INTRODUCCIN

La presente monografa se realiz con la finalidad de CONVALIDAR la asignatura de

Administracin Tributaria para la carrera de Administracin de la Universidad Privada Los
ngeles, que se trata de plantear la problemtica de la Formacin y Capacitacin como base para
una gestin eficiente de la administracin tributaria.
En el caso particular del Per se describen los antecedentes y se expone los problemas
que le aquejan y una probable solucin, basada en una estrategia y planeamiento que permita
generar acciones de cambio en la actual Administracin Tributaria del Pas.
Adems se describe un modelo de estructura orgnica y funcional del centro de Formacin
y Capacitacin Tributaria, diseado a partir de modelos comparativos de otros pases, adaptado a
la realidad peruana.



















1. CENTRO DE FORMACIN Y CAPACITACIN TRIBUTARIA
En este ttulo, el tema puede ser abordado desde distintos puntos de vista, sin embargo, el
resultado final deber ser el mismo: Recursos Humanos en condiciones de desempear tareas
especficas relacionadas con el trabajo y una Administracin Fortalecida y ms Eficiente.

A fin de utilizar correctamente los conceptos, resulta apropiado mencionar que existe una
diferencia significativa entre educacin y capacitacin. LA EDUCACION y FORMACION se enfoca
en conceptos, teora y aplicacin general.

La capacitacin est basada en la competencia, est directamente relacionada al trabajo;
diseada para preparar al individuo para la ejecucin de tareas que le son asignadas. Por ello es
que debemos poner la mxima atencin para no caer en imprecisiones que induzcan a la
confusin.

Educar y formar implica: presentacin sistemtica de hechos, ideas, habilidades y tcnicas a
los estudiantes y en este caso los funcionarios.

Se pretende influencia ordenada y voluntaria ejercida sobre la persona para formarla y
desarrollarla.
Se pretende desarrollar y perfeccionar las facultades intelectuales y morales del
funcionario, dirigir, encaminar, adoctrinar.

La formacin pretende educar se busca adiestrar, adquirir aptitud, habilidad en su condicin de
servidor pblico, vinculado al sector en el cual este presta servicio, para nosotros, la
Administracin Tributaria.

En los ltimos tiempos la capacitacin de los recursos humanos ha acaparado la atencin de
las distintas administraciones tributarias, al punto de que no son pocas las que priorizan su
ejecucin y desarrollo, incluso montando estructuras especialmente dedicadas al mejoramiento de
la competencia e incorporando tecnologas de punta tanto en equipamientos como en materiales
didcticos y recurriendo a pedagogos especialista en la capacitacin de adultos.

Las investigaciones realizadas en este campo nos han permitido acceder a un sinnmero de
materiales elaborados por distintos pases, lo cual resulta altamente gratificante y a su vez un tanto
complicado, en razn de que la sobreabundancia encontrada, prcticamente podra resultar en la
elaboracin de todo un compendio sobre el tema. A raz de ello es que se ha considerado
prudente, analizar aquellos que renan caractersticas ms similares a los requerimientos y
situacin de nuestro pas de forma tal que las recomendaciones que se formulen resulten posibles
de aplicarlas.

Como un simple diagnostico referencial podemos identificar algunos aspectos que hemos
podido constatar. En primer trmino no encontramos una poltica de reclutamiento y seleccin del
personal. El proceso se resume a formas asistemticas y aisladas. Este hecho conspira
directamente contra cualquier plan de capacitacin para el acceso a la administracin tributaria,
pues no se sabe a ciencia cierta qu cantidad de postulantes habr, tampoco el tiempo en que los
mismos habrn de presentarse, en pocas palabras no permite una correcta planificacin.

