NACIONES UNIDAS

COMISIN ECONMICA
PARA AMRICA LATINA
Y EL CARIBE - CEPAL

CENTRO LATINOAMERICANO
Y CARIBEO DE DEMOGRAFA
CELADE DIVISIN DE
POBLACIN

Seminario Internacional
Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en Amrica Latina y el Caribe
Santiago de Chile, 20 y 21 de junio de 2001














FAMILIAS VULNERABLES O VULNERABILIDAD DE LAS
FAMILIAS?




Irma Arriagada
DDS-CEPAL









Este documento fue preparado para el Seminario Internacional Las Diferentes
expresiones de la Vulnerabilidad Social en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de
Chile, 20 y 21 Junio 2001. No ha sido sometido a revisin editorial



Introduccin

Las personas depositan una gran confianza en la familia. Es la primera institucin a la
que se recurre en situaciones difciles o de crisis y constituye uno de los tpicos
principales de conversacin. Asimismo, "la familia conforma un espacio de accin en el
que se definen las dimensiones ms bsicas de la seguridad humana: los procesos de
reproduccin material y de integracin social de las personas" (PNUD, 1998).

Por otra parte, en el diseo y la ejecucin de las polticas sociales tradicionales prima una
orientacin sectorial. Su enfoque se centra en las personas como individuos y no como
pertenecientes a una familia
1
; y cuando lo hacen, se basan en una visin de familia no
ajustada a la realidad. Adems, no se fundan en una visin integral y transversal, lo que
en muchos casos lleva a que los temas referidos a las familias continen tratndose
como si correspondieran al mbito privado, sin una consideracin explcita en las
polticas pblicas.

Esta falta de presencia de conceptos ms actualizados sobre las familias en las polticas
pblicas, impide percibir los impactos que stas tienen efectivamente sobre aqullas y sus
miembros. Es notable, entonces, la contradiccin entre la extrema importancia asignada
a las familias en los discursos de los gobiernos, de las instituciones civiles y religiosas y
de las personas, y los estereotipos con que se las aborda en las polticas pblicas. Desde
esa perspectiva, las familias se transforman en un sector vulnerable en la prctica estatal.

La familia enfrenta otra paradoja. Por una parte, es refugio y contencin frente a las
condiciones cambiantes y que generan inseguridad en el mundo laboral (desempleo, bajos
salarios); de la salud (drogadiccin, enfermedad y muerte); de la educacin (exclusin) y
de la violencia (delictual). Al mismo tiempo, las modificaciones en el tiempo y el efecto
que provocan las tensiones externas junto con las relaciones al interior de las propias
familias pueden detonar tambin fuentes importantes de inseguridad interna: cambios de
estado civil (separacin, divorcio), migraciones y violencia intrafamiliar, entre otras.
Desde esa perspectiva, las familias son muy vulnerables frente a las crisis y
simultneamente se constituyen en la institucin ms socorrida de proteccin frente a
ellas.

En este texto se plantean tres aspectos de la situacin de las familias latinoamericanas:
en primer lugar, las actuales tendencias en la estructura familiar y la diversidad de
familias; en segundo lugar, los principales cambios y problemas que enfrentan las
familias, y en especial las ms vulnerables, segn lo perciben los encargados del rea en
los gobiernos de Amrica Latina; y finalmente se analiza la precaria presencia de los
temas referidos a la familia en las polticas pblicas.


1
An cuando las orientaciones de las polticas durante los aos sesenta y setenta en el modelo de Estado benefactor y
centralizado dieron gran importancia al fortalecimiento de la familia.
La informacin proviene de dos fuentes bsicas: las respuestas de las instancias oficiales
encargadas de la familia de catorce gobiernos de la regin, a un cuestionario que se les
envi durante mayo del 2000; y las encuestas de hogares de los pases de la regin en dos
momentos del tiempo. (alrededor de 1990 y 1999). Un anlisis ms amplio de los
resultados se encuentra en el captulo de la Agenda del Panorama Social de este ao.


1. LOS CAMBIOS DE LA ESTRUCTURA FAMILIAR. LAS FAMILIAS
VULNERABLES

Se ha planteado que vivimos en un mundo en que las tres dimensiones que conforman la
definicin clsica de familia - la sexualidad, la procreacin y la convivencia - han
experimentado profundas transformaciones y evolucionado en direcciones divergentes, lo
que ha producido una creciente multiplicidad de formas de familia y de convivencia
(Jelin, 1998). Los estudios coinciden en sealar que la mayora de los cambios en la
estructura familiar son graduales y se ven afectados por el contexto urbano o rural, la
clase social, y las diversas experiencias a las que han estado sometidas las sociedades
latinoamericanas.

Sin embargo, hay otras transformaciones relativas a los papeles sociales de las mujeres
dentro y fuera de la familia que han evolucionado muy dinmicamente: en el mbito
econmico, ataen principalmente al aumento en su participacin laboral; y en el
familiar, al incremento de los hogares de jefatura femenina y a la mayor autonoma de
las mujeres. Asimismo, se aprecia una estructura diferente entre familias de distintos
niveles de ingreso familiar.

Entre las principales modificaciones demogrficas y sociales en la familia podemos
indicar las siguientes (Ariza y Oliveira, 1997, Arriagada 1998, CELADE 1995, Jelin,
1998, Salles y Tuirn, 1997)
2
:
a. Cambios demogrficos

El tamao medio de la familia se ha reducido, debido a la declinacin en el nmero y al
espaciamiento de los hijos. A ello se agrega el descenso de hogares multigeneracionales y
el aumento de los unipersonales, as como el efecto de las migraciones de diversa ndole
(econmicas, por conflictos armados y otras).

