UNIVERSIDAD MICHOACANA DE

SAN NICOLS DE HIDALGO.

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES




LA CERTIFICACIN DE PROFESIONISTAS Y
EL DELITO DE USURPACIN DE
PROFESIN

TESIS

QUE PARA OBTENER EL TTULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO


PRESENTA:
MARISOL GRACIN NEGRETE

ASESOR DE TESIS:
JUAN HERNNDEZ CALVILLO






MORELIA MICHOACN, ENERO DE 2009
Firmado digitalmente por
AUTOMATIZACION
Nombre de reconocimiento (DN):
cn=AUTOMATIZACION, o=UMSNH,
ou=DGB, email=soporte@biblioteca.dgb.
umich.mx, c=MX
Fecha: 2009.10.22 13:47:11 -05'00'
1

NDICE

Pg.
INTRODUCCIN 3

CAPTULO 1. DERECHO ADMINISTRATIVO. 5
1.1 Diversas Definiciones de Derecho Administrativo
1.1.1 Definicin de Gabino Fraga
1.2 Opinin y gnesis del Derecho Administrativo
1.3 Ramas del Derecho Administrativo

CAPTULO 2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 19

2.1 Fuentes del Derecho Administrativo
2.2 Principio de Legalidad
2.3 Facultad Reglamentaria Presidencial


CAPTULO 3. ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 36
3.1 Concepto de Administracin Pblica
3.2 Acto Administrativo o decisin administrativa
3.3 Nociones sobre burocracia


CAPTULO 4.MARCO JURDICO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA ESTATAL 56
4.1 Administracin Pblica de las Entidades Federadas
4.2 Marco Jurdico Estatal (Michoacn)
4.2.1 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
4.2.2 Constitucin Poltica de Michoacn
4.2.3 Ley Estatal de Educacin
4.2.4 Ley Reglamentaria del Ejercicio Profesional para el
Estado de Michoacn de Ocampo
4.2.5 Reglamento de la Ley Reglamentaria del Ejercicio Profesional
Para el Estado de Michoacn



CAPTULO 5. CONCEPTOS DE CONTROL Y EVALUACIN 63
5.1 Control
5.2 Evaluacin


CAPTULO 6. CERTIFICACIN DE PROFESIONISTAS 72
6.1 Certificacin de Profesionistas
6.2 Delito de usurpacin de profesin
2

6.2.1 En el Cdigo Penal Federal
6.2.2 En algunos Cdigos Penales Locales
6.3 Delito de ejercer una Profesin sin Cedula

CONCLUSIONES 81

PROPUESTAS 83

BIBLIOGRAFA 84

LEGISLACIN 86

DICCIONARIOS ESPECIALIZADOS 87

PGINAS WEB JURDICAS 87
3

INTRODUCCIN

La Certificacin es la accin y efecto de Certificar. Es el
documento que Certifica algo, se dice de la carta o paquete que se
certifica, asegurar una cosa, darla por cierta, tratndose de envos por
correo, es registrarlos, obteniendo un resguardo, institucin que
certifica o sirve para certificar, as, pues, el certificado es el documento
en que se asegura y acredita la verdad de un hecho, se da tambin al
documento que se expide por disposicin legal; es un medio
probatorio, es un reconocimiento institucional, por ello, cuando se dice
que algo ha sido certificado, se quiere significar que se ha realizado
una certificacin, que es la accin o efecto de procesar una
herramienta legal. Se trata de un instrumento que da cuenta de la
certeza de un hecho. Las profesiones son la accin y efecto de
profesar, es el empleo u trabajo, es el ejercer una ciencia, arte u oficio.
Lo perteneciente a la profesin es lo relativo al magisterio de ciencias
y artes, el vocablo proviene del latn professio-siones. Declaracin,
manifestacin, facultad u oficio que cada una tiene y ejerce
pblicamente. Bajo la ptica del Derecho Administrativo, las
profesiones son actividades u oficios especializados, habituales y
remunerados, a travs de las que se ejercitan las habilidades, la
preparacin fsica y la formacin intelectual. El libre ejercicio de las
profesiones se sujeta a normas y requisitos de orden administrativo.
La ley Reglamentaria del artculo 5 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos es relativo al ejercicio de las profesiones,
a ninguna persona podr impedrsele que se dedique a la profesin,
industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lcitos... La Ley
determinar en cada Estado, cules son las profesiones que necesitan
ttulo para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para
obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo El ttulo profesional
es el documento expedido por instituciones del Estado o
descentralizadas y por instituciones particulares que tengan
reconocimiento de validez oficial de estudios, a favor de las personas
que hayan concluido los estudios correspondientes o demostrado
tener los conocimientos necesarios.


El delito es la culpa, el crimen, el quebrantamiento de la Ley, es
la accin u omisin voluntaria castigada por la Ley con pena grave.
4

La usurpacin es la accin y efecto de usurpar, cosa usurpada, sujeto
usurpador, quitar a uno lo que es suyo o quedarse con ello,
generalmente con violencia, actualmente la falsificacin de ttulos en
nuestro pas es muy alta, as como el ejercicio profesional sin grado
Universitario, tambin es necesario revisar el Servicio Profesional de
Carrera de la Administracin Pblica Federal, para evitar que este
ltimo opere con discrecionalidad, hay que sancionar a los
profesionistas falsos y combatir los daos sociales que provocan
creando una nueva Ley General del ejercicio de las profesiones a nivel
nacional y cambios a los tipos penales de usurpacin de profesin
tanto en el Cdigo Penal Federal como en los Cdigos Punitivos
locales (especialmente el Cdigo Penal de Michoacn).
5

CAPTULO 1.


DERECHO ADMINISTRATIVO.


1.1 DIVERSAS DEFINICIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

Sobresalen entre otras las siguientes:

RAMN FERREIRA: Es el conjunto de Leyes y de Crditos que
determinan las relaciones de la Sociedad con los ciudadanos en el
orden administrativo.


LUCIO V. LPEZ: Es el conjunto de reglas que tiene por objeto
limitar o garantizar los derechos de los ciudadanos en sus relaciones
con los intereses colectivos.


GUIDO ZANOBINI: Es la parte del Derecho Pblico que tiene
por objeto la organizacin de los medios y las formas de actividad de
la Administracin Pblica y los consiguientes vnculos jurdicos entre
ella y los otros sujetos.


ENRICO PRESUTTI: Es el complejo de normas jurdicas que
regula la actividad de la administracin pblica y exclusivamente tal
actividad.


FERNANDO GARRIDO FALLA: Es aqulla parte del Derecho
pblico que determina la organizacin y comportamiento de la
administracin directa e indirecta del Estado, disciplinando sus
relaciones jurdicas con el administrado.


6

BENJAMN VILLEGAS BASAVILBASO: No solo las relaciones
de los entes pblicos con los administrados, sino tambin las que se
establecen entre dichos entes pblicos.


MANUEL MARA DEZ: Es aqulla rama del Derecho Pblico
que regula la actividad del Estado y de los organismos entre s y con
los ciudadanos, para el cumplimiento de los fines administrativos.


JEAN RIVERO: Es el conjunto de reglas jurdicas, derogatorias
del Derecho comn, que rigen la actividad administrativa de las
personas pblicas.


RAFAEL BIELSA: Es el conjunto de normas positivas y de
Principios de Derecho Pblico de aplicacin concreta a la institucin y
funcionamiento de los servicios pblicos y al consiguiente contralor
jurisdiccional de la Administracin Pblica.


MIGUEL S. MARIENHOFF: Es el conjunto de normas y de
principios de derecho pblico interno, que tiene por objeto la
organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica, as
como la regulacin de las relaciones interorgnicas,
interadministrativas y las de las entidades administrativas con los
administrados.


MAURICE HAURIOU: Es la rama del Derecho Pblico que
regula: 1 La organizacin de la empresa de la administracin pblica
y de las diversas funciones administrativas en las cuales ha
encarnado; 2 Los poderes y los derechos que poseen estas personas
administrativas para manejar los servicios pblicos; 3 El ejercicio de
estos poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por el
procedimiento de accin de oficio y las consecuencias contenciosas
que se siguen.



7

ENRIQUE SAYAGUS LASO: Es La parte del Derecho Pblico
que regula la estructura y funcionamiento de la administracin pblica
y el ejercicio de la funcin administrativa.
1



OTROS AUTORES: El conjunto de normas que regulan las
relaciones del Estado con los particulares.


ANDRS SERRA ROJAS define al Derecho Administrativo
desde el punto de vista formal como: La rama del Derecho Pblico
interno que se propone la realizacin de actos subjetivos, creadores
de situaciones jurdicas concretas o particulares.


GASTN JZE, representante de la escuela realista, define al
Derecho Administrativo como: El conjunto de reglas relativas al
servicio pblico.
2



Otra de las definiciones del Derecho Administrativo, al parecer,
de las mas aceptadas, es la siguiente: Es una rama del Derecho
Pblico Interno que regula la actividad del Estado, realizada en forma
de funcin administrativa.





1.1.1 DEFINICIN DE GABINO FRAGA.

Respecto al Derecho Administrativo, Gabino Fraga dice: Salvo,
pues, algunas variantes, el Derecho Administrativo regular:

a) La estructura y organizacin del Poder encargado
normalmente de realizar la funcin administrativa.


1
Sayagus Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, pg. 21
2
Galindo Camacho, Miguel, Derecho Administrativo, pp. 6-7

8

Como ese poder se integra de mltiples elementos, surgen
necesariamente variadsimas relaciones entre stos y el Estado,
y entre ellos mismos, siendo adems indispensable coordinarlos
en una organizacin adecuada para que puedan desarrollar una
accin eficaz, sin perjuicio de la unidad misma de la estructura
que forman.


b) Los medios patrimoniales y financieros que la
administracin necesita para su sostenimiento y para
garantizar la regularidad de su actuacin.
Tambin surgen, con motivo de la obtencin, administracin y
disposicin de esos medios, relaciones cuya naturaleza hemos
de examinar ms adelante, pero que en principio requieren un
rgimen jurdico homogneo que se amolde a los fines que
persigue la administracin.


c) El ejercicio de las facultades que el Poder Pblico debe
realizar bajo la forma de la funcin administrativa.
En el dominio de la Administracin, a diferencia de lo que ocurre
en la iniciativa privada, es ms importante el captulo de ejercicio
de los derechos que el que se refiere al goce de los mismos.


Dentro del Estado, como hemos dicho antes, las atribuciones
que ejercita no son distintas segn el rgano que las realiza, de
tal modo que no puede hablarse de atribuciones que sean
exclusivas y especiales de cada uno de los tres Poderes. En
realidad todos realizan las mismas atribuciones, que son las
atribuciones del Estado. Lo nico que vara es la forma que se
emplea para esa realizacin.


Pues bien, el Derecho Administrativo se limita a normar el
ejercicio de las atribuciones del Estado, cuando dicho ejercicio
reviste la forma de funcin administrativa.



9

d) La situacin de los particulares con respecto a la
administracin.





1.1.2 OPININ.

Considero importante sealar que, tanto la funcin
administrativa, como las funciones legislativa y judicial, pueden y
deben conocerse en dos aspectos: el formal y el material, como es
reconocido por los autores ms autorizados.


El formal se refiere al rgano que realiza la actividad del Estado,
en tanto que el material se refiere al contenido de esa actividad.
Consecuentemente, para definir a cualquiera de las tres funciones
constitucionales del Estado, debemos hacerlo de tal manera que en la
misma queden comprendidos los aspectos formal y el material, lo que
se logra con la determinacin del gnero prximo y la diferencia
especfica.


Para lograr el objetivo citado, tomar en consideracin todo lo
anteriormente expuesto, y puntualizar, adems, para efectos de
precisin, lo siguiente:

a) El Derecho Administrativo es una rama del Derecho
Pblico.
b) El Derecho Administrativo regula las relaciones entre el
Estado y los particulares, pero no es la nica rama del
Derecho que regula estas relaciones.
c) El Derecho Administrativo regula la actividad del rgano
Ejecutivo. Pero aclar que no toda la actividad del rgano
Ejecutivo es funcin administrativa, ni toda la funcin
administrativa es actividad del rgano ejecutivo.
d) La funcin administrativa (materia del Derecho
Administrativo), consiste en la realizacin de actos del
ejecutivo, de actos subjetivos creadores de situaciones
10

jurdicas concretas y particulares y en la ejecucin de actos
materiales.


El contenido de los incisos a) y b) que anteceden, constituyen el
gnero prximo de la definicin, en tanto que el mencionado en los
dos siguientes incisos ya contienen elementos de la diferencia
especfica, que se integran como elementos definitorios con el
contenido del inciso e).


Con lo anterior considero estar ya en posibilidad de dar una
correcta definicin del Derecho Administrativo, que lo caracterice y
distinga de las dems ramas del Derecho e inclusive de las otras
ramas del Derecho Pblico, y al respecto doy la siguiente definicin: El
Derecho Administrativo es la rama del Derecho Pblico interno que
regula la estructura y organizacin de los rganos del Ejecutivo y
establece la jerarqua y competencia de los mismos para la realizacin
de actos subjetivos creadores de situaciones jurdicas particulares y
para la ejecucin de actos materiales.








1.2 OPININ Y GENESIS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Es comnmente aceptado por los tratadistas de la materia, que
el Derecho Administrativo es una rama de reciente creacin, pues su
existencia apenas data de 100 aos en el pas en donde aparece por
primera vez, como un conjunto sistematizado y autnomo del Derecho
Constitucional, como Francia, y de poco menos en Alemania,
Inglaterra e Italia, y todava menos en Estados Unidos en pases de
Amrica Latina como Mxico, Argentina y Uruguay.


11

Marienhoff
3
sostiene que el Derecho Administrativo es de
carcter provincial, es decir, local. En Mxico, al decir del doctor
Gabino Fraga el origen del Derecho Administrativo, se localiza durante
la vigencia de la constitucin de 1857, pero se enriquece a partir de la
de 1917. Debe aceptarse que en Amrica Latina, y especialmente en
Mxico, el Derecho Administrativo est en constante evolucin, pese a
lo reducido del nmero de tratadistas de la materia, escasez que por
supuesto no quiere decir desinters por la materia, y prueba de la
evolucin citada es la creacin de los tribunales fiscales, no solamente
a nivel federal, sino de entidades federativas, as como la creacin de
los tribunales de lo contencioso administrativo, y por supuesto, el buen
funcionamiento de los mismos y el respeto y la autoridad moral que
han ganado en el relativamente poco tiempo que tienen de funcionar, y
naturalmente, de los estudios sobre el derecho financiero y tributario,
que si bien es cierto, exigen autonoma, tambin lo es que el vnculo
que los une con el Derecho Administrativo es estrechsimo.
Debindose tomar en consideracin, adems, que la aparente tarda
aparicin de lo contencioso administrativo en Mxico, tiene la
explicacin de la interpretacin constitucional que se present en
nuestro pas durante la vigencia de la Constitucin de 1857 y la de la
Constitucin de 1917 que se dio hasta 1937, ao en que surgi una
nueva interpretacin y posteriormente la tipificacin completa de la
materia con las reformas de la fraccin I, al artculo 104 de la
Constitucin de 1917.

3
Marien Hoff, Derecho Administrativo, p. 210
12

Alexis de Tocqueville
4
, autor de La Democracia en Amrica, obra
clsica de la Literatura Poltica Universal y de otras, tambin de gran
importancia en la materia, en la presencia de Macarel, trabajo
expuesto ante la Academia de ciencias Morales y Polticas de Francia,
sostuvo que Jos Antonio Macarel era el fundador del Derecho
Administrativo, ya que haba escrito una obra titulada Cursos de
Administracin y Derecho Administrativo, misma que present en el
ao de 1846, aunque algunos especialistas de la materia afirmaban
que fue publicada 20 aos despus y que se considera como producto
de su trabajo de investigador en la ctedra de Derecho Administrativo.


