Consultora para el apoyo en el diseo metodolgico, trabajo de campo y anlisis de
informacin cualitativa para un estudio sobre vulnerabilidades socioeconmicas que afectan a la niez y adolescencia en Honduras y El Salvador
Trminos de Referencia
I. Contexto y justificacin UNICEF 1 ha definido la proteccin social como un conjunto de polticas y programas pblicos y privados que buscan prevenir, reducir y eliminar las condiciones sociales y econmicas que determinan y reproducen la vulnerabilidad a la pobreza y privacin que afecta a los diversos grupos de la poblacin. Desde esta perspectiva, contar con polticas y sistemas de proteccin social integrados es una condicin fundamental para la realizacin de los derechos de las nias, los nios, las y los adolescentes, las mujeres y las familias a estndares adecuados de vida y a servicios bsicos. Actualmente, la gran mayora de los pases de Amrica Latina, incluyendo los de Amrica Central, implementan polticas y programas de proteccin social. En su formulacin, stos han considerado de manera desigual un nfasis prioritario en la niez y adolescencia y por lo general, se han posicionado como parte de las estrategias de reduccin de la pobreza en los pases. Parte importante de estos programas se centran en las transferencias de ingresos y especies condicionadas y no condicionadas- focalizadas en poblaciones de menores recursos. En el menor de los casos, es posible hablar de sistemas integrados de proteccin social en funcionamiento, donde es posible verificar la articulacin de acciones con un enfoque de ciclo de vida y/o derechos, una institucionalidad coordinadora clara y una integracin de esfuerzos hacia la expansin y sustentabilidad de los componentes contributivo y no contributivo.
La ausencia de un enfoque integrado genera importantes dificultades para planificar y disear la proteccin social en funcin de las vulnerabilidades de una poblacin heterognea, la cual fomente, desde los espacios subnacionales y centrales, respuestas efectivas ante la ocurrencia de eventos de riesgo socioeconmico con un potencial adverso para el bienestar de las comunidades, los hogares y las personas. En el caso de pases de Centroamrica, y en particular, de El Salvador, Guatemala y Honduras, estos riesgos se vinculan, aunque no de forma exclusiva, a los vaivenes de las crisis econmicas y medioambientales, la violencia, la migracin y la desestructuracin de las familias
1 UNICEF (2012) Integrated Social protection Sytems. Enhancing Equity for Children, UNICEF Social Protection Strategic Framework; New York: UNICEF. 2
asociada a la migracin. Por ejemplo, el habitar en una comunidad o asentamiento marcado por la violencia no slo genera desafos desde una perspectiva de seguridad fsica; la dificultad que encuentra nias y nios para llegar a clases, y en general, para que el Estado pueda llegar a esas poblaciones con su red de servicios sociales y programas debe reconocerse desde la proteccin social como un riesgo que limita fuertemente el acceso a servicios que les permitirn a las personas, en el largo plazo, adquirir las capacidades necesarias para trascender su vulnerabilidad. Por otra parte, ante la ocurrencia de un evento natural de desastrosas consecuencias, es relevante considerar la capacidad de las polticas de proteccin social y de las propias personas y comunidades, para hacer frente a estos riesgos, y no slo pensar sus instrumentos como un mecanismo para nivelar condiciones mnimas de vida.
Adems de los mecanismos no contributivos de proteccin social aquellos que se financian va impuestos y se desconectan de los aportes realizados por el destinatario, como los programas de transferencias condicionadas o el conjunto de subsidios estatales-, es importante conocer cmo las personas y comunidades ms vulnerables acceden y se vinculan a los instrumentos contributivos de la seguridad social, que les permitiran, de una forma ms estable, proteger su nivel de bienestar ante todo evento. Debe tenerse en cuenta que, adems del mapa de riesgos regionales especficos descritos arriba y que son de naturaleza colectiva, las personas pueden enfrentar una serie de riesgos individuales a lo largo del ciclo de vida, entre los que se cuentan las enfermedades, los accidentes, el desempleo o el enfrentar el fin de la vida laboral sin ingresos. En este sentido, tales instrumentos debieran brindar proteccin y seguridad de una manera sustentable en el tiempo. No obstante, por razones socio-econmicas, fiscales y polticas, pases como El Salvador, Guatemala y Honduras no han logrado expandir de manera significativa estos mecanismos y con ello, han arrastrado histricamente un rcord de desproteccin de sus habitantes, al que se unen profundas brechas en el acceso a los servicios bsicos tradicionales de educacin, salud, infraestructura y saneamiento. En este contexto, las polticas y programas de proteccin social no contributiva han asumido un papel prioritario de nivelacin de las condiciones de vida de la poblacin a un nivel mnimo, fundamentalmente, la ms pobre y vulnerable, contando con escasas herramientas para hacer frente a la ocurrencia de riesgos de naturaleza coyuntural en la vida de las personas y de sus comunidades, como los descritos hasta ac.
