Viguera Aníbal

PERFILES LATINOAMERICANOS 12 JUNIO 1998
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORMAS ECON~MICAS:

EN BUSCA DE UNA PERSPECTIVA ANALITICA
INTEGRADORA
Anibal Viguera*
En este artculo se realiza una revisin crtica de las principales perspectivas
analticas a partir de las cuales puede explicarse la formulacin de las po-
lticas de reforma econmica, atendiendo especialmente al papel de los agen-
tes estatales y empresarios. Apartir del recorrido efectuado se sugiere la nece-
sidad de articular los enfoques "societales"y "estadocntricos': en un esquema
terico integrador que permita identificar la manera en que los distintos fac-
tores explicativos intervinientes operan en distintos contextos estructurales,
institucionales e ideolgicos.
This article carries out a critical review of theprincipal analyticalperspectives
from which the formulation of thepolicies of economic reform can be analyzed,
paying special attention to the comparative role ofpublic and private sector
agents. From here, the author suggests that the "societal"and "State-centered"
approaches should be articulated within un integrated theoretical scheme that
permits the identification of the way in which the various explanatory factors
involved operate i n different structural, institutional and ideological contexts.
1 origen del rpido y generalizado viraje hacia las polticas de
"reforma econmica" que tuvo lugar en buena parte de los pases
latinoamericanos a partir de la segunda mitad de la dcada de los
ochenta, ha sido uno de los principales temas de la agenda de inves-
tigacin de las ciencias sociales en los ltimos aos. Al margen de to-
da valoracin normativa sobre el rumbo adoptado, la magnitud de
la transformacin producida contribuy a reactualizar los debates
* Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Premio de la Academia Mexicana de
Ciencias a las mejores tesis de posgrado en Ciencias Sociales 1997, en el rea de Ciencia
Poltica. Egresado de la 1 Promocin del Doctorado de Investigacin en Ciencias Sociales de
la FLACSO-Mxico.
PERFILES LATINOAMERICANOS
acerca de los factores que permiten explicar la adopcin de ciertas po-
lticas econmicas en determinadas circunstancias, dar cuenta de sus
rasgos y alcances especficos en cada caso, y comprender los xitos
y fracasos de su implementacin efectiva. Ms all de los eventuales
impulsos "globales" hacia la liberalizacin, el anlisis concreto de la
politics de las reformas econmicas se constituy en un objeto privi-
legiado de atencin que puso en juego viejas y nuevas perspectivas
acerca de las causas de la puesta en marcha de los sucesivos "mode-
los de crecimiento" en la regin.
La problemtica se ubica en el cruce de teoras y enfoques que
hacen a la definicin misma de las relaciones entre el Estado y la
sociedad, y sobre todo, del papel relativo de las lites estatales y los
agentes econmicos en la definicin de las polticas pblicas. Pre-
guntarse por los determinantes polticos de las orientaciones ms
generales de la poltica econmica implica en efecto insertarse en
debates que giran en torno a clivajes (cleavages) analticos bsicos
que por otra parte se superponen entre s: autonoma del Estado o
poder de los grupos sociales, determinaciones estructurales o interac-
cin estratgica entre actores, factores internacionales o poltica do-
mstica, ideas o intereses. En este trabajo me propongo presentar
algunos aspectos relevantes de los debates tericos en torno a estas
cuestiones que me parecen pertinentes para orientar la investiga-
cin y la bsqueda de factores explicativos de la formulacin de las
polticas econmicas en general, y ms especficamente, de la rela-
cin entre Estado y empresarios en torno a dicho proceso.
Si algo caracteriza al estado actual de estas discusiones es una
tendencia creciente a reconocer la necesidad de una convergencia
entre las perspectivas que enfatizaban demasiado unilateralmente
alguno de los polos de los clivajes mencionados ms arriba, y a
asumir que unos u otros factores explicativos pueden tener un peso
diferente y variable en distintas circunstancias y contextos histri-
cos. Esto ha incrementado el "pluralismo" imperante en el campo de
la poltica comparada y hace difcil la identificacin y denominacin
misma de los enfoques existentes (Geddes, 1991). Confines operativos
organizar este artculo apelando a una clasificacin convencional
que me permita ordenar las cuestiones y perspectivas tericas invo-
lucradas, partiendo de la postulada dicotoma entre autonoma del
Estado y determinaciones societales o estructurales de las polticas
ESTtWO. EMPRESANOS Y REFORMAS ECONMICAS
para avanzar en el sentido de la necesaria complementacin e histo-
rizacin de esas dimensiones analticas.
Los determinantes polticos de las polticas pueden en efecto
buscarse fundamentalmente en dos grandes mbitos, que definen a
su vez dos lneas de anlisis no necesariamente excluyentes, aunque
a veces contrapuestas en sus versiones ms duras. Por un lado,
puede pensarse que las polticas se explican bsicamente a partir de
la accin y objetivos propios de las lites estatales y de las condicio-
nes institucionales en las que se verifica dicha accin; me referir a
esta lnea de anlisis como el enfoque "estatista" o "estadocntrico".
Por otro lado, puede partirse de la hiptesis de que las polticas se
explican teniendo en cuenta la presin y posibilidades de influencia
relativas de distintos actores sociales o "grupos de inters"; esta
perspectiva tiene una fuerte tradicin que engloba desde las versio-
nes pluralistas hasta los enfoques en trminos de "clases", aunque
tambin permea a ciertos trabajos que se sustentan en la llamada
"nueva economa poltica", y en algunos aspectos puede superponer-
se con explicaciones de tipo "estructural". Me referir a ella como el
enfoque "societalista" o "centrado en la sociedad.'
El eje de este recorrido pasa por subrayar la idea de que el peso
relativo de los distintos factores intervinientes, y la forma en que
opera cada uno de ellos, es algo que vara histricamente; sin em-
bargo, el estado actual de la teora y de la investigacin permite a su
vez rescatar ciertas maneras analticamente tiles de abordar los
procesos de reforma econmica y descartar caminos que suelen re-
sultar inconducentes para encontrar una explicacin adecuada.
El sesgo "centrado en la sociedad": entre los poderes
estructurales y el lobby
La idea de que las polticas estatales responden a, o son reflejo de,
presiones, demandas, o constreimientos sociales y10 estructurales
permea con distintos ropajes a diversas tradiciones analticas, aun
fuertemente contrapuestas entre s, y de hecho puede decirse que,
Est a clasificacin de las perspectivas en "estatistasn o "societalistasn (State-centered o
society-centered) es utilizada recurrentemente en la bibliografa. Ct, entre otros, Skocpol,
1985; Haggard, 1990; Hall, 1993 y Geddes, 1994.
en sus variadas versiones, ha sido la perspectiva que ms influencia
ha tenido en las ciencias sociales hasta hace poco t i e mp ~ . ~ Cuestio-
nado hoy en sus presentaciones ms extremas o simplificadoras, o
como explicacin excluyente de la accin estatal, el enfoque estruc-
tural-sociocntrico alude de todas maneras a una serie de factores
cuya incidencia sobre las polticas no puede desconocerse.
La posicin privilegiada de los capitalistas
Desde la famosa frase del Manifiesto comunista -"el Estado es el
comit de negocios de la burguesa9'-, la idea de que las polticas
estatales3 responden a los intereses de los capitalistas -en mayor
o menor medida, de manera ms o menos "instrumental" o "estruc-
tural"- ha recorrido un largo camino, bsicamente dentro del mar-
xismo, pero no slo dentro de l: distintos itinerarios analticos que
incluyen derivaciones del "pluralismo" se han ocupado de disear
herramientas conceptuales para captar el carcter y los alcances de
esa relacin por lo menos "especial" entre los empresarios y las accio-
nes del Estado.
Ciertamente las visiones estrictamente instrumentalistas -aque-
llas segn las cuales el Estado responde casi por definicin a los in-
tereses de la clase dominante porque est directamente controlado
O "capt~rado" por ella- no resultan apropiadas para entender dicha
relacin. Ello es claro sobre todo si se pretende que se sea un modelo
general sobre la naturaleza de la influencia de los empresarios en
tanto "clase" sobre las polticas en todo Estado capitalista, restrin-
gida a la existencia de fuertes vnculos personales (o, nuevamente,
"de clase") entre unos y La crtica ms obvia en ese sentido es
que el "control" del Estado por parte de "representantes directos" de
la "burguesa" no podra ser en todo caso sino una entre muchas posi-
Barbara Geddes lo llama "paradigma convencionaln, cf Geddes, 1995.
Y en realidad, la existencia y funcin misma del Estado, aunque esa vertiente ms
"fundanten de las reflexiones sobre la relacin entre Estado y sociedad no es la que interesa
desarrollar aqu.
En trminos ms abstractos, una perspectiva igualmente "instrumentaln es la que su-
pone que en lugar de la clase burguesa, puede ser otra clase o coalicin - e n tanto grupos
sociales constituidosapriori por fuera del Estado-la que pasaa"controlarn el aparato estatal.
En esta forma, la perspectiva instrumental permea en mayor o menor medida a buena parte
de los anlisis que se han efectuado sobre la poltica latinoamericana bajo la nocin de las
"alianzas de clasen.
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORMAS ECONMICAS
bilidades respecto a quines ocupan el aparato estatal, tanto bajo
regmenes autoritarios como democrticos, y que como se ver ms
abajo no puede descartarse -entre esas alternativas- que el Esta-
do opere de manera efectivamente autnoma; menos obvio resulta
quiz sealar que aun en el caso de que nos encontrramos efecti-
vamente ante una situacin de ese tipo ello no agotara la explica-
cin de las polticas resultantes, dado que de cualquier manera ha-
bra que considerar la lgica y los imperativos que derivaran del
propio manejo del Estado. Por otra parte, como expresa sinttica-
mente Przeworski refirindose a la idea de que las clases existenper
se como actores y que una de ellas toma el control de las instituciones
estatales y las usa para promover sus intereses, "esta versin expli-
ca poco: las clases no son actores ya constituidos y los intereses eco-
nmicos limitan al Estado incluso cuando sus portadores no estn
organizados en forma colectiva" (Przeworski, 1995:52).
La afirmacin de Przeworski nos remite a la idea de que la par-
ticular relacin entre los capitalistas y el Estado puede ser analiza-
da tambin desde una perspectiva "estructural": aquella segn la cual
las polticas del Estado responden, efectivamente, a los intereses de los
capitalistas, pero porque el Estado est estructuralmente condiciona-
do a ello independientemente de quin controle el aparato estatal.
No me detendr en ciertas vertientes de este enfoque estructural
que no ofrecen un marco analtico apropiado para el estudio de la po-
ltica. Tanto en la variante poulantziana como en la de la "escuela
lgica del capital", el funcionamiento del Estado queda explicado por
las necesidades -polticas en la primera, econmicas en la segunda-
derivadas de la reproduccin del sistema capitalista. Sin pretender
poner en cuestin la eventual utilidad de estas visiones en otros ni-
veles de anlisis, no se encuentra en ellas la posibilidad de explicar
qu polticas se adoptan y por qu; aplicadas a este problema, en
efecto, dichas perspectivas slo permiten arribar a una explicacin de
carcter funcional y ex post, e inevitablemente tautolgica: toda
decisin del Estado podra mirarse retrospectivamente como "nece-
saria" en funcin de los imperativos del capital, y por ende cumplien-
do en ltima instancia los intereses de los empresarios aun cuando
stos individualmente no hubieran siquiera estado de acuerdo con
ella (Przeworski, 1990). Estas teoras no ofrecen elementos analti-
cos para investigar el problema de la relacin entre Estado y empre-
sarios ms all de la interpretacin a priori que se hace de ella, ya
que de hecho no hay manera de operacionalizarlas para generar
enunciados especficos verificables.
