Operacionalizao do Programa Bolsa Famlia: identificando limites e possibilidades

Resumo
Objetivou-se analisar a operacionalizao do Programa Bolsa Famlia (PBF) no municpio de
Paula Cndido-MG, sob a tica dos atores envolvidos neste processo. Trata-se de um
estudo transversal, descritivo, com abordagem qualitativa, realizado entre junho e setembro
de 2007. Os dados foram coletados por meio de entrevistas semi-estruturadas e anlise
documental. Verificou-se que o municpio realizava basicamente o cadastramento e a
atualizao dos dados das famlias, a gesto dos benefcios e das condicionalidades. O
repasse monetrio era a forma mais expressiva de interveno, em detrimento do
acompanhamento das famlias beneficirias e das aes complementares voltadas
gerao de emprego e renda. Alguns desafios gesto local so colocados, tais como: o
esclarecimento e capacitao dos atores envolvidos na operacionalizao do programa; a
articulao entre diferentes atores e setores, com definio clara de suas respectivas
atribuies; bem como o investimento em aes voltadas emancipao das famlias em
situao de vulnerabilidade social.

Palavras-chave: Pobreza, Transferncia condicionada de renda, Implementao de
polticas.



1
Introduo
O Programa Bolsa Famlia (PBF) constitui, atualmente, a principal poltica do governo
federal para reduo da pobreza, que associa a transferncia de renda s famlias
consideradas pobres e extremamente pobres a contrapartidas na rea de sade e
educao, objetivando assim, alm de enfrentar a pobreza, estimular o desenvolvimento de
capital humano e emancipao dos beneficirios (MAGALHES et al, 2007b). Contudo, o
contexto de implementao e de adequao ao perfil e necessidades do pblico-alvo so
alguns dos fatores que interferem no potencial desta interveno (BURLANDY, 2007).
Criado em um contexto de polticas descentralizadas, ressalta-se o papel central do
municpio na implantao do programa, especialmente em um pas como o Brasil, onde as
desigualdades regionais so profundas (LINHARES, 2005; MESQUITA, 2007). A grande
diversidade cultural do povo brasileiro colocada por Pasquim & Santos (2007) como um
desafio aos programas de transferncia de renda.
preciso reconhecer que a implementao modifica as polticas pblicas no que diz
respeito ao seu desenho original, uma vez que se trata de um processo dinmico, onde
diferentes atores e instituies e, consequentemente, diversos interesses esto envolvidos
(SCHOTTZ, 2005; SCALERCIO, 2006). No nvel local podem ocorrer ainda interpretaes
singulares e muitas vezes diferentes dos objetivos iniciais do programa (MONNERAT et al,
2007).
Alm disso, desigualdades financeiras, polticas e administrativas de estados e
municpios interferem na sua capacidade de atender s demandas da populao e de
cumprimento das responsabilidades adquiridas no contexto da descentralizao (SENNA et
al, 2007). Assim, as normas contidas no arcabouo legal do PBF possuem configuraes
especficas conforme a realidade do municpio, justificando a necessidade de se voltar o
olhar para as dinmicas locais.
A implementao adequada de programas sociais e mais especificamente o PBF ,
depende de alguns fatores como: infra-estrutura local adequada; dinmica poltico-
institucional local; recursos humanos estveis, capacitados e suficientes; articulao com a
rede local de servios sociais, os quais devem ser oferecidos em quantidade e qualidade
satisfatrias; boa capacidade de focalizao; entendimento do carter multidimensional e
dinmico dos problemas a serem enfrentados, como a fome e a pobreza, e de suas causas
estruturais (SCHOTTZ, 2005; SILVA, 2007; BURLANDY, 2007).
Nesse sentido, o presente trabalho objetivou analisar a operacionalizao do PBF no
municpio de Paula Cndido - MG, sob a tica dos atores envolvidos neste processo, bem


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como o conhecimento e a percepo destes acerca dos aspectos centrais do programa luz
das normas institudas legalmente.
Destaca-se que a anlise proposta visa a compreenso do processo de
implementao do PBF, onde um conjunto de valores, interesses e perspectivas esto em
constante movimento (MAGALHES et al, 2007a). Esse tipo de anlise tem como foco a
perspectiva de (re)orientao das aes, identificando limites e apontando para
possibilidades de melhorias.
Mtodos
Desenho do Estudo
Trata-se de um estudo de abordagem qualitativa, realizado no perodo de junho a
setembro de 2007.
O referencial terico metodolgico da pesquisa qualitativa foi escolhido por
possibilitar um melhor entendimento das caractersticas do objeto de investigao, buscando
captar a realidade dinmica e complexa em sua realizao histrico-social, em
conformidade com os pressupostos tericos que a orientam (MINAYO, 1994), alm da
compreenso dos significados que as pessoas atribuem s suas experincias e como elas
compreendem o mundo em que vivem (POPE & MAYS, 2005).
O instrumento utilizado para coleta dos dados foi o questionrio semi-estruturado -
aplicado por meio de entrevistas - elaborado pela equipe de pesquisadores a partir dos
estudos desenvolvidos por Cotta et al (2006a) e por Gomes & Cotta (2006), por meio do
Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal utilizado no cadastro das
famlias ao PBF e da legislao pertinente ao PBF que define seu desenho e
operacionalizao.
Foi realizada, ainda, anlise documental referente legislao do PBF, ata do
Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS) instncia de controle social do PBF no
municpio , correspondendo ao perodo de dezembro de 1997 a outubro de 2007, e do
termo de adeso do municpio ao programa.
Buscou-se verificar, por meio dos instrumentos de coleta de dados (questionrio e
anlise de documentos), a forma de operacionalizao do PBF no municpio, bem como os
principais obstculos ao funcionamento do programa descritos pelos entrevistados. Alm
disso, o entendimento dos profissionais sobre alguns aspectos centrais do desenho do PBF
tambm foram investigadas para melhor compreenso da realidade local.
As entrevistas ocorreram no local de trabalho dos partcipes, sendo gravadas aps
obteno do livre consentimento destes e, posteriormente, transcritas. Com o intuito de
preservar a identidade dos entrevistados, foram colocados no final das falas apenas os


