alta intensidade participativa das cidades com baixa intensidade
no que diz respeito ao acesso educao e sade e mostramos que esta correlao se estende
para a gesto destas reas de polticas sociais. Foi tambm possvel mostrar que uma maior
intensidade da participao est associada a uma melhor organizao do governo. Assim,
possvel concluir de forma mais incisiva sobre a relao entre participao e distribuio nas
cidades participativas, ainda que no seja possvel apontar que todas as cidades nas quais h
participao estes resultados estejam presentes.

47

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Os Conselhos Municipais e sua estrutura normativa e institucional

Debora Rezende de Almeida

Introduo

Atualmente existe um leque amplo de pesquisas sobre os conselhos gestores nas suas diversas
reas de atuao. Desse conhecimento acumulado possvel destacar um conjunto de
variveis explicativas para o sucesso ou fracasso das experincias conselhistas. As principais
referem-se aos elementos do desenho institucional mbito do mandato legal, composio,
critrios de participao, procedimentos de tomada de deciso e estrutura administrativa
(LAVALLE et all, 2004; FARIA, 2007; SANTOS JR. et all, 2004; TATAGIBA, 2004;
TTORA & CHAIA, 2004); densidade associativa (AVRITZER, 2003; CUNHA, 2007);
cultura poltica dos atores e seus recursos individuais e coletivos (FUKS, 2004;
PERISSINOTTO, 2004) e vontade poltica das elites (FARIA, 2005; LGHMANN, 2005).
Apesar de a pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil considerar
todas estas variveis como determinantes do perfil deliberativo e distributivo dos Conselhos
de Polticas1, analisaremos nesta seo somente as normas que balizaram a criao e a
dinmica de funcionamento destas instituies. Para tal, utilizamos dois documentos, as Leis
de Criao e os Regimentos Internos. Esta opo analtica se d em face dos diversos estudos
sobre as novas experincias de participao que apontam para o potencial explicativo dos
arranjos institucionais no que diz respeito s diferenas entre os conselhos, particularmente,
no que diz respeito distribuio interna de cargos, aos critrios de composio e participao
e aos procedimentos de tomada de deciso (FARIA, 2007; LAVALLE et all, 2004)2. Como
1

Segundo Tatagiba (2002), os conselhos de polticas so aqueles ligados s polticas pblicas mais estruturadas
ou concretizadas em sistemas nacionais. So, em geral, previstos em legislao nacional e so considerados parte
integrante do sistema nacional, com atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e
implementao das polticas na respectiva esfera governamental. (...) So tambm concebidos como fruns
pblicos de capacitao de demandas e negociao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como
uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho do estado. Neste grupo
situam, ainda segundo a autora, os Conselhos de Sade, de Assistncia Social, de Educao, de Direitos da
Criana e do Adolescente (p. 49).
2
A relevncia dessas variveis foi destacada na anlise da professora Cludia Feres (2007) em pesquisa realizada
no PRODEP e financiada pela Fundao Ford, sobre os Conselhos Municipais de Sade e dos Direitos da
Criana e do Adolescente no Nordeste.

54

observa Rosenberg (2005, p. 222), as desigualdades na capacidade dos cidados participarem

de processos deliberativos podem ser superadas atravs de desenhos institucionais que
afastem estas limitaes. Sem cair na tese do elitismo democrtico de irracionalidade das
massas3, o autor postula que a racionalidade latente de indivduos pode ser ampliada a partir
de desenhos deliberativos que contribuam para desenvolver habilidades e capacidades
individuais de modo que processos e resultados mais justos e razoveis sejam obtidos. Como
ser mostrado, tanto as Leis de Criao, quanto os Regimentos Internos retratam, por meio de
suas normas, o formato e/ou desenho institucional dos Conselhos Municipais de Sade,
Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente e, desta forma, oferecem uma
profuso de dados que nos permitem avaliar o quanto estas novas instituies esto aptas a
cumprir as promessas que motivaram suas criaes, ou seja, as promessas de expandir e
democratizar o acesso s polticas pblicas s quais elas se vinculam.
Vale, portanto, ressaltar que o foco de anlise aqui no a prtica poltica dos atores sociais
envolvidos nestas instituies. Buscamos avaliar, to somente, as regras e os procedimentos
que estruturam tais prticas supondo que elas, juntamente com o desenho institucional, so
igualmente importantes na determinao da efetividade deliberativa e distributiva destas
instituies.
Desse modo, analisaremos as normas e o desenho institucional assumido pelos Conselhos
Municipais de Sade (CMS), pelos Conselhos Municipais de Assistncia Social (CMAS) e
pelos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA) nas cidades
pesquisadas4. Para o estudo da estrutura normativa dos conselhos criamos um banco de dados
no Programa Estatstico SPSS. Como se pode ver na tabela 1, foram codificados e analisados
um total de oitenta e cinco (85) conselhos, com distribuio equilibrada entre os diferentes
tipos de polticas. Estes conselhos esto em sua maioria nas Regies Sudeste e Sul, com
menor participao da Regio Norte para a qual tivemos acesso apenas aos documentos da
capital Belm e de um conselho de Santarm.

De acordo com autores da corrente do elitismo democrtico a democracia um mtodo poltico para se
chegar a decises no qual os meios de participao do cidado so o voto para o lder e a discusso. Diante da
irracionalidade das massas a participao deveria ser limitada (SCHUMPETER, 1984).
4

Algumas cidades no forneceram os Regimentos Internos e Leis de criao dos Conselhos, como descrito na
Introduo deste Relatrio.

55

Tabela 1 Conselhos pesquisados por Regio

Regio
Norte
CentroOeste
Sudeste
Sul
Total

CMS

CMAS

CMDCA

N
1
6

N
1
6

N
1
6

Total
N
3
18

12
9
28

13
9
29

12
9
28

37
27
85

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticaspblicas no Brasil, 2009

Tendo em vista que estamos analisando polticas pblicas diferentes, na seo dois,
conclusiva, apontaremos as variaes legais e institucionais que consideramos relevantes no
interior e entre os Conselhos para que eles alcancem de fato uma dinmica deliberativa e
distributiva mais igualitria.
1 As normas e os desenhos institucionais dos Conselhos Municipais de Sade, Assistncia
Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente

1.1 - Ano de criao e legislaes dos Conselhos Municipais

Ao analisarmos cronologicamente as Leis de Criao dos Conselhos Municipais nas oitenta e
cinco cidades, percebemos que estes Conselhos remontam, em sua maioria, primeira metade
da dcada de 90 (71,25%). H diferenas entre os conselhos, pois na rea da Assistncia a
disseminao dos conselhos se deu de forma mais tardia, com um nmero maior destas
instituies criadas a partir da segunda metade da dcada de 90. A criao dos Conselhos
Municipais de Assistncia durante este perodo est relacionada com a entrada em vigor da
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) em 1993 que regulamentou os artigos da
Constituio de 1988 que previa a participao popular na formulao e controle de polticas
na rea. Apenas o CMAS de Poos de Caldas e de Blumenau apresentaram registro de criao
anterior a 1993.
Na sade, a maior disseminao entre 1991 e 1995 est relacionada com a entrada em vigor
da Lei n. 8.080/90 que regula e d providncias sobre do Sistema nico de Sade (SUS), a
qual estabelece a criao dos conselhos de sade como prioridade para repasse de recursos. J
56

na rea da Criana e do Adolescente a criao de conselhos foi impulsionada na primeira

metade da dcada de 90 com a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)
em 1990 que regulamentou o artigo 227 da Constituio Federal que reafirmou o
compromisso do Estado e da sociedade brasileiros em cumprir os preceitos da Conveno
Internacional dos Direitos da Criana da ONU e abriu a possibilidade de alterar a forma de
tratamento dada s crianas e adolescentes. O artigo 88 do Estatuto, no item II, institui os
conselhos de direitos da criana e do adolescente nos trs nveis de governo, assegurando a
participao popular paritria por meio de organizaes representativas da rea e cria um
Fundo para abrigar os recursos deste setor de polticas sociais, a ser gerido pelos Conselhos de
Direitos (artigo 214).
Tabela 2 Ano de criao dos Conselhos
Perodo

CMS

CMAS

CMDCA

Total

De 1988 a 1990
De 1991 a 1995

N
4
17

%
14,81
62,96

N
1
11

%
3,7
40,74

N
4
20

%
15,38
76,92

N
9
48

%
11,25
60,00

De 1996 a 2000

18,52

15

55,56

3,85

21

26,25

De 2000 a 2008

3,7

3,85

2,50

Total

27

100,00

27

100,00

26

100,00

80

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

A tabela 3 abaixo apresenta os dados do ano de criao do Regimento Interno (RI) em vigor.
Como se pode ver, apesar da maioria das instituies ter sido criada na primeira parte da
dcada de 90, os RIs em vigor datam em sua maioria (74%) do perodo entre 2000 e 2008.
Isto demonstra que os conselhos esto em constante mudana e em processo de reformulao
de suas regras. Em relao a quem pode propor mudanas no RI, em todos os casos em que
constavam tal informao (68 conselhos), so os prprios conselheiros responsveis por
alteraes neste documento. Os conselhos apenas diferem em relao necessidade de
proporo de conselheiros para aprovao e proposio e no que tange ao percentual
requerido.

57

Tabela 3 Ano de criao do RI em vigor

CMS
De 1989 a 1995
De 1996 a 2000
De 2001 a 2008
Total

CMAS

CMDCA

Total

0
2
13
15

0
13.30
86.70
100,00

0
4
14
18

0
22.20
77.80
100,00

4
3
10
17

23.50
17.60
58.80
100,00

4
9
37
50

8,00
18,00
74,00
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

No que diz respeito freqncia das reunies ordinrias a maioria dos conselhos, em que o RI
disponibiliza tal informao, realiza pelo menos uma reunio por ms (83,79%). importante
destacar que este nmero corresponde s reunies ordinrias e, portanto, com carter
obrigatrio. A anlise das atas de reunies de conselhos tem demonstrado que estes se renem
em mdia duas vezes por ms, intercalando reunies ordinrias e extraordinrias. A diferena
entre os conselhos neste item pequena, como se pode ver na tabela 4 abaixo. Vale ressaltar
apenas o maior percentual de reunies quinzenais (25%) no CMDCA e um caso que prev
reunio semanal.
Tabela 4 Frequncia de reunies

Semanal
Quinzenal
Mensal
Total

CMS
N
0
3
23
26

%
0
11,53
88,47
100,00

CMAS
N
0
3
24
27

%
0
12,50
87,50
100,00

CMDCA
N
1
5
14
20

%
5,00
25,00
70,00
100,00

Total
N
1
11
61
74

%
1,35
14,86
83,79
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

1.2 Nmero de membros, paridade e estruturas organizacionais

O nmero de membros nos conselhos varia consideravelmente. De modo geral, na sade os
conselhos possuem um nmero maior de membros. So 33,33% de conselhos com 10 a 20
membros, 37,04% com 21 a 30 e 25,93% com 31 a 40 membros. O CMS de Porto Alegre
corresponde ao percentual de 41 a 50 membros. O fato de ser capital ou cidade de porte mdio
no interfere no nmero de conselheiros da sade. Podemos encontrar, por exemplo, as
capitais de So Paulo, Belm e Distrito Federal com conselhos de sade com 10 a 20
membros e cidades de porte mdio como Juiz de Fora, Campinas, Blumenau, Joinville e Novo
Hamburgo com 31 a 40 membros.
58

Na maioria dos CMASs e CMDCAs o nmero de membros gira em torno de 10 a 20

membros. Talvez influenciados pela diviso bipartite entre governo e sociedade civil,
enquanto, na sade a maioria dos conselhos adota uma diviso quadripartite entre usurios,
governo, trabalhador e prestador.
Tabela 5 Nmero de membros por conselho

Menos de 10
De 10 a 20
De 21 a 30
De 31 a 40
De 41 a 50
Total

N
0
9
10
7
1
27

CMS
%
0
33,33
37,04
25,93
3,7
100,00

N
1
19
3
3
1
27

CMAS
%
3,7
70,37
11,11
11,11
3,7
100,00

CMDCA
N
%
3
11,54
21
80,77
2
7,69
0
0
0
0
26
100,00

N
4
49
15
10
2
80

Total
%
5,00
61,25
18,75
12,50
2,50
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

Complementar anlise do nmero de membros, a pesquisa discriminou como se d a diviso

de cadeiras nos conselhos de acordo com os segmentos ali representados, procurando aferir a
presena de paridade. Este um tema relevante na anlise dos conselhos gestores, uma vez
que nos informa como se d a correlao de foras internamente ao conselho, alm de
influenciar diretamente no poder de agenda dos atores5.
No que diz respeito sade, a intensa luta da sociedade civil organizada em torno desta
poltica pblica influenciou no arranjo participativo destes conselhos. Como observa Santos
(2004a, p. 42) no toa que o nico conselho composto, em sua maioria, por membros da
sociedade civil. Eles seguem o princpio da paridade entre, por um lado, representantes da
sociedade civil, que ocupam 50% das cadeiras, e, por outro, de representantes do governo,
trabalhadores da sade e instituies prestadoras de servios, que perfazem os outros 50%.
Neste caso, o princpio da paridade cumprido tendo os usurios como referncia, ou seja,
discriminando-os positivamente. J os Conselhos Municipais de Assistncia Social e dos
Direitos da Criana e do Adolescente a diviso paritria se d entre os representantes da
sociedade civil (especialmente organizaes e movimentos que atuam na rea de defesa de
direitos e assistncia social e na prestao de servios) e do governo. Na rea de Assistncia
Social em alguns locais, existe uma diviso interna da sociedade civil com especificao entre
5

De acordo com Cunha (2007) poder de agenda definido como a capacidade dos atores expressarem suas
opinies por meio de vocalizaes de temas diferenciados e de colocar temas que estaro em deliberao.

59

usurios, trabalhadores e prestadores.

Os conselhos analisados seguem, em sua maioria, a formao descrita acima. Entre os CMSs
92,59% esto divididos entre 50% de usurios e o restante dividido entre governo,
trabalhadores e prestadores. Apenas os Conselhos de Sorocaba e Uberlndia no definem
separadamente em seu regimento a representao de trabalhadores. Os representantes dos
profissionais da sade em Sorocaba esto previstos entre as categorias de usurios e
prestadores. Mister dizer que esta formao refere-se ao estabelecido no Regimento Interno,
pois a anlise das atas frequentemente revela a diferena entre os segmentos. Os CMASs e os
CMDCAs esto em grande maioria divididos paritariamente entre governo e sociedade,
reflexo da legislao destas reas.
Tabela 6 Paridade entre os membros por conselho

50% Governo e 50%

Sociedade
50% Usurios e 50%
divididos entre G, T e P6
60% Governo e 40%
Sociedade
50% Usurios e 50%
divididos entre G e P
Diviso igual entre G, P e
Sociedade
Total

N
1

CMS
%
3,7

N
24

CMAS
%
92,31

CMDCA
N
%
26
96,3

N
51

Total
%
63,75

23

85,19

3,85

24

30,00

3,85

1,25

11,11

3,75

3,7

1,25

27

100,00

26

100,00

27

100,00

80

100,00

A presena de estruturas organizacionais nos conselhos como mesa diretora, secretaria

executiva, cmaras ou comisses tcnicas e conferncias um bom indcio da
institucionalizao de procedimentos, haja vista o papel destas estruturas na organizao dos
trabalhos e deliberaes. A maioria dos conselhos pesquisados possui este tipo de
organizao. Apenas nos CMDCAs nota-se um nmero menor de conselhos que possuem
Conferncias Municipais. Tendo em vista a dinmica de organizao da rea da criana e do
adolescente, prudente pensar que estas Conferncias so o equivalente aos Fruns
Municipais promovidos nestas instituies. O percentual na tabela abaixo foi calculado tendo
por base o nmero total de conselhos pesquisados em cada rea (Tabela 1).

G = governo, T = trabalhador e P = prestador.

60

Tabela 7 Presena de estruturas organizacionais por conselho

Mesa Diretora
Secretaria Executiva
Cmaras/Comisses
Conferncias

CMS
N
23
26
25
22

%
82,14
92,85
89,28
78,57

CMAS
N
26
26
26
26

%
89,66
89,66
89,66
89,66

CMDCA
N
25
25
24
11

%
89,28
89,28
85,71
39,29

Total
N
74
77
75
59

%
87,06
90,58
88,24
69,41

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

1.3 Eleio do presidente

Outra caracterstica importante na estruturao dos CMS diz respeito a quem o presidente e
como ele eleito. Embora a Lei de Criao e/ou o RIs dos Conselhos restrinjam formalmente
as atribuies do Presidente7, na prtica, em muitos casos os presidentes tm a prerrogativa de
definir o que ser discutido nas reunies, estabelecendo temas prioritrios para a agenda
(TATAGIBA, 2002). Desse modo, a forma de escolha do presidente importa para aferirmos o
grau de democratizao das relaes no interior destas instituies. Alm disso, considerando
o ato eleitoral como expresso do consentimento do indivduo para com a liderana (Manin,
1997), a indicao nata do Secretrio de Sade para ocupar o cargo no s fere o princpio
representativo, como indica monoplio do cargo pelo representante do governo, configurando
de antemo a preponderncia do governo frente os demais segmentos que participam dos
Conselhos (FARIA, 2007). Embora a presena do Secretrio Municipal ou de seu
representante seja imprescindvel para a dinmica de negociao e implementao das
diretrizes da poltica pblica, de acordo com Faria (2007) esta naturalizao precisa ser
revista8.
Ao olhar para os dados dos conselhos de Minas Gerais analisados, no encontramos esta
naturalizao, o que um sinal positivo para a abertura democrtica destes espaos. Em 84,73
% dos casos, para os quais os Regimentos apresentaram esta informao (58 conselhos) a
presidncia pode ser ocupada por qualquer conselheiro a partir de eleies em plenrio, em
alguns casos (4,17% destes) h previso de alternncia entre os segmentos. interessante
7

No geral, as atribuies do presidente devem ser conduzir as reunies plenrias, encaminhar para efeito de
divulgao pblica as resolues, recomendaes e moes emanadas nas reunies por ele presididas, votar
nominalmente e deliberar ad referendum do Plenrio somente em caso de urgncia e submeter o seu ato
retificao do plenrio na reunio subseqente (Modelo de Regimentos Internos para os CMS, pp. 3-4).
8
Esta naturalizao pode ser atestada pelo fato de que foi a primeira vez na histria do Conselho Nacional de
Sade que o presidente eleito foi o representante de um outro segmento social, no caso um representante dos
trabalhadores dos servios de sade (www.conselho.saude.gov.br).

61

notar que este quadro reflete alterao dos prprios conselhos em seu RI, na tentativa de
democratizar o processo de escolha de seu presidente, fruto tambm da demanda dos
conselheiros da sociedade civil.
Em 11,11% dos casos a presidncia ocupada exclusivamente pelo Secretrio Municipal,
todos eles referentes aos Conselhos Municipais de Sade. Na Assistncia Social 100% dos
presidentes so eleitos e na Criana e Adolescente so 95,65% dos conselheiros escolhidos
por eleio. Em pesquisa anterior na Regio Nordeste o nmero de presidncias ocupadas
pelo Secretrio Municipal de Sade tambm era maior em relao aos Conselhos Municipais
dos Direitos da Criana e do Adolescente (FARIA, 2007).
Tabela 8 Quem pode presidir os conselhos

Qualquer conselheiro eleito

Qualquer conselheiro com
alternncia entre segmentos
Apenas secretrio
Indicao do governo ou pela
mesa diretora
Composio Paritria
Total

CMS
N
14
0

%
58,33
0

CMAS
N
22
3

%
88,00
12,00

CMDCA
N
22
0

8
1

33,33
4,17

1
24

4,17
100,00

%
95,65
0

Total
N
58
3

%
80,56
4,17

0
0

0
0

0
1

0
4,35

8
2

11,11
2,78

0
25

0
100,00

0
23

0
100,00

1
72

1,39
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

1.4 Regras do processo decisrio

No que diz respeito ao processo decisrio existem diversas regras que estruturam o
funcionamento dos conselhos que podem informar sobre sua permeabilidade aos diferentes
atores sociais presentes nas plenrias em termos de possibilidade de proposio e introduo
de pontos de pauta e das regras de tomada de deciso.
A definio da pauta um passo fundamental para o andamento das plenrias, tendo em vista
que so os assuntos considerados relevantes, por parte de quem a define, que entram em
discusso para votao em assemblia. O procedimento previsto nos RIs apresenta diferentes
possibilidades, conforme tabela abaixo. Em quase metade dos conselhos (50,98%) a pauta
proposta pelo presidente ou por este e a mesa diretora. Nos demais,os conselheiros tm algum
papel na elaborao da pauta
62

Nos conselhos de sade o presidente e/ou a mesa diretora tm menos poder no que tange
elaborao da pauta do que nas demais reas. 66,67% dos conselheiros da sade podem
propor a pauta, incluindo os casos sem e com restrio de aprovao da diretoria. No CMDCA
esta prerrogativa muito elevada entre os lderes (80% dos casos somados presidncia e
mesa diretora). No CMAS h um percentual elevado de pautas propostas pela diretoria
(46,67%). Em 20% dos conselhos da Assistncia e 14,29% da Sade os conselheiros podem
propor pauta, mas dependem da aprovao da mesa diretora ou presidente.
Tabela 9 Proposio de pauta

Definio em reunio e/ou

CM
S
N
9

%
42,86

CMA
S
N
4

%
26,67

CMDC
A
N
3

proposio de conselheiros
O presidente
Mesa diretoria, sec.

%
13,33

Tota
l
N
16

%
31,37

2
5

9,52
23,81

1
6

6,67
40,00

2
10

20,00
66,67

5
21

9,80
41,18

9,52

6,67

5,88

comisso/ presidente
conselheiros c/ aprovao da

14,29

20,00

11,76

diretoria ou presidncia
Total

21

100,0
0

15

100,0
0

15

100,00

51

100,0
0

executiva ou presidente
Conselheiro e/ou mesa
diretora /sec. executivo/

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

Alm da pauta prevista, durante as reunies comum nos conselhos a introduo de pontos de
pauta, dependendo da urgncia do assunto ou do processo de discusso entre os conselheiros.
Apenas em 32 dos 85 conselhos pesquisados h esta previso nos Regimentos e a prerrogativa
, na maioria dos casos, dos conselheiros. A diferena se d em relao ao tempo em que esta
alterao pode ocorrer antes ou durante a reunio. Em 2 CMDCAs a possibilidade de
introduo de pontos de pauta devida apenas ao presidente.
Tabela 10 Quem pode introduzir ponto de pauta
CM
S

CMA
S

CMDC
A

Tota
l
63

N
1
7

%
11,11
77,78

N
1
13

%
7,14
92,86

N
1
3

%
11,11
33,33

N
3
23

%
9,38
71,88

aprovao
conselheiros antes da reunio

11,11

22,22

9,38

/a sec exec/mesa diretora

Coordenador/presidente
conselheiro ou presidente
Total

0
0
9

0
0
100,0
0

0
0
14

0
0
100,0
0

2
1
9

22,22
11,11
100,00

2
1
32

6,25
3,13
100,0
0

Conselheiros na reunio
conselheiros ou secretaria
durante a reunio com

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

A pesquisa tambm identificou como se d a participao dos atores externos no conselho,

uma vez que geralmente estas pessoas tm o direito de participar das reunies. O direito de
fala de atores externos est previsto na maioria dos Conselhos de Sade (79,17%). J nos
CMASs e CMDCAs apenas uma pequena parte dos conselhos prev este direito. Vale
lembrar que o direito de fala no significa direito a voto, sendo este uma prerrogativa dos
conselheiros.
Tabela 11 Direito de fala de atores externos

Sim
No
Total

CMS
N
19
5
24

%
79,17
20,83
100,00

CMAS
N
6
19
25

%
24,00
76,00
100,00

CMDCA
N
5
10
15

%
33,33
66,67
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

Por fim, uma ltima informao a respeito do processo decisrio a forma de votao. Em
82,39 % dos casos para os quais h informao a votao de d por maioria simples. O que
em certo sentido pode ser interpretado positivamente no que se refere capacidade dos
conselheiros chegarem a decises. Por outro lado, este por ser um ponto negativo para a
representatividade se o conselho possui um nmero alto de membros no presentes nas
reunies, uma vez que as decises sero tomadas sem levar em conta a proporo de todos os
participantes desta instituio.
Tabela 12 Forma de votao
CMS

CMAS

CMDCA
64

Votao por maioria simples

Maioria absoluta
Dois teros dos votos
Total

N
19
4
0
23

%
82,60
17,40
0
100,00

N
15
2
1
18

%
83,33
11,11
5,56
100,00

N
7
2
1
10

%
70.00
20,00
10,00
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

1.5 Representao da sociedade civil nos conselhos

Um exame sobre a literatura dos conselhos desde a dcada de 90 mostra que a maioria das
anlises focou nas possibilidades de expanso da participao direta dos cidados no processo
decisrio, sem se preocupar com a relao de representao poltica que se estabelece nestas
arenas, uma vez que os conselheiros so representantes de instituies e organizaes da
sociedade ou do governo. Fortemente influenciados pelo campo terico da democracia
participativa a nfase dos estudos estava nas potencialidades destes espaos em promover a
participao dos cidados, o interesse pela poltica e a educao cvica.
Nos ltimos trs anos surgiram alguns autores que passaram a situar estes estudos no campo
da representao poltica, haja vista a constatao de que em muitos casos trata-se da
participao de atores coletivos e no individuais, levando ao questionamento do tipo de
representao poltica que exercem (CUNHA, 2004; AVRITZER, 2007b, LAVALLE, et all,
2006a e 2006b). No caso dos conselhos de polticas no Brasil a existncia de representao
poltica clara, j que os conselheiros so representantes de entidades ou de determinados
segmentos da poltica pblica.
A participao nos conselhos restrita a um nmero especfico de indivduos e este nmero
varia de uma cidade para outra. Isto ocorre porque, embora sejam previstos na Constituio e
em leis federais especficas, a criao dos conselhos em cada cidade se d a partir de Lei
municipal que disciplina sua composio, mtodos de escolha dos membros e regras de
funcionamento. Outro documento importante que regulamenta as funes do conselheiro e
revela critrios especficos para ocupao das cadeiras destinadas aos segmentos o
Regimento Interno (RI). Os critrios de composio das cadeiras do conselho variam
consideravelmente de uma cidade para a outra e podem ajudar a compreender a relao de
representao que se estabelece entre conselheiros e suas instituies.
65

A maioria dos representantes foi definida por algum processo de seleo (60,30%) e 39,70%
foram indicados, considerando todos os conselhos. Os diferentes fruns em que ocorreram
essas eleies, porm, podem nos informar muito sobre a possibilidade de acesso de
determinada entidade ao conselho. O caso de entidades eleitas em assemblias seria o
processo mais amplo no que tange s possibilidades de acesso de diferentes entidades. J a
eleio interna nas entidades e dentro do conselho, pressupe que estas entidades j foram
previamente selecionadas pelos conselhos em seus Regimentos Internos.
A forma de escolha dos representantes da sociedade civil nos trs conselhos estudados varia
consideravelmente. Os CMDCAs so os que possuem o maior nmero de representantes da
sociedade civil eleitos em assemblia e frum (59,10%). Os CMASs tambm possuem a
maior parte de seus representantes escolhidos por meio de algum tipo de processo eleitoral
(64%). J os CMSs so os conselhos que apresentam o maior ndice de representantes
indicados quer seja pela entidade quer pela assemblia ou frum (57,20%).
Tabela 13 Forma de Seleo dos conselheiros representantes da sociedade civil
CMS
Eleita em assemblia e
frum
Eleita na entidade
Indicada na entidade
Indicado em assemblia
ou em foro prprio
Eleito em assemblia do
conselho
Indicado na entidade ou
Executivo
Total

N
4

%
19,00

N
8

CMAS
%
32,00

CMDCA
N
%
13
59,10

N
25

Total
%
36,80

3
10
1

14,30
47,60
4,80

5
4
5

20,00
16,00
20,0

2
6
0

9,10
27,30
0

10
20
6

14,70
29,40
8,80

9,50

12,00

4,50

8,80

4,80

1,50

21

100,00

25

100,00

22

100,00

68

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009.

Alm da existncia de processo eleitoral, os regimentos podem definir as categorias de

segmentos que comporo o conselho. Por categoria estamos nos referindo s organizaes
ligadas a determinado tema. Neste caso os regimentos s apontam a categoria que deve ter
assento no conselho e no uma entidade especfica, como por exemplo, instituies ligadas a
determinada temtica portadores de deficincia ou direitos humanos. No que diz respeito
categoria de usurios, para os casos da sade e em alguns casos da assistncia social, ou
categorias da sociedade civil, conforme diviso utilizada na criana e adolescente e na maioria
66

dos CMASs, em 54,12% de todos os conselhos h previso de categorias. As diferenas entre

as reas de polticas so muito grandes, sendo os CMSs os conselhos que mais prevem
categorias (89,29%), seguidos pelos CMASs (55,17%). Nos CMDCAs a previso bem
inferior (17,86%), o que mostra uma maior democratizao destas estruturas institucionais no
que tange capacidade de incluso de diferentes movimentos sociais e organizaes no
conselho, uma vez que a cada processo eleitoral definido os participantes. Geralmente, a
composio se d no Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, onde as
instituies da sociedade civil competem pelo assento no conselho e so eleitas pelo plenrio.
Dos conselhos que prevem categorias da sociedade civil, quase a totalidade (93,48%) prev
para 100% dos membros deste segmento. Apenas nos CMSs h 12% dos conselhos que no
prevem a totalidade dos assentos, mas deixam algum espao para a definio a cada processo
eleitoral.
Tabela 14 Previso de categoria de usurios/ sociedade civil (%)
No
Sim
Total

CMS
10,71
89,29
100,00

CMAS
44,83
55,17
100,00

CMDCA
Total
82,14
45,88
17,86
54,12
100,00
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas

pblicas no Brasil, 2009.

Tabela 15 Porcentagem de categorias previstas

100%
50% ou mais

CMS
88,00
12,00

CMAS
100,00
0

CMDCA
100,00
0

Total

100,00

100,00

100,00

Total
93,48
6,52
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas

pblicas no Brasil, 2009

Outro meio de restringir ainda mais a participao de diferentes entidades a definio prvia
das entidades que tm direito de ter representantes no conselho. No caso de entidades
previstas estamos nos referindo aos casos nos quais os conselhos indicam diretamente qual
entidade ter direito assento e representao, como por exemplo, a participao no CMASBH do Conselho Municipal das Pessoas Portadoras de Deficincia. Como nas categorias, os
CMSs so os que mais prevem entidades (59,30%). Nos demais conselhos a maior parte das
entidades da sociedade no est prevista no RI.
67

Tabela 16 Entidade prevista dos usurios/sociedade civil

No
Sim

CMS

CMAS

CMDCA

Total

40,70
59,30
100,00

84,60
15,40
100,00

84,60
15,40
100,00

69,60
30,40
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas

pblicas no Brasil, 2009

Quanto ao percentual de entidades previstas a tabela abaixo mostra uma diviso mais
detalhada do que no caso das categorias. Apesar de apontarem o maior nmero de entidades
com direito representao nos conselhos, o percentual em que estas esto previstas nos
CMSs varia consideravelmente, chegando at a 100%. Se agruparmos os resultados veremos
que 62,60% dos CMSs que prevem entidades, o fazem at 50% dos assentos. O alto nmero
de entidades previstas nos conselhos de sade um indicador negativo do ponto de vista da
permeabilidade do conselho s diferentes segmentos da sociedade civil organizada. Ao definir
as entidades que comporo o conselho, a poltica de sade deixa de ser capaz de incorporar
possveis mudanas na esfera pblica da sociedade, como o surgimento de novos movimentos
sociais. Este um caso a se pensar diante da importncia dos conselhos como espao de
formulao de polticas pblicas nos municpios. J nos demais conselhos h poucos casos de
preciso de entidades.
Tabela 17 Porcentagem de entidades previstas

At 10%
De 10 a 20%

CMS
N
1
2

%
6,30
12,50

CMAS
N
0
0

%
0
0

CMDCA
N
1
0

%
0
0

N
1
2

Total
%
4,20
8,30

De 21 a 30%
De 41 a 50%
De 61 a 70%
De 71 a 80%
De 81 a 90%
De 91 a 100%
Total

2
5
2
1
0
3
16

12,50
31,30
12,50
6,30
0
18,80
100,00

1
0
0
1
1
1
4

25,00
0
0
25,00
25,00
25,00
100,00

1
1
1
0
0
1
4

25,00
25,00
25,00
0
0
25,00
100,00

4
6
3
2
1
5
24

16,70
25,00
12,50
8,30
4,20
20,80
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, 2009

2 - Algumas consideraes sobre desenho institucional nos conselhos

A anlise das regras de funcionamento dos Conselhos Municipais de Sade, Assistncia

Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente nas cidades pesquisadas nos indica que
68

estas so instituies em constante mudana e renovao e, portanto, em muitos aspectos

diferentes das instituies criadas na dcada de 90. Os dados acima indicam que tal mudana
positiva no sentido de maior abertura destes espaos participao da sociedade civil e um
melhor equilbrio de foras entre atores governamentais e no governamentais, pelo menos no
que diz respeito s regras de funcionamento. Isto se confirma nas regras referentes ao cargo
da presidncia, proposio e introduo de pontos de pauta, possibilidade de fala de atores
externos e presena de paridade entre os segmentos.
No que diz respeito estrutura dos conselhos e dinmica de suas atividades, tambm podemos
afirmar que so instituies com certa capacidade de desenvolvimento de suas atividades
administrativas e participativas. Os conselhos esto em plena atividade com periodicidade de
reunies, possuem diviso administrativa como mesa diretora e secretaria executiva e cmaras
tcnicas que auxiliam na qualificao dos atores sociais para a participao no processo
decisrio. No entanto, a diferena entre os conselhos se d mais nos CMSs que possuem
melhores condies de funcionamento, no que se refere ao nmero de membros em relao
aos demais conselhos e paridade. Ao discriminarem positivamente os segmentos de usurios
na sade com a representao de 50% das cadeiras dos conselhos, a presena dos atores
governamentais menor do que em outros conselhos, o que pode se traduzir no favorecimento
da participao da sociedade civil.
Em relao s normas que estruturam o processo decisrio em si, os conselhos so mais
parecidos nas regras de votao maioria simples e na possibilidade da maioria dos
conselheiros introduzirem pontos de pauta. No entanto as diferentes reas de polticas
apresentam algumas especificidades nos demais itens. No que diz respeito ao cargo da
presidncia os conselhos de sade, ainda apresentam um percentual relevante de conselhos
nos quais apenas o Secretrio Executivo pode ocupar a presidncia (33%). J nos demais
conselhos, a presidncia ocupada em grande parte dos casos por conselheiros eleitos. Nas
variveis relativas proposio de pauta e ao direito de fala de atores externos, os CMSs
mostraram uma estrutura mais democrtica de acesso ao processo de discusso e proposio
de pontos de pauta.
Quanto s normas relacionadas com a representao da sociedade civil, no obstante o maior
nmero de conselhos que selecionam seus conselheiros no governamentais por processos
eleitorais, consideramos ainda alto o percentual de 39,70% para os processos de indicao.
importante destacar, que neste quesito os Conselhos de Sade esto em desvantagem, pois a
69

maioria de seus representantes selecionada por algum processo de indicao (57,20%).

Tendo em vista a dinmica constante de mudana experimentada por estes conselhos, o que
normal, dada a novidade institucional e os poucos anos de prtica deliberativa, pode ser que
este ainda seja uma questo a ser revista.
Por fim, a definio nos RIs de categorias e entidades de representao, tambm assunto
que merece ateno dos conselheiros, se o que se pretende democratizar estes espaos para
se tornarem reais instrumentos de influncia dos atores diretamente envolvidos nas polticas
sociais. curioso que enquanto a poltica de sade parece reunir as melhores caractersticas
nos aspectos de organizao dos conselhos e algumas variveis do processo decisrio, no que
diz respeito representao os dados no so positivos. So os CMSs que possuem a maioria
dos assentos da sociedade civil definidos quer seja em termos de categorias e/ou entidades.
Talvez o forte associativismo presente nesta rea, j atestado pela literatura e que foi
responsvel pelo desenho institucional mais propcio participao da sociedade civil, esteja
tambm sendo responsvel por no abrir mo de sua representao nos conselhos. preciso
considerar que ao mesmo tempo em que a participao de antigos militantes no conselho
crucial no que tange ao aprendizado e experincia adquirida destes atores, ela pode minar as
possibilidades de renovao e influncia de diferentes segmentos.
Agora que j descortinamos como se d a participao em termos das regras, passaremos
agora a avaliar como estes atores se comportam no processo decisrio, procurando sempre
associar estas avaliaes.

70

Referncias Bibliogrficas
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71

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Revan, Fase, p. 193-222.

72

Teoria e prtica deliberativas: um olhar sobre os Conselhos Municipais de Sade

Debora Rezende de Almeida1
I Introduo
Os conselhos de polticas so, indubitavelmente, os mecanismos participativos mais
difundidos no pas nas diferentes reas de polticas pblicas e responsveis por uma
expressiva alterao na relao entre Estado e Sociedade, no que diz respeito ao modelo
centralizado de produo de polticas pblicas. Apesar dos limites apontados pela literatura ao
longo destes anos, podemos afirmar que os conselhos esto incorporados institucionalidade
brasileira e representam atualmente um importante mecanismo de participao e influncia da
sociedade civil em assuntos antes controlados pelo Estado.
No obstante os avanos tericos significativos realizados nestes ltimos anos, podemos notar
algumas lacunas nos estudos sobre as prticas deliberativas dos conselhos. Neste artigo
procuramos a partir de um olhar especfico para os Conselhos Municipais de Sade
aprofundar o conhecimento sobre a participao dos diferentes atores, atentando para os
limites e potencialidades da democracia deliberativa para compreenso deste fenmeno. A
opo pela teoria democrtica deliberativa levou em conta a natureza destes espaos de
articulao entre Estado e sociedade, nos quais participar implica deliberar sobre polticas
pblicas a partir de um processo de discusso e da busca de acordos pblicos.
relevante tambm destacar que ao oferecer ao leitor um estudo abrangente sobre as prticas
deliberativas em diferentes capitais e cidades de porte mdio no Brasil o estudo inova
metodologicamente por oferecer variveis empiricamente testveis que nos permitiram
comparar de forma qualitativa e quantitativa o desempenho das instituies participativas no
que tange ao exerccio de deliberao e argumentao pblica. Alm disso, avanamos
metodologicamente no sentido de ampliar o leque de contextos socioeconmicos e polticos
estudados, permitindo uma comparao entre cidades localizadas em diferentes regies do
pas.
1

A autora no poderia deixar de registrar gratido toda equipe de pesquisadores do PRODEP pelo apoio nesta
longa jornada e contribuio atravs de discusses e revises das metodologias propostas. Especialmente,
agradeo pesquisadora Mestranda Uriella Coelho Ribeiro, a qual por meio de seu suporte tcnico e analtico
contribuiu para que este artigo e relatrio fossem possveis. Tambm agradeo a Eleonora Cunha, minha
constante interlocutora para os assuntos deliberativos. Agradeo, outrossim, toda a equipe de pesquisadores da
FINEP que participou do trabalho de campo e da codificao dos dados, pela pacincia e empenho nesta
Pesquisa. Por fim, minha gratido a todos os agentes pblicos e conselhos municipais que contriburam no
fornecimento de dados para este trabalho.

73

Os resultados aqui apresentados fazem parte da pesquisa Democracia, desigualdade e

polticas pblicas no Brasil, desenvolvida em 36 cidades, distribudas nas regies Norte,
Centro-Oeste, Sudeste e Sul, cuja metodologia a mesma aplicada anteriormente na regio
Nordeste pelo projeto Democracia Partipativa da UFMG 2. Visando contribuir para o
aprofundamento da discusso sobre deliberao nas polticas de sade, este trabalho apresenta
a anlise dos Conselhos Municipais de Sade de sete capitais Belm, Belo Horizonte,
Distrito Federal, Florianpolis, Porto Alegre, Rio de Janeiro e So Paulo e cinco cidades de
porte mdio Anpolis, Blumenau, Campinas, Juiz de Fora e Montes Claros.
Pretendemos a partir desta anlise comparativa desvendar o processo deliberativo destas
instituies no que diz respeito tanto ao seu aspecto discursivo quanto decisrio. Para isso,
aps uma seo sobre a poltica de sade no Brasil e sobre o estado da arte da teoria
democrtica deliberativa, apresentamos a anlise emprica nos conselhos subdividida em 3
sees, a saber, o processo de discusso a partir da avaliao de quais so os atores
envolvidos e tipos de falas utilizadas; a capacidade argumentativa de diferentes temas
relativos poltica e o processo de deciso no que se refere participao dos diferentes
atores na proposio dos temas e s decises tomadas pelos conselheiros. Tais informaes
sero agregadas num ndice sobre o desempenho dos conselhos no que diz respeito a trs
dimenses relevantes para a deliberao: igualdade, pluralidade e publicidade. Por fim,
apresentamos as diferenas entre as cidades no que diz respeito qualidade do processo
deliberativo.

II A poltica pblica de sade no Brasil: um breve histrico

Os modelos de polticas sociais implantados no Brasil e, consequentemente, as polticas de
acesso sade pblica, foram diretamente influenciados pelas mudanas no cenrio poltico
ao longo do sculo XX. Do incio do sculo at os anos 30, a poltica de sade se restringia
ao tpica de alguns atores e a grandes campanhas de vacinao, influenciada pelo
liberalismo poltico ento vigente, auto-limitador do estado como provedor de servios. A
partir da dcada de 30 e principalmente, do que ficou conhecido como Era Vargas, ocorreu
uma mudana radical na concepo do Estado, passando este a ser visto como o principal
regulador social. Destaca-se neste perodo, a constitucionalizao da assistncia sade em
1934 e a previso de assistncia aos trabalhadores e mulheres grvidas. Porm, a cidadania
2

AVRITZER, Leonardo (org.). 2007. Participao social no Nordeste. Belo Horizonte, Editora UFMG.

74

era regulada, no sentido de que a condio de cidado estava vinculada participao no

mercado formal de trabalho, em categorias previamente reconhecidas pelo governo, o que
representava um grande limite do nmero de pessoas que tinham condies de ter assistncia
na rea da sade (SANTOS, 1979). A limitao do acesso do indivduo a tais servios ainda
se aprofundava diante da recusa do governo de implementar a legislao do momento, sempre
mais abrangente do que as polticas existentes, e de construir estruturas administrativas que
dessem suporte a este direito. Alm disso, a idia do controle sanitrio da populao era outro
fator que denunciava as fragilidades da concepo de atendimento pblico vigente na poca,
onde cabia ao Estado aplicar padres de sanidade e higiene, bem como controlar as atividades
dos indivduos. Com a mudana do regime poltico em 1964, as polticas sociais no sofreram
uma grande inflexo, como ocorrido com os direitos polticos. Destaca-se como alterao no
sistema de sade no perodo autoritrio o surgimento da primeira forma universal de poltica
de sade com a criao do INSS em 1966, entretanto, os problemas de segmentao no acesso
cidadania permaneceram diante da falta de estrutura administrativa para atendimento
populao (DRAIBE, 1991).
Embora no seja possvel visualizarmos grandes mudanas no que diz respeito
administrao do acesso sade pelos atores governamentais, neste perodo que a
articulao entre sade e cidadania comea a se desenhar a partir da organizao da populao
de baixa renda para lutar pelo acesso aos servios, apoiados pela Igreja Catlica (DOIMO,
2003). Outro fator poltico relevante para a luta por melhores condies de atendimento
sade o surgimento de uma nova gerao de mdicos sanitaristas de esquerda que
questionavam o modelo preventista de ateno sade e passaram a defender projetos de
medicina comunitria e a desenvolver aes educativas junto populao (SADER, 1988). O
encontro destes atores com vises convergentes a respeito do acesso poltica de sade no
pas influenciou consideravelmente a nova institucionalidade nesta rea no Brasil
democrtico.
Santos (2004, p. 42) destaca que a fora do Movimento Sanitarista no Brasil garantiu que a
sade fosse a primeira poltica social a ser regulamentada aps a Carta de 1988. Os
sanitaristas organizaram o Movimento pela Reforma Sanitria, responsvel pela
sistematizao e mobilizao em torno do projeto do Sistema nico de Sade (SUS), que
garante direito universal sade a partir de um sistema descentralizado, hierarquizado e
integrado. Defenderam tambm com entusiasmo o projeto dos conselhos locais de gesto de

75

polticas pblicas, trabalhando ativamente para garantir a criao, a partir dos anos 90, de uma
extensa rede de Conselhos de Sade Municipais, Estaduais e Nacional.
O Movimento Sanitarista j havia realizado uma primeira experincia de gesto
compartilhada, em 1981, atravs do Conselho Consultivo de Administrao de Sade
Previdenciria (CONASP), de composio mista entre sociedade civil e Estado. Contudo, a
VIII Conferncia Nacional de Sade que estabelece o marco para a criao dos conselhos,
seja no seu prprio regimento, que prev a indita participao da sociedade civil na
Conferncia, seja na recomendao nmero 24, resultante da Conferncia, que trata da
constituio de um novo Conselho Nacional de Sade, de composio mista entre Estado e
sociedade civil3.
A intensa luta da sociedade civil organizada em torno da poltica de sade influenciou no
arranjo participativo destes conselhos. Como observa Santos (2004, p. 42) no toa que o
nico conselho composto, em sua maioria, por membros da sociedade civil. Eles seguem o
princpio da paridade entre, por um lado, representantes da sociedade civil, que ocupam 50%
das cadeiras, e, por outro, de representantes do governo, trabalhadores da sade e instituies
prestadoras de servios, que perfazem os outros 50%.
Os conselhos atuais ainda se distinguem pela funo de controlar e fiscalizar o poder
institudo. Desse modo, os Conselhos Municipais de Sade passaram a ser exigncia para
repasse de recursos e gerenciamento do SUS. De acordo com a Lei n. 8.080/90 que regula e
d providncias sobre tal servio: Os recursos financeiros do Sistema nico de Sade (SUS),
sero depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuao, e movimentados sob
fiscalizao do Conselho de Sade (Lei n. 8.080/90, art. 33).
A importncia da participao popular neste espao pode ser entendida ao considerar a
amplitude do atendimento na rea de sade pblica e o nmero de cidados que dependem
dos seus servios. Embora cerca de 42,3 milhes de brasileiros utilizem servios de sade
ambulatoriais e hospitalares financiados com recursos prprios ou de convnios privados, o
restante da populao depende de servios do SUS, principalmente no caso de emergncias ou

AVRITZER, Leonardo, et all. (2005). Relatrio de pesquisa apresentado FAPEMIG como resultado do
projeto Reinventando os mecanismos de incluso e controle social nos conselhos de sade. Disponvel em
<http: www.democraciaparticipativa.org> Acesso em 07/07/2009.

76

de alta complexidade e muito dispendiosas que no tm a cobertura dos planos privados

(CRTES, 2002, p. 177).
De acordo com Crtes, 70% a 80% dos procedimentos hospitalares no pas e mais de 90% dos
relacionados a casos de alta complexidade e custo so financiados com recursos pblicos.
Diante da importncia do SUS no atendimento sade e da transferncia para os Municpios
da proviso dos servios, o estudo dos Conselhos Municipais imprescindvel para se
conhecer como esto operando estas esferas responsveis pela fiscalizao dos recursos. Alm
disso, preciso considerar que os conselhos tambm fazem parte de um projeto do Estado de
partilha da responsabilidade para gerir os bens pblicos, num contexto de reduo das
polticas pblicas e escassez de recursos (TTORA, CHAIA, 2004, p. 200), portanto,
preciso estar atento para a capacidade de influncia dos atores da sociedade civil nestes
espaos.
Em face da composio, natureza e objetivos dos conselhos de polticas, a opo por estudlos a partir da teoria democrtica deliberativa nos pareceu a mais acertada para a avaliao da
democratizao da produo de polticas pblicas a partir destes novos arranjos. Baseados
neste referencial terico podemos oferecer uma anlise sobre a influncia dos diferentes
atores e sua capacidade de ensejar um processo discursivo democrtico e a produo de
polticas pblicas que tero repercusso na sociedade como um todo. Antes de apresentarmos
as anlises empricas realizadas, mister compartilhar com o leitor um breve resumo sobre o
arcabouo terico utilizado.

III Teoria democrtica deliberativa: o estado da arte

Tentativas de operacionalizao do ideal deliberativo tm levado alguns tericos a
reformulaes da democracia deliberativa, dentre as quais possvel encontrar verses
complementares e antitticas a respeito de, por exemplo, quais pessoas devem estar
envolvidas, quais tipos de habilidades comunicativas so permitidas e que tipo de instituies
so propcias deliberao. Se for possvel encontrar um ponto comum nos argumentos
apresentados pelos autores, este seria o de que a democracia deve ser entendida como algo
alm da atividade de contar votos, ou agregar preferncias. Um processo democrtico deve
envolver a reflexo e transformao de preferncias e no meramente desenhar mecanismos
para registr-las (SAWARD, 2000, p. 5).
77

Entre os diferentes requisitos elencados pelos tericos podemos citar alguns: igualdade de
razes apresentadas, ausncia de coero, interatividade de discurso, discordncia entre os
participantes, publicidade, informao ampliada sobre os assuntos e decises coletivas
voltadas para o grupo ou sociedade em geral (MUTZ, 2008; THOMPSON, 2008;
CHAMBERS, 2005; GUTMANN E THOMPSON, 2004; BOHMAN, 1996; DRYZEK,
2002). Tais condies esto associadas com alguns efeitos democratizantes do processo
decisrio como: tolerncia poltica, a ateno a argumentos opostos, viso orientada para o
pblico e sentimento de eficcia poltica, para citar alguns (MUTZ, 2008).
Todavia, como observa Mutz (2008, p. 530) embora os tericos invoquem uma diversidade de
requisitos necessrios para o sucesso deliberativo, bem como uma variedade de resultados
desejveis diretamente relacionados ao processo deliberativo, a teoria ainda no foi capaz de
estabelecer um elo entre a existncia de um determinado componente e um resultado
especfico. Falta uma explicao adequada do porqu tais condies so necessrias e a
identificao de quais caractersticas da prtica deliberativa produz determinados tipos de
resultados. Alm disso, existem alguns indcios em pesquisas empricas que valores tidos
como essenciais para a deliberao podem ter um efeito contrrio ao esperado. Por exemplo, a
participao igual pode diminuir a qualidade do raciocnio deliberativo, assim como a
publicidade. Deliberao pblica pode tambm conduzir menos ao respeito mtuo do que
discusses privadas. Sistemas de consenso podem produzir melhor deliberao do que
sistemas competitivos, mas com o custo de menos transparncia no processo poltico e menos
accountability dos governantes (THOMPSON, 2008).
Ao refletir sobre os conselhos de polticas, este trabalho se insere numa linha de estudos que
vm procurando testar os pressupostos tericos e aprofundar o conhecimento sobre as
prticas deliberativas, buscando ao mesmo tempo evidenciar os seus limites e potencialidades
em espaos concretos de discusso de polticas pblicas e suas fragilidades tericas para
compreenso da realidade. A prxima seo apresentar um estudo nos Conselhos Municipais
de Sade, buscando indcios sobre a presena de alguns requisitos necessrios para
deliberao em tais espaos, atentando para a capacidade dos atores de ao final do debate,
chegarem a decises polticas e para a qualidade de tais decises.

IV A deliberao nos Conselhos Municipais de Sade

78

Procedimentos metodolgicos
Para analisar o processo deliberativo nos conselhos, realizamos uma anlise documental nas
atas das reunies ordinrias e extraordinrias, do perodo de 2003 a 2007, utilizando um
software de anlise qualitativa Atlas.ti, verso 5.0. Em conjunto com as atas, coletamos
listas de presena e relao de conselheiros com os respectivos segmentos e resolues.
As atas das reunies ocupam lugar de destaque na anlise documental, por serem documentos
que registram a fala e os discursos polticos produzidos pelos atores no processo deliberativo,
e permitiro analisar o processo argumentativo, central na teoria deliberativa. preciso levar
em conta que toda opo metodolgica, e a conseqente escolha de algumas tcnicas de
pesquisa em detrimento de outras, tem suas vantagens e limites, fato inescapvel no
conhecimento cientfico. Em relao s atas, uma fonte secundria dentro da anlise
documental, um dos grandes problemas a incerteza sobre a abrangncia de seu contedo,
que pode muitas vezes no documentar acontecimentos, discusses e idias que surgem no
momento das reunies.
Porm, diante das limitaes de uma pesquisa comparativa em diferentes cidades do pas e da
dificuldade de utilizar outra tcnica de pesquisa como a observao participante, as atas so a
opo preferencial para obter tais informaes. Alm disso, as atas so documentos oficiais
que registram o processo de deliberao e so devidamente aprovadas pelos seus
participantes, o que indica que eles concordam com o registro e a forma como foi realizado.
Com o objetivo de minimizar possveis distores ou omisses presentes nas atas e informar
ao leitor sobre a qualidade do material coletado e suas implicaes para a interpretao dos
dados, os conselhos sero classificados a partir de uma escala que indica a qualidade das atas.
A experincia neste tipo de trabalho indica que existem: extrato de atas apenas apresentam
os temas deliberados, sem especificar o debate atas resumidas so elaboradas durante a
reunio pela secretaria do conselho, portanto, com a presena de um mediador, que explicita
resumidamente o debate e as deliberaes e atas completas reunies que foram gravadas e
posteriormente transcritas ou que apresentam parte dos discursos transcritos e parte descrita
na voz passiva, mas que ainda assim contm o debate e a deliberao de forma detalhada.
A unidade de anlise a fala do ator. Cada fala foi codificada e categorizada, por meio da
identificao do ator segmento ao qual pertence no conselho e sexo e do tema 4 vocalizado.
4

A categorizao obedecer a mesma j utilizada em pesquisa anterior, portanto j testada. Participao e

distribuio nas polticas pblicas do Nordeste PRODEP/UFMG. Nesta pesquisa foram incorporadas outras
variveis a anlise da efetividade deliberativa realizada por Cunha (2007), incluindo categorias testadas em

79

Considerou-se se a fala do ator gerou debate 5; se o debate foi marcado pela contestao 6 de
idias e se ao final, produziu uma deciso 7. A tcnica para o exame dos documentos
fundamentou-se na anlise de contedo com nfase na anlise temtica, que tem por objetivo
descobrir os temas que compem uma comunicao, cuja presena e freqncia so
significativas para anlise.
O primeiro aspecto a ser destacado diz respeito s informaes sobre o material analisado:
quantidade, perodo e a qualidade destas atas. O quadro 1 mostra que foram categorizadas um
total de 695 atas, incluindo reunies ordinrias e extraordinrias nas 12 cidades. Interessante
ressaltar que, proporcionalmente, os conselhos se diferem muito em relao ao nmero de
reunies realizadas anualmente, o que inicialmente pode demonstrar um maior ativismo por
parte de algumas instituies. Porto Alegre e Belo Horizonte realizaram, respectivamente,
uma mdia de 20,4 e 22,5 reunies por ano. As demais cidades realizam em mdia reunies
mensais, com exceo de Anpolis que apresentou um nmero reduzido de atas (8,6 por ano).
O perodo estudado difere em razo da disponibilizao destas atas pelos conselhos (Belo
Horizonte, Distrito Federal e So Paulo no forneceram o material relativo aos demais anos),
da qualidade do material fornecido atas digitalizadas ou escritas manualmente (Montes
Claros) e do prazo de execuo da pesquisa8 (Juiz de Fora). Em relao qualidade das atas, a
maioria das cidades apresentou atas completas, com destaque para Porto Alegre, Rio de
Janeiro e Juiz de Fora que apresentam maior detalhamento das discusses, sendo que em Juiz
de Fora a maioria das atas foram transcritas. As cidades de Anpolis, Blumenau, Florianpolis
e o Distrito Federal, apresentam atas resumidas, o que dever ser considerado na anlise dos
dados.
Quadro 1 Informaes sobre material analisado

Anpolis
Belm
Belo Horizonte

Nmero
43
53
90

Perodo analisado
2003-2007
2003-2007
2003-2006

Qualidade da ata
36 resumidas e 7 extratos
46 completas e 17 resumidas
Completas

outras pesquisas (ALMEIDA, 2008).

5
O debate ser considerado quando houver no mnimo duas intervenes em relao proposta inicial da pauta.
6
A presena de contestao ser registrada sempre que a interveno de algum ator se opor explicitamente
posio daquele que iniciou o debate, ou ocorrer oposio entre as falas dos debatedores.
7
Ser considerada deciso, a votao que produzir a aceitao ou rejeio de uma proposta.
8
importante ressaltar que a pesquisa priorizou num primeiro momento a anlise das cidades que forneceram as
atas digitalizadas. Tendo em vista que nos Conselhos de Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do
Adolescente, a maioria das atas eram cpias escritas manualmente o que demandou sua digitao para anlise no
programa estatstico utilizado, em algumas cidades reduzimos o perodo estudado a fim de permitir anlises
comparativas dos 3 conselhos nas mesmas cidades e em tempo exequvel.

80

Blumenau
60
2003-2007
Resumidas
Campinas
70
2003-2007
Completas
Distrito Federal
39
2004-2005 e 2007
Resumidas
Florianpolis
65
2003-2007
53 resumidas, 8 completas e 4 extratos
Juiz de Fora
24
2005-2006
Completas
Montes Claros
29
2006-2007
Completas
Porto Alegre
102
2004-2007
Completas
Rio de Janeiro
72
2003-2007
64 completas e 8 resumidas
So Paulo
48
2005-2007
Completas
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

O processo de discusso: quem so os atores e como falam?

O primeiro princpio essencial para o sucesso deliberativo avaliado nesta pesquisa foi a
presena de igualdade de razes apresentadas e interatividade do discurso (THOMPSON,
2008). Parte-se do pressuposto de que para que possam tomar decises justas e cooperarem
entre si os participantes devem ter acesso a diferentes vises e perspectivas e igual
oportunidade de se expressar. No caso dos conselhos de sade em que a representao se d
paritariamente, com discriminao positiva para os usurios 50% das cadeiras a igualdade
deliberativa deve considerar a proporo destes atores nestes espaos.
A tabela 1 sobre vocalizao por segmento refere-se a todas as falas que foram registradas nas
atas. A primeira diferena que notamos a capacidade de expresso dos usurios maior do
que a participao do governo na maioria das capitais. Considerando a proporo da
representao dos diferentes segmentos pode-se sugerir que em relao aos usurios em Porto
Alegre (45,58%), Belm (44,84%) e So Paulo (43,96%) o peso da participao destes atores
est muito prxima do seu peso numrico no conselho. Florianpolis e Rio de Janeiro tambm
apresentam percentuais muito prximos e uma elevada participao dos usurios (37,46% e
39,88%, respectivamente). J no Distrito Federal, a participao deste segmento (27,02%)
inferior aos atores governamentais. importante destacar que no CMS-BH a anlise
apresentou algumas limitaes como a ausncia de identificao do ator nas atas (Segmento
NI), apesar do detalhamento das discusses. Considerando os dados em que foi possvel a
identificao, os usurios tambm prevalecem na vocalizao nesta cidade. O nmero de
vocalizaes sem identificao tambm alto em Florianpolis, Rio de Janeiro e em So
Paulo, mas no suficiente para mudar o padro de distribuio entre os segmentos. A
ausncia de identificao acontece mesmo nas reunies que so gravadas devido dificuldade
de identificar na gravao quem est falando.

81

Quanto aos representantes do governo, so maioria no Distrito Federal (39,76%) e o segundo

ator que mais vocaliza em Florianpolis (30,40%) somadas as falas de conselheiros
representantes do governo e os atores externos. Nos demais conselhos o governo possui uma
participao relevante em equilbrio com o seu peso na representao.
Com relao aos trabalhadores da rea de sade apenas em Porto Alegre (6,92%) e
Florianpolis (9,14%) a participao est abaixo do esperado e em Belm (31,21%) a
participao elevada, mas est em consonncia com o peso da representao no conselho (os
trabalhadores representam 25% da composio). Quanto aos prestadores de servios, os dados
confirmam anlises anteriores que apontam para a baixa expresso destes atores nos
conselhos. Os atores externos da sociedade civil so expressivos apenas em Porto Alegre.
Tabela 1 Vocalizao por segmento nas capitais (%)
Belm
Belo
Distrito Florianpolis
Porto
Rio de
Horizonte
Federal
Alegre
Janeiro
9
0,90
9,56
13,26
12,64
14,00
7,57
Ator externo governo
Ator externo sociedade
0,97
2,60
2,04
0,71
7,42
2,60
Ator externo NI
0,15
5,27
1,32
1,04
8,45
4,82
Segmento Governo
18,19
7,66
26,50
17,76
8,99
8,60
Segmento NI
1,20
24,28
3,06
16,72
3,27
15,14
Segmento Prestador
0,00
0,45
4,59
0,52
2,94
0,97
Segmento Trabalhador
31,21
18,34
12,43
9,14
6,92
16,83
Segmento Usurio
44,84
29,75
27,02
37,46
45,58
39,88
Segmento Comisso
2,40
1,17
9,17
2,07
2,24
0,72
Plenrio
0,15
0,12
0,41
1,04
0,20
0,63
Mesa Diretora
0,00
0,80
0,20
0,91
0,00
2,25
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.
Segmento

So
Paulo
6,09
3,57
0,93
9,92
13,04
1,00
18,54
43,96
7,92
0,00
0,63
105,61

Quando olhamos para as cidades de porte mdio, a participao do governo somadas as

falas de conselheiros representantes do governo e os atores externos que participam das
reunies maior (Montes Claros e Anpolis) ou est em equilbrio com os usurios
(Campinas e Blumenau). Juiz de Fora uma exceo no que diz respeito capacidade de
vocalizao dos usurios que supera at mesmo as capitais (54,14%). A importncia de se
considerar os atores externos governamentais, pode ser atestada nos dados relativos sua
participao nos conselhos, em alguns casos superior vocalizao dos conselheiros
representantes do governo. O papel destes atores central na dinmica do processo decisrio,
uma vez que so responsveis por apresentar projetos e pareceres a respeito de determinada
poltica pblica que ser objeto de deliberao. Apesar de no serem representantes formais
9

Por ator externo (governamental ou sociedade civil) estamos considerando as pessoas que participam das
reunies dos conselhos, mas no so membros ou conselheiros. Eles, geralmente, podem falar nas reunies sem
direito de voto.