Una perspectiva diferente es la que se conoce como teora de la
"dependencia estructural del Estado respecto al ~api t al ". ~ Si bien
esta etiqueta alude a que, en parte, dicho enfoque comparte en algn
sentido el determinismo de los anteriores, la explicacin que provee
incorpora explcitamente, en contraste con ellos, el rol de los actores
econmicos y polticos y su interaccin mutua.'j Su premisa bsica es
que "la clase dominante no gobierna": hay en cambio una "divisin
del trabajo" entre capitalistas y "gerentes estatales" en la que son
stos los encargados de asegurar la reproduccin del orden social
(Block, 1977). Esto deviene de la separacin entre la propiedad pri-
vada de los medios de produccin y el poder poltico, necesaria para
que existan los mercados (Przeworski, 1995). Sin embargo, a pesar
de esta separacin de esferas, el Estado -en su "autointers insti-
tucional" (Offe, 1990)-, se ve obligado a satisfacer los intereses de
la burguesa debido a que el propio mantenimiento del gobierno de-
pende de que exista un alto y creciente nivel de actividad econmica:
tanto porque la capacidad de financiamiento misma del Estado a
travs de impuestos y endeudamiento depende del desempeo de la
economa, como porque el apoyo pblico a un rgimen o gobierno
puede decaer sustancialmente si se produce una seria cada en la
actividad econmica (Block, 1977). Como el manejo de sta est en
manos privadas, los gobiernos deben eludir las polticas que perju-
diquen a los intereses empresariales y tambin promover decisiones
que los favorezcan, para evitar la prdida de confianza de los mismos
y la consecuente desinversin: como afirman Offe y Wiesenthal, ello
implica que los empresarios pueden obtener resultados polticos no
slo o no tanto por lo que hacen polticamente sino por lo que dejan
de hacer en trminos de inversiones. Los capitalistas, en palabras de
Lindblom, gozan de una "posicin privilegiada" respecto a los dems
grupos o clases, ya que de sus decisiones de inversin y de su obten-
La expresin fue acuada por Przeworski y Wallerstein, 1988.
Desde el campo del marxismo los principales desarrollos de esta teora se encuentran
en algunos trabajos de Fred Block y de Claus Offe; desde una perspectiva diferente Charles
Lindblom ha propuesto una conceptualizacin muy similar, evolucionando hacia ella a partir
del pluralismo. Cf: Block, 1977,1980; Offe, 1990; Lindblom, 1977.
ESTADO. EMPRESARIOS Y REFORMAS ECONMICAS
cin de ganancias depende la suerte del conjunto de la sociedad, y ello
puede condicionar las decisiones estatales independientemente de
lo que hagan polticamente los inversores privados y de quin con-
trole el aparato ,estatal (Lindblom, 1977).7
Ahora bien, en qu medida esa innegable "posicin privilegia-
da" se traduce efectivamente en una fuerte determinacin "estruc-
tural" sobre las acciones del Estado? Una primera relativizacin de
los eventuales alcances de esta perspectiva es formulada por sus
propios expositores: puesto que el Estado tiene una lgica propia y
sus administradores se comportan como maximizadores de su pro-
,
pio inters, y adems deben intervenir para aliviar las tensiones
sociales producidas por el capitalismo, pueden darse de hecho con-
flictos entre ellos y los empresarios privados (Block, 1980). Segn
Offe, es la tensin entre las funciones estatales de acumulacin y
legitimidad la que abre la puerta para explorar las maneras en que
los gobiernos pueden desenvolverse autnomamente entre esos dos
objetivos contradictorios (Offe, 1990). Por otra parte, la propia se-
paracin de esferas antes aludida, y que est en la base del poder
estructural de los capitalistas, es a la vez la condicin de posibilidad
de que el Estado pueda influir de diversas maneras sobre las opcio-
nes de inversin y las tasas de ganancia de aqullos (Heredia, 1996).
Sin embargo, queda igualmente pendiente de anlisis terico sis-
temtico la manera, el grado y las condiciones en que la accin micro-
econmica de los capitalistas ejerce su influencia sobre las decisio-
nes de polticas y viceversa; es decir, cundo y cmo puede el Estado
afectar el desempeo de los empresarios. Un matiz importante en ese
sentido surge de la propia lgica de la dependencia de los agentes es-
tatales (en cuanto a la posibilidad de poder cumplir sus objetivos co-
mo tales) respecto al desempeo de la economa. Los desarrollos ms
explcitos de esta perspectiva aluden fundamentalmente a las deci-
siones de invertir o dejar de hacerlo como condicionantes de la accin
estatal mediante el nivel de actividad econmica resultante y sus
efectos en trminos de empleo, bienestar, etctera. En ese sentido, el
En la misma lnea, Bates y Lien sostienen que "los intereses del gobierno son aut-
nomos respecto a, y parcialmente contradictorios con, los del sector privado. Pero tambin con-
sideramos al sector poltico como dependiente y a sus polticas como condicionadas por la ne-
cesidad de anticipar la respuesta de los agentes econmicos en el mercado" (Bates y Lien,
1985:63, traduccin ma).
condicionamiento implica directamente adoptar laspolticas que los
capitalistas desean para invertir productivamente. Pero leda en sus
trminos ms amplios, la idea de la "dependencia estructural del Es-
tado respecto al capital" implica que las decisiones estatales estn
limitadas en el capitalismo por el hecho de que las decisiones eco-
nmicas fundamentales estn descentralizadas, es decir, no pueden
ser tomadas desde el Estado (Przeworski, 1995). Ahora bien, esas de-
cisiones y comportamientos descentralizados de los empresarios no
slo influyen sobre el nivel de actividad sino tambin sobre elgrado
de estabilidad o inestabilidad de las variables macroeconmicas, en
cuyo caso el cumplimiento de los objetivos estatales estar supedi-
tado a que se logren controlar esas decisiones y comportamientos in-
dependientemente de, o a veces en contra de, las demandas indivi-
duales o sectoriales de los capitalistas, y aun, coyunturalmente, a
expensas del propio nivel de produc~in.~ Es cierto que esta ltima
situacin corresponde a momentos de crisis, pero las consecuencias
de las polticas adoptadas en tales circunstancias pueden ser de lar-
go plazo y hasta inducir cambios duraderos "no deseados" en las con-
diciones de inversin; de hecho, las reformas estructurales en los
pases en desarrollo han sido en la mayora de los casos disparadas
precisamente por coyunturas de crisis macroeconmica.
Se han sealado tambin otros factores que pueden relativizar el
grado en que el "poder estructural" de los capitalistas redunda en
polticas favorables a sus intereses. El mismo Fred Block alude al
hecho de que en condiciones de recesin, el poder de la desinversin
pierde peso (Block, 1980).9 Blanca Heredia menciona otros dos ele-
mentos que condicionan el mayor o menor poder relativo tanto del
Estado como de los capitalistas (Heredia, 1996): la disponibilidad
relativa de fuentes de financiamiento e inversin no controladas por
el sector privado (cuando las fuentes de inversin y financiamiento
Esta afirmacin no debe entenderse como una interpretacin estructuralista clsica se-
gn la cual el Estado asume una "autonoma relativa" que le permite cumplir las funciones "ne-
cesarias" para reproducir los intereses colectivos de la clase burguesa por encima de los
intereses individuales de los capitalistas. Aqu no se supone que los agentes estatales conocen
y ejecutan esa lgica oculta del sistema capitalista sino que para cumplir sus objetivos en tanto
tales -sea su inters por permanecer en el cargo, por cumplir un programa en el que creen
ideolgicamente, etctera- dependen de diversos aspectos del funcionamiento de l a economa
y que ello condiciona sus decisiones de poltica econmica.
Cf tambin Acua, 1994.
ESTADO, EMPRESANOS Y REFORMAS ECONMICAS
son escasas el poder estructural de los empresarios privados es
mayor, yviceversa)1 y el espectro de opciones rentables de inversin
que tienen los inversores privados en cada caso y momento (cuanto
ms variadas son esas opciones, mayor es el costo de atraer al capital
para que invierta en determinada rea o sector). Debe agregarse
adems que el poder estructural est desigualmente distribuido en-
tre los empresarios, que pueden tener mayor o menor capacidad pa-
ra afectar los resultados globales de la actividad econmica (Heredia,
1996), y que sus posibles efectos varan segn el tipo y espectro de
activos que tengan, en particular los grandes grupos econmico^.^^
Complementariamente a estos argumentos deductivos acerca
de las condiciones de mayor o menor influencia del poder estructural de
los capitalistas, podran citarse estudios especficos que han apun-
tado a pensar esta teora desde un punto de vista emprico, a travs
de anlisis comparados de distintos pases, con mtodos y resulta-
dos diversos que coinciden sin embargo en destacar que "los gobier-
nos tienen opciones".12 Estudios centrados en ciertas coyunturas
histricas y decisiones estatales especficas se han propuesto ex-
plcitamente mostrar ejemplos de cmo en ocasiones se verifica la adop-
cin de polticas contrarias a los intereses de los empresarios.13
Todos estos argumentos apuntan a sealar que el poder estruc-
tural no es necesariamente determinante, y que puede estar sujeto
a las posibilidades de accin autnoma del Estado a las que me refie-
ro ms abajo: en definitiva, Estado y sector privado estn forzados
a ajustar mutuamente sus intereses y objetivos con resultados varia-
bles segn sean sus recursos relativos (Heredia, 1996). Otro matiz
importante que debe tenerse en cuenta es que dicho poder es "esen-
cialmente negativo" (ibid.), y consiste ms en la capacidad de vetar
lo Carlos Acua menciona en este mismo sentido que la capacidad de veto de la desinver-
sin disminuye, por ejemplo en los casos en que el Estado controla o capta los recursos de un
bien exportable fundamental, como el cobre en Chile o el petrleo en varios pases, y aumenta
en la situacin inversa, ilustrada por la dependencia del Estado argentino respecto al sector
agroexportador para obtener divisas. Acua, 1994:69.
" Una cuestin abierta es en qu medida son los tenedores de activos lquidos o fijos los
que estn en mejor posicin para condicionar las polticas estatales. Frieden subraya el papel
decisivo jugado por los poseedores de activos fijos (vase Frieden, 1991). Argumentos en torno
a l a influencia decisiva del capital mvil pueden verse en Bates y Lien, 1985, y Mahon, 1996.
l2 Cf por ejemplo Swank, 1992; Jacobs, 1988; Quinn, 1989; Przeworski y Wallerstein,
1988.
l3 Por ejemplo Domhoff, 1986; Skocpol y Weir, 1985.