Entre los aos ochenta y los noventa el tamao promedio de los hogares disminuy en
todos los pases de la regin. La heterogeneidad de las situaciones nacionales obedece al

2
Se ha elaborado un gran nmero de estudios en que se examina la realidad de las familias en diversos pases de
Amrica Latina desde los ngulos demogrficos, psicolgicos, sociolgicos y econmicos. Baste sealar al respecto
que al V Congreso Iberoamericano de la Familia (Madrid, 2000) se presentaron 104 ponencias de la regin
latinoamericana. Sin embargo, hay una importante carencia de estudios comparados sobre el tema. Cabe destacar el
renovado inters en el tema de familia no slo en Amrica Latina sino tambin fuera de la regin. Cambridge Journal
of Economics (Humphries, J.(ed.), 1999) dedic un nmero especial al tema y el Journal of Marriage and the Family
(Milardo, R. (ed.), 2000) present una evaluacin de los ltimos diez aos en el tema en Estados Unidos. Tambin
Feminist Economics (Folbre y Himmelweit, (eds.), 2000) destin un nmero especial a las polticas dirigidas a la
familia y a los nios.

3
hecho de que se encuentran en distintas etapas de transicin demogrfica. Uruguay es el
pas que registra el menor tamao promedio por hogar, 3.2 personas, en 1999, mientras
que en Guatemala, Honduras y Nicaragua se encuentran en el extremo opuesto con un
promedio de 4.8 y 4.9 personas por hogar. La mayora de los hogares latinoamericanos
cuentan con alrededor de cuatro personas promedio en el hogar.

Sin embargo, existe una mayor variedad en el tamao segn los niveles de ingreso de los
hogares. En 1999 la diferencia entre el quintil 1 (ms pobre) y el 5 (ms rico) alcanzaba
entre 1.4 en Repblica Dominicana y de 1.5 en Costa Rica hasta 2.8 en Guatemala y 2.7
personas en Mxico (vase cuadro Anexo 1). En una parte importante de pases la
diferencia alcanza a aproximadamente dos personas ms en los hogares del quintil ms
pobre en comparacin con el ms rico. La menor diferencia en Costa Rica y Repblica
Dominicana puede deberse a que en ambos pases existen patrones culturales ms
compartidos respecto a la familia.


b. Variedad de tipos de familias

En Amrica Latina, han surgido nuevas configuraciones familiares, tales como familias
de parejas sin hijos y hogares sin ncleo, a la vez que continan aumentando los hogares
con jefatura femenina
3
. Asimismo, al incrementarse la frecuencia de separaciones y
divorcios, las familias reconstituidas han aparecido como un nuevo y creciente fenmeno
en la regin. Sin embargo, las familias nucleares mantienen su predominio en Amrica
Latina tanto en las zonas urbanas como rurales
4
. La gran diversidad de situaciones que
existe, por ejemplo, tras las familias nucleares, sugiere la necesidad de analizar ms a
fondo la conformacin interna de esos hogares. Si bien los hogares nucleares biparentales
(que incluyen a los reconstituidos) son los ms numerosos, es necesario considerar que
los hogares nucleares monoparentales - habitualmente de jefatura femenina - estn
aumentando al igual que los nucleares sin hijos correspondientes a las familias de adultos
mayores cuyos hijos han constituido sus propios hogares. Independientemente de su
magnitud, la aparicin y visibilidad en los medios de comunicacin de nuevas formas
familiares, como es el caso de familias sin hijos, hogares sin ncleo o unipersonales,
modifica el imaginario social sobre la diversidad de familias existente en la regin.

Tal como se indic al inicio, la estructura de las familias latinoamericanas as como el
comportamiento econmico: consumo y demanda vara notablemente segn el nivel de
los ingresos familiares percibidos. Por ejemplo, constituir un hogar unipersonal requiere
recursos econmicos que no disponen todos los que quisieran vivir slos. En el extremo

3
Los tipos de hogares y familias que se distinguen en este trabajo son: hogares unipersonales (con una sla persona)
hogares sin ncleo: constituidos por aquellos hogares donde no existe un ncleo conyugal o una relacin padre -
madre-hijo/a aunque puede haber otras relaciones de parentesco. Entre los tipos de familias se distinguen las nucleares
(padre, madre o ambos con o sin hijos), extendidas (padre, madre o ambos con o sin hijos y otros parientes y
compuestas (padre, madre, o ambos con o sin hijos y con otros parientes y otros no parientes. Las familias pueden ser
monoparentales (con un slo padre, habitualmente la madre) o biparentales (con ambos padres presentes), tambin
pueden tener o no hijos.
4
El fenmeno de los hogares reconstituidos o familias recompuestas es difcil de cuantificar por medio de las
encuestas de hogares puesto que no se pregunta en el cuestionario si es la primera unin o una unin posterior, y no se
diferencia entre hijos e hijastros, por lo tanto estas familias se clasifican como hogares nucleares biparentales.
4
opuesto hay un mayor porcentaje de familias pobres que son familias extendidas y
compuestas. La existencia y el nmero de hijos marca la diferencia entre familias
pertenecientes al quintil ms pobre y ms rico de las familias nucleares (vase cuadro
Anexo 2). No es posible establecer una causalidad directa y temporal (el mayor nmero
de hijos empobrece un hogar o la mayor pobreza incide en un mayor nmero de hijos?),
sin embargo, y desde un perspectiva estadstica
5
existe una correlacin importante entre
ingresos del hogar y estructura familiar.