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nmeros dos questionrios e em alguns momentos, para melhor entendimento do estudo, a
funo que desempenhavam.

Sujeitos
Fizeram parte do estudo os profissionais que possuam alguma ligao considerada
relevante com o PBF perfazendo um total de oito entrevistados , destacando-se o gestor
do programa, os secretrios de sade, educao e assistncia social, dois assistentes
sociais (um estava deixando o cargo e outro assumiu logo em seguida), um auxiliar
administrativo da Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS), o nutricionista do
municpio (que era o responsvel pela atualizao das condicionalidades de sade) e o
prefeito (devido ao alto grau de centralizao que o municpio apresentava).

Caracterizao da rea de estudo
Este estudo foi realizado no municpio de Paula Cndido, Minas Gerais. O municpio
possui rea territorial de 269 km
2
e populao estimada em 2007 de 9.086 habitantes (IBGE,
2008). Segundo o censo demogrfico realizado em 2000 pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica, 43,0% da populao residia na zona urbana e 57,0% na zona rural;
41,1% das famlias do municpio possuam rendimento de at um salrio mnimo e 37,7%
no apresentavam nenhum rendimento mensal. Alm disso, pode ser observada uma
distribuio desigual de renda no municpio no ano 2000, uma vez que os 20,0% mais
pobres detinham 4,6% da renda municipal, enquanto os 20,0% mais ricos acumulavam
51,7% da renda. Quanto ao acesso a servios bsicos, no ano 2000, 88,9% da populao
possua gua encanada, 86,7% energia eltrica e 93,8% (apenas domiclios da zona
urbana) dispunha de coleta de lixo (PNUD/IPEA/FJP, 2000; IBGE, 2008).
Conforme dados da Secretaria Municipal de Sade de Paula Cndido, existe
atualmente no municpio um Centro Municipal de Sade, onde tambm funciona o Programa
de Sade da Famlia (PSF), com cobertura de 98,6% da populao (SMS, 2008).
Na rea de educao, o municpio possui sete escolas de ensino fundamental
sendo quatro municipais e trs estaduais , uma escola estadual de ensino mdio e uma
municipal pr-escolar, todas pblicas (IBGE, 2008). A Prefeitura Municipal mantm uma
creche para crianas de trs a cinco anos.

Anlise dos dados
Aps leitura global e exaustiva das respostas dos entrevistados, passou-se para a
anlise de contedo, a qual envolveu trs momentos: (1) Pr-anlise, (2) Explorao do
material e (3) Tratamento dos resultados, inferncia e interpretao (BARDIN, 1977;
MINAYO, 2006).


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Aspectos ticos
O trabalho foi aprovado pelo Comit de tica em Pesquisa com Seres Humanos da
Universidade Federal de Viosa protocolo n 062/2006 em consonncia com o disposto
na Resoluo 196/96 do Conselho Nacional de Sade.

Resultados e Discusso
Perfil dos entrevistados
Alguns dados quantitativos sero brevemente apresentados para se conhecer o perfil
do grupo estudado. Em relao aos profissionais entrevistados a maioria era do sexo
feminino (62,5%) e possua de 25 a 39 anos (62,5%). Em relao escolaridade, 62,5%
tinham nvel superior destes, trs com ps-graduao Stricto Sensu ; e dois profissionais
possuam nvel tcnico.
Em relao ao tempo de trabalho no municpio, dois profissionais (25,0%) foram
contratados h menos de um ano, sendo estes os dois assistentes sociais. Ressalta-se a
alta rotatividade desta categoria profissional no municpio em estudo.

Entre a letra da lei e a prxis da implementao do Programa Bolsa Famlia
O sucesso de uma determinada poltica est relacionado, entre outros fatores, sua
adequada implementao. Esta por sua vez, requer que os atores envolvidos neste
processo tenham um adequado conhecimento sobre as determinaes legais referentes ao
desenho do programa e sobre as responsabilidades que cada um possui.
No Quadro 1 so sintetizados alguns pontos centrais do PBF.