El criterio de Tocqueville parece una evidente contradiccin con
lo que manifest cuarenta aos despus, aproximadamente, Gastn
Jze, para quien Laferrire es el verdadero fundador del Derecho
Administrativo ya que a l correspondi el honor de sistematizarlo; sin
embargo, no existe tal contradiccin, pues lo expuesto por el primero
precedi a la del segundo y obviamente Alexis de Tocqueville no
conoci la obra de Laferrire, por lo que no tuvo la oportunidad de
valorarla. Por otra parte debe tomarse en consideracin que Jze
nunca afirmo que el pensamiento de Laferrire, el Presidente del
Consejo de Estado de Estado Francs, era lo primero que se escriba
en Francia sobre Derecho Administrativo, sino lo que manifest fue
que su obra represent el inicio del principio de imponer el orden y el
mtodo en la aplicacin de la rama del Derecho Administrativo, y
estableci los principios generales que fundaban sus soluciones, y que
lo escrito con anterioridad era para la ciencia jurdica propiamente
dicha, un caos, un montn ms o menos confuso de soluciones
incoherentes e injustificables y que dichas obras an compuestas de
varios volmenes aparecan como un frrago vaci de ideas y de
hechos, por lo cual debe considerrsele como el verdadero fundador
del Derecho Administrativo, ya que lo sistematiz cientficamente con
un objeto, un fin y un mtodo propios, que caracterizan propiamente al
saber cientfico y por supuesto al filosfico.

4
Tocqueville, Alexis de, La Democracia en Amrica, FCE, Mxico, 1985, p. 40
13

Respecto al origen del Derecho Administrativo en Francia,
Gastn Jze dice: Considrese lo que era el Derecho Administrativo
Francs antes de Laferrire escribiese su Trait de la Jurisdition
Administrative et des Recours contentieux (1 edicin 1886)
5
. Sin
ninguna exageracin, era, para la parte jurdica propiamente dicha, el
caos, un montn ms o menos confuso de soluciones incoherentes,
arbitrarias, de prcticas empricas, frecuentemente injustificables e
injustificadas. Los que la conocan eran raros y se enorgullecan de su
erudicin. Orgullo fuera de lugar: cuando se arriesgaban a escribir un
libro para exponer sus soluciones, su obra sea cual fuere el nmero de
volmenes, apareca como una recopilacin indigesta, un frrago
vaco de ideas y de hechos. As se ha establecido, en el espritu de los
que han estudiado el derecho administrativo antes de 1890, una
conviccin difcil de destruir: la de que el Derecho Administrativo es
una oscura rama del Derecho, cuyo conocimiento supone ms
memoria que inteligencia, sobre la cual no se puede escribir sino a
golpe de textos.


Finalmente vino Laferrire y l fue el primero que en Francia
intent imponer el orden y el mtodo, y explicar las soluciones de la
prctica. Su mrito inmenso ha sido buscar las ideas generales, los
principios generales que se encuentran detrs de esas soluciones. Su
grave defecto ha sido el de hacer la apologtica de los principios, en
lugar de limitarse a presentar su explicacin imparcial, y agrega:


Pero el prestigio de Laferrire todava hoy permanece
resplandeciente. El consejo de Estado no obra sino por l, an cuando
prescinda de sus ideas. Se podran citar casos en los cuales los
comisarios del Gobierno, invocando la autoridad de Laferrire, han
pedido al Consejo de estado que consagre soluciones que se hallan
en absoluta oposicin con las ideas profesadas por el sabio jurista.





5
Laferrire, Tratado de Jurisdiccin Administrativa y de los Recursos Contenciosos, pp. 19-20
14

Conmovedor homenaje a una memoria ilustre, cuyo nombre
quedar eternamente ligado a la historia de nuestro alto tribunal
administrativo, cuya jurisprudencia inspira y cuya presidencia ocup
durante largos aos.


Tres ideas maestras dominaban el Derecho Administrativo
Francs a fines del siglo XIX, correspondiendo a LAFERRIRE el gran
mrito de haberles delineado netamente y de haber hallado las
frmulas que las expresaran.


Estas ideas eran las siguientes:

1. La distincin de los actos administrativos en actos de
autoridad o del poder pblico, y actos de gestin;
2. El principio de la irresponsabilidad del Estado como
soberano realizando actos de poder pblico;
3. El principio de la independencia de la administracin activa
ante los tribunales, no solamente los tribunales judiciales, sino tambin
de los tribunales administrativos.


El da en que, gracias a la sntesis de LAFERRIRE, estas tres
grandes ideas llegaron a ser bien conocidas y se comprendi toda su
importancia prctica, fue posible someterlas a un anlisis minucioso y
hacerles sufrir los ataques de una crtica penetrante. El resultado no
les ha sido favorable. Las tres han sido vencidas o debilitadas de la
formidable prueba.


Ante la crtica, estos tres dogmas, cuya apologa haba hecho
LAFERRIRE, sin discutirlos muy seriamente, han parecido
injustificables. Ellos se explican histricamente; en especial el primero
y el tercero han sido determinados ms o menos directamente por los
acontecimientos polticos de fines del siglo XVII y comienzos del XIX.
Pero parecen estar en contradiccin con el estado poltico, social y
econmico de la Francia de principios del siglo XX.

15

Cabe al Consejo de Estado, Tribunal administrativo, el honor de
haberlo comprendido as, eliminando poco a poco esos dogmas. A la
hora actual (1914), la teora de los actos de autoridad y actos de
gestin ha sido vencida, y asistimos a los ltimos estertores del dogma
de la irresponsabilidad del Estado como poder pblico. El consejo de
Estado est en camino de arruinar el tercer principio: el de la
independencia de la administracin activa respecto de los tribunales.
Esta supersticin secular, explicable en un rgimen poltico autoritario,
es demasiado contraria al ideal democrtico del reinado de la Ley,
para durar por mucho tiempo ms. La tradicin es antigua y poderosa;
tambin el perjuicio lo es. Se necesitar toda la ciencia, toda la
asiduidad, toda la habilidad, toda la destreza y la agilidad de los
magistrados ponentes y de los comisarios del Gobierno, ante el gran
tribunal administrativo, para acabar de voltearlo. Pero se va por buen
camino. La obra admirable que se ha cumplido es prenda de prximos
progresos.


A los dogmas prescritos, la jurisprudencia del Consejo de Estado
los ha substituido por la nocin fundamental hoy esencial del servicio
pblico. No es el momento de desarrollar esta idea, bastar sealarla.
Constituye una verdadera revolucin.


El servicio pblico es hoy, la piedra angular del Derecho
Administrativo Francs. sta nocin sirve para volver a modelar todas
las instituciones del derecho pblico. La colaboracin del Consejo de
Estado y de los Tericos ha producido notables resultados en este
sentido; indudablemente, estos esfuerzos paralelos conducirn, dentro
de algunos aos, a construir un edificio admirable.


Y el mismo egregio maestro, despus de tres dcadas de su
segunda edicin, en la que expresa el pensamiento transcrito en le
prefacio de la edicin argentina (Pars 1947), insisti precisando:


El Derecho Administrativo Francs es una creacin del Consejo
de Estado, actuando como Tribunal Administrativo.
16

En Francia no existe Cdigo Administrativo. Los principios de
este derecho han sido desarrollados paulatinamente por los nmeros
fallos dictados con motivo de otros tantos litigios. No existen reglas
rgidas, como las insertas en los Cdigos.


El Consejo de Estado va introduciendo reformas, a medida que
se producen cambios en las condiciones generales, econmicas y
sociales. As, el derecho administrativo francs evoluciona
constantemente, y siempre se halla adaptado al medio. Esta es una de
las caractersticas de ese derecho.


Pero no es cuestin de cambiar mtodo y de codificar estas
reglas. La codificacin obstaculiza la evolucin. Sera un obstculo
para el progreso. Los parlamentos resultan, por otra parte, incapaces
de formular principios. nicamente los juristas pueden tener xito, a
condicin de proceder por reformas progresivas. Esto es sobre todo
verdadero para el Derecho Administrativo.


El Derecho Administrativo tiene por objeto formular las reglas
especiales que convengan para el buen funcionamiento de los
servicios pblicos. Los tiempos modernos se distinguen por la creacin
de servicios pblicos. Los tiempos modernos se distinguen por la
creacin de servicios pblicos, por su adaptacin continua a la vida
econmica y social. a diferencia del Derecho Privado, que cambia
lentamente, el Derecho Pblico tiene necesidad de una flexibilidad
mayor.


La administracin, cuya principal misin es la de hacer funcionar
los servicios pblicos, tiene a su disposicin, para cumplir su tarea,
dos series de procedimientos tcnicos: los del derecho pblico y los
del derecho privado. Ella se sirve de ambos, segn los casos y segn
las necesidades, correspondindole elegir los que mejor le convienen.



17

As emplear, sea el procedimiento de la compra-venta, sea la
requisicin o la expropiacin. Del mismo modo, celebrar un contrato
de locacin de servicios y de cosas, o bien, usar el contrato de
suministros de la requisicin, o proceder al nombramiento de
funcionario y agrega:


En 1872, el Consejo de Estado lleg a ser un verdadero juez
administrativo, dictando sus fallos en nombre del Estado Francs. Us
entonces la diplomacia con respecto al gobierno y a la administracin,
pues defendi sus derechos legtimos. Hecho esto, se erigi
firmemente en defensor de los derechos de los particulares. El nuevo
rgimen poltico se prestaba mucho a esta transformacin del consejo
del Estado.


Es bajo la Tercera Repblica que el Consejo de Estado, a fines
del siglo XIX y a principios del XX, ha creado, con su jurisprudencia, el
Derecho Administrativo Francs. Y lo ha hecho muy hbilmente. Ha
continuado el sistema de no inspirar ninguna desconfianza a la
autoridad pblica. Gracias a su prudencia, ha podido atentamente la
evolucin de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde el ao de
1880 hasta la fecha, no puede sino admirar la audaz sabidura del alto
Tribunal Administrativo.


En la actualidad, el Consejo de Estado tiene una situacin muy
slida, y el derecho administrativo, que es su creacin, goza de
indiscutible prestigio. Nadie pone en duda su independencia respecto
a la autoridad, de la cual dan testimonio sus sentencias ms recientes.
Paulatinamente ha logrado hacer triunfar teoras que en su origen
habra parecido inaceptables al gobierno.
6



Lo expuesto por Gastn Jze, no significa que antes de la poca
a que se refiere, no se hubieron elaborado reglas y principios del
Derecho administrativo, pues stas como conductoras de la
administracin pblica se formaron tan pronto apareci sta.

6
Gastn Jze, Ob. Cit. Prefacio a la edicin argentina, pgs. XXIX, XXX, XXXI, XXXII y XXXIII
18

1.3 RAMAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

El Derecho Administrativo, como ya qued expuesto, tiene como
objeto o materia, regular la actividad del Estado realizada en forma de
funcin administrativa, es decir, regular la administracin pblica. Este
contenido del Derecho Administrativo es valedero de acuerdo con la
definicin que he adoptado, y todas aqullas que de alguna forma
pretenden definirla desde el punto de vista material y no solamente de
su forma, que toma en consideracin nicamente el rgano u rganos
que realizan la actividad.


En tales condiciones, en virtud de que el Derecho Administrativo
regula toda la actividad administrativa, y en atencin a que varias
ramas de la actividad administrativa cada da tienen mayor importancia
e inters, algunas corrientes han sostenido que existen RAMAS
ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, QUE
TIENDEN A SU AUTONOMA. Aunque lo anterior tiene gran viso de
verdad, ya que por otra parte la divisin del trabajo y la necesidad de
tipificar las distintas ramas de la administracin pblica, se opta por
sealar las distintas ramas de la administracin, no sin antes advertir
que la aceptacin de las ramas especializadas del Derecho
Administrativo, tienen efectivamente tal caractersticas, pero de
ninguna manera son autnomas del Derecho Administrativo, pues
todas participan de las mismas caractersticas de su tronco comn.


Las ramas especializadas en que se ha dividido la actividad
administrativa, no solamente para el mejor funcionamiento de la
misma, sino como garanta para los administrados, es decir, para los
particulares, las realizan generalmente rganos secundarios y
dependientes del Ejecutivo, cuya jerarqua y competencia establecen
tanto la Constitucin, como las Leyes secundarias de la materia,
aunque la primera en forma excepcional, pues en los regmenes
presidencialistas, el Presidente de la Repblica es el responsable de la
administracin, y sus colaboradores solamente son eso, colaboradores
del Ejecutivo.
19

CAPTULO 2.


FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.


2.1 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Se denomina fuente, el lugar donde brota el agua a la superficie
terrestre. Consecuentemente, se denomina fuente del Derecho, y en
nuestro caso, Fuente del Derecho Administrativo.


Mucho se ha discutido respecto a las fuentes del Derecho, y en
ocasiones se les ha confundido con el procedimiento por medio del
cual se forma el Derecho. As por ejemplo, Jean Rivero, manifiesta
que: Se entiende por Fuente del Derecho, los procedimientos por los
cuales se elaboran las reglas del Derecho
7
. En este caso, como en
otros similares, estamos colocados frente a una concepcin
equivocada, pues considero que la fuente del Derecho Administrativo,
ni de ninguna rama del Derecho, puede ser considerada o equipararse
al procedimiento por medio del cual se elaboran las reglas del
Derecho. Considero, asimismo, que el tema de que se trata ha
motivado algunas confusiones sobre lo que es realmente la fuente del
Derecho, pero que an as, con lo expuesto por distintos autores, es
posible presentar una concepcin general sobre las fuentes del
Derecho Administrativo.


En trminos generales, se ha definido a las Fuentes del Derecho
Administrativo como los procedimientos, formas, actos y medios de
creacin e interpretacin, dando origen a los principios y Leyes que
constituyen el Derecho Administrativo.




7
Jean Rivero, Droil Administratif, citado por Andrs Serra Rojas, Derecho Administrativo, novena edicin,
Editorial Porra, 1996, p. 159
20

Para lograr la tipificacin de las Fuentes del Derecho
Administrativo, se debe establecer que existe diferencia entre la fuente
del conocimiento jurdico y la fuente del Derecho, considerando a las
primeras como aqullas a las que acude el estudiosos para
desentraar el hecho, el fenmeno o materia del conocimiento, y que
pueden ser directas o indirectas.


El trmino Fuente del Derecho es un trmino multvoco que ha
dado lugar a diferentes concepciones, de las cuales, cuando menos
tres, han sido tipificadas de manera diferente, y que son:

a) FUENTES DEL CONOCIMIENTO JURDICO
b) FUENTES DE LA LEY, Y
c) FUENTES DEL DERECHO.



Las citadas en el inciso a) Son consideradas como aquella a las
que acude el estudioso para tratar de desentraar el hecho, fenmeno
o materia del conocimiento y pueden ser directas o indirectas. Las
primeras les proporcionan el conocimiento de manera inmediata; las
segundas de manera mediata.


Para la tipificacin de las sealadas en los incisos b) y c) debe
tomarse en consideracin que Ley y Derecho no son trminos o
conceptos equivalentes en su totalidad, pues debe reconocerse que
toda Ley es Derecho, mas no todo Derecho es Ley.