La proporcin de hogares encabezados por mujeres ha continuado creciendo desde
inicios de los aos noventa, hasta llegar a representar entre un cuarto y un tercio de los
hogares segn los pases. La tendencia al aumento de este tipo de hogar se observa
independientemente del nivel de ingresos del hogar, tanto en los hogares ms pobres
como en los ms ricos. En 1997, Nicaragua (37%) y Salvador (30%) registraban las ms
altas tasas de hogares encabezados por mujeres. Al mismo tiempo, en 11 de 17 pases
persiste la tendencia a que en estos hogares la incidencia de pobreza y especialmente de
la indigencia sea mayor: en Costa Rica y en Repblica Dominicana alrededor de la mitad
de los hogares indigentes tenan jefatura femenina (vase cuadro Anexo 3). Esta
tendencia podra explicar el que en ambos pases las diferencias de tamao entre hogares
pobres y ricos sea menor que en el resto de los pases.
c. Cambios en los papeles sociales de las mujeres

Durante los ltimos decenios la incorporacin masiva de las mujeres al mercado de trabajo
ha modificado los patrones habituales de funcionamiento de los hogares
latinoamericanos. Para el conjunto de pases de la regin, las tasas de actividad femenina
subieron de 39.0% en 1990 a 44.7% en 1998 (Abramo, Valenzuela y Pollack, 2000), si
bien con grandes diferencias entre pases, segn zona de residencia, edad y nivel
educativo. Aun cuando las tasas de actividad ms altas corresponden a las mujeres ms
educadas, las crecientes dificultades econmicas por las que atraviesan los hogares
latinoamericanos, ha impulsado tambin una creciente participacin laboral de las
mujeres menos educadas. De esta forma, se aprecia un aumento de las personas que
aportan econmicamente al hogar (mujeres, jvenes y nios), poniendo fin al sistema de
aportante nico (breadwinner system) en los hogares ms expuestos a la vulnerabilidad
social.

Si bien los cambios demogrficos han sido lentos, la incorporacin de las mujeres al
mercado laboral ha continuado a un ritmo ascendente. Diversos estudios han mostrado
que en el ltimo decenio han sido las mujeres en las etapas del ciclo reproductivo
familiar, es decir, cuando tienen a su cargo hijos pequeos, las que se estn incorporando
en mayor proporcin. Asimismo, el aporte econmico de las mujeres que trabajan
contribuye a que una proporcin importante de los hogares situados sobre la lnea de la
pobreza puedan mantenerse en esa posicin (CEPAL, 1995, Arriagada, 1998).

El aporte realizado por un ingreso adicional al hogar establece la diferencia entre los
hogares del quintil ms pobre y ms rico (vase Cuadro Anexo 4). Los hogares con ms

5
El ingreso familiar tiene estrecha relacin con el nmero de miembros del hogar para efectos del ingreso per capita,
el clculo de quintiles, etc.
5
de un aportante econmico al hogar corresponden con mayor frecuencia a las familias
con ambos padres presentes, as como a las extendidas y compuestas. Por sus
caractersticas, la proporcin de hogares con ms de una persona que aporta ingresos es
menor entre las familias monoparentales ya que ese segundo ingreso es el que generan los
hijos que se incorporan al mercado laboral. Asimismo, en la dcada del noventa puede
observarse el aumento en casi todos los pases de los hogares que cuentan con ms de un
aportante econmico, tanto en los hogares de quintiles ms pobres y menos pobres.

La participacin femenina en el mbito pblico origina nuevas percepciones sobre los
papeles que cumplen las mujeres y les permite una mayor autonoma con respecto a sus
familias. Este cambio cultural se expresa en la postergacin de la primera unin o del
nacimiento del primer hijo y una fecundidad ms baja, como tambin en los conflictos
que surgen en parejas de doble carrera
6
y en la necesidad de equilibrar el trabajo
domstico con el trabajo remunerado.

Los acelerados cambios sociales, econmicos y culturales afectan las relaciones internas
de las familias: las mentalidades y las prcticas sociales, al coexistir lo nuevo (la
autonoma, la reduccin de la maternidad y de la dependencia econmica femenina) con
lo viejo (dependencia subjetiva, mantenimiento de la divisin del trabajo domstico
segn gnero).

En el plano social persisten formas de representacin e imgenes culturales de
dominacin, as como normas sustentadas en esas imgenes que ayudan a comprender la
falta de concordancia entre los discursos tradicionales y las nuevas prcticas de las
familias. Ha ido surgiendo una nueva definicin de roles conyugales donde el principio
de igualdad se manifiesta lentamente y se relaciona con el aporte econmico que realizan
al hogar mujeres e hijos. Hay nuevas relaciones paterno - filiales que reflejan un aumento
de los derechos de los nios y prdida de importancia de las relaciones de jerarqua y
sumisin. Tambin se observan, aunque de manera incipiente, procesos de individuacin,
con afirmacin del derecho individual por sobre el familiar y nfasis en la realizacin
personal por sobre los intereses familiares. En estos procesos de cambio cultural, las
imgenes globalizadas de tipos de familias distintos han contribuido a los procesos de
individuacin y autonoma, as como a los cambios en los modelos de sexualidad,
especialmente adolescente y nfasis en la cultura de "pares" (identificacin de los jvenes
con otros jvenes).

6
Parejas de doble carrera son uniones conyugales en las cuales marido y mujer ejercen una actividad profesional que
exige una calificacin y un nivel de responsabilidad comparables. En esta categora se distinguen cuatro tipos de pareja:
los conciliadores, cuando cada uno de los cnyuges est comprometido en esferas diferentes: profesional o familiar;
los aliados, donde ambos estn comprometidos en una misma esfera y no exigen mucha perfeccin en la otra; los
adversarios, cuando uno est muy comprometido con el trabajo pero deseara que el otro se comprometiera ms con el
hogar y los acrbatas, cuando ambos estn comprometidos con el trabajo y con el hogar (Viveros, 1997).
6
2. LA PERCEPCIN DE LAS AUTORIDADES SOBRE LOS CAMBIOS Y
PROBLEMAS QUE ENFRENTAN LAS FAMILIAS

a. Los principales cambios

Las autoridades a cargo de los temas que ataen a la familia en el aparato estatal tienen
diferentes percepciones sobre los cambios ocurridos en las familias de la regin (vase
cuadro 1). Estos se pueden agruparse en tres categoras: los referidos al cambio en los
papeles de la mujer en la familia ya sea por el aumento de las mujeres jefas de hogar o
por su incorporacin al mercado laboral; las modificaciones en la composicin y el
tamao de la familia, debido al descenso en la tasa de natalidad y las migraciones, as
como por la aparicin de nuevas formas familiares, como el aumento de familias
monoparentales y el paso de familias extendidas a nucleares, el incremento de las uniones
consensuales as como de las separaciones y divorcios; los fenmenos relacionados con
dimensiones culturales y los procesos de modernizacin, como los cambios
legislativos, de los sistemas de valores familiares, la desintegracin de los vnculos
familiares, el retroceso del predominio de la religin frente a la creciente influencia de los
medios de comunicacin y la incertidumbre que esto genera.