82

no conselho, eles representam um posicionamento do governo em relao aos temas em

votao e discusso.
Em relao aos demais segmentos, destacam-se os trabalhadores em Anpolis (22,10%),
Montes Claros (21,12%) e Juiz de Fora (16,42%) nesta cidade maior do que a vocalizao
dos atores governamentais. Alm disso, ressalta-se a significativa participao dos atores da
sociedade civil em Campinas (8,43%) e dos prestadores em Anpolis (10,51%), o que difere
muito do padro de participao destes atores em todas as cidades pesquisadas.
Tabela 2 Vocalizao por segmento nas cidades de porte mdio (%)
Segmento
Anpolis
Blumenau
Campinas
Juiz de Fora
Montes Claros
Ator externo governo
10,78
16,83
20,33
2,71
18,09
Ator externo sociedade
3,23
1,99
8,43
1,46
1,89
Atore externo NI
1,62
3,93
5,07
3,55
4,09
Segmento Governo
28,03
14,53
15,97
12,73
18,40
Segmento NI
4,04
15,99
2,12
2,02
3,18
Segmento Prestador
10,51
2,88
6,01
5,92
4,92
Segmento Trabalhador
22,10
11,38
5,66
16,42
21,12
Segmento Usurio
18,06
32,14
33,95
54,14
27,86
Segmento Comisso
1,35
0,21
1,65
0,70
0,38
Seg. Universidade
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Plenrio
0,00
0,10
0,35
0,07
0,08
Mesa Diretora
0,27
0,00
0,47
0,28
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Para os tericos deliberativos a possibilidade de que todos se expressem no processo decisrio

o que o torna verdadeiramente democrtico. Apesar de reconhecer que em determinados
momentos os resultados da discusso precisam ser agregados, parte-se do pressuposto de que
o processo de discusso que precede o voto mais importante para determinar a legitimidade
da deciso (GOODIN, 2003). Neste sentido, podemos supor que quanto maior for o processo
de discusso em termos de razes apresentadas mais ele se aproxima do ideal deliberativo de
interatividade e pluralidade de discurso. O nmero de falas registradas nos conselhos um
bom indicador desta varivel. No CMS-JF (60,8) e SP (56) a mdia de falas por reunio
muito elevada, considerando que o tempo regimental de uma reunio, geralmente, so de duas
horas e o nmero de membros. Os nmeros so menores em Belm (25,2), Campinas (24,2),
Florianpolis (23,7) e Blumenau (31,8) e preocupantes em Anpolis (8,6) o que pode ser
reflexo das atas resumidas. As demais cidades apresentaram uma mdia de 40 falas por
reunio, nmero que tambm pode ser considerado satisfatrio se considerarmos o nmero de
membros de cada conselho. No Distrito Federal, embora o nmero mdio de falas seja baixo
em relao aos demais conselhos (25,2), um percentual alto quando levamos em conta o
83

nmero de membros. De acordo com o Regimento Interno (RI) o conselho possui 17

membros.
Cidades

Quadro 2 Total de vocalizaes e mdia por reunio (N)

Nmero de falas
Mdia por reunio Nmero de membros

24
Anpolis
371
8,6
20
Belm
1336
25,2
36
Belo Horizonte
4007
44,5
36
Blumenau
1907
31,8
34
Campinas
1697
24,2
17
Distrito Federal
981
25,2
26
Florianpolis
1543
23,7
Juiz de Fora
1824
60,8
32
24
Montes Claros
1321
45,5
48
Porto Alegre
4593
45,0
24
Rio de Janeiro
3197
44,4
20
So Paulo
2690
56,0
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Na tentativa de qualificar a discusso e compreender como os conselheiros expressam suas

preferncias sobre os assuntos colocados em pauta, avaliamos se as falas se traduziam em
demandas10 ou denncias11, haja vista que os conselhos so espaos de fiscalizao das
polticas pblicas. Em todas as cidades os conselheiros fizeram demandas e denncias sobre o
servio de sade, porm, a proporo muito baixa se comparada com o nmero de falas. As
demandas representam 12,6% das falas no Rio de Janeiro e 10% em Belo Horizonte, nas
demais cidades os ndices so menores do que 10%. J as denncias apresentam valores muito
baixos. O Rio de Janeiro o que apresenta o maior nmero de denncias, relacionadas em
grande parte discusso sobre a desabilitao do municpio da Gesto Plena em 2005, ocasio
em ocorreu interveno militar na cidade em funo dos problemas de sade pblica.
Destaca-se tambm o percentual de denncias em Blumenau (6,55%) e Montes Claros
(6,13%). Os dados sugerem que ao falarem os conselheiros esto expressando suas
preferncias mais em formas de opinies ou questionamentos sobre o assunto do que de
solicitaes ou denncias. Desagregando por tema discutido, a maioria das demandas referese a assuntos de organizao interna dos conselhos, seguidas da gesto de atendimento. No
caso das denncias a importncia se inverte, o que compreensvel dada natureza do tema
Gesto de Atendimento, relacionado com a fiscalizao da qualidade dos servios prestados
nos postos de sade, hospitais e clnicas.
Quadro 3 Tipos de manifestao por cidade
10

uma solicitao ou pedido que no se traduz numa proposta concreta a ser apreciada e votada pelo conselho.
So falas dos atores que relatam problemas na poltica, denncias de mau funcionamento e prestao de
servios, tm sentido de controle social e fiscalizao.
11

84

Conselhos

Demanda
Denncia
N
%
N
%
Anpolis
23
6,19
16
4,31
8,08
2,55
Belm
108
34
10,03
3,69
Belo Horizonte
402
148
Blumenau
164
8,60
125
6,55
Campinas
55
3,24
33
1,94
4,89
2,35
Distrito Federal
48
23
6,48
1,95
Florianpolis
100
30
Juiz de Fora
82
5,70
67
4,66
Montes Claros
106
8,02
81
6,13
1,72
1,20
Porto Alegre
79
55
12,57
6,85
Rio de Janeiro
402
219
2,27
2,38
So Paulo
61
64
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas
no Brasil, Prodep, 2009.

Tendo em vista que a pauta das reunies nos conselhos, geralmente, composta por diferentes
assuntos para deliberao, importa saber se os temas geraram debate e quem so os atores que
mais participam das discusses. O quadro 4 abaixo mostra o nmero de debates por cidade, o
que considerando o nmero de reunies realizadas (vide quadro 1), aponta para uma mdia de
2 debates por reunio. Os nmeros de debates so menores em Anpolis, Belm e Blumenau.
Estes dados sugerem que o processo deliberativo nos CMSs atende em parte as condies
necessrias para a existncia de deliberao. Por outro lado, o ideal deliberativo requer que
todos os indivduos envolvidos tenham oportunidade de expressar suas preferncias, o que
demanda uma anlise mais detalhada do nmero de falas includas nos debates. Olhando para
o total de vocalizaes registradas nas atas (Quadro 2), a maioria dos conselhos apresenta um
alto nmero de falas inseridas em debates. Em Belm (72,83%), Belo Horizonte (64,21%),
Campinas (67,17%) e So Paulo (75,42%) o percentual de falas inseridas no debate muito
alto. Em Anpolis (45,55%), Blumenau (42,47%), Distrito Federal (44,95%), Florianpolis
(46,01%), Porto Alegre (57,82%) e Rio de Janeiro (54,99%) em mdia metade das
vocalizaes foram realizadas dentro de debates. O percentual de vocalizaes inseridas no
debate baixo em Juiz de Fora (32,83%) e inferior em Montes Claros (22,93%). importante
destacar que em Anpolis, Blumenau, Distrito Federal e Florianpolis o percentual de debates
pode ter sido influenciado pela qualidade das atas.
Outra anlise que pode ser feita em relao ao debate diz respeito ao nmero mdio de falas
em cada debate, uma vez que uma cidade pode apresentar alto nmero de debates, mas estes
incorporarem apenas uma pequena parcela dos conselheiros. Este parece ser o caso de
Anpolis (4,9), Montes Claros (5,5), Florianpolis (5,9) e Distrito Federal (6,1). As demais
cidades de porte mdio Blumenau, Campinas e Juiz de Fora apresentam uma mdia de 8 a
85

9 pessoas em cada debate. Nas demais capitais os debates incorporam um maior nmero de
pessoas. preciso considerar ainda que o processo deliberativo no se encerra em uma
reunio, uma vez que com frequncia um mesmo tema discutido em diferentes plenrias, o
que aumenta a chance de que vrias pessoas estejam participando do debate sobre um
determinado assunto.
Mais do que se expressar, o ideal deliberativo requer que as pessoas estejam sujeitas a
argumentos divergentes entre si. Como observa Mutz (2006, p. 87) as perspectivas que as
pessoas defendem quando elas falam sobre poltica devem ser contestadas 12. A importncia
na teoria democrtica da presena de discursos com diferentes pontos de vista est relacionada
capacidade de encorajar valores democrticos e contribuir para a tolerncia de diversidade
de condies em relao reivindicao e interesses dos outros. A varivel contestao foi
avaliada na pesquisa como forma de discordncia explcita de um conselheiro em relao ao
outro num dado tema. Contudo, os nmeros revelam baixssimo grau de argumentos
divergentes (Quadro 4). Os nmeros de contestao em relao ao nmero de debates so
maiores em Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo. Este dado precisa ser melhor
avaliado para que possamos tirar concluses, pois o grande nmero de questes que estavam
sendo categorizadas e as dificuldades inerentes anlise qualitativa podem contribuir para
explicar o baixo nmero de contestao tabulada.

12

Perspectives people advocate when they talk about politics must be contested (MUTZ, 2006, p. 87).

86

Cidades

Quadro 4 Debate e contestao por cidade (N)

Debate
Falas inseridas
Mdia de falas
no debate
por debate

Vocalizao
com
Contestao
Anpolis
34
169
4,9
6
973
Belm
86
11,3
73
2573
Belo Horizonte
187
13,8
40
810
Blumenau
95
8,5
19
1140
Campinas
121
9,4
23
441
Distrito Federal
72
6,1
21
710
Florianpolis
120
5,9
8
599
Juiz de Fora
67
8,9
16
303
Montes Claros
55
5,5
17
2656
Porto Alegre
167
15,9
5
1758
Rio de Janeiro
144
12,2
98
2029
So Paulo
151
13,4
67
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Interessante notar que o padro de participao dos segmentos se mantm em relao

vocalizao, sendo os usurios os atores que mais participam dos debates na maioria das
cidades, exceto no Distrito Federal onde o debate protagonizado pelo governo e seus
representantes que esto presentes nas reunies. O governo o segundo ator que mais debate
em Belo Horizonte (19,59%), Florianpolis (38,74%) e Rio de Janeiro (18,54%),
considerados atores externos e segmento. A participao do trabalhador supera o governo em
Belm (31,76%) cidade na qual a composio dos trabalhadores maior do que dos
representantes do governo e em So Paulo (19,81%). Os prestadores continuam margem
do processo deliberativo.

Segmento

Tabela 3 Debate por segmento nas capitais (%)

Belm
Belo
Distrito Florianpolis
Porto
Horizonte Federal
Alegre

Rio de
Janeiro

So
Paulo

Ator externo governo

1,03
11,66
15,42
17,61
16,53
10,86
Ator externo Sociedade
1,03
2,72
3,85
0,42
8,28
1,99
Atore externo NI
0,21
4,12
2,04
1,13
9,64
3,07
Segmento Governo
20,25
7,93
27,44
21,13
9,19
7,68
Segmento NI
0,82
26,00
1,13
0,00
2,41
15,42
Segmento Prestador
0,00
0,54
5,90
0,85
3,01
1,19
Segmento Trabalhador
31,76
17,88
11,56
10,99
7,15
17,01
Segmento Usurio
42,55
27,32
29,25
45,21
42,81
40,33
Segmento Comisso
2,26
1,52
2,95
1,27
0,72
0,51
Plenrio
0,10
0,12
0,23
0,56
0,26
0,51
Mesa Diretora
0,00
0,19
0,23
0,85
0,00
1,42
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

6,90
3,89
1,03
10,89
6,41
1,23
19,81
44,65
5,17
0,00
0,00
100,00

87

Nas cidades de porte mdio, o padro de participao no debate muito similar ao de

vocalizao. Em Anpolis o governo o maior responsvel pelos debates e nas outras
cidades, com exceo de Juiz de Fora, os atores governamentais esto em equilbrio com os
usurios. Em Juiz de Fora os usurios continuam a liderar o nmero de falas, seguidos pelos
trabalhadores e governo. Os trabalhadores tambm participam ativamente do debate em
Anpolis, Blumenau e Montes Claros. Relevante registrar tambm, que tanto os atores
externos da sociedade civil em Campinas quanto os prestadores em Anpolis, mantm uma
participao expressiva nos conselhos.

Segmento

Tabela 4 Debate por segmento nas cidades de porte mdio (%)

Anpolis
Blumenau
Campinas
Juiz de Fora

Montes Claros

Ator externo governo

12,96
21,85
19,56
4,34
15,51
Ator externo Sociedade
3,70
1,98
9,74
1,67
0,00
Atore externo NI
1,23
5,93
5,00
3,67
6,27
Segmento Governo
30,86
11,85
15,09
11,52
14,19
Segmento NI
0,00
11,11
1,58
2,00
2,31
Segmento Prestador
12,96
3,21
6,75
5,51
5,94
Segmento Trabalhador
13,58
13,58
6,40
15,53
23,43
Segmento Usurio
24,69
30,49
34,04
55,09
32,01
Segmento Comisso
0,00
0,00
1,23
0,33
0,33
Plenrio
0,00
0,00
0,18
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,44
0,33
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

O processo de discusso: o que falam?

Embora os indivduos que fazem parte da cidade no possam ser considerados como a base
representvel ou os constituintes dos conselheiros, no sentido clssico do termo, as polticas
ali deliberadas geram obrigaes mtuas entre os cidados, assim como do Estado para com
eles. Neste sentido, importante que os conselheiros estejam preocupados em deliberar
polticas pblicas que tenham um alcance para alm de seus segmentos. A idia de que deve
haver espaos de expresso dos interesses e necessidades dos grupos, mas que estes possam
avanar no sentido de que sejam debatidas e discutidas questes de interesse de toda a
sociedade. Sendo assim, importa saber se os conselhos so espaos de igualdade deliberativa e
influncia dos diferentes segmentos, mas tambm se so permeveis a diferentes temas
relevantes determinada poltica pblica. A codificao da fala dos atores foi feita a partir de
uma categorizao prvia dos temas que envolvem a discusso da poltica de sade 13. Vale
13

Se por um lado a codificao dos assuntos em categorias pr-definidas apresenta algumas limitaes no
sentido de apreender as especificidades dos temas, por outro permite a comparao entre diferentes cidades e

88

destacar que ao se expressar sobre determinado assunto em pauta, os conselheiros vocalizam

diferentes temas numa mesma fala.
No que diz respeito aos temas mais discutidos h um predomnio em todas as capitais do tema
Organizao Interna, embora com intensidades diferentes. Uma concluso preliminar
poderia sugerir que aps mais de uma dcada de funcionamento, os conselhos de sade ainda
esto limitados discusso da sua dinmica interna sem influncia na poltica de sade.
Todavia, a leitura das atas das reunies nos permite uma avaliao mais qualitativa destes
resultados. A elevada tematizao sobre organizao interna no Rio de Janeiro (56,40%) e em
Belm (50,77%) est em parte relacionada com os problemas na sua estrutura de
funcionamento. No Rio de Janeiro h vrias discusses a respeito da representao no
conselho e dos critrios de acesso. J em Belm a maior parte dos assuntos est relacionada
prpria estrutura das reunies do conselho, chegando at mesmo ao cancelamento de pautas
por causa de discusses e desentendimentos entre os conselheiros. Alguns problemas
destacados nas atas so a mudana da mesa diretora sem ateno s regras do RI,
desaparecimento de documentos e arrombamento da sala de reunies. Devido a estes
problemas as reunies passaram a ser gravadas para evitar perda e adulterao das falas.
Quanto s demais cidades o alto nmero de temas organizao interna est em grande parte
relacionado s caractersticas do processo decisrio nestes espaos. Independente dos assuntos
em pauta eles com frequncia envolvem algum procedimento de organizao interna como
formao de comisses para estudo e avaliao, eleio de representante para participao em
eventos e definio de formas de ao do conselho.
Em segundo lugar os temas relacionados ao controle da poltica de sade no seu aspecto de
normatizao e planejamento, seguidos de fiscalizao so de grande importncia em todas as
cidades. Com menor nfase na fiscalizao em Belm. Estes so os temas considerados de
grande relevncia para a poltica de sade, diretamente relacionados ao monitoramento e
avaliao das aes de sade, ao planejamento de programas e projetos, s aes de compra
de equipamentos e ao estabelecimento de padres e normas. O tema Gesto de Atendimento
aparece fortemente em Belo Horizonte (14,36%), Porto Alegre (11,31%) e So Paulo
(16,26%).

polticas pblicas.

89

Tabela 5 Temas discutidos por capitais (%)

Temas
Controle da Poltica
Controle do Fundo e Financiamento
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e Planejamento
Convite/avisos/manifestaes
Coordenao entre os nveis
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna
Outros
Questes Gerais da
Violncia
Total

Belm

Belo
Horizonte
0,75
5,07
10,42
19,74
11,38
3,31
0,00
14,36
3,19
2,00
0,00
22,70
0,15
6,00
0,92
100,00

Distrito
Federal
0.33
9.44
9.69
21.19
13.66
1.41
0,00
5.96
7.70
2.15
0,00
23.51
2.40
2.40
0.17

Florianpolis

Porto
Alegre
0,41
3,76
9,03
10,41
12,33
1,16
0,29
11,31
4,49
1,60
0,05
39,14
0,97
4,78
0,27
100,00

0,00
1,01
1,32
4,11
3,30
12,38
13,77
12,38
1,54
6,01
0,51
0,54
0,00
0,00
6,74
9,76
6,37
2,62
4,91
1,85
0,00
0,18
50,77
43,15
6,81
0,18
3,96
5,65
0,00
0,18
100,0
100,00
0
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Rio de
Janeiro
0,23
2,90
9,60
15,86
4,18
0,23
0,00
6,72
1,01
0,26
0,16
56,40
0,03
2,35
0,07
100,00

So
Paulo
0,70
5,59
15,68
16,36
11,98
0,39
0,02
16,26
4,05
1,29
0,00
19,78
1,33
5,63
0,94
100,00

Os dados sobre os temas vocalizados nas cidades de porte mdio so em certa medida
reveladores. Pesquisas tm mostrado que conselhos localizados em cidades de porte mdio ou
interior so menos organizados e institucionalizados do que nos grandes centros urbanos, o
que nos apontaria para uma maior vocalizao do tema Organizao Interna nestas cidades
menores. Porm, as informaes da tabela 6 mostram que h um equilbrio da discusso sobre
organizao interna em relao aos demais temas, o que sugere uma maior diversificao das
discusses nestes conselhos do que visto na tabela anterior sobre as capitais.
Por outro lado, estes so conselhos em que o governo tem maior poder de agenda e discusso,
o que poderia explicar a maior habilidade de tratar de temas relevantes para a poltica de
sade. Diante da obrigatoriedade de aprovao de projetos e programas nos conselhos
municipais, os governos destas cidades parecem que esto cumprindo esta exigncia e
fazendo valer seu poder e influncia na conduo da poltica de sade nas cidades. Este tipo
de postura totalmente legtimo se considerarmos a importncia da rea de sade e o
montante de recursos que ela dispe e o carter deliberativo do CMS, que obriga que as
decises na rea tenham a sua aprovao. O que parece preocupante, do ponto de vista do

90

debate poltico nesta arena decisria o fato dos principais assuntos pblicos no conselho no
mobilizarem expressivamente os representantes no-governamentais.
No caso de Juiz de Fora em que os atores da sociedade usurios e trabalhadores so muito
ativos no conselho, o tema Organizao Interna foi o mais discutido (42,57%). Isto parece
estar relacionado com a intensa participao dos usurios que tentam intervir nas discusses
de projetos e programas colocados em pauta, quer seja pedindo adiamento da votao, quer
seja pedindo estudo de comisso. Alm disso, no perodo estudado o conselho estava
passando por uma reformulao no RI, o que suscitou um alto nmero de discusses relativas
ao tema.
Com relao aos demais temas eles apresentam percentuais diferenciados entre as cidades.
Em Anpolis a discusso gira, principalmente, em torno de Gesto de Especialidades,
Controle do Fundo e Financiamento e Normatizao e Planejamento. Em Blumenau, o
tema Gesto de Atendimento supera a discusso sobre Organizao Interna, seguida pelo
Controle do Fundo e Financiamento e Normatizao. Campinas apresenta o maior
percentual de vocalizao do tema Normatizao e Planejamento em relao s demais
cidades, com destaque tambm para as discusses sobre o fundo e financiamento e a
normatizao e planejamento da sade. Em Juiz de Fora h um percentual expressivo de
tematizao sobre normatizao e gesto de atendimento. Por fim, em Montes Claros o tema
mais discutido Gesto de Atendimento, seguido de Controle Fiscalizao e
Normatizao.
Temas

Tabela 6 Temas discutidos por cidades de porte mdio (%)

Anpolis Blumenau Campinas Juiz de Fora

Controle da Poltica
Controle do Fundo e Financiamento
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e
Planejamento
Convite/avisos/manifestaes
Coordenao entre os nveis
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna
Outros
Questes Gerais da
Violncia
Total

Montes Claros

0.00
15.35
6.51
11.40

4.08
9.47
7.03
10.78

0.19
11.80
10.89
30.10

0.10
2.81
2.27
16.74

0.00
10.91
16.05
13.98

6.28
0.00
0.00
7.67
16.51
3.95
0.47
23.95
1.40
6.51
0.00
100.00

9.05
0.42
0.23
22.18
4.41
4.27
0.00
19.22
0.89
7.55
0.42
100.00

9.56
1.19
0.00
8.98
5.73
1.10
0.05
18.39
0.05
1.43
0.53
100.00

4.45
1.31
0.00
14.37
5.22
6.68
0.19
42.67
1.50
1.16
0.53
100.00

5.27
0.00
0.31
24.95
9.59
3.57
0.00
11.60
1.63
2.07
0.06
100.00

91

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Em pesquisa anterior, Cunha (2007) apontou como aspecto relevante para o processo
deliberativo nos conselhos a existncia de igual possibilidade de apresentao de temas
agenda e de razes ao debate por todos os sujeitos envolvidos no processo. O poder de agenda
dos participantes, deste modo, deve ser avaliado a partir do tipo e da quantidade dos temas
apresentados. O quadro abaixo apresenta uma sistematizao destas informaes para os
temas mais vocalizados nos CMSs, excluindo aqueles com baixa relevncia nas discusses.
De um modo geral, os usurios da sade so os que mais possuem poder de agenda,
confirmando os dados sobre vocalizao. Analisando os dados sobre os temas mais tratados
por cada um dos segmentos em cada cidade h diferenas significativas. Em Belm o usurio
tem mais poder de agenda em relao ao nmero de temas apresentados (584 do total de
132014), mas o governo o que mais vocaliza questes importantes como fiscalizao,
financiamento da sade e normatizao e planejamento. Destaca-se tambm a expressiva
participao dos trabalhadores e usurios nestes dois ltimos. Os usurios tambm so os que
mais apresentam temas em Belo Horizonte (1343 do total de 4763), mas a maioria dos
assuntos compartilhada com o governo em nmeros muito prximos. O usurio se destaca
em relao aos temas de Gesto de Atendimento e nos convites, avisos e manifestaes.
J o trabalhador fala mais sobre controle e fiscalizao e organizao interna. Os dados do
Distrito Federal confirmam a predominncia do governo no poder de agenda. No entanto os
usurios apesar de vocalizarem menos vezes que os atores governamentais, quando o fazem
expressam mais temas em suas falas. Na maioria dos temas de maior relevncia no conselho,
eles esto situados muito prximos em termos numricos do governo. No CMS de
Florianpolis os usurios possuem maior poder de agenda (621 temas do total de 1676), mas
falam mais sobre gesto de atendimento e organizao interna, alm de se expressarem por
meio de convites e avisos. J o governo tem a prerrogativa sobre os demais temas. Em relao
a Porto Alegre o usurio tambm o que possui maior capacidade de agenda tanto
numericamente (2200 do total de 4813), quanto em relao aos diferentes temas, onde o
governo apesar de compartilhar a tematizao sobre os 3 tipos de gesto da sade, lidera
apenas os assuntos sobre questes gerais. No Rio de Janeiro o padro muito semelhante ao
de Porto Alegre (1636 temas colocados pelos usurios do total de 4043), sendo que o governo
possui menos influncia, predominando em questes gerais e dividindo com os usurios o
14

O nmero de temas superior em todas as cidades em relao ao nmero de vocalizaes porque numa mesma
fala o conselheiro pode expressar diferentes temas.

92

controle do fundo e financiamento. Por fim, em So Paulo o poder de agenda

indiscutivelmente dos usurios em relao a todos os temas mais tratados no conselho (1335
do total de 2891).
Quadro 5 Segmentos com poder de agenda por temas mais falados nas capitais15
Temas
Belm
Belo
Distrito Florianpoli Porto
Rio de
So
Horizont Federal
s
Alegr
Janeir
Paulo
e
e
o
Controle do Fundo e
GeT
UeG
G, U e
G
U
UeG
U
Financiamento
T
Controle Fiscalizao
G
U, G e T
G
GeU
U
U
U
Controle Normatizao e
G, T e
UeG
GeU
G
U
U
U
Planejamento
U
Convite/avisos/manifestaes
U
U
G
U
U
U
U
Gesto Atendimento
U
U
GeU
U
UeG
U
U
Gesto Especialidades
G
G
GeU
G
UeG
U
U
Gesto Servios
U
UeG
GeU
GeU
UeG
U
U
Organizao Interna
U
UeT
GeU
U
U
U
U
Questes Gerais da Sade
U
UeG
G
G
G
GeU
U
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

O quadro 6 revela maior uniformidade no controle da agenda das cidades de porte mdio. Em
Anpolis os atores governamentais so os que possuem maior poder de agenda na maioria dos
assuntos (178 temas do total de 438). Em Blumenau h um equilbrio entre governo e usurio
(708 vocalizaes de usurio e 672 do governo de um total de 2105 temas apresentados),
sendo que o governo lidera discusses sobre fundo e financiamento, normatizao, gesto de
especialidades e questes gerais. O usurio em Campinas tem maior poder de agenda do que
governo (749 do total de 1960) e o que mais vocaliza a maioria dos temas, com exceo de
Controle do Fundo e Financiamento e Convites/avisos/manifestaes. Juiz de Fora
permanece com a macia participao do usurio na maioria dos temas (1064 do total de 2059
temas vocalizados). O governo o que mais apresenta temas em Montes Claros (595 temas do
total de 1577), mas o usurio compartilha a discusso de fiscalizao e gesto de atendimento
e o que mais fala sobre gesto de servios.

15

O quadro apresenta os segmentos que mais vocalizaram determinado tema em cada cidade. Tendo em vista o
elevado nmero de participao dos atores externos do governo em diversas capitais, em alguns casos maior do
que os atores que so segmento governo, estes foram considerados em seu conjunto. Desse modo as falas
atribudas ao governo foram consideradas juntamente com os atores externos do governo. Em relao a alguns
temas, optei por identificar mais de um ator devido proximidade numrica entre eles mantendo a distino
pela ordem apresentada.

93

Quadro 6 Segmentos com poder de agenda por temas mais falados nas cidades de porte mdio
Temas
Anpolis Blumenau Campinas
Juiz de
Montes
Fora
Claros
Controle do Fundo e Financiamento
G
G
GeU
G
G
Controle Fiscalizao
G
U
UeG
U
G, U e T
Controle Normatizao e
G
G
U
U
G
Planejamento
Convite/avisos/manifestaes
G
U
GeU
U
G
Gesto Atendimento
T
UeG
U
U
UeG
Gesto Especialidades
G
GeU
U
U
G
Gesto Servios
G
U
UeG
U
U
Organizao Interna
T
U
U
U
G
Questes Gerais da
G
GeU
UeG
GeU
G
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Processo de deciso: como e o que decidem os conselhos de sade?

Os conselhos municipais de sade tm previso legal que estabelece entre suas competncias
a aprovao do Plano Municipal e Plano Oramentrio, alm da necessidade de apreciao de
programas e projetos que sero objeto de financiamento do Ministrio da Sade. Sendo assim,
seus representantes so constantemente convocados a deliberar sobre assuntos pblicos, que
tero reflexo sobre a cidade como um todo, o que implica tanto a atividade de discusso
quanto de deciso. Na pesquisa procuramos avaliar se os diferentes grupos que compem os
conselhos so capazes de deliberar, chegar a decises e qual a qualidade destas em termos
de temas e resultados produzidos para a poltica de sade nos municpios.
Para que possam produzir decises mister que os conselheiros sejam capazes de formular
propostas, alm da atividade de vocalizao. A primeira observao da tabela 7 que
independente da qualidade das atas dos conselhos, com exceo de Porto Alegre, o nmero de
propostas no identificadas nas capitais maior do que aquelas em que foi possvel atribuir
autoria Belm, Belo Horizonte e Distrito Federal ou o segundo maior ndice atribudo s
propostas Florianpolis, Rio de Janeiro e So Paulo. Desagregando os dados por tema,
percebe-se que em todos os casos com elevado ndice de propostas no identificadas, a
maioria delas se refere ao tema Organizao Interna. Isto ocorre, principalmente, nas
diversas votaes que ocorrem nos conselhos como composio de comisso e indicao de
representantes para Conferncias e eventos. Fica implcito nas atas que eles discutiram entre
si sugestes de nomes de pessoas, mas sem ser possvel identificar uma proposta originria.
94

Excluindo estas propostas, o que se percebe que o usurio permanece como segmento ativo,
seguindo um padro j apresentado em relao s demais categorias analisadas, menos no
Distrito Federal em que os atores do governo continuam frente do processo decisrio
(29,06%). Assim como nos demais itens estudados, o governo em Florianpolis tambm tem
um elevado grau de participao nas propostas (27,09%) considerados segmento e atores
externos). Com relao aos trabalhadores, nota-se uma mudana em Belo Horizonte onde
estes atores superam os usurios (19,18%); continuam fortes em Belm (16,67%) e no Rio de
Janeiro (15,08%) e em So Paulo (11,87%), muito prximos do peso de sua representao.
Vale destacar que em Porto Alegre h um percentual considervel de propostas de atores
externos no identificados que pode obscurecer a participao do governo, uma vez que se
estes forem funcionrios do governo, aumenta sobremaneira a participao dos atores
governamentais na proposio de temas para votao. Este um dado que merece ser
investigado com mais detalhes futuramente. Outro detalhe que deve ser ressaltado a
expressiva participao das comisses nas propostas (20,56%) do CMS de Porto Alegre, o
que pode ser visto como ponto positivo, j que so estruturas compostas paritariamente e tm
papel relevante de discusso e aprofundamento dos pontos em pauta.

Tabela 7 Proposta por segmento nas capitais (%)

Belm
Belo
Distrito Florianpolis Porto
Rio de
Proposta por segmento
Horizont
Federal
Alegre Janeiro
e
Ator externo governo
0.60
13.12
17.91
11.06
8.57
5.87
Ator externo Sociedade
Civil
0.00
2.82
3.72
1.13
3.85
2.06
Atore externo NI
0.00
2.96
0.68
0.68
21.63
2.06
Segmento Governo
6.55
3.81
11.15
16.03
7.07
6.67
Segmento NI
36.51
34.70
31.42
21.90
7.92
30.48
Segmento Prestador
0.20
0.28
2.70
0.00
1.50
0.48
Segmento Trabalhador
16.67
19.18
5.74
8.80
2.78
15.08
Segmento Usurio
26.98
16.50
20.95
34.09
25,91
31.90
Segmento Comisso
10.32
3.67
5.74
4.97
20.56
0.95
Plenrio
0.60
2.12
0.00
0.68
0.21
1.11
Mesa Diretora
1.59
0.85
0.00
0.68
0.00
3.33
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00 100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

So
Paulo
2.37
3.12
1.19
6.82
23.89
1.04
11.87
40.80
8.90
0.00
0.00
100.00

Os conselhos de Anpolis e Blumenau so os que apresentam o maior ndice de propostas no

identificadas, o que pode estar diretamente relacionado com o fato das atas serem resumidas.
Com relao s propostas identificas os atores governamentais so maioria em Anpolis,
95

Blumenau, Campinas e Montes Claros. Os usurios so os atores que mais propem em Juiz
de Fora (52,25%) e o segundo em importncia em Blumenau (18,70%) e Campinas (28,30%).
Com relao aos trabalhadores, permanecem com fora em Juiz de Fora o segundo ator que
mais propem neste conselho (25,84%) e em Montes Claros e Blumenau so representativos
nos conselhos. Repetindo o padro analisado em relao aos demais itens, os prestadores so
os que mais propem depois do governo em Anpolis. No que diz respeito aos atores externos
da sociedade civil h relevante ndice de propostas em Anpolis e em Campinas eles
aparecem pela primeira vez com grande influncia na proposio de temas para votao.
Tabela 8 Proposta por segmento nas cidades de porte mdio (%)
Anpolis Blumenau Campinas Juiz de Fora Montes Claros
Proposta por segmento
Ator externo governo
10.77
17.46
9.06
1.69
16.89
Ator externo Sociedade Civil
12.31
4.99
12.83
2.81
6.08
Atore externo NI
0.00
2.24
3.02
0.00
2.70
Segmento Governo
12.31
6.73
23.02
6.18
16.22
Segmento NI
28.46
32.67
9.81
4.49
18.24
Segmento Prestador
13.85
2.99
5.66
1.12
7.43
Segmento Trabalhador
8.46
12.72
3.02
25.84
16.89
Segmento Usurio
12.31
18.70
28.30
52.25
15.54
Segmento Comisso
1,54
1.00
2.64
5.06
0.00
Plenrio
0.00
0.50
0.38
0.56
0.00
Mesa Diretora
0.00
0.00
2.26
0.00
0.00
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

No que tange s decises tomadas nos conselhos municipais de sade analisados, h

diferenas significativas entre as capitais. O primeiro dado que chama ateno o elevado
grau de decises sobre organizao interna. Embora o tema tenha sido o mais vocalizado em
todas as cidades (vide Tabela 5), o grau de importncia variou consideravelmente dando lugar
expresso de diferentes temas. A tabela 9 abaixo revela um quadro bem diferente em todas
as capitais, onde em Belm (73,72%) e So Paulo (87,41%), por exemplo, praticamente s se
decidem sobre organizao interna. Em relao a Belm as informaes levantadas acima
sobre os problemas com sua desestruturao nos perodos estudados parecem explicar esta
dinmica. Em So Paulo as impresses da leitura das atas das reunies confirmam a falta de
influncia do conselho nas polticas pblicas de sade no municpio. Constantemente os
usurios reclamam da ausncia dos representantes do governo nas reunies, o que demonstra
a falta de ateno dada a esta instncia, e discordam do fato do Secretrio Municipal ser
membro nato do conselho. Nos anos estudados (2005 a 2007) a cidade de So Paulo foi
governada pelo PSDB e DEM, governos no alinhados com gestes participativas, o que pode
96

ajudar a explicar a falta de ateno dada participao popular nos conselhos. Tanto em
Belm como em So Paulo o segundo tema mais decidido foi Controle Normatizao e
Planejamento, o que explicado pelo fato de que programas e projetos implementados nos
municpios precisam do aval do conselho. Interessante destacar que nas duas cidades a
maioria das propostas nestes temas tambm tem origem nos usurios (Belm) e usurios
juntamente com atores externos da sociedade civil (So Paulo), o que demonstra que apesar
dos problemas apresentados a sociedade civil vem lutando para influenciar nestes espaos.
Em Belo Horizonte, Distrito Federal e Florianpolis o ndice de decises sobre organizao
interna tambm muito elevado comparado sua vocalizao. Contudo, estas cidades tm
bom desempenho em decises sobre temas relevantes como Controle e Planejamento
Controle Fiscalizao e Controle do Fundo e Financiamento, este mais proeminente no
Distrito Federal. No CMS-BH das propostas aceitas sobre controle planejamento e
fiscalizao, a maioria delas do governo. O trabalhador o que mais prope organizao
interna. Nota-se nesta cidade que o usurio ativo no debate e na vocalizao de temas no
consegue traduzir sua participao em propostas. No CMS-DF o governo lidera a
apresentao de propostas de todos os temas mais aprovados. No CMS-FLO as decises
sobre Controle Fiscalizao e Organizao Interna so originrias em sua maioria pelos
usurios e o governo o autor principal das decises sobre Controle Normatizao e
Planejamento.
O CMS-RJ tambm possui a maior parte de suas decises em organizao interna (47.56%),
porm, o segundo assunto mais deliberado diz respeito a Gesto de Especialidades. Isto se
deve ao grande nmero de processos que o conselho recebe para avaliao de convnios e
credenciamento de servios e programas relacionados ao atendimento de mdia
complexidade, reflexo do grande nmero de hospitais situados na cidade. Todas as 75
decises sobre Gesto de Especialidades foram codificadas nas atas como propostas no
identificadas, mas possvel supor que os autores so os prprios prestadores de servios que
demandam o credenciamento, uma vez que os pedidos chegam ao conselho em formas de
processos, geralmente, avaliados pelas comisses. Em terceiro lugar, destaca-se o tema
Controle e Normatizao (12,20%).
Por fim o processo decisrio do CMS-POA diferente das demais cidades, no que diz
respeito deliberao de assuntos pblicos com abrangncia para toda a cidade. H um baixo
percentual de decises sobre organizao interna (18,41%) e os temas mais deliberados so
97

Controle Normatizao e Planejamento (32,38%), seguido de Controle do Fundo e

Financiamento (28,57%) e Controle Fiscalizao (17,14%). Os segmentos responsveis
por estas propostas so os atores externos no identificados para as questes relacionadas ao
financiamento e as Comisses para os outros dois assuntos. O usurio que mais prope
sobre organizao interna.

Temas Decididos

Tabela 9 Deciso por tema nas capitais (%)

Belm
Belo
Distrit Florianpoli
Horizont
o
s
e
Federal

Controle da Poltica
Controle do Fundo e Financiamento
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e
Planejamento
Coordenao entre os nveis
Convites / avisos
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna
Outros
Questes Gerais da Sade
Violncia e Sade
Total

0.00
0.00
2.43

0.25
4.75
10.00
17.75

0.00
11.85
1.48
22.96

1.20
3.59
8.98
23.95

Porto

Rio de

So

Alegr
e
0.00
28.57
17.14
32.38

Janeir
o
0.00
1.63
3.66
12.20

Paulo

15.33
2.00
0.74
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
5.25
0.00
1.80
2.22
0.81
2.19
2.00
4.44
1.20
0.00
30.49
3.16
1.00
0.00
1.20
0.32
0.81
1.22
0.00
0.00
0.60
0.00
0.00
0.00
51.75
57.78
53.89
18.41
47.56
73.72
0.00
0.00
0.00
0.00
1.22
0.97
5.25
0.74
3.59
0.63
1.63
0.97
0.00
0.00
0.00
0.32
0.00
0.00
100.0
100.00
100.00
100.00
100.0 100.00
0
0
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

0.34
0.34
0.34
10.88
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.34
87.41
0.00
0.34
0.00
100.0
0

No obstante a diversificao de temas discutidos nos conselhos de sade das cidades de porte
mdio, no que diz respeito s decises os dados da tabela 10 mostram que estas arenas
decidem, principalmente, sobre organizao interna tema recorrente pela prpria dinmica
das reunies e normatizao e planejamento ligada aprovao de projetos e programas
que devem obrigatoriamente passar pela aprovao do conselho para captao de recursos
junto ao Ministrio da Sade. Este um dado relevante que mostra a limitao dos conselhos
em tomar decises sobre diferentes temas que afetam a poltica de sade nas cidades. Apesar
dos conselheiros serem capazes de vocalicar problemas relacionados gesto da sade, quer
seja no seu nvel de especialidades, atendimento ou servios, e fiscalizao da sade, por
exemplo, em geral, no tomam decises relacionadas a estes temas.

98

Algumas diferenas que merecem destaque so Blumenau que tambm decide sobre o
controle do fundo e financiamento (16,04%) e gesto de atendimento (6,42%) e Montes
Claros com decises relativas ao fundo e financiamento (17,48%) e gesto de especialidades
(4,85%). Em Juiz de Fora o percentual de decises sobre organizao interna muito elevado
(77,53%) dando pouco espao para os demais temas. Em Campinas e Anpolis tambm
registram-se decises sobre o fundo e financiamento e gesto de especialidades para a ltima
(9%).
Tabela 10 Deciso por tema nas cidades de porte mdio (%)
Temas Decididos
Anpolis Blumenau Campinas Juiz de Fora
Montes Claros
Controle da Poltica
0.00
1.07
0.42
0.00
0.00
Controle do Fundo e Financiamento
9.00
16.04
9.17
2.25
17.48
Controle Fiscalizao
1.00
3.74
3.33
0.00
11.65
Controle Normatizao e
23.00
19.25
35.83
17.98
26.21
Planejamento
Coordenao entre os nveis
0.00
0.53
0.00
0.00
0.00
Convites / avisos
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Expresso
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Gesto Atendimento
3.00
6.42
0.42
0.00
2.91
Gesto Especialidades
9.00
4.81
0.83
0.00
4.85
Gesto Servios
0.00
0.53
0.00
1.12
0.00
Interao entre conselhos
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Organizao Interna
53.00
43.85
49.17
77.53
36.89
Outros
1.00
0.53
0.00
1.12
0.00
Questes Gerais da Sade
1.00
3.21
0.83
0.00
0.00
Violncia e Sade
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

A pesquisa diferenciou entre os tipos de resultados produzidos pelos conselhos, aferidos a

partir da consulta s resolues produzidas. Consideradas modalidades fortes de deliberao,
as resolues tm a funo de estabelecer certa obrigao do governo no cumprimento das
decises emanadas nos conselhos (FUKS, 2004). Nem todas as cidades pesquisadas
disponibilizaram as resolues Anpolis e Campinas. Em Belm temos apenas duas (2),
Blumenau (1), Porto Alegre apresentou para os anos de 2005 a 2007 e Rio de Janeiro e Juiz de
Fora disponibilizaram algumas. As cidades com maiores ndices de decises transformadas
em resolues so Belo Horizonte (29,92%), Florianpolis (30,00%), Montes Claros
(26,73%) e Porto Alegre (28,82%).

99

Tabela 11 Deciso por tipo de resultado (N e %)

Conselhos
Decises
Resolues
N
N
%
Anpolis
100
0
0.00
1.00
Belm
326
2
29.92
Belo Horizonte
381
114
Blumenau
158
1
0.63
Campinas
213
0
0.00
12.83
Distrito Federal
187
24
30.00
Florianpolis
158
48
Juiz de Fora
85
16
18.82
Montes Claros
101
27
26.73
28.82
Porto Alegre
229
66
5.00
Rio de Janeiro
240
11
11.00
So Paulo
276
29
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas
pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

V A qualidade do processo deliberativo nos Conselhos Municipais de Sade.

A anlise do processo decisrio nos Conselhos Municipais de Sade possibilitou visualizar a
qualidade da deliberao nestas instituies de acordo com alguns requisitos elencados pelos
tericos deliberativos. Neste estudo consideramos a deliberao tanto do ponto de vista
discursivo quanto decisrio a partir de um olhar para trs importantes princpios deliberativos,
a saber, a igualdade de razes apresentadas, a pluralidade e interatividade de discurso e a
publicidade tanto no que se refere participao de diferentes atores quanto ao carter
pblico das discusses e decises dos conselhos. Estes trs princpios foram apresentados em
conjunto nas 3 sees que trataram da anlise das atas das reunies a partir da
problematizao do processo de discusso em termos de atores envolvidos e tipos de falas
utilizadas; do processo de discusso no que diz respeito aos temas discutidos e do processo de
deciso no que se refere participao dos diferentes atores na proposio dos temas e s
polticas votadas nos conselhos.
A fim de contribuir para a visualizao da qualidade do processo decisrio nas diferentes
cidades pesquisadas, este artigo propem um ndice referente aos trs princpios apontados
acima. A igualdade deliberativa, considerada a base da legitimidade democrtica para os
adeptos desta corrente terica, pode ser mensurada a partir da distribuio do discurso e igual
100

oportunidade de falar e participar do processo decisrio (THOMPSON, 2008). Em nosso

estudo nos Conselhos Municipais consideramos a igualdade deliberativa a partir de quatro
variveis: vocalizao, participao no debate, participao na tematizao e na proposio.
Tendo em vista as caractersticas de composio dos conselhos de sade, em que os assentos
so distribudos de forma paritria, a igualdade deliberativa deve levar em conta a
representatividade dos atores nestes espaos16.
A primeira diferena marcante em relao igualdade deliberativa visualizada quando
comparamos as capitais e as cidades de porte mdio. Na maioria das capitais os conselhos
possuem em mdia uma alta igualdade no que diz respeito distribuio equilibrada do
debate e participao entre os segmentos. Florianpolis tambm se destaca com mdia
igualdade, com destaque para sua maior capacidade de distribuir igualmente a participao
nas propostas. No Distrito Federal h uma baixa igualdade deliberativa em todas as variveis
analisadas. Nas cidades de porte mdio, Juiz de Fora se iguala s capitais e Blumenau e
Campinas apresentam uma mdia igualdade deliberativa. Anpolis e Montes Claros
apresentaram um ndice de baixa igualdade, com melhor desempenho para a ltima em termos
de debate e tematizao.
Quadro 7 ndice de igualdade deliberativa nos Conselhos Municipais de Sade
Conselhos
Igualdade deliberative
Vocalizao Discusso/debate Tematizao Proposio
Mdia
Igualdade
Anpolis
Belm
Belo Horizonte
Blumenau
Campinas
Distrito Federal
Florianpolis
Juiz de Fora
Montes Claros
Porto Alegre
Rio de Janeiro
So Paulo

B
A
A
M
M
B
M
A
B
A
A
A

B
A
A
M
M
B
M
A
M
A
A
A

B
A
A
M
M
B
M
A
M
A
A
A

B
A
M
M
M
B
A
A
B
A
A
A

B
A
A
M
M
B
M+
A
B+
A
A
A

16

A partir da formao especfica de cada conselho, considerou-se neste artigo alta igualdade deliberativa (A)
quando h um equilbrio de participao entre os diferentes segmentos, considerando a representao deles
nestes espaos. (M) mdia igualdade deliberativa quando a participao entre governo e usurio tem o mesmo
peso percentual, apesar da diferena numrica entre eles na composio dos conselhos. (B) baixa igualdade
deliberativa quando a participao de um ator ou segmento superou a participao dos demais atores no conselho
relativa ao peso de sua representao no conselho.

101

Araujo (204, p. 167) argumenta que a pluralidade de cidados inseridos na deliberao

importante porque permite mostrar que o objetivo central do processo decisrio no o
consenso em torno de uma deciso, mas atar a razo pblica medida que oferecer
diferentes e, por que no, divergentes, opes elegveis a uma vontade coletiva. Desse
modo, para que o processo deliberativo seja democrtico no suficiente que o processo de
deciso passe pelo crivo da razo pblica e que a deciso seja tomada por um grupo seleto de
pessoas, necessrio que todos participem da deciso, de maneira que ela expresse um ato de
vontade de todos os cidados afetados pela poltica.
A valorizao da pluralidade de interesses nos conselhos foi avaliada a partir da participao
de todos os conselheiros tanto no que se refere sua capacidade de interagir por meio de falas
nas reunies, de debates e contestao, quanto apresentar argumentos plurais que no se
restringissem a simples fala e verbalizao de opinies, mas que tambm pudessem incluir
algum tipo de demanda ou denncia17. O quadro abaixo revela que os conselhos esto melhor
posicionados no que diz respeito igualdade deliberativa do que pluralidade. A diferena
entre capitais e cidades de porte mdio neste item menos acentuada, estando a maioria das
cidades posicionada em mdia pluralidade, com pequenas diferenas entre elas. Anpolis
apresenta baixa pluralidade, mantendo o baixo ndice apresentado em relao igualdade
deliberativa e Campinas tambm apresenta baixo desempenho. Apenas o Rio de Janeiro
apresentou alta pluralidade.
Vale ressaltar que o nmero de pessoas que participam do processo deliberativo pode no ser
um indicativo de pluralidade deliberativa se considerarmos que alguns atores se destacam em
relao aos demais e so mais ativos nas falas. Contudo, este um dado que merece maior
detalhamento e discusso posterior.

17

Para construo do ndice de pluralidade considerou-se dados do Regimento Interno a respeito do nmero de
membros, a fim de visualizar a proporo de pessoas que participam da deliberao. O ndice foi construdo da
seguinte maneira: varivel mdia de falas por reunio A (alta) nmero de vocalizao superior ao nmero de
atores presentes no conselho; M (mdia) nmero de falas em equilbrio com o nmero de participantes e B
(baixa) nmero de falas menor do que nmero de participantes. Varivel nmero de debates A (alta) mais de
um debate por reunio; M (mdia) pelo menos um debate por reunio e B (baixo) menos de um debate por
reunio. Varivel mdia de falas por debate A (alta) incorporam pelo menos dos membros no debate; M
(mdia) incorporam pelo menos 1/3 dos membros e B (baixa) incorporam menos do que 1/3. Varivel demandas
e denncias A (alta) acima de 10%; M (mdia) entre 5 e 10% e B (baixa) nenhuma at 5%. Varivel
contestao A (alta) mais de uma contestao por debate; M (mdia) pelo menos uma contestao por debate e
B (baixa) pelo menos metade dos debates sem contestao.

102

Quadro 8 ndice de pluralidade e interatividade deliberativa nos Conselhos Municipais de Sade

Conselhos

Anpolis
Belm
Belo Horizonte
Blumenau
Campinas
Distrito Federal
Florianpolis
Juiz de Fora
Montes Claros
Porto Alegre
Rio de Janeiro
So Paulo

Mdia de
falas por
reunio

Nmero
de
debates

B
M
A
M
B
A
B
A
A
M
A
A

B
M
A
M
A
A
A
A
A
A
A
A

Pluralidade e interatividade deliberative

Demanda Denncia
Contesta
Mdia de
s
s
o
falas em
debate
B
M
B
B
M
B
M
M
A
B
B
M
B
M
M
B
B
B
B
B
B
B
B
M
M
B
B
B
B
M
B
B
B
M
M
B
B
B
B
M
A
M
M
A
B
B
B
A

Mdia
pluralidade
B
M
M
MB+
MMMM
MAM

A qualidade da deliberao tambm est relacionada com sua publicidade. De acordo com
Chambers (2005, p. 261) a utilizao da razo pblica envolve duas dimenses: uma
dimenso socrtica, relacionada qualidade do debate e ao alto padro do uso da razo
pblica, e uma dimenso democrtica que diz respeito natureza pblica da razo pblica, ou
seja, em que medida as deliberaes esto sendo endereadas ao interesse geral. A dimenso
socrtica tem maior probabilidade de ocorrer em portas fechadas, j a dimenso
democrtica mais provvel de ocorrer em publicidade. A partir das combinaes entre estas
dimenses, Chambers (2005, p. 261-264) argumenta que no possvel que em todos os
espaos a qualidade do discurso seja alta, mas que o elemento democrtico deve ser
considerado mesmo em discusses que ocorram em segredo. Ao tratarmos de espaos
deliberativos como os conselhos de polticas, que foram desenhados para a formulao de
polticas pblicas e controle das atividades do governo, o foco de anlise este voltado para a
possibilidade destes espaos gerarem decises generalizantes. Mesmo com o risco de
argumentos demaggicos, a funo principal do conselho a produo de polticas que visam
o bem comum e que, portanto, considerem os interesses daqueles que tradicionalmente so
excludos das escolhas polticas. Alm de considerar a publicidade dos temas discutidos e
decididos, a pesquisa procurou identificar se os conselhos so espaos de deliberao de
portas abertas no sentido de permitir a participao de pessoas que no fazem parte da sua
composio. Em todos os casos pudemos encontrar a participao de atores externos, mas na
maioria deles estes pertenciam ao governo e no sociedade civil.

103

O quadro 9 que apresenta o ndice de publicidade deliberativa 18 muito parecido com o de

pluralidade discutido anteriormente. Em geral os conselhos possuem mdia publicidade. Em
Belm e Juiz de Fora a mdia de baixa publicidade, esta ltima influenciada pela baixa
participao de atores externos e pelo grande nmero de decises sobre organizao interna.
No CMS de Porto Alegre e Montes Claros h alta publicidade no que se refere aos temas
discutidos e decididos, apesar da grande diferena entre os conselhos no que diz respeito
igualdade deliberativa. Interessante notar que, com exceo destas duas cidades, a maioria dos
demais conselhos pesquisados possui um bom desempenho no que diz respeito discusso de
temas pblicos, porm, em grande parte estas discusses no so transformadas em decises.
Quadro 9 ndice de publicidade deliberativa nos Conselhos Municipais de Sade
Conselhos
Publicidade deliberative
Participao
Temas
Temas
Tipos de
Mdia
de atores
discutidos decididos resultados publicidade
externos
Anpolis
Belm
Belo Horizonte
Blumenau
Campinas
Distrito Federal
Florianpolis
Juiz de For a
Montes Claros
Porto Alegre
Rio de Janeiro
So Paulo

M
B
M
M
M
M
M
B
M
M
M
M

A
M
A
A
A
A
M
M
A
A
M
A

M
B
M
M
M
M
M
B
A
A
M
B

B
B
A
B
B
M
A
M
A
A
B
M

M
B
M+
M
M
M+
M+
B+
A
A
MM

A guisa de concluso o quadro abaixo mostra a mdia da qualidade deliberativa em relao

aos trs princpios elencados como importantes para o sucesso deliberativo: igualdade,
pluralidade e publicidade. Como tentativa de traar um panorama dos Conselhos de sade
18

Varivel participao de atores externos A (alta) expressiva participao em relao aos demais segmentos
tanto de atores do governo quanto da sociedade civil; M (mdia) participao expressiva de atores externos com
maior peso para um deles (governo ou sociedade) e B (baixa) inexpressiva participao dos atores externos.
Varivel temas discutidos e decididos A (alta) equilbrio de discusso entre diferentes temas pblicos
categorizados na pesquisa, especialmente, relacionados ao Controle (normatizao e financiamento) e Gesto; M
(mdia) alta discusso sobre organizao interna, mas com nfase tambm nos temas pblicos e B (baixa) maior
discusso sobre organizao interna com pouqussima discusso sobre temas pblicos. Varivel tipos de
resultados A (alta) considerando o grande nmero de decises que so tomadas em relao organizao
interna ou que no tm impacto em relao ao pblico, consideramos alta publicidade quando pelo menos 20%
de decises so transformadas em resolues; M (mdia) pelo menos 10% e B (baixa) o conselho no produz
resoluo ou menos que 10%.

104

estudados podemos dizer que eles esto situados em quatro categorias. Em primeiro lugar,
conselhos podem ser fracos deliberativamente em termos de acesso de diferentes atores ao
processo argumentativo, mas conseguirem apresentar um resultado satisfatrio em termos de
decises generalizantes. Estes seriam os casos de Anpolis e Distrito Federal. Em todos os
conselhos o governo controla o processo discursivo e responsvel pelo maior nmero de
propostas para votao. Estes casos nos mostram que espaos deliberativos podem apresentar
uma boa qualidade das decises em termos de sua publicidade, apesar da ausncia de maior
igualdade e pluralidade. Por outro lado, as promessas de democratizao no processo de
formulao de polticas pblicas parecem no terem se realizado ainda nestes espaos. O que
parece ter ocorrido uma transferncia de arena de atuao do governo, que agora precisa do
aval do conselho para aprovar programas e projetos.
Em segundo lugar, numa situao inversa os conselhos de sade de Belm e Juiz de Fora so
altamente igualitrios e possuem uma pluralidade mdia, ao mesmo tempo em que apresentam
uma baixa publicidade, expressa principalmente na sua capacidade de decidir sobre temas
pblicos. Estes casos apontam para a democratizao dos conselhos no que se refere
incluso de diferentes atores no processo argumentativo e para as dificuldades que os atores
da sociedade civil enfrentam nestes espaos, diante da complexidade das polticas pblicas
produzidas e da falta de conhecimento tcnico exigida para deliberao (TATAGIBA, 2002)
Em terceiro lugar, foi possvel identificar um caso mediano em que o processo deliberativo
apresenta um equilbrio entre o processo discursivo e decisrio. Em Blumenau, Campinas,
Montes Claros e Florianpolis os atores governamentais disputam influncia com os da
sociedade civil e h uma presena significativa de deliberaes sobre os variados temas
pblicos, no obstante o grande nmero de decises sobre organizao interna. Montes Claros
apresenta uma diferena em relao publicidade, devido aos atores governamentais terem
um peso um pouco maior neste conselho. Ainda, assim optamos classificar esta cidade neste
grupo devido s semelhanas nos demais itens. Mesmo possuindo um menor peso na
representao, os atores do governo so capazes de participar em p de igualdade com os
demais conselheiros, o que demonstra sua maior habilidade argumentativa e a influncia dos
recursos polticos e de conhecimento tcnico que possuem.
Por fim, o quarto grupo de cidades composto por Belo Horizonte, Porto Alegre, Rio de
Janeiro e So Paulo se mostrou o mais bem sucedido na qualidade da deliberao praticada
nos Conselhos Municipais de Sade analisados. As quatro capitais possuem alta igualdade
105

deliberativa no que tange distribuio de influncia dos diferentes atores nos diferentes tipos
de interveno analisados, a saber, vocalizao, participao no debate, na tematizao e na
proposio de temas para votao. No que se refere pluralidade h uma mdia capacidade de
incluso de diferentes atores no processo discursivo e a presena de interatividade entre os
participantes, com um desempenho ligeiramente melhor do Rio de Janeiro. Quanto
publicidade todas as cidades apresentam um desempenho mediano em seu conjunto, com
exceo de Porto Alegre em que h alta publicidade.
Toda tentativa de sistematizao, entretanto, apresenta seus limites e potencialidades. Apesar
de conseguirmos agregar cidades e seus resultados no que tange qualidade da deliberao, o
ndice esconde diferenas significativas em relao s capitais, principalmente, no que se
refere publicidade. Desse modo, mister ressaltar que Porto Alegre se destaca em relao s
demais capitais em trs variveis centrais: capacidade de tematizao e deciso de temas
pblicos e capacidade de fazer valer suas decises, a partir da criao de resolues. Tanto
Belo Horizonte quanto o Rio de Janeiro possuem mdia capacidade de vocalizao e deciso
de temas pblicos, embora a primeira tenha mais fora no quesito resolues. Por fim, o CMS
de So Paulo um conselho em que h baixssima capacidade de influenciar nas decises que
esto sendo tomadas no mbito da sade, apesar de ser deliberativamente forte em todos os
demais itens analisados.
Quadro 10 ndice de qualidade deliberativa nos Conselhos Municipais de Sade
Conselhos
Anpolis
Belm
Belo Horizonte
Blumenau
Campinas
Distrito Federal
Florianpolis
Juiz de Fora
Montes Claros
Porto Alegre
Rio de Janeiro
So Paulo

Igualdade

Pluralidade

Publicidade

Mdia
deliberao

B
A
A
M
M
B
M+
A
B+
A
A
A

B
M
M
MB
MMMM
MAM

M
B
M+
M
M
M+
M+
B+
A
A
MM

B
M
M+
M
MMM
M
M
AAM+

Os dados aqui apresentados mostram diferenas significativas entre as cidades, que no esto
necessariamente relacionadas com o fato de serem capitais e cidades de porte mdio. A partir
da sistematizao da qualidade da deliberao produzida nos Conselhos Municipais de Sade
106

avanamos na compreenso das prticas deliberativas e da capacidade da teoria em explicar

diferentes padres de participao. Um passo seguinte seria identificar se tais diferenas se
refletem na efetividade das polticas pblicas de sade produzidas pelas cidades, mas esta
uma tarefa para pesquisas futuras.

107

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109

A deliberao nos conselhos municipais de assistncia social

Eleonora Cunha

A rea da assistncia social foi constituda como poltica pblica muito recentemente, com a
introduo dos artigos 203 e 204 na Constituio Federal de 1988. At ento, havia aes
pblicas executadas desarticuladamente pela Legio Brasileira de Assistncia LBA, rgo
federal que tinha sua presena nos municpios por meio de suas unidades, pela Fundao
Nacional de Bem-estar do Menor FUNABEM, por meio do apoio s unidades estaduais (as
FEBEM), e pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS. Havia, tambm,
aes pblicas de iniciativa de governos estaduais e municipais, mas eram menos expressivas,
dado que o governo federal era o principal executor e, quando no, o financiador das aes.
Alm disto, o campo da assistncia social, historicamente, tem sido rea de atuao de
organismos de diversas denominaes religiosas, mas especialmente da Igreja Catlica, que
desde o perodo colonial implantou casas para abrigo de rfos e idosos, assim como
ambulatrios e outras instituies para ateno sade dos segmentos vulnerveis da
populao.
Na atual Carta Magna, a assistncia social integra o sistema da seguridade social brasileiro,
juntamente com a previdncia e a sade, sistema que existe com formatos diferenciados em
pases da Europa e das Amricas e que tem por finalidade assegurar a proteo social aos seus
cidados que, por motivos variados (doena, acidente, invalidez, aposentadoria, abandono
etc.) encontram-se em situaes de vulnerabilidade ou risco social e necessitam do apoio
provisrio ou permanente do Estado. Neste trip, a assistncia social a poltica que deve
ofertar aes de proteo social inclusivas, sem a exigncia de qualquer contribuio prvia
(como na previdncia), cujos beneficirios no so previamente selecionados, ou seja,
devem alcanar as pessoas que necessitarem. Alm de institucionalizar a rea da assistncia
social como poltica pblica, o artigo 204 da Constituio propugna, em seu inciso II, que
uma das suas diretrizes a participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis, o
que inscreve a participao como direito do cidado e dever do Estado.

110

A regulamentao desses artigos deu origem Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS),
que garantiu a participao popular como diretriz, associada com a descentralizao poltico
administrativa para estados e municpios, com o comando nico em cada esfera de governo e
a primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de Assistncia Social (art.
5, LOAS). Com essas determinaes legais, a participao e o controle da poltica passam a
ser previstos para os trs nveis de governo, a serem assegurados por dois mecanismos: as
Conferncias e os Conselhos, sendo as primeiras previstas como eventos regulares, mas
espaados no tempo, e os segundos so instituies permanentes, com funcionamento
contnuo.
Mais recentemente, em 2004, foi reformulada a Poltica Nacional de Assistncia Social
(PNAS), que estabeleceu novos parmetros para a rea e melhor definiu os papis e as
atribuies dos entes federados e das instncias de participao (Conferncias e fruns), de
deliberao (conselhos) e de pactuao (Comisses Intergestores Tripartite e Bipartite). Em
seguida, no ano de 2005, foi implantado o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), que
organiza as aes de assistncia social de forma coordenada entre os diferentes nveis de
governo e institui critrios para repartio e repasse de recursos federais destinados a estados
e municpios. Ambas as regulaes impactaram significativamente os municpios, que tiveram
que se reestruturar para adequarem-se s normas.
No entanto, desde a LOAS, os conselhos de assistncia social so previstos como estruturas
permanentes, vinculadas ao gestor (geralmente o rgo responsvel pela poltica no estado e
no municpio), com natureza deliberativa e composio paritria entre representantes do
governo e da sociedade civil, que tm como objetivo possibilitar a participao da sociedade,
por meio de organizaes e associaes civis, na formulao da poltica e no controle de suas
aes. Sua natureza, composio e objetivos indicam a possibilidade de analis-los tendo
como referncia teoria da democracia deliberativa, uma vez que a participao est associada
a deliberao sobre a poltica, ou seja, a processos de discusso e de produo de acordos
pblicos que tero repercusso na sociedade como um todo, e nos usurios em particular.
A democracia deliberativa se sustenta em alguns pressupostos que se mostram relevantes para
a compreenso destes espaos. Um primeiro a valorizao do processo comunicativo de
formao da vontade e da opinio que implica no entendimento de que o voto, ou a
manifestao de preferncias, precedido por processos pblicos de exposio e debate de
idias que contribuem para a formao e/ou a mudanas das preferncias, o que possibilita a
111

ao reflexiva e cooperada. Um segundo diz respeito legitimidade das decises, que

adquirem esta condio quando aquelas pessoas que estaro sujeitas s elas tomam parte do
processo que as produz. Outro pressuposto de que os procedimentos que organizam a
deliberao devem possibilitar o uso do raciocnio e da argumentao pblica, da cooperao
e da justificao das decises por meio de razes mutuamente aceitveis e acessveis a todos.
Associado a este pressuposto da publicidade, esto os da pluralidade e da igualdade
deliberativa, que postulam que os diferentes pontos de vista e interesses envolvidos na
deliberao devem ter a mesma oportunidade de expressar-se (BOHMAN, 1996, GUTMANN
& THOMPSON, 2004).
Nesta perspectiva, espaos deliberativos devem apresentar condies mnimas para
deliberao. No que se refere igualdade entre os participantes, as condies idias estariam
em nveis eqitativos de recursos como talento, status e poder. No entanto, a desigualdade
uma situao que perpassa a maioria dos processos deliberativos e, para os tericos
deliberacionistas, a vantagem da deliberao sobre a agregao estaria na exposio da
desigualdade crtica pblica e na possibilidade da criao de condies mais justas no futuro
(THOMPSON, 2008).
Quanto publicidade, a condio que o processo deliberativo deve ser aberto ao escrutnio
dos cidados, diretamente ou por meio da mdia (CHAMBERS, 2005). A premissa que a
defesa de preferncias perante uma ampla audincia levaria ao apelo a princpios mais
generalizantes e a se levar em conta, seriamente, a perspectiva dos oponentes. O risco, nessas
condies, o uso de razes plebiscitrias que comprometam a qualidade argumentativa, mais
presente em deliberaes com pouca ou nenhuma publicidade.
H, tambm, as condies institucionais, demonstradas por estudos sobre a deliberao dos
cidados nos mecanismos de formulao de polticas pblicas, que apontam que as diferenas
nos arranjos institucionais ajudam a explicar as diferenas nos padres de interao e
participao (AVRITZER, 2007; FARIA, 2007; LAVALLE, et all, 2004; LUGHMANN,
2005).
E, por fim, a necessidade de que haja condies culturais, ou seja, a existncia de algum
consenso cultural a respeito de um conjunto de valores que possibilitam a deliberao. Esta
no seria possvel, por exemplo, em sociedades altamente segmentadas e em disputas
internacionais, em que h profundas diferenas culturais sobre como lidar com discordncias
fundamentais (THOMPSON, 2008).
112

Atualmente existe um leque de pesquisas que procuram avaliar a deliberao que ocorre em
espaos institucionalizados que envolvem a participao do Estado e Sociedade, procurando
desvendar at que ponto estes espaos so capazes de propiciar o controle democrtico
autntico dos cidados na formulao de polticas pblicas, bem como a influncia dos atores
da sociedade civil na fiscalizao destas polticas. A medida em que se multiplicam estes
estudos, podemos avanar no campo terico no sentido de apontar se as condies empricas
sob as quais esto se dando a deliberao atendem ao conjunto de propostas presentes no
campo terico e se estes ideais so em alguma medida praticveis.
Um dos objetivos da nossa pesquisa era verificar o xito dos conselhos municipais de
assistncia social (CMAS) no que concerne participao e deliberao dos atores sociais,
ou seja, verificar o grau de efetividade deliberativa dos conselhos. Por efetividade deliberativa
entende-se a capacidade efetiva dessas instituies influenciarem, controlarem e decidirem
sobre determinada poltica pblica, expressa na institucionalizao dos procedimentos, na
pluralidade da composio, na deliberao pblica e inclusiva, na proposio de novos temas,
na deciso sobre as aes pblicas e no controle sobre essas aes (CUNHA, 2007).
Para a apreenso da deliberao que ocorre nos conselhos, foram analisadas as atas das
reunies ordinrias e extraordinrias de cinco conselhos de capitais das regies Sul e Sudeste
Belo Horizonte (BH), Florianpolis, Porto Alegre (POA), Rio de Janeiro e So Paulo (SP)
e de trs conselhos de cidades do interior Anpolis, Blumenau e Campinas aqui includa
uma cidade da Regio Centro-Oeste, todas com mais de 100.00 habitantes. Esta anlise
pretendeu compreender o contedo das falas de cada ator, consideradas como unidade de
anlise1, e foi precedida pela pr-anlise, que consistiu na coleta das atas e na sua preparao
para a anlise, a partir das hipteses e objetivos da pesquisa, bem como dos indicadores a eles
relacionados. Na fase de explorao (ou anlise) foram realizadas as atividades de
codificao, categorizao e quantificao das informaes, a partir de codificao utilizada e
testada em pesquisas anteriores (ver anexo 05) e com a utilizao do software Atlas.ti 5.0.
Finalmente, na fase de tratamento dos resultados, foram utilizados procedimentos qualitativos
que focam a presena ou ausncia de determinado contedo e quantitativos que visam
verificar a freqncia das caractersticas do contedo de modo a produzir inferncias e
interpretaes.
1

Foram analisados cerca de 15.589 atos de fala, sendo 1.392 do CMAS de Belo Horizonte, 7.295 de Porto
Alegre, 1063 de So Paulo, 1374 de Florianpolis, 1.452 do Rio de Janeiro, 1.096 de Campinas, 1.621 de
Blumenau, 296 de Anpolis.