Tampoco se ha observado que exista un estudio sobre las reales necesidades de la
administracin, la composicin del plantel actual, las asignaciones a los distintos puestos de
trabajo ni los grados de especializacin de cada uno de los funcionarios.
La verdadera carrera administrativa es toda una utopa, la seleccin para cargos se efecta
ms bien en base a mritos personales que profesionales, existe una alta rotacin, especialmente
en las funciones tcnicas y en las directivas, que impiden la estabilidad y la especializacin en la
funcin, no se ha encontrado vestigios de evaluaciones peridicas.
La capacitacin desde el ingreso es inexistente, los nuevos empleados son asignados a
trabajar con empleados que tienen ms experiencia, sin objetivos claros y definidos o mtodos de
transferencia de habilidades.
La dependencia encargada de la capacitacin, si bien es cierto. Desde un principio form parte
de la estructura orgnica de la administracin tributaria, en la prctica carece de los ms mnimos
elementos que la sustenten, todo el equipamiento se reduce a un saln, sillas pupitres y una
pizarra. El recurso humano asignado al mismo consiste en solo un Coordinador, es decir un solo
personal. No existe un plantel de instructores, biblioteca o materiales de consulta.
Aun cuando en el ejercicio 2003 se ha observado un relativo repunte, en el sentido de que se
ha elaborado un PLAN ANUAL de capacitacin y el mismo fue ejecutado en su mayor parte, con
una participacin de aproximadamente 220 funcionarios, las limitaciones presupuestarias y total
dependencia de otras unidades no ha permitido continuar avanzando, e igualmente, aquello que
puede considerarse como un indicio de despegue (300 funcionarios que recibieron algn tipo de
capacitacin; 220 internas y 80 externas, comparado con aos anteriores, que en los ltimos cinco
aos en conjunto no ha sobrepasado el total mencionado en el 2003), encuentra su justificacin en
el apoyo recibido de Organismos Internacionales, que han provedo materiales y comisionado
instructores en el marco de un Convenio de Ayuda para el Fortalecimiento de la Administracin
Tributaria, por lo que puede vlidamente concluirse que el avance observado es producto de una
cuestin ms bien coyuntural.
En resumen, el panorama sucintamente descripto a priori no resulta nada alentador, sin
embargo concede la amplitud de poder explayarnos para tentar una estructura acorde con las
exigencias.
Uno de los primeros mitos que se debe abordar es aquel que la capacitacin no constituye un
gasto sino una inversin. Y una inversin en todo sentido, pues no puede encararse un proyecto de
capacitacin sin los recursos necesarios. En tal sentido, cuando hablamos de recursos nos
referimos tanto a lo material como a lo humano.
Uno de los primeros pasos que recomendamos es el relevamiento general de los recursos
humanos disponibles, de tal forma que permita conocer su composicin. Guarda especial
importancia determinar en forma estratificada, los profesionales, estudiantes, tcnicos y
administrativos, su edad y antigedad, su asignacin funcional. Con este primer elemento se podr
visualizar a aquellos que estaran en condiciones de acogerse a los beneficios de la jubilacin y por
ende las primeras vacancias disponibles, as como las sucesivas coberturas que habrn de darse.
Un segundo paso, consistira en una evaluacin para determinar el grado de habilidad. Desde
ya queda en claro que la evaluacin habr de hacerse como mnimo en dos niveles; uno de
carcter general, es decir para todos sin distincin y otro de carcter sectorial, tomando en cuenta
las distintas especialidades. Este segundo elemento coadyuvar a determinar si existe una
correcta asignacin de funciones, a la par de constituirse en un primer diagnstico del grado de
conocimiento y de habilidad de cada uno.
El tercer paso recomendado es determinar las reales necesidades de cada sector en cuanto a
la cantidad y especializacin requerida, ello nos conducir a conocer si en un determinado sector
existe superpoblacin o carencia, a la par de ser un elemento inicial de la correcta distribucin y
asignacin de funciones.
Con stos tres elementos primarios ya se podran comenzar a elaborar un plan en materia de
recursos humanos. Existen otros indicadores que pueden ser utilizados para profundizar el estudio,
pero preferimos hacerlo utilizando lo ms bsico y realista posible, y en la medida que surjan
nuevos requerimientos ir incorporndolos.
De la evaluacin antes citada, se clasificarn los distintos niveles para programar igual nmero
de mdulos de capacitacin requeridos, luego del cual se deber nuevamente evaluar si fue
fructfero o no el adiestramiento. A partir de este punto ya podemos empezar a hablar de una visin
ms particular de las condiciones y habilidades de los funcionarios. La capacitacin recomendada
es la que podran brindar empresas especializadas, de sta forma se despersonaliza y objetiviza el
desarrollo y los resultados, adems, al existir tales empresas se agiliza el proceso, caso contrario
tendramos que inicializar con la seleccin y capacitacin de los instructores internos, elaboracin
de documentos de estudios, desarrollo de los contenidos, adquisicin de equipamiento ( con toda
su burocracia), entre otros, todo lo cual insume tiempo y pone en riesgo su ejecucin, ms an si
se tiene en cuenta la alta incidencia de factores exgenos (injerencias personales, falta de
estabilidad, elevado ndice de rotacin), todo lo cual genera inseguridad y repercute negativamente
en la conducta de los funcionarios.
Conociendo la composicin del plantel y las necesidades reales de los distintos sectores, se
pueden programar las nuevas asignaciones. En este aspecto resulta importante sealar que para