PERFLES LA TINOAMERKANOS
decisiones que de influir positivamente en la definicin de las po-
lticas. Como afirma K. Sikkink, la posicin privilegiada de los ca-
pitalistas ayuda a explicar por qu ciertas alternativas que son di-
rectamente perjudiciales para los capitalistas son excluidas de la
agenda, pero no tanto a comprender el contenido de las polticas que
efectivamente se adoptan (Sikkink, 1991). Incorporando todas estas
salvedades y matices, entonces, la nocin del poder estructural re-
sulta una herramienta analtica imprescindible para indagar acer-
ca de las distintas alternativas de la relacin entre Estado y sector
privado en torno a las polticas econmicas; puede decirse que su
mrito ms claro es que permite incorporar el peso de las "estructu-
ras" sin reducir la poltica a ellas.
Un eventual corolario de esta tesis sera que los capitalistas no
necesitan organizarse y actuar colectivamente para ver satisfechos
sus intereses; les basta con calcular racionalmente si bajo las polti-
cas imperantes su tasa de beneficio es suficiente o no y actuar mi-
croeconmicamente en consecuencia (Lindblom, 1977; Offe, 1990).
En realidad, formulado en esos trminos, este razonamiento no re-
sulta sostenible, pero s es cierto que en un sentido ms amplio la
situacin estructural de los capitalistas tiene derivaciones analti-
cas claras respecto a las condiciones de su accin colectiva, ya que
tienen tres formas diferentes de accin para influir sobre las polti-
cas: la,de la propia firma, la cooperacin informal entre empresas o
empresarios y la asociacin corporativa formal (Offe y Wiesenthal,
1985). La posibilidad misma de ejercer influencia por contactos indi-
viduales, que depende ciertamente tambin de las instituciones po-
lticas vigentes, se constituye a su vez en un obstculo para empren-
der acciones y organizaciones colectivas; de la misma manera el
poder estructural diferenciado contribuye a disminuir los incentivos
para la accin colectiva formal, ya de por s obstaculizada por la
compleja diversidad de intereses que caracteriza a los capitalistas.
Las coaliciones
En suma, los empresarios capitalistas tienen cierto poder para con-
dicionar las polticas estatales, a veces de acuerdo con lo que desean,
a veces a pesar o en contra de ello. Pero en cualquier caso, eso no eli-
mina la alternativa de la accin e influencia especficamente polti-
ESTADO, EMPRESANOS Y REFORMAS ECONMICAS
cas, lo que nos remite a explorar mediante qu enfoques o perspec-
tivas resulta conveniente incorporar este otro elemento al esquema
de anlisis.
La participacin e influencia de los empresarios en relacin con
las polticas econmicas generales es analizada muchas veces en tr-
minos de la conformacin de "coaliciones de polticas", ya sea entre
determinados sectores capitalistas y el Estado, o incluyendo adems
a otros grupos o actores sociales. Me refiero aqu en sentido estric-
to a las alianzas concebidas en trminos estructural-sectoriales: se
visualizan ciertos intereses comunes a uno o varios sectores de una
determinada estructura econmica y se analiza su relacin con la
adopcin de un rumbo particular en la poltica econmica.14 Ahora
bien, cabe preguntarse de qu manera esta nocin de coaliciones
puede ser utilizada productivamente, ya que la misma lleva impl-
cito el riesgo de caer nuevamente en determinismos estrechamente
instrumentales o estructurales.
Esta perspectiva tiene una utilidad indudable en lo que hace a
identificar las posibilidades estructurales que en cada situacin y
momento histricos son ms proclives a sustentar -poltica y mi-
croeconmicamente- polticas estatales orientadas hacia el fomen-
to de un determinado modelo de crecimiento. En este sentido pueden
explorarse en cada caso los eventuales clivajes de potenciales alian-
zas y conflictos que, dada la conformacin e influencia relativa de los
sectores econmicos, cabran articularse en torno a distintas alter-
nativas de poltica econmica. La predictibilidad de las eventuales
coaliciones supone asumir que ciertos sectores en determinadas
circunstancias adquieren un "poder estructural" ms decisivo. En
general, en efecto, la coalicin exitosa aparece de alguna manera
predeterminada: se forma con aquellos sectores que resultan "gana-
dores" en las circunstancias impuestas por la economa internacio-
nal, ya que son ellos los ms capacitados para impulsar el crecimien-
to de la economa.15
Pero cmo debe entenderse la eventual conexin causal entre
esos clivajes identificables estructural o sectorialmente y la for-
l4 Son las que Gourevitch denomina coaliciones de "actores societalesn, diferencindolas
de las aoaliciones de partidos, grupos de inters, etctera. Cf Gourevitch, 1986.
l5 Cf est a observacin en Haggard, 1994. Conceptualizaciones de este tipo pueden verse
claramente en Frieden, 1991; Gourevitch, 1986 y Silva, 1993.
PERFILES LATINOAMEMCANOS
mulacin e implementacin de polticas? En principio cabe identifi-
car en la literatura por lo menos dos maneras de hacerlo, en parte
distinguibles ntidamente aunque a veces en una relativa tensin no
resuelta entre s. Una de ellas es la que ms claramente queda in-
cluida dentro de las perspectivas sociocntricas que estamos anali-
zando aqu: es la que, presentada de manera esquemtica, supone
que los intereses sectoriales se manifiestan "naturalmente" como ac-
tores colectivos en la arena poltica presionando por las polticas afi-
nes a sus intereses, y que las orientaciones ms generales de la pol-
tica econmica corresponden a la coalicin que resulta exitosa en
imponer sus preferencias. Puede decirse que el anlisis de las polti-
cas de los estados latinoamericanos ha estado particularmente orien-
tado por los enfoques basados en la identificacin de la coalicin o
alianza de clases predominante en cada momento. Una combinacin
de argumentos instrumentales y estructurales es la que en el fon-
do dio lugar a ese modelo analtico, que predominara hasta los aos
ochenta y que aun no ha sido claramente desplazado en el sentido
comn acadmico y poltico. En sus trminos ms clsicos, esta vi-
sin entenda a las grandes lneas de poltica econmica como el
producto de "alianzas de clases" que en etapas sucesivas iban im-
poniendo determinados "modelos de desarrollo" segn los intere-
ses -muy gruesamente definidos- predominantes en cada una de
ellas. l6
Las "coaliciones" seran as el producto de claras coincidencias de
intereses surgidas y construidas en el seno de la sociedad y con la
capacidad de imponer sus proyectos a un Estado cuyo eventual papel
propio se ignora. Existe sin embargo otra versin que combina este
nfasis estructural con una mirada que incluye mejor al Estado, y
que permite una mejor aproximacin a la politica "realmente exis-
tente": en ella el punto de partida es que "las polticas requieren por-
tadores", y que los agentes estatales -tratando de atender al poder
l6 Una sntesis de este modelo puede verse en Collier, 1985. Entre las versiones ms com-
plejas y elaboradas de este paradigma pueden citarse los trabajos de Cardoso y Faletto, 1992
[19691, y l a obra temprana de O'Donnell (especialmente 1977b y 1979). Ejemplos ms "meca-
nicistasn son Cueva, 1990; Ianni, 1984; Peralta Ramos, 1972, entre otros. En algunos textos
existe una cierta tensin entre las "alianzasn pensadas como "mapa estructuraln de potenciales
coaliciones que condicionan el accionar estatal, y su presentacin implcita como actores direc-
tamente en el plano de la poltica; tal es el caso por ejemplo de O'Donnell, 1977a.
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORMAS ECONMICAS
estructural de los capitalistas al que tienen que estimular en su
favor- buscan en cada circunstancia articular una coalicin basada
en intereses sectorialmente agregados, configurando "modelos" de
polticas que varan segn el o los sectores a cuyo dinamismo como
potenciales motores del crecimiento se decida apostar.17
La pertinencia de explorar cmo los gobiernos construyen o in-
tentan construir coaliciones -o eventualmente, se apoyan en coali-
ciones preexistentes- para sustentar sus polticas es indudable,
pero es conveniente evitar ciertos riesgos implcitos en la perspecti-
va y que pueden distorsionar el anlisis. El riesgo "instrumental" es
reificar esos clivajes estructurales y presuponer a partir de ellos la
existencia de actores colectivos que imponen un determinado rumbo
a las polticas; el riesgo "estructural" es suponer a la vez que, en
todos los casos, las polticas se explican en tanto apuntan a satisfa-
cer clara y directamente los intereses de alguna de esas potenciales
combinaciones de coaliciones sectoriales-estrategias de desarrollo, y
encontrar en ello, apriori, la explicacin fundamental de las decisio-
nes estatales. Cada una de esas dos situaciones es, en el mejor de los
casos, una entre varias posibles. Puede darse en efecto que los em-
presarios se constituyan en actores polticos segnlneas sectoriales
y que logren influir decisivamente en las poltica^;^^ pero los alinea-
mientos pueden ser tambihmucho ms fragmentados, cambiantes,
y orientados segn su participacin en juegos diversos de poltica
-y como se ver ms abajo, pueden incluso ser influidos por la pro-
pia accin estatal-. Las coaliciones deben en todo caso investigarse
y no "deducirse" de las polticas adoptadas: el hecho de que existan be-
neficiarios de ciertas polticas no quiere decir necesariamente que
ellos hayan sido los iniciadores activos de las mismas, ni siquiera
que hayan participado y aun acordado su implementacin inicial.lg
l7 st a es la forma que adopta la perspectiva de coalicin en la citada obra de Gourevitch
y en buena parte de l a bibliografa reciente sobre la poltica de las reformas econmicas.
ls Para el caso de Chile, Eduardo Silva encuentra precisamente que las tres etapas dis-
tintas que pueden identificarse en el proceso de la reforma neoliberal entre 1973 y 1988 se ex-
plican por l a influencia decisiva sobre las polticas que en cada una de ellas ejerci una par-
ticular coalicin de actores empresariales y estatales. Cf: Silva, 1993.
l9 Como seala Haggard, la estrategia deductiva empleada por ejemplo por Frieden es
traicionera, porque se puede inferir que los favorecidos por una estrategia fueron, de hecho,
los de l a coalicin dominante. Muchos argumentos de coalicin identifican por error una con-
figuracin social dada como l a fuente de una poltica cuando en realidad l a configuracin pue-
de haber estado dbilmente relacionada o ser una consecuencia y no una causa de la eleccin
Entre otras cosas, deben considerarse aqu los clsicos problemas de
accin colectiva que condicionan la organizacin y accin poltica
de cualquier grupo, aunque ste tenga aparentemente intereses en
comn; a su vez, esas posibilidades de accin e influencia estarn
condicionadas por la estructura institucional.