Para UNICEF, centrar el anlisis de las vulnerabilidades y los instrumentos y sistemas de proteccin social desde un enfoque de niez es prioritario por tres razones. En primer lugar, en atencin a la mayor representacin de la pobreza monetaria infantil en la pobreza monetaria de los hogares, es previsible que la niez y adolescencia demanden atencin especial de parte de las polticas estatales. En segundo lugar, este grupo enfrenta tambin un mapa de riesgos con particularidades y de mayor intensidad, en funcin del impacto devastador que un determinado evento adverso puede tener en su desarrollo y bienestar. Por ejemplo, evidencia muestra cmo el impacto de las crisis econmicas afecta severamente el desarrollo infantil temprano de nias y nios producto de la disminucin de recursos en sus hogares, a la que pueda sumarse, la contraccin de la presencia estatal producto de la cada en el gasto social. La desnutricin infantil y la pobreza en los primeros aos de vida genera efectos irreparables en el desarrollo cognitivo, social y emocional de las personas, con prdidas agregadas para el conjunto de la sociedad (OECD, 2009, 2011). Finalmente, a estos dos elementos se suma el 3
hecho de que los recursos no se distribuyen de forma homognea al interior de los hogares. Las relaciones domsticas estn marcadas por inequidades de gnero e inter-generacionales que es necesario develar de manera de generar intervenciones con un potencial transformador desde el Estado.
No obstante la relevancia de esta problemtica para el diseo de polticas pblicas, se carece de informacin sistemtica sobre las vulnerabilidades que aquejan a la niez, a la adolescencia y a sus familias en el pas, su capacidad para acceder a las polticas de proteccin social, los recursos con los que cuentan hogares y comunidades para hacerles frente, y especialmente, la capacidad de respuesta y pertinencia de las polticas de proteccin social para su atencin. Esta informacin puede entregar luces sobre los determinantes de la exposicin a riesgos que enfrentan hogares y sus miembros, con especial atencin a la niez y adolescencia (NNA), as como sobre los cuellos de botella que se interponen entre los mecanismos existentes en los pases para la realizacin de los derechos de la NNA y su ejercicio efectivo.
En el marco de los esfuerzos que estn realizando las entidades estatales de El Salvador, Guatemala y Honduras para el fortalecimiento y desarrollo de sistemas integrados de proteccin social, disponer de un anlisis en profundidad de la pobreza, los riesgos y las vulnerabilidades de tipo econmico, sociales, medioambientales, de ciclo de vida y de gnero, sus determinantes y caractersticas es fundamental para mejorar la efectividad de la intervencin pblica (e idealmente de la privada, si esta se articula alrededor de los mecanismos e instrumentos de planificacin y coordinacin estatales). Este tipo de anlisis debe facultar a los diferentes actores para identificar reas de intervencin prioritaria, de los mbitos ms problemticos, y proveer indicios sobre posibles opciones de respuesta, fortaleciendo, de esta forma, el diseo de los sistemas de proteccin social con un enfoque de NNA. Se espera que esta consultora entregue informacin relevante sobre estos temas.
A) Una agenda para la consolidacin de Sistemas integrados de Proteccin Social en El Salvador, Guatemala y Honduras.