Aun cuando se ha objetado, sigue aceptndose la clsica
divisin de las fuentes del Derecho en: formales, materiales e
histricas. Respecto a las fuentes del Derecho en: formales,
materiales e histricas. Respecto a las fuentes del Derecho, Miguel
Acosta Romero dice: Fuentes del Derecho. Creacin y Supletoriedad.
Al hablar de las fuentes del Derecho es necesario, en nuestra opinin,
distinguir dos situaciones que son de importancia: 1) Creacin de la
norma, y 2) Supletoriedad de la norma en su interpretacin, ejecucin
y aplicacin cuando tiene lagunas o no prev determinadas
21

situaciones. Creemos con ello enfatizar que para nosotros existen dos
momentos en la creacin del Derecho y de la norma. El primero ser
el momento mismo de su origen o de su creacin, en cuyo caso
resultaran fuentes del Derecho todas las circunstancias sociales que,
en un momento dado, dan origen a la norma, ya sea en la mente del
legislador o en la conciencia social. En este aspecto, creemos no cabe
hablar de fuentes formales, reales o histricas, sino que sern todos
aqullos elementos de la sociedad que precisamente originan la
norma; ejemplo de ello pudiera ser el del constituyente que, al formular
su norma, se inspira y la origina en cualquier hecho social que
considera pertinente en ese momento, as se trate de una idea, y no
recurre necesariamente a la clasificacin tripartita de las fuentes.
8



A pesar de que considero objetable la clasificacin tradicional de
las fuentes del Derecho en Formales, materiales e histricas, dir que
las primeras, es decir, las formales, son fundamentalmente la ley en
sentido estricto, y amplindolo es agregado por el Derecho aplicable,
es decir, por el Derecho estricto o legislado, por la costumbre, la
jurisprudencia y la doctrina jurdica. Las fuentes materiales estn
representadas por el conjunto de fenmenos sociales, o socio-polticos
que originan el Derecho Positivo y las histricas estn representadas
por los datos que se recogen en devenir histrico de las sociedades.


Resulta una tarea sumamente difcil considerar a las fuentes del
Derecho Administrativo, desde los tres puntos de vista mencionados
por separado, pues con frecuencia acontece que estos tres elementos
se combinan para producir el Derecho, pues en todo caso se debe
tomar en consideracin, que si bien es cierto que el Derecho norma y
conduce la conducta humana, en algunas ocasiones la conducta
humana, es decir, la realidad social, genera a las normas jurdicas.


Es evidente que nuestra poca se caracteriza por evitar el
divorcio entre la razn y la experiencia, pues ambas constituyen de
manera importante mtodos del conocimiento y que, ms que
excluirse, se complementan.

8
Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho Administrativo, quinta edicin. Editorial Porra, S.A.,
Mxico, 1993, p. 26
22

Esta postura permite advertir los aspectos negativos y positivos
de la Escuela del Derecho Natural, as como de la Escuela Histrica
del Derecho, y que esta manera de concebir las cosas y utilizar los
mtodos, tambin permite, en el caso del Derecho Administrativo,
pues resulta confuso e inadecuado, por intil, tratar de determinar si
una fuente del Derecho Administrativo es formal, material o histrica,
cuando considero que la fuente puede participar, al mismo tiempo, de
estos tres elementos, que son los que en la realidad histrica se
presentan como verdadera fuente del Derecho Administrativo.


Siguiendo al Dr. Miguel Acosta Romero
9
, considero que las
fuentes del Derecho Administrativo Mexicano, son las siguientes:


1. La Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos y la de
los Estados miembros de la Federacin.
2. Las Leyes, tanto federales como estatales, as como los
tratados internacionales.
3. El Derecho Internacional.
4. La Jurisprudencia de los Tribunales Judiciales de la
Federacin y la de los Estados miembros de la misma, as
como la de los Tribunales Administrativos de la Federacin
(Tribunal Fiscal de la Federacin, Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, Tribunal de lo Contencioso
Electoral), etc., as como la de los Tribunales
Administrativos de los Estados de la Unin.
5. Los Reglamentos administrativos, federales, estatales y
municipales.
6. Las circulares y oficios circulares de las autoridades
administrativas federales, estatales y municipales, as
como el criterio de las mismas.
7. Los convenios de Derecho Administrativo celebrados entre
la Federacin y los Estados miembros de la misma o entre
stos entre s, as como los convenios, que de acuerdo con
la Constitucin, celebren los municipios.
8. Los principios generales derivados del derecho
Administrativo.

9
Acosta Romero, Op. cit. pg. 33 y 55
23

9. La Doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo.
10. Las ideas poltico-sociales de los gobernantes.
11. Todos los hechos socio-polticos que generen normas de
Derecho Administrativo.
12. La costumbre y el uso.



Las fuentes de Derecho mencionadas no obedecen en forma
rigorista a la clasificacin tradicional ya mencionada, pues puede
suceder que una de ellas contenga aspectos formales y materiales al
mismo tiempo y an algunos de carcter histrico.


Tambin considero que esta clasificacin o enumeracin que se
formula no es, por supuesto, exhaustiva, pues con la renovacin y
enriquecimiento que opera en el Derecho Administrativo, y el
desprendimiento autonmico de varias ramas del Derecho
administrativo, que ya tiene su objeto propio, es evidente que las
fuentes de produccin del Derecho Administrativo incluyendo a
mltiples e importantes ramas especializadas del mismo, se
enriquecen las fuentes enumeradas.








2.2 PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

El principio de legalidad establece la obligacin que tiene las
autoridades de la Federacin, de los Estados y del Municipio, de
actuar nica y exclusivamente en cumplimiento a las disposiciones
legales en vigor.
10




10
Ibidem, p. 50
24

En virtud de que la funcin legislativa, como las dems funciones
del Estado pueden estudiarse o considerarse desde los puntos de
vista formal y material, segn se refieran al rgano que realiza el acto
o al contenido del mismo, el principio de legalidad, tambin ha sido
considerado desde estos puntos de vista, y as se afirma que este
principio es el que sta enmarcado por el acto o los realizados por el
rgano legislativo, y desde el punto de vista material, relativo al
contenido del mismo, que consiste precisamente en las caractersticas
de la Ley, que por su naturaleza es general abstracta, impersonal y
coercible. En tales condiciones el principio de legalidad est
garantizado fundamentalmente por la Ley, que rene los dos
elementos mencionados, pero tambin lo puede ser por un acto que
solamente se refiera a alguno de estos dos aspectos o elementos.


En Mxico, el principio de legalidad est establecido en los
artculos 14 y 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, especialmente por el segundo de los preceptos
constitucionales mencionados. El primero de los cuales, en su parte
relativa, dice: Nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de
sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido
ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes
expedidas con anterioridad al hecho. El artculo 16, en la parte
relativa que contiene el principio de legalidad, dice: Nadie podr ser
molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que
funde y motive la causa legal del procedimiento. De lo expuesto se
deduce que el artculo 16 citado garantiza el principio de legalidad
para los gobernados al exigir que su situacin jurdica particular slo
podr ser afectada, cuando: a) exista orden o mandamiento escrito;
b) que el mandamiento escrito emane de autoridad competente; y
c) que el mandamiento funde y motive la causa legal del
procedimiento.

El principio de legalidad garantiza para el gobernado o administrado la
existencia de un Estado de Derecho, en el cual el gobernante no
puede ni debe actuar conforme a su capricho, sino fundado
exclusivamente en las Leyes en los trminos expuestos por los
artculos constitucionales mencionados.
25

En cumplimiento al principio de legalidad, todas las leyes
administrativas tienden a establecer claramente que las
determinaciones de las autoridades administrativas deben ser emitidas
mediante mandamiento escrito de autoridad competente, con la
obligacin de las autoridades de fundar y motivar con claridad todos y
cada uno de los actos de las mismas, e inclusive, en algunos de sus
preceptos, sealan estas circunstancias y es evidente que los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo o sus similares tratan de
aplicar con estricto rigor la garanta constitucional mencionada,
tutelando los derechos del gobernado, situacin que se presenta tanto
en la legislacin federal como en las locales de las entidades
federadas.


Se afirma que el principio de legalidad tiene sus excepciones,
sealando como tales las facultades discrecionales concedidas al
Ejecutivo, por la propia Constitucin, pero debo advertir que estas
facultades discrecionales tambin estn sujetas a lo establecido por el
artculo 16 Constitucional.


Respecto a la Facultad discrecional, Gabino Fraga dice: Hay
poder discrecional para la administracin, dice Bonnard, cuando la Ley
o el reglamento, previendo para la administracin cierta competencia
en ocasin de una relacin de Derecho con un particular, dejan a la
administracin un poder libre de apreciacin para decidir si debe obrar
o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu
contenido va a dar a su actuacin. El poder discrecional consiste,
pues, en la libre apreciacin dejada a la administracin para decidir lo
que es oportuno hacer o no hacer.
11



El Poder discrecional del Ejecutivo est previsto por el artculo 16
constitucional, pues la facultad que la Constitucin le otorga para
hacer o no hacer alguna cosa, est condicionada por los tres
elementos que seala el artculo citado.



11
Gabino Fraga, Ob. Cit. Editorial Porra, S.A. Mxico 1993, pgs. 100-101
26

La facultad o poder discrecional no es violatoria de la
Constitucin, ya que la misma es la nica ley que puede otorgarla, y al
hacerlo no significa que el ejecutivo se convierta en rgano legislativo,
como tampoco la Suprema Corte de Justicia de la Nacin lo hace al
dictar su jurisprudencia, ni el rgano legislativo se convierte en
jurisdiccional o administrativo, cuando de conformidad con lo dispuesto
por la fraccin V del artculo 74 de la Constitucin citada, faculta a la
cmara de diputados pblicos que hubieren incurrido en delito en los
trminos del artculo 111 de esta Constitucin, y para conocer de las
imputaciones que se hagan a los servidores pblicos a que se refiere
el artculo 110 de esta Constitucin y fungir como rgano de
acusacin en los juicios polticos que contra stos se instauren, o
cuando la fraccin VII del artculo 76 de la propia Constitucin faculta a
la Cmara de Senadores a erigirse en jurado de sentencia para
conocer en juicio poltico de las faltas u omisiones que cometan los
Servidores pblicos y que redunden en perjuicio de los intereses
pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los trminos del
artculo 110 de esta Constitucin. En consecuencia el Poder o las
facultades discrecionales que otorga la Constitucin citada al titular del
rgano ejecutivo, derivan de sta y no pueden ser violatorios de la
misma, ya que est condicionada a los requisitos que seala el
artculo 16 citado, que consagra la garanta del principio de legalidad.


Las facultades discrecionales ms importantes que se otorgan al
Presidente de la Repblica son las sealadas por el artculo 29 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y que
consisten en la facultad de suspender en todo el pas o en un lugar
determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente,
rpida y fcilmente a la situacin.


Esta facultad est condicionada a los siguientes requisitos:
a) Que se presenten casos de invasin, perturbacin grave de la paz
pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro
o conflicto; b) El Presidente podr suspender las garantas de acuerdo
con los titulares de las Secretaras de Estado, de los Departamentos
Administrativos y de la Procuradura General de la Repblica;
c) Deber contar con la aprobacin del Congreso de la Unin, y, en los
recesos de ste, de la Comisin Permanente; d) La suspensin deber
27

hacerla por un tiempo limitado; e) La suspensin deber hacerse por
medio de prevenciones generales y sin que la misma se contraiga a
determinados individuos; f) Si la suspensin tuviese lugar hallndose
el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime
necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin, pero si se
verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora al Congreso
para que las acuerde.


Las facultades discrecionales en materia de salubridad, no
recaen exclusivamente en el Presidente de la Repblica, sino tambin
en el Consejo de Salubridad General y en las autoridades sanitarias.
Respecto al Consejo de salubridad, la fraccin XVI del artculo 73 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, establece:


1) El Consejo de salubridad General depender directamente
del Presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara
de Estado, y sus disposiciones generales sern obligatorias en el pas.

2) En caso de epidemias de carcter grave o peligro de
invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de
Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas
preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por
el Presidente de la Repblica.

3) La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones
sern obedecidas por las autoridades administrativas del pas.

4) Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor de la
campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que
envenenan al individuo y degeneran la especie humana, as como las
adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental, sern
despus revisadas por el Congreso de la Unin, en los casos que le
competan.
12




12
CPEUM, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, art. 73 fracc. XVI
28

La Ley General de Salud, publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el da 7 de Febrero de 1984, reglamentaria de la fraccin
XVI del artculo 73 constitucional, tutela el Derecho a la proteccin de
la salud que tiene toda persona en los trminos del artculo 4 de la
propia Constitucin, estableciendo las bases y modalidades para el
acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la Federacin y
las entidades federativas en materia de salubridad general. Es de
aplicacin en toda la Repblica y sus disposiciones son de orden
pblico e inters social, como lo establece el artculo 1 de la propia
ley.


La importancia de la salud pblica es la que ha determinado las
prescripciones o disposiciones constitucionales mencionadas, as
como las leyes que las reglamentan, y ello explica el contenido o la
facultad discrecional que tiene el Presidente de la Repblica sobre la
materia, pero siempre apegndose a lo supuesto por el principio de
legalidad establecido por el artculo 16 constitucional ya mencionado,
por lo que puede afirmarse que estas facultades que han sido
consideradas como excepciones al principio de legalidad, estn en
realidad sujetas a las condiciones y requisitos que enmarcan a este
principio, pues tales facultades estn sujetas al mismo, en los trminos
que las mismas estn otorgadas.


Se sostiene igualmente que el prrafo segundo del artculo 131
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
representa una facultad discrecional otorgada al Presidente de la
Repblica, al establecer: El ejecutivo podr ser facultado por el
Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas
de las tarifas de exportacin e importacin expedidas por el propio
Congreso, y para crear otras, as como para restringir y para prohibir
las importaciones, exportaciones y el trnsito de productos, artculos y
efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior,
la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de
realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas.
29

El propio ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal
cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida.
13



La facultad concedida al Presidente de la Repblica por el
artculo 131 constitucional en su prrafo transcrito, tiene su razn de
ser en la dinmica que enmarca la actividad comercial, y que si bien
es cierto que representa una facultad discrecional, tambin lo es, que
esta sujeta a los requisitos y condiciones que seala el texto del
artculo mencionado, y por ende, al principio de legalidad.


En conclusin sostengo que las facultades discrecionales
otorgadas al Presidente de la Repblica por la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en sus artculos 29, 73 fracc.
XVI y 131, estn condicionadas por las propias disposiciones
constitucionales que las otorgan, que sealan cundo, por qu y cmo
debe hacer uso de ellas el titular del Ejecutivo, y en consecuencia, no
escapan al principio de legalidad establecido en el artculo 16 de la
propia constitucin, y sus actos deben sujetarse a las garantas que
para el gobernado o administrado establece el mismo artculo, as
como lo sealado en el artculo 14 de la misma Constitucin.








13
CPEUM, ART. 131, prrafo segundo
30

2.3 FACULTAD REGLAMENTARIA PRESIDENCIAL.

La facultad reglamentaria se la otorgan al Presidente de la
Repblica los artculos 89 fracc. 1 y 92, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos. El primero de los artculos citados,
establece: art. 89 las facultades y obligaciones del Presidente son las
siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de
la Unin, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia; y el artculo 92 establece: Todos los reglamentos,
decretos, acuerdos y rdenes del Presidente debern estar firmados
por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a
que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos.


La facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la Repblica
tiene como justificacin vista la realizacin de las funciones del
Estado. En efecto, el ejecutivo por razn de la naturaleza, de sus actos
y del contenido material de la funcin que constitucionalmente tiene
encomendada, consistente en la ejecucin de las leyes, la realizacin
de los servicios pblicos, y todos los actos que crean, modifican o
extinguen situaciones jurdicas para casos particulares, y estando con
un contacto ms frecuente e intenso con la esfera de la aplicacin de
la ley, le es ms fcil proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de las leyes elaboradas por el Congreso o las Cmaras,
es decir, por el rgano legislativo, y en ocasiones requiere de la
facultad reglamentaria para proveer a esa exacta observancia.