Una lectura excesivamente sociocntrica de las coaliciones deja-
ra tambin fuera del marco de anlisis el papel potencialmente au-
tnomo de los polticos, y por tanto del Estado, punto sobre el que
insistir en el apartado correspondiente. Pero aun en las versiones
que siguiendo por ejemplo a Gourevitch toman como punto de par-
tida el inters de los polticos por articular esas coaliciones, puede
caerse en un sesgo que resulte demasiado estructural y apriorstico:
las polticas econmicas pueden no estar necesariamente determi-
nadas por la voluntad de atender intereses sectoriales preexistentes
que conformen una clara orientacin en trminos de modelo de cre-
cimiento.20 Su propia condicin de tales lleva a los agentes estata-
les a atender a una multiplicidad de demandas y juegos de poltica
-por ejemplo la estabilidad macroeconmica-, y esos imperativos
cruzados no siempre ni necesariamente se resuelven en un equili-
brio del tipo de los que supone la construccin de coaliciones secto-
riales; es ms realista pensar que las polticas se van construyendo
a partir de cmo los gobernantes van procurando, sobre la marcha,
dar respuestas pragmticas a los problemas que se les plantean.21
Las coaliciones construidas desde el Estado, aun cuando logren un
cierto equilibrio sostenible, pueden estar basadas en la articulacin
de intereses y objetivos diversos y a veces contrapuestos o super-
(Haggard, 1990:34-35). Una falacia de este tipo subyace en muchas explicaciones de la adop-
cin de las polticas de industrializacin sustitutiva en Amrica Latina, al verlas como el "pro-
ducto" de una coalicin o "alianza de clases" encabezada por la "burguesa industrialn. Son di-
versos los estudios que directa o indirectamente invalidan esa interpretacin: vase por ejem-
plo Hirschman, 1972; Kaufman, 1990 (para una critica general sobre ese punto); Torre, 1989
(para el caso del peronismo); Murilo de Carvalho, 1982 (sobre los ms complejos orgenes de
la poltica proindustrial en Brasil en los aos treinta); Cavarozzi, 1975 (para el caso de Chile).
Una critica a la postulada relacin entre el "desarrollismon y ciertas fracciones de la burguesa
industrial en Sikkink, 1991.
20 Una interpretacin de este tipo sobre las polticas de reforma econmica tendena a
explicar a stas como resultado de una coalicin fo j ada en torno a un "modelo de crecimiento
orientado por las exportaciones industrialesn, en cuya lgica entraria la apertura comercial.
21 Cf. Hirschman, 1963. Este argumento es retomado tambin en Haggard, 1990 y Torre,
1997.
ESTADO. EMPRESARIOS Y REFORMAS ECONOMICAS
puestos, en la compensacin de las prdidas de algunos, y hasta en
la modificacin de las preferencias de otros. Los intereses de los acto-
res societales no son fijos y constantes, y pueden variar en el curso
de, y en respuesta a, el proceso mismo de reformas econmicas (Hag-
gard y Webb, 1994).
Un uso til de la idea de coaliciones debera entonces contemplar
todas esas alternativas sin excluirlas a priori del foco de obsema-
cin. En ese sentido, volviendo a un punto sealado ms arriba, ca-
be verificar en cada caso la existencia de "coaliciones potenciales"
-una suerte de "mapa. estructural de la poltican- en torno a las
cuales podran orientarse o no las polticas a travs de una combi-
nacin variable de demandas o presiones "societales" e iniciativas y
acciones estatales. El "mapa" en cuestin puede conformarse a par-
tir de diversos clivajes posibles, y en ese sentido resulta conveniente
atender a la desagregacin ms pertinente para cada caso.22 Ade-
ms de la competencia individual, el empresariado se caracteriza
por una heterogeneidad que puede estar determinada por clivajes
diversos, y cruzados entre s: por sectores productivos, por tamao
de las empresas, por el mercado al que orientan su produccin, por
su mayor o menor competitividad en los mercados internacionales,
y tambin por factores polticos como su posicin relativa en cuanto
a sus nexos con el aparato estatal: el anlisis de la composicin inter-
na del sector privado puede dar cuenta de la existencia de diversos
objetivos y recursos as como de la constitucin de distintos tipos de
"subactores" en el plano de la poltica, no necesariamente captables
a travs de la lente de las coaliciones sectoriales. La creciente pre-
ponderancia de grandes grupos econmicos multisectoriales hace
an ms difcil pensar en clivajes sectoriales ntidos y constantes.
Los "grupos de inters"
La necesidad de atender a la particular y variable desagregacin que
puede caracterizar a la accin e influencia poltica de los empresa-
rios nos remite a las perspectivas que consideran la cuestin en el
marco del conjunto de los diversos grupos y mecanismos de inter-
22 Como seala acertadamente Eduardo Silva, enfoques como losde Gourevitch y Frieden
toman sectores demasiado "agregados" que impiden visualizar todos los alineamientos secto-
riales posibles.
PERFILES LATINOAMENCANOS
mediacin de intereses que pueden tener incidencia en los procesos
de elaboracin e implementacin de las polticas.
Una de las manifestaciones de la orientacin "centrada en la
sociedad" es justamente la que visualiza a las polticas del Estado
como un resultado predominantemente determinado por las deman-
das y presiones de mltiples "grupos de inters", entre los cuales se
incluyen a los empresarios y sus asociaciones. El nfasis en el papel
de los grupos de inters se encuentra de manera paradigmtica en
las visiones conocidas como "pluralistas", en las que el Estado es, o
bien una "arena" en la que se dirimen los conflictos entre los diversos
grupos de inters que existen en la sociedad, o en todo caso un "rbi-
tro neutral" entre dichos actores; a travs de mecanismos diversos,
individuos y grupos de inters expresan sus demandas al Estado, y
segn sea el balance entre sus recursos y poderes relativos, dichas
demandas se traducen en determinadas polticas gubernamenta-
les.23 Aunque la vertiente de la "eleccin pblica" suele ser conside-
rada como parte de las visiones estadocntricas, en tanto apunta a
identificar y explicar el comportamiento de los polticos y burcratas
con base en su propio inters, en algunas aplicaciones de su instru-
mental analtico esta perspectiva puede no apartarse demasiado de
las corrientes pluralistas, lo cual ocurre cuando el papel de los bur-
cratas y polticos, debido precisamente a su inters maximizador, se
visualiza como limitado para responder a las demandas de los acto-
res con quienes intercambian votos y apoyo
Las crticas al paradigma pluralista en sentido estricto son bien
conocidas y sin duda algunas de ellas resultan decisivas en cuanto
a la validez del mismo como modelo para analizar el funcionamiento
global de la poltica: me refiero al hecho de no incorporar el papel
autnomo y los intereses especficos que pueden tener el Estado y
sus agentes, al de desconocer la situacin privilegiada que en una
sociedad capitalista tienen los empresarios en relacin con los otros
grupos, al de no tener en cuenta los problemas de accin colectiva que
median entre la existencia de intereses comunes y la accin con-
Se incluyen claramente en esta denominacin las obras clsicas de Bentley, Truman,
Latham, Dahl, el primer Lindblom, Easton, entre otros.
24 Merilee Grindle identifica dos modelos: uno Estadocntrico y uno sociocntnco, como
derivaciones analticas posibles y efectivas de las perspectivas que en trminos generales en-
globa dentro de la denominacin de "Nueva Poltica Econmica" y que incluyen a la "eleccin
pblica" propiamente dicha (cf. Grindle, 1991).
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORUAS ECONOMICAS
junta para demandar por ellos, y a no considerar cmo las institu-
ciones conforman distintos incentivos y opciones para esa accin co-
lectiva.
Sin embargo, el hecho de que existen "grupos de inters" que
ejercen presin e influencia sobre las polticas pblicas no puede ne-
garse. Y a pesar de que el comportamiento poltico y el poder de in-
fluencia de los capitalistas estn, como vimos, condicionado~ por cier-
tos factores especficos, los empresarios pueden y suelen tambin
actuar como los clsicos grupos de presin con niveles de agregacin
diversos y cambiantes. Entre las asociaciones formales - q u e no ne-
cesariamente coinciden en sus lmites y lgicas con los clivajes sec-
toriales- y la accin individual, el lobby empresarial puede asumir
formas diversas y tener distintos grados de influencia efectiva sobre
las decisiones de polticas. Tanto la forma, como el alcance y efecti-
vidad de esas acciones estn fuertemente condicionadas por el marco
institucional en el que se inserta la relacin poltica entre el sector
privado y el Estado, y pueden variar a su vez segn la arena de po-
lticas de que se trate. La formulacin de polticas puede darse en
trminos ms o menospluralistas -en el sentido de estar sujeta al
resultado de las presiones cruzadas de grupos especficos- segn los
casos. La mayor o menor fragmentacin del poder poltico y de las
esferas de decisin puede dar lugar a distintas formas y grados de in-
fluencia sobre las polticas. En las arenas ms especficas, los proce-
sos sistemticos de toma de decisiones pueden ser captados a travs
del concepto de "redes de polticas". En cuestiones globales, y tam-
bin en decisiones de alcance ms especfico, la existencia de meca-
nismos de intermediacin corporativos puede condicionar el tipo de
participacin e influencia de los diversos grupos de inters. El arrai-
go de modalidades ms o menos acentuadas de clientelismo puede a
su vez generar otros tipos de accin, ms particularistas, que a su vez
obstaculizarn en muchos casos las formas ms integradas de accin
colectiva.
La forma y el grado en que los grupos de inters influyen como
tales sobre los contenidos de las polticas son entonces variables. En
.
el caso de las polticas de ajuste y reestructuracin de los aos ochen-
ta, la bibliografa disponible sugiere que su participacin directa co-
mo impulsores de las mismas no ha sido muy relevante. Muchos estu-
dios especficos muestran en efecto una fuerte coincidencia respecto
a que los empresarios no han tenido un rol activo y definido en la
formulacin de las polticas de reforma econmi ~a. ~~ Se ha mostrado
que en realidad las lites econmicas no tenan claras preferencias
en torno a cules fueran las medidas necesarias para enfrentar la
crisis desencadenada a partir de principios de los aos ochenta, y
que resultaba difcil para ellas calcular los costos y beneficios de
algunos aspectos de las eventuales reformas a adoptar; la ambigua
relacin de los empresarios con el paradigma neoliberal ha sido do-
cumentada asimismo en varios Como contraparte, apa-
rece entonces como predominante la iniciativa tomada por los go-
biernos, a veces incluso contra o apesar de las demandas o reclamos
de los principales grupos de inters.
El nfasis "estadocntrico"
La "autonoma del Estado" y los alcances de la postura
stadocntrica"
El anlisis crtico de.las perspectivas societalistas conduce en varios
puntos a la necesidad de incorporar en el anlisis el rol de los agentes
e instituciones estatales, lo que me lleva a plantear la cuestin ms
general de la "autonoma del Estado", para desembocar nuevamente
a partir de ella en la necesidad de articular ambas dimensiones.
Pensar en la potencial autonoma del Estado supone distinguir
dos dimensiones fundamentales, estrechamente relacionadas pero
analticamente separables (Skocpol, 1985). Por un lado, implica con-
cebir a ste como un actor a travs de la accin de los colectivos de
funcionarios que ocupan el aparato estatal; esta dimensin remite
a pensar al Estado en uno de sus aspectos, que podra denominarse
"el Estado como gobierno". Por otra parte, la autonoma puede en-
tenderse tambin en el sentido de considerar que las instituciones
estatales, en s mismas, tienen una influencia decisiva sobre los pro-
cesos econmicos, sociales y polticos. En este trabajo me ocupar ex-
clusivamente de algunas cuestiones relacionadas con la posibilidad
25 Esta conclusin es subrayada particularmente por Geddes, 1995, y Bates y Krueger,
1993. Una excepcin importante en este sentido es Silva, 1993.
26 Cf: Nylen, 1992; Conaghan y Malloy, 1994; Schneider, 1989; Diniz, 1991.
ESTADO, EMPRESANOS Y REFORMAS ECONOMICAS
de explicar las polticas a partir de las preferencias y estrategias de
los agentes estatales.