Las oficinas nacionales de UNICEF en El Salvador, Guatemala y Honduras se encuentran desde Junio de 2012 desarrollando una agenda de trabajo multipas para promover y apoyar a las instituciones pblicas de los tres pases en la construccin de sistemas integrados de proteccin social para la niez y adolescencia. Este esfuerzo se construye a partir de una serie de objetivos especficos que se definen a continuacin:
a) Analizar la legislacin, polticas y programas (formales e informales, pblicos y privados) de proteccin social existentes, desde la perspectiva de brechas de proteccin social y barreras para su acceso por parte de nias, nios y adolescentes. b) Identificar las dimensiones sociales y econmicas, estructurales y coyunturales, de las vulnerabilidades que afectan al conjunto de la poblacin, y especficamente a la niez y adolescencia en los pases, con miras a orientar la identificacin de las brechas de proteccin social existentes. c) Identificar los recursos financieros existentes y potenciales, eficaces y sostenibles para la expansin y el fortalecimiento de la proteccin social; as como los marcos normativos y polticos para su sustentabilidad. d) Generar recomendaciones para la creacin o fortalecimiento de sistemas integrados de proteccin social para la niez y adolescencia en los tres pases. 4
e) Generar alianzas efectivas con actores nacionales claves para la proteccin social de la niez y adolescencia en los tres pases, con miras a generar una agenda de fortalecimiento de capacidades e incidencia en el pas en esta materia.
En una primera fase, estos objetivos se traducirn en cuatro productos de recopilacin y anlisis de informacin estratgica que guiarn el trabajo multipas: 1) Apoyo a las entidades estatales en cada pas en la produccin de un mapa detallado de la legislacin, polticas y programas de proteccin social para la niez y adolescencia en los tres pases, incorporando la revisin de sus coberturas, funcionamiento institucional y la inversin que consideran, e identificando reas para su fortalecimiento y mejor incidencia. Se incluirn los mecanismos de proteccin social implementados por las principales Organizaciones de la Sociedad Civil y Organismos No Gubernamentales, as como los mecanismos tradicionales y comunitarios de proteccin social, a fin de asegurar la inclusin en el anlisis del papel de las organizaciones sociales a las vulnerabilidades y su impacto. 2) Apoyo a las entidades estatales en cada pas para la produccin de un anlisis en profundidad de las vulnerabilidades que afectan a la niez y adolescencia, distinguiendo entre las vulnerabilidades y riesgos asociados al ciclo de vida como por ejemplo, aquellas que emergen en torno a la salud neonatal, infantil y adolescente; cuido en la primera infancia; desarrollo integral; etc.-, y riesgos coyunturales y estructurales asociados al funcionamiento del sistema econmico y social en los tres pases. 3) Apoyo a las contrapartes estatales en cada pas para el desarrollo de un conjunto de propuestas para la creacin/fortalecimiento de un sistema integrado de proteccin social para la niez y adolescencia en los tres pases, que incluya aspectos de diseo, monitoreo, evaluacin e inversin social. 4) Un clculo de costes y anlisis del espacio fiscal para financiar las propuestas generadas a travs del trabajo multipas. Actualmente se cuenta con avances para los puntos 1 y 4 de este listado. En este sentido, se ha podido identificar que las brechas de proteccin social que afectan a la NNA en los tres pases son severas, cuali y cuantitativamente. Desde la ptica de las polticas e instrumentos disponibles, subyacen importantes vacos en el enfoque y el tipo de proteccin social que est disponible para nias, nios, adolescentes y sus familias. Desde la perspectiva de la cobertura, entre 30% - en los casos de Guatemala y Honduras- y 60% - en el caso de El Salvador- de los NNA habitan en hogares sin acceso a proteccin social de ningn tipo. En este marco, esta poblacin enfrenta una situacin severa de desproteccin en la que, frente a la ocurrencia de riesgos diversos de tipo estructural y coyuntural, tendrn que recurrir a capacidades y recursos esenciales para hacer frente a tales eventos. Caracterizar de manera ms acabada esta dinmica es el objetivo fundamental de la consultora, que contribuir al punto 2 de este listado de productos.
B) Sobre la nocin de riesgo y vulnerabilidad con enfoque de niez
A efectos de clarificar conceptos, entendemos por riesgo la posibilidad de que acontezca un evento adverso que afecte negativamente el grado de bienestar econmico, social, sanitario etc. disfrutado por individuos u hogares. Existen dos tipos de riesgos: los idiosincrticos, cuya probabilidad de que ocurran afecta a los ciudadanos a nivel individual (por ejemplo, un accidente laboral) y los covariantes, que afectan a un grupo amplio de ciudadanos a nivel local, regional o nacional (por ejemplo, una sequa o el aumento de precios de los productos bsicos).