En vista de lo expuesto, Carr de Malberg sostiene que el acto
reglamentario constituye un acto de carcter administrativo, no
solamente porque emana de la autoridad administrativa, sino
principalmente porque en s es un acto de ejecucin de las leyes, es
decir, un acto de funcin administrativa, tal como esta funcin es
definida por la Constitucin.
14





14
Carr de Malberg, Teora del Estado, pg. 630
31

Considero que la opinin de Carr de Malberg es incorrecta, de
acuerdo con la legislacin y la doctrina mexicana sobre la materia, as
como con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, ya que en Mxico, de acuerdo con lo expuesto, el reglamento,
desde el punto de vista material, rene los requisitos de la Ley, y que,
en consecuencia, su contenido o naturaleza no es la del acto
administrativo propiamente dicho, sino el acto legislativo, es decir, la
ley, tomando en cuenta el aspecto material del reglamento. Por otra
parte, la doctrina de Carr de Malberg considera al reglamento como
un acto exclusivo de la ejecucin de la ley, por lo cual dicha doctrina
es doblemente objetable. Para demostrar claramente la falsedad de
esta doctrina, baste recordar que la mayora de las leyes
administrativas tienen un reglamento que conduce
procedimentalmente a la ejecucin y cumplimiento de la ley; tal sucede
en materia de transportes, de la ley forestal, de la ley de
construcciones, de la ley de trnsito, etc., en donde se advierte que los
reglamentos correspondientes no se limitan a representar el papel
para la ejecucin de la ley.


En trminos semejantes al criterio de Carr de Malberg,
Berthlemy sostiene que el reglamento, desde el punto de vista
material, no es una verdadera ley, y al efecto expresa lo siguiente: El
carcter propio de la Ley no reside en su generalidad, ni en la
impersonalidad de las rdenes que da; consiste en el hecho de que es
considerada como la expresin de la voluntad nacional. No se puede
decir otro tanto del reglamento, expresin de la voluntad de los
administradores.


Objetando el criterio de que el acto administrativo no es de
carcter particular. Berthlemy agrega: Se olvida decirnos de qu
texto o de qu principio se saca la afirmacin de que lo propio de los
actos administrativos es ser individuales o especiales. Los actos
administrativos tienen esencialmente por objeto asegurar el orden y
procurar la ejecucin de las Leyes
15
. Esta afirmacin es temeraria y
contraria al criterio que ha clasificado o dividido las funciones y actos
realizados por el Estado: el acto legislativo, el administrativo y el

15
Gabino Fraga, ob. Cit., Editorial Porra, S.A. 32 edicin, Mxico, 1993, p. 105
32

judicial o jurisdiccional, con las caractersticas que les son propias, y
cuya concepcin difiere esencialmente de lo expuesto por el autor que
se comenta, por lo cual considero que al aceptar la tesis totalmente
opuesta al criterio de este autor, me obligo a sostener que su postura
es totalmente falsa e inadecuada. En la parte correspondiente
mencionar las teoras sobre las funciones del Estado y expondr mi
criterio sobre el particular, que es totalmente contrario a lo expuesto
por Berthlemy.


Se ha sostenido tambin que la diferencia entre ley y reglamento
consiste en que entre ambos existe una gran diferencia, puesto que la
ley es producto de una soberana ms amplia, ms absoluta, en tanto
que el reglamento es producto de una soberana ms limitada, ms
restringida. Este criterio es igualmente errneo, pues la soberana
existe o no existe, y de existir, ni es ms amplia, ni ms limitada, ni
ms absoluta ni ms relativa, simplemente existe, y en nuestra
legislacin, de acuerdo con el artculo 39 constitucional, el pueblo es el
titular de la soberana.


Para precisar las semejanzas y diferencias entre la ley y el
reglamento, tenemos que recurrir a las distintas funciones que realiza
el Estado y la manera como las realiza. Como ya es muy divulgado, el
Estado realiza tres funciones, a travs de sus rganos
correspondientes: la funcin legislativa, la ejecutiva y la judicial o
jurisdiccional. Estas funciones son consideradas desde el punto de
vista formal y desde el punto de vista material. Se estudian desde el
punto de vista formal y desde el punto de vista material. Se estudian
desde el punto de vista formal cuando la funcin es considerada desde
el punto de vista del rgano que realiza; se estudia desde el punto de
vista materia, cuando se considera el contenido del acto o la materia
del mismo. En la actualidad no puede hablarse de manera tajante de
una estricta divisin o separacin de poderes, pues dadas las
facultades que la Constitucin otorga a cada uno de los Poderes, debe
hablarse de una colaboracin de Poderes, pues de este modo tiene
explicacin y justificacin, que el reglamento es un acto administrativo
desde el punto de vista formal, ya que lo realiza el rgano ejecutivo, y
desde el punto de vista material es un acto legislativo, pues tiene el
mismo contenido que la ley.
33

En esencia, es una ley, pues tiene las mismas caractersticas
que sta: es general, abstracta, impersonal y es coercitiva. De la
misma manera, la jurisprudencia de la H. Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, tiene, para las autoridades judiciales de la Federacin, el
mismo carcter obligatorio que la ley. El Poder u rgano legislativo, a
su vez, se constituye en rgano de acusacin, a travs de la cmara
de Diputados, de conformidad con lo dispuesto por la fraccin V del
artculo 74 en los juicios polticos que se sigan en contra de los
funcionarios pblicos, de acuerdo con el artculo 110 de esta
Constitucin y al declarar si ha o no lugar a proceder penalmente
contra los servidores pblicos que hubieran incurrido en delito en los
trminos del artculo 111 de la propia constitucin; y a constituirse en
rgano o jurado de sentencia, a travs de la Cmara de Senadores, de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 76 fraccin VII para
conocer en juicio poltico de las faltas u omisiones que comentan los
servidores pblicos y que redunden en perjuicio de los intereses
pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los trminos del
artculo 110 de la Constitucin en cita, como ya se expuso.


De acuerdo con lo expuesto, estoy en posibilidad de afirmar que
la semejanza entre la ley y el reglamento consiste en que ambos son
creadores de situaciones jurdicas generales, que crean, modifican o
extinguen situaciones jurdicas generales, son los actos regla a que se
refiere Len Duguit. La diferencia ms notable entre ambos, es que la
ley formalmente es un acto elaborado por el rgano encargado de la
creacin del orden jurdico, es decir, por el poder u rgano legislativo,
en tanto que el reglamento es un acto que realiza el ejecutivo, de
acuerdo con las facultades de colaboracin que le otorga la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Una diferencia
menos notable o de menor grado, consiste en que el reglamento
aborda los temas o reas que la ley no toca, es decir, el reglamento
desarrolla el contenido legal de la ley.


En tales condiciones afirmo que la ley existe aunque no haya
reglamento; en cambio, el reglamento no puede existir sin la ley, salvo
casos excepcionales en donde el reglamento existe sin que exista una
ley a la que reglamente.
34

En otras palabras, el reglamento est subordinado a la ley, pero
esto no significa que con ello pierda la fuerza coercible de su
contenido.
La primaca indiscutible de la ley sobre el reglamento la
establece la fraccin f)del artculo 72 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, al sealar: En la interpretacin, reforma o
derogacin de las leyes o decretos; se observarn los mismos trmites
establecidos para su formacin. Es decir, la ley solamente puede ser
reformada, derogada o abrogada por la ley.


Tambin es vlido el principio denominado de la reserva de la
ley, que consiste en que conforme a la Constitucin, existen materias
que solamente pueden ser reguladas por la ley y jams por el
reglamento, y cuando la Constitucin se refiere a la ley, esto significa
que se refiere a la ley producida nica y exclusivamente por el rgano
legislativo.


Sin embargo, estos dos principios dejan claro que, tanto la ley
como el reglamento, tiene la misma naturaleza, y que su diferencia
obedece a razones de carcter formal, es decir, de competencia entre
los rganos legislativo y Ejecutivo.


El reglamento puede ser modificado en la va y trminos en que
fue expedido. Su procedimiento de formacin, cambio, reforma o
derogacin, es mucho ms sencillo y expedito el procedimiento para
crear, reformar o derogar la ley y hacerla cumplir, y ello obedece a la
necesidad que existe de que las condiciones cambiantes de la
sociedad deben ser tomadas en consideracin por el reglamento, y
puedan ser reguladas por ste sin necesidad de cambiar la ley, ya que
teniendo caractersticas materiales similares a la misma, es ms
fcilmente cambiable.


La facultad reglamentaria que establecen los artculos 89 fracc. I
y 92 de la CPEUM de 1917, tiene su antecedente en otras
Constituciones Mexicanas anteriores a la de 1917.

35


Tambin los titulares de los Ejecutivos de los Estados tienen la
facultad reglamentaria de conformidad con lo dispuesto por el artculo
relativo de las Constituciones locales de cada una de las entidades
federativas que sealan las facultades del Gobernador del Estado, y
que es correlativo del artculo 89 de la Constitucin Federal de 1917.
En el gobierno municipal, es el H. Ayuntamiento o cuerpo edilicio, la
autoridad que tiene la facultad reglamentaria.


La facultad reglamentaria obedece a la indiscutible necesidad
que determinan los cambios sociales, y de los cuales es ms fcil que
el ejecutivo los perciba y los reglamente, pero debe actuarse con
cautela en el ejercicio de esta facultad, pues en todo caso debe
tenerse presente siempre el criterio de Gustavo Radbruch, en el
sentido de que la seguridad jurdica no solamente la da el vivir en un
estado de Derecho, es decir, con estricto apego a las leyes por parte
de las autoridades, sino tambin y muy especialmente a que el orden
jurdico no sea fcilmente cambiable
16
, criterio que acepto y al que me
apego en todos sus aspectos, y que ello exige, que en trminos muy
generales, el orden jurdico debe estar integrado por leyes, en los
aspectos formal y material, es decir, por actos ley expedidos por el
rgano legislativo, y slo muy eventualmente, por leyes reglamentos
expedidos por el rgano Ejecutivo, que an cuando necesarios, deben
estar severamente limitados, para no incurrir en el error y en el
desacato de privar de facultades al rgano que por su propia
funcionalidad debe crear el orden jurdico.

16
Radbruch, Gustavo, Filosofa del Derecho, p. 72
36

CAPTULO 3.


ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL.


3.1 CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL.

ADMINISTRACIN PBLICA. Por Administracin Pblica se entiende,
generalmente, aqulla parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo est la
responsabilidad de desarrollar la funcin administrativa. De esta
manera, la administracin pblica puede entenderse desde dos puntos
de vista: uno orgnico, que se refiere al rgano o conjunto de rganos
estatales que desarrollan la funcin administrativa, y desde el punto de
vista formal o material, segn el cual debe entenderse como la
actividad que desempean este rgano o conjunto de rganos. Con
frecuencia, suele identificarse a la funcin administrativa, como la
actividad de prestacin de servicios pblicos tendentes a satisfacer las
necesidades de la colectividad.
17



La administracin pblica aparece desde que el hombre se
organiza en sociedades, ms o menos complejas, en las que se
distingue la presencia de una autoridad, que subordina y rige
actividades del resto del grupo y que se encarga de proveer la
satisfaccin de las necesidades colectivas fundamentales. Acosta
Romero relaciona la existencia de estructuras administrativas en
sociedades como la del Antiguo Egipto, en donde, bajo el rgimen de
Ramss, exista un manual de jerarqua; en China, 500 aos a. C.
Existi un manual de organizacin y gobierno. En Grecia y en Roma
tambin existieron estructuras administrativas.


Por lo que se refiere a nuestro pas, en la poca precolombina
los pueblos ms avanzados que ocupaban el territorio de lo que hoy
es Mxico, contaban con una estructura administrativa, a la que se
habra de superponer la administracin colonial.

17
Olivera Toro, Manual de Derecho Administrativo, p. 112
37

Durante esta poca la administracin estaba bajo el mando del virrey,
que ejerca, a nombre de la corona espaola, adems de la funcin
administrativa, funciones gubernativas, militares, jurisdiccionales,
legislativas y religiosas, de la mas grande importancia.
18
Al lado del
Virrey se encontraba la Real Audiencia, que coadyuvaba con ste en
el ejercicio de la funcin administrativa, adems de vigilar y controlara
la accin del Virrey. A nivel central-peninsular participaban en la
administracin colonial el rey y sus secretarios, as como el Consejo
de Indias. Finalmente existan administraciones locales a dos niveles:
a) provincial y distrital, en el que participaban los gobernadores de
reinos y provincias, al igual que los corregidores y alcaldes mayores, y
b) local, en el que intervenan los cabildos y sus oficiales.


Al consumarse la independencia nacional, el emperador Iturbide
organiza la administracin pblica encuanto grandes secretaras de
Estado: Relaciones Exteriores e Internas; Justicia y Negocios
Eclesisticos; Guerra y Marina y Hacienda.
19



Obviamente, las distintas situaciones y regmenes polticos que
imperan en nuestro pas a lo largo del siglo XIX, afectan la
organizacin y atribuciones de la administracin pblica, que conoce
cierta estabilidad hasta el rgimen porfirista.

Al triunfo de la Revolucin Mexicana y bajo el imperio de la Const. de
1917, el Estado Mexicano adopta un rgimen claramente
intervencionista y, a travs de lo dispuesto en sus aa. 3, 27 y 123, se
compromete a proteger y promover las condiciones de vida de la
poblacin. Este esquema constitucional impondr a la administracin
pblica, encabezada por el Presidente de la Repblica, un papel de
importancia fundamental en la atencin de las necesidades sociales.
Sobre estas bases, el 31 de Diciembre de 1917 se publica la primera
Ley de Secretaras de Estado, a la que habran de suceder las leyes
de 1935, 1946 y la del 23 de diciembre de 1958 que sera derogada
por la actual LOAPF.
20


18
Fernndez Rios, Derecho Administrativo, pg. 195
19
Rivas Snchez, Elementos para un Anlisis Histrico de la Administracin Pblica Federal en Mxico, p.
214
20
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF)
38

Acerca de la nocin de administracin pblica existen distintas
corrientes, entre las que destacan fundamentalmente dos: el enfoque
formal, segn el cul se le considera, en palabras de Gabino Fraga,
como el organismo pblico que ha recibido del poder poltico la
competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los
intereses generales. Por otra parte, el enfoque material considera a la
administracin pblica, siguiendo al propio Fraga, como la actividad de
este organismo considerando en sus problemas de gestin y de
existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos
semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su
misin. Con la misma ptica, Georges Vedel considera a la
administracin, en sentido funcional como designando a una cierta
actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de
administracin, en su aceptacin orgnica. Es decir, al hablar de
administracin pblica nos referimos tanto a la actividad administrativa
que desarrolla el Estado, como al conjunto de rganos que desarrollan
dicha actividad.


Por su parte, Acosta Romero
21
afirma que la administracin
pblica es la parte de los rganos del Estado que dependen directa o
indirectamente del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad
estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su
accin es continua y permanente; siempre persigue el inters pblico;
adopta una forma de organizacin jerarquizada y cuenta con:
a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura
jurdica, y d) procedimientos tcnicos. Sin embargo, precisa Vedel, la
administracin no es la nica funcin del ejecutivo; pero la
administracin es exclusivamente responsabilidad del ejecutivo.


En efecto, en Mxico, el Poder Ejecutivo es unipersonal, y se
deposita su ejercicio en el Presidente de la Repblica, quien es al
mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de gobierno y jefe de la
administracin pblica. As, pues, adems de la funcin administrativa,
el Ejecutivo Mexicano desarrolla funciones de gobierno y de Estado.