El aumento de la proporcin de hogares con jefatura femenina, as como la masiva
incorporacin de la mujer al mercado laboral han inducido importantes modificaciones
valricas y de comportamiento al interior de la familia, al flexibilizar los patrones y
modelos de las relaciones familiares y de gnero, contribuir al aumento de la autonoma
de las mujeres, y modificar las identidades masculinas y femeninas. Otro de los factores
sealados es el descenso del peso de la religin y la progresiva influencia de los medios
de comunicacin en todos los hogares de la regin, fenmenos estrechamente asociados
al avance de la modernidad de Amrica Latina. Sin embargo, la carencia de estudios
sobre los cambios en las dinmicas internas de las familias no permite profundizar en este
proceso. Segn algunos estudios de casos, las modificaciones en el interior de la familia
han sido muy lentas y, muchas veces, se han traducido en un aumento de la violencia
contra las mujeres como de la carga de trabajo que stas deben asumir para
compatibilizar el trabajo remunerado con las tareas domsticas.

7
Cuadro 1
EL PRINCIPAL CAMBIO EXPERIMENTADO POR LAS FAMILIAS SEGN LA
PERCEPCIN DE LOS ORGANISMOS OFICIALES

Pas Cambio ms importante
Argentina Falta de trabajo estable o temporario - Alto porcentaje de mujeres jefas
de hogar.
Bolivia Incremento de la violencia intrafamiliar.
Brasil Aumento de mujeres jefas de hogar.
Colombia Cambios en la estructura: incremento de las separaciones, unin libre y
uniones sucesivas, aumento jefatura femenina.
Costa Rica Aumento de las mujeres jefas de hogar.
Cuba Incorporacin de la mujer al trabajo asalariado.
Chile Masiva incorporacin de las mujeres al trabajo remunerado con
tensiones en la asignacin tradicional de roles.
Ecuador Ampliacin del concepto de familia en la constitucin de 1998.
El Salvador Demogrfico (migraciones).
Mxico Incorporacin de las madres de familia al mercado de trabajo.
Panam Disminucin en el nmero de hijos por familia.
Paraguay Reconocimiento de los derechos de la familia en la constitucin de
1992.
Per Relevancia del rol de la mujer en la jefatura y conduccin de los
hogares.
Repblica
Dominicana
Incremento de la jefatura femenina de los hogares.
Uruguay Insercin de la mujer en el mercado de trabajo y proceso de
autonomizacin.
Fuente: CEPAL Encuesta sobre programas dirigidos hacia la familia en Amrica Latina, Santiago de
Chile, Divisin de Desarrollo Social, 2000.


b. Los principales problemas

Hay consenso entre los encargados del tema de familia respecto de los principales
problemas que sta enfrenta. Las entidades de 12 de los 18 pases encuestados
mencionan el desempleo, que se asocia tambin a la pobreza, la crisis econmica y el
deterioro de las condiciones materiales de vida de las familias, junto con la ausencia de
servicios en salud y educacin. Finalmente, se seala la importancia de la desintegracin
familiar. Asimismo, se identifica a la violencia intrafamiliar como uno de los ms
graves (vase cuadro 2).

En los aos noventa, un logro importante de los movimientos de mujeres fue el
reconocimiento de la violencia intrafamiliar como problema pblico relevante, lo que
propici la creacin de mecanismos legales para incorporarlo en la agenda institucional
(Araujo, Guzmn y Mauro, 2000). Consecuentemente, la mayora de los pases ha
8
legislado sobre el tema aunque, cabe resaltar que se ha puesto un menor nfasis en los
mecanismos de prevencin de la violencia intrafamiliar.

La evolucin econmica latinoamericana reciente ha revelado grandes insuficiencias con
las cuales se han incrementado las carencias sociales, producto de los impactos de las
crisis recientes, de un crecimiento econmico inferior al histrico de la regin y a una
serie de rigideces en materia distributiva que han profundizado la brecha para alcanzar
una mayor equidad. El desempleo se ha acentuado durante la ltima dcada y afecta con
mayor fuerza a sectores especficos de la poblacin; las autoridades lo han identificado
como uno de los principales problemas que afectan a las familias latinoamericanas.

Aun cuando un nmero importante de pases menciona la desintegracin familiar como
problema, curiosamente no se especifica a qu se est haciendo referencia con esta
expresin. Muchas veces pareciera relacionarse con el aumento de los divorcios, aunque
en otros casos, se vincula a la asuncin de nuevas funciones al interior de las familias. En
otras respuestas podra aludirse a la falta de comunicacin intrafamiliar. Vale la pena
reiterar que los discursos sobre estos temas muestran una gran diversidad. Un ejemplo
emblemtico puede ser el debate sobre la educacin preescolar, caso en que el nfasis se
desplaza desde la necesidad de ampliar su cobertura con recursos estatales hasta la
consideracin de la madre como nica cuidadora adecuada de los nios pequeos.