En este sentido, la mayora de las definiciones coinciden en con-
siderar a un Estado como "autnomo" cuando los funcionarios son
capaces de formular sus propios objetivos y de implementar las po-
lticas que de ellos derivan, aun contra la oposicin de intereses so-
ciales contrapuestos a las mismas.27 Formular objetivos y polticas
implica que los funcionarios definen sus propias preferencias, sin
que stas reflejen necesariamente las de actores sociales externos;
supone la no "penetracin" del Estado por los intereses de stos en
cuanto a la eleccin de sus metas, pero no significa que puedan nece-
sariamente ser llevadas a la prctica. Una dimensin diferente es la
capacidad para implementar las polticas, lo cual depende de diver-
sos factores, entre ellos, la estructura institucional y sus posibilida-
des de operar sobre la sociedad. Pero tampoco la capacidad por s
misma supone la autonoma; paradjicamente, por ejemplo, cuanto
ms "capaz" es el Estado para intervenir en diversas instancias, ms
inters habr en penetrarlo por parte de los grupos de inters even-
tualmente afectados por dicha i nt erven~i n. ~~
Ms all de la definicin del concepto, es preciso explorar qu
alcance se pretende dar a la idea de concebir al Estado como autno-
mo: se trata de afirmar a priori la existencia de un fuerte poder es-
tatal autnomo, en trminos absolutos, o de postular el carcter
potencial y relativo de una situacin tal, concebida entonces como
contingente respecto de diversos factores cuyo anlisis se sugiere
como parte de una agenda de investigacin pendiente?
Como un intento claro de avanzar en una fundamentacin te-
rica de la autonoma del Estado puede citarse la obra de Michael
Mann, para quien el Estado es autnomo "por definicin", debido a
ciertos rasgos que le son inherentes en tanto tal. En primer lugar,
el Estado es necesario por las funciones que cumple, y se es el origen
de su poder; pero adems, como esas funciones son mltiples (el re-
corrido histrico que realiza en su obra muestra precisamente cmo
la sociedad fue delegando cada vez ms funciones al Estado), el Es-
tado tiene un "campo de maniobra" para apoyarse en unos grupos
Cf. Przeworski, 1990; Skocpol, 1985; Geddes, 1994.
Przeworski, 1990; Nordlinger, 1981.
sociales o de inters sobre otros, y as imponer sus polticas. Sin em-
bargo, estas fuentes de poder autnomo son compartidas con otras
organizaciones: lo distintivo del Estado, y por lo tanto la clave para
dar cuenta de su autonoma, es que l constituye la nica organiza-
cin que tiene un poder centralizado y vinculante sobre un territorio
dado. En esto se diferencia cualitativamente de los otros tipos de
instituciones, las que no pueden proveer la utilidad social que el Es-
tado implica; por lo tanto, "el poder autnomo del Estado es el pro-
ducto de la utilidad de la centralizacin territorial ampliada para la
vida social en general" (Mann, 1984: 211).
En tanto fuente de poder y tipo de poder, el Estado debe entonces
ser concebido como una fuerza independiente, es decir, no reductible
por definicin a otras fuerzas sociales. Pero ello no implica que deba
verificarse en todos los casos que su poder se imponga efectivamente
sobre el conjunto de la sociedad; el Estado es una de las cuatro fuen-
tes del poder social -ideolgica, econmica, militar y poltica- que
este autor identifica como constantemente entrelazadas (entwined)
en el desarrollo histrico de la humanidad, y cuyos pesos relativos
varan segn las etapas y segn factores contingente^.^^ La existen-
cia y el carcter especfico del Estado remiten entonces a la afirma-
cin de su autonoma; supeso ypoder concretos respecto a otrospode-
res sociales son sin embargo relativos y variables. La reivindicacin
terica de la autonoma estatal no implica necesariamente afirmar
el poder e independencia absolutos del Estado en el plano de sus
relaciones con la sociedad; pero, podramos adelantar, s es la con-
dicin analtica necesaria para constituir a esta relacin en objeto de
estudio.
Otra serie de autores se presentan a s mismos como encarnando
una perspectiva "Estadocntrica" a la que presentan como reaccin
necesaria frente a las visiones "centradas en la sociedad" que mi-
nimizaran la autonoma y el papel del Estado. Dicha reaccin tiene
en comn precisamente la intencin bsica de reivindicar la posibi-
lidad de concebir analticamente la existencia del Estado como en-
tidad autnoma, en contraposicin con las vertientes que la negaban
implcita o explcitamente; en ese sentido rescata una postura que
por cierto tena ya sus antecedentes en las ciencias sociales (en ge-
29 Mann, 1991,1993.
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORMAS ECONOMICAS
neral el origen de esta manera de concebir al Estado se remite a la
obra de Max Weber).
El ms claro intento por ofrecer una primera sntesis de la pers-
pectiva autodenominada "Estadocntrica'" fue el libro editado por
Skocpol et al., que expresaba a su vez en su momento la orientacin
predominante en el Social Science Research Council en cuya rbita
fue gestad~.~O El libro no pretenda ofrecer una teora, sino sintetizar
los resultados y derivaciones analticas de una diversidad de inves-
tigaciones que encarnaban esa orientacin. Si algo tienen stas en
comn son los supuestos bsicos que ya hemos presentado al desarro-
llar los puntos anteriores: que las visiones society-centered no expli-
can bien la relacin Estado-sociedad, y que en sta es fundamen-
tal considerar la potencial autonoma del Estado en el sentido que co-
mo ya vimos se le da a esta expresin. Los estudios presentados como
ejemplos estn dedicados bsicamente a dos cosas: demostrar emp-
ricamente que en diversas circunstancias histricas el Estado ha ac-
tuado de manera autnoma, e identificar los distintos factores que
daran cuenta de dicho fenmeno en cada caso.
Ahora bien, si alguna conclusin terica clara se desprende de
dicho panorama no es -como podra esperarse del carcter "belige-
rante" con el que estos autores defienden el "Estadocentrismo"-, la
idea de que el Estado deba siempre y en todos los casos ser el centro
absoluto de las explicaciones, ni que su autonoma se verifique de
manera constante y unvoca en todas las situaciones. Por el contra-
rio, Skocpol es muy contundente al reivindicar el carcter histrico
y variable de la autonoma estatal, y en proponer un enfoque rela-
cional que inserte a aqulla en el marco de las complejas relaciones
entre funcionarios, instituciones y estructura social, as como den-
tro de un determinado contexto internacional.
En definitiva, la perspectiva Estadocntrica puede a veces apa-
recer como excluyente debido al carcter de confrontacin que asu-
me en tanto desafo a las tradiciones analticas pree~i st ent es; ~~ sin
embargo, su propuesta supone un programa de investigacin e in-
terpretacin que queda sintetizado en laya clsica expresin bringing
the state back i n y que implica la intencin de tomar ms en cuenta
30 Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1985.
31 Una critica en ese sentido es, por ejemplo, la formulada por Timothy Mitchell: Cf. Mit-
chell, 1991. ,
elpapel del Estado y las instituciones (en este sentido, como veremos,
se identifica con la perspectiva "neoinstitucionalista"), pero sin ex-
cluir los factores explicativos que provienen de la sociedad.
Una de las consecuencias que se derivan de lo hasta aqu expues-
to es precisamente que la relacin entre "poder social y poder del
Estado" es en buena medida el resultado de cmo se procesa la in-
teraccin entre los colectivos de funcionarios y los actores constitui-
dos en el seno de la sociedad. La premisa bsica que permite conver-
tir efectivamente a dicha interaccin en objeto de estudio es la que
postula la variabilidad de sus posibles resultados, de los que la au-
tonoma del Estado es uno entre otros posibles: "...su resultado pue-
de ser 'Estadocntrico' bajo ciertas condiciones histricas y 'cen-
trado en la sociedad' bajo otras circunstancias: tiene poco sentido
designar enfoques por lo que deberan ser los resultados de investi-
gaciones concretas" (Przeworski, 1990: 52).32
Esta propuesta general tiene como consecuencia la necesidad de
incorporar una amplsima gama de perspectivas analticas que ofre-
cen precisamente elementos para estudiar esa interaccin estrat-
gica: bsicamente, debern intervenir aqu todos los elementos que
desde corrientes diversas han sido sealados como determinantes
para explicar las posibilidades y lmites de la "accin colectiva" en
general, ya que de este punto depende en buena medida el anlisis
de la capacidad de accin e influencia de los actores sociales frente
al Estado. En este contexto es donde pueden reingresar varios de los
aspectos considerados por las visiones que presentamos como "cen-
tradas en la sociedad", pero en un marco en el que ellos se integran
en un proceso de interaccin estratgica en el que el Estado como
actor ocupa tambin un papel fundamental. El "poder estructural"
de los capitalistas, por ejemplo, deber ser necesariamente tomado
en cuenta, pero como uno - ent r e otros- de los elementos que con-
figuran los "recursos" de que ellos disponen, en tanto actores, para
desenvolverse en dicho proceso interactivo; de la misma manera, las
caractersticas y modos de representacin y accin de los "grupos de
32 Elster ofrece una perspectiva similar: en su revisin critica de la obra de Marx sostiene
que la autonoma del Estado, que puede ser real (y no aparente como en la ptica marxiana),
puede explicarse a travs de la interaccin estratgica entre tres "jugadores" principales: el
Estado (entendido aqu como gobierno), los capitalistas y los trabajadores, los tres provistos
de sus respectivos recursos de poder. Cf: Elster, 1992, cap. 8.
inters" del pluralismo o del neocorporativismo tendran su lugar en
este contexto analtico que ha incorporado al Estado.
Desde este punto de vista podra decirse en suma que lo que la
perspectiva denominada "Estadocntrica" ha introducido con fuerza
en el anlisis poltico es la decisin analtica de considerar al Estado
como potencialmente autnomo; cabra afirmar que en ese sentido
la pertinencia de dicha decisin no debera resultar en s controver-
tible, dado que ella constituye la condicin sine qua non para inte-
grar al Estado en el marco de anlisis sin que ste quede diluido como
derivacin o variable dependiente de otros aspectos de la realidad so-
cial. Si la autonoma del Estado como posibilidad resulta entonces
fundamental en trminos tericos y analticos, su alcance y mecanis-
mos efectivos no estn dados a priori sino que dependen del tipo de
relacin operante entre Estado y sociedad, entre agentes estatales y
agentes sociales. La cuestin entonces comienza a partir de ah, y se
plantea en trminos de preguntas tales como: cundo, con qu fre-
cuencia, es autnomo el Estado?, de qu depende que lo sea?, ~c u -
les son los alcances y lmites de la autonoma del Estado? Para estos
interrogantes hay a su vez distintas respuestas posibles, y sobre to-
do, distintas propuestas analticas que ofrecen aportes para pensar
e investigar el problema.