21
Acosta Romero, Op. cit. p. 319
39

En Mxico, en virtud del sistema federal que caracteriza a
nuestro Estado, existen tres niveles de gobierno: el municipal, el
estatal y el federal. En cada uno de estos niveles podemos encontrar
el correspondiente nivel administrativo.


La administracin pblica, como parte del apartado estatal, se
rige por el principio del Estado de Derecho, y en virtud de su actividad
se encuentra subordinada al mandato de la norma jurdica.


El a. 90 de la Const. Precisa que la administracin pblica
Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la ley orgnica que
expida el Congreso de la Unin, la que distribuir los negocios del
orden administrativo que estarn a cargo de las secretaras de Estado
y departamentos administrativos, y definir las bases generales de
creacin de las entidades paraestatales. Dicha ley es la LOAPF,
publicada en el DOF
22
el 29 de Diciembre de 1976.


De esta manera, conforme a las disposiciones legales aplicables,
el Ejecutivo Federal se auxilia, para cumplir con sus funciones
administrativas, de las dependencias de la administracin centralizada
y las entidades paraestatales. En la primera categora encontramos a
la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, los
departamentos administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal (aa. 1 y 2 Reformados el 15 de mayo de 1996). Por otra
parte, los organismos descentralizados, las empresas de participacin
estatal, las instituciones nacionales de crdito, instituciones nacionales
de seguros y fianzas y los fideicomisos, integran la administracin
pblica paraestatal.



La LOAPF define las atribuciones de las siguientes
dependencias:
- Secretara de Gobernacin,
- Secretara de Relaciones Exteriores,

22
Diario Oficial de la Federacin (DOF)
40

- Secretara de la Defensa Nacional,
- Secretara de Marina,
- Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
- Secretara de Desarrollo Social,
- Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca,
- Secretara de Energa,
- Secretara de Comercio y Fomento Industrial,
- Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural,
- Secretara de Comunicaciones y Transportes,
- Secretara de Contralora y desarrollo administrativo,
- Secretara de Educacin Pblica,
- Secretara de Salud,
- Secretara del Trabajo y Previsin Social,
- Secretara de la Reforma Agraria,
- Secretara de Turismo,
- Departamento del Distrito Federal,
- Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.



Las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal debern conducir sus actividades en forma programada,
observando los principios y polticas que definen el Presidente de la
Repblica en el Plan Nacional y en los programas de desarrollo (a. 9).
Asimismo, se precisa que las dependencias tendrn igual rango y
entre ellas no habr preeminencia alguna.


De conformidad con el a. 92 de la C. Se faculta a los Secretarios
de Estado y Jefes de Departamento administrativo para refrendar
todos los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el
Presidente de la Repblica, salvo los publicitarios de leyes expedidas
por el Congreso de la unin, los que slo requerirn del refrendo del
secretario de Gobernacin (a. 13 reformado el 26 de Diciembre de
1985).



41

La LOAPF prev la existencia de rganos desconcentrados
jerrquicamente subordinados a las dependencias de la administracin
central, pero con autonoma tcnica para resolver asuntos de su
competencia. Por otra parte, se faculta al Presidente de la Repblica
para constituir comisiones intersecretariales para resolver asuntos de
la competencia de ms de una de sus dependencias, en las que
incluso podrn participar entidades de la administracin paraestatal.


La ley faculta al Presidente de la Repblica para celebrar
convenios de coordinacin, con los gobiernos de los estados, o aun
con municipios, para llevar a cabo acciones de desarrollo de las
propias entidades federativas.


Asimismo, cabe sealar que la ley obliga a los titulares de las
dependencias centralizadas, a presentar ante el Congreso de la Unin,
un informe anual sobre el Estado que guarden sus respectivos ramos
y de comparecer ante cualquiera de las cmaras para explicar o
aclarar algn asunto de su competencia. Esta ltima obligacin es
extensiva para los directores de organismos descentralizados y de las
empresas de participacin estatal.


Entre el Ejecutivo Federal y la administracin centralizada existe
una relacin jerrquica que subordinan a sta al poder de aqul. Dicha
relacin jerrquica, explica Acosta Romero, implica una serie de
poderes como los siguientes: de decisin, de nombramiento, de
mando, de revisin de vigilancia, disciplinario y para resolver conflictos
de competencia. Estos poderes determinan una clara relacin de
supra a subordinacin entre el jefe de la administracin pblica y sus
dependencias. Por lo que se refiere a las entidades de la
administracin paraestatal, este poder no existe formalmente, y sus
relaciones con el Ejecutivo Federal se rigen, en primera instancia, por
su ley orgnica o por el acto jurdico que les de origen, as como por
leyes generales en materia de planeacin, programacin,
presupuestario, control y evaluacin.


42

Cabe sealar que estas entidades se encuentran agrupadas por
sectores administrativos, a cuya cabeza se hallan las dependencias
centrales, encargadas de coordinar las relaciones entre el Ejecutivo
Federal y estas entidades.








3.2 ACTO ADMINISTRATIVO O DECISIN ADMINISTRATIVA.

ACTO ADMINISTRATIVO. Es el acto que realiza la autoridad
administrativa. Expresa la voluntad de la autoridad administrativa,
creando situaciones jurdicas individuales, a travs de las cuales se
trata de satisfacer las necesidades de la colectividad o de la
comunidad. A veces, las autoridades legislativas o las judiciales
realizan tambin el acto administrativo, cumpliendo funciones de
autoridad administrativa.


Prevalece en la doctrina del derecho administrativo, la distincin
formal o subjetiva y material u objetiva del concepto de acto
administrativo. En sentido formal, acto administrativo es todo acto del
Poder Ejecutivo, que es el rgano administrativo del Estado. En
sentido material, es el acto del estado, intrnsecamente administrativo,
sin importar que el rgano estatal que lo realice sea el Legislativo, el
Judicial o el administrativo.


Para salvar los inconvenientes del concepto formal, que lleva
necesariamente a tener como acto administrativo el reglamento, el
decreto o cualquiera otra disposicin general proveniente del
Ejecutivo, la doctrina procura el concepto material; p.e., Andrs Serra
Rojas define el acto administrativo como una declaracin de voluntad
de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva que
constituye una decisin ejecutoria que emana de un sujeto: la
administracin pblica, en el ejercicio de una potestad administrativa,
43

que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situacin
jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin del inters general
23
;
Agustn A. Gordillo dice: Acto Administrativo es el dictado en ejercicio
de la funcin administrativa, sin interesar que rgano la ejerce
24
;
Manuel Mara Dez expresa: acto administrativo puro es una
declaracin concreta y unilateral de voluntad de un rgano de la
administracin activa en el ejercicio de la potestad administrativa.
25



El repertorio de Derecho Pblico y administracin de Francia
llega finalmente a la siguiente definicin: Un acto jurdico unilateral,
realizado por una autoridad administrativa francesa en el ejercicio de
un poder administrativo, creando derechos y obligaciones para los
particulares.
26



La Legislacin administrativa mexicana cuenta con una LFPA
27
,
en vigor a partir del 1 de Junio de 1995 y una LPADF
28
(DO del 19 de
Diciembre de 1995). Al crearse estos dos ordenamientos jurdicos
queda dilucidado el problema de la formalidad y la materialidad del
acto administrativo en sus respectivos mbitos de competencia, pues
sus elementos orgnicos estn contenidos en un acto formal del Poder
Legislativo en el que se contemplan los requisitos materiales para que
un acto administrativo se encuentre investido de la legalidad que la
CPEUM exige para que tengan validez.


Los Tribunales del Poder Judicial Federal reiteradamente
distinguen el concepto, en su apreciacin formal y material.


Acto administrativo significa acto jurdico, pero tambin es hecho
jurdico.



23
Serra Rojas, Andrs, Op. cit., p. 226
24
Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III, p. 14
25
Dez, Manuel, El Acto Administrativo, p. 77
26
Citado por Canasi, Jos, Derecho Administrativo, p. 405
27
Ley Federal de Procesos Administrativos
28
Ley de Procesos Administrativos para el Distrito Federal
44

Legalidad del acto administrativo. El Acto administrativo proviene
de la potestad que tiene la autoridad administrativa en la Ley. Esto
significa que el acto administrativo est sometido al principio de la
legalidad, conforme al cual la autoridad administrativa slo puede
realizar los actos que la ley le autorice.


El principio referido se encuentra consagrado por la garanta
individual de legalidad que se recoge en el a. 16 de la Const. esta
garanta exige que toda molestia que se cause a alguien, en su
persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, slo podr hacerse
mediante mandamiento escrito, o sea, una resolucin administrativa
escrita que cumpla con ciertos requisitos fundamentales, como son: a)
que provenga de autoridad competente, b) que se den a conocer los
hechos aplicables al caso, en que se apoye, y c) que se especifiquen
las disposiciones legales en que se fundamenta.


El principio de la legalidad se ha hecho efectivo, reiteradamente,
por la SCJN, sealando en su jurisprudencia que Las autoridades
slo pueden hacer lo que la Ley les permite (SJF, Compilacin 1917-
1965, tesis 47, apndice al tomo CXVII, tesis 166).
29



La garanta de legalidad tambin ha quedado cubierta por la
jurisprudencia de nuestro alto tribunal, que reza: Para que la
autoridad cumpla la garanta de legalidad que establece el artculo 16
de la Constitucin Federal en cuanto a lo suficiente fundamentacin y
motivacin de sus determinaciones, en ellas debe citar el precepto
legal que le sirva de apoyo y expresar los razonamientos que le
llevaron a la conclusin de que el asunto concreto de que se trata, que
las origina, encuadra en los preceptos de la norma que invoca (SJF,
Compilacin 1917-1975), tercera parte, II, segunda sala, tesis 402, p.
666).
30





29
Tesis Jurisprudencial
30
Tesis Jurisprudencial
45

Presuncin de legalidad del acto administrativo. La legalidad del
acto administrativo no se presume como regla absoluta en la
legislacin administrativa. El CFF
31
si la previene. Esta presuncin,
cuando la norma jurdica establece, no inmuniza al acto administrativo
frente a los tribunales; la consecuencia es prctica, y consiste en que
la legalidad del acto debe acreditarse. La carga de la prueba sobre la
ilegalidad del acto es para quienes la invocan.


Rgimen jurdico del acto administrativo. El acto administrativo
tiene su origen en la ley que lo autoriza, como acto de autoridad
administrativa, pero en la vida econmica, social y poltica de la
Administracin pblica, se sirve para lograr los cometidos u objetivos
de sta, tanto de las leyes administrativas como de las leyes civiles y
mercantiles. Est sometido a las necesidades propias de la
administracin contempornea, a las normas de Derecho Pblico y a
las normas del Derecho Privado, pero esta situacin no le priva de su
ndole administrativa. Esto explica que slo metafricamente se puede
admitir que se distinga entre actos administrativos y actos privados,
de la administracin, pues en la realidad cotidiana estos ltimos son
simplemente actos administrativos que utilizan las normas de derecho
privado para colmar fines pblicos. En la prctica administrativa, es
comn observar que el acto administrativo tenga como rgimen
jurdico el de la ley administrativa, pero tambin es ordinario constatar
su recuente estada en los solares del derecho privado. La actividad
econmica del estado acepta con toda naturalidad este rgimen
hbrido.


Elementos orgnicos del acto administrativo. En la doctrina
general del derecho administrativo se propone un nmero de
elementos esenciales mayor que los dos tradicionales del acto jurdico
civil. Son a) sujeto, o sea, el rgano administrativo, b) voluntad,
equivalente al consentimiento del civil, c) objeto, que es producir
efectos jurdicos, igual que el efecto del acto civil, d) motivo, que es el
antecedente del hecho o de derecho en que se origina el acto, e) fin,
identificado con el propsito, objetivo o lo que pretende alcanzar la
autoridad a travs de esos efectos jurdicos, y f) forma, que indica la

31
Cdigo Fiscal de la Federacin y de Justicia Administrativa
46

expresin exterior de la voluntad de la autoridad administrativa, que
casi siempre se tienen por elemento esencial y no de simple validez,
como se entiende esto en el derecho civil. Con la promulgacin de la
LFPA y la LPADF queda especificado cules son los elementos
orgnicos, as como los requisitos de validez de todo acto
administrativo, entre otros:
a) Ser expedido por rgano competente,
b) Tener objeto que pueda ser determinable,
c) Satisfacer el inters pblico,
d) Constar por escrito,
e) Estar fundado y motivado,
f) Ser expedido conforme a los procedimientos previstos en la
ley,
g) Ser expedido sin que medie error, dolo o violencia.



Actos administrativos por omisin. Pudieran ser los que la
doctrina denomina, en su caso, aceptacin ficta, y en otro, negativa
ficta; es decir, cuando la ley le da efectos afirmativos o negativos a la
omisin de la autoridad administrativa frente a una peticin de
particular.


La LFPA prev el carcter de superioridad de la negativa ficta en
los siguientes trminos: Salvo que las leyes especficas establezcan
lo contrario u otro plazo, no podr exceder de 4 meses el tiempo para
que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda,
transcurrido el cual se entendern las resoluciones en sentido negativo
al promovente. La autoridad a solicitud del interesado, deber expedir
constancia de tal circunstancia, en cuyo defecto se fincara
responsabilidad al encontrarlo responsable. Igual constancia deber
expedirse cuando las leyes especficas prevean la resolucin en
sentido favorable. En caso de que se recurra la negativa por falta de
resolucin y sta, a su vez, no se resuelva dentro del mismo trmino,
se entender confirmada en sentido negativo. (a. 17).



47

Por su parte, la LPADF prev tanto la afirmativa como la
negativa ficta en los siguientes trminos: Cuando se trate de
concesiones, licencias o permisos, las autoridades competentes
debern resolver el procedimiento administrativo en los trminos
previstos por los ordenamientos jurdicos o el Manual; y slo que stos
no contemplen un trmino especfico, deber resolverse en 40 das
hbiles contados a partir de la presentacin de la solicitud. En estos
casos, si la autoridad competente no emite su resolucin, dentro de los
plazos establecidos, habiendo el interesado cumplido los requisitos
que prescriben las normas aplicables, se entender que la resolucin
es en sentido afirmativo, en todo lo que le favorezca, salvo en los
siguientes casos: I. Tratndose de las materias relativas a la
salubridad general, concesiones y las actividades riesgosas que se
definan en los ordenamientos jurdicos o en el Manual; y a falta de
definicin se considerarn como tales aqullas que en forma directa o
inminente pongan en peligro la seguridad y tranquilidad pblicas, o
alteren o afecten el orden pblico; tratndose del derecho de peticin
formulado por los particulares con fundamento en los artculos 8 y 35,
fraccin V, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos
32
, sin que la autoridad emita resolucin expresa, o en todos
aqullos en los que los ordenamientos jurdicos establezcan que la
falta de resolucin tendr efectos de negativa ficta (a. 89 de la
LPADF).


Extincin del acto administrativo. Se extingue o agota sus
efectos por diversas circunstancias, que podran clasificarse en
medios normales y anormales; los normales son el cumplimiento, el
trmino, la carencia de objeto y la ejecucin, y los anormales, la
revocacin, rescisin, prescripcin, caducidad, condicin, renuncia de
derechos, falta de algn elemento o requisito del acto
(irregularidades), resolucin de un recurso o la sentencia de un
tribunal (aa. 11 de la LFPA y 29 de la LPADF).