Quadro 1: Objetivos, condicionalidades e critrios de incluso do Programa Bolsa Famlia,
conforme legislao pertinente.
PBF Legislao pertinente
1
Objetivos - Promover acesso rede de servios pblicos (sade, educao e
assistncia social);
- Promover intersetorialidade, complementaridade e sinergia das aes
sociais do Poder Pblico;
- Combater a fome, a pobreza e promover a segurana alimentar e
nutricional;
- Estimular a emancipao sustentada das famlias beneficirias.
Condicionalidades - Freqncia escolar mensal mnima de 85% para crianas e adolescentes
de 6 a 15 anos estendido recentemente aos jovens at 17 anos;
- Acompanhamento do estado nutricional de crianas < 7 anos e vacinao
completa;
- Assistncia pr-natal e atividades educativas direcionadas s gestantes e
nutrizes.
Critrios de
incluso
Renda per capita < R$ 60,00 (famlias extremamente pobres,
independente de sua composio) e entre R$ 60,01 a 120,00 (famlias
pobres, com crianas e adolescentes de 0 a 15 anos, gestantes ou
nutrizes).
2
1 Fonte: BRASIL, 2004a; 2004b; 2004c; 2005.


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2 Salrio mnimo vigente na poca: R$ 380,00.

Ressalta-se que a diferena entre a prtica e o que se esperaria que fosse realizado
dissociao teoria/prxis , possui implicaes importantes para a eficcia de uma
determinada poltica (COTTA et al, 2006b).

Cadastramento e Critrios de incluso: quem so os pobres?
O Cadastro nico, institudo em 2001 durante o governo Fernando Henrique
Cardoso, tinha como objetivos romper com a fragmentao, disputa de poder e
sobreposio de esforos pelos diferentes setores (FONSECA & ROQUETE, 2005).
Em Paula Cndido, o cadastramento era realizado pelo prprio gestor do PBF, sendo
este o nico funcionrio do programa. A atualizao e a realizao de novos cadastros
ocorriam por demanda espontnea, na secretaria do programa. Contudo, segundo o gestor,
para a realizao do cadastro e fiscalizao do programa por meio de visitas domiciliares,
seriam necessrios pelo menos trs cadastradores.
A adequao do cadastramento e conseqentemente, da capacidade de focalizao
do programa, dependem: da veracidade das informaes fornecidas pelas famlias e
disponibilidade dos documentos necessrios; do adequado preenchimento e digitao dos
cadastros pelos profissionais e operacionalizao do programa Cadnico; da infra-estrutura
do municpio em facilitar a realizao de visitas domiciliares para melhor averiguao da
situao socioeconmica das famlias e de aes de fiscalizao, alm de possibilitar a
busca ativa das famlias em situao de maior vulnerabilidade social (LINHARES, 2005;
FONSECA & ROQUETE, 2005; PASQUIM & SANTOS, 2007; SILVA, 2007; BURLANDY,
2007; MESQUITA, 2007).
O Cadastro nico foi criado ainda com o intuito de uniformizar informaes sobre
possveis beneficirios dos programas sociais (no s PBF) e como instrumento para
auxiliar o planejamento de polticas pblicas (SENNA et al, 2007). Assim, sua utilizao
deve ultrapassar a simples identificao do pblico-alvo de forma isolada, para servir como
ferramenta ao diagnstico da realidade local, orientando a gesto, o planejamento de
estratgias de interveno e o monitoramento das situaes de vulnerabilidade social
identificadas, alm de poder contribuir para a avaliao do programa (LINHARES, 2005;
FONSECA & ROQUETE, 2005; BRASIL, 2006b; MAGALHES et al, 2007a; MESQUITA,
2007).
Entretanto, no municpio em estudo, os dados contidos no Cadastro nico no eram
utilizados para planejamento e implementao de aes, como por exemplo, aes
complementares ao Bolsa Famlia.


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Em relao aos critrios de incluso ao programa (Quadro 1), 14,3% dos
profissionais entrevistados no souberam responder quais eram tais critrios, sendo que os
85,7% restantes citaram a renda, mas apenas 28,6% informaram o valor per capita
corretamente e falaram sobre a composio familiar.
A utilizao da renda como critrio de elegibilidade criticada pelos entrevistados,
colocando-se a necessidade de se associar a ela outros indicadores de vulnerabilidade
social (como condies de sade, de habitao e saneamento) numa perspectiva de justia
e equidade:

Mas eu acho que ele (a renda) insuficiente no sentido de que deveria associar a outro critrio. (...)
porque a voc poderia definir (...) de uma forma mais justa mesmo, assim, as famlias que mais
estariam precisando daquele benefcio. (...) s o critrio de renda pe muitas famlias naquele nvel
de igualdade, entendeu. (33)