una ejecucin exitosa, necesariamente debe ser acompaada de una flexibilidad legal, tanto en lo
referido a la ley de la Funcin Pblica como la de Presupuesto, en el sentido de que la simple
eliminacin de cargos vacantes no es el mecanismo idneo para el control, pues a nadie escapar
que como un medio para subsanar esta limitacin se recurre a la ampliacin presupuestaria y en
otros casos a la reprogramacin, lo que en la prctica resulta en una lisa y llana eliminacin por un
lado y la creacin por otro. Por ello es que insistimos, que si conocemos la necesidad real, basta
con determinar cada ao los retiros del personal para obtener las vacancias a cubrir.
Sobre ste ltimo, encontramos una prctica bastante saludable en otros pases, en el sentido
de que la Administracin tributaria, cada ao y, en un determinado lapso de tiempo comunica las
vacancias disponibles, los perfiles requeridos de los futuros postulantes, el llamado a inscripcin, el
inicio de una capacitacin intensiva y las reglas del concurso de oposicin, para todas las personas
que tengan un inters en acceder a la funcin pblica. Cerrado el plazo ya no se aceptan nuevos
postulantes, y eventualmente de producirse una vacancia en un periodo intermedio se recurre al
primer mejor puntaje no calificado para el ingreso. Con ello se ahorra tiempo y se evita la
duplicacin de tener que reproducir los mdulos y las oposiciones. En sntesis, una vez al ao y
por un lapso de aproximadamente tres meses (generalmente periodo de vacaciones) todos los
interesados que renan los requisitos son adiestrados y concursan para acceder a la
administracin tributaria.
El segundo mbito, se refiere a la estructuracin en s de un verdadero Centro de capacitacin,
no a la simple creacin documentolgica, para el efecto, otro factor que se ha tenido en cuenta es
el referente a la especificidad de las funciones, en efecto, una simple observacin de la estructura
organizacional nos ubica ante una bifurcacin primaria; Tributos al Comercio Exterior y Tributos
Internos. Por un lado la Direccin Nacional de Aduanas con su legislacin propia y por otro las
cinco Direcciones restantes, tambin con su legislacin propia (ambas se excluyen mutuamente del
mbito de aplicacin legal). La naturaleza y la especificidad operativa de tales funciones son
dismiles, lo que nos lleva a aseverar de qu se trata de dos segmentos bien distintos y separados.
Para obtener un panorama ms clarificador de la situacin, se ha recurrido a las fuentes y
como primer resultado obtuvimos que cada una de ellas tiene su propio Centro o Escuela de
capacitacin, aunque las investigaciones indican que la Escuela de Capacitacin (Direccin
Nacional de Aduanas) es una estructura ms desarrollada y operativa que el Centro de
Capacitacin tributaria (Tributos Internos), por lo que el primer punto a definir se centra en las
opciones de: Unificar ambos (Escuela y Centro) o mantener la separacin.
Volviendo al punto de discusin, y luego de un breve recorrido de los distintos modelos,
nuestra tesis; apoyada en la realidad imperante, se inclina decididamente por la separacin de
ambas funciones, por un lado el Centro de Capacitacin y por otro la Escuela de Capacitacin
Aduanera. Esta postura no es caprichosa, ni fruto de la subjetivismo, tampoco es totalmente
radical, sino ms bien apunta hacia la bsqueda de la especializacin y la profesionalizacin de las
funciones. Si bien en el mbito tributario se utilizan expresiones comunes (Contribuyente,
Responsable, Hecho Imponible, Base imponible, alcuotas, etc.) que son aplicables tanto a los
impuestos al Comercio Exterior como a los Internos, la naturaleza y la especificidad de cada uno
conduce a tcnicas diferentes, basta citar como ejemplo la importancia de un profundo
conocimiento de los bienes, su identificacin, clasificacin, valoracin, rgimen aplicable (intra y
extra zona) para precisar su alcance.
La propuesta concreta apunta hacia el mantenimiento de dos estructuras bien diferenciadas
que permitan la especializacin en todo sentido; instructores, materiales, tcnicas didcticas, sin
que ninguno de ellos se sobre ni superponga a la otra. Incluso permitir que se realicen en forma
simultnea cursos en ambas especialidades.
Definido este aspecto, corresponde adentrarnos en otro punto: la estructuracin.
Tal cual hoy da se cuenta, no se aprecia ningn tipo de organizacin, ni tan siquiera primaria,
pues tal como se ha descripto, bsicamente se habla de una estructura unipersonal. Este nico
funcionario encargado de la unidad debe resumir en su persona todas las funciones: dirigir,
planificar, detectar necesidades, coordinar, armar contenidos, revisar, evaluar, publicitar, manejar
datos y documentos, actualizar la base de datos e incluso capacitar. A simple vista resalta de forma
notoria la imposibilidad de ejecutarlo medianamente bien, el resultado: la capacitacin se efecta
en la medida de las posibilidades, lo cual va totalmente de contramano con las necesidades y las
exigencias. Esta prctica requiere de una profunda transformacin para que los resultados se
puedan apreciar a mediano plazo. No se puede hablar de optimizacin de habilidades si la
capacitacin est ausente, a partir de esta premisa se centra en un crculo vicioso, con resultados
perjudiciales, as tenemos que: La capacitacin es asistemtica= no todos lo pueden recibir, si no
todos los funcionarios pueden ser capacitados = se produce una desigualdad, al existir
desigualdad de oportunidades= se produce un quiebre en el plantel y se desmorona la tan
anhelada carrera administrativa, todo ello conduce a crear un descontento generalizado y a
recurrir a factores exgenos que puedan suplir la carencia sealada, al reconocer esta falencia y