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Entendemos por vulnerabilidad la probabilidad de verse afectado negativamente por un shock o estrs exterior 2 (la verificacin de un riesgo). Ante un mismo riesgo, los individuos y/u hogares se vern afectados en un grado diferente en funcin del stock de capacidades para afrontarlos o eludirlos con los que cuenten. Por ejemplo, ante una sequa, un hogar que cuenta con un banco de semillas en su comunidad puede optar por recurrir a un tipo de produccin que requiera menos insumos hidrulicos para su cultivo y de esta manera proteger su economa domstica.
Segn UNICEF, el concepto de vulnerabilidad capta la interaccin entre:
a. el nivel de exposicin de individuos y hogares al riesgo; es decir, la probabilidad o el grado de amenaza de que les ocurra un evento adverso o se materialice un peligro.
b. las capacidades de los individuos y los hogares para responder y contrarrestar tanto los riesgos como la materializacin de los mismos; es decir, el nivel de exposicin y/o de sensibilidad a los eventos adversos debido al nivel de recursos con los que cuentan (fsicos, econmicos, sociales, polticos, etc.) 3
Por tanto, la promocin de las capacidades econmicas, educativas, productivas de individuos y hogares es lo que crea la resiliencia con respecto a los choques externos, y es uno de los pilares de los enfoques contemporneos de la proteccin social.
La vulnerabilidad, al materializarse un riesgo, puede generar la cada de los hogares en situacin de pobreza, o incluso en situacin de pobreza crnica, si es que stos ya estaban en esta situacin previamente. Es importante considerar que todas las personas, independiente de su nivel socioeconmico, estn expuestas a riesgos y son destinatarias, variando su mayor o menor exposicin a stos en funcin de los recursos con que cuenten. Asimismo, la vulnerabilidad puede profundizar la situacin de exclusin en la que se encuentren familias y sus miembros. Por ejemplo, en el caso de la violencia, su impacto como un fuerte factor obstaculizador del acceso a servicios sociales en los territorios puede implicar que nias y nios se vean doblemente excluidos de las oportunidades educativas que debieran estar universalmente disponibles para toda esta poblacin. El ser ms o menos vulnerable tambin se asocia a una serie de determinantes, que en el caso de los pases considerados para esta consultora, se vinculan, entre otros, a factores como el rea de residencia, la pertenencia tnica, el sexo y los entornos educativos de las familias, siendo el nivel educativo de la madre un fuerte predictor del riesgo de la NNA.
Finalmente, para fines de la presente consultora, es clave comprender que las vulnerabilidades que afectan a la NNA pueden ser de naturaleza especfica frente a la de los adultos. Por ejemplo, un evento medioambiental adverso (una inundacin) puede suponer para un adulto prdidas econmicas que afronte a travs de una estrategia migratoria, mientras que para un nio o la nia este mismo evento puede implicar problemas psicolgicos, irregularidades en la asistencia a clase, problemas para recibir la necesaria dosis nutricional diaria, y la desestructuracin familiar.