Um estudo sobre a implementao do PBF em Duque de Caxias, encontrou que
alguns profissionais ligados ao programa desconheciam e outros discordavam dos critrios
de incluso institudos. Ressalta-se que o estado nutricional era utilizado na prtica dos
gestores como indicador para priorizar os grupos mais vulnerveis, uma vez que a demanda
era maior do que o nmero de bolsas disponveis (MAGALHES et al, 2007a).
As crticas e questionamentos em relao centralizao na renda como indicador
de desigualdades sociais e pobreza, sendo empregada pelo PBF como critrio de
elegibilidade, esto de acordo com: o valor baixo e o carter arbitrrio do critrio estipulado,
no incluindo famlias em situao de vulnerabilidade, apesar da renda um pouco acima do
valor vigente; desvinculao do salrio mnimo ou qualquer outro ndice de reajuste do
critrio (nos programas remanescentes isso no ocorria) e desconsiderao ao atendimento
de necessidades bsicas; o emprego de uma mesma linha de pobreza para diferentes
regies, no respeitando a especificidades locais e a no utilizao de outros critrios que
associados renda poderiam gerar resultados mais eqitativos (LINHARES, 2005;
MAGALHES et al, 2007a; SENNA et al, 2007; SILVA, 2007; MARQUES & MENDES, 2007;
DRUCK & FILGUEIRAS, 2007; MESQUITA, 2007).
Alm disso, preciso considerar que a pobreza possui carter multidimensional e
dinmico e, portanto, sua definio e identificao no podem ser reduzidas renda. Outras
dimenses de vulnerabilidade social, como sade, educao, saneamento, acesso a bens e
servios devem ser consideradas (SEN, 2000; LINHARES, 2005; SENNA et al, 2007;
BURLANDY, 2007). O prprio Cadastro nico contm outros indicadores que vo alm da
renda, como escolaridade, situao no mercado de trabalho, condies de habitao e


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higiene, entre outros, e que poderiam ser utilizados para seleo das famlias cadastradas,
conforme a prpria legislao prev (BRASIL, 2004a).
Condicionalidades: lacunas presentes entre o direito e o dever
Quando questionados sobre quais eram as condicionalidades do PBF (Quadro 1),
apenas 28,6% profissionais citaram todas. A freqncia escolar foi a mais citada,
provavelmente pela referncia ao Programa Bolsa Escola.
Todos os profissionais que souberam informar pelo menos uma das
condicionalidades do PBF, afirmaram concordar com a existncia das mesmas,
especialmente pelo fato de se constiturem um estmulo e tambm uma obrigao para
melhorar o acesso aos servios bsicos de educao e sade; uma forma de minimizar a
negligncia de alguns pais; e ainda por superar o carter puramente assistencialista que um
programa de transferncia de renda poderia ter. Essas questes so ilustradas atravs dos
relatos que se seguem:

Concordo em existir as condicionalidades. Porque faz parte da proposta do programa em no
simplesmente conceder renda, mas acompanhar as outras condies sociais, em vistas
emancipao da famlia, n. (36)
Eu acho uma coisa boa que eles to fazendo de cobrar uma coisa em troca, vamo colocar assim.
Por qu? s vezes tem famlias que no preocupa, s vezes a criana t de baixo peso, no traz aqui
pra ver o que t acontecendo. (...) Ento, uma forma de melhorar o contato do profissional da rea
sade com as famlias. (38)

A necessidade de se trabalhar a conscientizao das famlias quanto importncia
das condicionalidades numa perspectiva que ultrapasse a obrigao est presente nos
relatos dos entrevistados:

Concordo, porque a criana tem que ir pra escola sim. Mas eu acho que teria que cobrar mais das
famlias. Assim, a orientao de seus filhos. Porque eu t vendo o seguinte: que as famlias cruzaram
os braos, a maioria, e entregaram os filhos pra escola. (37)
Eu acho que correto. uma forma de talvez trabalhar a conscientizao dessas famlias da
importncia desse servio, n. Porque no s o dinheiro que vai trazer a sade pras famlias, n.
(33)

Nesse sentido, destaca-se o posicionamento do nutricionista, responsvel pela
atualizao das condicionalidades na rea de sade, que valoriza o trabalho educativo,
colaborando para que os objetivos do PBF sejam alcanados:


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A, desde que eu entrei l, eu tenho tentado fazer um trabalho educativo com essas famlias, no
sentido de no observar aquele atendimento como uma obrigao vinculada ao programa, mas como
uma ao que vai ser positiva e benfica para as crianas, para a prpria famlia, entendeu. (...) E
posso dizer, na prtica eu tenho conseguido muitos resultados positivos. (...) Hoje, leva a criana todo
ms, porque ela (a me) sabe que importante. (nutricionista)