El acceso de las mujeres al mercado laboral ha significado una sobrecarga de trabajo para
ellas ya que las tareas domsticas no han sido redistribuidas. En algunos casos, la
consecuencia ha sido la incorporacin de las hijas mayores a las labores de la casa y al
cuidado de sus hermanos menores. Asimismo, ha dado lugar a un replanteamiento de los
roles tradicionales de la mujer, lo que no ha ocurrido con los roles masculinos. Como
resultado se generan tensiones provocadas por la coexistencia de dos lgicas, una
tradicional fuertemente sexista y patriarcal, que est siendo cuestionada, con una nueva
lgica de democratizacin y equidad de gnero todava muy incipiente. Se podra pensar
que, hasta cierto punto, estas tensiones influyen en el aumento de la violencia
intrafamiliar ya que muchos hombres se sienten cuestionados y atacados en un mbito
donde anteriormente ejercan, y en muchos casos an ejercen, un poder indiscutible;
consideran as que los nuevos papeles sociales de las mujeres socavan sus identidades
masculinas.

La violencia, pero an ms los problemas estructurales de pobreza, desempleo y difcil
acceso a los servicios bsicos de vivienda, salud y educacin, se expresan en lo que se ha
caracterizado como la desintegracin familiar, concepto que se aplica a varias
situaciones: hogares en situacin de extrema pobreza con jefatura femenina por ausencia
de padres, nios en el mercado laboral en lugar de estar en el sistema educativo, nios
viviendo en las calles, aumento en el consumo de drogas y alcoholismo e incremento de
la violencia intrafamiliar.

La percepcin de los problemas que enfrentan las familias as como la evaluacin de sus
principales transformaciones permite indicar a grandes rasgos polos de modernidad -
tradicionalismo en los enfoques con que se aborda esta problemtica. De forma que si el
9
nfasis se pone sobre los derechos se trata de una visin ms ligada a la bsqueda de
igualdad y reconocimiento; si lo que se resalta es la pobreza y sus manifestaciones, la
tendencia apunta a la bsqueda de polticas y programas tradicionales de carcter ms
asistencial. Sin embargo, el nfasis exclusivo en los derechos, aun cuando es necesario,
por s slo no basta para mejorar la situacin de muchas familias con carencias en
Amrica Latina.

Cuadro N 2
EL PRINCIPAL PROBLEMA QUE ENFRENTAN LAS FAMILIAS PERCIBIDO
POR LOS ORGANISMOS OFICIALES
Pas Problema Principal
Argentina Desempleo, necesidades econmicas severas.
Bolivia Crisis econmica y pobreza.
Brasil Violencia social desempleo y desigualdad social.
Brasil Desempleo.
Colombia Disminucin en su bienestar y calidad de vida: empobrecimiento,
desempleo.
Costa Rica Violencia intrafamiliar.
Cuba Deterioro de algunas condiciones materiales de vida.
Chile Falta de infraestructura de apoyo en sus funciones domsticas y sobre
exigencia de la sociedad.
Ecuador Falta de trabajo remunerado. Alto desempleo.
El Salvador Pobreza y falta de acceso a los servicios.
Mxico Pobreza y marginacin.
Panam Desintegracin familiar.
Paraguay Desempleo o empleo informal mal remunerado.
Per Violencia intrafamiliar, dirigida principalmente a la mujer y a los
nios.
Repblica
Dominicana
Elevado desempleo.
Uruguay. Violencia en el hogar.
Fuente: Sobre la base de CEPAL "Encuesta sobre programas dirigidos hacia la familia en Amrica Latina",
Santiago de Chile, Divisin de Desarrollo Social, 2000.
10
3. LA VULNERABILIDAD DE LA TEMTICA DE LA FAMILIA EN EL
ESTADO


a. La institucionalidad de la familia

Los organismos estatales encargados de los temas que ataen a la familia dependen de
una variada gama de instituciones: desde ministerios de la familia a secretaras,
subsecretaras y consejos adscritos a diversos ministerios sectoriales hasta la ausencia de
una institucin responsable.

Cabe mencionar algunas dimensiones importantes respecto del funcionamiento de las
oficinas encargadas de los temas referidos a la familia. En primer lugar, su ubicacin en
el organigrama es determinada por la relevancia que se le otorga, existiendo una
contradiccin constante entre la magnitud de tareas establecidas y los recursos que se les
asignan para llevarlas a cabo; por otra parte, los ministerios y oficinas encargados del
tema y el resto de los funcionarios gubernamentales sustentan diferentes concepciones de
desarrollo social, de familia y de gnero (especialmente de estos dos ltimos), lo que va
distanciando los discursos de las prcticas burocrticas; esto a su vez, dificulta la puesta
en marcha de polticas y programas. Adems se perciben diferencias entre enfoques
tradicionales sobre el tema (instancias sectoriales: ministerios de salud, vivienda, por
ejemplo) o menos tradicionales (entidades que se ocupan de temas de gnero y familia).

En cuanto a la articulacin de esfuerzos, la mayora de los organismos encargados de las
polticas centradas en las familias colaboran con los otros ministerios sociales,
principalmente, con salud, educacin, vivienda y trabajo. Tambin se relacionan con los
ministerios de justicia correspondientes y en menor grado con los ministerios de
economa, hacienda e interior. En todos los pases coordinan sus esfuerzos con
organismos no gubernamentales (en especial aquellos que trabajan con la violencia
intrafamiliar o en las reas de educacin y capacitacin) e internacionales como agencias
y organismos de Naciones Unidas y de cooperacin en general. Entre las ventajas de
coordinar el trabajo con otras instituciones, los organismos encargados de las polticas
hacia las familias destacan la optimizacin del uso de los recursos, el fortalecimiento de
la legitimidad de su trabajo y la mayor cobertura, enriquecimiento y sostenibilidad de sus
acciones.