113

As atas so documentos que registram o que ocorre nas reunies e no h um padro prestabelecido para isto, o que produz documentos muito diferentes entre si, seja entre os
conselhos, seja num mesmo conselho, quando ela redigida por pessoas diferentes
(geralmente o secretrio). Assim, sua qualidade pode variar conforme a pessoa que a redige
ou a tcnica utilizada para o registro por exemplo, quando feita concomitante reunio ou
quando se faz uma gravao e depois transcrio. No caso das atas que so gravadas e depois
transcritas o resultado em termos da quantidade de detalhes e descrio do processo
deliberativo bem melhor do que aquelas que so escritas durante a reunio. Ainda assim, nos
dois processos h a interferncia ou a possibilidade de interpretao da pessoa que est
redigindo, ainda que na transcrio esta interferncia possa ser menor. No entanto,
pressupomos que a mediao ao ato da fala, realizada pelo redator, no compromete o
contedo das atas, uma vez que todas elas so aprovadas pelos conselheiros.
A fase de coleta das atas evidenciou a dificuldade em encontrar estes documentos em alguns
dos conselhos, ou encontr-los de forma irregular, faltando o registro de algumas das
reunies. Tambm foram encontrados diversos tipos de atas e em diferentes condies: atas
completas, que registravam todas as falas; atas resumidas, que continham as principais
deliberaes da reunio; atas sumarizadas, que sucintamente relacionavam os temas tratados
nas reunies. Alm disto, algumas delas estavam registradas em meio fsico, como os Livros
de atas, outras em meio eletrnico, em arquivos do software word. Este foi um fator que
condicionou os resultados que sero apresentados nesta seo do relatrio, que trata dos
resultados da anlise dos conselhos municipais de assistncia social, uma vez que os
conselhos analisados dispunham de material em condies de anlise mais imediata atas
completas ou resumidas e registradas em meio eletrnico, dada a utilizao do software de
anlise qualitativa mencionado anteriormente. Quanto s demais cidades, elas demandam
maior investimento em transcrio e preparao de documentos existentes em meio fsico,
sendo que no foi possvel realiz-lo em tempo hbil, restringindo nossa anlise. O quadro a
seguir mostra o nmero de atas analisadas para cada conselho, o perodo correspondente e o
tipo de atas. Uma vez que o nmero de atas analisadas no o mesmo para todos os
conselhos, a anlise da deliberao considerar as diferenas percentuais entre eles.

114

Quadro 1 Atas por CMAS

Cidades
Belo Horizonte

Quantidade
58

Perodo
2003-2007

Qualidade da ata
58 completas
9 completas, 34 resumidas e 6
Florianpolis
49
2003-2006
extratos
Porto Alegre
98
2004-2007
98 completas
Rio de Janeiro
56
2003-2007
14 completas e 43 resumidas
So Paulo
86
2005-2006
86 resumidas
Anpolis
36
2005-2006
7 resumidas e 29 extratos
Blumenau
60
2003-2006
24 resumidas
65 resumidas, 2 completas e 4
Campinas
71
2004-2007
extratos
Juiz de Fora
24
2005-2006
24 resumidas
Montes Claros
31
2005-2006
31 resumidas
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

A deliberao nos CMAS

Um primeiro esclarecimento quanto ao uso do termo deliberao adotado neste relatrio.
Conforme Avritzer (2000), o termo comporta duas conotaes: enquanto processo de debate e
enquanto momento decisrio. Assim, procuraremos deixar claro quando falamos de
deliberao como debate e quando tratamos de deliberao como deciso, entendendo que
ambos so processos que podem (e, a princpio) devem estar presentes nos conselhos, que
tm, por definio legal, natureza deliberativa.
A literatura que enfatiza a importncia do debate para os processos de deciso considera que
um dos princpios que deve ser observado o da publicidade. Uma forma de se verificar a
publicidade da deliberao nos conselhos corresponde ao fato de que as reunies so pblicas,
abertas participao de qualquer indivduo. Na maioria dos conselhos a leitura das atas
possibilita verificar no s a interveno no debate dos prprios conselheiros, como tambm
de outros sujeitos, sejam eles eventuais convidados, sejam pessoas interessadas em
acompanhar algum tema em debate ou para deciso no conselho, apresentar denncias etc.
Esses atores, que participam eventualmente das reunies dos conselhos e tm direito voz e
no a voto (sendo este direito exclusivo dos conselheiros) so identificados em nossas tabelas
como atores externos.
O modelo de anlise adotado pelo projeto visa contribuir com o debate acerca da capacidade
de influncia dos atores sociais nestes espaos participativos, dado que essa uma inovao
institucional que pretende inclu-los no processo deliberativo. Nosso objetivo foi identificar se
os representantes da sociedade civil conseguem participar de forma efetiva dos conselhos,
115

minando ou reduzindo os riscos de controle por parte dos representantes do Governo sobre o
processo deliberativo dos conselhos. Partiu-se da premissa de que a ampliao da participao
s produz os efeitos que dela se espera se os atores da sociedade civil forem capazes de
exercer poder no interior dos espaos participativos e seus processos decisrios, desde a
formao da agenda pblica (FUKS e PERISSINOTTO, 2005; SILVA, 2004).
Outro princpio que orienta a teoria democrtica deliberativa igualdade deliberativa, que
implica igual possibilidade de apresentao de temas agenda e de razes ao debate por todos
os sujeitos do processo. Tendo este princpio como referncia, pretende-se verificar se os
atores sociais agora participantes dos processos deliberativos realmente interferem no
processo de produo de polticas pblicas (TATAGIBA, 2002). Uma vez que,
historicamente, os segmentos que compem a sociedade civil so os que tm tido menor
poder de agenda e de vocalizao nas decises sobre aes pblicas e que os conselhos podem
ser espaos de alterao desta situao, a anlise da igualdade deliberativa focou-se na
participao da sociedade civil.

A capacidade de vocalizao nos CMAS

A primeira observao que fazemos em relao ao processo deliberativo nos conselhos de
assistncia social diz respeito capacidade de vocalizao dos atores. Por vocalizao
estamos nos referindo a todos os atos de fala registrados nas atas. Este um tema central na
teoria deliberativa, considerando a capacidade do processo decisrio de permitir a expresso
dos diferentes atores de forma igualitria, inclusiva e transparente. A capacidade de
vocalizao dos participantes foi verificada pelo nmero de intervenes de cada segmento.
Se considerarmos a composio paritria entre governo e sociedade civil estabelecida para a
formao desses conselhos, observa-se, na Tabela 1, que, dentre as capitais estudadas, o
governo apresenta maior capacidade de vocalizao apenas em BH, conselho em que os
atores externos do governo tambm apresentam percentual maior de participao e que,
somada vocalizao dos representantes governamentais, potencializam muito sua
participao. Nos demais CMAS, somados os representantes da sociedade civil, o conjunto
apresenta maior capacidade de vocalizao, sendo que o nmero de segmentos no
identificados (que significativo em alguns deles) pode alterar esta situao. Se observados
os dados desagregados para os diferentes segmentos da sociedade civil, chama ateno a
116

capacidade de vocalizao dos usurios em Porto Alegre (63,61%), muito superior aos demais
conselhos e mesmo ao percentual de representao de toda a sociedade civil, que de 50%.
Tambm chama ateno a menor participao dos trabalhadores, especialmente em BH e
Porto Alegre, segmento que teve importante papel nas articulaes que deram origem aos
conselhos na poltica de assistncia social.
Um dos fatores que nos interessava observar se as estruturas internas dos CMAS Mesa
Diretora e Comisses tinham alguma predominncia na vocalizao, dadas as funes de
direo e coordenao que exercem nos conselhos. Neste caso, verifica-se a pouqussima
expresso das Mesas Diretoras em todos os conselhos, e uma diferena significativa na
participao das Comisses, sendo que Porto Alegre e Rio de Janeiro so os conselhos em que
elas apresentam menor capacidade de vocalizao e So Paulo aquele em que elas tm maior
capacidade. Dado que as Comisses tm o papel de discutir de forma aprofundada os pontos
de pauta dos conselhos e lev-los plenria, sendo considerada uma estrutura importante para
reduzir o possvel hiato informacional entre os conselheiros, seria interessante explorar,
futuramente, se sua pouca manifestao decorre do modo como a reunio foi registrada em ata
ou se da pouca atividade por elas desenvolvidas.
Tabela 1 Vocalizao por segmentos nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Segmento
BH
Florian
POA
RIO
SP
Mdia
polis
Ator externo governo
12,98
8,22
3,56
8,61
5,91
7,86
Ator externo Sociedade Civil
4,86
2,69
0,32
9,44
3,00
4,06
Atore externo NI
2,97
0,22
2,04
9,71
3,10
3,61
Segmento Governo
35,24
26,86
18,71
21,97
11,73
22,90
Segmento NI
Segmento Prestador

4,28
15,74

19,94
9,97

4,80
4,13

11,64
16,67

30,86
14,35

14,30
12,17

Segmento Trabalhador
Segmento Usurio

4,86
11,82

11,06
10,77

2,43
63,61

10,06
9,85

7,60
13,51

7,20
21,91

Segmento comisso
6,02
8,37
0,21
0,34
9,29
Plenrio
0,94
1,75
0,10
1,52
0,66
Mesa Diretora
0,29
0,15
0,10
0,21
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

4,85
0,99
0,15
100,00

A Tabela 2 mostra que, no CMAS de Campinas atores da sociedade civil, em seu conjunto,
apresentam maior capacidade de vocalizao que o governo, com destaque para a participao
dos prestadores e dos trabalhadores, em detrimento dos usurios. J em Blumenau predomina
o governo, e se considerarmos que dentre os atores externos tambm o governo tem maior
117

expresso, esta capacidade mais que dobra. No caso de Montes Claros, interessante observar
uma paridade entre as vocalizaes de conselheiros representantes do governo (43,31%) e da
sociedade civil (43,83%). A anlise de Anpolis e de Juiz de Fora pode estar comprometida
pelo ndice significativo de segmentos no identificados, o que poderia alterar a posio tanto
do governo quanto da sociedade civil. Apesar disso, em juiz de Fora este nmero mais
baixo, o que proporciona uma anlise menos comprometida. Desta forma, neste conselho,
existe uma distribuio parecida entre as vocalizaes da sociedade civil (29,20%) e do
governo (24,03%).
No que se refere s estruturas internas dos conselhos, em Campinas pode-se observar a
capacidade de expresso das Comisses, sendo que tambm neste CMAS a Mesa Diretora
teve maior participao que nos demais.

Tabela 2: Vocalizao por segmento nas cidades de porte mdio (%)

Segmento

Campinas

Blumenau

Anpolis
0,00

Juiz de
Fora
4,65

Montes
Claros
5,51

Ator externo governo

7,78

29,51

Ator externo Sociedade

Civil
Atore externo NI
Segmento Sociedade Civil

1,81

3,89

11,36

2,84

1,05

0,45
0,00

2,72
0,00

0,00
0,00

2,33
29,20

0,26
43,83

Segmento Governo

16,38

26,60

38,64

24,03

43,31

Segmento NI

13,30

13,21

48,64

24,29

3,67

Segmento Prestador

20,45

12,90

0,00

0,00

0,00

Segmento Trabalhador
13,03
1,79
0,00
0,00
0,00
Segmento Usurio
2,62
4,63
0,00
9,30
0,00
Segmento comisso
16,83
4,14
1,36
3,10
1,57
Segmento conselho
0,81
0,31
0,00
0,00
0,00
Plenrio
6,52
0,31
0,00
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,26
0,79
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Agregados os dados dos CMAS por capitais e interior, como mostra a Tabela 3, verifica-se
que nas capitais a sociedade civil tem maior capacidade de vocalizao quando considerada
no seu conjunto, mas com variaes importantes relacionadas ao segmento que detm maior
capacidade, e no interior h certo equilbrio entre sociedade civil e governo, mas com a
ressalva de que os segmentos no identificados podem fazer pender a predominncia para um
ou outro lado.

118

Tabela 3 Capacidade de vocalizao nas capitais e no interior por segmento 2003 a 2007
Segmento

Capitais
N
740
296

Interior
%
5,88
2,35

N
603
123

%
15,95
3,25

Total
N
1343
419

%
8,21
2,56

Ator externo governo

Ator externo Sociedade
Civil
Atore externo NI
367
2,92
59
1,56
426
Segmento Sociedade Civil
0
0
280
7,41
280
Segmento Governo
2664
21,18
956
25,28
3620
Segmento NI
1181
9,39
576
15,23
1757
Segmento Prestador
1050
8,35
511
13,51
1561
Segmento Trabalhador
623
4,95
173
4,58
796
Segmento Usurio
5238
41,65
140
3,70
5378
Segmento comisso
317
2,52
274
7,25
591
Segmento Conselho
17
0,14
5
0,13
22
Plenrio
67
0,53
77
2,04
144
Mesa Diretora
16
0,13
4
0,11
20
Total
12576
100
3781
100
16357
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

2,60
1,71
22,13
10,74
9,54
4,87
32,88
3,61
0,13
0,88
0,12
100

Nesta pesquisa procuramos identificar a forma como as falas foram manifestas pelos conselheiros, na
tentativa de compreender como eles se expressam, para alm do contedo da fala. Uma primeira
distino se elas foram apresentadas como demandas ou denncias, formas que interpelam
diretamente o conselho ou seus membros quanto a aspectos especficos da poltica de assistncia social
e que pode decorrer da no ao, da insuficincia e/ou inadequao do que j est em execuo, da
insatisfao com diferentes aspectos da ao.
Conforme mostra a Tabela 4, o segmento que mais apresenta demandas ao CMAS em BH o
governo, assim como em Porto Alegre, sendo que nos demais CMAS predominam os segmentos da
sociedade civil. Desagregados os dados destes ltimos conselhos, verifica-se que os usurios so os
mais demandam em Porto Alegre e em So Paulo, sendo que neste ltimo tambm expressivo o
segmento dos prestadores de servios, que predominam no conselho do Rio de Janeiro.

Tabela 4 - Demanda por segmentos nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Segmento
Ator externo governo
Ator externo Sociedade Civil
Atore externo NI
Segmento Governo
Segmento NI
Segmento Prestador

Belo Florianp Porto

Horizo
olis
Alegre
nte
2,00
14,00
0,00
13,00
7,00
2,00
0,00
0,00
0,00
43,00
40,00
15,00
2,00
16,00
0,00
17,00
12,00
2,00

Rio de
Janeiro

So
Paulo

5,00
13,00
6,00
19,00
5,00
26,00

4,00
10,00
0,00
6,00
22,00
22,00

119

Segmento Trabalhador
Segmento Usurio
Segmento comisso
Segmento Conselho
Plenrio
Mesa Diretora
Total

5,00
16,00
2,00
0,00
0,00
0,00
100,00

2,00
2,00
5,00
0,00
2,00
0,00
100,00

4,00
77,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100,00

8,00
12,00
0,00
0,00
4,00
1,00
100,00

10,00
24,00
4,00
0,00
0,00
0,00
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

J nos CMAS do interior, cujos dados esto apresentados na Tabela 5, o segmento que mais
apresenta demandas ao CMAS de Anpolis o governo, sendo que dentre os segmentos da
sociedade civil apenas os prestadores de servios o fazem. Em Blumenau e Campinas
predominam demandas vindas dos segmentos da sociedade civil, sendo que em ambos
tambm os prestadores de servios apresentam mais demandas que os outros. Em Campinas
tambm chama ateno a participao dos trabalhadores, maior do que todos os demais
conselhos estudados. Em Montes Claros, so os representantes do governo os que mais fazem
demandas. Em Juiz de Fora a anlise pode ficar comprometida porque 60% das demandas no
tm seu propositor identificado. Assim, dentre os identificados, so os conselheiros da
sociedade civil os que mais realizam demandas.
Tabela 5 - Demanda por segmentos nos CMAS do interior 2003 a 2007
Segmento

Campinas

Blumenau

Anpolis

Juiz de
Fora
0,00
0,00

Montes
Claros
5,00
0,00

Ator externo governo

Ator externo Sociedade
Civil
Atore externo NI
Segmento Soc. Civil
Segmento Governo

1,69
0,00

10,64
4,26

0,00
25,00

0,00
0,00
23,73

4,26
0,00

0,00
0,00

0,00
35,00

50,00

0,00
30,00
10,00

25,53

Segmento NI

6,78

12,77

60,00

25,00

60,00

0,00

Segmento Prestador

30,51

17,02

0,00

0,00

0,00

Segmento Trabalhador
20,34
6,38
0,00
0,00
0,00
Segmento Usurio
1,69
12,77
0,00
0,00
0,00
Segmento comisso
5,08
4,26
0,00
0,00
0,00
Segmento Conselho
0,00
2,13
0,00
0,00
0,00
Plenrio
10,17
0,00
0,00
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

120

Se comparados os dados dos CMAS das capitais e do interior, predomina a apresentao de

demandas por parte da sociedade civil, chamando a ateno o fato de que em Montes Claros,
Belo Horizonte e Anpolis o segmento governamental que prevalece. Quanto sociedade
civil, destaca-se a participao dos prestadores de servio como os principais demandantes
aos conselhos, como o caso de Campinas e Blumenau.
No que se refere apresentao de denncias, a Tabela 6 possibilita identificar que os
segmentos que representam a sociedade civil nos CMAS e os atores externos da sociedade
civil so os que mais apresentam denncias aos conselhos, sendo que, ao serem desagregados
os dados, verifica-se que em Florianpolis apenas os prestadores de servio se manifestam
desta forma. Os dados de Porto Alegre e So Paulo ficaram comprometidos para anlise em
funo do percentual significativo de segmentos no identificados.

121

Tabela 6 - Denncia por segmentos nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Segmento

Florianp
olis

Porto
Alegre

Rio de
janeiro

So
Paulo

Ator externo governo

Ator externo Sociedade Civil

Belo
Horizon
te
5,26
31,58

0,00
0,00

0,00
14,29

7,41
22,22

0,00
14,29

Atore externo NI
Segmento Governo
Segmento NI

0,00
10,53
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
42,86

11,11
11,11
3,70

0,00
0,00
42,86

Segmento Prestador

15,79

100,00

0,00

14,81

0,00

Segmento Trabalhador
Segmento Usurio

5,26
21,05

0,00
0,00

0,00
0,00

7,41
22,22

0,00
0,00

Segmento comisso

10,53

0,00

42,86

0,00

42,86

Segmento Conselho
0,00
0,00
0,00
0,00
Plenrio
0,00
0,00
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

0,00
0,00
0,00
100,00

Nos conselhos do interior, cujos dados esto na Tabela 7, no foi verificada a apresentao de
denncias no CMAS de Anpolis, sendo que em Blumenau o segmento do governo que
apresenta maior nmero de denncias e em Campinas so os segmentos da sociedade civil,
especialmente os prestadores de servios. Em Montes Claros e Juiz de Fora todas as
denncias foram proferidas por atores da sociedade civil, sejam eles conselheiros ou atores
externos.
Tabela 5- Demanda por segmentos nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Segmento

Campinas

Blumenau

Anpolis
0,00
0,00

Juiz de
Fora
0,00
50,00

Montes
Claros
0,00
0,00

Ator externo governo

Ator externo Sociedade
Civil
Atore externo NI
Segmento Soc. Civil

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
50,00

0,00
100,00

Segmento Governo

20,00

60,00

0,00

0,00

0,00

Segmento NI
Segmento Prestador

0,00
40,00

20,00
20,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

Segmento Trabalhador
Segmento Usurio
Segmento comisso
Segmento Conselho
Plenrio
Mesa Diretora
Total

20,00
0,00
20,00
0,00
0,00
0,00
100,00

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100,00

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100,00

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100,00

122

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Ao compararmos os dados dos CMAS das capitais e do interior, verificamos que os atores
externos ao conselho, nas capitais, tm se destacado na apresentao de denncias, o que
aponta para a importncia da regra que franqueia a palavra a todos os que participam da
reunio.
A possibilidade de a deliberao mudar preferncias dos indivduos e produzir decises
voltadas para o bem comum indica que a ocorrncia de debates2 um aspecto importante, pois
no seu decorrer h a possibilidade de que a troca de argumentos venha no s melhor
esclarecer os participantes quanto a aspectos relacionados ao tema em questo, como tambm,
tendo contato com novos elementos para sua prpria anlise, o representante venha a alterar
sua opinio. tambm durante o debate que se explicitam posies e, com isto, surgem
possibilidades de se constituir alianas entre os segmentos e a busca de consensos ou de
acordos, quando aquele no possvel. Para captar esta dimenso deliberativa introduzimos
nesta anlise a metodologia proposta por Almeida (2007 e 2008) para anlise dos Conselhos
Municipais de Sade e Educao de Juiz de Fora, classificando as falas dos segmentos e
atores externos como fazendo parte de um debate ou apresentao / contestao de idias3.
A ateno est voltada, portanto, para a capacidade dos atores no apenas vocalizarem temas
sem qualquer conexo, mas estabelecerem uma ao dialgica sobre determinada questo em
pauta. Ao verificarmos a Tabela 8, observa-se que a participao dos segmentos que
representam governo e sociedade civil nos debates apresenta algum equilbrio em BH e
Florianpolis, ainda que em BH os atores externos do governo tambm estejam com forte
presena, fazendo com que a participao deste segmento seja ampliada. No Rio de Janeiro, a
sociedade civil apresenta-se mais nos debates, ao passo que em Porto Alegre destacam-se
sobremaneira os representantes dos usurios dentre os segmentos da sociedade civil.

Foi considerado debate o processo dialgico em que aps a introduo de um assunto, pelo menos mais duas
pessoas se manifestavam sobre ele.
3
A presena de contestao foi registrada sempre que a fala de um determinado ator se ops explicitamente a
fala de outro ator.

123

Tabela 8 Falas dos segmentos dos CMAS das capitais nos debates 2003 a 2007
Segmento
Belo
Florian
Porto
Rio de
So
Mdia
Horizo
polis
Alegre Janeiro
Paulo
nte
Ator externo governo
14,48
7,18
3,94
7,99
8,07
8,33
Ator externo Sociedade Civil
4,45
4,58
0,18
13,74
0,00
4,59
Atore externo NI
2,96
0,00
1,85
7,15
6,28
3,65
Segmento Governo
35,12
34,50
19,35
23,42
15,70
25,62
Segmento NI
Segmento Prestador

3,53
15,96

12,52
11,45

1,51
4,50

7,57
15,71

17,94
24,22

8,61
14,37

Segmento Trabalhador
Segmento Usurio
Segmento comisso
Segmento Conselho

5,13
13,11
3,99
0,00

12,82
13,28
2,75
0,00

2,37
66,04
0,19
0

11,64
11,92
0,00
0,00

5,38
16,59
5,16
0,00

7,47
10,98
2,38
13,21

Plenrio
1,03
0,92
0,03
0,56
0,67
Mesa Diretora
0,23
0,00
0,05
0,28
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

0,67
0,11
100,00

Nos CMAS do interior, como demonstra a Tabela 9, verifica-se que em Anpolis, Montes
Claros e Blumenau os debates ficaram polarizados entre governo. Em Anpolis e Campinas,
ocorre uma participao acentuada dos prestadores. Em Campinas a acentuada participao da
sociedade civil est relacionada com a forte atuao dos prestadores de servios e
trabalhadores. J em Juiz de Fora, ocorre uma distribuio maior entre os participantes,
ocorrendo uma maior participao em debates de usurios e atores da sociedade civil.
Tabela 9 - Falas dos segmentos dos CMAS do interior nos debates 2003 a 2007
Segmento

Anpolis

Blumenau

Campinas

Ator externo governo

Ator externo Sociedade Civil
Atore externo NI
Segmento Sociedade Civil
Segmento Governo

0,00
9,09
0,00
0,00
54,55

18,83
5,86
1,67
0,00
40,17

13,84
2,52
0,63
0,00
14,47

Segmento NI
Segmento Prestador
Segmento Trabalhador
Segmento Usurio
Segmento comisso

0,00
36,36
0,00
0,00
0,00

5,44
16,74
3,35
7,11
0,42

13,52
22,64
17,92
6,29
4,40

Montes
Claros
2,04
4,08
0,00
38,78

Juiz de
Fora
10,45
1,49
10,45
11,94

53,06
2,04
0,00
0,00
0,00
0,00

20,90
31,34
0,00
0,00
11,94
1,49

124

Segmento Conselho
0,00
0,42
1,26
0,00
0,00
Plenrio
0,00
0,00
2,52
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00 100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

No que se refere existncia de contestao no interior dos debates, a Tabela 10 mostra que
em Porto Alegre e no Rio de Janeiro os debates no contm nenhuma contestao, enquanto
em BH predominam os representantes do governo e no Rio de Janeiro os representantes dos
prestadores de servios, sendo que em Florianpolis no foi possvel identificar um nmero
significativo (40%) de conselheiros que participaram dos debates. A ausncia de contestao
pode indicar a existncia de consensos quanto aos temas em deliberao ou a pouca
capacidade argumentativa de alguns dos segmentos, o que levaria concordncia ou mesmo
ao receio de posicionamento. Assim, os debates circundariam em torno de pontos de vista
muito semelhantes, com pequenas alteraes que no expressariam confrontos significativos.

Tabela 10 - Contestao por segmentos nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Segmento

Florian
polis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

So
Paulo

Ator externo governo

Ator externo Sociedade Civil
Atore externo NI
Segmento Governo

Belo
horizont
e
0,00
0,00
0,00
57,00

0,00
0,00
0,00
20,00

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
8,00

Segmento NI

0,00

40,00

0,00

0,00

0,00

Segmento Prestador

14,00

10,00

0,00

0,00

58,00

Segmento Trabalhador
21,00
10,00
0,00
0,00
Segmento Usurio
7,00
20,00
0,00
0,00
Segmento comisso
0,00
0,00
0,00
0,00
Segmento Conselho
0,00
0,00
0,00
0,00
Plenrio
0,00
0,00
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
100
100
0,00
0,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

0,00
33,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100

Ao verificarmos a ocorrncia da contestao nos CMAS do interior, v-se que em Juiz de

Fora, Anpolis e Blumenau a contestao reside inteiramente nos representantes do governo,
enquanto em Campinas so os usurios e as comisses que apresentam mais contestaes nos
debates, como pode ser visto na Tabela 11, abaixo. interessante observar que em Montes
Claros so os representantes da sociedade civil os que mais contestam.
125

Tabela 11 - Contestao por segmentos nos CMAS do interior 2003 a 2007

Segmento

Campinas

Blumenau

Anpolis

Ator externo governo

Ator externo Sociedade Civil
Atore externo NI
Segmento Soc. Civil

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00

Segmento Governo

0,00

100,00

100,00

Segmento NI

0,00

0,00

Segmento Prestador
Segmento Trabalhador
Segmento Usurio

0,00
0,00

Segmento comisso

50,00
50,00

Juiz de
Fora
0,00
0,00
0,00
0,00

Montes
Claros
0,00
0,00
0,00

64,29
28,57

0,00

50,00
50,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

7,14

Segmento Conselho
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Plenrio
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Ao verificarmos o nmero de falas conforme o tipo de expresso utilizado pelos atores do

governo e da sociedade civil nos CMAS e confront-lo com o total de falas, mostrado na
Tabela 12, observamos que os CMAS apresentam pouco percentual de debates.
Tabela 12 Tipos de manifestao nos CMAS 2003 a 2007
Conselhos

Debate

Contestao

Demanda

Denncia

Belo
Horizonte
Florianpolis

109

7,83

14

1,01

96

6,9

19

1,36

74

5,39

43

3,13

0,07

Porto Alegre

296

4,06

81

1,11

50

0,69

18

0,25

Rio de
Janeiro
So Paulo
Anpolis
Blumenau
Campinas

96

6,61

0,28

79

5,44

29

109
3
52
42

10,25
1,01
3,21
3,83

12
1
1
2

1,13
0,34
0,06
0,18

55
9
47
59

5,17
3,04
2,9
5,38

7
0
5
5

0,66
0
0,31
0,46

1,05

15

3,94

22

5,77

1,05

1,81

0,52

11

2,84

0,52

Montes
Claros
Juiz de Fora

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

126

A capacidade de agenda dos segmentos nos CMAS

A teoria deliberativa enfatiza que a participao nos processos deliberativos deve propiciar a
todos os participantes a possibilidade da apresentao de temas e questes agenda. No caso
dos conselhos, e especialmente os CMAS, a expectativa de que eles possibilitem
sociedade civil influenciar significativamente no s a sua agenda, mas tambm da rea de
poltica pblica. Com a inteno de verificar a capacidade de agenda dos segmentos dos
conselhos, analisamos o tipo e a quantidade dos temas apresentados pelos participantes.
Importante lembrar que numa mesma fala o ator pode tratar de mais de um tema, o que fica
evidente no total dos temas tratados, apresentado na tabela 13, que supera o nmero de falas,
que foi de 15.589.
Considerando a totalidade dos conselhos, o conjunto da sociedade civil tem maior capacidade
de agenda do que o segmento do governo, tanto nas capitais quanto nas cidades do interior.
Ao desagregar os dados por segmentos da sociedade civil verifica-se que nas capitais os
usurios predominam e no interior so os prestadores de servios. Tambm nas cidades do
interior os atores externos do governo e as comisses se destacam quanto sua capacidade de
colocar temas deliberao dos CMAS.
Tabela 13 Temas por segmentos nos CMAS 2003 a 2007
Apresentao de temas
Capitais
Interior
Total
N
%
N
%
N
%
Ator externo governo
919
6,66
569
17,24
1488
8,71
Ator externo sociedade
338
2,45
112
3,39
450
2,63
Ator externo NI
398
2,89
52
1,58
450
2,63
Governo
3084
22,36
742
22,48
3826
22,39
Prestador
1160
8,41
575
17,42
1735
10,15
Trabalhador
759
5,50
241
7,30
1000
5,85
Usurio
5474
39,69
122
3,70
5596
32,74
Segmento NI
1236
8,96
506
15,33
1742
10,19
Comisso
329
2,39
288
8,73
617
3,61
Plenrio
79
0,57
93
2,82
172
1,01
Mesa Diretora
15
0,11
0
0,00
15
0,09
Total
13791
100,00
3300
100,00
17091
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Ao serem observados os temas tratados nos CMAS, a Tabela 14 mostra que em todos eles
predomina a organizao interna, sendo que em Florianpolis e em So Paulo esta temtica

127

teve maior nfase do que nos demais conselhos. Tambm em todos eles o segundo tema mais
tratado por todos os segmentos foi a normatizao e o planejamento da poltica.

Tabela 14 Temas prevalentes nos CMAS das capitais 2003 a 2007

Belo
Rio de
Florian
Porto
So
TEMAS
Horizo
Janeir
polis
Alegre
Paulo
nte
o
Controle da Poltica
0,81
0,13
0,06
0,13
0,31
Controle do Fundo e
11,01
4,11
16,76
14,18
9,43
Financiamento
Controle Fiscalizao
7,07
20,17
6,81
12,84
7,23
Controle Normatizao e
23,58
21,52
31,41
15,39
21,62
Planejamento
Coordenao entre os nveis
2,44
0,77
0,11
2,55
0,31
Expresso
0,44
0,06
0,05
0,00
0,00
Gesto Atendimento
5,13
2,57
0,87
5,24
1,73
Gesto Especialidades
3,38
0,32
0,11
6,65
1,89
Gesto Servios
1,38
2,06
0,04
7,80
0,63
Interao entre conselhos
1,19
1,16
1,21
1,08
0,55
Organizao Interna
34,90
41,30
33,16
23,12
40,80
Outros
0,69
0,39
0,70
2,28
0,39
Questes Gerais da
1,44
1,09
0,70
4,97
1,34
Registro de Instituies
6,50
4,37
8,00
3,76
13,76
Violncia
0,06
0,00
0,01
0,00
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Mdia
0,29
11,10
10,82
22,70
1,24
0,11
3,11
2,47
2,38
1,04
34,66
0,89
1,91
7,28
0,01
100,00

Nos CMAS do interior, Anpolis o nico conselho em que no predomina a temtica da organizao
interna e sim o controle fiscalizao, tema que tambm se mostra relevantes para os conselheiros de
Campinas, sendo que em Blumenau o segundo tema mais tratado foi o controle sobre o fundo e o
financiamento, como pode ser visto na Tabela 15, abaixo.

128

Tabela 15 Temas prevalentes nos CMAS do interior 2003 a 2007

TEMAS

Campinas

Blumenau

Anpolis

Juiz de
Fora

Montes
Claros

Controle da Poltica
Controle do Fundo e Financiamento
Controle Fiscalizao

0,08
9,94
24,29

0,73
19,14
5,23

0,00
10,42

30,12

2,51
9,13
4,11

0,00
12,23
1,75

Controle Normatizao e Planejamento

16,63

11,43

7,72

4,34

4,59

Coordenao entre os nveis da

Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna

0,24
0,00
0,08
1,30
0,49
0,81

0,05
0,00
4,13
0,64
1,70
0,14

39,20

43,51

0,00
0,00
1,16
0,77
0,39
0,00
19,69

7,76
0,00
1,37
2,74
4,57
0,00
47,03

0,00
0,00
1,09
0,87
3,28
0,00
55,02

Outros
Questes Gerais da
Registro de Instituies
Violncia
Total

0,00
0,65
6,28
0,00
100,00

3,35
5,37
4,41
0,18
100,00

6,18
5,41
18,15
0,00
100,00

4,11
9,36
2,97
0,00
100,00

2,18
6,55
12,45
0,00
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Dado o tempo de criao e funcionamento dos CMAS, a temtica da organizao interna

tenderia a ser reduzida. No entanto, a rea da assistncia social tem passado por importantes
reformulaes normativas, decorrentes da implantao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), em 2005, e que tm alterado no s o padro de funcionamento da poltica,
mas tambm o papel e as competncias dos atores nela envolvidos, dentre eles os conselhos.
H, ainda, a melhor definio dos segmentos que compem os conselhos, conforme as
Resolues 191/2005, 23/2006 e 24/2006, do Conselho Nacional de Assistncia Social, que
regulamenta os artigos 3. e 17 da LOAS do CNAS, que tem provocado discusses sobre a
adequao das suas leis e regimentos internos, dentre outros aspectos.
Ao olharmos para cada um dos conselhos e buscar quais os temas mais tratados por cada um
dos segmentos analisados, verificamos que em Belo Horizonte, quem mais apresenta temas
agenda o segmento governamental, sendo que os membros do conselho (conselheiros)
tratam, principalmente, da organizao interna e os atores externos do governo e da sociedade
civil apresentam mais temas relacionados ao controle. Em Florianpolis, tambm o governo
detm maior poder de agenda, sendo que predomina o tema da organizao interna para todos
os membros, sendo que os atores externos da sociedade civil trazem mais questes de controle
129

fiscalizao. No CMAS de Porto Alegre a sociedade civil tem maior poder de agenda, com
destaque para a participao dos usurios, sendo que os usurios, o governo, o plenrio e a
mesa diretora tratam mais da organizao interna, os demais atores apresentam mais temas
relacionados normatizao e planejamento. No Rio, a sociedade civil tem maior poder de
agenda, com destaque para os prestadores de servios, sendo que os membros do conselho
apresentam mais questes de organizao interna e os atores externos expressam mais
questes de controle de fundo / financiamento e normatizao / planejamento. No CMAS de
So Paulo, a sociedade civil tem maior poder de agenda, destacando-se os prestadores de
servios, prevalecendo para todos os segmentos membros a organizao interna e sendo que
os atores externos apresentam mais questes de normatizao e planejamento.
Nos CMAS do interior, verificamos que em Anpolis o governo detm maior poder de
agenda, sendo que o governo e a sociedade civil tratam mais de controle fiscalizao e os
atores externos da sociedade civil expressam mais questes acerca do fundo / financiamento e
do registro de instituies. No CMAS de Blumenau, a sociedade civil (com destaque para os
prestadores de servios) detm maior poder de agenda, sendo que os atores externos trazem
mais os temas relacionados s questes da assistncia social e ao fundo / financiamento,
enquanto os demais atores tratam mais de organizao interna. Em Campinas, a sociedade
civil, especialmente os prestadores de servios, tm mais poder de agenda, sendo que os
usurios e atores externos da sociedade civil apresentam mais temas de controle fiscalizao e
os demais atores tratam mais da organizao interna.
Buscar o exerccio das atribuies de deliberao sobre a poltica e do controle sobre
as aes implica em olhar para o tipo de funo mais exercido pelos conselhos. Para isto, os
temas tratados nas reunies e registrados nas atas, apresentados nas tabelas 13 e 14, foram
agregados conforme sua pertinncia ao controle, proposio ou a outros aspectos no
relacionados a nenhum dos dois. Assim, retirada a organizao interna, tema afim ao prprio
conselho, foi possvel constatar que nos CMAS tem prevalecido a funo do controle da
poltica sobre a atribuio de proposio. Isso pode significar que os conselhos esto tendo
pouca capacidade de interveno nos rumos da poltica em si, que definida nas fases de
elaborao dos oramentos e dos planos municipais de assistncia social. Tambm o estudo
permitiu constatar a pouca discusso que existe nos conselhos sobre o financiamento da
poltica e os critrios de repartio dos recursos pblicos geridos por eles. Neste sentido,
entende-se que os conselhos tm menor efetividade deliberativa quando prevalece a funo de

130

controle sobre a funo propositiva, o que pde ser observado em todos os conselhos
estudados.
Considerando o tipo de manifestao feita pelos conselheiros demandas ou denncias e
sua relao com os temas vocalizados, verifica-se, na Tabela 16, a forte presena da
organizao interna, sendo que em Florianpolis este tema tem sido objeto de cerca de 60%
das demandas. Em segunda posio, esto as demandas por normatizao e planejamento em
Belo Horizonte, Porto Alegre e Rio de Janeiro, por controle do fundo / financiamento em So
Paulo e por fiscalizao em Florianpolis.

Tabela 16 - Temas das demandas nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Temas
Controle da Poltica
Controle do Fundo e
Financiamento
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e
Planejamento
Coordenao entre os nveis
Convites/avisos
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna
Outros
Questes Gerais da sade
Registro de Instituies
Violncia e sade

Belo
Florian
Horizon polis
te
2,00
0,00
10,00
2,00

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

So
Paulo

Mdia

0,00
17,00

0,00
11,00

0,00
13,00

0,00
10,00

4,00
12,00

13,00
9,00

7,00
36,00

10,00
17,00

11,00
10,00

9,00
17,00

2,00
5,00
2,00
5,00
5,00
1,00
3,00
43,00

2,00
13,00
0,00
2,00
0,00
0,00
0,00
59,00

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
39,00

0,00
3,00
0,00
2,00
6,00
3,00
0,00
31,00

0,00
10,00
0,00
1,00
1,00
0,00
0,00
50,00

1,00
6,00
0,00
2,00
2,00
1,00
1,00
44,00

1,00

0,00

2,00

6,00

1,00

2,00

2,00
3,00
0,00
100,00

0,00
2,00
0,00
100,00

0,00
0,00
0,00
100,00

6,00
6,00
0,00
100,00

0,00
0,00
3,00
100,00

2,00
2,00
1,00
100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

No CMAS do interior, as demandas por organizao interna tambm prevalecem nos CMAS
de Blumenau, Campinas e, mais acentuadamente, em Juiz de Fora e Montes Claros, como
pode ser visto na Tabela 17. E em segunda posio para o conselho de Anpolis. Em

131

Blumenau, a segunda posio ocupada pela normatizao e planejamento enquanto em

Campinas a fiscalizao.
Tabela 17 - Temas das demandas nos CMAS do interior 2003 a 2007
Temas
Controle da Poltica
Controle do Fundo e Financiamento da
sade
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e Planejamento
Coordenao entre os nveis da AS
Convites/avisos
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna
Outros
Questes Gerais da sade
Registro de Instituies

Campinas

Blumenau

Anpolis
0,00
11,11

Juiz de
Fora
0,00
0,00

Montes
Claros
0,00
11,11

0,00
6,85

0,00
8,33

13,70
4,11

6,25
22,92

11,11
11,11

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
6,85
0,00
0,00
1,37
0,00
0,00

2,08
0,00
0,00
0,00
2,08
2,08
2,08

9,09
0,00
0,00
0,00
9,09
0,00
0,00

0,00
3,70
0,00
3,70
3,70
0,00
0,00

64,38

52,08

0,00
0,00
0,00
11,11
0,00
0,00
0,00
22,22

81,82

66,67

0,00
0,00
2,74

0,00
2,08
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
11,11

0,00
0,00

33,33

Violncia e sade

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Ao serem verificados os temas que mais so tratados nas denncias apresentadas aos CMAS
das capitais, conforme a Tabela 18, as questes de normatizao e planejamento predominam
na maioria dos conselhos, sendo que a exceo o CMAS do Rio de Janeiro, em que
predominam questes de fiscalizao.
Tabela 18 - Temas das denncias nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Belo
Porto Rio de
So
Temas
Florianpolis
Horizonte
Alegre Janeiro Paulo
Controle da Poltica
3,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Controle do Fundo e
3,00
0,00
23,00
17,00
14,00
Financiamento
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e
Planejamento
Coordenao entre os nveis da
AS
Convites/avisos
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos

Mdia*
1,00
14,00

12,00

0,00

0,00

33,00

21,00

17,00

24,00

100,00

45,00

3,00

36,00

27,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

3,00
0,00
15,00
21,00
3,00

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
7,00
13,00
7,00

0,00
0,00
7,00
14,00
0,00

1,00
0,00
7,00
12,00
2,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

132

Organizao Interna
Outros
Questes Gerais da sade
Registro de Instituies

15,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00

18,00
0,00
14,00
0,00

10,00
0,00
10,00
0,00

7,00
0,00
0,00
0,00

13,00
0,00
6,00
0,00

Violncia e sade

3,00
100,00

0,00
100,00

0,00
100,00

0,00
100,00

0,00
100,00

1,00
100,00

*mdia sem contar Florianpolis

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Nos CMAS das cidades do interior, as denncias sobre organizao interna prevalecem em Campinas,
sendo que em Blumenau predomina a fiscalizao, conforme pode ser visto na Tabela 19.
interessante observar que em Montes Claros h uma distribuio igual de denncias pelos temas
Controle do Fundo, Gesto e Atendimento, Organizao interna, Questes Gerais da Assitncia e
registro de Instituies.
Tabela 19 - Temas das denncias nos CMAS do interior 2003 a 2007
Temas

Campinas

Blumenau

Anpolis

Juiz de
Fora
0,00

Montes
Claros
0,00

Controle da Poltica
Controle do Fundo e Financiamento
da Assistncia
Controle Fiscalizao

0,00
12,50

0,00
0,00

0,00
0,00

50,00

20,00

25,00

33,33

0,00

0,00

0,00

Controle Normatizao e
Planejamento
Coordenao entre os nveis da AS
Convites/avisos
Expresso
Gesto Atendimento

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
16,67

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

20,00

Gesto Especialidades

12,50

0,00

0,00

50,00

0,00

Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna

0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00

0,00
0,00

37,50

0,00
0,00
16,67

Outros
Questes Gerais da Assitncia

0,00
0,00

0,00

33,33

0,00
0,00

0,00
0,00

Registro de Instituies

12,50

0,00

0,00

0,00

Violncia e sade

0,00
0,00
0,00
0,00
100,00
100,00
0,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

20,00
0,00

20,00
20,00
0,00
100,00

As decises nos CMAS

A natureza deliberativa dos conselhos aponta para o seu potencial em tomar decises sobre a
poltica de assistncia social. Assim, mostrava-se relevante identificar se os conselhos
estudados produziram decises e qual o tipo de decises tomadas, o que pode indicar o quanto
133

eles exercem de influncia na produo da poltica e no controle pblico sobre as aes. Uma
primeira constatao foi de que os conselhos efetivamente decidem sobre a poltica de
assistncia social, abarcando um leque bastante variado de temas, desde questes especficas
sobre a organizao e o funcionamento do prprio conselho at o planejamento da poltica
municipal e o controle sobre sua execuo. Essa amplitude de temas possibilita estabelecer
certa variao no grau de efetividade, uma vez que h decises que tratam de questes mais
restritas ao mbito da estrutura do prprio conselho e outras de mbito mais amplo
relacionadas poltica pblica, que podem dar-lhe significado e direo.
A Tabela 20 possibilita ver que, no que se refere s decises mais freqentes tomadas pelos
CMAS, o registro de instituies prevalece em Porto Alegre, no Rio de Janeiro e em So
Paulo, sendo que este se destaca sobre todos os demais, dado o volume de decises nesta
temtica. Uma possvel explicao para este volume foi a realizao de um mutiro para a
regularizao da situao das organizaes de assistncia social, no ano de 2003, dado que o
CMAS s foi efetivamente instalado no ano de 2000 4 e todos os processos se acumularam e
exigiram grande emprenho do conselho neste aspecto, dadas as exigncias legais de inscrio
no CMAS para o funcionamento regular dessas organizaes.
J no conselho de Belo Horizonte h a distribuio das decises pelos temas de registro,
organizao interna e normatizao e planejamento e em Florianpolis h certo equilbrio
entre as decises acerca de registro e de organizao interna.
Tabela 20 - Decises por temas nos CMAS das capitais 2003 a 2007
Temas Decididos
Controle da Poltica
Controle do Fundo e
Financiamento
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e
Planejamento
Coordenao entre os nveis
Convites / avisos
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades

Belo
Horizon
te
0,00
15,70

Florian
polis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

So
Paulo

Mdia

0,00
2,53

0,00
10,55

0,00
5,88

0,00
1,38

0,00
7,21

4,48
26,46

10,76
14,87

1,91
17,66

2,64
10,14

0,28
5,11

4,01
14,85

0,90
0,00
0,00
0,90
0,00

0,95
0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,00
0,38
0,13

0,20
0,00
0,00
0,00
0,20

0,00
0,00
0,00
0,14
0,00

0,41
0,00
0,00
0,28
0,07

A criao do Conselho Municipal de Assistncia Social de So Paulo (COMAS) foi muito atribulada. A
proposta de legislao municipal que criava o sistema em So Paulo recebeu vrios vetos do Executivo,
especialmente nos artigos relacionados ao conselho. A tramitao do projeto entre os poderes Executivo e
Legislativo s findou em 2000, ou seja, sete anos aps a promulgao da LOAS, quando a criao do COMAS
foi finalmente aprovada e ele pde ser instalado. Isto o torna o mais recente conselho municipal de assistncia
social dentre as capitais brasileiras (CUNHA, 2004).

134

Gesto Servios
0,00
1,27
0,00
0,41
0,00
Interao entre conselhos
0,00
0,00
0,00
0,41
0,00
Organizao Interna
25,11
35,76
11,44
13,39
9,94
Outros
0,00
0,00
0,13
0,00
0,00
Questes Gerais da AS
0,00
0,32
0,00
0,61
0,28
Violncia e AS
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Registro de instituies da AS
26,46
33,54
57,81
66,13
82,87
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

0,33
0,08
19,13
0,03
0,24
0,00
53,36
100,00

O registro de instituies o tema que prevalece nas decises do CMAS de Anpolis e

Montes Claros. J o tema organizao interna predomina nas decises dos conselhos de
Blumenau e de Campinas e, mais acentuadamente, em Juiz de Fora. Alm disso, vale ressaltar
que em Campinas e Blumenau ocorrem um percentual significativo de decises sobre controle
do fundo e financiamento.
Tabela 21 - Decises por temas nos CMAS do interior 2003 a 2007
Temas Decididos

Campinas

Blumenau

Anpolis

Controle da Poltica
Controle do Fundo e Financiamento
Controle Fiscalizao
Controle Normatizao e
Planejamento
Coordenao entre os nveis da AS
Expresso
Gesto Atendimento
Gesto Especialidades
Gesto Servios
Interao entre conselhos
Organizao Interna

0,00
20,47
9,77
18,60

0,13
21,35
7,42
9,90

0,00
8,54
0,00
4,88

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00
0,26
0,00
0,39
0,00

27,91

51,43

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
26,83

Outros
Questes Gerais da AS
Registro de instituies da AS

0,00
0,47
22,79

0,00
0,52
8,59

0,00
0,00

59,76

Juiz de
Fora
0,00
3,30
4,40
2,20

Montes
Claros
0,00
2,94
0,00
3,53

0,00
0,00
0,00
1,10
0,00
0,00

0,00
0,00
0,59
0,00
0,00
0,00
40,59

73,63
0,00
1,10
14,29

Violncia e AS
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

0,00
0,00

52,35
0,00
100,00

Ainda com relao s decises, foi possvel identificar quantas delas significaram a aprovao
ou a reprovao. Este ltimo aspecto um elemento importante a considerar, dado que apenas
as resolues emanadas pelos conselhos so passveis de contestao jurdica. Assim, as
demais decises, no registradas como resolues, no so necessariamente vinculantes,

135

ficando merc do gestor implant-las ou no5. Chama ateno a constatao de que a

maioria quase absoluta das decises pela aprovao das propostas, o que pode indicar um
processo de deliberao que refina a proposta, aparando possveis arestas e conduzindo a uma
proposta mais consensual ou a um acordo provisrio que contente maioria ou a todos. Neste
caso, as Comisses podem ser o local do confronte e do acordo, mas seria necessrio melhor
estudar este processo.

Tabela 22 Tipos de decises e nmero de resolues por CMAS 2003 a 2007

Deciso
Deciso
Cidades
Aprovao Reprovao Resolues
Belo
Horizonte
217
4
98
Porto Alegre
937
16
452
So Paulo
600
53
0
Florianpolis
316
60
0
Rio
493
7
343
Campinas
215
9
6
Blumenau
768
24
118
Anpolis
82
4
0
Montes
Claros
169
12
169
Juiz de Fora
88
12
88
Total
3628
177
1017
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no
Brasil, Prodep, 2009.

Quanto s resolues que puderam ser identificadas e coletadas pela pesquisa, a tabela acima
mostra que, no geral, cerca de 27% das decises so transformadas em resolues, com
variaes significativas entre os CMAS estudados, sendo que o CMAS do Rio se destaca por
apresentar maior ndice (69%) de decises que se transubstanciam em resolues. Em Belho
Horizonte so 44%, em Porto Alegre so 47%, em Campinas so 3% e em Blumenau so
15%. Para as cidades de Florianpolis, So Paulo e Florianpolis no h dados que permitam
a anlise. Esta parece ser uma questo ainda no identificada como relevante para a maioria
dos conselhos.

Esta orientao foi dada aos conselheiros estaduais de diversas reas de polticas pblicas do estado de Minas
Gerais, no Seminrio Controle popular: o papel dos Conselhos Estaduais e Municipais, realizado pelo
Ministrio Pblico Federal / Procuradoria da Repblica no Estado de Minas Gerais, em 09.09.2008.

136

A efetividade deliberativa dos CMAS

A anlise dos conselhos municipais de assistncia social possibilita que seja verificada a sua
efetividade deliberativa, compreendida como sua capacidade de influenciar, controlar e
decidir sobre a poltica de assistncia social, tendo como parmetros alguns indicadores
relacionados teoria deliberativa, especialmente relacionados aos princpios da publicidade,
da pluralidade e da igualdade deliberativa. O quadro a seguir apresenta uma sntese da anlise
empreendida na seo anterior. Nele podemos constatar que h uma forte correlao entre a
funo de presidente e a maior capacidade de vocalizao e de agenda dos segmentos,
inclusive com predomnio nos tipos de manifestao, sendo a nica exceo o CMAS de
Florianpolis
Quadro 2 Sntese da anlise dos CMAS 2003 a 2007
CMAS
Belo
Horizonte
Florianpolis
Porto Alegre
Rio de
Janeiro
So Paulo

Presidncia
G

Vocalizao
G

Agenda

Debate

Contestao

Demanda

Denncia

SC (AE)

G
SC
(U)
G

SC (T)
SC (U)

G
SC (U)

SC (U)
SC (U)

NI
-

G
SC (U)

SC (P)
NI

SC (P)

SC (P)

SC (P)

SC (P)

SC
(P/T)
SC
G
G/P/T
G

SC (P)*

SC (P)

SC (P)

SC (P)

SC (U)

SC (AE e
U)
NI

G
SC (P)
SC (P)
G

G
SC (P)
SC

NI

AeSC/SC

Anpolis
G*
G
G
G
Blumenau
G
G
G
G
Campinas
SC (P)
SC (P)
SC (P)
U / Com.
Montes
SC/G
SC/G
G
SC
Claros
Juiz de Fora
SC/G
SC
SC
NI
NI
*Presena de nmero significativa de segmentos no identificados.

Se consideradas as variveis utilizadas em pesquisa anterior 6 para aferir a efetividade

deliberativa dos conselhos as capacidades de vocalizao e de agenda, o tipo de deciso e o
tipo de funo e considerada a variao 7 dos indicadores utilizados para a anlise dos
6

Pesquisa Participao e distribuio no Nordeste, coordenada pelo prof. Leonardo Avritzer e financiada pela
Fundao Ford, que estudou 23 conselhos de sade, assistncia social e criana e adolescente de trs estados do
Nordeste, cujo relatrio est disponvel em www.democraciaparticpativa.org.
7
Utilizamos aqui a mesma variao usada para classificar os conselhos pesquisados na regio Nordeste, qual
seja: alta capacidade de vocalizao e de agenda quando prevaleceram os usurios, mdia quando foram os
trabalhadores e prestadores de servios e baixa quando preponderou o governo. Quanto ao tipo de decises,
aquelas que interferem diretamente na elaborao da poltica e que isso direciona as aes do Estado, nestes
casos o conselho foi considerado como de alta capacidade decisria; quando so decises que dizem respeito ao
controle sobre aes pblicas foram considerados de mdia capacidade, ficando classificados como de baixa
capacidade quando prevaleceram decises que tratam de questes que tm menor relevncia para a produo ou
o controle da poltica. Por fim, considerando a funo prevalente, foram classificados como de alta capacidade

137

conselhos apresentados anteriormente temos que dois dos conselhos apresentou alto grau de
efetividade deliberativa: Porto Alegre e Juiz de Fora. Dentre os que apresentaram um grau
mdio esto os conselhos de Belo Horizonte, So Paulo e Rio de Janeiro, seguidos pelos
conselhos de Campinas, Florianpolis e Montes Claros. Por fim, esto os CMAS de Anpolis
e Blumenau com baixo grau de efetividade deliberativa.

Quadro 3 Grau de efetividade deliberativa dos CMAS

CMAS

Vocalizao

Agenda

Deciso

Funo

GED

Belo Horizonte

M-

Florianpolis

M-

Porto Alegre

M+

Rio de Janeiro

M+

So Paulo

M+

Anpolis

B+

Blumenau

B+

Campinas

M-

Montes Claros

M-

Juiz de Fora

M+

Esta pesquisa possibilitou o aperfeioamento da metodologia utilizada anteriormente, com a

incluso de variveis relevantes e pertinente teoria deliberativa, e que informa as nossas
anlises, como a ocorrncia dos debates, a identificao de formas diferenciadas de
apresentao dos temas e a capacidade de proposio de cada um dos segmentos que
compem os conselhos. Se incorporadas essas variveis ao conjunto das variveis
deliberativa aqueles em que prevaleceu a funo propositiva e de mdia capacidade deliberativa quando
prevaleceu a funo de controle.

138

anteriormente utilizadas, as variaes encontradas no CMAS estudados alteram muito pouco a

sua posio relativa quanto ao grau de efetividade, como mostra o quadro abaixo.
Quadro 3 Grau de efetividade deliberativa dos CMAS

CMAS

Vocalizao

Agend
a

Deciso

Fun
o

Debate

Contes
-tao

Deman
da

Denn
-cia

GED

Belo Horizonte

M-

Florianpolis

NI

M-

Porto Alegre

NI

M+

Rio de Janeiro

M+

So Paulo

NI

Anpolis

Blumenau

Campinas

Montes Claros

Juiz de Fora

M+

Estes resultados mostram que os conselhos municipais de assistncia social, em geral, esto
exercendo com mdia efetividade a funo deliberativa prevista no seu ordenamento jurdico,
com casos de baixa efetividade. Isto pode ser em decorrncia da pouca maturidade da prpria
poltica, recm instituda e com muitas questes ainda pendentes quanto ao seu prprio
ordenamento e quanto sua trajetria de no poltica. Esses fatores, aliados s caractersticas
dos atores que compem o segmento da sociedade civil prestadores de servios que
dependem de recursos pblicos para se manter, trabalhadores que s recentemente tm tido
esta rea reconhecida como campo de atuao e usurios muitas vezes vistos e tratados como
no cidados podem estar contribuindo para que os CMAS estejam encontrando alguma
dificuldade para que seja cumprida em plenitude sua funo deliberativa, especialmente
quanto a alguns dos princpios elencados pela teoria como relevantes a publicidade, a
pluralidade, a igualdade deliberativa.
Por outro lado, tambm constatamos que o processo de construo permanente que marca a
existncia recente dessas inovaes institucionais, como os conselhos de polticas, e o estgio
embrionrio em que se encontram as pesquisas que abordam os processos deliberativos
139

discursivos e decisrios que ocorrem no interior das instituies participativas, indicam que
h muitas possibilidades de abordagem e de aprofundamento para se construir conhecimentos
mais aprofundados e aperfeioar sua anlise. O estudo sobre os conselhos de assistncia social
apontam a riqueza dessas possibilidades.

140

Referncias Bibliogrficas
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teoria e prtica deliberativas. 6 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica
ABCP. UNICAMP Campinas, SP. 29/07 a 01/08/2008.
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adolescente no Nordeste. In: AVRITZER, L. A participao social no Nordeste. Belo
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Oxford: Princeton University Press, 2004.
LAVALLE, Adrian G.; CASTELLO, Graziela; BICHIR, Renata M. Quando novos atores
saem de cena. Continuidade e mudanas na centralidade dos movimentos sociais. Poltica e
Sociedade, no. 5, outubro de 2004.
LUCHMANN, Ligia. A representao no interior das experincias de participao. In: Lua
Nova, So Paulo, 70: 139-170, 2007a.
SILVA, Marcelo K. Entre a norma e o factual: questes para uma anlise sociolgica dos
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TABAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no
Brasil. In: DAGNINO, Evelina (org.) Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So
Paulo: Paz e Terra, 2002.
THOMPSON, Dennis F. Deliberative Democratic Theory and Empirical Political Science.
In: Annual Review of Political Science. No. 11, 2008.

141

Participao e deliberao nos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do

Adolescente

Debora Rezende de Almeida

Eleonora Cunha
I - Introduo
A rea da criana e do adolescente sofreu uma forte mudana de paradigma a partir da
Constituio Federal de 1988. At ento, as aes pblicas voltadas para este segmento da
populao estavam circunscritas ao Cdigo de Menores e se voltavam para as crianas e
adolescentes consideradas em situao irregular, ou seja, apenas inclua aqueles em situao
de pobreza, inadaptao, abandono ou em situao de conflito com a lei. Eram aes
repressivas e discriminatrias, que segregavam esses meninos e meninas, colocando-os sob a
tutela do Estado e afastando-os do convvio com suas famlias e comunidades.
Durante a Constituinte foram realizadas inmeras reunies entre o Frum de Direitos da
Criana e do Adolescente (Frum DCA), que reunia os movimentos das entidades de direitos
humanos, os movimentos em favor da criana, juristas, membros do MP, intelectuais e
associaes profissionais de diversas reas, e as comisses e deputados, no sentido de
sensibilizar os constituintes para as necessrias mudanas que se almejava para o trato de
questes relacionadas crianas e adolescentes no pas. Toda esta movimentao teve forte
apoio da UNICEF1, inclusive oferecendo as condies materiais para a participao desses
atores. As mudanas implementadas nesta rea, portanto, decorreram de intensa participao e
mobilizao populares, com o envolvimento de atores sociais e polticos de todas as regies
do pas.
A CF, em seu artigo 227, reafirma o compromisso do Estado e da sociedade brasileiros em
cumprir os preceitos da Conveno Internacional dos Direitos da Criana da ONU, cujo foco
so os seus direitos humanos e abre a possibilidade de alterar a forma de tratamento dada s
crianas e adolescentes at ento, baseadas na doutrina da situao irregular, para a doutrina
da proteo integral. Em seguida, foi criada uma Frente Parlamentar em Defesa dos Direitos
da Criana, reunindo deputados federais e senadores que se identificavam com a temtica e
1

The United Nations Children's Fund.

142

em articulao com o Frum DCA, que propiciou contribuies das mais diversas fontes
(inclusive FUNABEM e FEBEMs2), foi regulamentado o artigo constitucional, dando origem
ao Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), promulgado em 1990.
O artigo 88 do Estatuto, no item II, institui os conselhos de direitos da criana e do
adolescente nos trs nveis de governo, assegurando a participao popular paritria por meio
de organizaes representativas da rea. Essas instituies devem estar inscritas nos conselhos
para que possam funcionar regularmente. Alm disto, o Estatuto define pela criao de um
Fundo para abrigar os recursos deste setor de polticas sociais, a ser gerido pelos Conselhos de
Direitos (artigo 214). O Estatuto tambm institui os conselhos tutelares como rgos
encarregados de assegurar o cumprimento dos direitos assegurados em lei.
A pesquisa focou os conselhos municipais de direitos das crianas e adolescente, responsvel
pela formulao da Poltica Municipal de Proteo Integral Para Crianas e Adolescentes, o
que pressupe processos de deliberao e controle sobre as decises. Recentemente, o
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA) formulou a
Resoluo no. 105, de junho de 2005, que trata dos parmetros para a criao e
funcionamento dos conselhos de direitos desta rea. Esta Resoluo traz diversas orientaes
quanto estruturao dos conselhos, que vo desde a forma de escolha dos representantes at
o carter vinculante das suas decises do conselho, que passam a ser passveis de demanda
judicial pelo Ministrio Pblico.
A anlise da deliberao nos CMDCA foi realizada tendo as mesmas premissas tericas e
metodolgicas que orientaram a anlise dos conselhos municipais de sade e de assistncia
social. As capitais estudadas foram Belm, Belo Horizonte, Florianpolis, Porto Alegre, Rio
de Janeiro, So Paulo e o Distrito Federal, abrangendo todas as regies da pesquisa.
Apresentamos tambm resultados de algumas cidades de porte mdio, a sabe, Anpolis,
Blumenau, Campinas, Juiz de Fora e Montes Claros. O quadro 1 a seguir apresenta as
informaes acerca do nmero de atas analisadas, o perodo a que correspondem e a qualidade
da ata. Tambm nos CMDCA observa-se variao no nmero de atas analisadas, motivo pelo
qual a anlise da deliberao considerar as diferenas percentuais entre eles.
A primeira diferena entre os conselhos da criana e adolescente analisados e as demais reas
de polticas sociais a qualidade do material disponvel para anlise. Na maioria dos
2

Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor e Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor.

143

CMDCAs pesquisados as atas no estavam disponveis em meio eletrnico e tiveram que ser
digitadas, para posterior anlise no programa estatstico utilizado para codificao dos dados.
Esta uma das razes pela qual o perodo analisado nestes conselhos, at o momento,
inferior s demais instituies estudadas. Em certa medida, podemos dizer que este dado
revela uma menor institucionalizao, no que diz respeito disponibilidade de uma estrutura
administrativa mais complexa nos conselhos da criana do que nos de sade e assistncia
social.
Com relao ao material analisado, percebe-se no quadro abaixo uma diferena em relao ao
nmero de reunies realizadas entre os conselhos. Mesmo considerando o perodo estudado
possvel visualizar que em Campinas, Porto Alegre e So Paulo h um elevado nmero de
atas disponibilizadas comparada com os demais conselhos (mdia de pelo menos 2 reunies
mensais). Os nmeros so menores do que uma reunio mensal em Belo Horizonte, Distrito
Federal, Florianpolis e Montes Claros. No total foram analisadas 521 atas dos CMDCAs.
O fato de grande parte dos conselhos redigir as atas concomitante reunio, reflete na
qualidade destes documentos. Apenas no Distrito Federal, Florianpolis, Juiz de Fora e Rio de
Janeiro o nmero de atas completas supera o nmero de resumidas. Se por um lado, este dado
influencia na capacidade de anlise da participao dos diferentes atores, uma vez que as atas
resumidas com frequncia no relatam de forma discriminada o ator partcipe e o contedo
completo de sua fala, por outro lado, estamos apresentando ao leitor a comparao entre os
conselhos um relativo equilbrio no que diz respeito ao material estudado, o que em certa
medida reduz as chances de erro de anlise devido s fontes utilizadas. No caso dos conselhos
que apresentaram atas completas, estas diferenas sero destacadas durante o texto.