La formulacin autnoma de polticas y el problema de las
preferencias de los agentes estatales
En las perspectivas sociocntricas la formulacin de las polticas
estatales no constitua un problema, dado que las preferencias de los
agentes pblicos se consideraban, de una u otra manera, como deri-
vadas de las demandas o intereses de la sociedad. Pero si ellas dejan
de visualizarse como derivadas, queda obviamente planteado el in-
terrogante de cmo y por qu surgen y se constituyen esas preferen-
cias y los objetivos de polticas resultantes, y asimismo, en qu me-
dida y por qu motivos ellas se aproximan o se apartan de las metas
y exigencias de los otros actores sociales.33
33 Como seala Peter Hall, la capacidad de los "estatistas" para cuestionar "por la ne-
gativa" a las visiones estrechamente societalistas no ha sido acompaada por intentos igual-
mente efectivos de construir una concepcin alternativa sobre la formulacin de polticas. Hall,
1993.
PERFILES M TINOAMERICANOS
El "autointers" de los polticos
Un ejemplo de lo dificultoso que resulta avanzar en este terreno son
las derivaciones a veces extremas, a veces contradictorias, que tiene
la perspectiva que quiz de manera ms contundente ha intentado
visualizar al Estado como un actor o conjunto de actores cuya accin
deriva de la propia lgica y racionalidad de la funcin pblica. Me
refiero a la corriente conocida en trminos amplios como de la "elec-
cin pblica", definida como la aplicacin de los mtodos de la eco-
noma al anlisis de la relacin entre los actores sociales y los que
componen el aparato del Estado (burcratas y polticos) en el proceso
de adopcin de decisiones sobre polticas. Puede verse en esta co-
rriente, en cierto sentido, una manera de analizar al Estado como
una entidad que acta de manera totalmente autnoma en funcin
de intereses propios, a los que de manera normativa suele considerar-
se como nocivos para el desarrollo social y econmico en su conjunto.
Esta consecuencia analtica es clara, en trminos muy globales, en
tanto identifica a los actores que componen el Estado y procura ana-
lizar su comportamiento considerndolos a priori como maximiza-
dores de su propio inters; este supuesto bsico permite explorar un
posible origen de la formulacin autnoma de preferencias y polti-
cas del Estado, a partir del inters racional-maximizador de sus agen-
tes. Sin embargo, como dije ms arriba, el mismo supuesto puede
llevar a interpretaciones que en definitiva terminan explicando las
elecciones de polticas en funcin de los intereses societales a los que
los polticos maximizadores procuran atender a cambio de votos y
apoyo.
Si desde el punto de vista terico no resulta entonces claramente
que de esta perspectiva pueda derivarse una conceptualizacin del
accionar estatal como autnomo, su adecuacin emprica es tambin
una cuestin abierta.34 Sin embargo, si bien no existe un consenso
suficiente acerca de que los agentes estatales se comporten de mane-
ra generalizada como maximizadores de su propio inters en tanto
34 Sobre este ltimo punto vase la interesante discusin de Egeberg, 1995. Este autor
concluye que no puede considerarse al autointers de los burcratas como un factor expli-
cativo absoluto y decisivo para analizar sus decisiones. Cf: en la misma lnea Gnndle y Tho-
mas, 1991.
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORUAS ECON~MICAS
funcionarios, ni respecto de hasta qu punto sea se el elemento
clave para explicar sus decisiones de polticas, no puede desconocer-
se la importancia de incluir esa posibilidad en el anlisis como uno
de los elementos que en mayor o menor medida pueden contribuir en
muchos casos a explicar efectivamente el origen de las preferencias
respecto a la formulacin de objetivos y polticas por parte del Es-
tado. Un aporte importante de esta perspectiva para nuestro tema
consiste en que, al abrir la "caja negra" del Estado y descomponer el
aparato estatal en sus componentes individuales y observar su com-
portamiento, la teora de la eleccin pblica permite evitar la
"antropomorfizacin7' del Estado que puede resultar de una visin
Estadocntrica e introducir la bsqueda de los "microfundamentos"
de su accin: es decir, ilumina cmo el Estado, lejos de ser un ente
monoltico maximizador de un solo y claro objetivo -o de una "fun-
cin de bienestar general"-, puede ser en realidad un conjunto de
actores diversos en competencia entre s, y donde se juegan y ne-
gocian proyectos y objetivos contrapuestos.
Desde una perspectiva ms amplia, pero que reconoce tambin
su inspiracin en modelos derivados de la teora de la accin racio-
nal, Barbara Geddes ha propuesto recientemente un esquema ana-
ltico que intenta ser, precisamente, una fundamentacin terica y
emprica de la autonoma del Estado (Geddes, 1994). Discutiendo
decisivamente con los "viejos paradigmas", Geddes seala en efecto
la necesidad de nuevas teoras en las que las acciones gubernamen-
tales autnomas dejen de ser enfocadas como anomalas. Partiendo
de esta premisa bsica, la autora sostiene que el contenido de las de-
cisiones estatales reflejar los intereses de los funcionarios respecto
a su permanencia en el cargo y su progreso en la carrera poltica. Su
perspectiva es sin embargo ms compleja que la del simple inter-
cambio poltico de la eleccin pblica: burcratas y polticos se com-
portarn de maneras que resultarn en la autonoma del Estado cuan-
do sea conveniente hacerlo as para sus carreras polticas; asimis-
mo, cuando les convenga representar intereses sociales particulares,
ser eso lo que marque el rumbo de sus decisiones. Este comporta-
miento racional se explica, por otra parte, dentro de un determinado
contexto institucional e histrico: "las instituciones polticas deter-
minan qu estrategias para permanecer en el cargo tienen probabi-
lidades de resultar efectivas" (Geddes, 19949). Esto ltimo lleva a
considerar por separado las acciones de los presidentes, los legisla-
dores, los lderes partidarios, y los burcratas estatales, dado que los
incentivos institucionales son distintos para cada caso. Mediante es-
te enfoque que otorga un peso sustancial al marco institucional, l a
autora se propone superar el hiato existente entre los argumentos
estructurales y aquellos exclusivamente intencionales derivados de
la teora de la eleccin racional. La parsimonia terica es sin duda
una virtud de una propuesta de este tipo, pero en tanto tal deja plan-
teada la cuestin de si los intereses racionales individuales de los
polticos agotan la explicacin de la accin estatal; no obstante, el
libro muestra claramente que ese factor analtico no puede dejar de
ocupar un lugar central en cualquier exploracin acerca de aqulla.
El rol de las ideas
Complementando a la postura que pone el acento en los intereses de
burcratas y polticos en tanto tales y la consecuente accin racional
que emerge de los mismos, y en algunos casos en abierta contrapo-
sicin con algunas manifestaciones excluyentes de la misma, diver-
sos autores se han ocupado especficamente de destacar y analizar
el papel de las ideas en la conformacin de las preferencias y ob-
jetivos de los funcionarios y consecuentemente en la formulacin de
determinadas polticas.35
Afirmar o negar que "las ideas influyen" sera obviamente tri-
vial. El punto en cuestin aqu es en qu sentido y hasta qu punto
es conveniente atribuir un peso relevante a determinadas conviccio-
nes acerca de qu polticas resultan apropiadas en ciertas circuns-
tancias o para resolver ciertos problemas econmicos. El concepto de
social learning, introducido originalmente por Heclo y retomado
recientemente por Hall, apunta precisamente a dar cuenta de cmo
uno de los principales factores que afectan la eleccin de polticas
son las ideas que se tienen acerca de las polticas pasadas y sus
consecuencias, as como las que surgen a partir de la incorporacin
35 Entre los trabajos que se ocupan especialmente del rol de las ideas pueden citarse
Goldstein, 1993 y Hall, 1989. Implcita o explcitamente el papel de las ideas permea una serie
de estudios recientes que hacen hincapi en la influencia de los tcnicos y expertos en la adop-
cin de las polticas econmicas. Vase por ejemplo Domnguez, 1997; Camou, 1997, entre
otros.
de informacin nueva.36 En la misma direccin apunta la nocin de
path dependence; esto, para la problemtica que nos ocupa implica
que las preferencias no se constituyen sobre una tbula rasa sino que
responden en gran medida a los impulsos provenientes de las polti-
cas, instituciones e ideologas vigente^.^' Peter Hall agrega adems
la sugerente idea de lospolicy paradigms, o marcos interpretativos
que moldean en buena medida los objetivos y estrategias de los de-
cisores de polticas, tales como el keynesianismo o el neoliberalismo;
pero esos paradigmas no slo informan la accin de los polticos y bu-
rcratas sino que permean tambin al conjunto de la sociedad, lo cual
significa que las ideas generan una suerte de interdependencia y
marco conceptual de interaccin entre agentes estatales y privados
que condiciona las preferencias de los primeros de manera diferente
a como lo hara la influencia directa o el lobbying (Hall, 1993).
En este sentido, ideas e intereses no implican enfoques excluyen-
t e ~ , sino ms bien complementarios. Cmo se percibe y define el
inters individual de los polticos (y tambin el de los otros actores
involucrados en la adopcin de decisiones) y sobre todo cules sean
las estrategias ms aptas para llevarlos adelante, es algo que puede
estar notablemente influido por la estructura de ideas y conocimien-
tos disponibles acerca del funcionamiento de la sociedad y por lo tan-
to de los eventuales efectos de ciertas polticas o decisiones. A la vez,
por otra parte, esa estructura de ideas puede verse como algo que
contribuye a conformar de determinada manera el campo de juego
en torno a las polticas, y no necesariamente como una fuerza que
defineper se los contenidos de las mismas: siguiendo nuevamente a
Peter Hall, las ideas "no se encuentran simplemente por arriba de los
otros factores presentes. Ms bien, ellas pueden alterar la com-
posicin de los otros elementos en la esfera poltica, como agentes
catalizadores o articuladores, que permiten que los componentes ya
existentes se combinen de nuevas maneras".38
Asumir ciertos paradigmas de polticas como determinantesper
se de la orientacin de la reforma econmica no es, entonces, una
recomendacin que pueda desprenderse fcilmente de los desarro-
36 Vase Heclo, 1974 y Hall, 1933.
31 Para una reciente reelaboracin de este punto vase Denzau y North, 1994.
38 Hall, 1989:367, citado por Haggard y Kaufman, 1995.
110s analticos vinculados al rol de la ideologa en el marco de la eco-
noma poltica. Como se ha sealado, los trabajos que hacen hincapi
en el rol de las ideas no permiten sostener que ellas efectivamente
den cuenta de manera unilateralmente decisiva de las disposiciones
estatales aun en los casos estudiados bajo esa ptica (Jacobsen, 1995);
y en cualquier caso, discriminar y evaluar el alcance del papel inde-
pendiente de las ideas con respecto a otras variables es siempre ex-
tremadamente
En el caso especfico de las reformas econmicas de los aos
ochenta, la consideracin del papel de las ideas puede implicar cier-
tos riesgos que vale la pena despejar. En primer lugar, puede caerse
en una explicacin demasiado teida por supuestos normativos, en
cuyo caso el peligro es que ello implique ocultar el verdadero proceso
por el cual se originaron las polticas. Me refiero al frecuente im-
plcito de que las polticas de liberalizacin eran "las correctas" y por
lo tanto la aparicin de las mismas en la agenda resulta simplemen-
te de que los polticos "se dieron cuenta de lo que haba que hacer".40
Independientemente de qu fuera o no lo correcto, se desestima de
esta manera muy rpidamente la posibilidad de que no fuera slo la
conviccin sinopor lo menos tambin otros factores, presiones y cons-
treimiento~ los que definieron el rumbo elegido. Por otra parte, si
bien es cierto que en cada caso algunos idelogos y tcnicos tienen
una perspectiva liberal ortodoxa y consistente acerca del contenido
que debe tener la reforma econmica, se no ha sido necesariamente
el tipo de "consenso reformista') predominante entre las lites pol-
ticas latinoamericanas, que suele presentar en cambio un amplio
margen de duda acerca de cul es el rumbo "correcto" a seguir.