dar pie a los referidos factores exgenos, no siempre los mejores ocuparn los cargos tcnicos y
directivos y con ello se resiente la estructura de la Administracin Tributaria y se crea otro
descontento en los funcionarios que consideran haber hecho los mritos suficientes, pero que a la
postre no le sirve de nada. En conclusin, no hay reglas claras, no hay desarrollo de habilidades,
no hay carrera administrativa, se debe buscar nuevas oportunidades en otros sectores. As de
sencilla, se presenta la ecuacin. Para destrabar este crculo vicioso y que la capacitacin est al
alcance de todos, se requiere de una organizacin bien definida, con los recursos humanos
necesarios, acorde a cada requerimiento y con el equipamiento indispensable. En tal sentido,
debemos empezar por la cabeza. Algunos pases lo tienen en el nivel de director, otros de
coordinacin y otros como Departamento. Creemos que siempre y cuando no depende de una
unidad especfica, que no sea directamente del Sub Secretario de Tributacin, no es necesari o que
se convierta en una Direccin. Por ello nos inclinamos hacia la coordinacin, como intermedia entre
las tres sealadas, pues ante todo, el Coordinador o Jefe de Capacitacin debe tener la ms
amplia libertad de reunirse y discutir temas con los Directores de Reparticiones, participar en la
reunin de stos para conocer los detalles de cada tema, sin que la distincin jerrquica constituya
un obstculo, ni interfiera en sus actividades. De hecho debe existir una semi plena igualdad con
todos los Directores. En cuanto a la condicin de este, no es necesario que sea un experto
consagrado en didctica, ya que su funcin es la de dirigir y coordinar las acciones, sin embargo
debe ser una persona con buenos conocimientos en cuestiones tributarias capaz de reconocer las
necesidades y desarrollar planes para satisfacer esas necesidades. Para ello deber contar con
otros tipos de especialistas, tales como el analista que se encargar de disear los programas y
evaluar la efectividad del mismo, investigar nuevos mtodos, el administrador que deber prever
los espacios necesarios, instalaciones, mantener los equipos y suministros para asegurar que el
saln de clases est equipado apropiadamente, investigar nuevas tecnologas de capacitacin,
especialista en audiovisuales, que ser responsable de crear los diseos, grficas e ilustraciones
para materiales de capacitacin y para presentaciones de promocin, publicidad, e igualmente con
capacidad de desarrollar guiones para capacitacin a distancia. Un pedagogo especialista en
capacitacin de adultos que supervisara el diseo de los programas y en funcin a ello desarrollar
los materiales necesarios.
Otro factor que hemos considerado fundamental es el PLAN DE CAPACITACION, ya se ha
dicho que las observaciones sealan la ejecucin asistemtica, aunque existe un intento primario
de desarrollar un plan anual tentativo, el mismo por su estructuracin es vlido en forma temporal,
pero no a mediano y largo plazo. Una de las principales actividades del Centro de Capacitacin es
el desarrollo de un plan estratificado; es decir que contemple los programas de corto, mediano y
largo alcance, tambin estratificado en el sentido de que abarque los campos legislativos, tcnicas
de control, habilidades operativas, administrativas, atencin al contribuyente, actualizaciones
peridicas y no centrarse en un solo punto. Nos atrevemos a mencionar que un plan de largo
alcance debera estar orientado a la formacin de expertos tributarios con nivel de postgrado,
verdaderos especialistas en cuestiones impositivas, capaz de desempearse en cualquier mbito
de la administracin tributaria. Ahora bien, la capacitacin ha sido enfocada desde el punto de vista
interno; es decir dirigida a los funcionarios de la administracin tributaria, lo cual nos parece
totalmente razonable, sin embargo, a esta visin le agregaramos otra perspectiva que es la
dirigida a los contribuyentes y profesionales. En efecto, la propuesta inicial la ampliamos y
trasladamos al sector privado, de tal forma que el Centro de Capacitacin sea lo mas amplio
posible. Si uno de los factores o brechas de incumplimiento de las obligaciones tributarias es
atribuible al desconocimiento, lo lgico sera que se ataque a esta brecha educando y capacitando
a los agentes del sector privado. Tal como se ha sostenido en varios puntos de esta ponencia, la
administracin debe estar al servicio de los contribuyentes, y mediante su gestin debe ir
propiciando un cambio de conducta en stos, es decir abrirse y compartir los conocimientos,
retroalimentarse mediante un intercambio fluido de experiencias, hacer conocer sus fundamentos y
su postura. Cuando las reglas de juego son lo mas clara posibles habr menos resistencia. Esta
apertura constituye solo un segmento, pues tambin sostenemos que adems de los
contribuyentes y profesionales, al cual consideramos como grupo primario, tambin existen los
contribuyentes de hecho o grupo secundario, entre quienes ubicamos a estudiantes ya sea del
sector terciario o secundario y por ltimo el tercer grupo; de los futuros o potenciales
contribuyentes del sector primario o escolar, ya que la educacin debe abarcar todos los sectores o
niveles posibles para lograr una concientizacin amplia. Cada segmento requiere de una tcnica y
de materiales acorde a los niveles, por lo que recobra fuerzas la postura de que el Coordinador de
Capacitacin debe contar con especialistas por rea que puedan cumplir con los requerimientos y
desafos. Por ello es que se ha propuesto una estructura flexible orientada a adaptarse a las
necesidades, conforme se puede apreciar en el siguiente organigrama.