Entre las desventajas sealan el aumento de la burocracia, las dificultades para llegar a
consenso, la dualidad de protagonismo de los rganos estatales, aspectos que en conjunto
obstaculizan la toma de decisiones oportunas. Cabe indicar que, en ciertos casos, hay
hasta cuatro instituciones que tratan el tema de familia
7
, muchas veces en competencia y
no siempre de manera coordinada: la institucin encargada de los temas de mujer/gnero;
las instituciones pertinentes a la familia; las oficinas de las primeras damas y, ms
recientemente, los rganos locales/municipales que llevan a cabo programas en esta rea.


7
Aun cuando desde una perspectiva de institucionalizacin transversal del tema puede tener un carcter positivo.
11
Es importante destacar la asociacin explcita en algunos casos o implcita en otros, de
los temas de familia con los de mujer o gnero. En varios pases la instancia encargada de
familia tambin tiene a su cargo lo relacionado con mujeres y nios, con lo cual se
consolida un modelo de familia que aprecia el binomio madre-hijo/a como central,
ignorando la presencia paterna. Si bien algo ms de la cuarta parte de los hogares de la
regin tienen jefatura femenina, es decir, en la mayora de los casos con ausencia de un
padre, dicho modelo no guarda correspondencia con el diseo de las otras polticas de
carcter sectorial que se dirigen principalmente hacia los varones (padres o jefes de
familia). Habitualmente, se enfoca a la familia a partir de sus miembros y no a la familia
como institucin; esto es an ms llamativo si se considera que familia y mujer son vistas
en forma casi anloga. Adems, cuando los temas de familia se vinculan con los de
gnero, surgen enfoques ms actualizados desde la perspectiva de derechos y con nfasis
en la introduccin de modificaciones legales.

En suma, es necesario recalcar el contraste entre la sobrevaloracin de las mujeres como
"encargadas" de la familia junto con su notoria ausencia en el diseo de polticas y
programas que refuercen sus funciones. Esta situacin puede ser muy conflictiva si se
considera que, para las mujeres, el costo de oportunidad del trabajo destinado al cuidado
familiar es cada vez mayor. Por consiguiente, el progresivo ingreso de las mujeres -
especialmente las casadas y con hijos- al mercado laboral exige polticas pblicas que
consideren de manera central la economa del cuidado
8
. Esta incorporacin femenina al
mundo pblico contribuye asimismo a que emprendan nuevos proyectos individuales,
con mayor autonoma de sus familias.

b. Dificultades enfrentadas para el diseo de las polticas familiares

En la mayora de los anlisis sobre la familia se parte del supuesto de que existe. Sin
embargo, no se cuenta con una definicin o una concepcin comn de la misma, sea
como institucin, sistema o grupo de actores. Ms an es difcil encontrar alguna
definicin explcita de familia; la mayora de las veces, al intentar definirla se pone
nfasis en su complejidad, heterogeneidad y en su carcter cambiante (Gobierno de
Colombia, 1999). Al proponer a la familia como objeto de polticas en sociedades en
transicin y cambio se han sealado algunos ejes de tensin en su interior (SERNAM,
2000):

Eje de tensin entre el sujeto como individuo o el sujeto como componente de la
familia, teniendo en cuenta la oposicin de intereses en diversas dimensiones. La
nocin de sujeto que acompaa a la modernidad, surge como bsqueda de
satisfaccin de ciertos derechos y la ampliacin de los papeles histricos atribuidos a
la identidad femenina y masculina.

La tensin entre la familia considerada como una institucin o en trminos
valricos que definen un tipo de familia como "ideal" al que deben aproximarse todas
las familias reales. Si se concibe a la familia como perteneciente al mundo de las

8
Economa del cuidado se refiere a la provisin de bienes y servicios para el cuidado de otras personas, especialmente
de la propia familia, realizado habitualmente por las mujeres.
12
emociones, del altruismo y de la solidaridad tiende a descuidarse el papel que
corresponde Estado en la generacin de los espacios adecuados para que
efectivamente la familia pueda hacer realidad esos valores.

La tensin entre la autonoma y la libertad de las personas, que como sujetos
plantean crecientes demandas, y las exigencias que impone la familia.

La disyuntiva entre los derechos individuales y los derechos de las familias, cuya
resolucin hasta hace poco favoreca a la familia, pero que en la actualidad tiende a
priorizar al individuo.

Tensin entre el mundo pblico y el privado. En algunas concepciones la familia
aparece como paradigma de lo privado, por lo que las polticas no deberan interferir
en su mbito.

Tensin entre diseo de polticas orientadas hacia la familia o polticas que
enfatizan el mbito laboral. Hay muy poco desarrollo de polticas que efectivamente
busquen compatibilizar el mbito familiar con el laboral.

Es frecuente que los debates sobre poltica familiar partan de la discusin del concepto
propiamente tal, dado que todas las polticas pblicas inciden de manera directa o
indirecta en las familias (Meil, G. 1995). Las polticas referidas a la familia pueden
caracterizarse como el conjunto de medidas o instrumentos de poltica pblica que se
dirigen a fortalecer las funciones sociales que cumplen las familias. Estas medidas
pueden tener un carcter explcito o implcito (Jelin, 1994).

Si lo que se persigue es promover la equidad y disminuir las desigualdades sociales, se
requiere una intervencin activa de instituciones extrafamiliares compensadoras y
transformadoras. Esta intervencin supone buscar la ampliacin de las garantas pblicas
relacionadas con los derechos de ciudadana social, lo que significa aplicar una poltica
igualitaria y universalista (Jelin, 1998). No obstante, adems es preciso llevar a cabo
acciones dirigidas hacia la poblacin en riesgo, las que necesariamente deben tener un
carcter selectivo.