32
Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual, p. 1149
48

3.3 NOCIONES SOBRE BUROCRACIA.

BUROCRACIA. Proviene del Francs bureaucratie. La
etimologa de la voz se integra del francs bureau, oficina, y del
helenismo cratos, poder. Trmino que engloba las diversas formas de
reorganizacin administrativa, a travs de las cuales las decisiones de
un sistema poltico se convierten en accin.


Al evolucionar la organizacin social, se fue conformando la
burocracia. El trmino se converta, cada vez ms, en expresin del
poder pblico. No se debe pasar por alto que en las nacientes
sociedades, cimentadas en la familia o en la tribu, los hombres se
regan por rdenes y por costumbres; las comunicaciones eran
directas.


La administracin coinciden especialistas y socilogos naci con
el Estado, que se limitaba originalmente a la ciudad. Pronto, la
necesidad de guerrear y de percibir impuestos oblig a las dirigencias
polticas a servirse de intermediarios, a emplear personal, a estructurar
cadenas interminables de oficinas.


Atenas y varias ciudades griegas tenan funciones o
magistraturas que eran desempeadas por ciudadanos, nombrados
casi siempre por un ao y, en ocasiones mediante sorteo.


Guillermo Cabanellas
33
informa que inicialmente los funcionarios
no perciban remuneracin, lo que constituye un dato distintivo en
relacin con la profesionalidad moderna de los burcratas. Agrega que
la apetencia natural de poder en el hombre y la celebridad pblica
entre los Griegos, son la explicacin de que hubiera siempre
candidatos a ocupar cargos que de hecho eran cargas.



33
Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual, p. 1149
49

Desde la poca de Pericles (495-429 a. C.) se instituy el pago
de una retribucin diaria que fue conocida como misthos, percibida por
gobernantes, soldados y miembros de los tribunales. El mecanismo de
pago se denomin mitoforia.


En Roma, durante la Repblica, se multiplicaron instituciones y
cargos pblicos, como resultado del ascenso poltico y social de los
plebeyos.


La palabra burocracia tambin es utilizada peyorativamente. Se
seala con ella, en ocasiones, a lo ms negativo de la administracin
pblica: a lo caracterizado por las exigencias de detalle, la tramitacin
lenta, rutinaria y hasta superflua. A este respecto, la administracin
Romana, aunque no como una nota original y exclusiva, es
identificada por la generalizacin de la venalidad y el cohecho en el
desempeo de las funciones pblicas; irregularidades que se
acentuaban cuando la responsabilidad burocrtica se cumpla en
colonias alejadas de la urbe romana.


Hitos en el ascenso y multiplicacin de la burocracia son: la
divisin, en el siglo III en Roma, de las funciones civiles y militares; la
instalacin de los pueblos brbaros en las pennsulas meridionales
europeas, donde se mezclan con factores de ascendencia romanista y
asimilan con su cultura sus instituciones.


En plena Edad Media aporta Cabanellas
34
en su Diccionario
Enciclopdico de Derecho Usual, los Estados Cristianos europeos
crean progresivamente, en sus feudos y seoros, densas estructuras
administrativas y una gran red burocrtica.


El surgimiento de los Estados Nacionales, fenmeno
sociopoltico caracterstico del siglo XV, multiplica el nmero de
empleados pblicos al consolidarse las soberanas territoriales.

34
Cabanellas, Op. cit., pp 433 y 55
50

Dicha centuria estaba a punto de concluir; la imprenta reproduce
miles de formularios y facilita la programacin de todo tipo de
resoluciones.


El imperio Napolenico se desdobla y sistematiza en ministerios,
secretaras, subsecretaras, direcciones nacionales y todo tipo de
oficinas pblicas. Estos estratos administrativos se difunden no slo en
Francia, sino en aqullos pases que sufrieron las campaas del
primer cnsul y fueron impactadas por la Revolucin Francesa.


No puede entenderse a la burocracia solamente como un fro y
complejo andamiaje de unidades y oficinas pblicas; es inherente a
ella lo que muchos autores llaman racionalizacin laboral. En efecto,
mientras se organizaban las funciones y se fijaban los objetivos
programticos, los trabajadores al servicio del Estado lograban
conquistas y reivindicaciones muy significativas; entre ellas est el
reconocimiento de su estabilidad en el empleo, un salario que en
algunos niveles como hoy llegaba a ser aceptable; y el reconocimiento
de derechos de naturaleza colectiva, que van desde el contrato
colectivo y la huelga hasta la facultad de sindicacin.


Diversas formaciones burocrticas fueron trasplantadas desde la
metrpoli europea (Espaa) a Mxico, y matizadas por la realidad
ultramarina. Simples oficinas o pequeos departamentos
administrativos fueron el germen de lo que hoy conocemos como
Secretaras de Estado.


Las Leyes de Indias e innumerables ordenanzas fueron el punto
de partida institucional para incorporar a las Constituciones Mexicanas
del siglo XIX y a sus disposiciones reglamentarias, algunas estructuras
administrativas, o bien para suprimir otras, por ser atentatorias de la
dignidad humana, al negar capacidad poltica y hasta religiosa a los
indgenas.


51

Por razones doctrinarias, expositivas y sistemticas, se
reconocen en las constituciones dos partes bien diferenciadas: la
dogmtica y la orgnica. La primera se circunscribe a una esfera
integrada por diversas reas del individuo, impenetrables hasta el
lmite de su proteccin para las autoridades pblicas. La segunda
comprende los grandes lineamientos para las estructuras y
mecanismos a travs de los cuales se llevar a cabo el cumplimiento
de los fines estatales. Fines que pasan por la clsica divisin de
funciones o parcelacin del poder; funcin ejecutiva, funcin legislativa
y funcin judicial; en los niveles federal, de las entidades federativas y
de los municipios.



La LOAPF
35
MEXICANA (D.O., 29 de Diciembre de 1976,
modificada por diversos decretos posteriores) norma la actividad de
las dependencias que auxilian al titular del Poder Ejecutivo de la Unin
en el estudio, planeacin y despacho de los negocios del orden
administrativo; dependencias que se conocen como la administracin
pblica centralizada (Presidencia de la Repblica, secretaras de
Estado, departamentos administrativos y Consejera Jurdica del
Ejecutivo Federal, V. D:O:, 15 de Mayo de 1996).


Por otra parte, debe destacarse que el propio Ejecutivo se apoya
tambin, en las siguientes entidades de la administracin pblica
paraestatal: organismos descentralizados, empresas de participacin
estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares
nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y fianzas,
as como los fideicomisos pblicos. A este respecto, es necesario
destacar que el a. 48 de la LOAPF faculta al residente de la Repblica
para determinar agrupamientos de entidades de la administracin
pblica paraestatal, por sectores definidos, con el objeto de que sus
relaciones con el ejecutivo federal, en cumplimiento de las
disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la secretara
de Estado o departamento administrativo que en cada caso designe
como coordinador del sector correspondiente. La dependencia
designada como cabeza de sector planear, coordinar y evaluar la

35
Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF)
52

operacin de las entidades paraestatales que, como radio de accin,
le seale el titular del Ejecutivo (a. 49 de la LOAPF).
LOS Poderes Legislativo y Judicial de la Federacin se regulan,
bsica y respectivamente, por la Ley Orgnica del Congreso general
de los Estados Unidos Mexicanos cada cmara tiene su propio
reglamento interior y de debates y por la LOPJF.
36



En el caso especial del DF, su gobierno est a cargo de los
Poderes Federales y de los rganos del ejecutivo, legislativo y judicial
de carcter local, en los nuevos trminos del a. 122 de la C. El
Procurador general de justicia del DF, antes dependiente del
presidente de la Repblica, a partir de Diciembre de 1997 ser
nombrado y removido por el Jefe de Gobierno del DF. El Poder
Judicial est encabezado por el Tribunal Superior de Justicia. El
Congreso General, por otra parte, tambin est facultado par a legislar
en todo lo relativo al DF, con excepcin de las materias expresamente
conferidas a la Asamblea Legislativa.


Las relaciones Laborales entre los trabajadores y los Poderes de
la Unin, as como en el Gobierno del DF, se rigen por la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado
B del a. 123 constitucional
37
. A este respecto, no se puede hacer
caso omiso de las llamadas condiciones generales de trabajo que fija
unilateralmente el titular de cada dependencia, y sobre cuya
formulacin los representantes gremiales simplemente opinan.
Tampoco debemos pasar por alto lo que dispone el a. 89 de la C. En
su fr. II, cuando al fijar las facultades del jefe del Ejecutivo, lo autoriza
a remover libremente a los empleados de la Unin cuyo nombramiento
o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en
las Leyes.


Se ha aspirado a que el entrenamiento burocrtico, en su
acepcin laboral, se gue por un tcnico sentido de profesionalizacin:
con criterios que le otorguen permanencia a la capacitacin, que
establezcan adecuados indicadores de rendimiento, que den mayor

36
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin
37
CPEUM, ART. 123, APARTADO b. (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado)
53

participacin a los trabajadores que a las representaciones sindicales
corporativizadas, que en fin conduzcan a la implantacin del siempre
vigente pero no tan eficiente servicio civil de carrera. A este respecto
con renovado espritu, la SHCP
38
parece retomar el mensaje de los
considerandos que antecede al Acuerdo que cre a la Comisin
Intersecretarial correspondiente (D.O. 29 de junio de 1983); en efecto,
la Unidad de Servicio Civil, con base en el a. 63, Fr. I, del Reglamento
Interior de la propia SHCP, coordina la captura de la informacin
bsica necesaria para que el Ejecutivo Federal presente un proyecto
de Ley, del Servicio Civil de Carrera que coadyuve en la siempre
pretendida agilizacin del suministro de los servicios que reciben y
demandado los gobernados y que, en paralelo, coloque en su medio y
dinmica justos a la estabilidad, la promocin y los beneficios de los
empleados pblicos.


Los Estados de la Repblica (entidades Federativas), sin hacer a
un lado las directrices y prohibiciones contenidas en el a. 116 d de la
Constitucin General de la Repblica, regulan el funcionamiento de
sus rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a travs de sus leyes
orgnicas de la administracin pblica local, de las leyes orgnicas de
sus tribunales superiores de justicia, respectivamente. Las relaciones
de trabajo con sus servidores se haban normado tradicionalmente por
las llamadas Leyes del servicio civil.


Las leyes orgnicas municipales, expedidas por las legislaturas
locales, y sin contradecir el a. 115 de la C., brindan las grandes
directrices para el funcionamiento y atribuciones de los ayuntamientos,
con sus rganos, oficinas, regidores y concejales.


La nueva fra. VIII del a. 115 de la C. Prescribe que las relaciones
entre los municipios con sus servidores se regirn por las leyes que
expidan las legislaturas locales, tomando con base lo dispuesto por el
artculo 123 constitucional y sus ordenamientos complementarios.


38
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
54

La indefinicin en cuanto al apartado de este precepto, A o B, se
debe inscribir en el anecdotario de nuestro parlamentarismo: la
fraccin obrera del Partido Revolucionario Institucional, proveniente de
la Confederacin de Trabajadores de Mxico, amenaz con
abandonar el recinto legislativo si la asamblea se hubiera inclinado por
el relativo a los burcratas federales (apartado B).


El trmino burocracia es altamente equvoco. Puede ser
analizado desde diversos ngulos de las ciencias sociales. Existen
casos de frontera en relacin con su tratamiento dentro de la
administracin pblica. Casi no puede hablarse de burocracia si no se
alude tambin a la poltica, a la economa y hasta a la geopoltica (p.
E., la existencia del bloque sovitico fue siempre presentada por las
potencias econmicas occidentales como algo extremo e irrepetible, al
estar caracterizado por un partido poltico nico cuya pertenencia
condicionaba ascensos, descensos y eliminaciones en el tabulador).
Socilogos como Max Weber, cuando se refieren a la administracin
burocrtica pura, expresan que es la forma ms racional de ejercer
una dominacin.
39



En fin, las disposiciones jurdicas como receptculos de
complejas cadenas de organismos para administrar la cosa pblica,
son slo una cara de un vasto problema. No olvidemos que se habla
de enajenacin de la burocracia a otros grupos sociales, de la
burocracia como grupo con intereses propios; como capa autnoma
cuyos mtodos y modelo de decisin se convierten en un rasgo
dominante del conjunto de las relaciones sociales; de los vnculos
entre burocracia, tcnica y poltica, etc.


Para concluir, difcil tarea representa contestar a la pregunta
consistente en quines, en Mxico forman parte de la burocracia.
Gaetano Mosca
40
, al tratar de clasificar en sus lneas fundamentales a
todos los organismos polticos, desemboc en dos tipos: el feudal y el
burocrtico. Mientras en el primero tenemos las funciones directivas
bsicas ejercidas por los mismos individuos y al mismo tiempo en una

39
Weber, Max, El poltico y el Cientfico, p. 42
40
Mosca, Gaetano, Sociologa Poltica, p. 239
55

componente de pequeos agregados sociales; en el segundo
grandeza, civilizacin, racionalizacin, poltica y econmica aparte, la
actividad militar y casi todos los servicios pblicos son ejercidos por
empleados asalariados. Desde sta ltima vertiente tendramos, en la
burocracia mexicana, a todos los servidores pblicos en todas las
jerarquas del ejercicio del poder federal, local o municipal.


Lo que importa desentraar es qu se entiende por burocracia
en su acepcin y funcin ms cercanas. Para autores como Bertha
Lrner
41
, las burocracias florecen en todo tipo de sistemas polticos,
sean totalitarios (aqullos que, en su sentido menos ideologizado,
concentran los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un reducido
nmero de dirigentes que subordinan los derechos de la persona
humana a la razn de Estado) o liberales (aqullos en que, sin negar
la autoridad estatal...sta no es absoluta y los ciudadanos conservan
una parte de autonoma que el Estado debe respetar), constitucionales
o anrquicos; la jerarquizacin y una clara divisin del trabajo les son
inherentes.


Para la mencionada autora, la burocracia mexicana establece
parte de sus bases en el presidencialismo, sobre todo a partir d e1930.
Del titular del Ejecutivo deriva agrega, una estructura vertical de poder
con lneas de mando y obediencia se produce asimismo una divisin
del trabajo.


Burocracia nos lleva al grupo poltico que est al frente del
Estado; requiere, adems de una tipificacin, de una mayor
concrecin. En el siglo XX mexicanos observamos, de alguna
manera, a otras burocracias: la privada en la sociedad civil, la militar
en el ejrcito, la confesional en las iglesias. Para Lrner, hay que
distinguir a la burocracia que encabeza al Estado de las otras
burocracias, puesto que se trata de la burocracia poltica, pero no de
toda la burocracia poltica. En el Estado capitalista, como es el Estado
mexicano del siglo XX, florecen cuerpos jerarquizados, con
centralizacin y divisin del trabajo, pero que no gobiernan.

41
Lrner, Bertha, Mxico: Una burocracia gobernante, IIS de la UNAM, Mxico, 2001, pp. 54-55
56

Hay una burocracia gobernada. Pero la que se sita en una
posicin de mando es la burocracia gobernante, reafirma de manera
contundente la referida tratadista.

CAPTULO 4.

MARCO JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
ESTATAL.

4.1 ADMINISTRACIN PBLICA DE LAS ENTIDADES
FEDERADAS.

De conformidad con lo dispuesto por el primer prrafo del
artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917, las constituciones de los estados en ningn caso
podrn contravenir las estipulaciones del pacto federal. De acuerdo
con ello, los Estados que en Mxico forman parte de la Federacin
tienen una organizacin poltica administrativa similar a la de la
Federacin, es decir, son Estados libres y autnomos en lo
concerniente a su rgimen interior, aun cuando el artculo 40 de la
Constitucin citada, seala que son Estados libres y soberanos.