2 Oxford Policy Management (2010) Etude sur ltat des lieux et les perspectives de protection sociale au Bnin 3 Adaptado de UNICEF (2012) Social Protection Strategic Framework. 6
Segn UNICEF y ODI 4 , para la infancia, la experiencia del riesgo, la vulnerabilidad y la privacin est conformada por cuatro caractersticas:
- Multidimensionalidad: Relacionado con los riesgos para la supervivencia, el desarrollo, la proteccin y la participacin en la toma de decisiones que les afectan. - Cambios durante el curso de la infancia: En trminos de vulnerabilidades y capacidad para afrontarlas (por ejemplo, los nios pequeos tienen muchas menos capacidades que los y las adolescentes para afrontar los shocks y la falta de apoyo y cuidado por parte de los adultos). - Naturaleza relacional: Teniendo en cuenta la dependencia de los nios para obtener cuidado, apoyo y proteccin por parte de los adultos, especialmente en las etapas ms tempranas, las vulnerabilidades individuales de la infancia estn frecuentemente vinculadas a las a las vulnerabilidades y riesgos que experimentan sus cuidadores (a causa de su gnero, etnicidad, localizacin espacial etc.) - Falta de voz: Aunque a los grupos marginados generalmente les falta voz y oportunidades para participar en la sociedad, la falta de voz en la niez tiene una cualidad particular, a causa de los sistemas legales y culturales que refuerzan su marginacin (Jones and Summer, 2007)
II. Objetivos de la consultora La consultora se integrar en un equipo de trabajo preexistente compuesto por un consultor coordinador, y una asesora especializada en vulnerabilidades. El objetivo general de la investigacin es identificar y caracterizar las principales vulnerabilidades que aquejan a la niez y adolescencia (NNA) en El Salvador y Honduras y que debieran ser objetivos de la poltica pblica, y en particular, de los sistemas integrados de proteccin social. Asimismo, se espera conocer hasta qu punto la NNA vulnerable y sus familias acceden a las polticas y programas de proteccin social actualmente existentes en el pas, de manera de determinar brechas y barreras en su acceso. En particular, la investigacin deber responder, como mnimo, a las siguientes preguntas de investigacin: Qu vulnerabilidades afectan de manera ms severa y regular a la NNA y a sus familias en los pases?, a qu riesgos se asocian? qu estrategias y recursos activan las familias y sus miembros para protegerse frente a tales vulnerabilidades?, existen inequidades intra-domsticas en la exposicin a riesgos y en las respuestas frente a ellos entre miembros del hogar? existen mecanismos e instrumentos estatales adecuados y pertinentes para responder frente a esta situacin, que logren efectivamente reducir la vulnerabilidad de la NNA y sus familias? qu efectos tiene la vivencia de vulnerabilidad en el sentido de ciudadana y cohesin social? El objetivo concreto de la presente consultora es contribuir, con insumos sustantivos, y en conjunto con la asesora especializada en vulnerabilidades y con el acompaamiento del
4 UNICEF y ODI (2009), Strengthening Social Protection for children West and Central Africa, Regional Thematic Report, UNICEF WCARO. 7
coordinador del estudio, al diseo de la metodologa de la investigacin, liderando la recoleccin de informacin en terreno y aportando al anlisis de sus resultados .
III. Equipo consultor: Composicin y distribucin de responsabilidades. El equipo est compuesto por los siguientes perfiles: Consultor Coordinador: Supervisin de la entrega de productos a UNICEF de acuerdo con el cronograma. Gestin de las contrataciones necesarias para el buen transcurso de la investigacin. Ubicacin fsica: Managua, Nicaragua. No se prevn desplazamientos. Asesora tcnica especialista en vulnerabilidades: Orientacin conceptual y apoyo en el diseo de la investigacin. Redaccin final del marco conceptual y apoyo en el diseo metodolgico. Orientacin estratgica al resto del equipo en el anlisis de vulnerabilidades socioeconmicas. Revisin y retroalimentacin a los captulos del informe producidos por el consultor metodolgico. Ubicacin fsica: Jalisco, Mjico. Se prevn desplazamientos a El Salvador y a Honduras.
Consultor especialista en metodologas de investigacin cualitativa (incluyendo equipo de apoyo que levantarn insumos estratgicos en el campo): Diseo de propuesta metodolgica y herramientas de investigacin cualitativa con el apoyo de la asesora especialista. Implementacin de la investigacin en El Salvador y en Honduras. Anlisis de datos cualitativos a partir del trabajo de campo y redaccin de borradores de captulos, y versiones finales del informe contando con la retroalimentacin y orientacin de la asesora tcnica especialista. Produccin de resmenes ejecutivos, presentaciones de Power Point y sntesis multipas.
Ubicacin fsica: San Salvador, El Salvador. Se prevn desplazamientos en el interior del pas y a Honduras.