El segundo riesgo, derivado de lo anterior, es el de concebir la
existencia a priori de un paquete homogneo y consistente de poli-
39 Especialmente cuando, como por ejemplo en los aos ochenta en varios pases en desa-
rrollo, diversos factores -la crisis de la deuda, las presiones internacionales y las ideas predo-
minantes confluyen para impulsar determinadas decisiones de poltica econmica. Sobre este
punto vanse Haggard, 1990 y Mahon, 1996.
40 Este implcita permea a los anlisis de Edwards sobre la liberalizacin comercial (vase
Edwards, 1995). Un sesgo similar aunque ms matizado podra sealarse en trabajos que,
como los de Joan Nelson et al., procuran explicar por qu las reformas recientes tuvieron un
carcter ms o menos "ortodoxo": all la explicacin recae fuertemente en factores que hacen
a la capacidad de los estados y gobiernos para avanzar ms consistentemente hacia la
liberalizacin econmica, quedando muy en segundo plano la cuestin depor qu se eligi ese
rumbo. Cf. Nelson, 1990.
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORMAS ECON~MICAS
ticas cuya aceptacin y puesta en marcha por los gobiernos respec-
tivos define y explica las reformas estructurales emprendidas por
varios pases. Algunos anlisis de la poltica de las reformas estruc-
turales parecen dar por sentado que stas suponen "por definicin"
la implementacin de una nueva estrategia de crecimiento que de-
liberada y efectivamente se propone promover un desarrollo "hacia
afuera" basado en la exportacin de artculos internacionalmente
competitivos de creciente valor agregado; en estas visiones la aper-
tura comercial se inserta lgicamente como un medio para eliminar
el sesgo antiexportador de la industrializacin sustitutiva y el pro-
teccionismo. Esto puede llevar a la falacia ya sealada de deducir
"coaliciones de polticas" identificando como portadores de las refor-
mas a los sectores interesados en ese modelo de crecimiento. De
hecho, en varios pases latinoamericanos la "estrategia" resultante
fue ms el producto de un complejo entrelazamiento de respuestas
pragmticas a desafos macroeconmicos concretos que de la puesta
en marcha de un claro "modelo" de ~reci mi ent o. ~~
Los gobernantes y sus juegos encadenados
En suma, la consideracin del papel del autointers de los agentes
pblicos y de las ideas contribuye a iluminar cmo puede surgir una
formulacin autnoma de polticas desde el aparato estatal. Aun as,
sin embargo, esto no excluye, sino que reintroduce desde otra pers-
pectiva, la necesidad de atender tambin los impulsos y demandas
provenientes de la sociedad. En qu medida los polticos y bur-
cratas tengan en cuenta las demandas de los grupos sociales es en-
tonces una cuestin variable y contingente a diversas circunstan-
cias que deben investigarse en lugar de darse por sentadas apriori.
La accin de los agentes estatales puede estudiarse a partir de la idea
de que ellos manejan diversos "juegos encadenado^",^^ entre los cua-
les puede incluirse, aunque no de manera exclusiva, la intencin de
atender a determinadas demandas, por ejemplo las de ciertos secto-
res econmicos; en esos juegos las ideas e intereses se entrelazan a
41 Cf: Torre, 1997. Haggard advierte que la idea de una "estrategia de desarrollo" supone
una accin deliberada por parte del Estado que puede no existir; las estrategias emergen ms
bien por defecto, por ensayo y error, y por compromiso (Haggard, 1990).
42 El desarrollo de este til instrumento analtico puede verse en Tsebelis, 1990.
PERFILES LA TINOAMERICANOS
su vez de manera compleja con la naturaleza de los problemas a abor-
dar a travs de las polticas y con los variados constreimientos eco-
nmicos y polticos que operan en cada circunstancia.
Grindle y Thomas han propuesto un esquema de anlisis que
pone el acento en la efectiva influencia que las lites estatales ejer-
cen por s mismas en la definicin de las polticas y en la posibilidad
de su implementacin, pero sin ignorar el papel que diversos factores
contextuales - ent r e ellos las demandas societales- desempean
en sus decisiones, y sin subordinar la explicacin de stas a un nico
tipo de m~t i vaci n. ~~ Los autores construyen su modelo en discusin
con las posturas sociocntricas, pero tambin con las perspectivas
que restringen el foco de anlisis al inters maximizador de los agen-
tes estatales, y a las perspectivas excluyentemente centradas en el
Estado como generador unilateral de decisiones en funcin de sus in-
tereses como entidad. El resultado es una enumeracin de variables
que deben tenerse en cuenta en cada caso para explicar la formulacin
de las polticas, y sobre todo para identificar las fuentes de los cam-
bios sustanciales en la orientacin de las mismas, partiendo de los
desafos que se presentan a lo~policymakers.~~ Lo que aqu se pierde
sin duda en "parsimonia" se gana en cambio en una til complejiza-
cin del esquema de interrogacin a travs del cual puede captarse
la multiplicidad de factores en juego en procesos como los de las re-
formas econmicas.
Entre los problemas, condiciones y desafos que se presentan a
los agentes estatales como parte de esos juegos entrelazados a los
que deben atender en la formulacin de las polticas econmicas
deben mencionarse indudablemente los que podemos denominar
"factores externos". El hecho de que en los ltimos aos se verifique
una generalizada coincidencia en la adopcin de polticas liberales
y de ajuste estructural en la mayora de los pases en desarrollo ha
llevado a algunos autores a enfatizar el papel de los constreimientos
externos como explicacin prep~nderant e; ~~ la profundizacin de es-
43 Cf: Grindle y Thomas, 1991.
44 Un aporte de este libro que resulta particularmente interesante para el anlisis de las
reformas econmicas es la sistematizacin de la idea de que los factores operantes sobre la
formulacin de polticas inciden de manera distinta si las decisiones se toman en situaciones
de crisis o cuando se trata de la elaboracin rutinaria de polticas.en tiempos "normalesn
politics as usual). CLibid., cap. 7.
PERFlLES LATINOAMERICANOS
te durante los aos ochenta. La manera y el grado en que estos ele-
mentos han influido sobre lapolitics de la reforma econmica, aunque
la direccin en que lo hacen no es unvoca, puede ser observada di-
rectamente como parte del proceso de interaccin entre agentes es-
tatales y actores societales.
Pero la cuestin de la influencia externa tiene otra dimensin
que resulta mucho ms inasible: me refiero a las eventuales "exigen-
cias" del contexto productivo y comercial internacional respecto a
qu polticas aseguraran una insercin eficiente en el mismo. Aqu
el problema se confunde con el del papel de las ideas (es se, precisa-
mente, uno de los temas en discusin en el mbito acadmico y po-
ltico) y con el de las presiones internas de los sectores productivos
que a su vez exigen polticas diversas para sobrevivir y10 competir
en un mundo globalizado. En este sentido, paradjicamente, esta se-
gunda arista del asunto acta de manera mucho ms mediatizada
por los distintos componentes de la poltica domstica, y por lo tanto
resulta ms difcil identificar su influencia independiente sobre el
rumbo de la reforma econmica. Por eso mismo, las alternativas de
la poltica domstica resultan centrales para entender en todo caso
cmo y en qu medida se verificara una convergencia generalizada
en las polticas econmicas.
El "manejo poltico" de los agentes estatales
La definicin misma de sus preferencias, y la decisin de llevarlas
adelante, dependern en buena medida de las posibilidades de ac-
cin que tengan los agentes estatales para operar polticamente e
imponer sus polticas a travs de la interaccin estratgica o el uso
de recursos especficos inherentes a su funcin. Un intento de sn-
tesis sistemtica de estas posibilidades es el que se halla en la base
de la fundamentacin de Nordlinger acerca de la autonoma del Es-
tado (Nordlinger, 1981). Segn este autor sta se explica en efecto a
partir de la accin desarrollada por los agentes estatales, quienes
disponen de ciertas estrategias y mecanismos para o bien modificar
las preferencias sociales y los recursos ligados a ellas o bien neutra-
lizar los constreimientos generados por la existencia de actores
sociales poderosos con intereses opuestos. Para lograr lo primero,
los agentes pblicos pueden apelar a distintos medios de persuasin
ESTADO, EMPRESARlOS Y REFORMAS ECON~MICAS
te nfasis podra dejar muy en un segundo plano l a relevancia de
considerar los factores polticos internos para explicar el rumbo
de la poltica econmica. Sin embargo, no parece haberse llegado
an a ningn consenso estable acerca de la cuestin, y frente a di-
chas posturas se levanta el argumento inverso de otros autores que
sostienen que las variaciones nacionales observadas dentro del mar-
co de esa misma tendencia general obligan precisamente a conside-
rar prioritariamente los factores dom~t i cos. ~~
Sin nimo de avanzar en una problemtica cuyo tratamiento
especfico excede los alcances de este trabajo, cabe sealar que cier-
tos elementos del contexto internacional deben tenerse en cuenta
aqu comoparte de las opciones y constreimientos ante los cuales se
encuentran las lites polticas en su interaccin con los dems ac-
tores relevantes en el procesamiento de la poltica econmica.47 En
este sentido me limitar aqu a identificar dos dimensiones distintas
de esos "factores externos", cuya influencia efectiva sobre las refor-
mas econmicas constituye parte del problema a investigar en cada
caso. Por un lado cabe considerar los aspectos externos que actan
como presiones o estmulos inmediatos sobre las decisiones y alter-
nativas de poltica econmica: me refiero a los problemas derivados
de la crisis de la deuda externa y a las ulteriores fluctuaciones en el
flujo del capital financiero internacional en un marco de creciente y
rpida movilidad de los capitales; en relacin con esto, en la medida
en que los pases se han visto llevados a renegociar los pagos de la
deuda y la obtencin de nuevos prstamos en un ambi-ente restric-
tivo, as como a mostrar garantas para atraer nuevamente l a inver-
sin externa, la importancia de la condicionalidad impuesta por los
organismos financieros internacionales se increment notablemen-
45 Vanse por ejemplo Stallings, 1992; Mahon, 1996.
46 Cf. Haggard y Kaufman, 1992; Torre, 1997, p. 3. Cabe agregar adems otras dos sal-
vedades: siempre l a influencia de los factores externos es procesada a travs de l a poltica y
las instituciones nacionales, y por otra parte, el anlisis de cmo ello ocurre en cada caso sigue
resultando un dato imprescindible para avanzar en una cuestin que dista de estar resuelta.
47 Como se dijo antes, puede tambin identificarse una vertiente ms "sociocntnca" en
el anlisis de la influencia externa sobre las polticas: l as caractersticas del mercado inter-
nacional de productos y capitales inciden en la conformacin de la estructura econmica local,
promoviendo "ganadoresncon mayor poder para condicionar el funcionamiento de l a economa
domstica y por lo tanto con ms "poder estructuraln respecto a las decisiones de poltica eco-
nmica.