De lo expuesto se infiere que los Estados de la Repblica
adoptarn para su rgimen interior la forma de gobierno republicana,
representativa y democrtica, es decir, popular, perteneciendo, y
siendo parte del todo: Estado Federal Mexicano. Como lo establecen
los artculos 40, 41, 19 y 115 Constitucional, los estados de la Unin
adoptan tambin el sistema de divisin de poderes, de aqu que todas
las entidades federadas tengan los tres rganos originarios a que se
refiere su Constitucin particular, llamados por la propia ley, Poder u
rgano judicial, todo esto como expresin de su organizacin poltica
que tiene como base de su divisin territorial y de su organizacin
poltica y administrativa, el Municipio Libre.


Por lo que se refiere a la administracin pblica de las entidades
federadas siguen los lineamientos del artculo 90 constitucional, es
decir, tienen una organizacin administrativa centralizada y una
57

organizacin paraestatal, y en medio de ambas, una organizacin
administrativa que perteneciendo a la primera representa un beneficio
para los gobernados y administrados por el mejoramiento de las
actividades de la administracin y que es la llamada desconcentrada.
42







4.2 MARCO JURDICO ESTATAL.


4.2.1 CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
43


Artculo 5. La Ley determinar en cada Estado cuales son las
profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio, las condiciones que
deben llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.




4.2.2 CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO LIBRE Y
SOBERANO DE MICHOACN DE OCAMPO.
44


Artculo 144. La ley determinar las profesiones que requieren ttulo, la
forma de sus registros, el procedimiento para expedir licencias a los
prcticos y en general, reglamentar todo lo relativo al ejercicio de las
profesiones.





42
Galindo Camacho, Op. cit. pp. 55 y 66
43
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin
44
Publicado en el Peridico Oficial del Estado, el 5 de Febrero de 1918
58

4.2.3 LEY ESTATAL DE EDUCACIN
45
.

CAPTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES

Artculo 1. Esta Ley tiene por objeto regular la educacin que impartan
el Estado de Michoacn de Ocampo, sus municipios, las entidades
paraestatales y paramunicipales que presten servicios educativos, y
los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez
oficial de estudios, en los trminos del artculo 3 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, La Ley General de
Educacin, del Ttulo Sptimo de la Constitucin poltica del Estado de
Michoacn de Ocampo, y los convenios que sobre la materia celebre
el Gobernador Constitucional del Estado.


Las disposiciones de esta ley son de orden pblico, inters social
y de observancia general en el estado de Michoacn de Ocampo.


Artculo 2. La funcin social educativa de las Universidades y dems
instituciones de educacin se refiere a la fraccin VII del artculo 3 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se regular
por las leyes y reglamentos que rigen a dichas instituciones.


Artculo 15. La prestacin del servicio social educativo, en los trminos
de las disposiciones legales que lo rijan, ser obligatoria para todos los
educandos que estn cursando el nivel medio superior terminal y
superior en las instituciones del sistema educativo. El servicio ser
requisito indispensable para obtener ttulo profesional.







45
Publicado en el Peridico Oficial del Estado, EL 7 de Diciembre de 1998
59

4.2.4 LEY REGLAMENTARIA DEL EJERCICIO PROFESIONAL PARA
EL ESTADO DE MICHOACN.
46


CAPTULO I.

Artculo 1. Todas las profesiones que necesiten ttulo, para ejercerse
en el Estado de Michoacn debern sujetarse a las disposiciones de
esta Ley y su Reglamento.


Artculo 3. Las profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio en el
Estado de Michoacn, son las siguientes:

- Arquitecto
- Bacterilogo
- Bilogo
- Cirujano Dentista
- Contador en sus diversas ramas
- Corredor
- Enfermera en sus diversas especialidades
- Partera
- Homepata
- Farmacutico
- Ingeniero en sus diversas ramas
- Abogado y Licenciado en Derecho
- Licenciado en Economa, Ciencias Polticas, Diplomacia
- Periodismo
- Marino en sus diversas ramas
- Mdico en sus diversas especialidades
- Veterinario
- Piloto aviador
- Profesor en Educacin, en sus distintos grados y
especialidades
- Qumico en sus diversas ramas y especialidades
- Trabajador Social




46
Publicado en el Suplemento al No. 98 del Peridico Oficial del Estado, el 13 de julio de 1953
60

Artculo 4. Igualmente se exigir ttulo para ejercer las profesiones
que fueren creadas por los planes de estudios de las Escuelas
Superiores, Tcnicas o Universidades, considerndoseles como
carreras completas.



CAPTULO VIII
DEL SERVICIO SOCIAL.

Artculo 48. Todos los profesionistas y los estudiantes de las
profesiones enumeradas en el artculo tercero de esta ley, debern
prestar servicio social.


Artculo 50. Se entiende por servicio social el trabajo de carcter
temporal y gratuito, que presten y ejecuten los profesionistas y los
estudiantes, en inters de la Sociedad del Estado.


Artculo 52. Los planes de preparacin profesional incluirn la
obligacin a los estudiantes de las diversas profesiones a que esta ley
se refiere, como requisito previo, indispensable para otorgarles el
ttulo, que presenten servicio social durante un tiempo no mayor de un
ao, ni menor de seis meses. Durante la prestacin de este servicio,
no podrn ostentarse como profesionistas.


No se computar dentro del trmino anterior, el tiempo que, por
cualquier causa, el estudiante permanezca fuera del lugar en que debe
prestar tal servicio.


Artculo 54. No se reputar como trabajo de servicio social el
desempeo de funciones oficiales que en cualquiera de los Poderes
del Estado, presten estudiantes o profesionistas, cuando esos
servicios sean retribuidos con cargo a partida del presupuesto de
egresos, y constituyan parte de las funciones del Poder de que se
trate.
61

4.2.5 REGLAMENTO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL
EJERCICIO PROFESIONAL PARA EL ESTADO DE
MICHOACN
47
.

CAPTULO 1.
DISPOSICONES GENERALES.

Artculo 1. Las Autoridades Estatales y Municipales antes de expedir
cualquier nombramiento o de otorgar una comisin para el desempeo
de alguna actividad de las comprendidas en el artculo 3 de la Ley
debern cerciorarse de que la persona designada posee ttulo
debidamente requisitado conforme a este reglamento.


Artculo 2. Las mismas condiciones debern reunirse tratndose de
nombramientos de auxiliares de la administracin de justicia o de
peritos que dictaminen respecto de las materias a que se refiere el
artculo anterior.


Artculo 3. El cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley y
por este Reglamento, no exceptan a los profesionistas de satisfacer
otras obligaciones que les imponga una ley federal o estatal.



CAPTULO II.
CONDICIONES QUE DEBEN LLENARSE PARA OBTENER UN
TTULO PROFESIONAL, E INSTITUCIONES AUTORIZADAS PARA
EXPEDIRLOS.

Artculo 7. Todas las escuelas o instituciones que dentro del Estado
de Michoacn estn dedicadas a la educacin superior profesional,
estn obligadas:

a) A inscribirse en el Departamento de Profesiones;
b) A proporcionar anualmente a dicho departamento sus
planes de estudio, programas y mtodos de enseanza,

47
Publicado en el Suplemento al No. 4 del Peridico Oficial del Estado, el 3 de Agosto de 1953
62

organizacin del servicio social, profesorado y condiciones
materiales del establecimiento para los fines expresados en
el artculo 9 de la ley;
c) A proporcionar al mismo Departamento las informaciones
que ste le pida, en cualquier momento, ya sea en los
aspectos mencionados en el inciso que antecede o con
relacin a casos concretos;
d) A informar al Departamento de Profesiones, dentro de los
30 das siguientes, de los exmenes recepcionales de
profesionistas que celebren.




CAPTULO IV
TRAMITACIN EN EL DEPARTAMENTO DE PROFESIONES.

Artculo 16. Para obtener el registro de un ttulo profesional, el
solicitante deber presentar en el Departamento de Profesiones una
solicitud, por triplicado, en la que, bajo protesta de decir la verdad,
declarar:

a) Su nombre, lugar de origen, nacionalidad, edad, domicilio
particular y lugar en que despache sus asuntos
profesionales;
b) Haber hecho los estudios de educacin primaria,
secundaria o pre vocacional, preparatorios o vocacionales
y profesionales;
c) La mencin de las escuelas en que hizo cada uno de esos
estudios y las fechas correspondientes;
d) Calidad de la escuela en que hizo sus estudios,
distinguiendo si es oficial, descentralizada, particular
incorporada por la Federacin, algn Estado, o Municipio,
particular con reconocimiento de validez oficial de la
Federacin, de un estado o de un Municipio, escuela libre o
privada sin ningn reconocimiento oficial. Cuando se trate
de escuela extranjera se har la clasificacin que
corresponda al Pas respectivo;
e) El servicio social que haya prestado.
63

CAPTULO 5.

CONCEPTOS DE CONTROL Y EVALUACIN.


5.1 CONTROL.

La Teora de la Administracin define al control como la fase del
proceso administrativo que efecta la medicin de los resultados
actuales y pasados, en relacin con los esperados, ya sea total o
parcialmente, con el fin de corregir, mejorar y formular nuevos planes.


El control, funcionalmente hablando, implica una verificacin
para determinar que lo realizado se apega a un plan, a un programa o
bien a una poltica previamente establecida.


Especficamente, el control se encamina a detectar las
desviaciones o variaciones que registre una accin en la prctica, ms
que a los ciertos logrados. La concrecin real de la confrontacin
realizada frente a lo programado, se da cuando es posible corregir
tales desviaciones de manera oportuna y efectiva.


La definicin que Henry Fayol aport a la ciencia administrativa
sobre la funcin directiva del control en una organizacin, establece
que consiste en comprobar que todo sucede de conformidad con el
plan adoptado; con las instrucciones formuladas y con los planes
establecidos. Tiene por objeto poner de manifiesto debilidades y
errores para rectificarlos e impedir que se produzcan de nuevo. Acta
sobre todo: cosas, personas y acciones.
48



La planeacin en cualquier organizacin consiste en el
establecimiento de objetivos, planes y programas consistentes,
integrados y articulados, mientras que el control pretende obligar a los
acontecimientos a conformarse con los planes. La relacin entre

48
Fayol, Henri, Ciencia Administrativa, p. 10
64

planeacin y control es tal, que ste presupone la existencia de
aqulla, es decir, de objetivos y de planes; no se puede controlar algo
si antes no se planea. Los objetivos deben estar previamente
establecidos en el plan para poder controlar las acciones que hagan
posible la consecucin de tales objetivos.


Esta relacin entre planeacin y control permite estar en
posibilidades de detectar las desviaciones del plan, saber qu ocurri
y por qu ocurri, as como tomar las medidas necesarias que eviten
su repeticin en los nuevos planes.


Dicen los estudiosos de la ciencia administrativa, que el control
como la planeacin, mira idealmente hacia delante y el mejor control
directivo corrige las desviaciones de los planes antes de que se
produzcan. Tambin hace posible detectarlas segn se produzcan
mediante el control; lo que permite revisar los planes y volver a la
accin previamente establecida.


Existe un tipo de control que previene la presencia de las
desviaciones de los planes, sean pblicos o privados; es decir, se
anticipa a los sucesos. Este proceso se denomina control hacia
adelante.


El control tradicional estudia los planes ejecutados con el fin de
observar cmo y dnde se desvirtuaron dichos planes, para descubrir
qu sucedi y cul fue la razn o razones, teniendo como propsito
inmediato tomar las medidas correctivas necesarias para evitar su
repeticin sistemtica.


Existen diversas interpretaciones sobre este concepto, sin
embargo la definicin siguiente, se aprob por la organizacin
internacional de organismos superiores de control.


65

El control interno comprende el plan de organizacin y todos los
sistemas coordinados establecidos por la direccin de una institucin,
para ayudar a que dicha direccin alcance el objetivo de cerciorarse,
dentro de confines prcticos, de que las operaciones se realizan en
forma ordenada y eficiente.
49



Esta definicin se refiere a todos los aspectos de la operacin de
la organizacin, atribuibles a la direccin. No trata de determinar si una
operacin es eficaz ni si la administracin realiza su trabajo como
debe; esas acciones forman parte de la evaluacin. Ms bien, se
asegura de que existan sistemas para controlar y observar las
polticas y su instrumentacin.


Una caracterstica importante de la funcin de control sealada
por la ciencia administrativa es que su propsito es positivo, porque
significa que las cosas se hagan o sucedan para alcanzar ciertos
objetivos dentro de un determinado perodo o, en el caso de una
empresa, aumentar lo lucrativo de los productos.


No se debe considerar que la funcin de control tenga un
carcter negativo, es decir, que impida que las cosas sucedan, porque
no es represiva y es til en la direccin de cualquier organizacin. El
control, se dice, es una necesidad y una ayuda, no un impedimento o
un obstculo.


Un aspecto importante que repercute en el control interno de
modo directo es el tamao de la organizacin donde se desarrolle,
tanto en una privada como en una de carcter pblico. La importancia
del control est directamente relacionada con el tamao y la
complejidad de cualquier organizacin humana.



49
Fayol; Op. cit., pp 12-13
66

A medida que crece una organizacin, los responsables delegan
responsabilidad y autoridad a otros directores, a otras divisiones y a
otras entidades de l propia organizacin.


Tericamente los componentes del control interno en cualquier
tipo de institucin son los siguientes:

a. El plan, permite la delegacin y coordinacin de
responsabilidades concretas, as como la separacin de
diversas funciones. Muestra la relacin de mando, la
autoridad y la responsabilidad de los funcionarios sobre las
decisiones y acciones a tomar.
b. La existencia de personal competente, que reduzca al
mnimo la posibilidad de ciertas fallas.
c. El registro de la informacin de los acontecimientos, que
permite disponer de una base slida en la toma de
decisiones.
d. El examen, la evaluacin y la revisin, por parte de la
direccin. Permite contar con mecanismos base para la
direccin y tener la oportunidad de analizar las
operaciones, saber de los resultados, indicar la accin a
emprender; as como determinar las medidas ms
apropiadas.
50



Las razones que justifican el control interno de las
organizaciones principalmente son:

Hace posible que las operaciones de cualquier institucin se
conduzcan en orden y con eficacia.
En el proceso decisorio, establece la obligacin para que los
directores rindan cuentas sobre las decisiones tomadas y
acerca de aqullas acciones comprendidas en un plan de
organizacin.
El control hace posible principalmente, prevenir ciertas
irregularidades hacendarias, financieras y operativas.

50
Fayol, Op. cit. p. 18
67

Desde el punto de vista racional, asegura la proteccin del
activo fsico.
Constituye una herramienta que otorga un cierto grado de
confiabilidad de la calidad de informacin para la direccin de
las organizaciones.


La teora administrativa establece tipos de control de acuerdo a
sus objetivos especficos, el control puede clasificarse en los
siguientes tipos:

Control de legalidad. Significa la comparacin entre lo previsto
y dispuesto por las leyes, reglamentos y todos aqullos
ordenamientos jurdicos, y la forma en que se acta.
Control de gasto presupuestario. Tiene como aspecto bsico
de comparacin, el ejercicio del presupuesto de egresos, con
el fin de conocer si los gastos hechos por la organizacin se
ajustan al mismo; es decir, si lo gastado concuerda con las
partidas respectivas, tanto en monto como en destino o
aplicacin.
Control aritmtico. Alude a la cuantificacin en dinero de cada
operacin financiera, sirve para prevenir errores.
Control de procedencia. Muestra que quien recibe un pago del
organismo sea tambin el acreedor del mismo. Pretende
evitar desviaciones de recursos.
Control de disponibilidad o de saldos. Asegura la existencia
de fondos financieros para cubrir una obligacin de pago
antes de elaborar los documentos respectivos.
Control de rendimientos. Permite la comparacin de
estndares existentes del organismo (maquinaria, equipo,
personal, etc.). Muestra la forma de utilizacin de los
elementos, sean materiales o humanos.
Control de eficiencia o economa. Mide comparativamente la
eficiencia o ineficiencia de la accin de la organizacin (por
ejemplo, los objetivos inciales frente a los resultados finales.).
Control de polticas, planes y programas. Indica el alcance de
los objetivos originales: se comparan las normas establecidas
en los objetivos frente a la realidad fsica resultante.