IV. Tareas a desarrollar por el consultor metodlogo 1. Revisin documental. 2. Revisin pormenorizada del marco conceptual y analtico de la investigacin producido por la asesora tcnica especialista en vulnerabilidades 3. Produccin de propuesta metodolgica 4. Taller presencial en El Salvador con la asesora especialista en vulnerabilidades para recibir orientacin tcnica en profundidad sobre el marco conceptual, y produccin de la versin final de la propuesta metodolgica y herramientas de investigacin para levantar datos cualitativos en campo. 5. Trabajo de campo en El Salvador consultor y asistentes a. Identificacin de individuos, grupos o comunidades a entrevistar 8
b. Coordinacin de los aspectos logsticos para preparar entrevistas y/o estudios de caso, segn lo establecido en el marco metodolgico. c. Realizacin del trabajo de campo. 6. Enviar a consultora especialista los datos primarios de campo 7. Anlisis de la informacin recopilada y elaboracin de borrador de informe de El Salvador 8. Recibir retroalimentacin por parte de la asesora especialista y realizar ajustes pertinentes 9. Trabajo de campo en Honduras Replicacin del trabajo de campo realizado en El Salvador por el consultor coordinador y equipo tcnico del consultor especialista en metodologas de investigacin cualitativa (en funcin de la disponibilidad del mismo) a. Identificacin de individuos, grupos o comunidades a entrevistar b. Coordinacin de los aspectos logsticos para preparar grupos focales, entrevistas y/o estudios de caso, segn lo establecido en el marco metodolgico. c. Realizacin del trabajo de campo 10. Enviar a consultora especialista los datos primarios de campo 11. Anlisis de la informacin recopilada y elaboracin de borrador de informe de Honduras 12. Recibir retroalimentacin por parte de la asesora especialista y realizar ajustes 13. Elaboracin de estudio multipas 14. Elaboracin de PPT y resmenes ejecutivos de los estudios.
V. Desarrollo de la consultora, actividades, productos esperados y plazos tentativos. . Das laborables Actividad Producto esperado Fecha prevista de implementacin 15 Revisin documental 17 - 2014 2 Revisin Marco conceptual y analtico 7 11 / 03 3 Taller en San Salvador Propuesta metodolgica y herramientas de investigacin definitivas 12-13-14/ 03 20 Trabajo de campo El Salvador Envo de datos primarios a asesora especialista 17/03 -11/04 10 Produccin primer borrador de captulos estudio El Salvador Primer borrador de estudio 14-25/04 10 Recepcin progresiva de retroalimentacin y ajustes Estudio El Salvador versin final 28/04-16/05 20 Trabajo de campo Honduras Envo de datos primarios a asesora especialista Junio 2014 10 Produccin primer borrador de captulos estudio Honduras Primer borrador de estudio 1-14/07 10 Recepcin progresiva de retroalimentacin y ajustes Estudio Honduras versin final 14-31/07 10 Elaboracin estudio multipas Estudio multipas 1-15/08 9
10 Elaboracin resmenes ejecutivos y PPT Resmenes ejecutivos PPTs 18-29/08
VI. Perfil requerido para la consultora El/la consultor/a deber reunir los requisitos siguientes. Profesional de las ciencias sociales con formacin acadmica en sociologa, economa, reas jurdicas, ciencias polticas, antropologa, u otras reas relevantes. Experiencia profesional: al menos 2 aos de experiencia comprobada en programas o investigaciones relacionadas con el objeto del estudio. Contar con publicaciones, o consultoras en este campo. Experiencia con mtodos y tcnicas de investigacin cualitativa Familiaridad con un enfoque de niez en las polticas pblicas, e idealmente, con experiencia previa realizando investigacin social cualitativa con nias, nios y adolescentes. Se valorar experiencia de trabajo en Centroamrica o en su defecto Amrica Latina Capacidad de trabajo en equipo, buena comunicacin, excelente capacidad de redaccin.
VII. Supervisin y apoyo La consultora se desarrollar bajo la supervisin y con el apoyo tcnico de los oficiales de poltica pblica de las oficinas de pases de UNICEF El Salvador y Honduras, y del personal tcnico de las contrapartes institucionales de los tres pases la Secretara Tcnica de la Presidencia, en el caso de El Salvador; la Secretara de Desarrollo Social, en el caso de Honduras. El equipo se coordinar internamente bajo el liderazgo del consultor coordinador de la investigacin. Se realizarn reuniones de coordinacin virtuales del equipo y con las contrapartes en UNICEF y el gobierno, para reportar avances y tomar decisiones estratgicas sobre el estudio. Se pueden contemplar viajes a los pases que participan del estudio.