No desenho do PBF, as condicionalidades tm como objetivo assegurar o acesso s
polticas sociais bsicas de sade, educao e assistncia social, a fim de melhorar as
condies de vida e promover a incluso social das famlias beneficirias (BRASIL, 2004a;
2005a).
Contudo, alguns autores tm criticado a exigncia de contrapartidas, argumentando
que se distanciam da perspectiva do direito, por constiturem servios e aes bsicas
garantidas constitucionalmente e ainda pelo carter punitivo, o qual bem definido
legalmente (PASQUIM & SANTOS, 2007; SENNA et al, 2007; MONNERAT et al, 2007;
MARQUES & MENDES, 2007). Alm disso, por no se tratar de uma poltica constitucional,
nem em um direito, o programa fica merc da vontade de cada governo (DRUCK &
FILGUEIRAS, 2007).
A punio o aspecto das condicionalidades mais polmico, uma vez que as
famlias beneficiadas j vivenciam, cotidianamente, diversas dificuldades decorrentes da
prpria condio de vulnerabilidade, as quais devem ser avaliadas, pois podem se constituir
em um obstculo ao cumprimento das contrapartidas colocadas pelo PBF (LINHARES,
2005; SENNA et al, 2007; MONNERAT et al, 2007).
Ressalta-se que o desligamento da famlia do programa um processo longo e deve
ocorrer aps o quinto descumprimento de alguma condicionalidade, comprovada a
responsabilidade dos beneficirios (BRASIL, 2005a; 2006a). Em um estudo conduzido por
Silva (2007), a autora coloca que vem sendo adotada uma abordagem mais educativa e de
orientao do que punitiva na implementao do PBF, o que deve ser valorizado.
A imposio das condicionalidades deveriam recair principalmente sobre o poder
pblico, uma vez que os servios sociais bsicos ainda apresentam deficincias quanti-
qualitativas, o que tambm pode prejudicar o cumprimento das condicionalidades por parte
das famlias (LINHARES, 2005; SENNA et al, 2007; MONNERAT et al, 2007; MESQUITA,
2007). Dessa forma, o PBF coloca em pauta na agenda do Brasil a situao dos setores de
educao, sade e assistncia social, a integrao entre os trs nveis do governo,
ressaltando a necessidade de maior investimento na rea social.
A descentralizao traz a possibilidade de aproximao dos locais de risco dos
agentes implementadores, que tero mais conhecimento da realidade (PASQUIM &
SANTOS, 2007) e ainda confere maior autonomia aos municpios e estados, favorecendo a


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possibilidade de experincias inovadoras (SENNA et al, 2007). Nesta perspectiva, as
contrapartidas so vlidas se capazes de induzir a ampliao do acesso e o investimento
em servios bsicos locais (MONNERAT et al, 2007).
A adequao realidade local uma questo de extrema importncia. O seguinte
relato demonstra uma peculiaridade de Paula Cndido que interfere no cumprimento de uma
das condicionalidades:

Paula Cndido tem uma questo especfica. Grande parte das pessoas que recebem o Bolsa Famlia
so da zona rural e (...) uma grande parte tambm estuda na escola que se localiza dentro do
municpio, na zona urbana. Ento acontece muitas vezes, por exemplo, dos alunos no conseguirem
chegar para aula porque a estrada t invivel de trafegar. (34)

Magalhes et al (2007b) alerta para o risco de uma focalizao espria, decorrente
de dficits no acesso e qualidade dos servios sociais que acabam por gerar um efeito
contrrio, de excluso dos grupos mais vulnerveis. Assim, ressalta que os contextos
institucionais, culturais e sociais especficos so pontos cruciais no alcance de uma
determinada poltica (idem: 1419).
Em relao s condicionalidade na rea de educao, de acordo com o secretrio
municipal de educao, o municpio oferece condies adequadas para atender a demanda
na referida rea. Porm, quando questionado sobre a freqncia e desempenho escolar dos
alunos, o secretrio municipal de educao aponta para a necessidade de se combinar o
acesso qualidade do ensino:

Eu acho que houve uma melhora sim (da freqncia escolar). Por medo de perder o recurso. (E
quanto ao desempenho escolar dos alunos?) Ihhhhh! T horrvel. (secretrio municipal de educao)

Assim, pode-se inferir que, no campo burocrtico, esta condicionalidade estava
sendo cumprida; j em relao qualidade do ensino ofertado e desempenho escolar dos
alunos, estes devem ser questionados.
O papel que os pais assumem na educao dos filhos tambm ressaltado como
imprescindvel para que a condicionalidade no se reduza a uma simples
obrigao/cumprimento burocrtico e sim um compromisso para o desenvolvimento
humano:

Eles (os pais) tm conscincia que tm que cumprir (a condicionalidade). S que eu acho que feito
de uma forma errada. Porque no s voc mandar seu filho pra escola, n?! (...) No quer ter
aquele comprometimento, sabe, de ficar sempre indo escola, ver como que o filho est. (37)



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Dificuldades relacionadas disciplina e aprendizagem dos alunos foram apontadas
como um problema decorrente, especialmente, dessa falta de maior comprometimento dos
pais com o desempenho escolar dos filhos:

Quer dizer, a maioria das famlias eles esto deixando tudo por conta da escola. (...) De ano para
ano a gente sente maiores dificuldades. E os meninos tambm so mais difceis da gente trabalhar
com eles, em termos de disciplina, porque eles no tm limite, em termos at de rendimento mesmo,
de aprendizagem. (37)
(...) grande o nmero de denncias junto com o Conselho Tutelar sobre menores que do
problema no colgio, de agresso. Porque no to querendo ir pra escola, vo porque so
obrigados. (35)