144

Quadro 1 Informaes sobre material analisado

N
Perodo analisado
Qualidade da ata
Anpolis
35
2006-2007
32 resumidas e 3 extratos
Belm
35
2006-2007
35 resumidas
Belo Horizonte
44
2003-2007
4 completas, 11 resumidas e 1 extrato
Blumenau
46
2005-2006
2 completas, 30 resumidas e 3 extratos
Campinas
56
2006-2007
14 completas, 28 resumidas e 1 extrato
Braslia
27
2005-2007
19 completas e 8 resumidas
Florianpolis
39
2003-2007
31 completas, 3 resumidas e 5 extratos
Juiz de Fora
49
2005-2007
45 completas, 3 resumidas e 1 extrato
Montes Claros
18
2005-2006
2 completas e 16 resumidas
Porto Alegre
59
2006-2007
8 completas, 42 resumidas e 9 extrato
Rio de Janeiro
57
2003-2007
23 completas, 8 resumidas e 3 extratos
So Paulo
56
2006-2007
30 resumidas e 11 extratos
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

II Processo deliberativo nos CMDCAs

Levando em conta que os conselhos so espaos de natureza deliberativa que articulam
Estado e sociedade, e neles que a participao implica deliberar sobre polticas pblicas a
partir de um processo de discusso e da busca de acordos pblicos, alguns pressupostos da
democracia deliberativa foram elencados como relevantes na compreenso destes espaos. De
acordo com esta corrente terica, a legitimidade das decises decorre da participao de todos
os que sero afetados pelas decises. Os deliberacionistas se propem a valorizar o processo
comunicativo de opinio e formao da vontade que precede o voto, entendendo que o voto
em si no resolve os problemas de preferncias diversas e no concede a todos direitos iguais
de fala em sociedades complexas (BOHMAN, 1996, p. 28).
Desse modo espaos deliberativos devem apresentar condies mnimas para deliberao,
geralmente focadas nos seus ideais como, por exemplo, esprito pblico, igual respeito,
predisposio para cooperao e igual participao (THOMPSON, 2008). Considerando os
Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente como espaos de deliberao
de polticas pblicas, compostos paritariamente por atores governamentais e da sociedade
civil3, a pesquisa procurou verificar se as instituies atendiam ao princpio de igualdade
deliberativa entre os segmentos.
A tabela 1 apresenta os dados de vocalizao por segmento nas capitais, que representa todas
as falas categorizadas nas atas. Na maioria dos conselhos h um percentual significativo de
3

Em todos os conselhos analisados a diviso entre os segmentos era em 50% para atores governamentais e 50%
para sociedade civil.

145

falas em que no foi possvel identificar o segmento do ator que estava se pronunciando,
devido s atas resumidas. Estes nmeros so maiores em Belm, Distrito Federal e So Paulo.
No caso de Belm, o percentual de 41,25% de falas no identificadas muito alto, o que pode
ser um problema em relao anlise da vocalizao, j que este percentual pode alterar o
padro de distribuio entre os segmentos.
Quanto diviso de falas identificadas, percebe-se que em Belm e Rio de Janeiro o governo
o ator que mais fala no conselho e nos demais a sociedade civil tem maior peso na
participao. Destaque para Porto Alegre com um elevado percentual de participao da
sociedade (66,99%) e Rio de Janeiro, em que os atores da sociedade que fazem parte do
conselho tem uma presena marginal, estando a sociedade mais representadas pelas falas dos
atores externos (26,59%). Alm disso, mister ressaltar o elevado percentual de participao
das comisses (28,74%) no conselho de So Paulo. Estes so espaos compostos
paritariamente e que possuem uma funo importante nos conselhos, uma vez que so
responsveis por emitir pareceres sobre programas e projetos e, portanto, so espaos
deliberativos, nos quais ocorrem o aprofundamento das discusses colocadas em plenrio. Em
mdia os atores da sociedade civil esto falando mais do que o governo nas capitais.

Tabela 1 Vocalizao por segmento nas capitais (%)

Belm
Belo
Braslia Florianpolis
Porto
Rio de
So
Horizonte
Alegre
Janeiro
Paulo
Ator externo governo
3.92
9.26
6.92
19.12
2.19
7.14
3.93
Ator externo Sociedade
2.61
2.97
1.38
5.53
0.59
26.59
2.81
Ator externo NI
3.13
0.57
0.40
0.25
0.14
5.95
0.56
Segmento Governo
30.29
20.93
18.38
28.30
12.74
42.06
17.98
Segmento NI
41.25
13.51
20.16
0.25
16.58
10.52
22.47
Segmento comisso
0.00
4.60
0.59
2.14
0.78
1.98
18.54
Sociedade Civil
18.54
46.89
52.17
41.89
66.99
5.16
33.71
Plenrio
0.26
0.85
0.00
0.00
0.00
0.40
0.00
Mesa Diretora
0.00
0.42
0.00
0.00
0.00
0.20
0.00
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.
Segmento

Mdia
6,86
4,11
0,93
20,18
14,64
2,34
50,27
0,24
0,11
100,00

Quanto igualdade deliberativa nos conselhos das cidades de porte mdio, de forma geral os
atores da sociedade civil apresentam desempenho melhor do que os atores governamentais,
assim como nas capitais. Com 78,48% das falas no identificadas, os dados de Anpolis
inviabilizam a anlise da influncia dos atores. A maioria das atas era omissa quanto autoria
do orador e descritas de forma impessoal. Em Montes Claros, quase a metade das falas
(46,62%) tambm no apresentaram o falante, entretanto, pode-se afirmar que o governo tem
146

o controle das falas, tendo em vista o alto percentual verificado (46,61%) somadas
segmento e atores externos. Em Campinas e Juiz de Fora a sociedade civil responsvel por
mais da metade das vocalizaes e em Blumenau sociedade e governo equilibram a
participao, com maior peso para este ltimo, se levarmos em conta o percentual atribudo
aos atores externos. Interessante notar que mesmo, Juiz de Fora apresentando maior nmero
de atas completas, o padro de distribuio entre segmentos no parece ser alterado, pois est
prximo de Campinas, por exemplo, que possui maior parte do material resumido. As atas
resumidas parecem ser um empecilho maior na caracterizao do nome do orador e na perda
de contedo do debate.
Tabela 2 Vocalizao por segmento nas cidades de porte mdio (%)
Segmento
Anpolis Blumenau
Campinas
Juiz de Fora
Montes Claros
Ator externo governo
2.85
23.58
3.13
2.27
10.53
Ator externo Sociedade
2.53
0.65
5.98
2.18
1.50
Ator externo NI
0.32
0.28
0.66
0.82
0.00
Segmento Governo
3.80
26.10
16.70
17.74
36.09
Segmento NI
78.48
14.35
9.30
19.11
46.62
Segmento comisso
0.00
1.21
3.32
0.36
1.50
Sociedade Civil
12.03
32.99
60.44
57.42
3.76
Plenrio
0.00
0.75
0.28
0.00
0.00
Mesa Diretora
0.00
0.09
0.19
0.09
0.00
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Mdia
9.09
2.83
0.54
19.35
21.01
1.47
45.31
0.30
0.11
100.00

Para o ideal deliberativo essencial que as instituies promovam a pluralidade de discursos,

o que implica dizer que a legitimidade destes espaos depende da incluso de todos os
participantes no processo de argumentao. Quando olhamos para os conselhos de polticas,
plausvel pensar que a capacidade destas instituies inclurem um elevado nmero de falas e
discursos, pode estar associada com a maior ou menor democratizao do processo decisrio.
O quadro a seguir apresenta estes resultados em nmeros, a fim de visualizarmos a magnitude
do envolvimento dos conselheiros nas discusses. Calculamos a mdia de falas por reunio,
que no necessariamente corresponde distribuio de vocalizaes em cada encontro, haja
vista a diferena de pauta e assuntos, mas ajuda na comparao entre conselhos. Os dados
mais uma vez confirmam a menor influncia das atas resumidas, na distribuio da
participao dos segmentos, uma vez que conselhos com atas completas no apresentam
diferenas muito grandes em relao aos demais. As diferenas so maiores internamente,
pois existem atas que foram classificadas como resumidas, mas que tambm tm
caractersticas de extrato, apresentando menos vocalizaes do que em outros conselhos
classificados na mesma categoria.
147

Em primeiro lugar, So Paulo se destaca pelo baixssimo grau de inclusividade de seus

membros (mdia 3,21 por reunio). Neste caso, as atas resumidas parecem ter grande impacto,
porque frequentemente estes documentos relatavam as decises tomadas, com baixa descrio
dos debates, ficando muito prximas de extrato. No obstante, o fato dos conselheiros
aprovarem as atas em tais condies, tambm revela uma menor preocupao destes atores
com a institucionalizao dos procedimentos no conselho. Esta situao muito diferente nos
conselhos de sade, nos quais as atas demonstraram constantemente a luta dos conselheiros
para que as atas descrevessem a real dinmica das reunies. Os nmeros tambm so baixos
em Montes Claros, onde apenas cerca da metade do nmero de membros participa em cada
reunio e em Anpolis, Belm, Distrito Federal e Rio de Janeiro, considerados os nmeros de
membros. Esta situao se agrava, se levarmos em conta que existem alguns membros com
maior capacidade de vocalizao e que se expressam vrias vezes numa mesma reunio.
Nas demais cidades a mdia de falas por reunio maior. Destaque para Porto Alegre, que
semelhana dos demais conselhos de polticas analisados, apresenta uma participao ativa da
sociedade civil, historicamente vista pelos tericos como portadora de uma cultura poltica
diferenciada e com administraes voltadas para a participao popular (MARQUETTI,
2003).
Quadro 2 Total de vocalizaes e mdia por reunio (N)
Cidades
Nmero de falas
Mdia por reunio Nmero de Membros (RI)
10
Anpolis
316
9,03
12
Belm
383
10,94
20
Belo Horizonte
1414
32,13
12
Blumenau
1073
23,32
12
Campinas
1054
18,82
20
Braslia
506
18,74
14
Florianpolis
795
20,38
Juiz de Fora
1099
22,43
12
16
Montes Claros
133
7,39
4
22
Porto Alegre
2190
37,12
20
Rio de Janeiro
741
13
16
So Paulo
180
3,21
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Alm da igualdade deliberativa, importante verificar se os conselhos so espaos de debates

e confrontao de idias, haja vista que entre os objetivos da deliberao est a possibilidade
de constranger o indivduo a agir de forma mais cooperativa e reflexiva (BOHMAN, 1996,
GUTMANN & THOMPSON, 2004). A importncia da exposio a vises polticas
4

Informao retirada do site do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, de acordo com
lista de segmentos participantes de 2007.

148

conflitantes tem sido ressaltada pelos tericos por muitos anos, como um benefcio aos
cidados na poltica democrtica. De acordo com alguns tericos, a comunicao entre atores
com diferentes vises encoraja reflexo, mudana de posio e considerao dos pontos
de vistas dos outros participantes (HABERMAS, 2003; MILL, 1959; ARENDT, 2005).
Para avaliar se os conselhos so espaos de interao entre os indivduos o quadro 3 a seguir
mostra o nmero de debates e contestao presente nos argumentos pblicos. Primeiramente,
dada a diferena no nmero de atas codificadas, o nmero de debates ser comparado levando
em considerao o nmero de reunies analisadas (Vide Quadro 1), tendo deste modo uma
mdia de debates por reunio. A primeira impresso quando olhamos o quadro o
inexpressivo nmero de debates registrado em Anpolis, Montes Claros e So Paulo, bem
como o nmero de falas includas nestas discusses. O nmero tambm baixo em
Blumenau, se comparado com o nmero de reunies (46). Em Belm, Campinas, Distrito
Federal e Florianpolis registrou-se pelo menos 1 debate por reunio. J Belo Horizonte, Juiz
de Fora, Porto Alegre e Rio de Janeiro a mdia acima de 1 debate em algumas reunies.
As cidades tambm se diferem em relao ao nmero de falas que estavam includas em
debate. A partir do objetivo deliberativo de incluso de todos os atores nas discusses
polticas, verificamos em que medida os debates que esto ocorrendo nos conselhos so
permeveis participao dos conselheiros. O CMDCA de Porto Alegre apresentou elevado
potencial discursivo, quando olhamos para o alto nmero de conselheiros participantes dos
debates (32,6 mdia), especialmente, considerando que o nmero de conselheiros efetivos
22 (vinte e dois). A mdia de participantes tambm alta em Juiz de Fora (14,58), tendo em
vista que o conselho composto por 12 membros efetivos, de acordo com o Regimento
Interno (RI), e expressivo no Rio de Janeiro (12,12) e Campinas (9,15), sendo que os
conselho so compostos por 20 e 12 conselheiros titulares, respectivamente. Belo Horizonte e
o Distrito Federal incluem quase a metade de seus membros.

A presena de contestao foi codificada sempre que a fala de um ator se opunha

explicitamente a outro participante numa mesma reunio. Os nmeros em geral so baixos, o
que sugere que as discusses nos conselhos em mdia no so marcadas por argumentos
contrrios e marcadamente opostos. Em relao ao nmero de debates a contestao maior
em Juiz de Fora (98 registros), Porto Alegre (68) e Distrito Federal (31).

149

A fim de caracterizar o tipo de fala, avaliamos se os conselheiros faziam demandas e

denncias ao conselho. Este nmero foi baixo na maioria das cidades e polticas sociais
pesquisadas, o que sugere que os conselheiros em geral ao falarem, o fazem mais em termos
de posicionamentos e expresso de opinies do que de pedidos e denncias. As demandas
apresentadas na Criana e Adolescente so, em grande parte, relativas organizao interna
do conselho, enquanto as denncias dizem respeito controle do fundo, fiscalizao e
conselho tutelar.
Quadro 3 Caracterizao da fala (N)
Falas em
Mdia de falas Contestao
Demanda
Denncia
debate
por debate
Anpolis
1
7
7
0
8
4
216
5,53
Belm
39
4
18
4
757
9,34
Belo Horizonte
81
39
71
15
88
5,86
Blumenau
15
4
22
7
549
9,15
Campinas
60
18
25
12
217
8,68
Braslia
25
31
58
8
360
12
Florianpolis
30
14
76
9
525
14,58
Juiz de For a
36
98
133
19
12
6
Montes Claros
2
4
16
2
1271
32,60
Porto Alegre
39
68
79
20
376
12,12
Rio de Janeiro
31
13
29
7
4
4
So Paulo
1
4
14
0
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.
Cidades

Debate

Interessante notar que o padro de participao dos segmentos no debate difere um pouco em
relao vocalizao. Em Belm a sociedade civil aumentou sua participao (21,10%),
estando muito prxima do governo e no Rio de Janeiro, a sociedade que aparecia pouco, nas
discusses a que mais apresenta falas inseridas dentro de debates neste conselho (36,87%).
Isto quer dizer que apesar de vocalizarem menos, os atores da sociedade falam no conselho
em temas que geram debate. Importante destacar tambm o alto percentual de debates
protagonizados por atores externos da sociedade nos CMDCA Rio de Janeiro.
Nos demais conselhos, a sociedade permanece como a maior interlocutora, com destaque para
o CMDCA de Porto Alegre e So Paulo, nos quais as falas superam o peso de sua
representao (geralmente 50%) e os atores do governo pouco participam dos debates. A
participao do governo est em equilbrio com sua representao em Florianpolis,
considerados segmentos e atores externos, e tambm significativa em Belm, Belo
Horizonte, Distrito Federal e Rio de Janeiro.

150

Tabela 3 Debate por segmento nas capitais (%)

Belm
Belo
Braslia Florianpolis
Porto
Rio de
Horizonte
Alegre
Janeiro
Ator externo governo
5,50
9,78
9,15
19,13
1,06
6,63
Ator externo Sociedade
2,29
2,91
2,46
6,01
0,61
20,69
Ator externo NI
3,67
0,53
0,35
0,00
0,08
4,77
Segmento Governo
29,82
24,17
19,37
28,42
13,34
25,46
Segmento NI
37,16
8,45
16,55
1,91
3,64
5,04
Sociedade Civil
21,10
50,99
51,06
44,26
81,27
36,87
Segmento Comisso
0,00
3,17
1,06
0,27
0,00
0,27
Plenrio
0,46
0,00
0,00
0,00
0,00
0,27
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.
Segmento

So
Paulo
0,00
0,00
0,00
0,00
14,29
85,71
0,00
0,00
0,00
100,00

Nas cidades de porte mdio o padro de debate muito similar ao de vocalizao. Em

Anpolis a anlise est prejudicada pela limitao das atas, onde 50% dos segmentos no
foram identificados, e governo e sociedade possuem o mesmo peso no debate. Blumenau e
Montes Claros o governo protagoniza mais de 50% das falas que esto inseridas no debate.
Em Campinas e Juiz de Fora, a sociedade participa ativamente das discusses.
Tabela 4 Debate por segmento nas cidades de porte mdio (%)
Segmento
Anpolis Blumenau Campinas Juiz de Fora Montes Claros
Ator externo governo
Ator externo Sociedade
Ator externo NI
Segmento Governo
Segmento NI
Sociedade Civil
Segmento Comisso
Plenrio
Mesa Diretora
Total

0,00
0,00
16,67
16,67
50,00
16,67
0,00
0,00
0,00
100,00

35,23
1,14
0,00
30,68
2,27
30,68
0,00
0,00
0,00
100,00

5,22
8,49
1,04
17,59
4,77
61,55
1,04
0,15
0,15
100,00

1,52
2,10
1,52
15,62
16,19
63,05
0,00
0,00
0,00
100,00

8,33
0,00
0,00
50,00
33,33
8,33
0,00
0,00
0,00
100,00

A pesquisa tambm avaliou como o processo decisrio dos CMDCAs em termos da

publicidade dos temas, procurando avaliar a capacidade dos conselhos de inclurem temas de
interesse pblico e amplos para a produo de polticas na rea da criana e do adolescente.
Organizao interna o tema mais discutido nas capitais. A prevalncia das discusses sobre
a estrutura de funcionamento dos conselhos, foi atestada em todas as reas de polticas
analisadas. Esperava-se que este tema fosse menor nestas cidades, tendo em vista o tempo de
criao destas instituies que remontam aos anos 90. A anlise das atas, no entanto, vem
151

mostrando que o grande nmero dos temas de organizao interna esto diretamente
relacionados com a dinmica das reunies, que inclui entre outras atividades, a seleo de
participantes para conferncias e formao de comisses, bem como a disputa interna entre os
conselheiros para reformulao das regras que estruturam o processo deliberativo. Neste caso,
avaliamos como positiva a presena deste tema, uma vez que sinaliza para uma dinmica de
alterao no padro da participao e de tentativas de aprimoramento do processo decisrio.
Uma pesquisa futura dever qualificar melhor os assuntos que integram o tema Organizao
Interna, para que possamos compreender o processo de discusso nos conselhos.
Os demais temas priorizados em Belm, Distrito Federal e Rio de Janeiro Controle do
Fundo e Financiamento e Normatizao e Planejamento. O tema Controle do Fundo e
Financiamento tambm elevado em So Paulo (19,65%) e Belo Horizonte (9,27%).
Destaca-se tambm a discusso sobre Registro de Instituies no Distrito Federal (9,31%) e
Florianpolis (8,02%) e vocalizaes a respeito do Conselhos Tutelares em Belm (19,51%) e
Florianpolis (10,16%). Este um tema especfico do CMDCA, pois os Conselhos
Municipais, geralmente, organizam o processo eleitoral destas instncias. No obstante o
grande percentual de temas sobre a organizao dos prprios conselhos, os dados mostram
que eles do grande ateno ao Controle da poltica, tanto no que se refere ao financiamento
quanto normatizao e planejamento de programas e projetos. J os temas relativas Gesto
da poltica da criana e adolescente apresenta baixa discusso em todas as capitais. Por fim,
ressaltamos o elevado percentual de discusses sobre questes gerais da poltica no Rio de
Janeiro (14,07%) e em Belo Horizonte (7,75%).

152

Tabela 5 Temas discutidos por capitais (%)

Temas

Belm

Belo
Braslia Florianpolis
Porto
Horizonte
Alegre
Controle da Poltica
0.67
0.12
6.92
0.00
3.60
Controle do Fundo e Financiamento
14.63
9.27
4.01
4.87
10.98
Controle Fiscalizao
1.55
3.67
3.74
2.43
4.06
Controle Normatizao e Planejamento
15.08
6.18
0.40
9.46
10.02
Convite/avisos/manifestaes
1.77
2.45
6.55
2.01
0.48
Coordenao entre os nveis
0.44
0.17
0.53
1.08
0.48
Expresso
0.00
0.06
0.00
0.00
0.00
Gesto Atendimento
0.22
0.41
1.07
0.94
2.63
Gesto Especialidades
0.00
1.63
0.27
3.46
2.15
Gesto Servios
0.00
0.47
0.40
0.00
0.24
Interao entre conselhos
0.89
0.64
0.13
0.00
0.00
Organizao Interna
38.36
54.02
51.87
57.49
36.99
Outros
0.67
2.97
6.68
6.23
5.97
Questes Gerais
1.33
7.75
4.28
3.51
4.30
Registro de Instituies
4.88
7.11
8.02
2.48
9.31
Violncia
0.00
0.29
1.87
0.61
2.15
Conselho Tutelar
19.51
2.80
10.16
1.83
3.34
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Rio de
Janeiro
0.00
10.62
5.06
13.33
4.32
0.00
0.00
1.11
2.59
1.48
0.00
37.90
2.35
14.07
1.36
0.00
5.80
100.00

So
Paulo
0
19,65
1,51
6,34
10,58
0.00
0.00
0.00
0,60
0.00
0.00
42,90
2,41
0,31
6,04
0.00
0.00
100.00

Embora a predominncia do tema Organizao Interna tambm seja verificada nas cidades
de porte mdio, a importncia dada a este assunto menor comparada com as capitais. O
CMDCA de Blumenau foi o que apresentou o maior percentual de discusses sobre a
organizao interna do conselho (45,54%). O controle do fundo e financiamento priorizado
em Campinas (19,98%) e Montes Claros (13,82%). O tema normatizao e planejamento
significativo em Blumenau, Campinas e Juiz de Fora.
A cidade de Montes Claros apresentou padro diferenciado de todos os conselhos pesquisados
no que tange ao tema Controle da Poltica associado s discusses sobre a poltica em
geral, no diretamente relacionadas com a poltica de atendimento criana e ao adolescente.
Anpolis tambm difere do padro de temas vocalizados, na medida em que apresenta 12,33%
das falas relacionadas com o Registro de Instituies. interessante a diferena em relao
aos demais segmentos porque, geralmente, as discusses sobre Registro de Instituies so
realizadas no interior das comisses e cmaras tcnicas, ficando o plenrio do conselho
responsvel pela aprovao ou rejeio dos processos. Mais uma vez as falas relacionadas
com o Conselho Tutelar tm destaque nos conselhos, de forma mais expressiva em Anpolis,
Campinas e Montes Claros.

153

Os conselhos de duas cidades de porte mdio Juiz de Fora e Montes Claros se diferem dos
das capitais em relao importncia dada Gesto de Especialidades, relacionados com os
centros de atendimento especializados criana e adolescente e com os programas de
atendimento scio-educativo em meio aberto, colocao familiar, abrigo e internao. No que
se refere s questes gerais da poltica, que esto fora da esfera de ingerncia do conselho,
estando mais afeitas prefeitura, ao Estado ou ao Governo Federal, este tema apareceu com
percentual relevante em todas as cidades, com exceo de Anpolis.
Tabela 6 Temas discutidos nas cidades de porte mdio (%)
Temas
Anpolis Blumenau Campinas Juiz de Fora
Montes Claros
Controle da Poltica
0.00
0.00
0.00
4.61
11.84
Controle do Fundo e Financiamento
7.19
7.39
19.98
8.54
13.82
Controle Fiscalizao
13.01
3.91
4.83
1.45
3.29
Controle Normatizao e Planejamento
7.53
10.54
11.97
10.76
9.87
Convite/avisos/manifestaes
3.77
3.06
4.15
2.65
2.63
Coordenao entre os nveis
1.03
0.59
0.39
2.05
2.63
Expresso
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Gesto Atendimento
0.68
1.78
1.35
1.88
0.00
Gesto Especialidades
0.00
2.29
2.03
8.11
6.58
Gesto Servios
0.34
2.55
1.16
0.00
0.00
Interao entre conselhos
0.34
0.08
0.68
0.00
0.00
Organizao Interna
38.70
45.54
33.11
39.88
28.95
Outros
4.79
9.60
2.99
5.72
2.63
Questes Gerais
0.34
7.90
8.20
8.71
6.58
Registro de Instituies
12.33
0.59
1.83
0.68
0.00
Violncia
0.00
0.08
0.00
1.88
2.63
Conselho Tutelar
9.93
4.08
7.34
3.07
8.55
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

O termo deliberao adotado neste relatrio, comporta duas conotaes: enquanto processo
de debate e enquanto momento decisrio (AVRITZER, 2000). No primeiro momento
avaliamos a capacidade dos atores de participar das discusses nos conselhos e vocalizar
temas de interesse para a poltica de atendimento criana e adolescente. Nesta parte do
artigo, passaremos a avaliar a deliberao como deciso, entendendo que ambos so processos
que podem (e, a princpio) devem estar presentes nos conselhos, que tm, por definio legal,
natureza deliberativa.
Em primeiro lugar, avaliamos quem so os autores das propostas para votao. Vale destacar
que o nmero de propostas sempre mais alto do que o nmero de decises, uma vez que
aquelas nem sempre so aceitas ou colocadas em votao. A primeira observao que
fazemos da tabela 7 o elevado percentual de propostas sem identificao na maioria dos
154

CMDCAs. Este dado semelhante para os demais conselhos. Em Belm novamente o

percentual de falas no identificadas muito alto (65,63%). interessante notar que em todos
os conselhos, com exceo de So Paulo, o ator externo da sociedade civil o que mais
apresenta propostas, padro bem diferente da participao na vocalizao e no debate. Como
se ver na tabela referente s decises, este padro de apresentao de propostas est
relacionado com o nmero de processos de registro de instituies que o conselho recebe para
analisar, geralmente, originados da sociedade civil.

Em So Paulo, as propostas foram

originadas em sua maioria, pelo governo seguido da sociedade. Isto pode ter ocorrido devido
ao fato dos conselheiros apresentarem mudanas nas propostas originais das Instituies.

Tabela 7 Proposta por segmento nas capitais (%)

Belm
Belo
Braslia Florianpolis Porto Alegre
Rio de
Horizonte
Janeiro
Ator externo governo
1,88
1,96
1,08
6,15
1,09
2,86
Ator externo Sociedade
19,38
36,17
43,78
25,82
50,91
25,71
Ator externo NI
1,25
0,00
0,54
0,00
0,18
0,71
Segmento Governo
6,88
8,06
10,81
9,02
4,20
14,29
Segmento NI
65,63
28,98
12,97
32,79
23,18
33,57
Sociedade Civil
4,38
16,99
24,32
20,08
18,07
15,71
Segmento Comisso
0,63
6,54
6,49
3,28
2,37
5,71
Plenrio
0,00
0,00
0,00
2,87
0,00
0,71
Mesa Diretora
0,00
1,31
0,00
0,00
0,00
0,71
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.
Segmento

So
Paulo
0,00
0,00
0,00
35,29
23,53
41,18
0,00
0,00
0,00
100,00

Com relao s demais cidades, as propostas no identificadas so maiores em Montes Claros

(69,57%), o que pode estar relacionado com o alto nmero de decises sobre organizao
interna. Estas decises, geralmente, esto relacionadas com a votao de comisses e
participao em eventos, em que h apenas a descrio da concordncia dos presentes com os
nomes indicados. Em Anpolis, Blumenau e Campinas so os atores externos da sociedade
que mais propem. J em Juiz de Fora a sociedade civil, tanto por meio de seus conselheiros,
quanto por atores que participam das reunies, a que lder em nmero de propostas.

155

Tabela 8 Proposta por segmento nas cidades de porte mdio (%)

Segmento
Anpolis Blumenau Campinas
Juiz de
Montes
Fora
Claros
Ator externo governo
0,00
0,00
1,81
10,87
0,46
Ator externo Sociedade
59,38
59,38
28,08
2,17
17,89
Ator externo NI
0,00
0,00
0,54
0,00
0,92
Segmento Governo
0,00
0,00
5,62
13,04
10,55
Segmento NI
21,88
21,88
35,87
69,57
26,15
Sociedade Civil
17,19
17,19
21,01
4,35
38,07
Segmento Comisso
0,00
0,00
5,43
0,00
4,13
Plenrio
1,56
1,56
1,09
0,00
1,38
Mesa Diretora
0,00
0,00
0,54
0,00
0,46
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Os dados informados pela tabela abaixo mostram a polarizao das decises dos conselhos em
dois temas: Organizao Interna e Registro de Instituies. Assim como visto nas discusses,
a questo da organizao da dinmica de funcionamento e da participao nos conselhos
ocupa lugar de destaque no processo deliberativo da maioria das capitais. Por outro lado,
notamos diferenas nas cidades em que o tema da organizao teve um ndice elevado na
vocalizao e diminuiu sua importncia nas decises: Distrito Federal (27,73%), Porto Alegre
(20,50) e So Paulo (9,75%). Estes percentuais podem ser considerados baixos, se levarmos
em conta que a dinmica das reunies sempre envolve algum procedimento de organizao
interna.
Assim como nos Conselhos Municipais de Assistncia social a importncia do tema Registro
de Instituies pode ser constatada na maioria das cidades. A magnitude destas decises no
processo decisrio dos conselhos da criana e do adolescente se d devido ao arcabouo
institucional que define como funo do conselho o registro das organizaes da sociedade
civil sediadas em sua base territorial, a inscrio dos programas de atendimento e sua
reavaliao a cada 2 (dois) anos, a fim de certificao de sua contnua adequao poltica
(Resoluo CONANDA, 2005). Em alguns casos como o verificado em So Paulo (81,68%),
esta funo se torna central de maneira a deixar pouco espao para discusses sobre
programas e a poltica pblica em carter mais abrangente. Em Belo Horizonte, Distrito
Federal, Florianpolis e Rio de Janeiro a deciso sobre registro de entidades tambm ocupa
um percentual elevado no quadro das deliberaes. J em Belm e Porto Alegre as decises
sobre registros so menores.

156

Em terceiro lugar, a definio de programas e projetos a serem implementados na rea da

poltica assunto relevante, principalmente, no Rio de Janeiro (21,11%) e com um percentual
muito prximo em Belm, Distrito Federal e Rio de Janeiro.
Por fim, interessante destacar as decises sobre Controle do Fundo e Financiamento em Porto
Alegre (49%). De acordo com o pargrafo 1 da Resoluo de 2005 do CONANDA, os
conselhos so responsveis por fixar critrios de utilizao atravs de planos de aplicao do
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente. Esta uma funo presente na maioria dos
conselhos, e sempre aparece como discusses de partilha de recursos para aplicao em
programas e projetos desenvolvidos pelas instituies registradas como passveis de
recebimento de financiamento do Fundo. No caso de Porto Alegre, o destaque para decises
sobre o Fundo, em alguns casos est associado tambm renovao de registro destas
instituies. Tendo em vista a forma como o assunto era colocado em ata, priorizando a
questo do recurso concedido s instituies, optamos por codificar o tema Controle do Fundo
e Financiamento.
Tabela 9 Deciso por tema nas capitais (%)
Belm
Belo
Braslia Florianpolis
Porto
Horizonte
Alegre
Controle da Poltica
0.27
1.68
0.00
0.25
0.00
Controle do Fundo e Financiamento
7.03
10.08
3.14
49.00
4.50
Controle Fiscalizao
1.62
0.00
0.00
2.75
2.70
Controle Normatizao e Planejamento
1.62
10.08
2.09
11.00
14.41
Coordenao entre os nveis
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Convites / avisos
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Expresso
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Gesto Atendimento
0.27
0.84
0.52
0.50
0.90
Gesto Especialidades
0.00
0.00
0.00
0.75
0.00
Gesto Servios
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Interao entre conselhos
0.00
0.00
0.00
0.00
0.90
Organizao Interna
45.95
27.73
58.12
20.50
54.05
Outros
0.54
0.84
0.52
0.25
0.00
Questes Gerais da Sade
0.27
0.00
2.62
1.25
0.90
0.27
0.00
1.05
0.00
Violncia e Sade
0.00
Registro de Instituies
42.16
48.74
31.94
13.75
21.62
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.
Temas Decididos

Rio de
Janeiro
0.00
5.56
0.00
21.11
0.00
0.00
0.00
1.11
0.00
0.00
0.00
42.22
0.00
1.11
0.00
28.89
100.00

O padro de deliberao nas cidades de porte mdio no que diz respeito aos temas decididos
muito similar ao das capitais, com algumas peculiaridades. Em Montes Claros, praticamente
s se decidem sobre o tema Organizao Interna (78,79%), o qual tambm muito forte em

157

So
Paulo
0.00
8.19
0.00
0.19
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
9.75
0.00
0.19
0.00
81.68
100.00

Blumenau (61,88%). Em seguida vem a cidade de Juiz de Fora com 40, 74% das decises
sobre questes internas ao conselhos e Campinas (36,89%).
O tema Registro de Instituies tem menos peso nas cidades do porte mdio comparado s
capitais analisadas. Apenas em Anpolis (47,92%) e Juiz de Fora (25,19%) h um percentual
elevado relativo a estas decises. Por outro lado, a dinmica de deliberao dos conselhos da
criana e do adolescente centrada na disputa de recursos e na regulamentao das instituies
de atendimento a este pblico, se confirma no alto percentual de decises sobre Controle do
Fundo e Financiamento; maior em Campinas (41,21%), seguido por Blumenau (28,22%) e
Anpolis (18,75%).
As decises sobre Controle Normatizao e Planejamento nestas cidades tiveram menor
incidncia, aparecendo mais em Juiz de Fora (13,33%) e Campinas (11,82%).
Tabela 10 Deciso por tema nas cidades de porte mdio (%)
Temas Decididos
Anpolis Blumenau Campinas
Juiz de
Montes
Fora
Claros
Controle da Poltica
0.00
0.00
0.00
2.96
6.06
Controle do Fundo e Financiamento
18.75
28.22
41.21
6.67
9.09
Controle Fiscalizao
6.25
2.48
1.44
2.22
0.00
Controle Normatizao e Planejamento
6.25
6.44
11.82
13.33
6.06
Coordenao entre os nveis
0.00
0.00
0.29
0.00
0.00
Convites / avisos
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Expresso
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Gesto Atendimento
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Gesto Especialidades
0.00
0.00
0.00
0.74
0.00
Gesto Servios
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Interao entre conselhos
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Organizao Interna
20.83
61.88
36.89
40.74
78.79
Outros
0.00
0.50
5.19
2.22
0.00
Questes Gerais da Sade
0.00
0.50
0.00
5.93
0.00
Violncia e Sade
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Registro de Instituies
47.92
0.00
3.17
25.19
0.00
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Em relao ao nmero de decises tomadas, a primeira impresso sobre o processo

deliberativo nos CMDCAs o elevado nmero de decises tomadas pelos conselhos (total de
2539). Tendo em vista o nmero de atas analisadas (521) e em relao aos demais conselhos
analisados nesta pesquisa, podemos afirmar que numericamente os CMDCAs decide mais do
que os CMSs e menos do que os CMASs 5. Quando olhamos para os temas deliberados entre
5

No CMS foram codificadas 2454 decises em 695 atas analisadas e no CMAS foram 3628 decises em 489
reunies.

158

os conselhos, possvel notar que o alto nmero de deliberaes no CMDCAs e CMASs

esto diretamente relacionados com o tema do Registro das Instituies e com a partilha de
recursos entre as mesmas. Se por um lado, os conselhos se mostraram efetivos no que tange
ao cumprimento de suas funes previstas nas Resolues que regulamentam o
funcionamento destas instncias, por outro lado, tal determinao parece limitar a atuao dos
conselheiros a atividades de controle e fiscalizao das entidades, deixando pouco espao para
que os conselheiros possam contribuir para uma discusso macro sobre a poltica pblica.
Quando olhamos a tabela abaixo sobre o tipo de decises produzidas, o baixo nmero de
resolues no deve ser lido como falta de poder vinculante dos conselhos. Isto porque, de
acordo com a Resoluo do CONANDA supracitada, no seu artigo 5 os atos deliberativos
dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente devero ser publicadas nos rgos
oficiais e/ou na imprensa local, seguindo as mesmas regras para publicao dos demais atos
do Executivo. Alm disso, tal documento declara que as decises dos CMDCAs tem carter
vinculante, ficando o agente pblico sujeito responsabilizao pelo descumprimento das
deliberaes.
Desse modo, podemos supor que a ausncia de resolues nos conselhos est relacionada com
a no disponibilizao destes documentos ou com o fato destes espaos no estarem redigindo
resolues para arquivamento no conselho, ficando as decises apenas publicadas em Dirio
Oficial.

Tabela 11 Deciso por tipo de resultado (N e %)

Conselhos
Decises
Resolues
N
N
%
Anpolis
49
0
0.00
1.40
Belm
143
2
0.56
Belo Horizonte
354
2

159

Blumenau
201
33
16.42
Campinas
365
0
0.00
0.00
Braslia
122
0
0.00
Florianpolis
187
0
Juiz de Fora
100
0
0.00
Montes Claros
30
0
0.00
0.00
Porto Alegre
352
0
0.00
Rio de Janeiro
107
0
1.32
So Paulo
529
7
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas
pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

III Consideraes Finais

O processo deliberativo dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente
mostrou grandes diferenas no que diz respeito aos princpios deliberativos de igualdade,
pluralidade e publicidade. No que se refere igualdade, na maioria dos conselhos a sociedade
civil participa mais das discusses, debates e propostas. interessante avaliar futuramente, se
a baixa participao do governo est relacionada com um elevado ativismo da sociedade ou
com a no valorizao dos atores governamentais destes espaos. Em Anpolis e Montes
Claros esta avaliao ficou prejudicada devido ao alto nmero de falas no identificadas. O
governo o ator que mais fala apenas em Blumenau e Montes Claros, este ltimo entre as
falas identificadas. Em Belm, Florianpolis e Rio de Janeiro governo e sociedade partilham a
capacidade de discusso, considerando os trs itens avaliados vocalizao, debate e
proposta. Levando em conta que os conselhos so compostos por representantes da sociedade
e do governo, importante que estes segmentos tenham equilbrio nas discusses.
Quanto pluralidade, avaliada a partir da capacidade dos conselhos ensejar debates,
contestaes, demandas e denncias e de incluir a maioria dos participantes nas discusses, as
cidades tambm apresentaram diferenas. Interessante notar que a maioria das cidades em que
a sociedade apresentou melhor desempenho do que o governo na varivel igualdade
deliberativa, a que possui alto nvel de pluralidade. Os CMDCAs de Belo Horizonte,
Campinas, Florianpolis, Juiz de Fora e Porto Alegre so os conselhos com maior capacidade
de incluso dos conselheiros nas discusses e nos quais as atas mostraram um maior nmero
de debates. Destas cidades, apenas Florianpolis apresentou equilbrio entre sociedade e
governo nas discusses. Em Anpolis, Belm, Blumenau, Distrito Federal e Rio de Janeiro os
conselhos tm um mdio desempenho. Apesar das atas de Anpolis no discriminarem os
atores, foi possvel visualizar a presena de debates. Por fim, em relao pluralidade,
160

Montes Claros apresentou baixo desempenho e em So Paulo as atas praticamente no

apresentaram esta informao, talvez influenciado pela m qualidade destes documentos.
Por fim, a publicidade dos temas discutidos e decididos nos conselhos muito similar entre as
cidades. O tema organizao interna o mais discutido, sendo que algumas cidades
conseguem incluir outros temas pblicos no debate como, por exemplo, Belm, Blumenau,
Campinas, Distrito Federal, Juiz de Fora, Montes Claros, Porto Alegre, Rio de Janeiro e So
Paulo, com maior nfase nesta ltima. J s decises so majoritariamente sobre organizao
interna, registro de instituies ou controle do fundo e financiamento. possvel notar que as
decises dos conselhos da criana e do adolescente esto centradas no controle e fiscalizao
das instituies que prestam servios nesta rea, quer seja por meio da concesso de registros,
quer seja pela distribuio de recursos. Este dado um reflexo da legislao que regulamenta
esta poltica pblica.
preciso destacar, porm, que ao tratar dos processos de registro e autorizao de instituies
e da distribuio de recursos os conselhos esto cumprindo sua funo regulatria, j que a
aprovao est condicionada a uma srie de exigncias, s quais as instituies devem se
adequar. Apesar da ausncia de discusses macro sobre a poltica pblica e sobre propostas
relacionadas com a gesto da poltica, os CMDCAs so bem sucedidos no controle social, no
sentido fiscalizatrio que visa impedir a transgresso, alm de visarem ao bom
funcionamento das instituies prestadores de servios (TATAGIBA, 2004, p. 360).

161

Referncias bibliogrficas
Documentos
BRASIL. 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Senado Federal. Braslia:
Centro Grfico.
CONANDA. 2005. Resoluo N 105 de 15 de junho de 2005.
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Livros e artigos
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edio. So Paulo: Perspectiva, (Debates; 64).
AVRITZER, Leonardo. 2000. Teoria democrtica e deliberao pblica. In: Revista Lua
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THOMPSON, Dennis F. 2008. Deliberative democratic theory and empirical political science.
In: Annual Review of Political Science. N 11: 497-520.

162

Participao faz diferena? Uma avaliao das caractersticas e efeitos da

institucionalizao da participao nos municpios brasileiros
Roberto R. C. Pires
Alexander C. N. Vaz

Instituies Participativas no Brasil: disseminao e desafios para anlise

Nos ltimos anos, instituies participativas como oramento participativo,
conselhos de sade, educao e assistncia social, para citar alguns exemplos tornaram-se
uma realidade inevitvel para os governantes de municpios brasileiros. Tais instituies se
disseminaram de forma massiva nos ltimos 20 anos, transformando-se de experincias
isoladas em alguns municpios em um fenmeno nacional (Avritzer e Navarro, 2003). Desde
2001, existem conselhos de sade e assistncia social em mais de 5.000 municpios (IBGE,
2001). Dados recentes indicam que o nmero mdio de conselhos por municpios (no
conjunto das reas de poltica pblica) vem crescendo nas ltimas trs gestes de 10, na
gesto 1997-2000, para 14, na gesto 2001-2004, e para 19 conselhos, na gesto 2005-2008
(Pesquisa Democracia, Desigualdade e Polticas Pblicas no Brasil, 2009). A disseminao de
experincias de oramento participativo, desde o incio dos anos 1990, alcanou todas as
regies do pas, de capitais a municpios de mdio e pequeno porte. Em 2004, mais de 36.7
milhes de pessoas viviam em cidades com algum tipo de oramento participativo (Marquetti
e Campos, 2008). Atualmente, pelo menos 47% dos municpios brasileiros com mais de 100
mil habitantes possui ou j possuiu alguma experincia de oramento participativo e pelo
menos 34% desses municpios possui alguma outra forma institucionalizada de participao,
que no conselhos nem oramento participativo. (Pesquisa Democracia, Desigualdade e
Polticas Pblicas no Brasil, 2009).
A partir do arcabouo legal fornecido pela Constituio de 1988 e regulamentaes
subsequentes, estas instituies tem se tornado parte fundamental do processo de concepo e
execuo de polticas pblicas (desde a deciso sua implementao e monitoramento). A
disseminao dessas instituies suscitou um volume significativo de estudos sobre o tema,
especialmente focado nos fatores que condicionam o funcionamento e o xito de instituies
participativas em influenciar as decises tomadas por governos locais. Assim, temos
atualmente conhecimento de uma srie de variveis que afetam o funcionamento e explicam o
163

relativo sucesso ou fracasso de instituies participativas, como por exemplo: o tipo de

coalizo e/ou partido poltico e o grau de importncia que a participao adquire em seus
projetos polticos (Dagnino, 2002; Wampler e Avritzer,2004); a importncia da presena e o
engajamento do gestor (Faria, 2005); o perfil associativo dos municpios, ou sua densidade
associativa (Avritzer, 2002; Putnam 1993); o desenho ou formato institucional (Fung, 2006;
Fung e Wright, 2003; Luchmann, 2002; Tatagiba, 2004); os entrelaces de mudanas histricas
nos mbitos das sociedades civil e poltica e seus impactos sobre os formatos institucionais
para a participao (Avritzer, 2009); a capacidade administrativa e financeira de municpios
(Avritzer e Navarro, 2003; Grazia e Ribeiro, 2003); assim como processos de
descentralizao administrativa e territorial, que permitem um monitoramento mais localizado
da execuo de projetos aprovados nas instncias participativas (Wampler e Avritzer, 2005;
Vaz e Nguehna, 2008; Grazia e Ribeiro, 2003).
Muito embora as pesquisas realizadas tenham contribudo para o avano do prprio
entendimento do funcionamento e papel das instituies participativas, ainda so raros os
estudos que visam a avaliar o se e como tais instituies participativas produzem impactos
sobre a atuao de governos, isto , sobre sua gesto e polticas pblicas. inegvel que a
avaliao desses impactos tarefa rdua, principalmente do ponto de vista metodolgico e da
disponibilidade de dados comparveis. Por esse motivo, parte significativa das avaliaes
existente na literatura, focou apenas uma cidade (Santos, 1998; Abers, 2000; Baiocchi, 2005)
ou, quando muito, desenvolveu comparaes entre cidades limitando-se, porm, a apenas um
tipo de instituio participativa - por exemplo, somente OP (Marquetti, Campos e Pires, 2008;
Avritzer e Pires, 2004; Baiocchi, Shubbam, Heller 2005), somente conselhos (Tatagiba, 2002;
2004; Teixeira, 2003), ou ainda conselhos especficos, como o de sade (Coelho, 2004;
Cortes, 2002; 2005), assistncia social (Cunha, 2004), entre outros.
O presente estudo visa a oferecer uma alternativa para a avaliao dos potenciais
impactos de instituies participativas sobre governos e polticas locais, ao redirecionar o foco
de instituies participativas especficas para quantidade e qualidade do conjunto de
instituies participativas existentes em um municpio. Nesse sentido, diferentemente de
pesquisas anteriores, o presente estudo pretende abordar a seguintes questes: existe alguma
diferena em termos de gesto pblica e resultados de polticas pblicas entre municpios que
possuem uma rede de instituies participativas mais densa, duradoura, diversificada e
deliberativa e municpios que no possuem tais caractersticas? Em que medida instituies

164

participativas explicam a variao entre municpios no que tange a qualidade da gesto e de

suas polticas?
Para abordar tais questes o presente artigo utiliza os dados da pesquisa Democracia,
Desigualdade e Polticas Pblicas no Brasil, desenvolvida pelo Projeto Democracia
Participativa (DCP-UFMG) com financiamento da Finep. Tal pesquisa empreendeu trabalho
de campo para coleta de dados em 36 municpios, todos com mais de 100 mil habitantes, em 8
estados nas regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Norte. Em todos esses municpios, os
pesquisadores de campo preencheram um relatrio detalhado com dados sobre: as instituies
participativas existentes e j extintas no municpio; contextos histrico, econmico, social,
associativo, poltico e urbano; alm de dados sobre infra-estrutura administrativa, finanas
pblicas e indicadores de servio (resultados de polticas pblicas) para as ltimas trs gestes
municipais. Acrescenta-se a tal esforo, pesquisa realizada anteriormente (Participao e
Distribuio nas Polticas Pblicas - Ford), nos mesmos moldes, em 20 municpios com mais
de 100 mil habitantes distribudos entre trs estados nordestinos (Bahia, Pernambuco e
Cear). Dessa forma, o presente estudo se baseia em uma amostra de aproximadamente 50
municpios em 11 estados, cobrindo todas as regies do pas1. Trata-se de uma amostra que
cobre 25% do universo de municpios com mais de 100 mil habitantes nos estados
pesquisados e 16% do total de municpios do mesmo porte no Brasil uma taxa de cobertura
relativamente alta comparada com as pesquisa anteriores sobre o mesmo tema 2. O apndice
metodolgico inclui uma lista dos municpios pesquisados e seus respectivos estados e
regies.
No que segue a essa introduo, apresentamos, na prxima seo, o ndice Municipal
de Institucionalizao da Participao (IMIP), como uma ferramenta para mensurar a variao
entre municpios em termos da densidade, diversidade, durabilidade e potencial deliberativo
do conjunto de suas instituies participativas. A partir da, buscamos compreender se h
alguma associao entre nveis de institucionalizao da participao e resultados em termos
de gesto e polticas pblicas. Primeiramente, desenvolve-se uma anlise em nvel agregado
1

Em funo de algumas dificuldades encontradas na pesquisa de campo, foi necessrio abrir mo da coleta de
dados em alguns municpios da regio norte (como Marab, Castanhal e Santarm), restando na amostra final
apenas a capital do estado do Par, Belm.
2

Assim, embora o nmero de casos da amostra seja ainda relativamente pequeno para produzir a devida
confiabilidade e validao por meio de testes estatsticos, a representatividade e cobertura da amostra em
relao ao universo de municpios do mesmo porte no pas fazem com que os dados apresentados nesse
estudo em si mesmo (e independentemente da validao de suas estimativas para a populao) sejam
indicadores importantes de tendncias mais gerais observadas nos municpios brasileiros.

165

(todos os municpios da amostra), com o objetivo de examinar as possveis diferenas entre

grupos de municpios com diferentes nveis de institucionalizao da participao. Na
seqncia, refinamos a anlise por meio de testes comparativos (comparaes entre
municpios da amostra) que sugerem associaes consistentes entre o maior nvel de
institucionalizao da participao nos municpios e resultados em termos da qualidade da
gesto e do desempenho de polticas pblicas.

O ndice Municipal de Institucionalizao da Participao

Nos ltimos anos, diversos atores (governamentais e no-governamentais)
interessados na avaliao de polticas pblicas tm recorrido confeco de indicadores e
ndices sintticos capazes de informar o estado da arte de diversos campos e reas de
atuao do estado. Cidades como Belo Horizonte, Porto Alegre, So Paulo tm se destacado
na construo destes instrumentos, tal como no caso do IQVU (ndice de Qualidade de Vida
Urbana), das tabelas de carncia ou do Mapa de Excluso Social, respectivamente, cujo
principal objetivo medir a situao dos indivduos ou das polticas implementadas.
O contexto de ampla disseminao das instituies participativas no Brasil, tal como
descrito na seo anterior, sugere a necessidade de mensurao e classificao de municpios
(e no de suas instituies participativas isoladas) em termos de um maior ou menor grau de
institucionalizao da participao nos seus governos. Esse esforo faz-se relevante por dois
principais motivos. Em primeiro lugar, a dita mensurao pode contribuir para uma descrio
mais refinada das semelhanas e diferenas entre municpios no que tange profundidade de
seus esforos para democratizao da gesto via projetos participativos. Em segundo lugar,
uma vez estabelecida tal medida do nvel de institucionalizao da participao no municpio,
esta pode auxiliar, na qualidade de varivel independente, na explicao da variao do
desempenho entre municpios em diversas dimenses, seja fiscal, administrativa, eleitoral, ou
finalstica (sade, educao e infra-estrutura, por exemplo).
A idia de que o nvel de institucionalizao da participao em um municpio pode
servir como varivel explicativa de processos associados atuao dos governos locais
decorre do pressuposto de que a participao direta de cidados via canais institucionalizados
impe demandas administrao pblica, as quais potencialmente re-direcionam a oferta
de aes e servios oferecidos pela mesma. Assim, a hiptese implcita nesse tipo de anlise
166

a de que municpios, nos quais se observa um maior grau de institucionalizao da

participao, seriam mais propensos s polticas redistributivas (ou alocao redistributiva de
recursos pblicos) e medidas voltadas ao aprimoramento do governo local, uma vez que
relaes mais intensas ente governo e cidados constituiriam presses importantes nessas
direes.3
Com o objetivo de examinar esses pressupostos e enfrentar o desafio de
operacionalizar uma medida que exprima as diferenas entre municpios em relao ao nvel
de institucionalizao de canais de participao entre cidados e governo, apresentamos nessa
seo o ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP), sua construo
conceitual e metodolgica, assim como seus resultados.

a) O ndice e seus componentes: os 4Ds da participao

O ndice Municipal de Institucionalizao da Participao representa um passo adiante

em relao a tentativas anteriores que privilegiaram a dimenso quantitativa da existncia de
instituies participavas nos municpios (Avritzer e Pires, 2008; Pires e Tomas, 2007). O
IMIP composto por quatro dimenses (ou subndices) aqui denominadas de 4 Ds da
participao: a densidade, diversidade, durabilidade e potencial deliberativo do conjunto de
instituies participativas em um municpio. Essas dimenses visam capturar aspectos
frequentemente apontados na literatura como elementos importantes para institucionalizao
de formas participativas de democracia. Abaixo, segue uma descrio de cada uma das
dimenses que compe o ndice. Os detalhes sobre os procedimentos estatsticos para o
clculo desses componentes e sua agregao em um ndice sinttico esto descritos no
apndice metodolgico.
A dimenso densidade, tem como objetivo mensurar a quantidade de instituies
participavas existentes no municpio (oramento participativos, conselhos gestores de
polticas pblicas e outras formas de participao na gesto) e sua evoluo nos ltimos 12
anos, capturando mudanas ocorridas nas ltimas trs gestes municipais (respectivamente
1997-2000, 2001-2004, 2005-2008). Essa a dimenso mais tradicionalmente utilizada nas

Essas hipteses, seu lastreamento terico e implicaes prticas j foram desenvolvidas em maior detalhes
em trabalhos anteriores ver Pires e Tomas (2007) e Marquetti, Campos e Pires (2008).

167

comparaes entre cidades (por exemplo, tem ou no tem OP, nmero de conselhos em uma
determinada rea de poltica pblica, etc.)
A segunda dimenso, diversidade, por sua vez, mensura a abrangncia (entendida
como a variedade e nmero de reas de poltica pblica e de mtodos de participao
acumulados nos ltimos 12 anos) do conjunto das instituies participativas existentes no
municpio sobre o leque de atuao do governo municipal. A introduo desse componente
em uma medida da institucionalizao da participao nos municpios tem como objetivo
reforar, para alm da medida quantitativa pura (densidade), aquilo que Santos e Avritzer
(2002) denominam demodiversidade. Isto , o reconhecimento de que a democracia pode
assumir distintos formatos e de que a multiplicidade de formatos no s enriquece, mas
tambm representa sinal da consolidao de relaes mais democrticas entre Estado e
sociedade.
A terceira dimenso busca incorporar um elemento que j foi diagnosticado em
diversos estudos como importante para o sucesso de instituies participativas: a sua
durabilidade ou a vigncia continuada dessas instituies para alm do intervalo entre gestes
municipais. Diversos estudos, principalmente sobre experincias de oramento participativo
(Silva, 2003; Teixeira, 2003; Avritzer e Navarro, 2003; Grazia e Ribeiro, 2003), j
demonstraram que instituies participativas mais longevas tendem a produzir mais impacto
sobre a atuao de governos locais do que instituies recentemente criadas. Assim, esse
componente do IMIP mensura a longevidade das diversas instituies participativas existentes
no municpio, a partir do ano de criao de cada instituio (e, se for a caso, o ano de sua
extino) contada em termos do nmero de gestes consecutivas.
Por fim, a quarta dimenso, deliberao, mensura o potencial para efetiva deliberao
entre os participantes dos conselhos municipais de sade, educao e assistncia social, com
base nas normas que regem o funcionamento desses espaos, as dinmicas de interao entre
os participantes e os processos de tomada de deciso. Na literatura sobre instituies
participativas e deliberao pblica, uma extensa discusso j corrobora o impacto relevante
de desenhos institucionais e procedimentos formais na efetividade deliberativa de espaos de
participao (Fung e Wright, 2003; Dryzek, 2000; Faria, 2005; Bachtiger e Steiner, 2005). Por
exemplo, estudos anteriores (Faria, 2007 e Cunha, 2007) indicaram que a existncia de
normas garantindo o poder de agenda dos participantes, a existncia de cmara tcnicas,
composies paritrias e a possibilidade de participantes serem eleitos presidentes dos
168

conselhos afeta, em grande medida, o potencial deliberativo e a efetividade da participao

nesses espaos institucionalizados. A classificao dos municpios da amostra em termos do
potencial deliberativo de suas instituies se baseia em estudos anteriores dedicados anlise
de documentos e atas de reunies dos trs tipos de conselho acima para os municpios da
amostra (Almeida, 2009; Cunha 2009 e 2007; Faria, 2009 e 2007).
O ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP) sintetiza variaes
nessas quatro dimenses (os 4 Ds da participao) em uma nica varivel. A tabela abaixo
(tabela 1) apresenta o IMIP e seus componentes (subndices) em escala normalizada,
dividindo os municpios em trs classes de acordo com sua pontuao no ndice. A
classificao a partir do IMIP permite uma diferenciao clara e objetiva entre municpios
com maior ou menor grau de institucionalizao da participao em seus governos (medida a
partir dos quatro componentes acima).
Alm disso, os resultados do IMIP se alinham relativamente bem com estudos de caso
anteriores que demonstraram empiricamente o relativo sucesso e fracasso de experincias
municipais. Estudos sobre Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife, por um lado, j haviam indicado a
existncia de tradies participativas no nvel da sociedade civil nesses municpios que se
consolidaram em instituies participativas efetivas a partir da eleio e manuteno no poder de
partidos que definiam a participao de cidados na gesto como um dos elementos programticos
chave (Avrtizer, 2009 e 2003, Baiocchi, 2005, Wampler, 2007). No outro extremo, anlises anteriores
sobre municpios como Marancana e Garanhuns (Pires e Tomas, 2007), j haviam documentado a
precariedade da infra-estrutura associativa e a inexistncia de competio e debate poltico centrado
em questes relativas ao envolvimento de cidado na tomada de decises sobre polticas pblicas.
Na zona intermediria (ou em suas proximidades), municpios como Salvador, Rio de Janeiro, e So
Paulo, exibem descontinuidades entre os impulsos oriundos da sociedade civil por maior participao

169

Tabela 1 - ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP) e seus componentes (subndices)

ndice
UF

RS

Municpio

Porto Alegre

Densidade Diversidade Durabilidade Deliberao Sinttico

Posio
no

(IMIP)

ranking

0,91

1,00

1,00

0,87

0,94

MG Belo Horizonte

0,98

1,00

1,00

0,78

0,94

PE

Recife

0,98

1,00

1,00

0,45

0,86

BA

Vitria da Conquista

0,89

1,00

0,63

0,84

0,84

SC

Chapec

0,83

1,00

0,63

0,80

0,81

SC

Blumenau

0,82

1,00

0,38

0,89

0,77

MG Juiz de Fora

0,93

1,00

0,38

0,78

0,77

RS

So Leopoldo

0,65

1,00

0,63

0,72

0,75

PE

Camaragibe

0,57

0,67

0,63

0,96

0,71

MG Poos de Caldas

0,72

1,00

0,25

0,81

0,70

10

PA

Belm

0,58

0,67

0,75

0,74

0,68

11

CE

Sobral

0,56

0,67

0,63

0,82

0,67

12

SP

Campinas

0,85

0,67

0,25

0,88

0,66

13

BA

Salvador

0,82

0,67

0,50

0,66

0,66

14

GO

Goinia

0,78

0,67

0,38

0,79

0,65

15

RJ

Petrpolis

0,71

0,67

0,50

0,71

0,65

16

RJ

Volta Redonda

0,63

0,67

0,50

0,80

0,65

17

PE

Olinda

0,57

0,67

0,50

0,72

0,61

18

SP

So Paulo

0,63

0,67

0,38

0,78

0,61

19

BA

Itabuna

0,68

0,67

0,25

0,84

0,61

20

BA

Alagoinhas

0,68

0,67

0,25

0,80

0,60

21

GO

Anpolis

0,71

0,67

0,13

0,88

0,60

22

PE

Petrolina

0,76

0,67

0,13

0,80

0,59

23

0,55

0,67

0,13

0,73

0,52

24

MG Uberlndia

170

MG Montes Claros

0,35

0,67

0,13

0,78

0,48

25

SP

Cubato

0,41

0,33

0,38

0,74

0,47

26

CE

Fortaleza

0,41

0,33

0,25

0,78

0,44

27

guas

Lindas

de

GO

Gois

0,17

0,33

0,38

0,89

0,44

28

BA

Ilhus

0,30

0,33

0,25

0,84

0,43

29

BA

Jequi

0,45

0,33

0,13

0,80

0,43

30

RJ

Rio de Janeiro

0,51

0,33

0,13

0,69

0,41

31

SP

Sorocaba

0,21

0,33

0,38

0,71

0,41

32

BA

Teixeira de Freitas

0,35

0,33

0,38

0,56

0,40

33

PE

Caruaru

0,38

0,33

0,38

0,52

0,40

34

GO

Luzinia

0,27

0,33

0,13

0,84

0,39

35

RS

Novo Hamburgo

0,29

0,33

0,13

0,80

0,39

36

GO

Aparecida de Goinia

0,15

0,33

0,25

0,80

0,38

37

CE

Juazeiro do Norte

0,16

0,33

0,25

0,78

0,38

38

CE

Crato

0,16

0,33

0,38

0,64

0,38

39

SC

Lages

0,35

0,33

0,13

0,60

0,35

40

PE

Garanhuns

0,02

0,00

0,25

0,84

0,28

41

BA

Juazeiro

0,11

0,00

0,13

0,74

0,24

42

CE

Caucaia

0,12

0,33

0,38

0,00

0,21

43

CE

Maracana

0,01

0,00

0,25

0,00

0,07

44

(mas intensos em So Paulo e Rio de Janeiro do que em Salvador) e o predomnio (ou

constante alternncia) de partidos com projetos polticos explicitamente no-participativos
(Avritzer, 2009).

171

b)

Os municpios e seus diferentes nveis de institucionalizao da participao:

semelhanas e diferenas a partir de classes do IMIP

Alm de classificar os municpios em um ranking de institucionalizao da

participao, a Tabela 1 apresenta a distribuio dos municpios da amostra pesquisada em
trs intervalos quase simtricos (percentil 33 e 66). A diviso em classes visa amplificar a
intensidade das diferenas entre grupos de municpios, ao invs de focar em pequenas
diferenas de posio entre municpios especficos. A diviso em trs classes, permitiu o
agrupamento de municpios com baixos, mdios e altos nveis de institucionalizao da
participao.
Para permitir a caracterizao de cada agrupamento de municpio de acordo com sua
posio no IMIP, foram trazidos baila dados scio-demogrficos, financeiros,
administrativos e informaes sobre a oferta de servios pblicos. A comear por um fator
scio-demogrfico bsico, que a mdia populacional dos municpios, vemos que h uma
grande discrepncia entre o grupo de mdia intensidade cuja populao mdia de mais de
1 milho de habitantes e os outros dois grupos que tm populao mdia de 650 mil
habitantes. No obstante, interessante observar que So Paulo e Rio de Janeiro, cidades que
respectivamente compem os grupos de mdia e baixa intensidade e esto entre as maiores
metrpoles da Amrica Latina, caso retiradas da amostra, a populao mdia destes grupos
cairia para 460.502 habitantes (mdia intensidade) e 208.904 habitantes (baixa intensidade).
Assim, os dados abaixo aparentemente sugerem potenciais associaes entre o maior porte de
cidades e um maior nvel de institucionalizao da participao.4

Tabela 2 - Mdia de indicadores scio-demogrficos para faixas

de intensidade do ndice Municipal de Institucionalizao da
Participao (IMIP)
IMIP

Populao

Baixa
intensidade

Mdia
intensidade

Alta
intensidade

561.967,25

1.172.912,29

818.311,07

Tal resultado pode ser considerado intrigante quando comparado aos argumentos que definem a escala como
um problema para a democracia participativa. Por outro lado, cidades de maior porte (capitais e plos
regionais) so mais propensas disseminao de novas polticas e inovaes em termos de gesto pblica.