2. ESTRUCTURA DE LA ORIENTACIN FUNCIONAL DE LA
CAPACITACIN
ACTUALIZACIN
o Nuevas disposiciones Legales
o Dictmenes
o Fallos
o Casos Prcticos (Fiscalizacin)

ESPECIALIZACIN
o Doble Tributacin
o Negociacin
o Estrategia
o Transferencia
o Delitos-Fraude

















En conclusin, es preciso implementar un programa estratgico de educacin, formacin y
capacitacin de los funcionarios administradores tributarios, como base para que el sistema
tributario funcione correctamente. La Administracin debe invertir en recursos presupuestarios que
permitan establecer el Centro de formacin tributaria con asignacin especfica en el gasto,
destinado a este objetivo.
La estrategia debe ser orientada primero a un fortalecimiento interno que tenga proyecciones
externas permitiendo inclusive la participacin de profesionales del sector privado y docentes
universitarios especialistas en la materia quienes se integraran al plantel de docentes de la
Escuela de Formacin y Capacitacin Tributaria a efectos de dictar clases basados en un plan
acadmico que deber elaborarse conforme a los segmentos que se ha descrito. En un proyecto
aun ms ambicioso este plan curricular y la misma escuela podran tener el Reconocimiento del
Ministerio de Educacin y Cultura tanto como cursos de grado y de post-grado.
Finalmente debemos concluir que la aplicacin del proceso repercute directamente en toda la
estructura y el sistema tributario y se trasladan los efectos sobre los contribuyentes y obligados en
general y por supuesto en la gestin de Estado.-





Bibliografa y notas:
Experiencias en la Direccin de Impuestos y aduanas Nacionales (DIAN)
Colombia Jhon Lenin Bautista Guzmn.-
Juan Antonio Garde - Un Mundo Pequeo La Aldea Global.-
Experiencias de Capacitacin de las Administraciones Tributarias de: Argentina, Brasil, Ecuador,
Costa Rica, Mxico.-
Referencias:
O Y M: Organizacin y mtodos
R.U.C.: Registro nico de Contribuyentes
CTAS CTES: Cuentas Corrientes
P.N.F Y C: Plan Nacional de Formacin y Capacitacin
D.G.R.: Direccin General de Recaudacin
D.G.F.T.: Direccin General de Fiscalizacin Tributaria
D.G.G.C.: Direccin General de Grandes Contribuyentes
C.C.T.: Centro de Capacitacin Tributaria