En esa perspectiva los criterios orientadores para las polticas dirigidas hacia las familias
tienen que contemplar una cuidadosa combinacin entre universalidad, participacin e
integralidad. De esta forma, el Estado facilita las acciones de las organizaciones
intermedias (educativas, de salud, culturales) para fortalecer la capacidad de las familias
para encontrar soluciones a sus problemas. Asimismo, los derechos y deberes son
aplicables para todas las familias sin distincin de clase, credo, tipos, sitio de residencia,
sexo o jefatura. Y por ltimo las necesidades de las familias y sus miembros deben
considerarse integralmente (Moscoso, R. 2000).

Las familias como agentes y como beneficiarias son importantes en el diseo de polticas
pblicas por las siguientes razones:

13
Las relaciones intrafamiliares pueden generar externalidades positivas o negativas para
sus miembros;
Las caractersticas de las familias son utilizables como criterios de focalizacin;
Las familias deben ser consideradas en las diversas etapas de concepcin, ejecucin o
control de programas;
Las polticas sociales pueden afectar las formas de organizacin familiar o verse
afectadas por ellas. (De Souza, M. 2000).

La poltica familiar (en la medida que existe) se ocupa menos de la familia que de los
derechos y responsabilidades de sus miembros individuales. Ms especficamente, en la
mayora de los pases, se hace hincapi en la formacin y disolucin del matrimonio, las
obligaciones de los padres y los derechos de los nios (Bruce, 1998). En general, el
objetivo preferente de las polticas dirigidas hacia las familias es normar sus relaciones
internas, as como sus formas de constitucin, desarrollo y disolucin. Menor es el
avance en cuanto al diseo y la ejecucin de polticas que consideran las relaciones
externas de las familias y los factores que determinan sus circunstancias como ingreso,
vivienda, servicios de infraestructura, acceso a servicios de salud, educacin y seguridad
social.

Los continuos cambios de fronteras entre los mbitos pblicos y privados sugieren la
urgencia de disear polticas que enfrenten las crecientes necesidades de la economa del
cuidado. La presencia cada vez mayor de las mujeres en el mercado de trabajo, el
envejecimiento de la poblacin y la longitud de la esperanza de vida, plantea la necesidad
de cubrir funciones y tareas que tradicionalmente han sido desempeadas por las mujeres
sin retribucin econmica y privadamente en sus hogares. Si las polticas sociales estn
orientadas al bienestar de las personas y de las familias, la necesidad de disear nuevas
formas de cuidado es esencial.

En sntesis, no cabe duda que las familias latinoamericanas han sufrido procesos de
cambio muy importantes que han aumentado su diversidad, modificado y complejizado
sus funciones y transformado su valoracin social, pese a estos cambios, la precariedad
de su insercin estatal, la ausencia de programas y proyectos en el Estado que las
consideren, en sus nuevas formas y complejidades, sugiere que todas las familias son
vulnerables desde la perspectiva estatal. Esta constatacin abre un amplio espacio de
accin al mbito estatal y pblico puesto que es necesario fortalecer las diversas familias
como sujeto de derechos, situacin que debe conjugarse de manera flexible con los
derechos de sus diversos miembros, velando de manera especial por aquellas familias
con mayores carencias y por sus miembros con mayores desventajas.
14
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15














Anexo







16
Cuadro Anexo 1
Amrica Latina(17 pases): Tamao medio de los hogares urbanos, segn quintiles de
ingreso alrededor de 1987 - 1999 (Nmero de Personas)
Pas Ao Quintiles de ingreso familiar

Total Quintil 1 Quintil 5 Q1 - Q5
Argentina b) 1986 3.5 4.2 2.9 1.3
1999 3.3 4.7 2.6 2.1
Bolivia c) 1989 4.7 4.9 4.0 0.9
1999 4.3 5.2 3.4 1.8
Brasil 1987 3.9 4.4 3.2 1.2
1999 3.6 4.7 2.9 1.8
Chile 1987 4.2 5.0 3.4 1.6
1998 3.9 4.7 3.1 1.6
Colombia d) 1986 4.6 5.2 3.6 1.6
1999 4.1 4.8 3.2 1.6
Costa Rica 1988 4.4 5.0 3.5 1.5
1999 4.0 4.6 3.1 1.5
Ecuador 1990 4.7 5.3 3.7 1.6
1999 4.4 5.0 3.4 1.6
El Salvador 1997 4.3 5.1 3.4 1.7
Guatemala 1998 4.8 6.3 3.5 2.8
Honduras 1988 5.1 6.0 4.0 2.0
1999 4.8 5.6 3.7 1.9
Mxico 1984 5.0 6.6 3.5 3.1
1998 4.1 6.1 3.5 2.6
Nicaragua 1997 4.9 5.6 3.8 1.8
Panam 1986 4.5 5.6 3.3 2.3
1999 3.9 4.8 2.9 1.9
Paraguay e) 1986 4.6 5.5 3.7 1.8
1999 4.3 5.4 3.1 2.3
Rep. Dominicana 1997 4.2 4.7 3.3 1.4
Uruguay 1986 3.4 4.5 2.9 1.6
1999 3.2 4.6 2.3 2.3
Venezuela f) 1986 5.1 6.1 3.7 2.4
1999 4.7 5.3 3.7 1.6
a) Ordenados segn su ingreso per cpita. El quintil 1 corresponde a los hogares ms pobres y el quintil 5 a
los hogares ms ricos. b) Corresponde al Gran Buenos Aires c) Incluye 8 ciudades capitales de
Departamento, ms El Alto d) Incluye las 8 ciudades principales e) Incluye el rea Metropolitana f) Total
nacional en 1999.
Fuente: CEPAL -DDS Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases y CEPAL (2000) Anuario estadstico 1999.
17
Cuadro Anexo 2

Amrica Latina (16 pases): Tipos de hogares urbanos, segn nivel de ingreso familiar, 1997 a
(Porcentaje del total de hogares)
Tipos de hogares
Pas Unipersonal Nuclear biparental Nuclear
Monoparental
Nuclear sin hijos Extensa y
compuesta
Quintiles de ingreso Total 1 5 1 5 1 5 1 5 1 5