172

Renda per capita 261,99

348,39

392,05

IDH-M

0,748

0,780

0,807

ndice Gini

0,58

0,58

0,60

No tocante renda per capita municipal, observa-se que aquela do grupo de

municpios com alta intensidade de participao praticamente 50% mais alta do que a
daqueles localizados no grupo de baixa intensidade participativa. Para todas as classes, vale
dizer, os nmeros so relativamente maiores do que mdia brasileira, que de 170 reais. J
para os municpios acima de 100 mil habitantes, a situao varivel. Para estes, no Brasil, a
renda per capita mdia de 322 reais, situando-se, neste caso, acima do grupo de baixa
intensidade, mas, ainda assim, abaixo dos outros dois grupos. No tocante ao IDH-M, observase que municpios de alto IMIP tendem a ser aqueles com alto desenvolvimento humano e,
por sua vez, os demais grupos situam-se no mdio desenvolvimento humano. Cabe destacar
que todos se situam acima da mdia nacional, que de 0,7. Alm disso, no tocante,
novamente, aos casos acima de 100 mil habitantes, cuja mdia de 0,78, vemos que
exatamente o valor das cidades do universo com IMIP de mdia intensidade. Estes dados do
dicas para se pensar e/ou sugerir uma dada relao entre intensidade da institucionalizao da
participao e indicadores sociais gerais5, principalmente ao observarmos como os municpios
de alta intensidade de IMIP situam-se sempre acima das mdias trazidas baila.
O investimento em polticas pblicas uma varivel dependente dos recursos
disponveis para tanto. O potencial de distribuio de bens pblicos est relacionado, assim,
dentre outros importantes fatores, ao montante disponibilizado para a realizao dos
investimentos. A capacidade de arrecadao dos municpios, neste sentido, fator crucial para
a gesto pblica e dela depende, a seu turno, a capacidade e organizao administrativa local.
Cidades com maior nmero de canais participativos seriam aquelas capazes de, por um lado,
organizar a prpria participao da sociedade civil e/ou receber demandas dos grupos e, por
outro lado, conseguir prover respostas, ou outputs, que satisfaam estas demandas, ambas
aes que exigem responsabilidade e rigor para o planejamento e execuo. Para os

Anlise de varincia (ANOVA) indicou que as diferenas entre mdias para as variveis renda per capita e IDHM so significativas no nvel 0,05.

173

municpios da amostra, a tabela abaixo revela o perfil de arrecadao e de dispndio por

classe de IMIP:
Tabela 3 - Mdias de tipos de receitas e de despesas das trs gestes
(96-00,
01-04
e
05-08)
para
cada
classe
de
IMP
(em R$ e per capita)
IMP
Baixa
intensidade

Mdia
intensidade

Alta intensidade

487,4

604,9

736,1

93,7

150,6

199,1

7,5

7,8

Oramento da Assistncia
7,8
Social

6,8

7,9

Oramento da Educao

7,8

9,3

Receita
Municipal

Corrente

Receita
Municipal

Tributria

Oramento da Sade

8,3

Essa tabela prov indicaes interessantes para relacionar capacidade e organizao

administrativa com intensidade da participao. Em primeiro lugar, tanto para a varivel
Receita Corrente Municipal, quanto para Receita Tributria Municipal, as mdias per capita
crescem na medida em que aumenta o IMIP 6. Isso vlido para todas as classes observadas.
Em relao a esta ltima ordem de receita, a tributria, vale ressaltar que configuram
arrecadao inteiramente resultante da atividade do gestor municipal. Por isso, pode-se dizer
que, em ltima instncia, tende a depender da capacidade e da organizao do aparato
administrativo para empreend-la. Atravs da tabela, possvel observar que a diferena da
receita tributria entre as classes sempre maior do que a diferena da receita corrente.
Municpios do grupo de alto IMIP possuem receita tributria 32% maior que aqueles de
mdio IMIP e estes, por sua vez, contam com um percentual 60,7% maior que os de baixa
intensidade. J no caso da receita corrente, o grupo de alta intensidade conta com um
percentual 21% maior que o de mdio IMIP, o qual, a seu turno, possui uma receita 24%
maior que o de baixo IMIP. Isso sugere que a capacidade administrativa pode ser maior nos
municpios com maior intensidade de participao (ou vice-versa), j que a proporo da
6

Anlises de varincias (ANOVA) indicaram que tais diferenas entre mdias so significativas no nvel de 0,05.

174

receita tributria, que dependente dessa capacidade organizacional, to maior nestes casos,
como ficou demonstrado em relao receita corrente.
Alm destes dados, a tabela tambm contm informaes interessantes para se pensar
a priorizao e grau de investimento em trs importantes reas de polticas pblicas, que so a
sade, a assistncia social e a educao. Em relao sade e educao, observa-se que
municpios com alto IMIP so aqueles que destinam maior parte de seu oramento a estas
reas, comparativamente queles locados nas duas outras classes. Em especial, vale ressaltar a
rea da sade, na qual esta relao praticamente linear 7. Para a rea de assistncia social,
pode-se dizer que h uma semelhana entre os municpios, ainda que, no obstante, o valor
para o grupo de alta intensidade participativa seja maior em relao aos demais.
Para alm dos recursos financeiros, a oferta dos servios pblicos depende dos
recursos humanos disponveis para empreend-la. Por isso, vale a pena trazer baila dados
sobre o nmero de funcionrios disponibilizados pela administrao pblica para trs
importantes reas, que so sade, assistncia social e educao, tal como visto na tabela
abaixo:
Tabela 4 - Taxa mdia de crescimento do n de funcionrios em trs reas de
polticas pblicas nas trs gestes (96-00, 01-04 e 05-08), para cada classe de IMIP
(%)
IMP
Baixa
intensidade

Mdia intensidade

Alta intensidade

Funcionrios da rea da
27,3
Sade (p/ mil habts)

17,3

60,6

Funcionrios da rea da
12
Educao (p/ mil habts)

24,9

29

18,3

49,8

Funcionrios da rea da
Assistncia Social
4,8
(p/ mil habts)

Para o grupo de alta intensidade de IMIP, observa-se um crescimento mais de duas

vezes maior do nmero de funcionrios da rea da sade do que aqueles com baixo IMP. Essa
mesma proporo encontrada para a rea da educao. Vale destacar, no obstante, a rea de
7

Diferenas entre mdias significativas em 0,05 (ANOVA).

175

assistncia social, que apenas recentemente tem recebido a devida ateno como poltica
pblica factual pelos gestores de uma forma geral. Observa-se, neste caso, que o crescimento
do nmero de funcionrios dos municpios de alta intensidade participativa foi mais de dez
vezes maior do que aqueles com baixa intensidade da participao.
Todos estes dados ajudam a reforar a tendncia observada de que um maior grau de
intensidade participativa est relacionado a melhores indicadores de capacidade de gesto e
planejamento de servios pblicos. No entanto, um fator importante de anlise corresponde
relao do IMIP com os servios pblicos efetivamente ofertados nos municpios. Existem
servios especficos os quais afetam diretamente a qualidade de vida dos cidados,
principalmente daqueles dito menos favorecidos economicamente, que dependem
exclusivamente do Estado para ter acesso a eles. A tabela abaixo d uma viso de alguns
destes servios:

Tabela 5 - Taxa mdia de crescimento do oferecimento de servios

pblicos nas trs gestes (96-00, 01-04 e 05-08), para cada classe de IMIP
IMP
Baixa
intensidade

Mdia
intensidade

Alta intensidade

N de matrculas em
ensino fundamental 19,6
(p/ mil habts)

10,6

75,6

N
de
municipais
habts)

19,8

60,3

creches
(p/ mil 22,0

Esta tabela relaciona dois destes importantes servios, que so acesso a educao e
acesso a creches, de forma que os pais possam, por exemplo, ter tempo disponvel para
trabalhar. Os dados foram compilados tendo por base as trs ltimas gestes municipais
completas, que so 1996-2000, 2001-2004 e, por ltimo, 2005-2008. Para os municpios de
alta intensidade do IMP, observa-se uma taxa mdia de crescimento do nmero de matrculas
em ensino fundamental quase 4 vezes maior do que aqueles de baixa intensidade. Em relao
a ambos os grupos, assim, pode-se dizer que aquelas cidades com intensidade participativa
176

alta tiveram maior crescimento na oferta de servios educacionais. Por sua vez, os dados
tambm so contundentes no acesso a creches, embora a proporo seja relativamente menor.
Municpios de baixa intensidade tiveram um crescimento mdio quase 3 vezes menor no
nmero de creches por mil habitantes do que aqueles com alto IMP.
A descrio destes dados permite sugerir que, factualmente, ser dotado de um IMP
alto pode ter implicaes na oferta de servios pblicos especficos. Vale, entretanto, observar
que to importantes so os atendimentos relacionados sade, a qual constitui campo de
relevncia para o bem-estar e, portanto, para a qualidade de vida dos indivduos,
principalmente daqueles economicamente desfavorecidos. Neste quesito, a tabela abaixo d
indicaes que tendem a reforar a relao at ento encontrada entre intensidade do IMP e
oferta de servios:

Tabela 6 - Taxa mdia do oferecimento de servios pblicos nas trs

gestes (96-00, 01-04 e 05-08), para cada classe de IMIP
IMP
Baixa
intensidade

Mdia
intensidade

Alta
intensidade

N de consultas
mdicas do SUS (p/ 0,93
habitante)

0,98

1,05

N de leitos do SUS
2,52
(p/ habitante)

2,00

2,87

A sade constitui rea prioritria de governos de uma forma geral. De um lado, a

manuteno da sade do indivduo fator de garantia de sua prpria vida. De outro, essa
manuteno, isto , os servios relacionados sade, caso contratados de particular, exigem
rendimentos que so impeditivos para a maioria da populao. Assim, constitucionalmente,
deve do Estado suprir essa demanda e muitos recursos so destinados a tanto. No obstante,
possvel perceber, neste caso, uma diferena entre municpios com alto IMP e os de baixo
IMP no tocante ao nmero de consultas mdicas do SUS, sendo que aqueles contam com uma
proporo por habitante maior do que estes ltimos. Neste mesmo sentido, a proporo de
177

leitos disponveis do SUS por habitante para as cidades com maior intensidade participativa
mais alta do que a proporo das cidades com baixa intensidade da participao.
Os dados apresentados acima sugerem uma possvel relao ou tendncia positiva
entre graus do IMIP e algumas caractersticas municipais, tais como renda, IDH, infraestrutura administrativa e desempenho em polticas de sade e educao. Porm, a partir dos
dados acima no podemos tirar quaisquer concluses definitivas. Os indcios apontados
requerem uma investigao mais detalhada, no nvel dos municpios (e no de classes de
IMIP) e das possveis conexes entre nveis de institucionalizao da participao e bom
desempenho na gesto e polticas pblicas.

Instituies participativas fazem diferena? Alguns testes comparativos

Esta seo visa investigar os indcios encontrados na anlise do conjunto dos municpios da
amostra em termos de sua classificao de acordo com o IMIP e responder a pergunta: existe
alguma diferena consistente entre municpios com um maior ou menor grau de
institucionalizao da participao em termos do desempenho da gesto e polticas pblicas?
Para explorar a consistncia das potenciais associaes entre o maior nvel de
institucionalizao da participao nos municpios e resultados em termos da qualidade da
gesto e polticas pblicas, descemos a um nvel de agregao inferior e conduzimos uma
srie de testes comparativos entre municpios. Tal como possvel notar na Tabela 1, para
cada uma das trs classes de IMIP, observa-se uma distribuio igualmente variada de estados
e regies do pas. Essa observao sugere que variaes no nvel de institucionalizao da
participao nos municpios esto aparentemente mais associadas s trajetrias e contextos
locais do que com caractersticas ou condicionantes estaduais e regionais. Por esse motivo,
conduzimos testes para avaliao dos potenciais impactos do IMIP por meio de uma
sequncia de comparaes entre municpios que visa controlar importantes variaes no
contexto local (histrico, econmico, poltico, social e urbano) e estabelecer diferentes
condies sob as quais os efeitos de IMIP deveriam ser observados. A possvel identificao
de padres consistentes na relao entre IMIP e resultados observados nas comparaes
sequenciais descritas abaixo podem indicar um grau satisfatrio de confiana nos resultados.
Primeiramente, apresentamos uma srie de comparaes entre pares de municpios
muito semelhantes, mas com nveis de institucionalizao da participao muito distintos
178

(IMIP). Por meio desse teste comparativo testamos a hiptese de que cidades semelhantes (em
termos de seus contextos demogrfico, econmico, social e poltico) deveriam ter resultados
de gesto e polticas pblicas relativamente semelhantes. Ao introduzirmos a variao no
IMIP (enquanto muitas outras variveis e condies importantes permanecem constantes)
buscamos entender se e como variaes no nvel de institucionalizao participao esto
associada s diferenas nos resultados entre os municpios.
Em um segundo momento, variamos as condies para a anlise da relao entre
nveis de institucionalizao da participao e resultados de gesto e polticas pblicas por
meio da inverso do teste comparativo acima. Introduzimos mais seis casos (cidades) na
anlise e comparamos duas triplas de cidades, cada uma delas composta por municpio com
caractersticas distintas uns dos outros em uma srie de dimenses (demografia, economia,
trajetria poltica, etc.). As duas triplas se distinguem entre si pelo fato de que a primeira
composta por municpios distintos, mas todos com IMIP igualmente alto, enquanto a segunda
compe-se de municpios com IMIP igualmente baixo. Essas comparaes visam testar a
expectativa de que os municpios com caractersticas diferentes deveriam apresentar
resultados diferentes. Assim, ao mantermos o IMIP constante no interior de cada tripla de
municpios diferentes exploramos a possibilidade de o nvel de institucionalizao da
participao estar associado com os padres observados nos resultados.

a) comparao entre pares de municpios

A primeira bateria de testes comparativos, tal como descrito acima, busca analisar municpios
com semelhanas em termos scio-demogrficos e diferenas no que diz respeito ao ndice
municipal de institucionalizao da participao. Por satisfazerem s exigncias aqui tratadas,
trs pares de municpios foram destacados da amostra, tal como indica a tabela abaixo (Tabela
7)8.

Outros potenciais pares de municpios comparveis foram observados na amostra, como por exemplo
Chapec e Lages ou Blumenau e Lages, em Santa Catarina, Camaragibe e Garanhuns, em Pernambuco, Sobral e
Maracana, no Cear, Vitria da Conquista e Jequi, na Bahia, e Poos de Caldas e Montes Claros, em Minas
Gerais. Apesar de analisados, em termos relativamente semelhantes aos municpios discutidos no texto,
decidimos pela no incluso destes municpios aqui para evitarmos prolongamentos excessivos da anlise e
texto.

179

A primeira observao a ser realizada concerne ao Estado e/ou regio de origem das
cidades. Priorizou a escolha de casos que comungassem dessa primeira caracterstica porque
estudos anteriores, como Avritzer (2007), j demonstraram que h uma relevante
variabilidade, por exemplo, no grau de associativismo entre os Estados e entre regies, como
no casos do Rio Grande do Sul e Nordeste (Mota, 2007). Assim, ao escolher casos
pertencentes a Estados e mesmo regies iguais, poder-se- atribuir um fraco grau de
influncia dessa caracterstica em eventuais variaes das variveis de resultado. Dois dos
pares amostrais pertencem ao mesmo Estado, Vitria da Conquista e Ilhus em relao a
Bahia e, a seu turno, So Leopoldo e Novo Hamburgo em relao ao Rio Grande do Sul. O
terceiro par, Juiz de Fora e Sorocaba, pertence mesma regio, que o Sudeste, comungando,
assim, de caractersticas semelhantes neste quesito.
Tabela 7
Taxa
Renda per
Taxa
Sobrevivncia
Gini IDH-M
Urbanizao capita
Alfabetizao at 60 anos

Municipio

Populao

Vitria da Conquista

262494

85.9

204.9

0.63 0.708

80.22

71.23

0.84

Ilhus

222127

73.0

170.22

0.64 0.703

79.4

73.54

0.43

MG Juiz de Fora

456796

99.2

419.4

0.58 0.828

95.3

83.17

0.77

UF
BA

493468

98.6

448.22

0.55 0.828

95.34

82.71

0.41

So Leopoldo

193547

99.7

370.06

0.55 0.805

95.22

77.68

0.75

Novo Ham burgo

236193

98.2

390.95

0.55 0.809

94.99

79.74

0.39

SP Sorocaba
RS

IMIP

O segundo marco comparativo compreende uma varivel bsica em anlises desta

envergadura, que o tamanho populacional. Pode-se observar que, para todos os casos, o
tamanho da populao no difere em demasia dentre cada par, sendo que a diferena mxima
observada est no par do Rio Grande do Sul, que, ainda assim, encontra-se numa faixa
populacional semelhante. Importante analisar, tambm, a origem dessa populao. Percentuais
muito aproximados dentre os pares so encontrados para a populao urbana, indicando uma
taxa de urbanizao semelhante para todos. A renda per capita dos casos, que a proporo
populacional de toda a riqueza produzida pelo municpio, mostra-se aproximada para cada
par, indicando dada semelhana entre as respectivas economias.
Dois outros importantes indicadores tambm so aproximados. Em primeiro lugar, o
ndice de Gini, que mede o grau de desigualdade local. Percebe-se semelhana dentre os
pares, mas diferena entre eles. Os casos do Nordeste contam com nmeros mais altos,
indicando maior nvel de desigualdade na regio. Em segundo lugar, o IDH-M, que, de forma
180

geral, mede fatores importantes relacionados qualidade de vida ou desenvolvimento humano

local. Neste caso, os casos do Sudeste e Sul contam com nveis relativamente altos de IDH-M,
localizando-se na faixa de alto desenvolvimento humano. A seu turno, os do Nordeste detm
nveis relativamente menores, localizando-se na faixa de mdio desenvolvimento humano. A
taxa de alfabetizao tambm um fator de semelhana dentre os pares trazidos baila. Notase, mais uma vez, no obstante, uma dada diferena entre os casos do Nordeste e os demais,
sendo que estes ltimos contam com nveis superiores para esta varivel. O mesmo
observado no ltimo elemento comparativo, que a probabilidade de sobrevivncia at os 60
anos. Dentre os pares, essa probabilidade semelhante, mas nota-se que sua mdia maior
nos casos do Sul/Sudeste em relao aos do Nordeste.
Alm das semelhanas no que diz respeito aos elementos scio-demogrficos expostos
acima, os pares de municpios destacados para anlise comparativa compartilham
caractersticas importantes em termos dos seus contextos poltico e econmico. Os pargrafos
a seguir descrevem para cada de par de municpios as semelhanas e diferenas com
relevncia para a comparao entre os resultados.

Vitria da Conquista e Ilhus - Bahia

Vitria da Conquista e Ilhus so, ambas, centros histricos que retratam uma parte relevante
do perodo colonial do Brasil. Dentre as duas, Ilhus a mais antiga, fundada em 1535 no
mbito da colonizao do litoral e da introduo da cultura do cacau. Vitria da Conquista foi
fundada mais de 200 anos depois, em 1760, j no auge do processo de colonizao do interior
do territrio a partir do litoral, na busca de ouro, pedras preciosas e da atividade pecuria.
Scio-demograficamente, possvel afirmar que ambas as cidades cresceram atravs de
processos de ocupao desordenados e sem apoio de polticas de planejamento efetivas do
ponto de vista organizacional.
Economicamente, Vitria da Conquista tem o comrcio e a prestao de servios
como dois fatores determinantes da economia na rea urbana, contando, por exemplo, com
uma expanso relevante do setor industrial no incio dos anos 90. Regionalmente, a cidade
que mais se desenvolveu nos ltimos anos, polarizando uma regio com cerca de 80
municpios, localizados no chamado Polgono da Seca, capitalizando cerca de 17% da
populao baiana. A atividade agrcola, no obstante, ainda tem grande importncia para a
181

economia local, principalmente para os pequenos produtores, representando, em 2001,

aproximadamente 8,6% do PIB da cidade. J em Ilhus, a principal atividade econmica ainda
a agricultura, baseada principalmente na plantao do cacau. A maioria das atividades que
fogem a esta rea, como a industrial, est, ainda assim, a ela relacionada, como no caso das
indstrias de bombons, cuja matria-prima bsica o cacau.
Politicamente, pode-se dizer que o desenvolvimento de ambas as cidades se deu com
base numa estrutura societal ruralista e coronelista, fruto do prprio tipo de colonizao
empreendido no Brasil. No obstante, no ltimo quartel do sculo passado, principalmente no
final do perodo ditatorial, cada uma seguiu caminhos relativamente diferentes,
principalmente no campo poltico. Enquanto em Ilhus o governo continuou sob a gide de
grupos tradicionalistas de direita, as relaes de poder em Vitria da Conquista foram
profundamente alteradas com a organizao da esquerda e o seu bom desempenho em
sucessivas eleies desde a redemocratizao. H, desde ento, por exemplo, considervel
apoio para governana por parte da sociedade civil, como no caso das Igrejas Catlica e
Evanglica e dos Movimentos Sociais. Em Ilhus, neste nterim, apenas uma gesto ficou a
cabo de um partido da oposio, composta por grupos de esquerda (o governo de Antnio
Olmpio, PDT), os quais, ainda assim, enfrentaram srios problemas de governabilidade por
conta de presses polticas dos grupos de direita.

Juiz de Fora e Sorocaba

Juiz de Fora e Sorocaba so municpios que comungam de alta taxa populacional
relativamente aos outros casos analisados, contando com uma mdia de quase 500 mil
habitantes e com uma taxa de urbanizao de mais de 98,5%. Juiz de Fora surgiu como
entreposto de minerao do ouro no perodo colonial e, mais tarde, no final do sculo XIX,
sua atividade principal j era o plantio de caf. Sorocaba, a seu turno, nasceu como um
entreposto comercial, principalmente de tropeiros que passavam pela regio e que
negociavam desde produtos agrcolas, at animais para transporte e consumo, como gado.
Alm disso, produtos txteis tiveram forte influncia no comrcio local, dando suporte para o
prprio desenvolvimento econmico da cidade.
Economicamente, a indstria e o setor de servios so os pontos fortes de ambos os
municpios. Em Juiz de Fora, ao passo que indstria gera 41,7% do PIB do municpio, o setor
182

de servios gera 57,8%. J a agropecuria no apresenta uma participao expressiva, com

apenas 0,5%. Sorocaba um dos principais plos industriais do Estado de So Paulo, com
mais de 1.800 empresas, 15.000 pontos comerciais e 9.900 prestadores de servios
cadastrados. O setor industrial voltado principalmente para o segmento eletro-metalmecnico, respondendo, em termos de arrecadao, por 63,51% do valor adicionado do
Municpio (SEADE, 2004).
Em Juiz de Fora, o incentivo participao poltica considervel desde,
principalmente, a dcada de 70, quando se observou um crescimento generalizado de diversos
tipos de associaes e sindicatos na cidade, como no caso das associaes de moradores. No
perodo da redemocratizao, a partir, sobretudo, do incio da dcada de 90, a alta taxa de
participao poltica combinou-se a uma gesto pblica administrativa que priorizou a
descentralizao como estratgia de estruturao democrtica, sendo a cidade pioneira na
institucionalizao de canais participativos. Anos antes, ainda em 1983, a cidade j
institucionalizava o Conselho Comunitrio Municipal, com fins de abrir um canal de
comunicao entre o poder pblico e as diversas associaes presentes localmente. Sorocaba,
a seu turno, teve, desde a redemocratizao, coligaes de partidos de direita, tradicionalistas,
principalmente o PSDB. Apenas em 1989 houve um partido diferente, o PMDB. Ainda assim,
a criao de Conselhos, por exemplo, esteve atrelada obrigatoriedade da lei para o repasse
de recursos em reas como sade, educao e crianas e adolescentes.

So Leopoldo e Novo Hamburgo

Localizadas na microrregio de Porto Alegre, So Leopoldo e Novo Hamburgo so
municpios cuja origem reside no processo de imigrao alem para a regio sul do Brasil,
ambas no Vale dos Sinos. A atividade econmica principal das duas cidades a produo
industrial de calados. Nas dcadas de 60, 70 e 80, as duas cidades experimentaram um
crescimento considervel de seus respectivos parques industriais, valendo notar que Novo
Hamburgo, inclusive, se igualou economicamente a So Leopoldo, antes irradiador nico do
desenvolvimento da regio. Atualmente, ao passo que Novo Hamburgo se especializou cada
vez mais neste ramo, em So Leopoldo houve uma diversificao de atividades para o setor
de servios e educacionais (com a criao da Universidade do Vale dos Sinos, por exemplo),
ainda que o setor industrial no tenha perdido em potencial e fora econmica.

183

Ao longo da dcada de 90, vale notar que, politicamente, ambas as cidades foram
governadas basicamente por partidos e coligaes de direita. Em Novo Hamburgo, por
exemplo, PMDB e PDT, partidos de centro-direita, se revezaram no poder com apoio do
PSDB, situao que perdura at hoje. Pode-se dizer que o papel da esquerda foi fraco neste
perodo. A seu turno, em So Leopoldo, embora a maioria das gestes tambm tenham sido
empreendidas pela centro-direita, possvel observar uma fora poltica crescente de partidos
da esquerda, os quais, desde principalmente o pleito de 1992, disputam as eleies locais. A
ltima gesto representou, por exemplo, uma fissura na continuidade da direita, com a subida
ao poder da Coligao Frente Humanista, composta por partidos como PT, Pc do B, PSB, PV
e PL, interrompendo um ciclo de administraes do PMDB, PDT e PTB desde 1982. A
atuao e mesmo existncia de associaes e movimentos sociais especficos tambm foi
maior em So Leopoldo, principalmente desde a dcada de 70. J neste perodo, por exemplo,
a cidade j contava com um Conselho de Desenvolvimento Comunitrio, criado exatamente
como canal de contato entre estes entes e o poder pblico municipal.
A exposio dos dados contextuais indica claramente duas coisas. Em primeiro lugar,
os municpios tm origens histricas, caractersticas scio-demogrficas e econmicas
semelhantes9, mostrando, dentro de cada par, um potencial relativamente grande de
comparabilidade10. Em segundo lugar, existem diferenas importantes na forma como esses
municpios lidaram historicamente com a sociedade civil local e com a incorporao da
participao na gesto pblica, refletindo, assim, diferenas marcantes no que diz respeito
pontuao desses municpios no IMIP. Para o primeiro par, por exemplo, possvel afirmar
que em Vitria da Conquista h uma tendncia de que a intensidade da participao seja de
certo maior do que em Ilhus, sobretudo se olharmos o cenrio poltico de apoio da sociedade
civil para governana no primeiro caso e a falta deste apoio no segundo. De fato, o IMIP de
Vitria da Conquista de 0,84, conforme visto na tabela 7, ao passo que o de Ilhus quase a
9

Destaque apenas para o primeiro deles, Ilhus e Vitria da Conquista, dado que esta ltima se diversificou
mais em termos de tipos de atividades econmicas, priorizando a indstria e o setor tercirio. Ihus, como
visto, continua tendo sua economia baseada principalmente no plantio de cacau, ainda que conte, tambm,
com um parque industrial e um setor de servios em expanso. Politicamente, entretanto, observou-se dada
diversificao na gesto e no planejamento pblicos.
10

Mister notar a importncia de factualmente escolher, para cada par, casos de regies e/ou Estados iguais.
Como se viu, para diversas variveis, como, por exemplo, as ltimas relativas ao IDH-M e ao ndice de Gini,
observou-se diferenas significativas entre os pares de Estados e regies diferentes, mas no dentre os
prprios pares. Isso indica que, caso a escolha tivesse sido realizada de maneira aleatria, poder-se-ia correr o
risco de, por exemplo, comparar cidades do Nordeste e do Sul, regies que, como se demonstrou, contam com
indicadores scio demogrficos de certo diferenciados.

184

metade desse valor, atingindo 0,43. Na comparao Juiz de Fora e Sorocaba, observou-se um
crescimento do nmero de associaes, sindicatos, etc. e j uma tendncia descentralizao
administrativa para a primeira (com a criao do Conselho Comunitrio Municipal), ao passo
que governos de direita tm sido a tnica para a ltima. Traduzido pelo IMIP, este contexto
revela Juiz de Fora com uma intensidade participativa 87% maior do que o de Sorocaba,
sendo o ndice de 0,77 contra 0,41. Em ltimo lugar, para o par So Leopoldo e Novo
Hamburgo,ambas as cidades tm sido governadas por partidos de centro-direita desde o
perodo de redemocratizao. Entretanto, So Leopoldo se diferencia por: a) contar, desde os
anos 70, com um crescimento considervel de movimentos sociais e associaes; e b) por
contar com uma esquerda ativa e competitiva, que, inclusive, ascendeu ao poder com uma
coligao na ltima gesto 2005-2008.
A questo emergente, no entanto, saber se essa diferena em nveis de
institucionalizao da participao realmente tem algum impacto no funcionamento da
administrao pblica local e na proviso de servios e bens pblicos. Na sequncia,
buscamos responder a essa indagao atravs da anlise das variveis de resultado.

Modernizao administrativa e tributria:

Para respondermos questo colocada, a primeira dimenso avaliativa aquela
concernente modernizao administrativa e tributria da mquina pblica local. A forma
pela qual governos locais conseguem manejar os recursos e, sobretudo, fazer e cumprir
acordos, estabelecer e cumprir metas e conferir transparncia sua gesto so fatores que
concorrem para sua credibilidade junto populao. Neste sentido, faz-se importante avaliar
para os trs pares os resultados nessa dimenso, tal como realizado no quadro abaixo:

Tabela 8

Vitria da Conquis ta
Ilhus
Juiz de Fora
Sorocaba
So Leopoldo
Novo Ham burgo

Exist ncia de program a

sis te m tico de
m ode rnizao adm inistrativa

Exist ncia de program a

s is te m tico de
m ode rnizao tributria

s im
no
s im
s im
no
s im

s im
no
s im
s im
no
s im

185

O primeiro par de municpios confirma, de certa maneira, as expectativas no tocante

relao entre a intensidade do IMIP e a capacidade de negociao e relacionamento com a
sociedade para proceder a processos de modernizao nas reas administrativa e tributria.
Como se pode observar, programas srios e sistemticos de modernizao neste sentido foram
empreendidos apenas pela cidade de Vitria da Conquista. Ilhus no procedeu a nenhuma
delas. Isso um indicador de que a gesto do primeiro caso teve no apenas vontade poltica,
mas contou com apoio e soube manejar alianas para fazer estes programas, isto , teve uma
capacidade de negociao e uma proximidade com os grupos sociais suficientes para tanto.
possvel dizer que o potencial, portanto, de responder e/ou mesmo lidar com demandas da
sociedade, seja administrativamente, seja no mbito de investimentos efetuais, tende a ser
maior em Vitria da Conquista do que em Ilhus.
No obstante, j no segundo par, observamos que as duas cidades implementaram
programas de modernizao, tanto administrativa, quanto tributria. Uma possvel explicao
para isso pode ser o fato de que Sorocaba, por exemplo, um municpio importante de um dos
Estados mais importantes do pas, que So Paulo. Por outro lado, outra possvel explicao
est relacionada ao fator populacional. Como visto, ambas as cidades possuem, cada uma,
quase 500 mil habitantes e um nvel de urbanizao de mais de 98,5%, o que pode resultar
numa necessria e no apenas opcional modernizao administrativa e tributria. Em
relao ao ltimo par, encontramos, talvez, o resultado mais intrigante, que uma situao
contrria: a cidade com baixo IMIP, Novo Hamburgo, foi a nica que procedeu a este tipo de
processo e aquela com alto IMIP, So Leopoldo, no o fez em rea alguma. De certo, ao
carter de interessante deste resultado, cabe um aprofundamento maior de seus meandros
atravs da anlise de variveis especficas de modernizao, tal como visto na tabela abaixo:

Tabela 9
Existncia
de cadastro
e/ou banco
de dados da
sade
informatiza
do

Existncia
de cadastro
e/ou banco
de dados da
educao
informatiza
do

Existncia
de cadastro
e
informatiza
o
de
patrimnio

Existncia
de
Tesouraria/
Contabilida
de
Informatiza
dos

Existncia
de
mapeamen
to Digital

186

Vitria
Conquista

da

Sim

Sim

sim

Sim

sim

Ilhus

No

No

no

Sim

no

Juiz de Fora

Sim

Sim

sim

Sim

sim

Sorocaba

Sim

Sim

sim

Sim

no

So Leopoldo

Sim

Sim

sim

Sim

no

Novo
Hamburgo

No

No

sim

No

sim

Fonte: SNIC, 1999

A tabela 9 relaciona, para cada municpio, elementos especficos concernentes a uma

perspectiva de modernizao de suas estruturas administrativa e tributria. Em primeiro lugar,
a gesto de uma das mais importantes reas de polticas pblicas, que a sade. Observa-se
que, para os trs pares, a tendncia clara de que cidades com alto IMIP contem com um
cadastro informatizado de dados da rea. Exceo apenas para o segundo par, especialmente
para a cidade de Sorocaba, de baixo IMIP, cuja justificativa pode residir, mais uma vez, ao
fator populacional, necessidade de gerir uma cidade com quase 500 mil habitantes. Para os
outros pares, cidades de baixo IMIP no contam com tal cadastro, ao contrrio daquelas com
alto IMIP.
Em segundo lugar, levantamos a existncia de cadastro informatizado para outra rea
de polticas pblicas que tambm demanda e requer grande ateno por parte do
gestor/planejador, que a educao. Neste caso, temos exatamente o mesmo cenrio anterior,
da sade: cidades com alto IMIP detm o cadastro, ao passo que aquelas de baixo IMIP no o
tm valendo, tambm, o mesmo tipo de exceo para a cidade de Sorocaba. Por ltimo
lugar, temos a varivel existncia de cadastro informatizado do prprio patrimnio da
prefeitura. Vemos que, neste caso, Ilhus, uma cidade de baixo IMIP, no tem esse elemento,
ao passo que, por exemplo, todas as cidades de alto IMIP o tm. Destaque para Novo
Hamburgo e Sorocaba que, embora tenham baixo IMIP, contam com o recurso.
Estes resultados so interessantes do ponto de vista analtico e, sob essa perspectiva,
tendem a confirmar a hiptese geral deste trabalho. Pode-se dizer que a informatizao das
reas aqui apontada varia em importncia, complexidade e vontade de implementao por
187

parte do gestor. possvel afirmar que a existncia de um cadastro para controle do

patrimnio, por exemplo, constitua elemento bsico para gesto e organizao do prprio
rgo administrativo e, dependendo da riqueza e importncia da cidade, poder-se-ia esperar
sua presena a despeito do nvel de IMIP. Entretanto, a existncia de informatizao em reas
de polticas pblicas, como a sade e a educao trazidos baila, constitui, a seu turno,
elemento indicador de investimento em um ferramental especfico para lidar com a
complexidade do tema. Revela preocupao do gestor em no apenas lidar com o tema, mas,
muito mais do que isso, ter sua disposio dados efetivos para planejar investimentos,
buscar/captar recursos em fontes diversas e, principalmente, conferir maior nvel de
objetividade aos gastos pblicos e suas destinaes finais. Nestes casos, como se viu,
municpios com alto IMIP foram aqueles com maior tendncia a implementarem tais
programas e processos.

Sade:
Para a rea da sade, os resultados encontrados do dicas claras para se pensar dada
relao entre intensidade participativa e melhora na oferta de servios. Os dados abaixo do
um panorama da questo. Em primeiro lugar, interessante observar, no tocante ao primeiro
par, que o oramento total destinado a rea de sade, em 1996, era maior no municpio de
Ilhus (R$11,80 per capita) do que em Vitria da Conquista (R$6,90). Porm, a partir de
2000, o oramento da sade para o municpio de Vitria da Conquista no s ultrapassou o de
Ilhus em dados brutos, como tambm teve um crescimento proporcionalmente maior no
perodo. Em 2000, por exemplo, o valor per capita para a cidade (R$179,00) era mais de
200% maior do que aquele de Ilhus (R$26,10) e, embora em 2004 essa proporo tenha sido
reduzida, ainda assim a ordem no se modificou, indicando que Vitria da Conquista,
municpio com maior IMIP, detm mais recursos financeiros para investimento nessa rea
(R$237,70 per capita) do que Ilhus (R$138,90). Essa relao pode ser reforada com dados
do SNIC (2007) para o segundo e terceiro par de municpios. Estes dados apontam que, no
perodo 2000 a 2007, o valor das despesas com sade e saneamento da municipalidade de Juiz
de Fora, cidade com alto IMIP, cresceu 149%, ao passo que o oramento para Sorocaba,
cidade com baixo IMIP, cresceu 2 vezes menos, com um ndice de 67%. Semelhantemente,
em 2000, em So Leopoldo, cidade com alto IMIP, as despesas com sade foram 2,25 vezes
maiores que seu par com baixo IMIP, Novo Hamburgo.
188

Tabela 10
UBS
(por mil habts)

Leitos
do
(por mil habts)

SUS

199
6

200
0

200
4

200
6

0,187 0,206 0,210 _

5,91

4,16

3,74

Ilhus

0,144 0,144 0,158 _

2,25

2,25

3,36

Juiz de For a

0,118 0,120 0,123 _

4,16

3,74

4,15

Sorocaba

0,034 0,034 0,02

3,16

1,66

1,5

So Leopoldo

0,10

0,44

0,51

Novo
Hamburgo

0,02

0,74

0,75

1996
Vitria
Conquista

da

2000

2004

2006

Os investimentos em sade podem ser vistos, por exemplo, pelo nmero de UBS para
cada municpio. Ilhus, uma vez mais, deteve um valor relativamente mais baixo que seu par,
Vitria da Conquista, contando, em 2004, com 0,158 UBS para cada mil habitantes, sendo
que esta ltima atingiu a marca de 0,210, 33% mais alto, portanto. Este o mesmo quadro
observado no caso dos municpios do segundo par. Sorocaba, alm de manter uma mdia
constantemente menor de UBS para cada grupo de mil habitantes, ainda viu um
distanciamento maior no ltimo ano, provocado principalmente por uma diminuio em sua
prpria proporo para o oferecimento do servio, passando de 0,034 em 2004 para 0,02 em
2006 enquanto que, para o municpio de Juiz de Fora, a proporo na verdade aumentou,
indo de 0,12 em 2000 para 0,123 dois anos depois. Os dados disponveis para o par de
municpios no Rio Grande do Sul sugerem que, em 2006, So Leopoldo possua cinco vezes
mais unidades bsicas de sade (UBS), por mil habitantes, do que Novo Hamburgo.
J em relao proporo de leitos do SUS, uma maior variabilidade de resultados foi
encontrada. No tocante ao primeiro par, por exemplo, ao longo dos anos Vitria da Conquista
experimentou um decrscimo na sua oferta de tais servios, ao passo que Ilhus experimentou
um acrscimo. Como se v na tabela, em 1996 a diferena de leitos do SUS era mais de 162%
a favor de Vitria da Conquista, tendo cado para 11,3% em 2004, principalmente por uma
queda acentuada na oferta da cidade, de 5,91 leitos por mil habitantes em 1996 para 3,74 em
189

2004. Ainda assim, vale dizer, h dada vantagem para Vitria da Conquista. Em relao ao
segundo par, tal vantagem mais evidente, mesmo ao longo do tempo. De 2000 a 2006, Juiz
de Fora manteve uma mdia de 4,05 leitos para cada grupo de mil habitantes, ao passo que
Sorocaba, que tem menor IMIP, teve, neste mesmo perodo, um decrscimo mdio
considervel de 1,5 leitos por mil habitantes ao ano. Por fim, os dados para o par de
municpios no Rio Grande do Sul sugerem possveis complicaes para a relao entre nveis
de institucionalizao da participao e resultados da poltica de sade, pois mesmo que So
Leopoldo apresente um crescimento de 60% no nmero de leitos do SUS no municpio, entre
2004 e 2006 (em contraposio com a estagnao do mesmo indicador para Novo
Hamburgo), o indicador se apresenta consistentemente inferior ao do seu par com baixo IMIP.

Educao:
Para o elemento educacional, foram encontrados resultados que confirmam uma
associao positiva entre nveis de institucionalizao da participao e resultados de polticas
pblicas, assim como resultados que sugerem cautela, tal qual no caso da sade.

Tabela 11
Oramento total

Escolas municipais

(per capta)

(por mil habts)

Matrculas no
Fundamental

IDEB

(per capta)
1996 2000 2004 2006 1996 2000 2004 2006 1996 2000 2004 2006 2005 2007
V itria da Conquis ta

32,9

97,1 125,8

0,51

0,49

0,44

0,04

0,08

0,08

2,4

3,4

Ilhus

55,2

86,1

98,5

0,63

0,69

0,69

0,11

0,14

0,14

2,8

2,9

Juiz de For a

48,3

103

159

185

0,118 0,120 0,123

4,16

3,74

4,15

3,1

3,7

91

178

260

370

0,034 0,034 0,02

3,16

1,66

1,5

5,1

4,8

So Leopoldo

60,1

97,4

192

266

0,160 0,170 0,170

0,07

0,09

0,11

3,5

3,7

Novo Hamburgo

75,2

106

213

230

0,237 0,237 0,237

0,08

0,08

0,9

3,6

3,8

Sorocaba

Fonte: Pesquisa + INEP (edudata)

Tal como indica a tabela acima, para o par de municpios baianos, pode-se observar
que o oramento de Vitria da Conquista, apesar de inicialmente menor (em 1996), ultrapassa
o de Ilhus a partir de 2000, demonstrando tambm um crescimento superior, de 29,5% face
os 14,4% de Ilhus para o perodo 2000-2004. Em relao ao nmero factual de escolas
190

municipais e, por outro lado, ao nmero de matrculas no ensino fundamental, no entanto, a

situao se inverte e Ilhus atinge, para todos os anos, uma marca ligeiramente superior,
porm com menores taxas de crescimento em relao ao nmero de matrculas em Vitria da
Conquista. Ainda assim, a qualidade do ensino para esta ltima mais alta, com um IDEB de
3,4 em 2007 contra 2,9 de Ilhus. Isso pode ser um indicador de que, na verdade, Vitria da
Conquista procedeu a uma reorganizao de sua rea educacional, racionalizando o servio, o
que pode ser constatado pelo crescimento do IDEB de 2005 para 2007, maior do que o de
Ilhus. Pode-se dizer que houve, portanto, uma racionalizao da oferta de servios e no
simplesmente um corte.
Em relao ao segundo par, Juiz de Fora e Sorocaba, encontramos uma situao
aparentemente oposta. O crescimento do oramento para a rea em Sorocaba, no perodo
1996-2006, foi de mais de 300%, ao passo que o de Juiz de Fora foi, ainda que muito
expressivo, apenas se aproximou deste valor, chegando a 283%. No obstante, ao
compararmos os indicadores de oferta de servios na rea, vemos que, por exemplo, a
proporo de escolas em relao populao sempre maior em Juiz de Fora do que em
Sorocaba, assim como, principalmente, o nmero de matrculas em ensino fundamental,
chegando em 2006 com uma diferena de quase 180% a favor de Juiz de Fora. Tal diferena
se explica em funo de que, em Sorocaba, apenas 15% do total de vagas no ensino
fundamental oferecido pelo municpio, isto , a maior parte do servio de educao do
municpio prestada por escolas particulares ou por outras esferas de governo (estadual ou
federal). Em Juiz de Fora, por sua vez, em 2000, 44% de todas as vagas no ensino
fundamental eram administradas pelo municpio (SNIC, 2009). Em relao qualidade da
educao fundamental, medido pelo IDEB, enquanto observamos no perodo analisado
melhoria expressiva do indicador para Juiz de Fora, percebemos o declnio da qualidade do
ensino em Sorocaba, mesmo que o ndice observado para o segundo municpio seja
relativamente maior do que para o primeiro. Em suma, observamos uma cobertura do servio
pblico de educao muito maior e com qualidade crescente no municpio com o maior IMIP,
ainda que o oramento da rea no ultrapasse o de Sorocaba (um dos municpios mais ricos
do interior paulista).
Por ltimo, vale observar, para o par do Sul, que o oramento que So Leopoldo
destinou rea superou o de Novo Hamburgo tanto em termos de crescimento ao longo dos
anos, quanto em termos factuais para 2006, com uma diferena de 16%. Alm disso, dados do
Censo 2000 revelam que a taxa bruta de frequncia a escola de So Leopoldo de 86%, ao
191

passo que a de Novo Hamburgo de 80%, sendo que em ambos os municpios o poder
pblico municipal responsvel por aproximadamente 50% das vagas do ensino fundamental,
o que reflete um cobertura relativamente alta do servios pblico local em relao a outros
provedores do servio. Finalmente, o aumento no nmero de matrculas em So Leopoldo, o
que praticamente no ocorreu em Novo Hamburgo, foi acompanhado tambm pela melhoria
na qualidade do ensino tal como medido pelo IDEB.

Assistncia Social:
A Assistncia Social a rea de polticas pblica mais recentemente institucionalizada
dentre aquelas aqui analisadas. H apenas alguns anos, por exemplo, que sua lei de diretrizes
foi efetivamente implantada (a LOAS, em 2003). Para as cidades aqui em pauta, a tabela
abaixo confere uma viso geral da rea:
Tabela 12
Nm e r o de
Be ne ficirios
funcionrios
(per capita)
Bols a Fam lia
(por mil habts)
1996 2000 2004 2004 2006 2004 2006

Oramento total

V itria da Conquis ta

4,6

4,6

18,2

Ilhus

1,8

11,4

20,6

Juiz de For a

51,79

99,7

4,6

4,9

Sorocaba

85,33 21,18

0,18

0,24

So Le opoldo

59,61

39,2

39

Novo Hamburgo

24,42

24,5

30

Vemos acima que Ilhus encontra-se em situao mais benfica do que Vitria da
Conquista no tocante destinao de verbas para a rea. Porm, a partir de 2004, Vitria da
Conquista apresentou um crescimento significativo, passando de 4,6 para 18,2 reais per
capita. Assim, ambas cidades apresentaram aumento considervel de investimentos na rea ao
longo do perodo, havendo um certo equilbrio no ano final, com valores per capita
aproximados. Juiz de Fora que, em 2000, tambm possua situao inferior ao seu par de
baixo IMIP, apresentou amentos significativos (de quase 100%) no volume de recursos
destinados assistncia social, enquanto Sorocaba teve o oramento da rea drasticamente
reduzido. Com base nos dados disponveis para 2000, o municpio rio-grandense com alto

192

IMIP tambm superou seu par, Novo Hamburgo, na alocao de recursos para a assistncia
social.
Para o par Juiz de Fora e Sorocaba, dados do funcionalismo pblico municipal do
indicaes de que a situao da primeira relativamente melhor que a da segunda. No perodo
2004-2006, houve, em Juiz de Fora, um crescimento de 4,6 para 4,9 funcionrios da rea de
assistncia social para cada grupo de 1000 habitantes. Em Sorocaba, observa-se um valor
deveras menor neste mesmo perodo, com um crescimento de 0,18 para 0,24 funcionrios por
grupo de 1000 habitantes. Esta ltima cidade tinha, em 2006, portanto, 20 vezes menos
funcionrios do que a outra na rea da assistncia social. Em ltimo lugar, para o par So
Leopoldo e Novo Hamburgo, muito embora o crescimento do nmero de beneficirios tenha
sido maior nesta ltima cidade, em termos absolutos observa-se que a situao melhor em
So Leopoldo, que conta com um percentual de 39% contra 30% da outra.

Habitao e Infra-estrutura urbana:

Habitao e infra-estrutura urbana so fatores importantes que influenciam
diretamente a qualidade de vida dos habitantes locais, principalmente em contextos de
crescimento urbano desordenado, como em todos os casos analisados.

Tabela 13
% de domiclios conectados
rede de esgoto
V itria da Conquis ta

Ilhus

% de domiclios c/
abastecimento de gua

2000
50,3

2004
53

2000
90,7

2004
92

40

42

42,7

60

Vemos que, para as duas variveis consideradas, domiclios com rede de esgoto e com
abastecimento de gua, Vitria da Conquista apresenta valores melhores do que Ilhus,
indicando que polticas de planejamento urbano e de investimento na rea foram levadas a
cabo na cidade com maior rigor do que nesta ltima. Vale lembrar que, como j colocado
anteriormente, a efetiva implementao de tais polticas, para que seja eficaz e eficiente,
apresentando valores mais altos, como neste caso, depende, em grande medida, da
193

responsividade do governo a demandas da sociedade civil e sua capacidade, administrativa e

financeira, de responder a tais demandas.
Para os dois outros pares de municpios, vale observar que as informaes tendem a
favorecer (ou definitivamente no prejudicar) a situao daqueles municpios com maior
IMIP, tal como indicado na tabela abaixo:

Tabela 14
Acesso a rede geral
de abastecimento de
gua (%)

Lixo coletado
diretamente (%)

Juiz de For a

97

99

Sorocaba

98

95

So Leopoldo

96

99

Novo Hamburgo

79

98

Observa-se que, por exemplo, para o primeiro par, Juiz de Fora e Sorocaba, existe um
percentual semelhante de domiclios com acesso rede geral de abastecimento de gua. No
entanto, para o segundo par, enquanto em So Leopoldo 96% dos domiclios tm este acesso,
em Novo Hamburgo o ndice de 79%, sendo consideravelmente menor, portanto. Os
servios de coleta de lixo tambm so melhores nas cidades com intensidade de participao
maior. Tanto em Juiz de Fora, quanto em So Leopoldo, os percentuais so de 99% da
populao, ao passo que, das cidades com IMIP menor, a melhor classificada Novo
Hamburgo, que atingiu 98% de domiclio com coleta de lixo ainda assim menor que seu par
So Leopoldo, de alto IMIP.
Os resultados apresentados para as variveis de resultado de gesto e polticas pblicas
indicam uma tendncia clara, porm no infalvel, a favor dos municpios com IMIP
relativamente alto. De fato, para cada par de cidade, em cada varivel recuperada, o municpio
com maior intensidade participativa revelou, em geral, melhores nmeros e, portanto, melhor
situao para oferta de servios em reas importantes, como a sade, educao e infraestrutura urbana. Este tipo de relao e/ou tendncia confirma os argumentos elencados em
estudos anteriores, como Pires e Toms (2007), que concluram pela existncia de relao
semelhante para outros trs pares de cidade: Camaragibe e Garanhuns em Pernambuco, Sobral
e Maracana no Cear e, por fim, Vitria da Conquista e Itabuna na Bahia (sendo que, mais
194

uma vez, Vitria da Conquista, cidade com alto IMIP, apresentou resultado consistentemente
melhores). Tambm em Vaz (2009) observamos resultados com a mesma tendncia para
municpios do estado de Minas Gerais, como Poos de Caldas e Montes Claros11.

b) Comparao entre cidades diferentes com nveis de institucionalizao da

participao semelhantes

A segunda bateria de testes comparativos, como descrito anteriormente, introduz novas

condies para a observao de possveis relaes entre nveis de institucionalizao da
participao e resultados de gesto e polticas pblicas. Alm de analisarmos mais seis
cidades, divididas em duas triplas, invertemos o teste comparativo realizado acima,
comparando municpios diferentes com IMIP semelhante. Abaixo, descrevemos os resultados
da comparao: a) no interior da primeira tripla de municpios que possuem caractersticas
variadas em termos econmicos, demogrficos, polticos e sociais, mas compartilham altos
nveis de institucionalizao da participao; e b) no interior da segunda tripla que, da mesma
forma, inclui municpios diferentes, porm com nveis de institucionalizao da participao
igualmente baixos. A tabela e os pargrafos a seguir estabelecem as diferenas no interior de
cada tripla de municpio.

Tabela 15

11

Alm desses estudos anteriores, a anlise de outros pares de municpios potencialmente comparveis (a
partir da amostra existente) como Chapec e Lages, em Santa Catarina, ou Vitria da Conquista e Jequi
confirma as mesmas tendncias observadas nos dados apresentados.

195

Renda
per
capta

Gini

IDH-M

Taxa
Alfabetizao

Sobrevivncia
at 60 anos

IMIP

Municpios

Populao

Taxa
Urbanizao

Chapec-SC

146967

92%

341,64

0,57

0,848

92,89

90,83

0,81

Poos
de
Caldas-MG

135627

96%

435,56

0,56

0,841

94,32

89,58

0,70

Sobral-CE

155276

87%

151,57

0,63

0,699

73,56

78,41

0,67

Luzinia-GO

141082

92%

209,95

0,57

0,756

87,97

80,53

0,39

Lages-SC

157682

97%

335,45

0,61

0,813

92,79

83,91

0,35

GaranhunsPE

117749

88%

167,83

0,62

0,693

75,72

72,88

0,28

Contextualizando as diferenas
Chapec, Poos de Caldas e Sobral possuem uma coisa em comum: altos nveis de
institucionalizao da participao (respectivamente, 0,81, 0,70 e 0, 67 tabela 15). Porm,
para alm dessa semelhana e do fato dos trs municpios terem aproximadamente o mesmo
porte, existem diferenas relevantes em termos das dinmicas econmicas, socais e polticas.
Os municpios localizam-se em trs regies muito distintas do Brasil (Sul, Sudeste e
Nordeste), o que afeta significativamente a dinmica e o potencial de desenvolvimento local.
Mesmo que nos trs casos, a economia se baseie principalmente na indstria, os nveis de
dinamismo e riqueza local so distintos, haja visto a variao expressiva na renda per capta
(tabela 15). Enquanto a industrializao em Sobral processo mais recente (agroindstria e
vesturio), estimulada pela poltica de incentivo fiscal adotada pelo governo do estado do
Cear nos anos 1990, em Chapec, municpio do Oeste Catarinense a industrializao mais
antiga e consolidada contando com as sedes das principais empresas processadoras e
exportadoras de carnes de sunos, aves e derivados da Amrica Latina. J Poos de Caldas
apresenta um cenrio intermedirio, com a transio de uma economia anteriormente baseada
no turismo (guas termais e cassinos, at meados do sculo XX) para industrializao a partir
da dcada de 1970 com a minerao (e produo de Alumnio) e indstria qumica e
agroindstria (laticnios), que hoje representa a oitava maior arrecadao de ICMS em Minas
Gerais.
196

O nvel do problema social enfrentado por essas cidades tambm bastante

diferenciado. Em Sobral, crescimento desordenado da cidade (fluxos migratrios e ocupao
ilegal de terras suburbanas) em funo da rpida e recente industrializao tem provocado
escassez de bens e servios pblicos essenciais para uma populao com nveis de
escolaridade, longevidade e desenvolvimento humano significativamente mais baixos do que
os outros dois municpios (tabela 15). Em Poos de Caldas, o desafio principal tem sido
acomodar a migrao de populaes carentes oriundas dos municpios vizinhos e do norte do
estado, pressionando a oferta de polticas sociais e habitacionais da prefeitura. J em Chapec,
o dinamismo econmico tem mantido nveis de emprego relativamente elevados nas ltimas
dcadas.
Por fim, diferenas importantes no perfil poltico-partidrio de dcadas recentes
marcam a comparao entre os trs municpios. Enquanto em Chapec observa-se uma
polarizao importante entre o grupo de direita liderado pelo PFL-DEM, o qual governou o
municpio por trs gestes (1989-1992, 1993-1996, 2005-2008), e o grupo organizado ao
redor do PT, que ocupou a prefeitura entre 1997-2004, Sobral e Poos de Caldas possuem
cenrios polticos com menor grau de contestao. No municpio cearense, a coalizo liderada
pelo PSDB venceu as eleies municipais em 1996 e reelegeu o prefeito em 2000, e fez o
sucessor para a gesto 2005-2008, mantendo a continuidade das principais polticas pblicas
do governo anterior por um perodo de 3 gestes (12 anos). J em Poos de Caldas,
predominam coalizes de centro direita, com a liderana do PFL-DEM em aliana com o
PSDB. Apesar de menos expressivo na poltica de Poos de Caldas, o PT chegou a vencer as
eleies e governar o municpio na gesto 2001-2004.
A tripla de municpios Garanhuns, Luzinia e Lages captura importantes diferenas
em termos de estruturas econmicas, sociais e polticas, alm de localizarem-se em trs
regies (Nordeste, Centro-Oeste e Sul) e estados (PE, GO, SC) bastante diferentes. Porm,
esses municpios tm algo em comum: um baixo ndice de institucionalizao da participao,
respectivamente, 0,28, 0,39 e 0,35. Com relao ao contexto econmico, enquanto o
municpio do interior de Pernambuco, Garanhuns, apresenta uma base econmica
relativamente frgil, assentada nas atividades ligadas a comrcio e servios (principalmente o
turismo) com pouca vocao industrial; a economia de Luzinia, em Gois, experimentou
alguma dinamizao com ampliao das atividades agrcolas, fruticultferas e agropecurias,
melhorias na rea de servios e a implantao da agroindstria, com o Distrito Agroindustrial
de Luzinia, como resultado de sua proximidade e posio de cidade dormitrio em relao
197

Braslia; e por fim, Lages, cidade-plo da regio serrana catarinense tem uma longa histria
econmica marcada pela pecuria extensiva e pelo extrativismo da madeira, fornecendo
matria-prima ao mercado nacional (madeira para construo civil) e madeira beneficiada
para exportao. Atualmente, adicionam-se extrao e beneficiamento de madeira, nesse
municpio, os setores de papel e celulose e de alimentos e bebidas. A renda per capta desses
municpios respectivamente R$167, R$209 e R$335.
sabido que todos os municpios brasileiros enfrentam desafios importantes na
reduo da pobreza e de desigualdades socais e de renda, porm os distintos nveis de
desenvolvimento humano para os trs municpios (vide coeficientes do IDH, tabela 15)
sugerem diferenas substantivas no que diz respeito gravidade do problema social em cada
um desses locais. Enquanto que em Lages, o governo municipal enfrenta o desafio de estender
servios e bens pblicos para atender a crescente demanda nutrida pelo fluxo migratrio pelos
empregados industriais no municpio; em Luzinia, uma dinmica territorial marcada pela
ausncia de polticas de regularizao fundiria tem produzido bairros carentes,
desproporcionalmente populosos, distantes da sede ou rea central e sem a devida ateno do
poder pblico nos quais ndices de criminalidade atingem nveis excepcionais alm das altas
taxas de desemprego, alcanando 28% da populao ativa da cidade. Finalmente, em
Garanhuns, 10 das 11 reas-bairros que compem o municpio sofrem com a precariedade da
infra-estrutura urbana e de servios pblicos, sendo identificadas como reas de favela, haja
visto as relativamente baixas taxas de alfabetizao e longevidade no municpio.
Do ponto de vista da trajetria poltica desses municpios nas ltimas dcadas,
enquanto em Garanhuns, observa-se nas ltimas gestes coalizes de centro-esquerda com
presena dominante do PSB e PMDB, a histria poltico-partidria de Lages marcada por
um perfil mais conservador, com o predomnio de oligarquias agrrias tradicionais do estado.
Um dos principais partidos o PFL-DEM,. O PMDB e PDT tambm tm importncia no
municpio e apenas mais recentemente o PSDB, j o PT e outros partidos de centro-esquerda
so pouco significativos. Em Luzinia, a poltica local pode ser caracterizada pela existncia
de uma forte tradio de famlias dominantes (Roriz, Rodrigues, Melo e Meireles) que se
revezam nos espaos de poder por meio de prticas polticas clientelistas, principalmente
estratgias assistencialistas em troca de apoio eleitoral. Lideranas locais tradicionalmente
pertenciam a partidos de centro-direita conservadora (PSD e UDN) migrando nas ltimas
dcadas principalmente para o PMDB e PSDB.

198

Comparando os resultados
Uma vez estabelecidas as importantes diferenas no interior de cada tripla de municpios,
respectivamente, com altos e baixos nveis de institucionalizao da participao, partimos
para a comparao entre esses municpios em termos dos seus resultados de gesto e polticas
pblicas. De forma geral, as comparaes confirmam as associaes encontrada anteriormente
entre nveis de institucionalizao da participao no municpio e resultados. Isto , o grupo
de municpios com IMIP baixo compartilha indicadores de resultado sistematicamente
inferiores em relao ao grupo de municpios com IMIP alto, independentemente das
diferenas no interior de cada tripla em termos da economia, polticas e situao social local.
Em Luzinia, Lages e Garanhuns, a receita corrente per capta cresceu mais de 100%
entre 2000 e 2004 (saindo respectivamente de R$250, R$248, R$201 para R$646, R$529,
R$416). No entanto, mesmo que a receita tenha crescido significativamente, observamos
nesses municpios com baixo nvel de institucionalizao da participao que a alocao de
recursos em reas sociais prioritrias, como sade e educao, ainda relativamente pequena,
permanecendo em patamares muito inferiores aos municpios com alta classificao no IMIP,
isto , Chapec, Poos de Caldas e Sobral (Tabela 16). Mesmo possuindo nveis de renda,
IDH e Gini igualmente variados (ou seja, municpios nas duas triplas com nveis
semelhantemente altos e baixos desses indicadores Tabela 15), ainda assim o grupo de
municpios com IMIP baixo nunca supera (na maioria dos casos ficando bem abaixo) os
montantes alocados para a educao e sade nos municpios com IMIP alto. Quando
comparamos os valores na tabela abaixo com estatsticas disponveis para toda amostra de
municpios pesquisados, observamos que via de regra enquanto os valores alocados para
sade e educao nos municpios com baixo IMIP (Luzinia, Lages e Garanhuns) esto
abaixo das mdias para a amostra nesses mesmos indicadores, Chapec, Poos de Caldas e
Sobral pertencem ao grupo dos 30% dos municpios da amostra com os maiores oramentos
para sade e educao.
Alm disso, situao semelhante pode ser observada com relao s despesas de
investimento. Dado que se trata de um conjunto heterogneo de municpios (em termos de
renda e desenvolvimento local), a observao de uma distino consistente entre os dois
grupos de municpios (triplas) sugere que nveis de IMIP podem estar associados com
esforos de governos locais para a ampliao de sua capacidade de investimento. Por
199

exemplo, o crescimento expressivo do oramento para as reas sociais em Sobral se deve

implementao de um sistema de monitoramento de gastos e ao exerccio de austeridade
administrativa e disciplina fiscal (para que as despesas consumissem menos receitas) com
vistas ampliao da capacidade de investimento da prefeitura. Alm disso, o municpio de
Sobral investiu na atualizao de suas bases tributrias e na informatizao do IPTU, que teve
um crescimento de 267% entre 1996-2000 e 262% entre 2001-2004. Outros impostos
coletados pelo municpio, como o ITBI e o ICMS, tambm tiveram incrementos da mesma
ordem no perodo observado. Diferentemente, em Garanhuns, no se observou nenhum tipo
de iniciativa para melhoria da administrao e para aumentar baixo nvel de informatizao
das bases de dados sobre arrecadao do municpio, explicando tanto o baixo nvel de seus
investimentos quanto os oramentos reduzidos na rea social.

Tabela 16

Municpios

IMIP

Despesa de
investimen
Oramento total da Oramento total da
to
do
rea de sade em (per rea de educao em
municpio
capita)
(per capita)
(per
capita)
2000

2004

2006

2000

2004

2006

2004

0,81

154,4

291,6

341,70

187,9

225,9

299,8

81,95

0,70

150,2

284,5

366,1

175,4

260,7

351,1

603,77

Sobral-CE

0,67

245,97

446,8

--

89,39

224,3

--

307,2

Mdia (amostra)

0,55

143,20

221,12

296,02

134,19

181,5
9

251,14

83,29

Mediana
(amostra)

0,59

127,90

221,10

297,77

97,25

166,8
5

236,27

69,85

Luzinia-GO

0,39

39,3

73,9

165,10

64,6

51,1

88,3

39,1

Lages-SC

0,35

102,7

186

219,60

86,8

155,9

196,8

85

Garanhuns-PE

0,28

--

80,7

--

--

92,2

--

65,4

Chapec-SC
Poos
Caldas-MG

de

200

As diferenas observadas em termos da alocao de recursos municipais repercutem

naturalmente nos resultados dessas polticas. As tabelas (17, 18, 19), abaixo, indicam que os
trs municpios que compartilham um baixo nvel de institucionalizao da participao,
apesar de suas diferenas (discutidas acima), consistentemente apresentam desempenho
inferior, em relao aos municpios com uma alta pontuao no IMIP, no que diz respeito ao
acesso e qualidade de servios pblicos essenciais e infra-estrutura urbana.
O conjunto de informaes sobre resultados das aes do governo municipal na rea
da educao, apresentadas na tabela 17, indicam que em geral os municpios com alto nvel de
institucionalizao da participao tm um maior nmero de alunos matriculados nas escolas
do ensino fundamental (com exceo de Chapec, o nmero de matrculas nos municpios
com IMIP alto est acima da mdia para amostra, 0,11). As escolas municipais nessas cidades
tambm tendem a oferecer a maior parte dessas vagas no municpio (isto um maior nvel de
cobertura do servio, de acordo com o percentual de matrculas em escolas municipais). Alm
disso, so estes os municpios que comparadamente aos municpios com baixo IMIP
apresentam aumentos considerveis na taxa de frequncia e as melhores avaliaes em termos
da qualidade do ensino, tal como medido pelo IDEB (tambm acima da mdia para amostra,
3,25). Dados sobre a distribuio territorial dos servios, disponveis para Luzinia,
confirmam a baixa performance descrita acima, indicando a concentrao dos servios de
educao no municpio no centro da cidade, regio mais antiga e mais nobre da cidade. Alm
disso, somente nos ltimos anos, o municpio comeou a dispor de servio de creche pblica.
Tabela 17

Municpios

Nmero
de
ndice
Matrculas
municipal de
no Ensino
participao
Fundamen
(ndice
tal
2004
sinttico)
(por
mil
habts)

Taxa bruta Percentual

de frequncia de matrculas
escola
no
ensino
IDEB
fundamental
2005
em
escolas
municipais
1991 2000
2000

Chapec-SC

0,81

0,04

64

97

37

3,40

Poos
de
0,70
Caldas-MG

0,12

68

77

61

3,90

Sobral-CE

0,67

0,17

57

82

51

--

Luzinia-GO

0,39

0,02

61

79

49

-201

Lages-SC

0,35

0,09

69

88

32

3,1

Garanhuns-PE 0,28

0,01

66

79

36

2,3

Com relao aos resultados para a sade, os municpios com baixo grau de
institucionalizao da participao apresentam um desempenho sistematicamente baixo
quando compradas com os municpios com IMIP alto e com a mdias para o conjunto de
municpio da amostra. Enquanto o nmero de hospitais nos municpios com IMIP alto cresceu
entre 2000 e 2008 (com exceo do caso de Sobral), nos municpios com baixo IMIP esse
nmero permaneceu estvel ou foi reduzido. Observa-se um resultado semelhante quando
observamos o nmero de unidades de atendimento mdico. J a mdia de consultas mdicas
pelo SUS inferior nos municpios com baixo IMIP (com a exceo de Lages), enquanto os
municpios com alto IMIP apresentam nmeros mdios de consultas que esto entre os 30%
mais altos no conjunto da amostra estudada. A queda do nmero de hospitais em Sobral
reflete a mudana de estratgia no sentido da descentralizao do atendimento a sade. Como
resultado de seus investimentos na rea de sade, o municpio de Sobral mais do que dobrou o
nmero de Unidades Bsicas de Sade (UBS), no perodo analisado, atingindo a marca de
uma UBS para aproximadamente 3.000 habitantes, e teve sua taxa de mortalidade infantil
reduzida de 115 para 43 bitos por mil crianas, entre 1996-2000, e de 43 para 21 bitos por
mil crianas, entre 2000 e 2004.