No tocante s condicionalidade na rea de sade, verificou-se que o nutricionista
realiza a atualizao das mesmas, com o auxlio dos Agentes Comunitrios de Sade
(ACS), que marcam as pesagens e, em casos de descumprimento destas, avisam as
mes/responsveis sobre a importncia de comparecerem s atividades propostas.
Em Paula Cndido, o nutricionista e os enfermeiros realizam palestras e reunies em
grupo, abertas participao de toda a populao, o que pode ser considerado um ponto
positivo, visto que a aes de preveno e promoo da sade so de extrema importncia.
Quanto estrutura, o secretrio municipal de sade afirmou que o municpio oferece
condies adequadas para o cumprimento das condicionalidades, j o nutricionista relatou
diversas dificuldades presentes em seu cotidiano no trabalho, relacionadas principalmente :
falta de equipamentos apropriados para coleta de dados, como estadimetro; falta de
transporte para zona rural; espao fsico inapropriado para realizao das pesagens nas
comunidades rurais e falta de recurso humano, uma vez que o nutricionista fica
sobrecarregado diante da grande demanda pelo servio. A seguinte fala do nutricionista
expressa claramente algumas dificuldades vivenciadas:

A prpria estrutura fsica, sabe, das localidades onde a gente atende, muitas vezes a gente atende
em varandas de casas (...) Eu j fiz coleta de dados (...) na estrada, no vento, as folha voando (...)
Muitas vezes a gente vai pras comunidades e no tem banheiro, entendeu?! Ento, assim, a estrutura
muito precria mesmo. (...) Maior parte das vezes nas igrejas, nas capelas das comunidades (...)
(nutricionista)

Assim, o impacto das condicionalidades depende: da oferta local de servios e aes
sociais; da qualidade desses servios e aes; da integrao entre os diferentes setores; da
articulao entre o PBF e demais polticas ou programas existentes no municpio; e do custo


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pago pelas famlias para acess-las (gastos monetrios, transporte, desgaste fsico, entre
outros) (BURLANDY, 2007).
Alm disso, a exigncia de condicionalidades impe a necessidade de se definir
mecanismos de acompanhamento social das famlias beneficirias tendo em vista a
necessidade de reverter tal exigncia em oportunidade de insero social (MONNERAT et
al, 2007, p.1460). Contudo, verificou-se que no municpio em estudo no existe um
acompanhamento sistemtico das famlias beneficirias, e sim, apenas medidas
assistencialistas em situaes emergenciais. Alguns fatores que poderiam explicar essa
deficincia no acompanhamento seriam: a incipiente articulao entre os diferentes setores,
o que ser visto mais adiante, a fragilidade do setor de assistncia social e a alta
rotatividade de profissionais.
Nesta perspectiva, destacam-se alguns problemas identificados, quais sejam: a
centralizao das decises e recursos financeiros no mbito da prefeitura; a no evoluo
da gesto inicial para a gesto bsica no mbito da assistncia social, necessria criao
do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e do Programa de Ateno Integral
s Famlias (PAIF). Com relao rotatividade profissional, destaca-se que entre 2001 e
2007 j haviam trabalhado no municpio cinco diferentes assistentes sociais, sendo que
entre abril de 2004 e maro de 2005 o municpio ficou sem este profissional.
O PAIF uma estratgia do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) para
integrao dos servios scio-assistenciais e dos programas de transferncia de renda,
conformando uma rede entre os servios, programas e projetos. Neste programa, as
famlias pertencentes ao Bolsa Famlia tm atendimento prioritrio, com o intuito de se
prevenir situaes de risco. Alm disso, o descumprimento de alguma condicionalidade
visto como um indicador de vulnerabilidade social, a partir do qual o PAIF busca o
conhecimento, o acompanhamento e o monitoramento das famlias. Assim, a articulao
entre PBF e PAIF associa transferncia de renda a um trabalho socioeducativo (BRASIL,
2006b).
Numa pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC), 51,1% dos municpios de pequeno porte no contavam com o CRAS para
realizao do acompanhamento das famlias beneficirias do PBF (BRASIL, 2007).
A existncia do PSF, na figura especialmente dos ACS, suprem em parte essa
lacuna do acompanhamento, uma vez que estes profissionais esto em contato direto com
as famlias do municpio. Contudo, a comunicao entre o PSF e o gestor do PBF e/ou
CMAS era baixa. Alm disso, um outro problema gerado pela rotatividade profissional a
dificuldade de se conhecer e criar vnculo com a comunidade, aspectos importantes para um
acompanhamento efetivo.



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Aes complementares: do assistencialismo emancipao
Verificou-se no municpio em estudo a no existncia de aes complementares ao
PBF, conforme destacado nos relatos que se seguem:

Porque hoje o que eu percebo aqui s efeito na situao emergencial, mais nada. (33)
Que eu saiba no existe nenhuma atividade. O acompanhamento feito internamente na prefeitura,
no existe sada, visitas, o que deveria existir.(34)

Entre os profissionais entrevistados, 37,5% associaram as aes complementares
existncia das atividades realizadas pelas associaes e programas existentes no municpio
como a Sociedade So Vicente de Paula. Contudo, tais iniciativas possuem carter
assistencialista e emergencial, no se configurando, portanto, em aes de emancipao
como proposto no desenho do PBF.
As aes complementares, juntamente com as condicionalidades, so vistas como
portas de sada do PBF (SENNA et al, 2007), permitindo romper com a dependncia que
uma medida assistencialista poderia gerar. O depoimento de um entrevistado vai ao
encontro da literatura:

(...) se a gente conseguisse envolver os beneficirios do Bolsa Famlia em projetos, pra acabar de
vez com essa dependncia do benefcio. (...) Que tivesse alguma coisa assim, alm das
condicionalidades. As famlias fossem obrigadas a fazer alguma capacitao, algum treinamento
profissional ou prestar servio pra escola, um tipo de coisa assim, pra futuramente no ser to
dependente. (38)

Mesquita (2007) questiona se o que se chama de complementar no seria o
principal, ou seja, a transferncia de renda no teria um papel complementar s aes de
gerao de emprego e renda? E ainda acrescenta que tais aes deveriam se constituir um
compromisso do poder pblico, de fato um projeto de incluso social, reconhecendo a
necessidade de articulao entre diferentes programas, e no responsabilidade de um
apenas.
Nos municpio de So Francisco de Itabapoama e Duque de Caxias - RJ, a ausncia
de aes complementares somada falta de acompanhamento das condicionalidades do
PBF foram identificadas como falhas na implementao do programa, apontando para a
necessidade de articulao entre os diferentes setores, fortalecimento de mecanismos de
fiscalizao e maior compromisso com os objetivos do programa (MAGALHES et al,
2007a).
Mais uma vez, a inadequada estruturao da SMAS foi apontada como uma das
causas para a no existncia de projetos sociais e, conseqentemente, de aes


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complementares ao PBF, que poderiam ocorrer inclusive por meio do CRAS e do PAIF
(BRASIL, 2006b).
Em relao pesquisa realizada pela SENARC, 58,0% dos municpios de pequeno
porte relataram implementar programas complementares ao PBF (BRASIL, 2007). Assim,
existe ainda um nmero elevado de municpios que no realizam tais atividades.
Apesar da no existncia de aes complementares ao PBF em Paula Cndido, foi
questionado aos profissionais que aes sugeriam que fossem realizadas conforme a
realidade local. Verificou-se que as tais aes estavam relacionadas aos problemas
percebidos no municpio:

Olha, acho que seria emprego, n. Que a gente no tem, n. O desemprego muito grande no
municpio. E muito carente (...) Pedinte aqui o dia todo, n. (39)
Eu acho que as aes que o municpio hoje necessita so aes de lazer e promoo do esporte.
(32)
Bom, projetos de programas de incluso produtiva, (...) Em parceria com a EMATER e com
entidades civis e associaes rurais. ... projetos de (...) educao e planejamento familiar. (36)
Acho que a primeira delas seria atividades de capacitao, no sentido assim de gerao de renda
mesmo, sabe?! Poderia ter um curso de corte e costura, um curso de bordado (...) (33)

Alm do desemprego, da informalidade e da baixa remunerao, a deficiente
capacidade do mercado de trabalho em absorver a mo-de-obra foi um dos problemas
identificados no municpio cuja atividade agrcola predominante apontando para a
necessidade de se traar estratgias de desenvolvimento local. Segundo Magalhes et al
(2007b), a fraca articulao com iniciativas voltadas insero ocupacional tende a dificultar
o processo de autonomizao das famlias.
Outros problemas relacionados principalmente aos jovens, como criminalidade,
gravidez na adolescncia, alcoolismo, entre outros, foram descritos pelos profissionais
entrevistados:

Aqui no municpio o que tem de (adolescente com) 14 e 15 anos me! (...) eu nunca vi tantos jovens
infratores, tantos jovens bebendo. (...) Meninos de 13 anos dentro do bar no fim de semana. (35)
Porque ns temos assim um nmero altssimo de mes solteiras e isso t s crescendo. (37)
(...) a os adolescentes que j comeam a entrar na criminalidade, aqui tem muito a questo do uso
de drogas tambm. Eu vejo muito mais como uma problema social de no ter perspectivas, n, da
cidade no oferecer perspectivas pra essas pessoas. (34)
Ressalta-se que a viso dos diferentes profissionais se complementava, formando
um conjunto que deveria ser discutido em uma perspectiva intersetorial e integral para o


14
melhor direcionamento das aes. Assim, a abertura ao dilogo e o compartilhamento de
objetivos comuns essencial para superar a sobreposio de aes setoriais, muitas vezes
ineficazes, e alcanar uma viso mais ampla da realidade social sobre a qual se pretende
intervir (SILVA & TRAD, 2005; ARAJO & ROCHA, 2007; SENNA et al, 2007).
A associao entre transferncia monetria, encaminhamento aos servios sociais
bsicos e acompanhamento das famlias beneficirias, e aes complementares previstas
no desenho do PBF, visa atingir outras dimenses (estruturais) da pobreza que vo alm da
renda e romper com o ciclo de reproduo da mesma, alm de se construir uma rede de
proteo social em torno das famlias em situao de vulnerabilidade (SENNA et al, 2007;
MONNERAT et al, 2007; SILVA, 2007; MAGALHES et al, 2007a; BURLANDY, 2007).
Portanto, a deficincia em uma dessas medidas coloca em risco o alcance dos objetivos do
programa relativos emancipao e incluso social, que devem ocorrer de forma estrutural
e permanente (SILVA, 2007; DRUCK & FILGUEIRAS, 2007).