Argentina b 100.0 8.4 26.0 46.6 35.2 9.7 8.7 11.7 18.1 23.6 12.0
Bolivia 100.0 4.5 18.7 58.0 42.2 13.9 10.2 2.7 8.0 20.8 20.9
Brasil 100.0 3.2 14.3 53.0 44.7 13.7 8.4 4.9 16.5 25.2 16.0
Chile 100.0 3.2 13.7 54.5 44.0 9.8 9.3 2.3 13.9 30.2 18.9
Colombia 100.0 3.7 13.5 44.8 40.3 12.6 10.6 3.1 12.1 35.8 23.4
Costa Rica 100.0 5.1 13.9 40.8 46.0 17.1 9.2 4.6 13.6 32.4 17.3
Ecuador 100.0 3.6 13.4 50.0 42.8 11.0 7.6 2.2 10.5 33.3 25.8
El Salvador 100.0 3.9 11.7 38.1 40.0 12.6 11.0 2.5 8.8 42.9 28.4
Honduras 100.0 5.1 11.6 37.1 36.5 12.0 8.9 2.8 6.6 43.0 36.5
Mxico 100.0 0.5 16.3 62.5 45.9 6.7 9.7 1.7 14.1 28.7 14.0
Nicaragua 100.0 3.3 10.8 36.3 37.4 16.8 13.6 1.5 7.8 42.0 30.4
Panam 100.0 4.8 15.7 42.9 36.2 17.5 11.4 3.3 13.8 31.5 22.9
Paraguay 100.0 2.8 17.4 43.7 34.3 8.6 9.0 4.0 12.7 40.9 26.5
Rep. Dominicana 100.0 6.1 16.7 33.5 32.7 16.1 9.7 2.0 11.1 42.4 29.8
Uruguay 100.0 2.7 32.4 48.7 25.5 10.9 8.1 4.4 22.2 33.3 11.8
Venezuela c 100.0 1.8 9.2 49.0 42.5 11.0 9.8 2.1 10.2 36.1 28.4
A/ Ordenados por quintiles segn su ingreso per cpita. El quintil 1 corresponde a los hogares ms pobres y el quintil 5 a los
hogares ms ricos.
B/ Incluye el Gran Buenos Aires.
C/ Total nacional.
Fuente: CEPAL -DDS Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
18
Cuadro Anexo 3
Amrica Latina (17 pases): Hogares encabezados por mujeres segn estratos de
pobreza, zonas urbanas alrededor de 1990 y 1999 (porcentajes)
Porcentaje de hogares encabezados por mujeres
Pas Ao Segn estratos de pobreza
Total Indigentes Pobres no No pobres
Hogares Indigentes
Argentina a/ 1990 21 26 12 22
1999 25 32 24 25
Bolivia 1989 17 23 16 15
1999 19 23 17 20
Brasil 1990 20 24 23 18
1999 23 22 22 23
Chile 1990 21 25 20 22
1998 24 28 23 24
Colombia 1991 24 28 22 24
1999 27 29 25 27
Costa Rica 1990 23 36 25 21
1999 25 53 34 22
Ecuador 1990 17 22 16 15
1999 18 21 18 16
El Salvador 1995 31 38 31 29
1997 30 36 33 28
Guatemala 1987 20 23 19 20
1998 23 23 20 24
Honduras 1990 27 35 21 21
1999 28 32 28 26
Mxico 1989 16 14 14 17
1998 19 18 16 20
Nicaragua 1997 37 41 36 33
Panam 1991 26 34 29 24
1999 24 41 25 22
Paraguay 1990 20 21 23 18
(Asuncin) 1999 23 21 19 25
R. Dominicana 1997 31 50 31 29
Uruguay 1990 25 28 22 26
1999 27 21 22 27
Venezuela 1990 22 40 25 18
1999 b/ 23 30 23 21

a/ Corresponde al Gran Buenos Aires b/ Total nacional 1999 .
Fuente: CEPAL-DDS sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.


19
Cuadro Anexo 4
Amrica Latina (11 pases): Hogares urbanos con ms de un aportante de ingresos
laborales por tipos de hogar en quintiles seleccionados 1990-1999 (porcentajes)
Pas Ao Total Hogares Nuclear biparental
Quintiles de
ingreso
1 5 1 5
Argentina a/ 1990 12.4 34.3 14.5 44.8
1999 18.8 51.7 19.4 76.8
Bolivia 1989 14.5 19.1 16.3 18.6
1999 28.4 50.3 27.4 65.6
Brasil 1990 30.3 55.3 31.1 67.3
1999 28.2 48.1 27.0 67.8
Chile 1990 30.3 55.3 31.1 67.3
1998 17.3 53.2 12.0 70.9
Colombia 1991 30.3 55.3 31.1 67.3
1999 25.3 56.9 20.5 72.6
Costa Rica 1990 17.8 56.2 14.2 69.9
1999 22.8 59.2 22.0 73.7
Ecuador 1990 20.6 60.3 18.5 72.0
1999 24.8 57.2 22.0 71.9
Mxico 1989 32.2 43.1 24.8 48.6
1998 35.0 46.1 33.8 54.6
Paraguay b/ 1990 36.0 66.3 24.3 79.0
1999 35.9 61.4 32.2 80.1
Uruguay 1990 31.0 35.7 33.6 67.4
1999 37.1 38.2 38.1 78.7
Venezuela 1990 19.2 26.3 19.2 27.0
c/ 1999 20.3 67.7 19.3 76.1

a/ Gran Buenos Aires.
b/ Asuncin y Departamento Central.
c/ Total nacional 1999.
Fuente: CEPAL-DDS sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
pases.

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