Tabela 18

Municpios

ndice
Nmero de hospitais
municipal
de
participao
2000
2008
(ndice
sinttico)

Nmero de
unidades de
atendiment
o
mdico,
2000

Mdia de
Consulta
Mdica
SUS, 2006

Chapec-SC

0,81

69

1,97

0,70

68

2,75

0,67

118

1,2

Poos
Caldas-MG
Sobral-CE

de

202

Luzinia-GO

0,39

34

1,01

Lages-SC

0,35

69

1,89

Garanhuns-PE

0,28

39

0,56

Por fim, dados sobre infra-estrutura confirmam as observaes de que mesmo entre
municpios bastante distintos entre si, o desempenho tende a ser relativamente inferior quando
os nveis de institucionalizao da participao so baixos (em comparao com os mesmos
indicadores para municpios com alto IMIP). A tabela abaixo ilustra essa observao com
dados que apresentam maiores redes de gua, assim como maiores crescimentos da rede ao
longo do tempo, e maior cobertura da rede de esgoto nos municpios com alto IMIP, em
comparao com outras cidades em que o nvel de institucionalizao da participao baixo.
Um padro semelhante ao descrito acima tambm foi identificado a cobertura dos servios de
coleta de lixo nesses municpios sendo que Lages o municpio com a maior cobertura dentre
o grupo de baixo IMIP (145 mil) no atinge nem mesmo o nvel de Poos de Caldas, com a
pior cobertura dentre o grupo de IMIP alto (157 mil).

Tabela 19

Municpios

ndice
municipal
de
participao
(ndice
sinttico)

%
de Extenso da rede de gua (km)
famlias
com
esgoto
2004
2006
domstico 2000
2004

Chapec-SC

0,81

--

621,1

636,4

637

0,70

97

638,1

907,9

935

Sobral-CE

0,67

27,8

202,3

270

288

Luzinia-GO

0,39

8,5

99

221

221

Lages-SC

0,35

574,3

--

720

Garanhuns-PE

0,28

--

142

218

226

Poos
Caldas-MG

de

203

Concluso
Esse estudo buscou avaliar os possveis efeitos da institucionalizao da participao no
desempenho de governos locais brasileiros, por meio de instncias como conselhos gestores
de polticas pblicas e oramento participativo, por exemplo. Esse esforo se dividiu em duas
etapas. A primeira delas, envolveu a operacionalizao da participao nos governos locais
como varivel independente, por meio da construo de um ndice que mensura diferenas
entre municpios em termos da densidade, diversidade, durabilidade e potencial deliberativo
da instncias de participao local existentes. J a segunda etapa se constituiu de uma srie de
anlises comparativas que buscaram identificar: a) diferenas entre classes de municpios com
diferentes nveis (alto, mdio e baixo) no ndice Municipal de Institucionalizao da
Participao (IMIP); b) diferenas entre resultados de gesto e polticas pblicas entre pares
de municpios semelhantes, porm com IMIP distinto; e, por fim, c) semelhanas entre
resultados de gesto e polticas pblicas entre triplas de municpios distintos, porm com
IMIP semelhante.
O conjunto dessas anlises sugere um padro relativamente consistente e uma possvel
associao positiva entre nveis de institucionalizao da participao nos municpios e seu
desempenho em termos da gesto e proviso de polticas pblicas. Porm, como os dados e as
anlises anteriores apontaram, essa associao no perfeita nem inequvoca e a anlise
anterior no se furtou de identificar possveis contradies ou excees. Tais ocorrncias
sugerem duas implicaes:
a) o controle de variveis intervenientes por meio da comparao entre pares e triplas de

municpios, embora seja um avano metodolgico e analtico em relaes a estudos

comparativos anteriores sobre o mesmo tema, ainda guarda imperfeies. Isto , por
mais que alguns pares envolvam municpios realmente semelhantes, sempre existem
algumas diferenas ou semelhanas entre cidades que podem passar desapercebidas
nas comparaes mesmo sendo importantes na explicao da variao dos resultados
(por exemplo, trajetrias histricas, lideranas locais, eventos extraordinrios, etc.).
b) talvez os resultados de gesto e polticas pblicas, assim como os nveis de
institucionalizao da participao nos municpios, estejam sendo causados por uma
terceira varivel, que esteja presente nos casos de municpios com IMIP alto e bom
desempenho e ausente nos casos de municpios com IMIP baixo e mal desempenho.

204

Uma anlise dessas variveis foge ao escopo do presente estudo, mas apresentam-se
como agenda de pesquisa importante a ser desenvolvida na sequncia desse trabalho.
Independentemente dessas limitaes, presentes em diversos trabalhos sobre avaliao de
polticas pblicas, o presente estudo apresentou dados agregados para um conjunto de 44
municpios, alm de informaes detalhadas e contextualizadas para 12 municpios, em
diferentes estado e regies do Brasil. O conjunto dessas informaes provm sustentao
emprica suficiente para a constatao de uma associao positiva entre nveis de
institucionalizao e bom desempenho de governos locais.

205

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Democracia Participativa e Redistribuio: anlise de experincias de oramento
participativo. So Paulo: Ed. Xam
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Participativa e Redistribuio: anlise de experincias de oramento participativo. So
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210

Frequncias dos questionrios aplicados nos Conselhos Municipais de Sade e de

Assistncia Social

Apresentao
Durante a pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, foram realizadas
entrevistas atravs de questionrio estruturado com 175 conselheiros, dentre os quais 111 so
conselheiros de Conselhos Municipais de Sade e 64 de Conselhos Municipais de Assistncia Social.
Foram realizadas entrevistas com os conselheiros de 12 conselhos municipais de 6 cidades: Anpolis,
Braslia, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Florianpolis, como pode ser visto nas tabelas
1 e 2.

Tabela 1: Cidades pesquisadas (N)

CIDADES

CMS

CMAS

Anpolis

15

12

Belo Horizonte

23

14

Braslia

Florianpolis

23

Porto Alegre

29

23

Rio de Janeiro

15

Total

111

64

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 2: Regies do Brasil (%)

REGIES

CMS

CMAS

Centro-Oeste

18,9

18,8

Sudeste

34,2

31,3

Sul

46,8

50,0

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Total

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Para melhor visualizar os resultados obtidos, esta parte do relatrio ser dividida em duas sees: a
primeira abarca os dados dos Conselhos Municipais de Sade e a segunda os dos Conselhos
Municipais de Assistncia Social. As informaes obtidas esto divididas em quatro grupos: a)
informaes sobre o perfil social, econmico e associativo dos entrevistados; b) informaes sobre a
participao dos entrevistados nos conselhos; c) informaes sobre as percepes dos entrevistados em
relao a sua participao e o funcionamento do conselho; d) informaes sobre a percepo dos
entrevistados em relao ao exerccio da sua representatividade.

CONSELHO MUNICIPAL DE SADE

1.1 Perfil Social e Econmico

Tabela 3 - CMS - Sexo (%)

Masculino

Feminino

Total

Anpolis

73,33

26,67

100

Belo Horizonte

69,57

30,43

100

Braslia

33,33

66,67

100

Florianpolis

60,87

39,13

100

Porto Alegre

48,28

51,72

100

Rio de Janeiro

53,33

46,67

100

Total

58,56

41,44

100

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

212

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 4 CMS - Estado Civil (%)

Solteiro

Casado

Divorciado/separado

Vivo

Outro

Total

Anpolis

0,00

73,33

13,33

13,33

0,00

100

Belo
Horizonte

17,39

73,91

4,35

4,35

0,00

100

Braslia

16,67

50,00

16,67

16,67

0,00

100

Florianpolis

8,70

56,52

26,09

4,35

4,35

100

Porto Alegre

24,14

55,17

6,90

6,90

6,90

100

Rio de
Janeiro

26,67

33,33

26,67

13,33

0,00

100

Total

16,22

58,56

14,41

8,11

2,70

100

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 5 - CMS - Tem filhos? (%)

Sim

No

Total

Anpolis

100,0

0,0

100,0

Belo Horizonte

87,0

13,0

100,0

Braslia

83,3

16,7

100,0

Florianpolis

91,3

8,7

100,0

Porto Alegre

86,2

13,8

100,0

Rio de Janeiro

80,0

20,0

100,0

Total

88,3

11,7

100,0

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 6 CMS Raa/cor (%)

Preto

Pardo

Branco

Amarelo

Indgena

Outro

Total

Anpolis

13,33

0,45

53,33

13,33

0,00

0,00

100,00

Belo Horizonte

17,39

30,43

26,09

4,35

13,04

8,70

100,00

Braslia

0,00

33,33

50,00

16,67

0,00

0,00

100,00

Florianpolis

13,04

0,00

73,91

0,00

0,00

13,04

100,00

Porto Alegre

3,45

6,90

86,21

0,00

0,00

3,45

100,00

Rio de Janeiro

33,33

20,00

40,00

6,67

0,00

0,00

100,00

213

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Total

13,51

15,32

58,56

4,50

2,70

5,41

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 7 - CMS - Escolaridade (%) CMS

Belo
Anpolis Horizonte Braslia Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

No freqentou a
escola/analfabeto

0,00

0,00

0,00

0,00

3,45

0,00

0,90

Primrio completo ou
incompleto

0,00

13,04

0,00

0,00

3,45

0,00

3,60

Ginasial completo ou
incompleto

0,00

17,39

0,00

0,00

6,90

6,67

6,31

2 Grau/Colegial completo
ou incompleto

33,33

39,13

0,00

21,74

13,79

20,00

23,42

Superior Completo ou
incompleto

66,67

30,43

100,00

78,26

72,41

66,67

64,86

NR

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

6,67

0,90

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

214

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 8 - CMS - Ocupao (%)

Anpolis

Belo
Horizonte

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Inativo

13,33

39,13

33,33

26,09

37,93

26,67

30,63

Desempregado

6,67

4,35

0,00

0,00

3,45

6,67

3,60

Empregado c/
carteira

0,00

4,35

0,00

17,39

20,69

6,67

10,81

Empregado c/
Contrato de
Trabalho

13,33

4,35

0,00

0,00

0,00

6,67

3,60

Funcionrio
pblico

53,33

21,74

66,67

47,83

24,14

33,33

36,04

Autnomo

6,67

26,09

0,00

4,35

3,45

0,00

8,11

Bico (Free
Lancer)

0,00

0,00

0,00

0,00

6,90

0,00

1,80

Cargo
comissionado
SME

0,00

0,00

0,00

4,35

0,00

0,00

0,90

NR

6,67

0,00

0,00

0,00

3,45

20,00

4,50

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100

Total

Braslia Florianpolis

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 9 CMS a Renda Familiar (%) - CMS

215

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Anpolis

Belo
Horizonte

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Beneficios menor
que um salrio
mnimo

0,00

0,00

0,00

0,00

3,45

0,00

0,90

De 01 a 02 salrio
mnimos

13,33

17,39

0,00

0,00

6,90

20,00

9,91

De 2 a 5 salrios
mnimos

40,00

34,78

0,00

17,39

37,93

20,00

28,83

De 5 a 10 salrios
mnimos

6,67

26,09

33,33

17,39

27,59

20,00

21,62

De 10 a 15 salrios
mnimos

6,67

8,70

0,00

34,78

6,90

0,00

11,71

De 15 a 20 salrios
mnimos

26,67

0,00

33,33

8,70

13,79

13,33

12,61

Acima de 20
salrios mnimos

0,00

0,00

33,33

21,74

0,00

13,33

8,11

NS

0,00

4,35

0,00

0,00

0,00

0,00

0,90

NR

6,67

8,70

0,00

0,00

3,45

13,33

5,41

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Braslia Florianpolis

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 10 - CMS - Renda Pessoal (%) - CMS

Anpolis

Belo
Horizonte

De 1 a 2 salrios
mnimos

20,00

39,13

0,00

8,70

17,24

13,33

18,92

De 2 a 5 salrios
mnimos

40,00

34,78

0,00

17,39

31,03

20,00

27,03

De 5 a 10 salrios
mnimos

6,67

17,39

33,33

39,13

27,59

33,33

26,13

De 10 a 15 salrios
mnimos

13,33

4,35

16,67

21,74

13,79

0,00

11,71

De 15 a 20 salrios
mnimos

20,00

0,00

33,33

8,70

6,90

6,67

9,01

Acima de 20 salrios
mnimos

0,00

0,00

16,67

4,35

0,00

13,33

3,60

Braslia Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

216

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

NR
Total

0,00

4,35

0,00

0,00

3,45

13,33

3,60

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 11 - CMS - Antes de sua participao no CMS

voc participou de algum outro conselho ( % )
Sim

No

Total

Anpolis

33,33

66,67

100,00

Belo Horizonte

73,91

26,09

100,00

Braslia

50,00

50,00

100,00

Florianpolis

56,52

43,48

100,00

Porto Alegre

68,97

31,03

100,00

Rio de Janeiro

60,00

40,00

100,00

Total

60,36

39,64

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 12 - CMS - Participao em organizaes (%)

Oramento
Participativo

Associao
Comunitria

Associao
Religiosa

Associao
Temticas

Partido
Poltico

Sindicato Outras

Anpolis

0,00

26,67

26,67

13,33

26,67

33,33

33,33

Belo
Horizonte

43,48

43,48

21,74

39,13

39,13

39,13

21,74

Braslia

0,00

0,00

50,00

16,67

16,67

16,67

33,33

Florianpolis

4,35

47,83

21,74

30,43

39,13

52,17

26,09

Porto Alegre

37,93

34,48

10,34

20,69

34,48

24,14

20,69

Rio de
Janeiro

26,67

53,33

26,67

53,33

46,67

33,33

6,67

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

217

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 13 - CMS - Participao em Movimentos (%)

Belo
Anpolis Horizonte Brasilia Florianpolis
Movimento Negro

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

0,00

17,39

0,00

0,00

0,00

26,67

13,33

13,04

0,00

8,70

3,45

40,00

Movimento da terceira
idade

0,00

17,39

0,00

4,35

27,59

26,67

Movimento dos
portadores de HIV

0,00

4,35

0,00

4,35

3,45

20,00

Movimento dos
portadores de
necessidades especiais

6,67

17,39

16,67

0,00

17,24

20,00

Movimento dos Sem

Terra/Sem teto

0,00

21,74

0,00

4,35

6,90

6,67

26,67

21,74

66,67

8,70

31,03

33,33

Movimento das Mulheres

Outro Movimento

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

1.2 Participao/atuao no conselho

218

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 14 CMS - Segmento que representa (%)

Anpolis

Belo Horizonte

Braslia

Florianpolis

Porto Alegre

Rio de Janeiro

Total

Trabalhadore
s

46,67

21,74

16,67

30,43

37,04

26,67

31,19

Prestadores

13,33

0,00

0,00

8,70

3,70

0,00

4,59

Usurios

33,33

78,26

66,67

43,48

55,56

60,00

55,96

Governo

6,67

0,00

16,67

17,39

3,70

13,33

8,26

NR

0,00

0,00

0,00

0,00

7,41

0,00

1,80

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 15 CMS Como se tornou conselheiro (%)

Indicado
pela
secretaria de
sade

Indicado
por alguma
associao

Anpolis

6,67

13,33

53,33

13,33

0,00

Belo
Horizonte

0,00

30,43

8,70

30,43

Braslia

0,00

50,00

16,67

Florianpolis

4,35

21,74

Porto Alegre

0,00

Rio de
Janeiro
Total

Eleito em
Eleito em processo Eleito em
frum ou
interno da
assemblia Outra
conferncia associao/entidade
pblica
forma

NR

Total

6,67

6,67

100

0,00

30,43

0,00

100

16,67

0,00

16,67

0,00

100

0,00

4,35

26,09

43,48

0,00

100

20,69

27,59

27,59

0,00

13,79 10,34

100

0,00

66,67

26,67

0,00

0,00

6,67

0,00

100

1,80

29,73

20,72

17,12

5,41

27,03

4,50

100

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

219

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 16 CMS Quanto ao processo eleitoral para conselheiro em frum/conferncia quem tem o direito de
concorrer na eleio da conferncia? (%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Braslia

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Apenas membros de entidades

62,50

60,00

100,00

33,33

9,09

50,00

40,63

Qualquer pessoa da
sociedade/comunidade

25,00

0,00

0,00

33,33

81,82

50,00

43,75

Apenas os dirigentes/ presidentes

de entidades

0,00

0,00

0,00

0,00

9,09

0,00

3,13

Outro

12,50

40,00

0,00

33,33

0,00

0,00

12,50

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 17 CMS Quanto ao processo eleitoral interno da sua associao/entidade, quem tem o direito de
concorrer no processo interno da associao/entidade? (%)
Anpolis

Belo Horizonte

Braslia

Florianpolis

Porto Alegre

Total

Qualquer membro da
associao/entidade

20,00

57,14

0,00

100,00

62,50

54,05

Qualquer pessoa da
sociedade/comunidade

20,00

14,29

0,00

0,00

25,00

18,92

Alguns membros indicados

pela diretoria da entidade

20,00

7,14

0,00

0,00

0,00

5,41

NR

40,00

21,43

100,00

0,00

12,50

21,62

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

220

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 18 CMS Como a vaga da sua associao/ entidade foi garantida no conselho? (%)
A partir de eleio
dos conselheiros

A partir do
Regimento
Interno

A partir de eleio
em conferncia

Indica
o

Outr
a

NR

Total

Anpolis

0,00

6,67

86,67

6,67

0,00

0,00

100

Belo
Horizonte

26,09

43,48

8,70

17,39

4,35

0,00

100

0,00

100

Braslia

16,67

16,67

33,33

16,67

16,6
7

Florianpoli
s

4,35

26,09

0,00

4,35

60,8
7

4,35

100

Porto Alegre

20,69

27,59

3,45

27,59

3,45

17,2
4

100

Rio de
Janeiro

40,00

0,00

33,33

26,67

0,00

0,00

100

Total

18,02

23,42

20,72

17,12

15,3
2

5,41

100

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 19 CMS Qual cargo ocupa na entidade que representa (%)

Anpolis

Belo
Porto Rio de
Braslia Florianpolis
Horizonte
Alegre Janeiro

Total

Presidente/Coordenador/Diretor/Responsvel

40,00

23,81

40,00

8,70

34,62

60,00

31,43

Vice-presidente

0,00

0,00

0,00

0,00

7,69

0,00

1,90

Tesoureiro

0,00

4,76

0,00

13,04

3,85

0,00

4,76

Secretrio

13,33

4,76

0,00

4,35

0,00

13,33

5,71

Conselheiro

20,00

23,81

20,00

8,70

30,77

6,67

19,05

Articulador/Base/Membro

13,33

38,10

40,00

52,17

23,08

13,33

30,48

Funcionrio da secretaria de Sade

6,67

0,00

0,00

4,35

0,00

0,00

1,90

Funcionrio de outro setor da prefeitura

6,67

0,00

0,00

8,70

0,00

0,00

2,86

221

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Secretrio ou vice-secretrio de sade

0,00

4,76

0,00

0,00

0,00

0,00

0,95

Professor Universitrio

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

6,67

0,95

NR

0,00

1,80

0,90

0,00

2,70

0,00

5,41

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

100,00 100,00 100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 20 CMS Voc j participou (ou participa) de algum curso para capacitao de
conselheiros (%)
Sim

No

NR

Total

Anpolis

86,67

13,33

0,00

100,00

Belo Horizonte

78,26

21,74

0,00

100,00

Braslia

100,00

0,00

0,00

100,00

Florianpolis

65,22

34,78

0,00

100,00

Porto Alegre

86,21

13,79

0,00

100,00

Rio de Janeiro

71,43

28,57

0,90

100,00

Total

79,09

20,91

0,90

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 21 CMS Voc participou de alguma cmara tcnica ou comisso especial (%)
Sim

No

O conselho no possui este tipo

de subdiviso interna

NR

Total

Anpolis

33,33

53,33

13,33

0,00

100,00

Belo Horizonte

91,30

8,70

0,00

0,00

100,00

Braslia

66,67

16,67

16,67

0,00

100,00

Florianpolis

78,26

21,74

0,00

0,00

100,00

Porto Alegre

67,86

28,57

3,57

0,90

100,00

Rio de Janeiro

64,29

35,71

0,00

0,90

100,00

Total

69,72

26,61

3,67

1,80

100,00

222

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 22 - CMS - Na maioria das vezes, como voc fica sabendo das datas das reunies? (%)
A data fica acertada
previamente

Atravs de convites do
CMS

Atravs de
informativos

Total

Anpolis

26,67

73,33

0,00

100,00

Belo
Horizonte

30,43

65,22

4,35

100,00

Braslia

100,00

0,00

0,00

100,00

Florianpolis

78,26

21,74

0,00

100,00

Porto Alegre

86,21

10,34

3,45

100,00

Rio de
Janeiro

26,67

73,33

0,00

100,00

Total

57,66

40,54

1,80

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 23 CMS - Voc fica sabendo das pautas da reunio

com antecedncia (%)
Sim

No

NR

Total

Anpolis

100

100

Belo Horizonte

95,7

4,3

100

Braslia

83,3

16,7

100

Florianpolis

100,0

0,0

100

Porto Alegre

86,2

13,8

100

Rio de Janeiro

86,7

6,7

6,7

100

Total

92,8

6,3

0,9

100

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

223

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 24 - CMS Com quantos dias de antecedncia voc fica sabendo das pautas das reunies (%)
1 dia de
antecedncia

Aproximadamente 1
semana

Aproximadamente 2
semanas

Mais de 2
semanas

NR

Total

Anpolis

6,67

93,33

100

Belo
Horizonte

13,64

86,36

100

Braslia

60

40

100

Florianpolis

47,83

30,43

17,39

4,35

100

Porto Alegre

56

24

20

100

Rio de
Janeiro

7,14

42,86

21,43

14,29

14,29

100

Total

4,81

64,42

15,38

12,5

2,88

100

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 25 - CMS - Quem, na maioria das vezes, prope as pautas das reunies (%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

O secretrio de Sade

26,67

0,00

0,00

26,09

0,00

0,00

9,01

Os membros da mesa
diretora

66,67

39,13

0,00

17,39

37,93

33,33

35,14

A secretaria executiva

0,00

4,35

83,33

0,00

10,34

46,67

14,41

As cmaras tcnicas

0,00

26,09

0,00

0,00

0,00

0,00

5,41

A plenria de conselheiros

6,67

30,43

0,00

52,17

41,38

20,00

31,53

Outra

0,00

0,00

16,67

0,00

10,34

0,00

3,60

NR

0,00

0,00

0,00

4,35

0,00

0,00

0,90

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Braslia Florianpolis

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

224

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 26 - CMS - Voc tem acesso s informaes

necessrias para tomar as decises (%)
Sim

No

NR

Total

Anpolis

86,67

6,67

6,67

100,00

Belo Horizonte

78,26

17,39

4,35

100,00

Braslia

83,33

16,67

0,00

100,00

Florianpolis

78,26

17,39

4,35

100,00

Porto Alegre

86,21

6,90

6,90

100,00

Rio de Janeiro

66,67

33,33

0,00

100,00

Total

80,18

15,32

4,50

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 27 - CMS - As reunies do conselho so

marcadas pelo debate e/ou confrontao de idias
Sim

No

NR

Total

Anpolis

73,33

20,00

6,67

100,00

Belo Horizonte

100,00

0,00

0,00

100,00

Braslia

83,33

16,67

0,00

100,00

Florianpolis

65,22

26,09

8,70

100,00

Porto Alegre

96,55

0,00

3,45

100,00

Rio de Janeiro

60,00

33,33

6,67

100,00

Total

81,98

13,51

4,50

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 28 - CMS - Voc fez alguma proposta ao CMS para

mudar os servios de sade da regio em que voc vive (%)
Sim

No

NR

Total

Anpolis

86,67

13,33

0,00

100,00

Belo Horizonte

69,57

30,43

0,00

100,00

225

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Braslia

83,33

16,67

0,00

100,00

Florianpolis

43,48

52,17

4,35

100,00

Porto Alegre

75,86

24,14

0,00

100,00

Rio de Janeiro

86,67

13,33

0,00

100,00

Total

71,17

27,93

0,90

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 29 - CMS - Sua proposta foi aprovada no conselho (%)

Sim

No

Est sendo avaliada

NR

Total

100

100

Belo Horizonte

53,33

40

6,67

100

Braslia

66,67 16,67

0,00

16,67

100

Florianpolis

63,64 27,27

0,00

9,09

100

Porto Alegre

86,36 9,09

0,00

4,55

100

Rio de Janeiro

76,92 23,08

0,00

0,00

100

Total

76,25 18,75

1,25

3,75

100

Anpolis

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 30 - CMS - Sua proposta foi implementada pela prefeitura (%)

Sim

No

Est sendo
avaliada

Algumas foram
implementadas e
outras no

NR

Total

Anpolis

76,92 23,08

0,00

0,00

0,00

100,00

Belo
Horizonte

43,75 37,50

6,25

0,00

12,50

100,00

Braslia

0,00

83,33

0,00

0,00

16,67

100,00

Florianpolis

50,00 40,00

0,00

0,00

10,00

100,00

Porto Alegre

40,91 54,55

0,00

0,00

4,55

100,00

226

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Rio de
Janeiro

23,08 69,23

0,00

7,69

0,00

100,00

Total

42,50 48,75

1,25

1,25

6,25

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

1.3 Percepo sobre a participao do entrevistado no conselho e sobre o funcionamento do

prprio conselho

Tabela 31 - CMS - As reunies do conselho so

marcadas pelo debate e/ou confrontao de idias (%)
Sim

No

NR

Total

Anpolis

73,33

20,00

6,67

100,00

Belo Horizonte

100,00

0,00

0,00

100,00

Braslia

83,33

16,67

0,00

100,00

Florianpolis

65,22

26,09

8,70

100,00

Porto Alegre

96,55

0,00

3,45

100,00

Rio de Janeiro

60,00

33,33

6,67

100,00

Total

81,98

13,51

4,50

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 32 CMS - As discusses no conselho lhe

permitem mudar seu ponto de vista sobre
determinado assunto ou projeto em votao
Sim

No

NR

Total

Anpolis

91,67

0,00

8,33

100,00

Belo Horizonte

86,96

13,04

0,00

100,00

Braslia

100,00

0,00

0,00

100,00

Florianpolis

76,47

11,76

11,76

100,00

Porto Alegre

96,55

3,45

100,00

100,00

Rio de Janeiro

90,91

9,09

0,00

100,00

Total

89,69

7,22

3,09

100,00

227

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 33 - CMS - Ao mudar de opinio voc geralmente considera (%)

Belo
Porto
Anpolis Horizonte Braslia Florianpolis Alegre

Rio de
Janeiro

Total

As idias e opinies
apresentadas pelos outros
conselheiros

33,33

55,00

40,00

46,67

51,85

70,00

30,82

A opinio do
presidente/secretrio executivo
do conselho

8,33

0,00

0,00

6,67

0,00

0,00

1,37

A opinio do Secretrio
Municipal

0,00

5,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,68

A orientao da cmara tcnica

ou comisso de trabalho

50,00

20,00

40,00

20,00

25,93

10,00

15,75

A opinio/orientao da
entidade que voc representa

0,00

20,00

20,00

6,67

18,52

10,00

8,22

Outra.

0,00

0,00

0,00

6,67

3,70

10,00

2,05

No respondeu

8,33

0,00

0,00

13,33

0,00

0,00

2,05

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 34 - CMS - Como voc avalia a sua capacidade de influncia nas deliberaes do conselho
(%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Muito influente

26,67

26,09

33,33

4,35

20,69

40,00

22,52

Razoavelmente
influente

53,33

56,52

50,00

52,17

65,52

40,00

54,95

Pouco influente

13,33

4,35

16,67

21,74

6,90

20,00

12,61

Braslia Florianpolis

228

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

No influencia

6,67

8,70

0,00

17,39

6,90

0,00

8,11

NR

0,00

4,35

0,00

4,35

0,00

0,00

1,80

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 35 - CMS - Alguns conselheiros tm maior

capacidade de influncia nas deliberaes do
conselho?(%)
Sim

No

No respondeu

Anpolis

66,67

26,67

6,67

Belo Horizonte

78,26

17,39

4,35

Braslia

66,67

33,33

0,00

Florianpolis

95,65

0,00

4,35

Porto Alegre

86,21

13,79

0,00

Rio de Janeiro

100,00

0,00

0,00

Total

84,68

12,61

2,70

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 36 - CMS - O que mais explica o fato de algumas pessoas terem maior influncia nas deliberaes
do CMS? (%)
Belo
Porto
Anpolis Horizonte Braslia Florianpolis Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Suas caractersticas pessoais

9,09

27,78

25,00

21,74

40,74

33,33

28,57

O conhecimento tcnico que a

pessoa possui

54,55

44,44

0,00

60,87

33,33

26,67

41,84

Por causa do apoio que tm das

bases

9,09

5,56

25,00

0,00

7,41

20,00

8,16

Pela posio que ocupa no conselho

9,09

11,11

50,00

8,70

11,11

6,67

11,22

Por razes poltico-partidrias

0,00

11,11

0,00

4,35

0,00

0,00

3,06

O respeito e a credibilidade que o

conselheiro possui

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

6,67

1,02

229

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

NR

18,18

0,00

0,00

4,35

7,41

6,67

6,12

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 37 CMS - Voc considera que a participao nestas cmaras ou comisses facilita a tomada de decises (%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Braslia

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Sim, as discusses so mais

aprofundadas do que nas reunies.

90,00

60,87

66,67

77,27

96,30

63,64

77,78

Sim, as cmaras aproximam a

secretaria de sade do conselho.

10,00

17,39

16,67

4,55

0,00

9,09

8,08

Sim, as reunies das cmaras so

mais organizadas que as plenrias.

0,00

17,39

0,00

9,09

3,70

0,00

7,07

No, as cmaras so entraves para

as deliberaes.

0,00

0,00

16,67

0,00

0,00

9,09

2,02

No, as cmaras decidem mais

sobre polticas do que plenria.

0,00

4,35

0,00

0,00

0,00

0,00

1,01

No, porque as cmaras no se

encontram bem estruturadas.

0,00

0,00

0,00

4,55

0,00

0,00

1,01

No, porque no h continuidade.

As informaes da secretaria

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

9,09

1,01

No, porque as cmaras no

funcionam como deveriam.

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

9,09

1,01

NR

4,50

0,00

0,00

0,90

1,80

3,60

10,81

NS

0,00

0,00

0,00

4,55

0,00

0,00

1,01

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

230

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 38 CMS - Qual a principal dificuldade para a atuao do conselho ( %)

Anpolis

Belo
Braslia Florianpolis
Horizonte

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Baixa presena de conselheiros nas

plenrias

80,00

9,09

16,67

0,00

0,00

15,38

16,19

Baixa presena de representantes do

governo nas plenrias

0,00

36,36

0,00

4,55

51,85

38,46

26,67

Centralizao do poder na
Secretaria

0,00

4,55

50,00

59,09

25,93

7,69

23,81

Pouca rotatividade entre os

membros do conselho

0,00

9,09

0,00

4,55

0,00

15,38

4,76

Muita rotatividade entre os

membros do conselho

0,00

9,09

0,00

0,00

0,00

0,00

1,90

Precariedade das instalaes fsicas

do conselho

20,00

4,55

33,33

0,00

3,70

15,38

8,57

A mesa diretora muito

centralizadora

0,00

0,00

0,00

4,55

0,00

0,00

0,95

Outro

0,00

27,27

0,00

27,27

18,52

7,69

17,14

NR

0,00

0,90

0,00

0,90

1,80

1,80

5,41

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 39 - CMS- Como voc avalia o envolvimento e atividade de todos os membros no conselho? (%)
Belo
Porto
Anpolis Horizonte Braslia Florianpolis Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Os membros so muito ativos e

envolvidos

33,33

60,87

16,67

21,74

57,14

64,29

45,87

Os membros so ativos e envolvidos

moderadamente

33,33

39,13

50,00

56,52

35,71

21,43

39,45

Os membros so pouco ativos e

envolvidos

33,33

0,00

33,33

17,39

7,14

14,29

13,76

Os membros no so ativos e nem

envolvidos

0,00

0,00

0,00

4,35

0,00

0,00

0,92

231

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

NR
Total

0,00

0,00

0,00

0,00

0,90

0,90

1,80

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 40 - CMS- Como voc define o funcionamento do CMS (%)

Muito Bom

Bom

Regular

Ruim

Total

Anpolis

20,00

60,00

6,67

13,33

100,00

Belo Horizonte

47,83

30,43

21,74

0,00

100,00

Braslia

16,67

16,67

50,00

16,67

100,00

Florianpolis

17,39

56,52

17,39

8,70

100,00

Porto Alegre

31,03

58,62

10,34

0,00

100,00

Rio de Janeiro

33,33

26,67

33,33

6,67

100,00

Total

29,73

45,95

18,92

5,41

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 41 CMS O que poderia ser feito para melhorar o desempenho do Conselho (%)
Anpoli
s

Belo
Horizont
e

Brasli
a

Florianpoli
s

Porto
Alegr
e

Rio de
Janeir
o

Total

46,7

17,39

16,7

4,3

13,79

6,67

16,22

26,7

13,04

16,7

39,1

3,45

26,67

19,82

6,7

8,70

50

4,3

10,34

6,67

9,91

21,74

16,7

4,3

34,48

13,33

17,12

Assessoria tcnica para o conselho

Curso de capacitao para os
conselheiros

Aumentar o nmero de conselheiros

Ampliar os canais de entendimento
entre a Secretaria e o Conselho

232

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Aumentar o nmero de reunies

ordinrias

0,00

0,00

0,00

0,00

Ampliar os canais de interlocuo com

os usurios dos servios de sade

20

34,78

47,8

17,24

26,67

27,93

0,00

0,00

6,67

0,90

No respondeu

4,35

20,69

13,33

8,11

Total

100

100

100

100

100

100

100,00

Melhorar a infra-estrutura do conselho

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 42 - CMS - Interesse por poltica (%) - CMS

Muito interessado

Um pouco interessado

Nenhum interesse

NR

Total

Anpolis

60,00

26,67

6,67

6,67 100,00

Belo Horizonte

73,91

21,74

4,35

0,00 100,00

Braslia

66,67

16,67

16,67

0,00 100,00

Florianpolis

69,57

13,04

8,70

4,35 100,00

Porto Alegre

62,07

24,14

13,79

0,00 100,00

Rio de Janeiro

80,00

6,67

6,67

6,67 100,00

Total

68,47

18,92

9,01

2,70 100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

1.4 Representao

Tabela 43 - CMS - Voc se considera representativo do seu segmento (%)

233

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Sim. Pois fui

escolhido atravs de
eleio.

Sim. Trabalha na rea e

reconhecido por outras
pessoas

Sim. Pois fui

escolhido atravs de
eleio.

No
respondeu

Total

Anpolis

20,00

80,00

0,00

4,50

100,00

Belo
Horizonte

56,52

30,43

13,04

0,00

100,00

Braslia

33,33

50,00

16,67

0,00

100,00

Florianpolis

28,57

52,38

19,05

1,80

100,00

Porto Alegre

34,62

50,00

15,38

2,70

100,00

Rio de Janeiro

23,08

61,54

15,38

1,80

100,00

Total

35,35

50,51

14,14

10,81

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 44 - CMS- Previamente s reunies do CMS, voc discute os temas das pautas com o segmento
que representa? ( % )
Sim. Discute
nas reunies da
entidade que
participa

Sim. Discute nas

reunies somente
quando ponto de
interesse

Sim. Discute
informalmente
com os membros
da entidade

No discuto No
previamente respondeu Total

Anpolis

46,67

0,00

26,67

26,67

0,00

100,00

Belo
Horizonte

69,57

8,70

17,39

4,35

0,00

100,00

Braslia

60,00

0,00

20,00

20,00

0,90

100,00

Florianpolis

34,78

13,04

26,09

26,09

0,00

100,00

Porto Alegre

64,29

10,71

3,57

21,43

0,90

100,00

Rio de
Janeiro

53,33

26,67

6,67

13,33

0,00

100,00

Total

55,05

11,01

15,60

18,35

1,80

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 45 - CMS - Voc divulga as aes/decises do

234

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

conselho para o pblico externo ( %)

Sim

No

NR

Total

Anpolis

85,71

14,29

0,90

100,00

Belo Horizonte

100,00

0,00

0,00

100,00

Braslia

83,33

16,67

0,00

100,00

Florianpolis

73,91

26,09

0,00

100,00

Porto Alegre

89,29

10,71

0,90

100,00

Rio de Janeiro

100,00

0,00

0,00

100,00

Total

88,99

11,01

1,80

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 46 - CMS Principal forma de divulgao das aes do conselho? 1 opo ( %)

Anpolis

Belo
Horizonte

Braslia

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Atravs de reunies prprias para

esta divulgao

7,69

30,43

0,00

0,00

48,15

40,00

27,00

Atravs de reunies onde vrios

outros temas so tratados

38,46

26,09

80,00

17,65

11,11

13,33

23,00

Atravs de informes impressos

(artigos em jornal prprios,

0,00

8,70

0,00

17,65

7,41

6,67

8,00

Meios de comunicao mais amplos

0,00

4,35

0,00

0,00

0,00

0,00

1,00

Comunica via telefone, e-mail, fax,

etc.

0,00

8,70

20,00

23,53

3,70

13,33

10,00

Conversando com os integrantes do

segmento

38,46

21,74

0,00

41,18

18,52

13,33

24,00

NR

15,38

0,00

0,00

0,00

11,11

13,33

7,00

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

235

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 47 - CMS- Como voc avalia a representao dos interesses da sociedade no conselho ( % )
Muito
Razoavelmente
representativo representativo

Pouco
O interesse da sociedade no
representativo representativo

NR

Total

Anpolis

26,67

40,00

33,33

0,00

0,00 100,00

Belo
Horizonte

52,17

26,09

21,74

0,00

0,00 100,00

Braslia

16,67

33,33

33,33

16,67

0,00 100,00

Florianpolis

13,64

59,09

13,64

13,64

0,90 100,00

Porto Alegre

27,59

41,38

17,24

13,79

0,00 100,00

Rio de
Janeiro

6,67

53,33

33,33

6,67

0,00 100,00

Total

26,36

42,73

22,73

8,18

0,90 100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

Tabela 48 - CMS- O segmento que voc representa busca

informaes sobre sua atuao no conselho? ( % )
Sempre s vezes Raramente Nunca NR Total
Anpolis

50,00

28,57

21,43

0,00

0,90 100,00

Belo Horizonte

72,73

13,64

9,09

4,55

0,90 100,00

Braslia

50,00

16,67

33,33

0,00

0,00 100,00

Florianpolis

27,27

31,82

18,18

22,73 0,90 100,00

Porto Alegre

37,93

44,83

10,34

6,90

Rio de Janeiro

46,67

13,33

26,67

13,33 0,00 100,00

Total

46,30

27,78

16,67

9,26

0,00 100,00

2,70 100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil, Prodep, 2009.

CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL

2.1 Perfil Social, Econmico e a Associativo

236

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 1 - CMAS : Sexo ( % )

Masculino

Feminino

Total

Anpolis

8,33

91,67

100,00

Belo Horizonte

57,14

42,86

100,00

Florianpolis

33,33

66,67

100,00

Porto Alegre

30,43

69,57

100,00

Rio de Janeiro

16,67

83,33

100,00

Total

31,25

68,75

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 2- CMAS : Estado Civil ( % )

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Solteiro

Casado

Divorciado/separado

Vivo

Outro

Total

Anpolis

16,67

58,33

8,33

8,33

8,33

100,00

Belo
Horizonte

42,86

28,57

28,57

0,00

0,00

100,00

Florianpolis

44,44

55,56

0,00

0,00

0,00

100,00

Porto Alegre

21,74

60,87

8,70

4,35

4,35

100,00

Rio de
Janeiro

20,00

40,00

40,00

0,00

0,00

100,00

Total

28,57

50,79

14,29

3,17

3,17

100,00

Tabela 3 - CMAS : Filhos ( % )

Anpolis

Sim

No

Total

72,73

27,27

100,00
237

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Belo Horizonte

64,29

35,71

100,00

Florianpolis

66,67

33,33

100,00

Porto Alegre

60,87

39,13

100,00

Rio de Janeiro

60,00

40,00

100,00

Total

64,52

35,48

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 4 - CMAS : Raa ( % )

Preto

Pardo

Branco

Amarelo

Total

Anpolis

0,00

41,67

58,33

0,00

100,00

Belo Horizonte

21,43

42,86

35,71

0,00

100,00

Florianpolis

0,00

11,11

88,89

0,00

100,00

Porto Alegre

13,04

17,39

69,57

0,00

100,00

Rio de Janeiro

0,00

0,00

100,00

0,00

100,00

Total

9,38

25,00

65,63

0,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 5 CMAS-: Escolaridade ( % )

Anpolis

Belo Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

238

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Primrio completo ou
incompleto

0,00

14,29

0,00

4,35

0,00

4,84

Ginasial completo ou
incompleto

0,00

0,00

0,00

4,35

0,00

1,61

2 Grau/Colegial
completo ou
incompleto

20,00

35,71

0,00

8,70

0,00

14,52

Superior Completo ou
incompleto

80,00

50,00

100,00

82,61

100,00

79,03

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 6 - CMAS: Situao ocupacional ( % )

Anpolis

Florianpolis

Porto Alegre

Rio de Janeiro

Total

Inativo

8,33

22,22

13,04

0,00

17,19

Empregado c/ carteira

0,00

22,22

30,43

16,67

18,75

Empregado c/ Contrato de
Trabalho

0,00

0,00

4,35

16,67

4,69

Funcionrio pblico

75,00

55,56

39,13

66,67

48,44

Autnio

0,00

0,00

13,04

0,00

7,81

Outro

8,33

0,00

0,00

0,00

1,56

NR

8,33

0,00

0,00

0,00

1,56

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 7 CMAS : Renda mensal familiar ( % )

Beneficios menor
que um salrio
mnimo

Anpolis

Belo Horizonte

Braslia

Florianpolis

Porto
Alegre

0,00

0,00

0,00

0,00

3,57

Rio de
Janeiro

Total

0,00

0,90

239

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

De 01 a 02 salrio
mnimos

14,29

19,05

0,00

0,00

7,14

23,08

9,91

De 2 a 5 salrios
mnimos

42,86

38,10

0,00

17,39

39,29

23,08

28,83

De 5 a 10 salrios
mnimos

7,14

28,57

33,33

17,39

28,57

23,08

21,62

De 10 a 15 salrios
mnimos

7,14

9,52

0,00

34,78

7,14

0,00

11,71

De 15 a 20 salrios
mnimos

28,57

0,00

33,33

8,70

14,29

15,38

12,61

Acima de 20
salrios mnimos

0,00

0,00

33,33

21,74

0,00

15,38

8,11

NS

0,00

4,76

0,00

0,00

0,00

0,00

0,90

NR

7,14

9,52

0,00

0,00

3,57

15,38

5,41

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 8 : CMAS: Renda mensal pessoal ( % )

Anpolis

Belo Horizonte

Florianpolis

Porto Alegre

Rio de Janeiro

Total

De 1 a 2
salrios
mnimos

8,33

21,43

11,11

21,74

0,00

15,63

De 2 a 5
salrios
mnimos

33,33

28,57

44,44

26,09

16,67

29,69

De 5 a 10
salrios
mnimos

25,00

28,57

22,22

34,78

33,33

29,69

De 10 a 15
salrios
mnimos

16,67

7,14

11,11

4,35

16,67

9,38

Acima de
20 salrios
mnimos

0,00

0,00

11,11

0,00

16,67

3,13

NR

16,67

14,29

0,00

13,04

16,67

12,50

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

240

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 9 - CMAS : Antes de sua participao neste Conselho, voc participou de algum outro
conselho ? ( % )
No

Sim

Total

Anpolis

66,67

33,33

100,00

Belo Horizonte

28,57

71,43

100,00

Florianpolis

44,44

55,56

100,00

Porto Alegre

52,17

47,83

100,00

Rio de Janeiro

16,67

83,33

100,00

Total

45,31

54,69

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

241

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 10- CMAS - Voc participa,atualmente,de alguma das atividades listadas abaixo?( % )
Anpolis

Belo
Horizonte

Oramento
Participativo

16,67

28,57

33,33

52,17

21,00

32,81

Associao
Comunitria

25,00

28,57

22,22

43,48

16,67

31,25

Associaes
Religiosas

41,67

42,86

11,11

21,74

16,67

28,13

Associaes
Temticas

25,00

35,71

33,33

52,17

33,33

39,06

Partido
Poltico

8,33

14,29

11,11

26,09

0,00

15,63

Sindicato

25,00

7,14

0,00

13,00

0,00

10,94

Outras

8,33

28,57

33,33

13,04

16,67

18,75

Florianpolis Porto Alegre Rio de Janeiro

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 11-CMAS : Essa participao foi em decorrncia do seu envolvimento no Conselho: ( % )

Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Sim, comecei a
participar desta
atividade depois
do CMAS

0,00

7,69

28,57

9,09

0,00

8,47

No, antes de

72,73

84,62

71,43

81,82

33,33

74,58
242

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

participar do
CMAS j
participava da
atividade
NR

27,27

7,69

0,00

9,09

66,67

16,95

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 12 CMAS: Voc participa, atualmente, de algum dos movimentos sociais listados abaixo?
(%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro Total

Movimento Negro

8,33

7,14

0,00

17,39

0,00

9,38

Movimento de Mulheres

0,00

14,29

0,00

26,09

0,00

12,50

Movimento da terceira idade

8,33

35,71

0,00

17,39

0,00

15,63

Mov. Portadores de HIV

0,00

0,00

0,00

8,70

0,00

3,13

Mov. Portadores de
necessidades especiais

16,67

28,57

22,22

8,70

16,67

17,19

Mov. Dos Sem Terra/Sem

Teto

0,00

7,14

0,00

8,70

0,00

4,69

Outro movimento social

16,67

28,57

22,22

22,73

0,00

20,63

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

2.2 Participao/ atuao no conselho

Tabela CMAS - 13 : Segmento que representa( % )

243

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Trabalhadores

Prestadores

Usurios

Governo

NR

Total

Anpolis

0,00

33,33

0,00

58,33

8,33

100,00

Belo
Horizonte

21,43

7,14

42,86

21,43

7,14

100,00

Florianpolis

22,22

11,11

22,22

44,44

0,00

100,00

Porto Alegre

8,70

30,43

13,04

39,13

8,70

100,00

Rio de Janeiro

0,00

0,00

33,33

66,67

0,00

100,00

Total

10,94

20,31

20,31

42,19

6,25

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 14 CMAS : Como se tornou conselheiro ( % )

Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Indicado pela secretaria de

assistncia social ou rgo
responsvel pela poltica de
assistncia

33,3

14,3

44,4

26,1

50,0

29,7

Indicado por alguma

associao

8,3

28,6

11,1

4,3

0,0

10,9

Eleito em frum ou
conferncia

33,3

35,7

44,4

17,4

33,3

29,7

Eleito em processo interno da

associao/entidade

0,0

7,1

0,0

4,3

0,0

3,1

Outra forma

25,0

14,3

0,0

47,8

16,7

26,6

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 15- CMAS: Quanto ao processo eleitoral para conselheiro em frum/ conferncia, quem
tem direito de concorrer? ( % )
Anpolis

Belo

Florianpolis

Porto

Rio de

Total

244

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Horizonte

Alegre

Janeiro

Apenas membros de entidades

22,22

42,86

80,00

13,33

50,00

31,58

Qualquer pessoa da
sociedade/comunidade

11,11

42,86

0,00

40,00

0,00

26,32

Apenas o dirigentes/presidentes de
entidades

33,33

0,00

0,00

0,00

0,00

7,89

Outro

0,00

0,00

0,00

13,33

50,00

7,89

No respondeu

33,33

14,29

20,00

33,33

0,00

26,32

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 16- CMAS : Quanto ao processo eleitoral interno da sua associao/entidade, quem tem o
direito de concorrer? ( % )
Anpolis

Belo
Horizonte

Porto
Florianpolis Alegre

Total

Qualquer membro da
associao/entidade

14,29

12,50

60,00

37,50

30,56

Qualquer pessoa da
sociedade/comunidade

0,00

12,50

20,00

12,50

11,11

Apenas os dirigentes/presidentes de
entidades

28,57

12,50

0,00

0,00

8,33

Alguns membros indicados pela diretoria

da entidade

0,00

0,00

20,00

12,50

8,33

Outro

0,00

12,50

0,00

12,50

8,33

No respondeu

57,14

50,00

0,00

25,00

33,33

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

245

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 17 CMAS : No que diz respeito a sua associao/ entidade, possvel dizer que: ( % )
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto Alegre Rio de Janeiro Total

A partir de eleio dos

conselheiros

25,00

23,08

22,22

26,09

0,00

22,22

A partir do Regimento
Interno

16,67

15,38

66,67

13,04

16,67

22,22

A partir de eleio em
conferncia

25,00

30,77

0,00

0,00

16,67

12,70

Indicao

8,33

7,69

0,00

34,78

16,67

17,46

Outra

0,00

7,69

11,11

17,39

16,67

11,11

No respondeu

25,00

15,38

0,00

8,70

33,33

14,29

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 18- CMAS : Qual cargo que voc ocupa na entidade que voc representa? (%)
Anpolis

Belo
Florianpoli
Rio de
Horizonte s
Porto Alegre Janeiro Total

Presidente/Coordenador/Diretor/Respons
vel

16,67

21,43

55,56

13,04

33,33

23,44

Vice-presidente

8,33

0,00

0,00

4,35

0,00

3,13

Tesoureiro

0,00

0,00

0,00

4,35

0,00

1,56

Secretrio

8,33

0,00

11,11

0,00

16,67

4,69

Conselheiro

33,33

35,71

0,00

4,35

0,00

15,63

Articulador/Base/Membro

0,00

14,29

0,00

30,43

0,00

14,06

246

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Funcionrio da secretaria municipal de

Assistncia Social

0,00

21,43

33,33

4,35

0,00

10,94

Funcionrio de outro setor da prefeitura

25,00

0,00

0,00

34,78

33,33

20,31

No respondeu

8,33

7,14

0,00

4,35

16,67

6,25

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,0
0

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 19- CMAS : Voc j participou ( ou participa ) de algum curso para capacitao de
conselheiros?( % )
No

Sim

Total

Anpolis

41,67

58,33

100,00

Belo Horizonte

14,29

85,71

100,00

Florianpolis

0,00

100,00

100,00

Porto Alegre

30,43

69,57

100,00

Rio de Janeiro

50,00

50,00

100,00

Total

26,56

73,44

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 20 CMAS : Voc participou de alguma cmara tcnica ou comisso especial? ( % )

247

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

No

Sim

No respondeu

Total

Anpolis

66,67

33,33

0,00

100,00

Belo Horizonte

7,14

92,86

0,00

100,00

Florianpolis

11,11

88,89

0,00

100,00

Porto Alegre

30,43

65,22

4,35

100,00

Rio de Janeiro

16,67

83,33

0,00

100,00

Total

28,13

70,31

1,56

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

2.4 Percepo sobre participao e funcionamento do Conselho

Tabela 21 - CMAS : Voc considera que a participao nas cmaras tcnicas ou comisses
facilita a tomada de deicses? ( %)
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Sim, as discusses so
mais aprofundadas do que
nas reunies

45,45

84,62

100,00

78,26

100,00

79,03

Sim, as cmaras
aproximam a secretaria
responsvel pela poltica
do conselho

18,18

0,00

0,00

4,35

0,00

4,84

Sim, as reunies das

cmaras so mais
organizadas que as
plenrias

9,09

7,69

0,00

0,00

0,00

3,23

No, as cmaras so
entraves para as
deliberaes

0,00

7,69

0,00

4,35

0,00

3,23

0,00

0,00

0,00

4,35

0,00

1,61

No, as cmaras decidem

mais sobre polticas do

248

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

que plenria
No respondeu

27,27

0,00

0,00

8,70

0,00

8,06

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 22- CMAS : Qual a principal dificuldade para a atuao do Conselho? ( % )

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Baixa presena de conselheiros nas

plenrias

8,33

8,33

22,22

8,70

33,33

12,90

Baixa presena de representantes do

governo nas plenrias

0,00

8,33

0,00

30,43

0,00

12,90

Centralizao do poder na Secretaria

8,33

0,00

11,11

0,00

0,00

3,23

Pouca rotatividade entre os membros

do conselho

0,00

8,33

11,11

4,35

0,00

4,84

Muita rotatividade entre os membros

do conselho

0,00

8,33

22,22

8,70

0,00

8,06

Precariedade das instalaes fsicas

do conselho

25,00

0,00

0,00

0,00

0,00

4,84

A mesa diretora muito

centralizadora

0,00

8,33

0,00

0,00

0,00

1,61

Outro motivo, especificar

16,67

50,00

33,33

17,39

16,67

25,81

No respondeu

41,67

8,33

0,00

30,43

50,00

25,81
249

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 23- CMAS : Como voc define o funcionamento do Conselho? ( % )

Muito Bom

Bom

Regular

No respondeu

Total

Anpolis

8,33

91,67

0,00

0,00

100,00

Belo
Horizonte

14,29

71,43

14,29

0,00

100,00

Florianpolis

33,33

66,67

0,00

0,00

100,00

Porto Alegre

34,78

56,52

4,35

4,35

100,00

Rio de Janeiro

33,33

50,00

0,00

16,67

100,00

Total

25,00

67,19

4,69

3,13

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009.

Tabela 24- CMAS : O que poderia ser feito para melhorar o desempenho do conselho ? ( % )
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Assessoria tcnica para o conselho

16,67

7,14

22,22

8,70

0,00

10,94

Curso de capacitao para os

conselheiros

50,00

35,71

33,33

39,13

33,33

39,06

Aumentar o nmero de conselheiros

0,00

0,00

11,11

0,00

0,00

1,56

Ampliar os canais de entendimento

entre Secretaria/Conselho

8,33

7,14

0,00

17,39

16,67

10,94

Ampliar os canais de interlocuo

com os usurios

8,33

28,57

33,33

30,43

16,67

25,00

No respondeu

16,67

21,43

0,00

4,35

33,33

12,50

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 25- CMAS : Na maioria das vezes, como voc fica sabendo das datas das reunies? ( % )
Anpolis

Belo Horizonte

Porto
Florianpolis Alegre

Rio de
Janeiro

Total

A data fica acertada

previamente

58,33

38,46

77,78

63,64

66,67

59,68

Atravs de convites do CMAS

16,67

38,46

22,22

31,82

16,67

27,42

Atravs de informativos

8,33

0,00

0,00

0,00

0,00

1,61

250

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Outro, a data fica acertada

previamente e atravs de
convite do conselho

0,00

0,00

0,00

4,55

0,00

1,61

No respondeu

16,67

23,08

0,00

0,00

16,67

9,68

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 26- CMAS : Voc fica sabendo das pautas da reunio com antecedncia? ( % )
No

Sim

Total

Anpolis

66,67

33,33

100,00

Belo Horizonte

7,69

92,31

100,00

Florianpolis

0,00

100,00

100,00

Porto Alegre

13,04

86,96

100,00

Rio de Janeiro

16,67

83,33

100,00

Total

20,63

79,37

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 27 -CMAS - Com quantos dias de antecedncia voc fica sabendo das pautas das
reunies? ( %
No

Sim

Total

Anpolis

66,67

33,33

100,00

Belo Horizonte

7,69

92,31

100,00

Florianpolis

0,00

100,00

100,00

Porto Alegre

13,04

86,96

100,00

Rio de Janeiro

16,67

83,33

100,00

Total

20,63

79,37

100,00
251

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 28- CMAS : Quem, na maioria das vezes, prope (m) as pautas das reunies? ( % )
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

O secretrio de Assistncia
Social ou outro secretria
responsvel pela poltica
de assistncia

8,33

0,00

0,00

0,00

0,00

1,61

Os membros da mesa
direotra

41,67

58,33

55,56

52,17

66,67

53,23

A secretaria executiva

33,33

0,00

0,00

30,43

0,00

17,74

As cmaras tcnicas

0,00

8,33

11,11

4,35

0,00

4,84

A plenria de conselheiros

16,67

25,00

11,11

4,35

0,00

11,29

Outra

0,00

0,00

22,22

0,00

0,00

3,23

No respondeu

0,00

8,33

0,00

8,70

33,33

8,06

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 29-CMAS: Voc tem acesso s informaes necessrias para tomar decises ? ( % )

No

Sim

NSA

NR

Total

Anpolis

8,33

83,33

0,00

8,33

100,00

Belo Horizonte

0,00

92,86

7,14

0,00

100,00

Florianpolis

0,00

100,00

0,00

0,00

100,00

Porto Alegre

4,35

95,65

0,00

0,00

100,00

Rio de Janeiro

16,67

83,33

0,00

0,00

100,00

Total
4,69
92,19
1,56
1,56
100,00
Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

252

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 30-CMAS : Como voc obtm essas informaes? Primeira opo (%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Durante as reunies do CMAS

36,36

30,77

33,33

59,09

40,00

43,33

Atravs da distribuio de
documentos

0,00

15,38

0,00

4,55

0,00

5,00

Atravs de informes das cmaras

tcnicas

0,00

30,77

33,33

18,18

20,00

20,00

Atravs de informes da
Secretaria Municipal de
Assistncia Social

0,00

7,69

11,11

4,55

0,00

5,00

Atravs de conversas com outros

conselheios

0,00

7,69

11,11

4,55

0,00

5,00

Atravs de conversas com

membros da entidade/instituio

0,00

0,00

11,11

0,00

20,00

3,33

No respondeu

63,64

7,69

0,00

9,09

20,00

18,33

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 31-CMAS : Como voc obtm essas informaes? Segunda opo (%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Durante as reunies do CMAS

0,00

15,38

0,00

0,00

0,00

3,28

Atravs da distribuio de
documentos

25,00

38,46

33,33

50,00

20,00

37,70

253

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Atravs de informes das cmaras

tcnicas

0,00

7,69

22,22

18,18

40,00

14,75

Atravs de informes da Secretaria

Municipal de Assistncia Social

0,00

0,00

11,11

9,09

20,00

6,56

Atravs de conversas com outros

conselheios

0,00

15,38

33,33

9,09

0,00

11,48

Atravs de conversas com

membros da entidade/instituio

0,00

15,38

0,00

4,55

0,00

4,92

No respondeu

75,00

7,69

0,00

9,09

20,00

21,31

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabelas 32- CMAS : Como voc obtm essas informaes? Terceira opo (%)
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

Durante as reunies do CMAS

0,00

8,33

22,22

18,18

20,00

13,33

Atravs da distribuio de
documentos

0,00

0,00

0,00

4,55

20,00

3,33

Atravs de informes das

cmaras tcnicas

0,00

8,33

11,11

9,09

0,00

6,67

Atravs de informes da
Secretaria Municipal de
Assistncia Social

0,00

33,33

11,11

36,36

20,00

23,33

Atravs de conversas com

outros conselheios

16,67

16,67

33,33

4,55

20,00

15,00

Atravs de conversas com

membros da entidade/instituio

0,00

8,33

22,22

9,09

0,00

8,33

No respondeu

83,33

25,00

0,00

18,18

20,00

30,00

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

254

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Tabela 33- CMAS : Nas reunies plenrias do conselho, voc toma sua deciso (ou vota ) de
acordo com : ( % )
Anpolis

Belo
Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

A sua opinio e conhecimento

pessoal sobre o assunto

75,00

42,86

22,22

34,78

16,67

40,63

A orientao do rgo ou entidade

que representa

0,00

14,29

0,00

21,74

33,33

14,06

A orientao do seu segmento ou

categoria

0,00

0,00

22,22

13,04

16,67

9,38

A orientao da cmara tcnica ou

do grupo de trabalho

8,33

14,29

44,44

13,04

33,33

18,75

Outra

0,00

7,14

11,11

13,04

0,00

7,81

No respondeu

16,67

21,43

0,00

4,35

0,00

9,38

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 34-CMAS : As reunies do conselho so marcadas pelo debate e/ou confrontao de

idias ? ( % )
No

Sim

No respondeu

Total
255

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Anpolis

25,00

58,33

16,67

100,00

Belo Horizonte

7,14

92,86

0,00

100,00

Florianpolis

0,00

100,00

0,00

100,00

Porto Alegre

0,00

100,00

0,00

100,00

Rio de Janeiro

16,67

66,67

16,67

100,00

Total

7,81

87,50

4,69

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 35- CMAS : As discusses no conselho lhe permitem mudar seu ponto de vista sobre
determinado assunto ou projeto em votao? ( % )
No

Sim

No respondeu

Total

Anpolis

10,00

70,00

20,00

100,00

Belo Horizonte

0,00

84,62

15,38

100,00

Florianpolis

11,11

88,89

0,00

100,00

Porto Alegre

4,35

95,65

0,00

100,00

Rio de Janeiro

0,00

66,67

33,33

100,00

Total

4,92

85,25

9,84

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

Tabela 36- CMAS : Ao mudar de opinio voc geralmente considera: ( % )

Belo
Anpolis Horizonte

Florianpolis

Porto
Alegre

Rio de
Janeiro

Total

As idias e opinies
apresentadas pelos outros
conselheiros

60,00

46,15

25,00

27,27

33,33

37,29

A opinio do
presidente/secretrio
executivo do conselho

10,00

0,00

0,00

0,00

0,00

1,69
256

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

A orientao da cmara
tcnica ou comisso de
trabalho

10,00

7,69

50,00

40,91

16,67

27,12

A opinio/orientao da
entidade que voc representa

0,00

23,08

0,00

4,55

16,67

8,47

Outra. Qual

0,00

7,69

25,00

18,18

0,00

11,86

NR

20,00

15,38

0,00

9,09

33,33

13,56

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil , Prodep, 2009

257

Apndice metodolgico do artigo de Roberto Pires e Alexander Cambraia

Lista de Municpios da Amostra

UF

RS

Municpio

ndice municipal

Renda

de

per

ndic

capita

o da participao

municipa

Gini

(IMIP)

Institucionaliza

Populao

de

IDHM

Porto Alegre

0,94

1360590

709,88

0,61

0,865

Belo Horizonte

0,94

2238526

557,44

0,62

0,839

PE

Recife

0,86

1422905

392,46

0,68

0,797

Vitria

da

BA

Conquista

0,84

262494

204,9

0,63

0,708

SC

Chapec

0,81

146967

341,64

0,57

0,848

SC

Blumenau

0,77

261808

462,28

0,51

0,855

Juiz de Fora

0,77

456796

419,4

0,58

0,828

RS

So Leopoldo

0,75

193547

370,06

0,55

0,805

PE

Camaragibe

0,71

128702

173,44

0,58

0,747

Poos de Caldas

0,70

135627

435,56

0,56

0,841

PA

Belm

0,68

1280614

313,93

0,65

0,806

CE

Sobral

0,67

155276

151,57

0,63

0,699

SP

Campinas

0,66

969396

614,86

0,58

0,852

BA

Salvador

0,66

2443107

341,32

0,66

0,805

GO

Goinia

0,65

1093007

508,3

0,61

0,832

RJ

Petrpolis

0,65

286537

399,93

0,58

0,804

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

RJ

Volta Redonda

0,65

242063

348,17

0,53

0,815

PE

Olinda

0,61

367902

257,41

0,61

0,792

SP

So Paulo

0,61

10434252

610,04

0,62

0,841

BA

Itabuna

0,61

196675

468,26

--

--

BA

Alagoinhas

0,60

130095

430,87

--

0,630

GO

Anpolis

0,60

288085

293,89

0,57

0,788

PE

Petrolina

0,59

218538

201,23

0,64

0,747

Uberlndia

0,52

501214

389,32

0,56

0,830

Montes Claros

0,48

306947

245,43

0,62

0,783

SP

Cubato

0,47

108309

267,53

0,49

0,772

CE

Fortaleza

0,44

2141402

306,7

0,66

0,786

M
G
M

guas Lindas de
GO

Gois

0,44

105746

150,35

0,46

0,717

BA

Ilhus

0,43

222127

421,54

--

--

BA

Jequi

0,43

146202

--

--

--

RJ

Rio de Janeiro

0,41

5857904

596,65

0,62

0,842

SP

Sorocaba

0,41

493468

448,22

0,55

0,828

BA

Teixeira de Freitas

0,40

107486

198,56

0,63

0,698

PE

Caruaru

0,40

253634

209,76

0,58

0,713

GO

Luzinia

0,39

141082

209,95

0,57

0,756

RS

Novo Hamburgo

0,39

236193

390,95

0,55

0,809

Aparecida

de

GO

Goinia

0,38

336392

201,68

0,47

0,764

CE

Juazeiro do Norte

0,38

212133

147,11

0,61

0,697

CE

Crato

0,38

104646

168,05

0,66

0,716

SC

Lages

0,35

157682

335,45

0,61

0,813

PE

Garanhuns

0,28

117749

167,83

0,62

0,693
259

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

BA

Juazeiro

0,24

174567

175,15

0,63

0,683

CE

Caucaia

0,21

250479

129,23

0,56

0,721

CE

Maracana

0,07

179732

129,76

0,51

0,736

Construo do ndice sinttico:

Abaixo segue uma descrio sumria dos subndices, dos indicadores e variveis que
compem esses subndices, e do procedimento para agregao dos subndices em um ndice
sinttico. Para maiores detalhes sobre as variveis que compem os subndices e sua forma de
clculo, ou informaes sobre a base de dados, favor entrar em contato com os autores.

a) Frmulas e explicaes para cada componente do ndice

a.1) Subndice densidade: mensura a quantidade de instituies participavas existentes no

municpio (nmeros de conselhos gestores de polticas pblicas, oramento participativo e
outras formas de participao na gesto) e sua evoluo nos ltimos 12 anos, capturando
mudanas ocorridas nas ltimas trs gestes municipais (respectivamente 1997-2000, 20012004, 2005-2008).