Intersetorialidade: pedra de toque para o impacto do programa
Um dos objetivos do PBF promover a intersetorialidade, a complementaridade e a
sinergia das aes sociais do Poder Pblico (BRASIL, 2004a). Contudo, a articulao
existente entre os setores de sade, educao e assistncia social no municpio, envolvidos
no PBF, demonstrou ser incipiente, ocorrendo basicamente troca de informaes, quando
necessrio.

Os setores eles trabalham muito sem conexo: a assistncia social, a educao, a sade. (...) as
pessoas no trabalham em equipe. (33)
A parte operacional ela funciona bem separada, n, a gente troca informao pra tentar contribuir
mais pra essas famlias. (34)

Por outro lado, a importncia de um trabalho integrado que possibilite a maximizao
das aes foi reconhecida:

Eu acho que tem que ter um trabalho assim, teria que juntar todo mundo. Assistente social, a
educao, essas instituies que a cidade tem, juntar todo mundo nesse intuito assim: o que que a
gente pode fazer pra trabalhar com essas famlias (...)? (37)

Magalhes et al (2007a), analisando a implementao do PBF em So Francisco de
Itabapoama (RJ), verificou que a comunicao entre os diferentes setores era extremamente
frgil, o que se configurava em uma das dificuldades enfrentadas para a concretizao
desse processo.


15
Em todas as aes do PBF (condicionalidades, acompanhamento das famlias,
aes complementares, composio do conselho), pode-se observar a importncia do
trabalho orientado pela intersetorialidade, sem a qual a fragmentao das intervenes na
rea social persistir (LINHARES, 2005; SENNA et al, 2007; MONNERAT et al, 2007). Alm
disso, so muitos os atores, setores e instituies envolvidos na operacionalizao do PBF,
os quais possuem interesses e modos de agir prprios, impondo assim, a necessidade de
negociao e comunicao (SILVA, 2007).
Em relao ao Bolsa Famlia, Senna et al. afirmam: nenhum outro programa social
foi to dependente da articulao intersetorial e, portanto, das capacidades institucionais e
de dilogo poltico entre os entes da federao e entre os diferentes setores responsveis
pelo desenvolvimento das polticas sociais (idem, 2007, p. 91).
Alm disso, a articulao entre diferentes setores e polticas apresenta vantagens
como maximizao de recursos setoriais (fsicos, humanos, financeiros) e alocao mais
eficiente dos mesmos; maior impacto sobre o pblico-alvo, evitando superposio de aes
e clientelas (LINHARES, 2005).
Os programas de transferncia de renda, como mecanismos isolados de interveno
podem promover o alvio imediato, por curto prazo, na situao de vulnerabilidade extrema
em que se encontram os beneficirios, porm, no alteram as condies estruturais da
pobreza. So necessrias para isso aes intersetoriais e articuladas a outras polticas
pblicas mais amplas (LINHARES, 2005).

Consideraes Finais
De um modo geral, verificou-se que em Paula Cndido, na prtica, todavia ainda h
muito por se fazer em relao proposta da legislao pertinente ao PBF. As dificuldades
enfrentadas para realizao de aes como visitas domiciliares e acompanhamento das
famlias, desenvolvimento de aes complementares, constituram entraves ao alcance dos
objetivos do PBF.
O municpio realiza basicamente o cadastramento e a atualizao dos dados
familiares, a gesto dos benefcios e das condicionalidades. Ressalta-se que as
contrapartidas na rea da sade ocorrem sob condies adversas, tais como: equipamentos
inadequados para a coleta de dados; dificuldade de transporte e acesso s famlias
residentes na zona rural, espao fsico precrio para realizao das pesagens nas
comunidades rurais e insuficincia de recursos humanos.
A renda ainda ocupa um papel central nas decises e aes no mbito do PBF no
municpio em estudo, verificado por meio de sua utilizao primordial como critrio de
elegibilidade, ao no utilizar outros indicadores associados presentes no prprio Cadastro


16
nico; o repasse monetrio como meio de aumentar a renda familiar mais expressivo
como interveno em detrimento de outras aes essenciais ao alcance dos objetivos do
programa, tais como o acompanhamento das famlias beneficirias e as aes
complementares voltadas gerao de emprego e renda.
Ademais, se faz imprescindvel uma interveno realizada de forma articulada entre
diferentes setores e ainda entre diferentes polticas, programas e projetos. preciso
reconhecer que uma ao isolada no tem o potencial de resoluo de problemas
complexos, como os que o PBF se prope a enfrentar.
A inadequada apreenso de alguns aspectos do PBF por parte dos atores envolvidos
em diferentes etapas de sua implementao, impe a necessidade de capacitao
profissional para o bom funcionamento do programa.
Assim, uma poltica que se prope de fato a reduzir a pobreza no pode faz-lo de
forma superficial, ou seja, sem atingir as causas estruturais da pobreza considerada aqui
como um fenmeno multidimensional e dinmico, de carter histrico-estrutural , o que
perpassa o desenvolvimento poltico/institucional.

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