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORMAS ECONC~MICAS
respecto a los que difieren sobre un determinado issue, movilizar en
su apoyo a los actores sociales indiferentes, aumentar los recursos
de aquellos que s lo apoyan, etctera; en el segundo caso se procura
evitar el impacto de la oposicin por diversos medios: usando los
recursos del Estado para neutralizar los de los actores privados (in-
formacin, control de bancos, u otros), usando un estilo de decisin
difcil de descifrar, cooptando lderes opositores, fracturando la uni-
dad de la oposicin, amenazando con medidas que afecten a los gru-
pos contrarios o que reduzcan privilegios preestablecidos, etctera.
En definitiva, la autonoma 'depender de la capacidad y recursos que
en la interaccin estratgica desplieguen los funcionarios y del grado
de resistencias que stos encuentren en la sociedad.
Un enfoque similar puede hallarse en los mecanismos de "ma-
nejo de coaliciones" que algunos autores identifican como posibles
medios a travs de los cuales los polticos pueden implementar con
xito las reformas estructurales en los pases en de~ar r ol l o. ~~ Entre
ellos, el "paquete" dentro del cual se adoptan ciertas polticas y la
secuencia de las mismas puede contribuir a su aceptacin aun por
los que resultan perjudicados por ellas; en este punto cabe incluir
compensaciones explcitamente pensadas como tales (por ejemplo,
reduccin de costos laborales o rebajas impositivas para permitir una
mejor adaptacin a los efectos de la apertura comercial), o el "inter-
cambio" que se verifica de hecho al adoptarse un conjunto de re-
formas (por ejemplo, cuando la devaluacin reduce los efectos de la
liberalizacin de importaciones, o el logro de la estabilidad econmi-
ca reporta un beneficio valorado por encima de los costos del progra-
ma con el cual se combate a la inflacin). Respecto a los empresarios
resulta de particular importancia considerar el hecho de que los
agentes estatales pueden (deliberadamente o no) operar sobre los pro-
blemas de accin colectiva de aqullos, incrementando su fragmen-
tacin poltica al otorgar concesiones particulares a determinados
sectores o empresas.49
48 Cf: especialmente Waterbury, 1989; Nelson, 1990; Haggard y Webb, 1994.
49 David Mares hace especial hincapi en este argumento para explicar los cambios en la
poltica comercial de Colombia en los aos sesenta (Mares, 1993). Sobre el papel que las es-
tructuras clientelares cumplieron en ese sentido en Mxico, al neutralizar la eventual resis-
tencia conjunta a l a reforma econmica por parte de aliados potenciales, vase Heredia, 1994.
El nfasis en la capacidad de operacin poltica de los funciona-
rios podra llevar implcita la idea, bastante difundida, de que las
posibilidades de la accin autnoma de los funcionarios son una fun-
cin de su aislamiento (insulation) con respecto a los intereses y de-
mandas de la sociedad y a la consiguiente posibilidad de imponer su
voluntad sobre los mismos. Sin embargo, Peter Evans ha planteado
agudamente que dicho aislamiento puede en realidad resultar con-
traproducente en cuanto a la capacidad efectiva de los funciona-
rios para implementar sus polticas, y esto lo ha llevado a sugerir el
concepto de "autonoma imbricada" (embedded autonomy) para dar
cuenta de las condiciones en que la autonoma puede estar ligada a
la eficiencia y la efectividad. Dicho concepto alude a que la imple-
mentacin de las polticas pblicas (Evans se refiere especficamente
a las polticas de desarrollo industrial) requiere no tanto del aisla-
miento sino, por el contrario, de estrechas conexiones con el capital
privado, dentro de un marco en que el Estado conserva su autoco-
ma; slo as el Estado puede responder efectivamente a los requisi-
tos de una cambiante realidad econmica: "las conexiones con la so-
ciedad civil devienen parte de la solucin y no del problema" (Evans,
1992).
Ahora bien, si es cierto que existe un espacio para la estrategia
y la accin poltica de funcionarios y polticos, su capacidad de accin
autnoma puede a su vez verse incrementada o disminuida por el
marco institucional en el que se desenvuelven. Una de las principa-
les tendencias de la ciencia poltica actual es precisamente la que se
define por hacer hincapi en el papel que las "instituciones" desem-
pean en la explicacin de diversos fenmenos econmicos, sociales
y polticos. En un sentido restringido y especficamente ligado al
problema que nos ocupa, las instituciones, consideradas como el
marco de "reglas del juego" en el que se desarrolla la interaccin en-
tre los actores sociales y estatales, constituyen un condicionante fun-
damental a tener en cuenta al estudiar la relacin entre el Estado
como actor y el resto de la sociedad; aqu este concepto remite bsi-
camente a la estructura del Estado y de la organizacin de la vida po-
ltica.
En sus trminos ms generales esta postura analtica es defen-
dida por varios autores frente a quienes estudian la relacin entre
funcionarios y actores sociales como un "intercambio" presidido por
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORMAS ECON~MI CAS
los intereses recprocos de cada uno, sin atender a los constreimien-
tos irnpuestos a ellos por los factores institucionales. Robert Bates,
por ejemplo, ha criticado la aplicacin de los mtodos de la economa
a la poltica que se limita a interpretar a sta como un "mercado
poltico" subrayando la necesidad de estudiar cmo las instituciones
polticas crean incentivos, opciones y lmites para la accin de los
agentes estatales y sociales.50 En este sentido, trabajos ms espec-
ficos procuran, a partir de la idea inicial expuesta, mostrar de qu
manera, en casos concretos, el entramado institucional puede incre-
mentar o disminuir las capacidades del Estado para implementar
sus polticas. As algunos apuntan a las caractersticas e integracin
del aparato burocrtico como factor explicativo del mayor o menor
xito de aqullas;51 de la misma manera puede explorarse el impacto
que sobre las decisiones de polticas y la posibilidad de irnplementarlas
pueden tener las caractersticas del rgimen poltico y de los siste-
mas de representacin y de intermediacin de intereses.52
Parsimonia versus historizacin de mltiples variables?
La precedente discusin de algunas perspectivas analticas sugiere
que entrar a la investigacin de la poltica de las reformas econmi-
cas a partir de un sesgo terico estrechamente socio o estadocntrico
no es la mejor metodologa. La cuestin puede revelarse ms o me-
nos "coalicional"o "estatista" segn los casos y las arenas de decisin,
pero slo podr entenderse si las dimensiones societales y estatales
que intervienen en la adopcin e implementacin de polticas econ-
micas son consideradas conjunta e integradamente. No se trata de
todos modos de encontrar cul de las dos "etiquetas7' define mejor a
un determinado proceso. Ambas dimensiones sugieren en cambio una
serie de variables intervinientes - e l poder estructural de los empre-
sarios y sus formas de organizacin y accin poltica, el autointers
o las ideas de los polticos, la estructura institucional, por retomar
slo algunos- cuyo papel relativo debe tenerse en cuenta.
50 Bates, 1990. Vase tambin Bates, ~a gga r d y els son, 1991; Haggard y Kaufrnan, 1992.
51 Cf Geddes, 1990,1994; Sikkink, 1993.
52 Vase Heredia, 1994; Schneider, 1989; Torre, 1997.
Respecto a cmo operan y se interrelacionan estos factores expli-
cativos, la primera observacin que debe rescatarse de lo expuesto en
este trabajo es que ello es una cuestin que vara histricamente,
segn los casos y los momentos, y en funcin tambin de la arena de
polticas de que se trate. Aunque aparentemente trivial, esta afir-
macin merece resaltarse en contraste con los enfoques que tienden
a deducir la explicacin de las polticas a partir de identificar la pre-
sencia de cierto factor al que consideran como preponderante en
toda circunstancia: este tipo de resultado puede darse cuando, por
ejemplo, se busca en cada momento la "coalicin ganadora", cuyos
intereses determinarn las polticas que se adopten.
Ahora bien, puede surgir aqu una tensin entre la parsimonia
terica y la necesidad de atender a una multiplicidad de variables a
la vez y sobre todo a la contingencia histrica de su peso relativo
en la explicacin. El riesgo de simplificacin que supone la parsimo-
nia puede contraponerse en el otro extremo a la inexistencia misma
de construccin terica. Debe considerarse, sin embargo, que la ten-
sin mencionada tiene que ver en parte con la diferencia de pers-
pectivas que suponen la realizacin de estudios de caso y los anlisis
comparados, y con la mutua realimentacin entre ambos tipos de
investigacin. Los primeros requieren de un enfoque que permita
captar toda su complejidad especfica -histrica-, generando in-
sumos para que las investigaciones comparativas busquen estable-
cer en qu modos, circunstancias y condiciones resulta especialmen-
te importante el papel de cada variable en particular. A su vez estas
generalizaciones pueden revertir sobre la manera de utilizar los di-
versos factores en la explicacin de cada caso. Teniendo en cuenta
esta ltima afirmacin, la "ausencia de teora" en una perspectiva
que atiende a una multiplicidad de variables puede ser slo aparen-
te, ya que en cada momento el "estado del arte" correspondiente per-
mite avanzar respecto a de qu manera ellas deben articularse enun
lente analtico que permita una adecuada observacin y explicacin
de cada caso.
En tal sentido el recorrido realizado hasta aqu sugiere, como es-
trategia para entender los procesos de adopcin e implementacin
de polticas econmicas, atender prioritariamente a la interaccin,
en el mbito de la poltica, entre lites estatales y actores sociales y
polticos, teniendo en cuenta cmo se entrelazan los objetivos, intere-
ESTADO, EMPRESARIOS Y REFORUAS ECONOMICAS
ses y recursos relativos que cada uno deriva del contexto estructural,
ideolgico e institucional en el que se desarrolla su accin. A su vez,
las consideraciones realizadas acerca de la cuestin de la autonoma
del Estado avalan la introduccin de un cierto sesgo "estatista" en
la organizacin analtica de las variables. En cuanto resultado, la
mayor o menor autonoma del Estado (y simtricamente, el condicio-
namiento ejercido por los actores sociales) es histricamente varia-
ble, pero comopunto departida terico es ineludible tener en cuenta
que, en tanto locus especfico de las decisiones polticas vinculantes,
la esfera estatal debe ser el mbito privilegiado de atencin para
explorar cmo ellas son elaboradas. Por ello, y retomando la pro-
puesta de Grindle y Thomas, puede decirse que la perspectiva ms
til es la de comenzar por losproblemas y asuntos que se lesplantean
a los polticos y burcratas en el contexto en el que se ven llevados a
tomar decisiones, y desde ah incorporar cmo ellos interactan con
los otros actores relevantes y cmo en ese proceso influyen los distin-
tos factores intervinientes.
Este punto de partida es diferente a proponer una "suma" de fac-
tores que indiscriminada o alternativamente daran cuenta, en cada
caso, del giro hacia la liberalizacin econmica: partir de la interaccin
poltica dados ciertas oportunidades y constreimientos implica
una decisin terica y conlleva una determinada jerarquizacin y or-
denamiento en cuanto al esquema de interrogacin que sugiere, a
las miradas que elige y las que descarta. Es en el anlisis de esa
interaccin, y partiendo de las lites estatales y su contexto, en el
que adquieren su significacin especfica los diversos factores iden-
tificados a lo largo de este trabajo.
recibido en febrero de 1998
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PERFILES LATINOAMERICANOS 12 JUNIO 1998

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