IPDENS = (CONSMED x1) + (OP x media CONSMED) + (OUTRA x media CONSMED/3)

O subndice densidade composto pelo nmero mdio de conselhos nas trs gestes
municipais (o que mitiga potenciais picos observados em gestes especficas e provm maior
relevncia a construo gradual e histrica das instituies nos municpios), somado com a
existncia ou no de oramento participativo no municpio (multiplicado pela mdia para
amostra do nmero mdio de conselhos por municpio, pois como identificado em estudos
anteriores, o impacto da existncia de OP nos municpio tende a ser significativamente maior
do que a existncia de mais um ou menos um conselho), somado com a existncia ou no de
260

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

outras instituies participativas (multiplicado por um - tero da mdia para amostra do

nmero mdio de conselhos por municpio, dada a relevncia relativamente menor dessas
instituies no conjunto dos canais de participao do municpio).

a.2) Subndice diversidade: mensura a variedade de reas de poltica pblica e nmero de

mtodos de participao acumulados nas ltimas trs gestes municipais (1997-2000, 20012004, 2005-2008).

IPDIVER = OP + OUTRA + CONSVARD [escala: 0 a 3]

O subndice diversidade composto pela existncia ou no de oramento participativo no

municpio, somando pela existncia ou no de outras instituies participativas, e somado,
finalmente, por uma medida da variedade de conselhos gestores de polticas pblicas
existentes no municpio, que diferencia municpios com o conjunto mnimo de conselhos
requeridos por lei e vinculados com transferncias de recursos dos municpios que possuem
um conjunto mais amplo de conselhos cobrindo diversas outras reas em que no
necessariamente haja obrigao legal ou vinculao de recursos.

a.3) Subndice durabilidade: mensura longevidade das diversas instituies participativas

existentes no municpio, a partir do ano de criao de cada instituio (e, se for a caso, o ano
de sua extino) contada em termos do nmero de gestes consecutivas.

IPDURA = OPDURA + OUTRADURA + CONSDIFINT [escala: 0 a 9]

O subndice durabilidade composto pela medida de durabilidade (nmero de gestes) do

oramento participativo, somado pelo nmero de gestes consecutivas de durao de outras
261

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

instituies participativas, somado pela medida da durabilidade do conjunto dos conselhos

que baseia-se na diferena entre o nmero de conselhos existentes na gesto 1997-2000 e o
nmero de conselhos existente na gesto 2005-2008 (ou para alguns casos 2001-2004), sendo
que quo maior o produto da diferena menor a durabilidade mdia dos conselhos em um
municpio e vice-versa.

a.4) Subndice deliberao: mensura o potencial para efetiva deliberao entre os

participantes dos conselhos municipais de sade, educao e assistncia social, com base nas
normas que regem o funcionamento desses espaos, as dinmicas de interao entre os
participantes e os processos de tomada de deciso.

IPDELI = PROPPAUTA + FREQREUNORD + PRES + ELEIC

Foram escolhidas quatro variveis de relevncia para uma perspectiva de efetividade

deliberativa dos Conselhos, que so atores que podem propor pauta, freqncia das reunies
ordinrias, quem pode se candidatar presidncia e, por ltimo, forma de realizao das
eleies. Foi realizado, assim, um processo de ponderao das categorias possveis de cada
varivel, atribuindo-se nota especfica a cada uma delas. Para a varivel proposio de pauta,
por exemplo, recebeu nota mais alta aquele Conselho (e, por conseguinte, aquele municpio)
cujo RI permite que qualquer membro se candidate; por outro lado, nota mais baixa foi
atribuda quele cuja presidncia est restrita a um membro do governo, sem possibilidade de
eleio aberta. Ao final do processo de atribuio de notas para estas categorias, cada
municpio contava, assim, com uma nota nica para cada varivel. O processo seguinte
consistiu no somatrio das notas das variveis e na considerao da mdia do nmero final,
classificando, nessa linha, os municpios com o ndice.

b) procedimento de agregao dos subndices no ndice sinttico

262

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

O procedimento de agregao utilizada na construo do IMIP o mesmo recorrentemente

empregado em ndices da mesma natureza como o IDH (ndice de Desenvolvimento
Humano). Instrues e notas tcnicas fornecidas pelo PNUD para a construo do IDH foram
analisadas no sentido da apropriao da metodologia e da adaptao das ferramentas
utilizadas para o caso do IMIP. A construo do IMIP tambm orienta-se por alguns conceitos
e tcnicas envolvidos na anlise de componente principal (PCA) uma metodologia que
propicia a sumarizao de uma variedade grande de informaes em ndices que explicam
grande parte da variao correlacionada dos dados entre os municpios.

Em funo das limitaes da amostra1, dos dados disponveis e da simplicidade de clculo e

composio de cada dimenso do ndice, utilizou-se, neste trabalho apenas o primeiro
componente principal, isto , aquele que tem a maior participao na explicao das
variaes. O componente principal constitui uma combinao linear dos diversos indicadores
que se consideram para fins de classificao dos municpios. O coeficiente de cada indicador
reflete a importncia deste na composio do componente, ou seja, a sensibilidade do ndice
sinttico construdo a variaes no valor do indicador entre os municpios.

Aps a construo de cada um dos quatro subndices em escala ordinal, a partir das variveis
e indicadores listados acima e das frmulas para sua composio, foram realizadas anlises
estatsticas (distribuio, estatsticas descritivas, etc.) para que, juntamente com os conceitos e
anlises da literatura sobre o tema, fosse possvel a determinao de goalsposts, isto , valores
de referncia mnimos e mximos para cada subndice. De forma geral, a determinao desses
valores de referncia obedeceu a distribuio dos dados na amostra assim como a definio
conceitual de cada subndice, de forma que a pontuao dos municpios em cada subndice
retratasse a sua situao em termos do desenvolvimento pleno, parcial, ou incipiente no que
tange a dimenso em pauta (densidade, diversidade, durabilidade e deliberao).

Aps a determinao dos valores de referncia, aplicou-se a transformao abaixo para cada
subndice visando a normalizao dos valores, a clareza expositiva do indicador e a
1

Como uma regra geral, recomenda-se pelo menos 300 pontos para uma anlise deste tipo e que seja dado
algum tipo de tratamento aos valores extremos.

263

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

manuteno destes em uma escala de 0 a 1. A utilidade desse mtodo consiste em fornecer

condies de comparao entre os municpios no sentido de qual o mais ou menos
desenvolvido no respectivo aspecto, permanecendo a transitividade um municpio A, mais
desenvolvido que um outro B e este, por sua vez, mais desenvolvido que um terceiro C
implica um desenvolvimento maior em A do que em C , o que confere ao ndice a
possibilidade de separao dos municpios em faixas de classificao.

Subndice = (valor observado valor mnimo) / (valor mximo valor mnimo)

ou:
SiX = (

X i X Max
) = 0...1
X Min X Max

A partir da normalizao dos scores por meio da transformao acima, o ndice sintticos foi
calculado com base na mdia dos quatro indicadores (somatrio dos valores dos quatro
indicador por municpio, dividido por quatro)

IMIP = IPDENS (densidade) + IPDIVER (diversidade) + IPDURA (durabilidade) +

IPDELI (deliberao)

Os valores de referncia para cada subndice, frmulas e demais informaes podem ser
fornecidos pelos autores mediante solicitao.

264

Apndice Metodolgico do Relatrio: as trs tcnicas de pesquisa1

Introduo
O Brasil tem se mostrado como um campo frtil para a experimentao institucional desde o
processo de redemocratizao ocorrido a partir da dcada de 1980. Muito contribuiu para isto
a mobilizao social em torno de demandas por direitos de cidadania, que levou diferentes
grupos a
apresentarem publicamente seus anseios por reconhecimento pelo Estado, de direitos civis ou
sociais, como o Movimento Negro e o Movimento de Sade, e pelo pleno gozo dos direitos
polticos, cerceados pela ditadura militar que se instalara desde o incio da dcada de 1960.
Por outro lado, atores do sistema poltico tambm se mobilizaram no intuito de alterar o
padro centralizado de organizao e gesto estatais que vigorava ento, prprio do governo
autoritrio, tendo como um dos objetivos a descentralizao do poder e o consequente
fortalecimento poltico e econmico dos nveis estadual e municipal de governo.
Num primeiro momento, essa intensa mobilizao teve o objetivo de demonstrar a
insatisfao com o regime ditatorial. Na medida em que o prprio regime entrou em crise e as
foras polticas articularam o processo de retorno ao regime democrtico, a mobilizao
mudou seu foco. A instalao da Assemblia Constituinte, que teria o importante papel de
reescrever as normas que balizariam a convivncia social e poltica sob um novo momento
democrtico, fez com que as foras sociais e polticas se articulassem no sentido de buscar
assegurar na nova Carta constitucional o que at ento era reivindicado na esfera pblica.
A Constituio Federal, promulgada em 1988, incorporou alguns importantes anseios da
sociedade brasileira: instituiu novos direitos e reforou antigos, como o direito assistncia
social e educao; reforou o papel do Estado na efetivao dos direitos sociais; assegurou a
autonomia dos nveis de governo subnacionais e instituiu meios, ainda que hoje considerados
1

Este Apndice metodolgico foi publicado em forma de artigo A produo de conhecimento sobre os
conselhos de polticas: alguns desafios metodolgicos, por Debora Rezende de Almeida e Eleonora Cunha no
Livro de Estudos do Programa de Formao de Conselheiros Nacionais (UFMG e Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica)

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

frgeis, de assegur-la; criou novas instituies, como o Ministrio Pblico; estabeleceu os

fundamentos que possibilitariam a criao de novas instituies, quando assegurou a
participao social nas decises sobre polticas pblicas, dentre outras importantes inovaes.
Leis complementares, que vieram dar corpo ao texto constitucional, estabeleceram novos
desenhos para diversas polticas pblicas que passaram a incorporar a participao de
representantes da sociedade civil nas suas decises, com a criao de conselhos setoriais, por
exemplo, ou dando sustentao a processos de participao popular em decises sobre a
organizao da cidade, como os oramentos participativos. importante lembrar que, at
ento, essas decises cabiam exclusivamente ao poder pblico, nas suas instncias executiva e
legislativa, que passaram a ter que compartilh-las com representantes da sociedade
organizada. Desde ento, houve um intenso processo de reorganizao institucional,nos trs
nveis de governo, de modo a implantar ou a adequar as instituies s exigncias legais.
No entanto, bom lembrar, estas mudanas no ocorreram num vazio institucional ou
poltico. Os contextos em que foram implantadas variaram intensamente, o que indica
diferenas na recepo s mudanas e no prprio processo de sua implantao. Toda esta
efervescncia tem tambm mobilizado os estudiosos de diferentes reas do conhecimento, que
buscam conhecer melhor o funcionamento dessas novas instituies e seus efeitos, no s no
regime democrtico, mas tambm na vida social e poltica. As formas de aproximao tm
variado, desde os estudos de caso iniciais (CARVALHO, 1995; 1998; SOUZA, 1999;
RAICHELIS, 1998; FUKS, 2002; BRAVO, 2001; dentre outros), que buscavam conhecer
mais profundamente o funcionamento dessas instituies, at os mais recentes estudos
comparados (TATAGIBA, 2002; ALMEIDA, 2006; 2008; AVRITZER, 2007; FARIA, 2007;
CUNHA, 2007) que buscam certas regularidades ou padres que possam ser generalizados e
expliquem as variaes nos resultados encontrados.
Neste texto, apresentamos o modo como temos procurado conhecer melhor os conselhos de
polticas pblicas21, instituies participativas com funes deliberativas que esto presentes
em todos os municpios brasileiros e que mobilizam um impressionante contingente de
2

Desde que o Projeto Democracia Participativa / UFMG, coordenado pelo Professor Leonardo Avritzer, iniciou
seus estudos sobre conselhos, vrios pesquisadores tm contribudo com o refinamento terico-metodolgico
para a anlise dos conselhos que apresentamos neste artigo, dentre eles a professora Cludia Feres Faria, os
estudantes de ps-graduao urea Mota, Laura Jardim, Uriella Coelho, Roberto Pires, Carolina Toms, Clarice
Barreto, Tatiana Ramalho e todos os estudantes de graduao que vm trabalhando na codificao dos dados.

266

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

pessoas para o processo de deciso acerca de polticas to diversas quanto a sade, a

assistncia social, o meio ambiente, o desenvolvimento local e a segurana pblica, alm de
outras. Para compreenso destes espaos, o primeiro passo foi procurar o arcabouo terico
que melhor se adequasse s caractersticas dos conselhos. A primeira parte do texto apresenta
esta opo metodolgica e as justificativas para a escolha pela teoria democrtica
deliberativa e suas implicaes para o estudo de conselhos em diferentes reas de polticas
pblicas. Em seguida, apresentaremos o desenvolvimento de trs tcnicas metodolgicas de
pesquisa, responsveis pela transformao de
conceitos em variveis e indicadores mensurveis do ponto de vista emprico a anlise
documental das atas das reunies, a anlise institucional das regras dos conselhos e a anlise
de pares de municpios. Por fim, indicaremos alguns limites e potencialidades advindas do
desenvolvimento de tal mtodo para anlise das prticas deliberativas nos conselhos de
polticas.
As decises metodolgicas
A construo do conhecimento permeada por uma profuso de escolhas que devem ser
tomadas desde o momento inicial do processo. Talvez a primeira delas esteja relacionada
forma como se pretende abordar o objeto de estudo, ou seja, se vamos utilizar algum
referencial terico existente para balizar nosso trabalho ou se vamos construir conhecimento a
partir o prprio objeto. Este um importante passo, pois determinar o processo de trabalho, a
escolha de tcnicas de abordagem, o esforo intelectual, para citar alguns aspectos. Nossa
opo tem sido a utilizao da teoria democrtica deliberativa como referncia para o estudo
dos conselhos, uma vez que muitos deles tm funo deliberativa, ou seja, no s debatem
como tambm decidem sobre forma e contedo das polticas s quais se vinculam.
A teoria deliberativa recupera a idia de que a deciso poltica no feita somente pela
agregao das preferncias de cada indivduo que, somadas, transformam-se numa vontade
geral, representada pelo processo eleitoral, mas que h momentos que precedem ou
permeiam tais
decises, quando ocorre a troca de argumentos divergentes entre si, a busca pelo
convencimento, a alterao de preferncias anteriores, dentre outros processos que indicam a
existncia do debate que qualifica o momento decisrio. Para os tericos deliberativos, esses
processos trariam consigo reais possibilidades de aprofundamento da democracia. No que diz
267

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

respeito ao momento deliberativo em si, a teoria considera que em sociedade plurais, em que
h divergncias de todo tipo, as decises vinculantes devem ser sustentadas por
argumentaes pblicas, quando so apresentadas razes que podem ser aceitas por todos que
sero submetidos a elas. Parte dos tericos deliberativos entende que a participao no
processo deliberativo deve ser institucionalizada, o que indica que as regras que balizam os
procedimentos passam a ter importncia no sentido de assegurarem alguns fundamentos e
premissas da teoria como a incluso, a publicidade, a igualdade deliberativa, a reciprocidade e
a conclusividade.
Sendo a teoria deliberativa uma construo recente no campo da filosofia e das cincias
sociais, consideramos importante verificar sua capacidade explicativa para fenmenos como
os conselhos de polticas. importante destacar que a teoria deliberativa, em suas origens,
esteve voltada para a normatividade, e, portanto, transform-la em algo empiricamente
testvel um grande desafio. Assim, tendo como referncia as premissas apresentadas acima
e alguns estudos que utilizam o mesmo referencial e tm objetivos semelhantes aos nossos,
buscamos um desenho de pesquisa
que possibilitasse a verificao emprica dos pressupostos tericos. Para isto, procuramos em
primeiro lugar, definir claramente o conceito de deliberao para depois apresentar os
requisitos necessrios para seu sucesso, de acordo com o objeto especfico em estudo os
conselhos.
preciso reconhecer que cada instituio tem capacidade de desenvolver diferentes faces da
deliberao e que, portanto, cabe ao analista decidir quais so os requisitos necessrios para o
seu xito, a partir do contexto estudado (MUTZ, 2008; THOMPSON, 2008). Em segundo
lugar,
procuramos destacar as condies empricas necessrias para que haja deliberao. No estudo
em tela, consideramos aspectos contextuais das cidades analisadas e caractersticas do
desenho institucional dos conselhos. Por fim, visando cobrir uma das lacunas dos estudos
sobre o tema, a saber, a ausncia de metodologias para se pensar os efeitos democratizantes
ou distributivos da deliberao, a proposta desenvolver metodologia que seja capaz de
avaliar os resultados destas polticas e que consiga relacionar tais resultados com o processo
deliberativo e/ou com a presena de instituies participativas nos municpios.
Outra deciso diz respeito ao mbito ou alcance dos estudos e, nesse sentido, nossa opo tem
sido pelo estudo comparado de conselhos de um mesmo nvel de governo municipal tanto
268

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

de uma mesma poltica (por exemplo, a sade) quanto de polticas diferentes (sade,
assistncia social e criana e adolescente). A nossa inteno procurar a identificao de
padres que possam ser observveis em diferentes realidades e processos ou que, ao contrrio,
so especficos e relacionados a realidades e contextos que no possibilitam sua reproduo.
A deciso por conselhos municipais considera que a escala interfere nas condies de
participao e deliberao
e que o nvel municipal mais propcio a ambas.
A anlise da dinmica deliberativa: conceitos e indicadores do sucesso deliberativo nos
conselhos
Um olhar detido sobre a literatura deliberacionista revela a variedade de elementos e
princpios levantados pelos autores como pertencentes ao processo deliberativo. Diante da
novidade no campo terico e das recentes iniciativas de pesquisa emprica que buscam
testar a teoria, alguns problemas metodolgicos precisam ser enfrentados por quem
pretende aplicar a anlise da deliberao aos processos polticos. Em primeiro lugar,
Thompson (2008, p. 501) destaca a necessidade de definir o que conta como atividade
deliberativa. Em seguida, preciso separar melhor o conceito de seus padres de avaliao e
por fim, indicar quais so as condies empricas propcias ao desenvolvimento da
deliberao.
Neste sentido, passamos a definir deliberao como um processo comunicativo de opinio e
formao da vontade que precede o voto. Diferentemente de um simples processo de
discusso, a deliberao pressupe discordncia entre os participantes, anteriormente ao incio
do debate. Alm disso, a deliberao um procedimento para se chegar a decises coletivas
que devem ser mutuamente justificadas por aqueles que so afetados por elas. Nesse processo
de justificao e discusso em que deve prevalecer a fora do melhor argumento, os autores
admitem que os deliberantes no precisam apenas utilizar a racionalidade, podem incluir
apelos afetivos, argumentos informais, falas retricas, testemunho pessoal e seus gostos como
ingredientes
no processo deliberativo (THOMPSON, 2008, p. 501-505).
Partindo do pressuposto de que os conselhos de polticas oferecem caractersticas centrais do
processo deliberativo que optamos por analisar a participao dos diferentes atores nesses
269

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

espaos a partir da lente da deliberao. importante destacar que essas instituies podem
ser vistas como iniciativas concretas da jovem democracia brasileira de valorizao dos canais
de reflexo coletiva como possibilidade de esclarecimento dos cidados, aumento no controle
dos polticos e da burocracia do Estado e de se aprimorar a implementao de polticas
estatais (ARAJO, 2004, p. 157). Como caractersticas deliberativas dos conselhos
destacamos que so espaos de articulao entre Estado e sociedade, nos quais as decises
sobre polticas pblicas podem envolver um processo de discusso e busca de acordos
pblicos a partir da incluso de diferentes segmentos da sociedade diretamente envolvidos
com as polticas em questo. Como observa Tatagiba (2002), os conselhos possuem trs
caractersticas inovadoras: so espaos de composio plural e paritria, so pblicos e
dialgicos e com capacidade deliberativa.
Como segundo passo desse desenvolvimento analtico, selecionamos critrios avaliativos da
deliberao, ou seja, a compreenso dos requisitos necessrios para que possamos confirmar a
presena de deliberao e, deste modo, classificar as experincias de acordo com determinado
grau de sucesso ou fracasso deliberativo. luz de alguns requisitos importantes para o
sucesso deliberativo procuramos elencar os elementos que estariam diretamente relacionados
com a prtica deliberativa dos conselhos e com os objetivos para os quais estas instituies
foram criadas. Dentre a variedade de elementos j destacados pela literatura, ressaltamos que
para o processo decisrio de polticas pblicas nos conselhos seria importante a presena de
debates face a face, igualdade de razes apresentadas e de participao, interatividade de
discurso, discordncia entre os participantes, publicidade, informao ampliada sobre os
assuntos e decises coletivas voltadas para o grupo ou sociedade em geral (ver em MUTZ,
2008; THOMPSON, 2008; CHAMBERS, 2005; GUTMANN E THOMPSON, 2004;
BOHMAN, 1996).
Esses so princpios relevantes para a anlise dos conselhos que nos permitiram avaliar como
est se dando a deliberao em termos de quem participa das discusses, como est se
desenvolvendo a deliberao e o qu objeto das decises coletivas. Existem diferentes
tcnicas de pesquisa capazes de se adequar anlise da deliberao, como por exemplo,
observao participante, grupo focal ou anlise documental. Tendo em vista a ausncia de
estudos capazes de compreender as variaes deliberativas nas diferentes regies e reas de
polticas pblicas no Brasil, optamos pela anlise documental que nos permite ampliar o leque
de casos pesquisados e estabelecer comparaes. Baseados no mtodo comparativo, cuja
270

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

origem pode ser identificada em John Stuart Mill, o propsito dos estudos entre conselhos
interpretar as variaes que apresentam nesse objeto social e relacion-las com as diferenas
comprovadas no modo de ao dos elementos apontados acima (BADIE & HERMET, 1993).
Dentro da anlise documental, as atas das reunies tm se apresentado como um importante
recurso e fonte de dados. Por serem documentos que registram os atos de fala e os discursos
polticos produzidos pelos atores no processo deliberativo, que sinalizam posies polticas,
conflitos, consensos e propostas (KRGER, 1998 apud TATAGIBA, 2002), as atas permitem
analisar o processo argumentativo, central na teoria deliberativa.
O primeiro teste foi realizado em pesquisa financiada pela FAPEMIG no Conselho Municipal
de Sade de Belo Horizonte. Em seguida, tal metodologia foi utilizada em pesquisa nos
conselhos de sade e dos direitos da criana e do adolescente na regio Nordeste (CUNHA,
2007) e agora, aps algumas reformulaes que visaram incorporao de novos indicadores
para se medir
a efetividade da deliberao, est sendo testada em 36 cidades brasileiras distribudas nas
demais regies. Nesse sentido, foram includos alguns indicadores como, por exemplo, a
identificao de debate e os atores participantes da discusso, a presena de contestao de
idias e a capacidade dos atores produzirem decises (ALMEIDA, 2006; 2008).
preciso levar em conta que toda opo metodolgica, e a consequente escolha de algumas
tcnicas de pesquisa em detrimento de outras, tem suas vantagens e limites, fato inescapvel
no conhecimento cientfico. Em relao s atas, uma fonte secundria dentro da anlise
documental, um dos grandes problemas a incerteza sobre a abrangncia de seu contedo,
que pode muitas vezes no documentar acontecimentos, discusses e idias que surgem no
momento das reunies. Porm, diante das limitaes de uma pesquisa comparativa em
diferentes cidades do pas e da dificuldade de utilizar outra tcnica de pesquisa como a
observao participante, as atas so a opo preferencial para obter tais informaes. Alm
disso, elas so documentos oficiais que registram o processo de deliberao e so
devidamente aprovadas pelos seus participantes, o que indica que eles concordam com o
registro e a forma como foi realizado (CUNHA, 2007).
A anlise das atas baseada numa leitura qualitativa da fala de cada ator e codificao das
mesmas. Considerando os elementos citados acima como requisitos necessrios para
271

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

deliberao, elas so avaliadas procurando identificar a presena de tais princpios. Para

processamento qualitativo dos dados e codificao, utilizamos um programa de anlise
qualitativa: Atlas.ti, verso 5.0, que nos auxilia na produo de relatrios estatsticos dos
dados. A anlise da deliberao envolve a interpretao dos temas das falas e a identificao
dos atores, visando caracterizar o debate que se estabelece face a face, tanto do ponto de vista
das razes e temas apresentados, quanto do prisma da igualdade de participao entre os
diferentes segmentos. Em seguida, verificamos se o processo deliberativo dos conselhos
marcado pela interatividade de discurso, ou seja, a presena de debates, nos quais diferentes
atores opinam sobre um dado assunto.
Procuramos tambm identificar se h discordncia entre os participantes, ou contestao de
idias. Finalmente, as atas nos fornecem subsdios para analisar se os atores so capazes de
chegar a decises coletivas e qual a abrangncia e importncia de tais decises, tendo em
vista o pblico para o qual esto sendo direcionadas. No que tange a presena de informao e
publicidade, a leitura de tais documentos pode ser fecunda na avaliao das informaes que
os atores tm disponveis no processo deliberativo e a capacidade do conselho em publicizar
suas decises e discusses, permitindo a participao de diferentes atores governamentais ou
no governamentais no processo decisrio.
A tcnica para o exame dos documentos fundamenta-se na anlise de contedo, com nfase na
anlise temtica, que tem por objetivo descobrir os temas que compem uma comunicao,
cuja presena (ou ausncia) e frequncia de determinado contedo significam alguma coisa
para os
objetivos analticos visados (CUNHA, 2007, ALMEIDA, 2008). importante destacar que
tendo em vista a grande variedade de temas sobre os quais os conselhos decidem, desde
questes relacionadas com sua organizao at o planejamento da poltica municipal e
controle de sua execuo, importante estabelecer variaes no grau de efetividade
deliberativa, haja vista a importncia dos mesmos para a poltica pblica em questo.
Pretende-se com essa codificao mapear o processo deliberativo dos conselheiros,
verificando se atende s condies elencadas na literatura como importantes para a
efetividade deliberativa.
Anlise do desenho institucional dos conselhos: condies empricas para a deliberao

272

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Diversos estudos no campo da Cincia Poltica j apontaram a importncia das instituies

para moldar comportamentos e construir politicamente as preferncias dos indivduos. Nesse
sentido, instituies podem ajudar a aprofundar as diferenas de recursos ao conferirem a
certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de deciso (THRET,
2003; HALL & TAYLOR, 2003), bem como podem ajudar a horizontalizar as relaes entre
os atores (BOSCHI, 1999; AVRITZER & COSTA, 2004). Embora por muito tempo a teoria
deliberativa tenha ficado circunscrita deliberao em espaos no institucionalizados da
esfera pblica, algumas anlises propuseram uma alternativa a essa viso, apontando para a
possibilidade da sociedade civil aumentar sua capacidade deliberativa atravs de processos
decisrios

institucionalizados

(AVRITZER,

2002;

AVRITZER

COSTA,

2004;

ROSENBERG, 2005).
O problema seria distinguir os diferentes desenhos institucionais e avaliar seus limites e
potencialidades, no que diz respeito participao da sociedade civil. A partir de um exame
minucioso nas leis de criao e regimentos internos dos conselhos do Nordeste, a professora
Cludia Faria (2007) props elencar uma variedade de indicadores que ajudam a qualificar as
diferenas nas regras de estruturao dos conselhos. Em conjunto com outras anlises
propostas para a pesquisa, a anlise institucional pode ajudar a identificar variaes no
desenho que importam. Vale destacar que ao olhar para as regras que estruturam o
funcionamento dos conselhos, estamos prestando ateno a diferentes condies empricas
necessrias para que
haja deliberao. As regras de constituio e de funcionamento dos conselhos constam,
inicialmente, das leis que os criam, geralmente elaboradas por iniciativa do Poder Executivo
Municipal, com forte induo do governo federal (ARRETCHE, 1999). Aps a instalao dos
conselhos, o prprio corpo de conselheiros estipula o regimento interno que, geralmente,
refina e especifica as regras previstas na lei. A principal diferena entre os dois lei e
regimento est no fato de que os conselheiros tm total poder de reformular o regimento,
enquanto a lei s pode ser alterada pelo Legislativo Municipal. A anlise de tais documentos,
portanto, tem se mostrado
fundamental para a verificao do potencial de democratizao do processo deliberativo, bem
como do seu alcance.
Desse modo, foram destacadas as seguintes diferenas no formato destas instituies: (1) a
estrutura de funcionamento dos Conselhos; (2) a frequncia das reunies ordinrias e o local
273

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

onde ocorrem; (3) o nmero de membros e a existncia ou no de paridade entre eles; (4)
quem so e como se elegem os presidentes dos Conselhos; (5) quem prope a pauta das
reunies do Conselho e como se chegam s decises; (6) representao da sociedade civil nos
conselhos.
Alguns pressupostos informam esta avaliao. Em primeiro lugar, as dimenses 1 e 2 se
completam, no sentido de informar sobre a estrutura de funcionamento dos conselhos e como
esto se desenvolvendo suas atividades. Considera-se que conselhos que possuem sede
prpria,
equipamentos para o funcionamento administrativo, frequncia de reunies e estrutura interna
bem definida como a presena de mesa diretora, secretaria executiva e comisses ou cmaras
tcnicas esto mais bem estruturados e organizados internamente, o que tem grande impacto
na
dinmica de funcionamento e de deliberao.
Quanto ao nmero de membros e paridade, diferentes pesquisas tm mostrado que, embora a
igualdade numrica no seja suficiente para garantir a igualdade de influncia, esse um
mecanismo imprescindvel para considerarmos a possibilidade de influncia da sociedade
civil. Nos conselhos de sade onde a paridade favorvel aos usurios, indiscutvel seu
maior grau de sucesso em relao s demais reas de polticas pblicas.
Uma quarta dimenso avaliada a forma de escolha dos presidentes. Indispensvel aqui
relatar os inmeros estudos de caso que apontam para a supremacia do Executivo Municipal
nas presidncias dos conselhos e seu consequente domnio sobre a pauta de reunies e sobre
decises
relevantes (FERNANDES & BONFIM, 2005; PERISSINOTTO, 2002).
A ateno dispensada proposio da pauta de reunies e s regras de deciso deve-se ao fato
de que tais procedimentos nos informam sobre como se desenvolve o processo decisrio.
razovel pensar que conselhos em que a prerrogativa de elaborao da pauta no est
concentrada nas mos da diretoria ou presidncia so mais permeveis influncia dos
diferentes atores sociais.

274

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

No que diz respeito s regras de deciso, a interpretao requer maior elaborao, na medida
em que os processos que permitem aprovao por maioria simples podem facilitar a
aprovao das matrias em questo, por outro lado, podem ser um risco quanto
possibilidade de influncia dos diferentes grupos.
Por fim, a busca de regras que balizam representao da sociedade civil nos conselhos
contribui para compreenso dos grupos que esto presentes nesses espaos e para os critrios
de acesso. Pode-se supor que conselhos nos quais a representao das entidades um
processo negociado a cada mandato e que no h previso fixa de quais so os segmentos que
fazem parte do conselho permitem uma maior oxigenao das entidades da sociedade civil,
bem como abrem a chance para que diferentes segmentos da sociedade tenham condies de
se fazer representar, caso seja de seus interesses. Ademais, entidades que promovem eleies
para escolha de seus representantes, em tese seriam mais democrticas do que associaes
cujos representantes so indicados.
H, ainda, um aspecto institucional que tem sido destacado por alguns autores que estudam as
mudanas recentes no panorama das polticas pblicas brasileiras: as especificidades da
prpria poltica, de sua trajetria histrica, das foras sociais ligadas a ela de alguma forma.
Haveria polticas pblicas mais consolidadas, como a sade e a educao, outras de formao
recente, como a assistncia social e a ambiental. Outras esto organizadas em sistemas
nacionais, com forte influncia do nvel federal, como a sade e a assistncia social, outras
no se organizam assim, como a de patrimnio pblico. H, ainda, as que so consideradas
transversais, por perpassarem as diferentes reas, como o caso da poltica para crianas e
adolescentes e para idosos. Esse macro-desenho tambm influencia os resultados no s da
prpria poltica, mas tambm das instituies participativas criadas para definir seus
contornos e suas prioridades (COELHO E FAVARETO, 2007; CORTES, 2002a; CUNHA;
2007; FARIA, 2007; MACHADO, 2007; TEIXEIRA E TATAGIBA, 2008). Assim, tambm
temos procurado verificar as diferenas de resultados considerando as especificidades de cada
poltica pblica.

Condies empricas: as caractersticas contextuais

Conforme j mencionamos anteriormente, a criao dos conselhos de polticas decorreu de
significativas mudanas institucionais iniciadas a partir da promulgao da Constituio de
275

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

1988 e da regulamentao de diversas reas de polticas pblicas, que resultaram da

mobilizao de diversos atores sociais e polticos e da disputa entre eles acerca da forma que
se pretendia para a democracia a ser (re)instalada no nosso pas. A anlise de Dagnino,
Olvera e Panfichi (2006) sobre esse processo possibilitou a identificao de dois projetos
polticos3 democrticos que se opunham ao projeto autoritrio que vigorava no s no Brasil,
mas em diversos outros pases da Amrica Latina e que se distinguem quanto s concepes
sobre a natureza, o ritmo e os limites do processo de democratizao. Um deles, denominado
pelos autores de projeto neoliberal, se sustenta numa viso restrita da poltica especialmente
quanto aos espaos, sujeitos, temas e
processos nela envolvidos e das funes do Estado, no entendimento seletivo e excludente
da sociedade civil reconhece aquelas organizaes que so consideradas mais habilitadas
que o Estado para assumir eficientemente a execuo de determinadas aes consideradas
pblicas
e numa noo diluda e frgil de cidadania.
O outro projeto em disputa o democrtico-participativo, que se fundamenta na possibilidade
de
aprofundamento e radicalizao da democracia, enfatizando a participao da sociedade nos
processos de deciso, ou seja, o compartilhamento do poder decisrio do Estado quanto a
questes voltadas ao interesse pblico, assim como a democratizao do Estado e a
necessidade de controle social sobre ele; reconhece a sociedade civil em sua heterogeneidade
e como terreno constitutivo da poltica; compreende a cidadania de forma abrangente como o
direito a ter direitos, assim como enfatiza uma noo ampliada de poltica.
Esses projetos polticos estiveram em disputa no s no processo de redemocratizao do
Brasil, mas tambm no processo de implantao das inovaes institucionais que se orientam
pela ampliao da participao social e pela partilha do poder decisrio entre Estado e
sociedade. No mbito dos municpios, por exemplo, os processos eleitorais tm conduzido
partidos ou coalizes ao poder que se identificam com um desses projetos, o que significa
dizer que h, potencialmente, uma maior ou menor resistncia quanto criao e ao
3

Esses projetos so construes simblicas intimamente relacionadas com culturas polticas especficas,
conjunto de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que
orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (Dagnino, 2002, p. 282), com alguma diversidade interna em
suas dimenses e dinmicas, o que gera diferentes combinaes e possibilidades e mudanas. Os projetos
polticos so projetos coletivos, mais do que estratgias de ao, pois expressam e produzem matrizes culturais
mais amplas, representam escolhas polticas e intencionalidade quanto sua concretizao

276

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

funcionamento de instituies participativas e deliberativas. Mesmo entre os que acreditam e

apiam tais instituies, as especificidades sociopolticas locais influenciam o alcance e os
resultados de tais espaos, gerando experincias diferenciadas. Por outro lado, no basta a
inteno do grupo poltico que constitui o governo em ampliar e aprofundar a participao se
no h ressonncia e sustentao na prpria sociedade, que deseja efetivamente participar.
Neste aspecto, a dinmica associativa e as caractersticas das associaes que se organizam no
municpio podem ser fatores relevantes.
Estudos realizados sobre as inovaes institucionais brasileiras tm constatado a importncia
da confluncia entre as expectativas dos atores sociais e polticos, que compartilham projetos
polticos participativos e formam uma policy community (CORTES, 2002) para o resultado
positivo de conselhos, comits, oramentos participativos, dentre outros (ABERS, 2003;
CORTES, 2004; WAMPLER & AVRITZER, 2004; COELHO, 2004; 2007; CUNHA, 2004;
2007) Se, por um lado, h estudos que mostram a relevncia de fatores sociopolticos
presentes de forma diferenciada em cada municpio para os resultados deliberativos dos
conselhos, por outro lado h estudos que mostram que a capacidade administrativa dos
prprios governos tambm pode interferir nos resultados. Esses estudos partem da premissa
de que a efetivao das deliberaes realizadas nas instituies participativas depende da
existncia de recursos humanos, materiais e financeiros suficientes, seja em quantidade e/ou
em qualidade, sob pena de descrdito e de esvaziamento desses espaos (AVRTIZER E
NAVARRO, 2003; GRAZIA E RIBEIRO, 2003; MARQUETTI, 2003; SILVA, 2003;
TEIXEIRA, 2003; CABANNES, 2004; PIRES, 2001; 2003).
Numa outra perspectiva, Pires e Toms (2007) procuraram identificar a influncia das
instituies participativas na gesto pblica, ou seja, como elas interferem em processos de
modernizao administrativa e ampliao da capacidade de investimento dos governos. Vale
lembrar que a capacidade administrativa dos municpios est relacionada a fatores de ordem
econmica e social e no apenas complexidade da estrutura do poder pblico e da
organizao dos governos. Fatores como a densidade demogrfica, o tipo de atividade
econmica prevalecente, a infra-estrutura urbana disponvel (por exemplo, a presena de
malha rodoviria e ferroviria), a localizao geogrfica (proximidade ou pertencimento a
plos regionais com alto desenvolvimento econmico), assim como outros, interferem na
capacidade tributria e,
consequentemente, na capacidade administrativa dos municpios.
277

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

A realidade brasileira demonstra a existncia de municpios com economia forte e vigorosa,

em que os governos dispem de fartos recursos para implantar e desenvolver as suas polticas
pblicas, enquanto outros municpios dependem quase que exclusivamente dos recursos do
Fundo de Participao dos Municpios, repassados pelo governo Federal, o que restringe
significativamente sua capacidade de ao. Assim, entendendo que fatores considerados
exgenos s instituies participativas tambm so relevantes para determinar seu
funcionamento e seus resultados, temos procurado identificar quais desses fatores incidem
com maior prevalncia nos conselhos e o grau do impacto que neles produzem.

Resultados desejveis e processo deliberativo: a anlise de pares de municpios

De acordo com Diana Mutz (2008, p. 530) embora os tericos invoquem uma diversidade de
requisitos necessrios para o sucesso deliberativo, bem como uma variedade de resultados
desejveis diretamente relacionados ao processo deliberativo, a teoria ainda no foi capaz de
estabelecer um elo entre a existncia de um determinado componente e um resultado
especfico. Falta uma explicao adequada do porqu tais condies so necessrias e a
identificao de quais caractersticas da prtica deliberativa produz determinados tipos de
resultados. Alm disso, existem alguns indcios em pesquisas empricas que valores tidos
como essenciais para a deliberao podem ter um efeito contrrio ao esperado. Por exemplo, a
participao igual pode diminuir a qualidade do raciocnio deliberativo, assim como a
publicidade. Deliberao pblica
pode tambm conduzir menos ao respeito mtuo do que discusses privadas. Sistemas de
consenso podem produzir melhor deliberao do que sistemas competitivos, mas com o custo
de menos transparncia no processo poltico e menos accountability dos governantes
(THOMPSON, 2008).
Outro problema em relao anlise de resultados do processo deliberativo diz respeito
difcil conexo entre a existncia de instituies deliberativas nos municpios e sua influncia
nos governos locais, que vem sendo buscada a equao nas pesquisas desenvolvidas pelo
Projeto
Democracia Participativa a partir da anlise de pares de municpios. A estratgia
metodolgica combina a anlise quantitativa dos municpios estudados com a comparao
entre pares contra factuais de municpios (PIRES E TOMS, 2007).
278

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Neste sentido, primeiro so selecionados casos bem sucedidos (municpios que possuem mais
de um tipo de instituio participativa que seja capaz de produzir decises vinculantes sobre
polticas pblicas com continuidade por mais de uma gesto), como varivel independente,
para anlise dos potenciais efeitos de instituies participativas sobre a gesto municipal
(varivel dependente), a partir de uma comparao com municpios semelhantes que no
possuem instituies participativas. Segundo, controle por aspectos demogrficos (populao
e taxa de
urbanizao). Terceiro, parear municpios com caractersticas econmicas (renda per capta,
atividade econmica predominante e PIB municipal) semelhantes. E, por fim, os pares
tambm devem controlar aspectos polticos relevantes para o funcionamento de governos
locais (gesto e polticas pblicas), como nvel de associativismo, tamanho do eleitorado e
taxa de alfabetizao.
Para a coleta desses dados, utilizamos um instrumento a ser preenchido pelos pesquisadores,
em visitas de campo. Para a anlise dos dados, so criadas planilhas no programa Excel e
bancos de dados no pacote estatstico SPSS, e incorporados os dados contextuais, de modo a
se ter em conta as especificidades de cada municpio. A combinao entre as variveis
utilizadas para o estudo das trs dimenses possibilita uma viso ampla da participao
poltica nestas esferas, procurando identificar seus efeitos sobre a oferta de servios pblicos e
a administrao municipal.

Consideraes finais
Embora possamos citar uma mirade de estudos sobre a participao dos atores da sociedade
civil e do governo nos conselhos de polticas no Brasil fundamentais para o conhecimento
de variveis exgenas e endgenas que influenciam a participao tais trabalhos carecem de
um estudo sistemtico sobre a dinmica de deliberao destes atores. Apresentamos nesse
texto trs propostas de anlise da deliberao nos conselhos de polticas que se conjugam,
com o objetivo de oferecer ferramentas para a pesquisa emprica, que possam descortinar trs
aspectos importantes da deliberao, a saber, seus critrios conceituais e padres avaliativos;
as condies empricas institucionais e contextuais necessrias para a deliberao e a
avaliao da influncia da deliberao nos governos locais.
279

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Os resultados dessas anlises mostram grandes potencialidades comparativas e explicativas

dos diferentes padres de deliberao entre cidades e reas de polticas pblicas. Sabemos
hoje, por exemplo, que tipos de regras institucionais so relevantes para a produo de
espaos porosos a influncia dos atores da sociedade civil, bem como que tipo de contexto
poltico e social mais permevel deliberao. Ademais, podemos afirmar que
comparativamente aos conselhos municipais de assistncia social e dos direitos da criana e
do adolescente, os conselhos de sade possuem uma dinmica deliberativa mais rica do ponto
de vista da presena de debates, contestao de idias, decises polticas e envolvimento dos
atores da sociedade civil nesses processos. Por outro lado, a dinmica participativa da
sociedade civil ainda est circunscrita a
uma atitude mais reativa do que propositiva, no que tange aos assuntos mais substantivos da
poltica pblica.
Outro resultado interessante desses estudos refere-se influncia da rea de poltica na
dinmica deliberativa. Aps comparar conselhos nas trs reas de polticas citadas acima,
percebemos que, apesar das peculiaridades locais e de assuntos discutidos nessas esferas, em
geral, o histrico de participao e de ativismo nessas reas tm um grande peso no
desenvolvimento e no desempenho dos conselhos municipais vinculados s respectivas
polticas. A boa notcia que estamos diante de instituies em constante mudana e
renovao e, portanto, em muitos aspectos diferentes daquelas criadas na dcada de 90. Os
dados indicam que tal mudana positiva, no sentido de maior abertura desses espaos
participao e um melhor equilbrio de foras entre atores governamentais e no
governamentais, pelo menos no que diz respeito s regras de funcionamento e s tentativas de
influncia da sociedade no processo decisrio.
Se os avanos so notveis, no podemos esquecer, porm, dos desafios que surgem dessas
anlises, bem como dos limites no superados em relao operacionalizao da teoria. Em
primeiro lugar, mister ressaltar as dificuldades enfrentadas no que diz respeito aos
documentos produzidos pelos conselhos. Estamos cientes de que a ausncia ou presena dos
elementos deliberativos destacados como relevantes para a pesquisa, podem ser reflexos da
qualidade do material disponvel e no espelhar o processo deliberativo real. Todavia,
podemos tambm alegar

280

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

que em alguma medida a preocupao dos conselhos com o registro de seu processo
discursivo um sinal de maturidade deliberativa e reconhecimento da importncia desse
espao. Em segundo lugar, h que se destacar a recusa por parte de um nmero considervel
de conselhos de disponibilizar seus documentos pblicos para pesquisa. Esta confuso entre
as esferas pblica e privada no Brasil, tematizada por diversos cientistas sociais, tem sido um
obstculo ao trabalho cientfico que tem como objetivo ltimo o aprimoramento das prticas
polticas.
Por fim, no que tange s tcnicas desenvolvidas, consideramos que a codificao dos temas e
classificao prvia dos assuntos propostos nessas anlises, em alguma medida, engessa a
interpretao do processo deliberativo. Da mesma forma, requer um exerccio de interpretao
e conhecimento das caractersticas e funes devidas s polticas pblicas analisadas. No
obstante, essas so limitaes prprias ao trabalho comparativo. Temos a firme convico de
que h muitos avanos a serem feitos no que diz respeito ao conhecimento dos resultados
produzidos pela deliberao e que nosso esforo tem sido no sentido de contribuir para isto.
Temos, tambm, a conscincia de que estudamos alguns aspectos relacionados aos conselhos,
mas que existem muitos outros abordados por diferentes autores, to relevantes e
significativos quanto julgamos ser os nossos. Como afirmamos anteriormente, escolhas
metodolgicas delineiam o processo de construo do conhecimento e o prprio limite na
produo do conhecimento. Assim, idealmente, o conjunto do conhecimento produzido, nos
seus mais diferentes matizes, que possibilita a aproximao da realidade que, temos certeza,
muito mais rica e complexa do que conseguimos apreender. Fica, portanto, o desafio de
aperfeioar mtodos e tcnicas, de modo a melhor conhecer nosso objeto, qual seja, os
conselhos de polticas.

281

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

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287

ANEXOS

Anexo 1 Cidades da pesquisa

n
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36

Regio

Estado

Minas gerais

So Paulo

Sudeste

Rio De Janeiro
Distrito federal

Centro-Oeste

Gois

Santa Catarina

Sul

Rio Grande do Sul

Norte

Par

Cidades
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Uberlndia
Montes Claros
Poos de Caldas
So Paulo
So Bernardo do Campo
Sorocaba
Campinas
Cubato
Rio de Janeiro
Angra dos Reis
Petrpolis
Niteri
Volta Redonda
Braslia
Goinia
Anpolis
Luzinia
guas Lindas de Gois
Aparecida de Goinia
Florianpolis
Blumenau
Lages
Chapec
Joinville
Porto Alegre
Pelotas
Cachoeirinha
Novo Hamburgo
So Leopoldo
Belm
Marab
Castanhal
Ananindeua
Santarm

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Anexo 2 Instrumento de coleta de dados

Roteiro de Coleta de Dados

Relatrio Geral de Informaes sobre o Municpio

Instrues Gerais:
-

Explicar a pesquisa para os entrevistados;

Destacar o carter confidencial das informaes;
Preencher os campos de forma clara, concisa e completa;
Indicar sempre a fonte dos dados coletados includos nesse relatrio.

Identificao:

Relatrio N:

Municpio:
Estado:

1 - Contexto Histrico:

(Descreva brevemente a histria da cidade - sua fundao, eventos histricos marcantes para
a trajetria do municpio, insero do municpio no estado, etc.)

289

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Fonte:

290

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

2 Contexto Econmico:

(Descreva as principais caractersticas passadas e atuais e tendncias futuras da

atividade econmica local; identifique os principais setores de atividades, possveis crises e
potenciais econmicos do municpio; descreva a trajetria percorrida e a situao
econmica atual do municpio e aponte os principais problemas enfrentados.)

Fonte:

3 Contexto Social:

(Trace um quadro geral da situao social do municpio; identifique o nvel de desigualdade;

aponte os principais problemas, os tipos de carncia; descreva os padres de distribuio
espacial da pobreza por tipo de carncia; descreva a situao das polticas sociais no
municpio seu nvel de cobertura x dficits em relao a certas reas do municpio.)

291

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Fonte:

4 - Contexto Poltico:

4.1 Principais partidos e lideranas (listar):

Fonte:

4.2 Formas de campanha e de construo de apoio poltico desenvolvidas tradicionalmente no

municpio
(Identificar alianas tradicionais formadas no municpio, as estratgias polticas mais comuns, etc.)

Fonte:

4.3 Cronologia das gestes municipais desde 1989:

292

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

(Identificar partidos polticos/coligaes e descrever as principais orientaes programticas de cada

gesto)

Fonte:

4.4 Mudanas polticas desde 1989:

(Destacar as principais mudanas se houver na trajetria poltica do municpio)

Fonte:

5 Organizao Territorial e Desenvolvimento Urbano:

(Identificar quantas regies, distritos e bairros existem no municpio; a cidade est dividida em
unidades de planejamento/administrao? Quais as principais tendncias de crescimento urbano?
Em que reas a cidade cresce com maior intensidade? Esse crescimento ordenado ou espontneo?
Discutir a favelizao e o crescimento de reas de carncia no municpio)

Fonte:

6 Contexto Associativo:

293

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

(Buscar dados sobre nmero de entidades em Cartrio, Prefeitura, Cmara, outros nmero de
associaes; classificar as associaes por tipo segundo a tabela abaixo; at 2007).

Associativismo
Cidade:

Populao Total:
p/1000 hab.
(no preencher)

Total

Entidades Comunitrias
Entidades ligadas Sade
Entidades ligadas a Crianas e Adolescentes
Entidades de Assistncia Social
Entidades Religiosas de Assistncia Social
Outras entidades religiosas
Outras
Especificar:
Total
Fonte:

OBS:
1) Entidades Comunitrias so entidades de base local que desenvolvem aes voltadas para uma
determinada comunidade.
2) Buscar a listagem de entidades ligadas sade, Assistncia Social e Crianas e Adolescentes
nos respectivos conselhos e secretarias.
3) O item Outras est destinado para a quantificao de todas as outras entidades no
especificadas, incluindo clubes de servio, comerciais, clubes de mes, recreativos, e demais tipos
de associativismo encontrados.

294

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Movimentos sociais relevantes

Fonte:

7 Contexto Administrativo Fiscal:

(Identificar a infra-estrutura administrativa e a situao fiscal da Prefeitura Municipal)

7.1 Infra-estrutura Administrativa:

Sade:
Qual o rgo responsvel pela poltica de sade no municpio?

Qual o nmero de funcionrios desse rgo nos seguintes anos:

Concursados:

Contratados

1996:

1996:

2000:

2000:

2004:

2004:

2006:

2006:

295

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Qual o oramento anual desse rgo nos seguintes anos:

1996:
2000:
2004:
2006:

Existe envio regular de pacientes para outros municpios (ou, ao contrrio, existe recebimento
regular de pacientes de outros municpios)?

Existe consrcio intermunicipal de sade?

Existe conselho de sade ativo? Desde quando? Qual a periodicidade das reunies?

Fonte:

Educao:
Qual o rgo responsvel pela poltica de educao no municpio?

Qual o nmero de funcionrios desse rgo nos seguintes anos:

Concursados:

Contratados

1996:

1996:

2000:

2000:
296

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

2004:

2004:

2006:

2006:

Qual o oramento anual desse rgo nos seguintes anos:

1996:
2000:
2004:
2006:

Existe Conselho de Educao ativo? Desde quando? Qual a periodicidade das reunies?

Fonte:

Assistncia Social:
Qual o rgo responsvel pela poltica de assistncia social no municpio?

Qual o nmero de funcionrios desse rgo nos seguintes anos:

Concursados:

Contratados

1996:

1996:

2000:

2000:

2004:

2004:

2006:

2006:

297

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Qual o oramento anual desse rgo nos seguintes anos:

1996:
2000:
2004:
2006:

Existem mecanismos ativos de participao da populao (conselhos, etc.)? Quais? Desde

quando? Qual a periodicidade das reunies?

Fonte:

Criana e Adolescente:
Qual o rgo responsvel pela poltica de criana e adolescente no municpio?

Qual o nmero de funcionrios desse rgo nos seguintes anos:

Concursados:

Contratados

1996:

1996:

2000:

2000:

2004:

2004:

2006:

2006:

298

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Qual o oramento anual desse rgo nos seguintes anos:

1996:
2000:
2004:
2006:

Existem mecanismos ativos de participao da populao (conselhos, etc.)? Quais? Desde

quando? Qual a periodicidade das reunies?

Fonte:

Habitao:
Qual o rgo responsvel pela poltica de habitao no municpio?

Qual o nmero de funcionrios desse rgo nos seguintes anos:

Concursados:

Contratados

1996:

1996:

2000:

2000:

2004:

2004:

2006:

2006:

Qual o oramento anual desse rgo nos seguintes anos:

1996:
299

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

2000:
2004:
2006:

Existem mecanismos ativos de participao da populao (conselhos, etc.)? Quais? Desde

quando? Qual a periodicidade das reunies?

Fonte:

Saneamento:
Qual o rgo responsvel pela poltica de saneamento no municpio?

Qual o nmero de funcionrios desse rgo nos seguintes anos:

Concursados:

Contratados

1996:

1996:

2000:

2000:

2004:

2004:

2006:

2006:

Qual o oramento anual desse rgo nos seguintes anos:

1996:
2000:
2004:
300

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

2006:

Existem mecanismos ativos de participao da populao (conselhos, etc.)? Quais? Desde

quando? Qual a periodicidade das reunies?

Fonte:

Infra-estrutura / Obras:
Qual o rgo responsvel pela poltica de infra-estrutura / obras no municpio?

Qual o nmero de funcionrios desse rgo nos seguintes anos:

Concursados:

Contratados

1996:

1996:

2000:

2000:

2004:

2004:

2006:

2006:

Qual o oramento anual desse rgo nos seguintes anos:

1996:
2000:
2004:
2006:

Existem mecanismos ativos de participao da populao (conselhos, etc.)? Quais? Desde

301

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

quando? Qual a periodicidade das reunies?

7.2 Modernizao Administrativa e Tributria:

Houve algum programa relevante de modernizao administrativa implementado no
municpio? Qual? Quando? (ex.: reforma administrativa, informatizao, etc.)

Houve algum programa de modernizao da administrao tributria implementado no

municpio? Qual? Quando? (ex.:atualizao de bases, informatizao, internet, etc.)

Desde o incio da dcada de 1990, houve captao de grandes investimentos e financiamentos

para o municpio?

Desde o incio da dcada de 1990, o municpio praticou renncia fiscal de algum tipo (iseno
de impostos, alquotas, etc.) para atrao de investimentos / atividades?

O municpio j recebeu algum prmio de gesto pblica municipal?

Fonte:

7.3 - Quadro Finanas Municipais:

Variveis Receita Municipal

1996

2000

2004

2006

Receita Total (arrecadada)

302

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Receitas Correntes
Receitas Tributrias
IPTU
ITBI
ISS
Taxas
Outros
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial

Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Participao Receitas Unio (IPI,IR,ITR)
Outros Unio (convnios, comp.L.Kandir)
Participao Receitas Estado (ICMS,IPVA)
Outros Estado (convnios, Fundef)

Outras Rec. Correntes

Receita de Capital

Receita de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital

Variveis Despesa Municipal

1996

2000

2004

2006

Despesa Total (empenhada)

303

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Despesas Correntes

Despesas de Custeio
Pessoal e Encargos Sociais
Outras Despesas de Custeio
Transferncias Correntes
Transf.
(Fundo)

Intra-Governamentais

Transf. a Pessoas Inativas

Transf. a Pessoas Pensionistas
Transf. a Pessoas Salrio-Famlia
Encargos da Dvida Interna
Encargos da Dvida Externa
PASEP
Despesas de Capital

Investimentos
Inverses Financeiras
Transferncias de Capital
Amortizaes da Dvida Interna
Amortizaes da Dvida Externa
Fonte:

8 Srie histrica de indicadores de proviso de servios:

1996

rea - Indicadores

2000

2004

2006

Sade
N

unidades

bsicas

de

sade
304

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

(Postos/Centros)
Leitos do SUS no municpio
N de consultas realizadas pelo SUS
N de mdicos
N de equipes de PSF

Educao Bsica
N escolas municipais
Matrculas no ensino fundamental
N de creches municipais
conveniadas com a prefeitura

e/ou

N de crianas matriculadas nessas

creches

Infra-Estrutura
% Domiclios ligados rede de esgoto
% Cobertura de abastecimento com gua
tratada

Assistncia Social
N de beneficirios do BPC
N de famlias beneficiadas
Programa Bolsa-Famlia.

pelo

N de famlias atendidas por programas

municipais de assistncia social (todos os
programas)
Criana e Adolescente
N de famlias atendidos pelo Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI)
N de Famlias beneficiadas pelo
Programa Sentinela (Abuso, Violncia e
Explorao Sexual Infanto-Juvenil)
N de famlias atendidas por programas
municipais para crianas e adolescentes

305

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Habitao
% moradias em reas irregulares
Fonte:

9 Instituies Participativas:

a) Conselhos
Quantos conselhos municipais de polticas existiam na Gesto 1997-2000? (Listar os Conselhos
que existiam, sem incluir os conselhos tutelares).

Quantos conselhos municipais de polticas existiam na Gesto 2001-2004? (Listar os Conselhos

que existiam, sem incluir os conselhos tutelares).

Quantos conselhos municipais de polticas existem na Gesto iniciada em 2005? (Listar os

Conselhos que existem, sem incluir os conselhos tutelares).

Conselhos distritais, regionais, ou outros. (Apenas listar e registrar o nmero existente).

306

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

OBS: Documentos a serem coletados referentes aos conselhos de sade,

assistncia social e criana e adolescente:
1) Lei de criao (lei de alterao, se for o caso);
2) Estatuto / regimento interno;
3) Atas (de 2003 a 2007);
4) Lista dos membros do conselho (titulares e suplentes) de 2003 a 2007,
discrimando quem o presidente, o segmento e a instituio que cada um
representa, gnero;
5) Resolues dos conselhos;
6) Planos Municipais do perodo (anuais ou plurianuais, conforme o caso);
7) Relatrios de gesto do perodo.

b) Oramento Participativo:

Existe alguma experincia de oramento participativo no municpio? Desde quando (gestes

municipais indicar se houver interrupo)? Caso a experincia tenha encerrado, quanto
tempo ela durou? Em caso afirmativo, existe conselho do OP no municpio?

307

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

OBS: Documentos a serem coletados relativos ao Oramento Participativo:

1) Lei de criao (e as leis de alterao, se for o caso);
2) Regimento interno;
3) Lista dos participantes do conselho do OP, quando houver conselho (de
2003 at 2007);
4) Plano de Investimentos ou Plano de Obras ou similar;
5) Documento de Prestao de Contas.

c) 4a. Instituio Participativa Local:

Qual outra instituio participativa relevante existiu na Gesto 1997-2000? Por quanto tempo
e como ela funcionou? Qual era o seu objetivo principal?

Qual outra instituio participativa relevante existiu na Gesto 2001-2004? Por quanto tempo
e como ela funcionou? Qual era o seu objetivo principal?

Qual outra instituio participativa relevante existe (ou existiu) na Gesto 2005-2008? Por
quanto tempo e como ela funciona (ou funcionou)? Qual o seu objetivo principal?

Fonte:

10 Perfil dos Participantes das Instituies Participativas:

308

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

(Colher dados disponveis de pesquisas j realizadas em Prefeituras, ONGs, Universidades e outras

organizaes, sobre o perfil dos participantes dos conselhos de sade, assistncia social e criana e
adolescente e do OP - inclusive do conselho do OP, onde houver).

309

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Anexo 3 I ENCONTRO DE TRABALHO DA PESQUISA

I ENCONTRO DE TRABALHO DA PESQUISA

D EMOCRACIA , D ESIGUALDADE

P OLTICAS P BLICAS

NO

B RASIL

FINEP

DIA 21 (MANH)
09:30 s 12:00
Apresentao da Pesquisa FINEP
Apresentao da Equipe
Exposio do Mtodo da Pesquisa
Leonardo Avritzer
Intervalo para almoo 12:00 s 13:30

DIA 21 (TARDE)
13:30 s 18:00
Apresentao dos Resultados da Pesquisa FORD
Cludia Feres Faria
Eleonora Cunha
Roberto R. Pires e Maria Carolina Toms
Coordenao: urea Mota

DIA 22 (MANH)
09:30 s 12:00
Discusso do Instrumento de Coleta dos Dados Municipais

310

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Anexo 4- II ENCONTRO DE TRABALHO DA PESQUISA

II ENCONTRO DE TRABALHO DA PESQUISA

P ARTICIO

( RE ) DISTRIBUIO

NAS

P OLTICAS P BLICAS

EM

M INAS

G ERAIS - FAPEMIG

DIA 10 (MANH)
09:00 s 09:40
Apresentao da Pesquisa FAPEMIG
Apresentao da Equipe
Exposio do Mtodo da Pesquisa
Leonardo Avritzer

09:40 s 10:20
Apresentao de resultados da Pesquisa FAPEMIG Instrumento
urea Mota e Roberto Pires

10:20 s 11:00
Anlise Institucional dos Conselhos Municipais de Sade, Assistncia Social e
dos Direitos da Criana e do Adolescente
Cludia Feres

Debate: 11:00 s 12:00

311

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Intervalo para almoo 12:00 s 14:00

DIA 10 (TARDE)

14:00 s 14:40
Apresentao dos Resultados da Pesquisa FAPEMIG Atas
14:40 s 15:20
Efetividade deliberativa nos Conselhos de Sade e Assistncia Social
Eleonora Cunha

15:20 s 16:00
O processo deliberativo nos Conselhos de Sade e Assistncia Social: debate
e contestao
Debora Rezende

Debate: 16:00 s 17:30

DIA 11 (MANH)

10:20 s 11:00
Perspectivas para a pesquisa FAPEMIG
Leonardo Avritzer

Debate: 11:00 s 12:30

312

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Anexo 5 Anlise das atas Categorizao para anlise das atas dos conselhos de Sade,
Assistncia Social e Criana e Adolescente.
Projeto Democracia Participativa
Pesquisa: Democracia, Desigualdade e Polticas Pblicas no Brasil FINEP-PRODEP

Anlise das atas Categorizao do CMS

Anlise de contedo / temtica.

Unidade de anlise: a fala do conselheiro ou outro participante.

O que categorizar

QUEM FALA?

1. Sexo: M / F / Sexo NI.

2. Segmento: Governo, Usurio, Trabalhador, Prestador, Mesa Diretora, Ator Externo (sociedade /
governo), Plenrio, Segmento Comisso, Segmento NI.

O QUE FALA?

3. Tema: observar em cada unidade de anlise o tema que tratado categorizao temtica
(ver categorias abaixo). OBSERVAR SE A FALA SE TRADUZ NUMA DEMANDA OU DENNCIA.

DEMANDA : uma solicitao ou pedido ao conselho que no se traduz numa proposta concreta a
ser apreciada e votada pelo conselho. Geralmente, as falas de demanda vm acompanhadas das
palavras: pedir, solicitar, demandar...

313

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

DENNCIA: so falas dos atores que relatam problemas na poltica, denncias de mau
funcionamento e prestao de servios, tm sentido de controle social e fiscalizao.

4. SE HOUVER PROPOSTA CATEGORIZAR SUA ORIGEM: Proposta Governo, Proposta Usurio,

Proposta Trabalhador, Proposta Prestador, Proposta Mesa Diretora, Proposta Ator Externo Governo,
Proposta Ator Externo Sociedade, Proposta Ator Externo NI, Proposta Plenrio, Proposta Comisso,
Proposta NI.

PROPOSTA : Um assunto, tema, questo colocada por um ator com expectativa de gerar
debate/deciso ou apreciao do conselho. Quando um ator faz uma proposio, a fala mais do
que um pedido ou uma socilitao. O ator prope algo para o conselho apreciar. Nem sempre a
proposio votada pelo conselho, em alguns casos, o ator faz a proposta, mas no h registro na
ata de que foi votada.

5. A colocao do ator pode gerar ou no debate (duas ou mais pessoas falando, alm da primeira
pessoa que iniciou o assunto). A fala dos atores no debate pode incluir vrios temas. Exemplo: algum
ator comeou a discusso sobre a construo de uma unidade de sade, as falas seguintes podem
contemplar tanto a discusso sobre a construo, quanto os problemas da unidade atual, ou a
contratao de funcionrios. O assunto em geral sobre a unidade de sade, mas dentro desta
discusso podem aparecer temas como Normatizao, Gesto de Atendimento etc.

6 - Tal debate pode gerar contestao. A presena de contestao no debate registrada sempre
que a interveno de algum ator se opor explicitamente posio daquele que iniciou o debate ou se
opor a outro debatedor do mesmo assunto;

7 - Alm disso, o debate pode gerar uma contraproposta. A contraproposta, geralmente, surge no
debate como alternativa a uma proposta inicial feita por algum ator. IDENTIFICAR O ATOR QUE FAZ A
CONTRAPROPOSTA, SEXO, SEGMENTO E TEMA. FAZER HIPERLINK COM A FALA QUE ELE EST
CONTESTANDO.

8 - A proposta e/ou o debate podem gerar uma Deciso (aceitao / rejeio). Esta deciso dir
respeito a um tema especfico. Marcar cada deciso de forma separada. Se a deciso est na mesma
fala que apresenta a proposta, fazer apenas uma marcao. Se a deciso ocorre em outro momento
da ata, fazer hiperlink para ligar a deciso pessoa que props. Neste caso, NO MARCAR O TEMA
NOVAMENTE. Marcar apenas, deciso aceitao- tema e Resultado...

314

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

9- Tipo de resultado: resoluo, aprovao, encaminhamento ou moo. Marcar resultado, apenas

para as decises-aceitao.
Resoluo: So decises cujo resultado d origem a resolues do conselho. Estas decises devem
ser confirmadas em documentos redigidos pelo conselho, que devem ser comparados com a ata.
Moo: so decises relativas a moes de apoio ou repdio a alguma poltica, ato ou ao de
entidades ou pessoas.
Aprovao: So decises cujo resultado indicam a aprovao de uma proposta e que no se encaixa
nas demais definies.
Encaminhamento: So decises cujo resultado indica um encaminhamento de documentos (ofcio,
carta etc).

10 - Tipo de ata: transcrio / completa / resumida / extrato (presena de mediador, explicitao do

debate).

Categorizao temtica

1. Pauta
2. Convites/Avisos/Manifestao: informes em geral; informaes sobre eventos externos ao
CMS, demandas por mobilizao tanto de categorias quanto de forma geral para questes
especficas de sade quanto de temas mais gerais.
3. Organizao Interna do CMS (Demanda ou Denncia): assuntos relacionados organizao
e funcionamento do CMS; nomeao de comisses e representantes; criao e
funcionamento de Cmaras Tcnicas; assessorias e consultorias; parcerias com outras
instituies universidades, corpo de bombeiros que possam subsidiar o trabalho dos
conselheiros; capacitao de conselheiros; eleio de conselheiros; destituio de
conselheiros; participao dos conselheiros em eventos ou outras instituies participativas;
reviso de regimento interno e lei de criao; conferncia municipal; participao em outras
conferncias e encontros.
4. Gesto Servios (Demanda ou Denncia): servios de ateno bsica nvel
primrio/ambulatorial relacionados aos Centros de Sade, Postos de Sade, Unidades de
Sade; discusso sobre rotinas de trabalho, aes a serem desenvolvidas, campanhas de
vacinao, dengue etc. (p.ex., implantao de servios para diabticos nos postos).
5. Gesto Especialidades (Demanda ou Denncia): servios de nvel secundrio, relacionados
aos PAM CERSAMs, hospitais e UPAs e especialidades tais como: cardiologia, oftalmologia,
oncologia, HIV, sade mental, etc.; fornecimento de prteses, rteses, etc.; urgncias e

315

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

emergncias; credenciamento de servios hospitalares; credenciamento de servios

secundrios do SUS.
6. Gesto Atendimento - Assistncia/Ateno em sade - (Demanda ou Denncia): questes
relacionadas qualidade dos servios ofertados pelo sistema como um todo; aspectos
relacionados aos recursos humanos (quantidade, contratao, qualidade, etc.), condies de
atendimento na sade como um todo (p.ex, concurso da prefeitura para agentes
comunitrios, falta de medicamentos no servio, greve de funcionrios, condies de
atendimento, falta de viaturas, ambulncias para atendimento), discusses sobre salrios
dos funcionrios.
7. A - Controle da Poltica de Sade (Normatizao/Planejamento): apreciao de convnios a
serem firmados; projetos de construo de unidades de sade e hospitais; planos, programas
e projetos a serem executados na sade; compra de servios e equipamentos; agenda da
sade; nvel de gesto; implantao de auditoria de servios; estabelecimento de padres,
normas e referenciais (RH, desempenho, qualidade de servios, etc., tanto de atividades
pblicas quanto privadas); sistemas de monitoramento e avaliao, apreciao de plano
municipal e deliberao do Conselho Municipal a respeito do funcionamento dos conselhos
locais e distritais, regulamentao e interferncia no processo eleitoral.
7. B - Controle da Poltica de Sade (Fiscalizao): questes relacionadas ao monitoramento e
avaliao das aes de sade (da secretaria e de conveniados); apreciao do relatrio de
gesto; prestao de contas dos servios prestados pela secretaria de sade como um todo;
auditoria de servios.

8. Controle do Fundo e Financiamento da Sade: prestao de contas do Fundo; recursos do

Fundo; critrios de partilha de recursos; tabela de prestao de servios; pagamento a
hospitais, captao de recursos para o fundo; prestao de contas de convnios; prestao
de contas e diviso de recursos da Secretaria de Sade.
9. Coordenao entre os nveis da poltica de sade (Demanda ou Denncia): aspectos
relacionados interao e coordenao entre as esferas federal, estadual, municipal e entre
o nvel central do municpio e suas regies ou distritos (conselhos regionais e locais);
consrcios / cooperao intermunicipal; comisses intergestores.
10. Questes Gerais da Sade (Demanda ou Denncia): questes relacionadas poltica de
sade, mas fora da esfera de ingerncia do conselho, estando mais afeitas prefeitura, ao
Estado, ao Governo Federal (p.ex., emenda constitucional sobre recursos destinados
sade).
11. Violncia e Sade (Demanda ou Denncia): aes de violncia relacionadas aos espaos de
ateno e servios de segurana nestes espaos.
316

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

12. Controle da Poltica: questes no diretamente relacionadas poltica de sade, de

abrangncia mais ampla; questes relacionadas aos poderes pblicos em geral, mesmo que
de outros nveis de governo (p.ex., reforma administrativa da prefeitura; plano plurianual do
governo).
13. Expresso (tematizao) de problemas pblicos: apresentao de questes relacionadas ao
interesse pblico e ao bem comum, que no sejam relacionados questes de sade (p.ex.,
recuperao de reas verdes, aes de voluntariado).
14. Questes Gerais (Demanda ou Denncia): outros assuntos
15. Interao entre conselhos municipais: assuntos relacionados a aes em convnio ou
parceria com outros conselhos municipais.
Projeto Democracia Participativa
Pesquisa: Democracia, Desigualdade e Polticas Pblicas no Brasil

Anlise das atas Categorizao do CMAS

Anlise de contedo / temtica.

Unidade de anlise: a fala do conselheiro ou outro participante.

O que categorizar

QUEM FALA?

1. Sexo: M / F / Sexo NI.

2. Segmento: Governo, Usurio, Trabalhador, Prestador, Mesa Diretora, Ator Externo (sociedade /
governo), Plenrio, Segmento Comisso, Segmento NI.

O QUE FALA?
317

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

3. Tema: observar em cada unidade de anlise o tema que tratado categorizao temtica
(ver categorias abaixo). OBSERVAR SE A FALA SE TRADUZ NUMA DEMANDA OU DENNCIA.

DEMANDA : uma solicitao ou pedido ao conselho que no se traduz numa proposta concreta a ser
apreciada e votada pelo conselho

DENNCIA: so falas dos atores que relatam problemas na poltica, denncias de mau
funcionamento e prestao de servios, tem sentido de controle social e fiscalizao.

4. SE HOUVER PROPOSTA CATEGORIZAR SUA ORIGEM: Proposta Governo, Proposta Usurio,

Proposta Trabalhador, Proposta Prestador, Proposta Mesa Diretora, Proposta Ator Externo Governo,
Proposta Ator Externo Sociedade, Proposta Ator Externo NI, Proposta Plenrio, Proposta Comisso,
Proposta NI.

PROPOSTA : Um assunto, tema, questo colocada por um ator com expectativa de gerar
debate/deciso ou apreciao do conselho.

5. A colocao do ator pode gerar ou no debate (duas ou mais pessoas falando). A fala dos atores no
debate pode incluir vrios temas.

6 - Tal debate pode gerar contestao. A presena de contestao no debate registrada sempre
que a interveno de algum ator se opor explicitamente posio daquele que iniciou o debate ou se
opor a outro debatedor do mesmo assunto;

7 - Alm disso, o debate pode gerar uma contraproposta. A contraproposta, geralmente, surge no
debate como alternativa a uma proposta inicial feita por algum ator. IDENTIFICAR O ATOR QUE FAZ A
CONTRAPROPOSTA, SEXO, SEGMENTO E TEMA. FAZER HIPERLINK COM A FALA QUE ELE EST
CONTESTANDO.

8 - A proposta e/ou o debate podem gerar uma Deciso (aceitao / rejeio). Esta deciso dir
respeito a um tema especfico. Marcar cada deciso de forma separada. Se a deciso est na mesma
fala que apresenta a proposta, fazer apenas uma marcao. Se a deciso ocorre em outro momento
318

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

da ata, fazer hiperlink para ligar a deciso pessoa que props. Neste caso, NO MARCAR O TEMA
NOVAMENTE. Marcar apenas, deciso aceitao- tema e Resultado...

9- Tipo de resultado: resoluo, aprovao, encaminhamento ou moo. Marcar resultado, apenas

para as decises-aceitao.
Resoluo: So decises cujo resultado d origem a resolues do conselho. Estas decises devem
ser confirmadas em documentos redigidos pelo conselho, que devem ser comparados com a ata.
Moo: so decises relativas a moes de apoio ou repdio a alguma poltica, ato ou ao de
entidades ou pessoas. Marcar o tema do qual se trata a moo, o assunto e na deciso marcar
deciso-aceitao organizao interna.
Aprovao: So decises cujo resultado indicam a aprovao de uma proposta e que no se encaixa
nas demais definies.
Encaminhamento: So decises cujo resultado indica um encaminhamento de documentos (ofcio,
carta etc).

10 - Tipo de ata: transcrio / completa / resumida / extrato (presena de mediador, explicitao do

debate).

Categorizao temtica

1. Pauta
2. Convites/Avisos/Manifestao: informes em geral; informaes sobre eventos externos ao
CMAS, demandas por mobilizao tanto de segmentos (p.ex., profissionais da assistncia
social, portadores de deficincias) quanto de forma geral, para questes especficas de
assistncia social ou para temas mais gerais.
3. Organizao Interna do CMAS (Demanda ou Denncia): assuntos relacionados
organizao e funcionamento do CMAS; nomeao de comisses e representantes; criao e
funcionamento de Cmaras Tcnicas; assessorias e consultorias; parcerias com outras
instituies universidades, corpo de bombeiros que possam subsidiar o trabalho dos
conselheiros; capacitao de conselheiros; eleio de conselheiros; destituio de
conselheiros; participao dos conselheiros em eventos ou outras instituies participativas;
reviso de regimento interno e lei de criao; conferncia municipal; participao em outras
conferncias e encontros.
319

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

4. Gesto Servios (Demanda ou Denncia): aes de proteo social bsica (CRAS (antigo
NAF), servios socioeducativos para grupos diversos, benefcios eventuais, BPC, insero
produtiva); discusso sobre rotinas de trabalho, aes a serem desenvolvidas, etc, PETI.
5. Gesto Especialidades (Demanda ou Denncia): aes de proteo social especial de mdia
e alta complexidade (CREAS, servios domiciliares, albergues, abrigos, moradias provisrias,
repblicas, casa de acolhida, famlia colhedora) servios para crianas e adolescentes em
situao de trabalho, em medida socioeducativa, em situao de abuso/explorao sexual;
servios para pessoas com deficincia, idosos, migrantes, usurios de substncias psicoativas
em situao de abandono, maus tratos, abuso, negligncia e violncia; apoio em situaes de
riscos circunstanciais (calamidades pblicas e emergncias).
6. Gesto Atendimento - Assistncia/Ateno na assistncia social - (Demanda ou Denncia):
questes relacionadas qualidade dos servios ofertados pelo sistema como um todo;
aspectos relacionados aos recursos humanos (quantidade, contratao, qualidade, etc.),
condies de atendimento na assistncia social como um todo (p.ex, concurso da prefeitura
para psiclogos, falta de material para atendimento).
7. A - Controle da Poltica de Assistncia social (Normatizao/Planejamento): apreciao de
convnios a serem firmados; projetos de construo de unidades de atendimento; planos,
programas, projetos, normatizao de servios e benefcios (BPC, eventuais, transferncia de
renda) a serem executados na assistncia social; compra de servios e equipamentos; agenda
da assistncia social; nvel de gesto; planejamento de auditoria de servios;
estabelecimento de padres, normas e referenciais (RH, desempenho, qualidade de servios,
etc., tanto de atividades pblicas quanto privadas); sistemas de monitoramento e avaliao;
riscos, vulnerabilidades e danos; seguranas a serem garantidas apreciao de plano
municipal.
7. B - Controle da Poltica de Assistncia social (Fiscalizao): questes relacionadas ao
monitoramento e avaliao das aes de assistncia social (da rede como um todo
secretaria de assistncia, outras secretarias e conveniados); apreciao do relatrio de
gesto; prestao de contas sobre os servios realizados pela secretaria de assistncia social
como um todo; auditoria de servios.
8. Controle do Fundo e Financiamento da Assistncia Social : prestao de contas do Fundo;
recursos do Fundo; critrios de partilha de recursos; remanejamento de recursos; tabela de
prestao de servios; captao de recursos para o fundo; prestao de contas de convnios,
prestao de contas da Secretaria e diviso de recursos.
9. Coordenao entre os nveis da poltica de Assistncia Social (Demanda ou Denncia):
aspectos relacionados interao e coordenao entre as esferas federal, estadual,
municipal e entre o nvel central do municpio e suas regies ou distritos (conselhos regionais
e locais; conselhos de gesto de servios); articulao intersetorial; consrcios / cooperao
intermunicipal; comisses intergestores; articulao com fruns.

320

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

10. Questes Gerais da Assistncia Social (Demanda ou Denncia): questes relacionadas

poltica assistncia social, mas que esto fora da esfera de ingerncia do conselho, estando
mais afeitas prefeitura, ao Estado, ao Governo Federal (p.ex., emenda constitucional sobre
recursos destinados assistncia social).

11. Violncia e Assistncia Social (Demanda ou Denncia): aes de violncia relacionadas aos
espaos de ateno e servios de segurana nestes espaos.
12. Controle da Poltica: questes no diretamente relacionadas poltica de assistncia social,
de abrangncia mais ampla; questes relacionadas aos poderes pblicos em geral, mesmo
que de outros nveis de governo (p.ex., reforma administrativa da prefeitura; plano
plurianual do governo).
13. Expresso (tematizao) de problemas pblicos: apresentao de questes relacionadas ao
interesse pblico e ao bem comum, que no sejam relacionados a questes de assistncia
social (p.ex., recuperao de reas verdes, aes de voluntariado).
14. Registro de Instituies de Assistncia Social (Demanda ou Denncia). Pedidos de registros
de Instituies da Assistncia Social, concesso de ttulos a entidades (Impacto Social).
15. Questes Gerais (Demanda ou Denncia): outros assuntos.
Projeto Democracia Participativa
Pesquisa: Democracia, Desigualdade e Polticas Pblicas no Brasil

Anlise das atas Categorizao do CMDCA

Anlise de contedo / temtica.

Unidade de anlise: a fala do conselheiro ou outro participante.

O que categorizar

QUEM FALA?

1. Sexo: M / F / Sexo NI.

321

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

2. Segmento: Governo, Usurio, Trabalhador, Prestador, Mesa Diretora, Ator Externo (sociedade /
governo), Plenrio, Segmento Comisso, Segmento NI.

O QUE FALA?

3. Tema: observar em cada unidade de anlise o tema que tratado categorizao temtica
(ver categorias abaixo). OBSERVAR SE A FALA SE TRADUZ NUMA DEMANDA OU DENNCIA.

DEMANDA : uma solicitao ou pedido ao conselho que no se traduz numa proposta concreta a ser
apreciada e votada pelo conselho

DENNCIA: so falas dos atores que relatam problemas na poltica, denncias de mau
funcionamento e prestao de servios, tem sentido de controle social e fiscalizao.

4. SE HOUVER PROPOSTA CATEGORIZAR SUA ORIGEM: Proposta Governo, Proposta Usurio,

Proposta Trabalhador, Proposta Prestador, Proposta Mesa Diretora, Proposta Ator Externo Governo,
Proposta Ator Externo Sociedade, Proposta Ator Externo NI, Proposta Plenrio, Proposta Comisso,
Proposta NI.

PROPOSTA : Um assunto, tema, questo colocada por um ator com expectativa de gerar
debate/deciso ou apreciao do conselho.

5. A colocao do ator pode gerar ou no debate (duas ou mais pessoas falando). A fala dos atores no
debate pode incluir vrios temas.

6 - Tal debate pode gerar contestao. A presena de contestao no debate registrada sempre
que a interveno de algum ator se opor explicitamente posio daquele que iniciou o debate ou se
opor a outro debatedor do mesmo assunto;

7 - Alm disso, o debate pode gerar uma contraproposta. A contraproposta, geralmente, surge no
debate como alternativa a uma proposta inicial feita por algum ator. IDENTIFICAR O ATOR QUE FAZ A
322

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

CONTRAPROPOSTA, SEXO, SEGMENTO E TEMA. FAZER HIPERLINK COM A FALA QUE ELE EST
CONTESTANDO.

8 - A proposta e/ou o debate podem gerar uma Deciso (aceitao / rejeio). Esta deciso dir
respeito a um tema especfico. Marcar cada deciso de forma separada. Se a deciso est na mesma
fala que apresenta a proposta, fazer apenas uma marcao. Se a deciso ocorre em outro momento
da ata, fazer hiperlink para ligar a deciso pessoa que props. Neste caso, NO MARCAR O TEMA
NOVAMENTE. Marcar apenas, deciso aceitao- tema e Resultado...

9- Tipo de resultado: resoluo, aprovao, encaminhamento ou moo. Marcar resultado, apenas

para as decises-aceitao.
Resoluo: So decises cujo resultado d origem a resolues do conselho. Estas decises devem
ser confirmadas em documentos redigidos pelo conselho, que devem ser comparados com a ata.
Moo: so decises relativas a moes de apoio ou repdio a alguma poltica, ato ou ao de
entidades ou pessoas. Marcar o tema do qual se trata a moo, o assunto e na deciso marcar
deciso-aceitao organizao interna.
Aprovao: So decises cujo resultado indicam a aprovao de uma proposta e que no se encaixa
nas demais definies.
Encaminhamento: So decises cujo resultado indica um encaminhamento de documentos (ofcio,
carta etc).

10 - Tipo de ata: transcrio / completa / resumida / extrato (presena de mediador, explicitao do

debate).

Categorizao temtica

1. Pauta
2. Informes/Convites/Avisos/ Manifestaes: informes em geral; informaes sobre eventos
externos ao CMDCA, demandas por mobilizao tanto de segmentos (p.ex., profissionais da
rea, familiares de crianas/adolescentes atendidos) quanto de forma geral, para questes
especficas relacionadas crianas e adolescentes ou para temas mais gerais.

323

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

3. Organizao Interna (Demanda ou Denncia): assuntos relacionados organizao e

funcionamento do CMDCA; nomeao de comisses e representantes; criao e
funcionamento de Cmaras Tcnicas; assessorias e consultorias; parcerias com outras
instituies universidades, corpo de bombeiros que possam subsidiar o trabalho dos
conselheiros; capacitao de conselheiros; eleio de conselheiros; destituio de
conselheiros; participao dos conselheiros em eventos ou outras instituies participativas;
reviso de regimento interno e lei de criao; conferncia municipal; participao em outras
conferncias e encontros.
4. Gesto de Servios (Demanda ou Denncia): aes bsicas para atendimento de crianas e
adolescentes (atendimento scio-educativo), ofertadas em unidades de atendimento
pblicas ou por instituies conveniadas (orientao e apoio scio-familiar, atendimento a
necessidades especiais, educao para o trabalho, defesa de direitos e enfrentamento da
violncia). Bolsa Famlia, PETI.
5. Gesto Especialidade (Demanda ou Denncia): servios especializados relacionados aos
centros de atendimento criana e adolescente e aos programas de atendimento scioeducativo em meio aberto, colocao familiar, abrigo, internao, FEBEM, liberdade
assistida, APAE, etc.
6. Gesto Atendimento (Demanda ou Denncia): questes relacionadas qualidade dos
servios ofertados pelo sistema como um todo; aspectos relacionados aos recursos humanos
(quantidade, contratao, qualidade, etc.), condies de atendimento para o sistema como
um todo (p.ex, concurso da prefeitura para psiclogos, falta de material para atendimento).
7. A - Controle da Poltica da Criana e do Adolescente (Normatizao/Planejamento):
apreciao de convnios a serem firmados; projetos de construo de unidades de
atendimento; planos, programas e projetos a serem executados na rea da criana e do
adolescente; compra de servios e equipamentos; agenda da rea da criana e do
adolescente; nvel de gesto; implantao de auditoria de servios, apreciao do Plano
Municipal.
7. B - Controle da Poltica da Criana e do Adolescente (Fiscalizao): questes relacionadas ao
monitoramento e avaliao das aes voltadas para crianas e adolescentes nas polticas
sociais bsicas (da rede de atendimento como um todo da prpria secretaria, da educao,
sade e cultura, de conveniados/credenciados); apreciao do relatrio de gesto; prestao
de contas sobre os servios da secretaria como um todo; auditoria de servios.

8. Controle do Fundo e Financiamento: prestao de contas do Fundo; recursos do Fundo;

critrios de partilha de recursos; tabela de prestao de servios; captao de recursos para
o fundo; prestao de contas de convnios, prestao de contas da Secretaria e diviso de
recursos.

324

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

9. Coordenao entre os Nveis da Poltica da Criana e do Adolescente (Demanda ou

Denncia): aspectos relacionados interao e coordenao entre as esferas federal,
estadual, municipal, inclusive Poder Judicirio e Ministrio Pblico.
10. Questes Gerais da Criana e Adolescente (Demanda ou Denncia): questes relacionadas
poltica da criana e adolescente, mas fora da esfera de ingerncia do conselho, estando
mais afeitas prefeitura, ao Estado, ao Governo Federal (p.ex., construo de escolas,
reduo da idade para imputao de pena).
11. Violncia contra a Criana e o Adolescente (Demanda ou Denncia): aes voltadas para
enfrentamento da violncia, etc.
12. Diagnstico sobre a situao da Criana e Adolescente no Municpio (Demanda ou
Denncia): discusses sobre o diagnstico da rea da criana e adolescente.
13. Conselho Tutelar (Demanda ou Denncia): Criao, implementao e controle do CT; eleio
de conselheiros tutelares; demais assuntos relacionados ao CT.
14. Controle da Poltica: questes no diretamente relacionadas poltica da criana e
adolescente, de abrangncia mais ampla; questes relacionadas aos poderes pblicos em
geral, mesmo que de outros nveis de governo (p.ex., reforma administrativa da prefeitura;
plano plurianual do governo; questes de corrupo no governo).
15. Expresso (Tematizao) de Problemas Pblicos: Apresentao de questes relacionadas ao
interesse pblico e ao bem comum, mas que no esto diretamente envolvidas com a
poltica da Criana e do Adolescente (p.ex., recuperao de praas, aes de voluntariado).
16. Registro de Instituies da Criana e do Adolescente
17. Questes Gerais (Demanda ou Denncia): Outros assuntos.

325

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

Anexo 6 Questionrios

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

PROJETO DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil
Financiadora do Projeto: FINEP

QUESTIONRIO
CONSELHO MUNICIPAL DE SADE
Nmero do Questionrio
Nome do Entrevistado: ____________________________________________________________
Cidade: ____________________________________ Estado: ____
Telefone ( _____) _______________
BLOCO I
1. Qual o segmento que voc representa?
a) ( ) Trabalhadores
b) ( ) Prestadores
c) ( ) Usurios
d) ( ) Governo
99) ( ) NR
2. Como voc se tornou Conselheiro?
a) ( ) Indicado pela secretaria de sade; (PULE PARA A Q. 5)
b) ( ) Indicado por alguma associao; (PULE PARA A Q. 5)
c) ( ) Eleito em frum ou conferncia; (V PARA Q.3)
d) ( ) Eleito em processo interno da associao/entidade (V PARA Q.4)
e) ( ) Outra forma. Especificar. _______________________________________________________
99) ( ) NR

3.
a)
b)
c)
d)

Quanto ao processo eleitoral para conselheiro em frum/conferncia, quem tem direito de concorrer?
( ) Apenas membros de entidades;
( ) Qualquer pessoa da sociedade/comunidade;
( )Apenas os dirigentes/presidentes de entidades;
( ) Outro. Quem? __________________________________________________________________

77) ( ) NSA
99) ( ) NR

V PARA Q.5
4. Quanto ao processo eleitoral interno da sua associao/entidade, quem tem o direito de concorrer?
326

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

a)
b)
c)
d)
e)

(
(
(
(
(

) Qualquer membro da associao/entidade;

) Qualquer pessoa da sociedade/comunidade;
) Apenas os dirigentes/presidentes de entidades;
) Alguns membros indicados pela diretoria da entidade;
) Outro. Quem? __________________________________________________________________

77) ( ) NSA
99) ( ) NR

5.
a)
b)
c)
d)
e)
99)

No que diz respeito a sua associao/entidade, possvel dizer que:

( ) A vaga da associao/entidade no conselho foi definida a partir de eleio dos conselheiros;
( ) A vaga da associao/entidade no conselho foi definida a partir do Regimento Interno;
( ) A vaga da associao/entidade no conselho foi definida a partir de eleio em conferncia;
( ) A associao/entidade foi indicada para fazer parte do conselho;
( ) Outra. Qual?_____________________________________________________________________
( ) NR

6. Qual o cargo que voc ocupa na entidade que voc representa?

a) ( ) Presidente/ Coordenador/ Diretor (Responsvel pela entidade)
b) ( ) Vice-Presidente
c) ( ) Tesoureiro
d) ( ) Secretrio (Secretrio Geral/ Primeiro Secretrio, etc.)
e) ( ) Conselheiro
f) ( ) Articulador/ Base/ Membro
g) ( ) Funcionrio da Secretaria Municipal de Sade
h) ( ) Funcionrio de outro setor da Prefeitura
i) ( ) Secretrio ou Vice-Secretrio Municipal de Sade
99) ( ) NR
7. Voc se considera representativo do seu segmento?
a) ( ) Sim. Por qu?
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
b) ( ) No. Por qu?
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
99) ( ) NR (PULE PARA Q. 9)
8. Qual destas respostas seguintes expressa melhor sua opinio sobre sua representativa:
a) ( ) Sou representativo porque fui escolhido atravs de eleio, entre vrias pessoas que tambm
representavam o segmento.
b) ( ) Sou representativo porque trabalho na rea e sou reconhecido como uma pessoa que representa o
327

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

meu segmento.
c) ( ) Sou representativo porque, embora no trabalhe nem participe de nenhuma entidade do segmento,
estou diretamente envolvido com as causas da rea / da poltica sade no municpio.
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
9. Previamente s reunies do CMS, voc discute os temas das pautas com o segmento que representa?
a) ( ) Sim. Discuto as questes nas reunies da entidade que participo.
b) ( ) Sim. Discuto as questes nas reunies somente quando um ponto de interesse do grupo.
c) ( ) Sim. Discuto informalmente com os membros da entidade.
d) ( ) No discuto previamente.
99) ( ) NR
10. Voc divulga as aes/decises do conselho para o pblico externo que representa?
a) ( ) Sim
b) ( ) No (PULE PARA A Q. 12)

99) ( ) NR
11. Dentre a lista abaixo, qual a forma em que voc mais divulga as aes do conselho? E a segunda? E a
terceira? (ENTREVISTADOR: MARQUE UM X NAS COLUNAS REFERENTES PRIMEIRA, SEGUNDA E TERCEIRA
OPO)
Meios de divulgao

11a. Primeira

11b. Segunda

11c. Terceira

a) Reunies peridicas prprias para a divulgao

b) Reunies onde vrios outros temas so tratados
c) Informes impressos (artigos em jornal prprio, boletins,
murais, etc)
d) Meios de comunicao mais amplos (jornais, revistas,
rdios, etc)
e) Via telefone, e-mail, fax, carta, etc
f) Conversa com os integrantes do segmento
77) NSA
99) NR

12. Como voc avalia a representao dos interesses da sociedade no conselho?

a) ( ) Muito representativo.
b) ( ) Razoavelmente representativo.
328

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

c) ( ) Pouco representativo.
d) ( ) O interesse da sociedade no representativo.
99) ( ) NR

13.
a)
b)
c)
d)

O segmento que voc representa busca informaes sobre sua atuao no conselho?
( ) Sempre
( ) s vezes
( ) Raramente
( ) Nunca

99) ( ) NR
14. Como voc avalia o envolvimento e atividade de todos os membros no conselho?
a) ( ) Os membros so muito ativos e envolvidos.
b) ( ) Os membros so ativos e envolvidos moderadamente.
c) ( ) Os membros so pouco ativos e envolvidos.
d) ( ) Os membros no so ativos e envolvidos.
99) ( ) NR

15. Voc conselheiro do CMS h quantos anos? (CONSIDERAR TODOS OS MANDATOS) ____________
99) ( ) NR

16. Antes de sua participao neste Conselho, voc participou de algum outro conselho?
a) ( ) Sim.
b) ( ) No. (PULAR PARA A Q. 18)
99) ( ) NR
17. Qual(is) conselho(s)? Por quanto tempo? (MARCAR MAIS DE UMA OPO)
a) ( ) Conselho local de Sade. Tempo (anos): ___________________________________________
b) ( ) Conselho distrital/ regional de Sade. Tempo (anos): _________________________________
c) ( ) Outro(s) Conselho(s). Qual (is) ___________________________________________________
Tempo (anos): ____________________
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
329

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

18. Voc j participou (ou participa) de algum curso para capacitao de conselheiros?
a) ( ) Sim.
b) ( ) No.
99) ( ) NR

19. Voc participou de alguma cmara tcnica ou comisso especial?

a) ( ) Sim
b) ( ) No
c) ( ) O conselho no possui esse tipo de sub-diviso interna.
99) ( ) NR

a)
b)
c)
d)
e)

20. Voc considera que a participao nestas cmaras ou comisses facilita a tomada de decises?
( ) Sim. As discusses so mais aprofundadas do que nas reunies plenrias.
( ) Sim. As cmaras aproximam a secretaria municipal de sade do conselho.
( ) Sim. As reunies das cmaras so mais organizadas que as plenrias.
( ) No. As cmaras so entraves para as deliberaes do conselho.
( ) No As cmaras decidem mais sobre as polticas do que a plenria.
99) ( ) NR

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)

21. Qual a principal dificuldade para a atuao do conselho?

( ) Baixa presena de conselheiros nas plenrias
( ) Baixa presena de representantes do governo nas plenrias
( ) Centralizao do Poder na Secretaria
( ) Pouca rotatividade entre os membros do conselho
( ) Muito rotatividade entre os membros do conselho
( ) Precariedade das instalaes fsicas do conselho e/ou falta de organizao interna
( ) A mesa diretora muito centralizadora.
( ) Outra. Especificar: ___________________________________________________________
99) ( ) NR

22. Como voc define o funcionamento do Conselho?

a) ( ) Muito Bom
b) ( ) Bom
c) ( ) Regular
d) ( ) Ruim
99) ( ) NR

330

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

23. O que poderia ser feito para melhorar o desempenho do Conselho?

a) ( ) Assessoria tcnica para o conselho.
b) ( ) Curso de capacitao para os conselheiros.
c) ( ) Aumentar o nmero de conselheiros.
d) ( ) Ampliar os canais de entendimento entre a Secretaria e o Conselho.
e) ( ) Aumentar o nmero de reunies ordinrias.
f) ( ) Ampliar os canais de interlocuo com os usurios dos servios de sade
99) ( ) NR

a)
b)
c)
d)

24. Na maioria das vezes, como voc fica sabendo das datas das reunies?
( ) A data fica acertada previamente.
( ) Atravs de convite do Conselho (carta, telefonema, e-mail, etc.).
( ) Atravs de outros conselheiros.
( ) Atravs de informativos (boletins, jornais, mural, etc.).
99) ( ) NR

25. Voc fica sabendo das pautas da reunio com antecedncia?

a) ( ) Sim.
b) ( ) No. (PULAR PARA A Q. 27)
99) ( ) NR

26. Com quantos dias de antecedncia voc fica sabendo das pautas das reunies?
a) ( ) 1 dia de antecedncia.
b) ( ) Aproximadamente 1 semana.
c) ( ) Aproximadamente 2 semanas.
331

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

d) ( ) Mais de 2 semanas.

77) ( ) NSA
99) ( ) NR
27. Quem, na maioria das vezes, prope(m) as pautas das reunies?
a) ( ) O Secretrio de Sade.
b) ( ) Os membros da mesa diretora.
c) ( ) A secretaria executiva.
d) ( ) As cmaras tcnicas.
e) ( ) A plenria de conselheiros.
f) ( ) Outra. Qual? ________________________________________________________________
99) ( ) NR

28. Voc tem acesso s informaes necessrias para tomar decises?

a) ( ) Sim
b) ( ) No. (PULAR PARA A Q. 30)
99) ( ) NR

29. Qual a principal forma em que voc obtm informaes necessrias para tomar decises? Qual a segunda?
E a terceira? (ENTREVISTADOR: MARQUE UM X NAS COLUNAS REFERENTES PRIMEIRA, SEGUNDA E TERCEIRA
OPO)

Meios que obtm informaes

29a. Primeira

29b. Segunda

29c. Terceira

a) Durante as reunies do Conselho

b) Atravs da distribuio de documentos (boletins,
informativos, relatrios, etc.)
c) Atravs de informes das cmaras tcnicas
d) Atravs de informes da Secretaria Municipal de Sade
e) Atravs de conversas com outros conselheiros
f) Atravs de conversas ou reunies com membros de
minha entidade/instituio
77) NSA

332

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

99) NR

30. Nas reunies plenrias do conselho, voc toma sua deciso (ou vota) de acordo com:
a) ( ) A sua opinio e conhecimento pessoal sobre o assunto em questo.
b) ( ) A orientao do rgo ou entidade que representa.
c) ( ) A orientao do seu segmento ou categoria.
d) ( ) A orientao da cmara tcnica ou do grupo/comisso de trabalho.
e) ( ) Outra. Qual?_________________________________________________________________
99) ( ) NR

31. As reunies do conselho so marcadas pelo debate e/ou confrontao de idias?

a) ( ) Sim
b) ( ) No (PULE PARA Q. 34)

99) ( ) NR
32. As discusses no conselho lhe permitem mudar seu ponto de vista sobre determinado assunto ou projeto em
votao?
a) ( ) Sim
b) ( ) No (PULE PARA Q. 34)

77) ( ) NSA
99) ( ) NR
33.
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Ao mudar de opinio voc geralmente considera:

( ) As idias e opinies apresentadas pelos outros conselheiros.
( ) A opinio do presidente/secretrio executivo do conselho.
( ) A opinio do Secretrio Municipal.
( ) A orientao da cmara tcnica ou grupo comisso de trabalho.
( ) A opinio/orientao da entidade que voc representa.
( ) Outra. Qual?____________________________________________________________________

77) ( ) NSA
99) ( ) NR

a)
b)
c)
d)

34. Como voc avalia a sua capacidade de influncia nas deliberaes do conselho?
( ) Muito influente
( ) Razoavelmente influente
( ) Pouco influente
( ) No influencia
99) ( ) NR

35. Alguns conselheiros tm maior capacidade de influncia nas deliberaes do conselho?

a) ( ) Sim.
b) ( ) No. (PULAR PARA A Q. 37)
333

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

99) ( ) NR

36. O que mais explica o fato de algumas pessoas terem maior influncia nas deliberaes do Conselho?
a) ( ) Suas caractersticas pessoais. Ex: pessoa muito participativa, que sabe falar bem e claro, etc.
b) ( ) O conhecimento tcnico que a pessoa possui.
c) ( ) Por possuir um elevado grau de instruo.
d) ( ) Por ser uma pessoa com condies financeiras melhores.
e) ( ) Por causa do apoio que tm das bases.
f) ( ) Pelo posio que ocupa no conselho (segmento que representa ou participao na mesa diretora).
g) ( ) Por razes poltico-partidrias.
77) ( ) NSA.
99) ( ) NR.

37. Voc fez alguma proposta ao Conselho para mudar os servios de sade da regio em que voc vive?
a) ( ) Sim.
b) ( ) No (PULAR PARA A Q. 40)
99) ( ) NR

38. Sua proposta foi aprovada no conselho?

a) ( ) Sim
b)

( ) No

77) ( ) NSA
99) ( ) NR

39. Sua proposta foi implementada pela prefeitura?

a) ( ) Sim
b) ( ) No.
77) ( ) NSA
99) ( ) NR

334

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

40. Voc participa, atualmente, de alguma das atividades listadas abaixo? (PODE MARCAR MAIS DE UMA)
a) ( ) Oramento Participativo
b) ( ) Associao Comunitria
c) ( ) Associaes Religiosas
d) ( ) Associaes Temticas (ONG, Negro, Mulher, 3 Idade, etc.)
e) ( ) Partido poltico. Qual? __________________ ( ) Filiado?_____________________________
d) ( ) Sindicato. Qual? __________________ ( ) Filiado?____________________________________
g) ( ) Outras, Qual ___________________________________________________________________
h) ( ) No participou de nenhuma outra atividade. (PULAR PARA Q. 42)
99) ( ) NR

41. Essa participao foi em decorrncia do seu envolvimento no Conselho?

a) ( ) Sim, Comecei a participar desta (s) atividade (s) depois que me envolvi com o CMS.
b) ( ) No, Antes de participar do CMS j era envolvido neste tipo de atividade.
77) ( ) NSA
99) ( ) NR

42. Antes de ser conselheiro voc participava do movimento da sade na sua cidade?
a) ( ) Sim.
b) ( ) No participei.
c) ( ) No. Pois no existiu movimento da sade na minha cidade.
99 ( ) NR

43.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Voc participa, atualmente, de algum dos movimentos sociais listados abaixo? (PODE MARCAR MAIS DE UMA)
( ) Movimento negro
( ) Movimento das Mulheres
( ) Movimento da terceira idade
( ) Movimento de portadores de HIV
( ) Movimento de portadores de necessidades especiais
( ) Movimento dos Sem Terra/ Sem Teto
( ) Outro movimento social. Qual? ________________________
335

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

99) ( ) NR

Bloco II
44. Sua participao no conselho mudou sua relao com o Legislativo?
a) ( ) Melhorou
b) ( ) No mudou
c) ( ) Piorou
99) ( ) NR

45. Sua participao no conselho mudou sua relao com o Judicirio?

a) ( ) Melhorou
b) ( ) No mudou
c) ( ) Piorou
99) ( ) NR

46. Sua participao no conselho mudou sua relao com o Executivo?

a) ( ) Melhorou
b) ( ) No mudou
c) ( ) Piorou
99) ( ) NR

47. Como voc avalia seu interesse por poltica?

a) ( ) Muito interessado
b) ( ) Um pouco interessado
c) ( ) Nenhum interesse

336

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

99) ( ) NR

48. Voc j realizou algum trabalho voluntrio para alguma associao civil ou campanha poltica?
a) ( ) Sim. Qual trabalho? _____________________________________________________________
b) ( ) No
99) ( ) NR

49. Com relao busca de informao, voc costuma ler notcias sobre poltica em:
FREQUNCIA

49a. Jornais e revistas

49b. Televiso

49c. Rdio

49d.Internet

Quase todos os dias

Pelo menos uma vez por semana
De vez em quando
Nunca
No tenho acesso internet (LEIA
S PARA OPO INTERNET)
NR

50. Voc recebe algum tipo de apoio para sua participao no conselho?
a) ( ) Sim, Qual? ______________________________________________________________
Quem fornece? __________________________________________________________
b) ( ) No.
99) ( ) NR

51. Sexo: 1-( ) Masculino 2-( )Feminino 99) ( )NR

52. Quantos anos voc tem? __________. 99) ( ) NR
53. Qual o seu estado civil?
a) Solteiro
b) Casado
c) Divorciado/Separado
d) Vivo
337

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

e) Outro

99) ( ) NR
54. Voc tem filhos?
a) ( ) Sim. Quantos? _________________________
b) ( ) No (PULE PARA Q. 56)

99) ( ) NR

a)
b)
c)
d)

(
(
(
(

55. Voc tem filhos na idade entre? (PODE MARCAR MAIS DE UMA OPO)
) 0 a 5 anos. Quantos? _______________________
) 6 a 12 anos. Quantos? ______________________
) 13 a 18 anos. Quantos? _____________________
) Acima de 18 anos. Quantos? _________________

77) ( ) NSA
99) ( ) NR
56. Como voc se classifica?
a) ( ) Preto
b) ( ) Pardo
c) ( ) Branco
d) ( ) Amarelo
e) ( ) Indgena
f) ( ) Outro. Qual? ______________________________________________
99) ( ) NR

57. At que ano voc cursou na escola?

a) ( ) No freqentou a escola/analfabeto
b) ( ) Sabe ler e escrever mas no freqentou a escola
c) ( ) Primrio completo ou incompleto (1 a 4 srie do 1o grau)
d) ( ) Ginasial completo ou incompleto (5 a 8 srie do 1 grau)
f) ( ) 2 Grau/Colegial completo ou incompleto (1 ao 3 do 2 grau)
g) ( ) Superior completo ou incompleto
99) ( ) NR

338

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

58. Qual a sua profisso?______________________________________________________

99) ( ) NR

59. Qual a sua situao ocupacional?

a) ( ) Inativo (No trabalha fora de casa e no procura emprego. Por exemplo: Aposentado, Dona de Casa, etc.)
b) ( ) Desempregado
c) ( ) Empregado c/ Carteira
d) ( ) Empregado c/ Contrato de Trabalho
e) ( ) Funcionrio Pblico
f) ( ) Autnomo
g) ( ) Bico (Free Lancer)
99) ( ) NR

60. Qual a renda mensal da sua famlia?

a) ( ) A nica renda familiar provem de benefcios do governo inferior a um salrio mnimo (ex. bolsa-famlia);
b) ( ) De 01 a 02 salrios mnimos (R$ 415,00 a R$830,00)
c) ( ) De 02 a 05 salrios mnimos (R$ 831,00 a R$2.075,00)
d) ( ) De 05 a 10 salrios mnimos (R$2.076,00 a R$ 4.150,00)
e) ( ) De 10 a 15 salrios mnimos (R$4.151,00 a R$ 6.225,00)
f) ( ) De 15 a 20 salrios mnimos (R$ 6.226,00 a R$8.300,00)
g) ( ) Acima de 20 salrios mnimos
h) ( ) Sua famlia no possui renda.
99) ( ) NR

61. Qual sua renda pessoal?

a) ( ) De 01 a 02 salrios mnimos (R$ 415,00 a R$830,00)
c) ( ) De 02 a 05 salrios mnimos (R$ 831,00 a R$2.075,00)
d) ( ) De 05 a 10 salrios mnimos (R$2.076,00 a R$ 4.150,00)

339

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

e) ( ) De 10 a 15 salrios mnimos (R$4.151,00 a R$ 6.225,00)

f) ( ) De 15 a 20 salrios mnimos (R$ 6.226,00 a R$8.300,00)
g) ( ) Acima de 20 salrios mnimos
h) ( ) Sua famlia no possui renda.
99) ( ) NR

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

PROJETO DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Pesquisa Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil
Financiadora do Projeto: FINEP
QUESTIONRIO
CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
Nmero do Questionrio
Nome do Entrevistado: ___________________________________________________________________
Cidade: ____________________________________ Estado:
_____________________________________
Telefone ( _____) _______________
BLOCO I
62. Qual o segmento que voc representa?
e) ( ) Trabalhadores
f) ( ) Prestadores
g) ( ) Usurios
h) ( ) Governo
99) ( ) NR
63. Como voc se tornou Conselheiro?
f) ( ) Indicado pela secretaria de Assistncia Social ou rgo responsvel pela poltica de
Assistncia. (PULE PARA A Q. 5)
g) ( ) Indicado por alguma associao. (PULE PARA A Q. 5)
h) ( ) Eleito em frum ou conferncia. (V PARA Q.3)
i) ( ) Eleito em processo interno da associao/entidade. (V PARA Q.4)
j) ( ) Outra forma. Especificar. _______________________________________________________
99) ( ) NR
64. Quanto ao processo eleitoral para conselheiro em frum/conferncia, quem tem direito de con340

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

e)
f)
g)
h)

correr?
( ) Apenas membros de entidades;
( ) Qualquer pessoa da sociedade/comunidade;
( ) Apenas os dirigentes/presidentes de entidades;
( ) Outro. Quem? __________________________________________________________________
77) ( ) NSA
99) ( ) NR

V PARA Q.5

65. Quanto ao processo eleitoral interno da sua associao/entidade, quem tem o direito de concorrer?
f) ( ) Qualquer membro da associao/entidade;
g) ( ) Qualquer pessoa da sociedade/comunidade;
h) ( ) Apenas os dirigentes/presidentes de entidades;
i) ( ) Alguns membros indicados pela diretoria da entidade;
j) ( ) Outro. Quem? __________________________________________________________________
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
66. No que diz respeito a sua associao/entidade, possvel dizer que:
f) ( ) A vaga da associao/entidade no conselho foi definida a partir de eleio dos conselheiros;
g) ( ) A vaga da associao/entidade no conselho foi definida a partir do Regimento Interno;
h) ( ) A vaga da associao/entidade no conselho foi definida a partir de eleio em conferncia;
i) ( ) A associao/entidade foi indicada para fazer parte do conselho;
j) ( ) Outra. Qual?
_____________________________________________________________________
99) ( ) NR
67. Qual o cargo que voc ocupa na entidade que voc representa?
a) ( ) Presidente/ Coordenador/ Diretor (Responsvel pela entidade)
b) ( ) Vice-Presidente
c) ( ) Tesoureiro
d) ( ) Secretrio (Secretrio Geral/ Primeiro Secretrio, etc.)
e) ( ) Conselheiro
f) ( ) Articulador/ Base/ Membro
g) ( ) Funcionrio da Secretaria Municipal de Assistncia Social
h) ( ) Funcionrio de outro setor da Prefeitura
i)

( ) Secretrio ou Vice-Secretrio Municipal de Assistncia Social

99) ( ) NR

68. Voc se considera representativo do seu segmento?

a) ( ) Sim. Por qu?
_______________________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________________
341

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

______________________________________________________________________________
b) ( ) No. Por qu?
_______________________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
99) ( ) NR

(PULE PARA Q. 9)

69. Qual destas respostas seguintes expressa melhor sua opinio sobre sua representatividade:
a) ( ) Sou representativo porque fui escolhido atravs de eleio, entre vrias pessoas que tambm
representavam o segmento.
b) ( ) Sou representativo porque trabalho na rea e sou reconhecido como uma pessoa que representa
o meu segmento.
c) ( ) Sou representativo porque, embora no trabalhe nem participe de nenhuma entidade do
segmento, estou diretamente envolvido com as causas da rea / da poltica de assistncia social no
municpio.
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
70. Previamente s reunies do CMAS, voc discute os temas das pautas com o segmento que
representa?
a) ( ) Sim. Discuto as questes nas reunies da entidade que participo.
b)

( ) Sim. Discuto as questes nas reunies somente quando um ponto de interesse do grupo.
c)

( ) Sim. Discuto informalmente com os membros da entidade.

d)

( ) No discuto previamente.
99) ( ) NR

71. Voc divulga as aes/decises do conselho para o pblico externo que representa?
c) ( ) Sim
d) ( ) No (PULE PARA A Q. 12)
99) ( ) NR
72. Dentre a lista abaixo, qual a forma em que voc mais divulga as aes do conselho? E a
segunda? E a terceira? (ENTREVISTADOR: MARQUE UM X NAS COLUNAS REFERENTES
PRIMEIRA, SEGUNDA E TERCEIRA OPO).
Meios de divulgao

11a. Primeira

11b. Segunda

11c. Terceira

a) Reunies peridicas prprias para a divulgao

b) Reunies onde vrios outros temas so tratados

342

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

c) Informes impressos (artigos em jornal prprio, boletins,

murais, etc)
d) Meios de comunicao mais amplos (jornais, revistas,
rdios, etc)
e) Via telefone, e-mail, fax, carta, etc
f) Conversa com os integrantes do segmento
77) NSA
99) NR

73. Como voc avalia a representao dos interesses da sociedade no conselho?

a) ( ) Muito representativo.
b) ( ) Razoavelmente representativo.
c) ( ) Pouco representativo.
d) ( ) O interesse da sociedade no representativo.
99) ( ) NR
74. O segmento que voc representa busca informaes sobre sua atuao no conselho?
e) ( ) Sempre
f) ( ) s vezes
g) ( ) Raramente
h) ( ) Nunca
99) ( ) NR
75. Como voc avalia o envolvimento e atividade de todos os membros no conselho?
a) ( ) Os membros so muito ativos e envolvidos.
b) ( ) Os membros so ativos e envolvidos moderadamente.
c) ( ) Os membros so pouco ativos e envolvidos.
d) ( ) Os membros no so ativos e envolvidos.
99) ( ) NR
76. Voc conselheiro do CMAS h quantos anos? (CONSIDERAR TODOS OS MANDATOS)
____________
99) ( ) NR
77. Antes de sua participao neste Conselho, voc participou de algum outro conselho?
a) ( ) Sim.
b)

( ) No. (PULAR PARA A Q. 18)

99) ( ) NR
343

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

78. Qual(is) conselho(s)? Por quanto tempo? (MARCAR MAIS DE UMA OPO)
a) ( ) Conselho Tutelar. Tempo (anos): ______________
b)

( ) Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente. Tempo (anos): ______________________

c)

( ) Conselho de Educao. Tempo (anos): _____________________________________________

d)

( ) Conselho de Sade. Tempo (anos): ________________________________________________

e)
c)

( ) Conselho de Esporte e/ou Lazer e/ou Cultura. Tempo (anos): ___________________________

( ) Outro(s) Conselho(s). Qual (is) ___________________________________________________

Tempo (anos): _______________________________________________________________________

77) ( ) NSA
99) ( ) NR
79. Voc j participou (ou participa) de algum curso para capacitao de conselheiros?
c) ( ) Sim.
d) ( ) No.
99) ( ) NR
80. Voc participou de alguma cmara tcnica ou comisso especial?
d) ( ) Sim
e) ( ) No
f) ( ) O conselho no possui esse tipo de sub-diviso interna.
99) ( ) NR
81. Voc considera que a participao nestas cmaras ou comisses facilita a tomada de decises?
f) ( ) Sim. As discusses so mais aprofundadas do que nas reunies plenrias.
g) ( ) Sim. As cmaras aproximam a secretaria responsvel pela poltica do conselho.
h) ( ) Sim. As reunies das cmaras so mais organizadas que as plenrias.
i) ( ) No. As cmaras so entraves para as deliberaes do conselho.
j) ( ) No As cmaras decidem mais sobre as polticas do que a plenria.
99) ( ) NR
82. Qual a principal dificuldade para a atuao do conselho?
i) ( ) Baixa presena de conselheiros nas plenrias
j) ( ) Baixa presena de representantes do governo nas plenrias
k) ( ) Centralizao do Poder na Secretaria
l) ( ) Pouca rotatividade entre os membros do conselho
m) ( ) Muito rotatividade entre os membros do conselho
n) ( ) Precariedade das instalaes fsicas do conselho e/ou falta de organizao interna
o) ( ) A mesa diretora muito centralizadora.
p) ( ) Outra. Especificar: ___________________________________________________________
99) ( ) NR
83. Como voc define o funcionamento do Conselho?
344

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

a) ( ) Muito Bom
b) ( ) Bom
c) ( ) Regular
d) ( ) Ruim
99) ( ) NR

84. O que poderia ser feito para melhorar o desempenho do Conselho?

a) ( ) Assessoria tcnica para o conselho.
b) ( ) Curso de capacitao para os conselheiros.
c) ( ) Aumentar o nmero de conselheiros.
d) ( ) Ampliar os canais de entendimento entre a Secretaria e o Conselho.
e) ( ) Aumentar o nmero de reunies ordinrias.
f) ( ) Ampliar os canais de interlocuo com os usurios da poltica e com a sociedade civil em
geral
99) ( ) NR
85. Na maioria das vezes, como voc fica sabendo das datas das reunies?
e) ( ) A data fica acertada previamente.
f) ( ) Atravs de convite do Conselho (carta, telefonema, e-mail, etc.).
g) ( ) Atravs de outros conselheiros.
h) ( ) Atravs de informativos (boletins, jornais, mural, etc.).
99) ( ) NR
86. Voc fica sabendo das pautas da reunio com antecedncia?
a) ( ) Sim.
b) ( ) No. (PULAR PARA A Q. 27)
99) ( ) NR
87. Com quantos dias de antecedncia voc fica sabendo das pautas das reunies?
a) ( ) 1 dia de antecedncia.
b) ( ) Aproximadamente 1 semana.
c) ( ) Aproximadamente 2 semanas.
d) ( ) Mais de 2 semanas.
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
345

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

88. Quem, na maioria das vezes, prope(m) as pautas das reunies?

g) ( ) O Secretrio de Assistncia Social ou outro secretrio responsvel pela poltica de Assistncia
h) ( ) Os membros da mesa diretora.
i) ( ) A secretaria executiva.
j) ( ) As cmaras tcnicas.
k) ( ) A plenria de conselheiros.
l) ( ) Outra. Qual? _________________________________________________________________
99) ( ) NR
89. Voc tem acesso s informaes necessrias para tomar decises?
c) ( ) Sim
d) ( ) No. (PULAR PARA A Q. 30)
99) ( ) NR
90. Qual a principal forma em que voc obtm informaes necessrias para tomar decises? Qual
a segunda? E a terceira? (ENTREVISTADOR: MARQUE UM X NAS COLUNAS
REFERENTES PRIMEIRA, SEGUNDA E TERCEIRA OPO)

Meios que obtm informaes

29a. Primeira

29b. Segunda

29c. Terceira

a) Durante as reunies do Conselho

b) Atravs da distribuio de documentos (boletins,
informativos, relatrios, etc.)
c) Atravs de informes das cmaras tcnicas
d) Atravs de informes da Secretaria Municipal de
Assistncia Social
e) Atravs de conversas com outros conselheiros
f) Atravs de conversas ou reunies com membros de
minha entidade/instituio
77) NSA
99) NR

91. Nas reunies plenrias do conselho, voc toma sua deciso (ou vota) de acordo com:
f) ( ) A sua opinio e conhecimento pessoal sobre o assunto em questo.
346

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

g)
h)
i)
j)

(
(
(
(

) A orientao do rgo ou entidade que representa.

) A orientao do seu segmento ou categoria.
) A orientao da cmara tcnica ou do grupo/comisso de trabalho.
) Outra. Qual?_________________________________________________________________
99) ( ) NR

92. As reunies do conselho so marcadas pelo debate e/ou confrontao de idias?

c) ( ) Sim
d) ( ) No (PULE PARA Q. 34)
99) ( ) NR
93. As discusses no conselho lhe permitem mudar seu ponto de vista sobre determinado assunto ou
projeto em votao?
c) ( ) Sim
d) ( ) No (PULE PARA Q.34)
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
94. Ao mudar de opinio voc geralmente considera:
g) ( ) As idias e opinies apresentadas pelos outros conselheiros.
h) ( ) A opinio do presidente/secretrio executivo do conselho.
i) ( ) A opinio do Secretrio Municipal.
j) ( ) A orientao da cmara tcnica ou grupo comisso de trabalho.
k) ( ) A opinio/orientao da entidade que voc representa.
l) ( ) Outra. Qual?____________________________________________________________________
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
95. Como voc avalia a sua capacidade de influncia nas deliberaes do conselho?
e) ( ) Muito influente
f) ( ) Razoavelmente influente
g) ( ) Pouco influente
h) ( ) No influencia
99) ( ) NR

96. Alguns conselheiros tm maior capacidade de influncia nas deliberaes do conselho?

c) ( ) Sim.
d) ( ) No. (PULAR PARA A Q. 37)
99) ( ) NR
97. O que mais explica o fato de algumas pessoas terem maior influncia nas deliberaes do
Conselho?
347

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

a)

( ) Suas caractersticas pessoais. Ex: pessoa muito participativa, que sabe falar bem e claro, etc.
b) ( ) O conhecimento tcnico que a pessoa possui.
c) ( ) Por possuir um elevado grau de instruo.
d) ( ) Por ser uma pessoa com condies financeiras melhores.
e) ( ) Por causa do apoio que tm das bases.
f) ( ) Pelo posio que ocupa no conselho (segmento que representa ou participao na mesa
diretora).
g) ( ) Por razes poltico-partidrias.
77) ( ) NSA.
99) ( ) NR.

98. Voc fez alguma proposta ao Conselho para mudar os servios de assistncia social da regio em
que voc vive?
a) ( ) Sim.
b) ( ) No (PULAR PARA A Q. 40)
99) ( ) NR
99. Sua proposta foi aprovada no conselho?
a)

( ) Sim

b)

( ) No

77) ( ) NSA
99) ( ) NR
100. Sua proposta foi implementada pela prefeitura?
a) ( ) Sim
b)

( ) No.

77) ( ) NSA
99) ( ) NR
101. Voc participa, atualmente, de alguma das atividades listadas abaixo? (PODE MARCAR MAIS
DE UMA)
a) ( ) Oramento Participativo
b) ( ) Associao Comunitria
c) ( ) Associaes Religiosas
d) ( ) Associaes Temticas (ONG, Negro, Mulher, 3 Idade, etc.)
e) ( ) Partido poltico. Qual? __________________ ( ) Filiado?_____________________________
d) ( ) Sindicato. Qual? __________________ ( ) Filiado?____________________________________
348

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

g) ( ) Outras, Qual ___________________________________________________________________

h) ( ) No participou de nenhuma outra atividade. (PULAR PARA Q. 42)
99) ( ) NR
102. Essa participao foi em decorrncia do seu envolvimento no Conselho?
a) ( ) Sim, Comecei a participar desta (s) atividade (s) depois que me envolvi com o CMAS.
b)

( ) No, Antes de participar do CMAS j era envolvido neste tipo de atividade.

77) ( ) NSA
99) ( ) NR

103. Voc participa, atualmente, de algum dos movimentos sociais listados abaixo? (PODE
MARCAR MAIS DE UMA)
h) ( ) Movimento negro
i) ( ) Movimento das Mulheres
j) ( ) Movimento da terceira idade
k) ( ) Movimento de portadores de HIV
l) ( ) Movimento de portadores de necessidades especiais
m) ( ) Movimento dos Sem Terra/ Sem Teto
n) ( ) Outro movimento social. Qual? ________________________
99) ( ) NR
Bloco II
104. Sua participao no conselho mudou sua relao com o Legislativo?
a) ( ) Melhorou
b) ( ) No mudou
c) ( ) Piorou
99) ( ) NR
105. Sua participao no conselho mudou sua relao com o Judicirio?
a) ( ) Melhorou
b) ( ) No mudou
c) ( ) Piorou
99) ( ) NR
106. Sua participao no conselho mudou sua relao com o Executivo?
a) ( ) Melhorou
b) ( ) No mudou
c) ( ) Piorou
99) ( ) NR
349

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

107. Como voc avalia seu interesse por poltica?

a) ( ) Muito interessado
b) ( ) Um pouco interessado
c) ( ) Nenhum interesse
99) ( ) NR
108. Voc j realizou algum trabalho voluntrio para alguma associao civil ou campanha poltica?
a) ( ) Sim. Qual trabalho? _____________________________________________________________
b) ( ) No
99) ( ) NR

109. Com relao busca de informao, voc costuma ler notcias sobre poltica em:
FREQUNCIA

48a. Jornais e revistas

48b. Televiso

48c. Rdio

48d.Internet

Quase todos os dias

Pelo menos uma vez por semana
De vez em quando
Nunca
No tenho acesso internet (LEIA S
PARA OPO INTERNET)
NR

110. Voc recebe algum tipo de apoio para sua participao no conselho?
a) ( ) Sim, Qual? ______________________________________________________________
Quem fornece? __________________________________________________________
350

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

b) ( ) No.
99) ( ) NR
111. Sexo: 1-( ) Masculino 2-( )Feminino 99) ( )NR
112. Quantos anos voc tem? _______. 99) ( ) NR
113.
f)
g)
h)
i)
j)

Qual o seu estado civil?

( ) Solteiro
( ) Casado
( ) Divorciado/Separado
( ) Vivo
( ) Outro
99) ( ) NR

114. Voc tem filhos?

c) ( ) Sim.
d) ( ) No (PULE PARA Q. 55)
99) ( ) NR
115. Voc tem filhos na idade entre? (PODE MARCAR MAIS DE UMA OPO)
e) ( ) 0 a 5 anos. Quantos? __________________________
f) ( ) 6 a 12 anos. Quantos? _________________________
g) ( ) 13 a 18 anos. Quantos? ________________________
h) ( ) Acima de 18 anos. Quantos? ____________________
77) ( ) NSA
99) ( ) NR
116. Como voc se classifica?
a) ( ) Preto
b) ( ) Pardo
c) ( ) Branco
d) ( ) Amarelo
e) ( ) Indgena
f) ( ) Outro. Qual? ______________________________________________
99) ( ) NR
117. At que ano voc cursou na escola?
a) ( ) No freqentou a escola/analfabeto
b) ( ) Sabe ler e escrever mas no freqentou a escola
351

Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

c) ( ) Primrio completo ou incompleto (1 a 4 srie do 1o grau)

d) ( ) Ginasial completo ou incompleto (5 a 8 srie do 1 grau)
f) ( ) 2 Grau/Colegial completo ou incompleto (1 ao 3 do 2 grau)
g) ( ) Superior completo ou incompleto
99) ( ) NR
118. Qual a sua profisso?______________________________________________________
99) ( ) NR
119. Qual a sua situao ocupacional?
a) ( ) Inativo (No trabalha fora de casa e no procura emprego. Por exemplo: Aposentado, Dona de
Casa, etc.)
b) ( ) Desempregado
c) ( ) Empregado c/ Carteira
d) ( ) Empregado c/ Contrato de Trabalho
e) ( ) Funcionrio Pblico
f) ( ) Autnomo
g) ( ) Bico (Free Lancer)
99) ( ) NR
120. Qual a renda mensal da sua famlia?
a) ( ) A nica renda familiar provem de benefcios do governo inferior a um salrio mnimo (ex. bolsafamlia);
b) ( ) De 01 a 02 salrios mnimos (R$ 415,00 a R$830,00)
c) ( ) De 02 a 05 salrios mnimos (R$ 831,00 a R$2.075,00)
d) ( ) De 05 a 10 salrios mnimos (R$2.076,00 a R$ 4.150,00)
e) ( ) De 10 a 15 salrios mnimos (R$4.151,00 a R$ 6.225,00)
f) ( ) De 15 a 20 salrios mnimos (R$ 6.226,00 a R$8.300,00)
g) ( ) Acima de 20 salrios mnimos
h) ( ) Sua famlia no possui renda.
99) ( ) NR
121. Qual sua renda pessoal?
a) ( ) De 01 a 02 salrios mnimos (R$ 415,00 a R$830,00)
c) ( ) De 02 a 05 salrios mnimos (R$ 831,00 a R$2.075,00)
d) ( ) De 05 a 10 salrios mnimos (R$2.076,00 a R$ 4.150,00)
e) ( ) De 10 a 15 salrios mnimos (R$4.151,00 a R$ 6.225,00)
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Democracia, desigualdade e polticas pblicas no Brasil

f) ( ) De 15 a 20 salrios mnimos (R$ 6.226,00 a R$8.300,00)

g) ( ) Acima de 20 salrios mnimos
h) ( ) Sua famlia no possui renda.
99) ( ) NR

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