68

De acuerdo al momento en que se aplica el control interno es
previo o posterior. El primero se aplica antes de realizar las
operaciones concretas, sean administrativas o financieras. En tanto
que el posterior, se lleva a cabo despus de que se realizan dichas
operaciones.


Los tipos de control segn la materia son:

Control financiero. Es ejercido bsicamente sobre los gastos,
la evaluacin presupuestaria y los estados financieros. Es
interno o externo; previo o posterior.
Control operacional o administrativo. Evala la eficiencia y la
eficacia de las operaciones. Su caracterstica central es que
siempre es posterior y puede ser interno o externo.


La clasificacin del control con base al rgano que lo aplica es:

Control externo. Es ejercido por rganos diferentes a una
organizacin especfica y realiza acciones revisoras. En
general, son rganos supremos de control y regularmente se
lleva a cabo de manera posterior a las operaciones.
Control interno. Lo llevan a cabo las propias organizaciones
que efectan acciones de revisin. Es lo que se conoce como
autocontrol.


Los medios de que se valen los rganos que realizan la
funcin de control, dentro de cualquier organizacin, son entre otros:

La fiscalizacin. Su significado es muy amplio; se concibe
como sinnimo de inspeccin, vigilancia, seguimiento de
auditoras, supervisin, control y de evaluacin; evaluar es
medir y medir implica comparar. Permite cuidar y comprobar
el apego a la ley y a las normas establecidas.
La contabilidad. Registra todas las operaciones
presupuestarias y patrimoniales de las organizaciones.
Analiza tambin la documentacin de todas las operaciones a
realizar, etc. es un elemento bsico para registrar las
69

operaciones efectuadas y obtener conclusiones para el control
y la evaluacin.
La auditora. Consiste en la revisin detallada y amplia de
todas las operaciones financieras y administrativas; se lleva a
cabo posteriormente a su ejecucin y proporciona elementos
para la evaluacin de stas. Se clasifica en financiera y
operacional, de gestin o de resultados.
51



La auditora financiera abarca la verificacin de operaciones,
registros, informes y estados financieros de un perodo; el grado de
cumplimiento de las disposiciones legales, polticas; as como la
revisin y evaluacin de los mecanismos de control interno fijados.


La auditora operacional, de gestin o de resultados lleva a cabo
el examen y evaluacin de los procesos de planeacin, organizacin,
direccin y control interno administrativo; as como de los mtodos del
empleo de recursos humanos, materiales y financieros y de los propios
resultados de las operaciones programadas.


Algunos criterios que recoge la administracin pblica tanto de la
prctica administrativa como de la misma teora, acerca del control
son, entre otros, los siguientes:

El control debe centralizarse en un rgano especial, con el fin
de preservar el principio de la unidad de mando.
La necesidad de que ese rgano tenga autoridad suficiente
para nombrar o separar el servicio a los funcionarios de alto
nivel.
Establecimiento, con criterio funcional, de un nivel intermedio
de autoridad entre el rgano de control y las dependencias y
entidades sujetas a control
Dotar a rgano ejecutor del control de jerarqua, de
presupuesto y de personal adecuado para engranar el
funcionamiento global de toda la administracin pblica.


51
Fayol, op. cit. p. 30
70

5.2 EVALUACIN.

La evaluacin es un proceso permanente que se realiza en todas
las etapas de la planeacin y que permite la toma de decisiones de un
modo ms adecuado a los objetivos originales. Su papel es confrontar
medios con fines, propsitos con realizaciones, y es tambin conocer
la forma en que se alcanzan estos fines u objetivos; es un ejercicio de
juicio esencialmente valorativo que sirve de elementos tanto
cuantitativos como cualitativos.


La evaluacin se entiende, en su concepto ms amplio, en que
las tareas de control, seguimiento y cuantificacin y calificacin de
incongruencias, desviaciones, deficiencias o incumplimientos no son
sino aspectos distintos de un mismo proceso.


Es til en la planeacin, porque al ser una base para la toma de
decisiones, permite la reformulacin y actualizacin de los planes y
programas al igual que en la realizacin y ejercicio de los mismos, en
funcin de los resultados intermedios y finales, los efectos producidos
y la vida til de la meta prevista.


La evaluacin constituye un elemento esencial de la planeacin,
porque permite conocer la medida y el modo en que se van
alcanzando los objetivos. En su sentido prctico, la evaluacin es la
base para la toma de decisiones en la reformulacin y actualizacin de
planes y programas, as como de la elaboracin de presupuestos y su
ejercicio, conforme a los resultados intermedios y finales.


Tiene como base principalmente tres aspectos centrales: los
grandes objetivos nacionales; los programas destinados a alcanzarlos
y el presupuesto que provee los medios de su concretizacin.


Dentro de este contexto, la evaluacin mide los siguientes
aspectos de las acciones pblicas.

71

La contribucin efectiva al cumplimiento de los grandes
objetivos.
El apego que tengan a los programas.
El cumplimiento de las metas
La consecucin de los efectos esperados y la vida til de ellos
mismos.
El uso ptimo de los recursos tanto financieros, humanos,
materiales y tcnicos, as como el tiempo
La existencia y operatividad de los instrumentos
administrativos y legales que posibiliten la accin
gubernamental.



El control y la evaluacin son partes esenciales del proceso de
planeacin. De manera general, se puede decir que mientras que el
control permite comprobar sistemticamente el adelanto en el trabajo
iniciado, la evaluacin tiene un objetivo ms amplio, como es medir la
eficacia y eficiencia de los resultados alcanzados, contra los objetivos
preestablecidos en el plan.


La evaluacin puede ser aplicada a los funcionarios, las
organizaciones pblicas, las organizaciones polticas y a los
programas.
72

CAPTULO 6.

CERTIFICACIN DE PROFESIONISTAS Y EL DELITO DE
USURPACIN DE PROFESIN.


6.1 CERTIFICACIN DE PROFESIONISTAS.

La Cmara de Diputados analiza una iniciativa que propone
cambios para la certificacin de profesionistas, ante el alto nmero de
personas que ejercen sin ttulo, sin estudios y que logren incluso
escalar posiciones en el servicio pblico y privado.


El coordinador del rea Jurisdiccional del PRD en la cmara de
Diputados, Csar Flores Maldonado, consider que el llamado servicio
profesional de carrera de la administracin pblica federal opera con
discrecionalidad, con recomendaciones y no se ha convertido en un
verdadero filtro para individuos con las caractersticas referidas.


Entrevistado en San Lzaro, refiri que su bancada propuso en
el marco de la reforma del Estado la certificacin de profesionistas que
ejercen sus carreras para con ello evitar la falsificacin de ttulos, as
como el ejercicio profesional sin grado universitario alguno.


Los cambios integran las llamadas Garantas a la ciudadana a
su proteccin a la vida, que establecen que los profesionistas de todas
las carreras, pero sobre todo en reas de salud, sean certificados, ya
que hay miles que ejercen sin haber cursado una carrera y ponen en
riesgo la vida de sus pacientes, advirti.


Hay miles de mdicos, abogados, contadores, ingenieros,
administradores y otros profesionistas que nunca asistieron a la
universidad y se desempean en dichos encargos gracias a la
falsificacin de ttulos, expuso el legislador Perredista.
73

La reforma plantea que por ley, las personas que ejerzan alguna
profesin debern estar sujetas a un proceso de certificacin ante una
institucin como podra ser la SEP o universidades pblicas, describi.


Hay clnicas privadas en colonias populares y pueblos donde un
solo mdico es gineclogo, dentista, cardilogo, pediatra y psicolgo,
lo cual es ilgico y sobre todo un riesgo para la salud de sus
pacientes, expuso el perredista.


En otros casos, expuso el legislador federal por Guerrero, hay
abogados que litigan cuando apenas han cursado 1 semestre en la
carrera de Derecho, en el mejor de los casos o nunca asistieron a una
universidad y sin embargo compran sus ttulos.


Es un problema de piratera y de falsificacin de documentos,
pero tambin de seguridad social, de defensa de la vida y la salud de
miles de mexicanos que estn en manos de charlatanes que slo
engaan e incluso pueden matar a personas con su ignorancia.


La propuesta perredista implicara crear una nueva Ley General
del Ejercicio de Profesiones a nivel nacional e iniciar una revisin y en
su caso sancin y expulsin de quienes se ostentan como
profesionistas en los gobiernos federal, estatales y municipales.








74

6.2 DELITO DE USURPACIN DE PROFESIN.
6.2.1 EN EL CDIGO PENAL FEDERAL.

CAPTULO VII.
USURPACIN DE FUNCIONES PBLICAS O DE PROFESIN Y
USO INDEBIDO DE CONDECORACIONES, UNIFORMES, GRADOS
JERRQUICOS, DIVISAS, INSIGNIAS Y SIGLAS.

Artculo 250. Se sancionar con prisin de uno a seis aos y multa de
cien a trescientos das a quien:
I. Al que sin ser funcionario pblico se atribuya ese carcter y
ejerza algunas de las funciones de tal;
II. Al que sin tener ttulo profesional o autorizacin para ejercer
alguna profesin reglamentada, expedidas por autoridades u
organismos legalmente capacitados para ello, conforme a las
disposiciones reglamentarias del artculo 5 constitucional.
a). Se atribuya el carcter de profesionista.
b). Realice actos propios de una actividad profesional, con
excepcin de lo previsto en el 3er. prrafo del artculo 26 de la
Ley Reglamentaria de los Artculos 4o. y 5o. Constitucionales.
c). Ofrezca pblicamente sus servicios como profesionista.
d). -Use un ttulo o autorizacin para ejercer alguna actividad
profesional sin tener derecho a ello.
e). Con objeto de lucrar, sea un profesionistas legalmente
autorizados con fines de ejercicio profesional o administre alguna
asociacin profesional.
III. Al extranjero que ejerza una profesin reglamentada sin tener
autorizacin de autoridad competente o despus de vencido el plazo
que aqulla le hubiere concedido.
IV. Al que usare credenciales de servidor pblico, condecoraciones,
uniformes, grados jerrquicos, divisas, insignias o siglas a las que no
tenga derecho. Podr aumentarse la pena hasta la mitad de su
duracin y cuanta, cuando sean de uso exclusivo de las Fuerzas
Armadas Mexicanas o de alguna corporacin policial.
75


CAPTULO VIII. DISPOSICIONES COMUNES A LOS CAPTULOS
PRECEDENTES
Artculo 251. Si el falsario hiciere uso de los documentos u objetos
falsos que se detallan en este ttulo, se acumularn la falsificacin y el
delito que por medio de ella hubiere cometido el delincuente.
Artculo 252. Las disposiciones contenidas en este ttulo no se
aplicarn sino en lo que no estuviere previsto en las leyes especiales o
no se opusiere a lo establecido en ellas.




6.2.2 EN ALGUNOS CDIGOS PENALES LOCALES.
ARTCULO 323. Al que se atribuya pblicamente el carcter de
profesionista sin tener titulo profesional, u ofrezca o desempee
pblicamente sus servicios, sin tener autorizacin para ejercerla en
trminos de la legislacin aplicable, se le impondr de dos a seis aos
de prisin y de doscientos a quinientos das multa.


EN EL CDIGO PENAL DE JALISCO.
CAPITULO VII USURPACION DE FUNCIONES PBLICAS O DE
PROFESION Y USO INDEBIDO DE UNIFORMES O INSIGNIAS
ARTICULO 170. Se impondrn de un mes a tres aos de prisin y
multa de cien a trescientos das de salario mnimo:
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I. Al que, sin ser servidor pblico, se atribuya ese carcter e intente
ejercer alguna de las funciones correspondientes;
II.Al que, sin tener titulo profesional o autorizacin para ejercer alguna
profesin reglamentada, expedidos por autoridad y organismos
legalmente capacitados para ello, conforme a las disposiciones
reglamentarias del artculo 5o. de la constitucin poltica de los
estados unidos mexicanos, incurra en cualquiera de los casos
siguientes:
a). se atribuya el carcter de profesionista;
b). realice actos propios de una actividad profesional;
c). ofrezca pblicamente sus servicios como profesionista; y
d). use un titulo o autorizacin para ejercer alguna actividad
profesional, sin tener derecho a ello; y
III. al que use cualquier elemento de identificacin oficial al que no
tenga derecho, que sea exclusivo de servidores pblicos o personas
que tengan carcter de autoridad.
Al responsable de la comisin de alguno de los delitos sealados en
este articulo que, con motivo de estos, ponga en riesgo o peligro la
vida o la salud de personas, se le impondrn de tres a ocho aos de
prisin, independientemente de las penas que correspondan en su
caso por los delitos de lesiones u homicidio.


CDIGO PENAL DE GUANAJUATO.
CAPTULO III. USURPACIN DE FUNCIONES
ARTICULO 235.-A quien ejerza los actos propios de una profesin sin
tener titulo o autorizacin legal, se le impondr de un mes a cinco aos
de prisin y de diez a cien das multa.

77

CDIGO PENAL DEL ESTADO DE MICHOACN.
ARTICULO 208. SE SANCIONARAN CON PRISION DE UNO A
CINCO AOS Y MULTA DE CIEN A MIL DIAS DE SALARIO
I. AL QUE SIN SER SERVIDOR PUBLICO SE ATRIBUYA ESE
CARACTER O EJERZA ALGUNA FUNCION PUBLICA;
II. AL QUE SIN TENER TITULO PROFESIONAL O AUTORIZACION
PARA EJERCER ALGUNA PROFESION REGLAMENTADA,
EXPEDIDOS POR AUTORIDAD U ORGANISMOS LEGALMENTE
CAPACITADOS PARA ELLO, CONFORME A LAS DISPOSICIONES
REGLAMENTARIAS DEL ARTCULO 5o. CONSTITUCIONAL,
REALICE CUALQUIERA DE LAS SIGUIENTES CONDUCTAS:
A) SE ATRIBUYA EL CARACTER DE PROFESIONISTA;
B) REALICE ACTOS PROPIOS DE UNA ACTIVIDAD PROFESIONAL;
C) OFREZCA PUBLICAMENTE SUS SERVICIOS COMO
PROFESIONISTA;
D) USE UN TITULO O AUTORIZACION PARA EJERCER ALGUNA
ACTIVIDAD PROFESIONAL SIN TENER DERECHO A ELLO; Y,
E) CON OBJETO DE LUCRAR, SE UNA A PROFESIONISTAS
LEGALMENTE AUTORIZADOS CON FINES DE EJERCICIO
PROFESIONAL O ADMINISTRE ALGUNA ASOCIACION
PROFESIONAL;
III. AL QUE SIENDO PROFESIONISTA PERMITA O AUTORICE QUE
EN SU DESPACHO, CONSULTORIO U OFICINA SE ANUNCIE O
REALICE ACTOS PROFESIONALES, UNA PERSONA QUE
CAREZCA DE TITULO O AUTORIZACION;
IV. AL EXTRANJERO QUE EJERZA UNA PROFESION
REGLAMENTADA SIN AUTORIZACION LEGAL, O DESPUES DE
VENCIDO EL PLAZO QUE SE LE HUBIERE OTORGADO.
SE AUMENTARAN LAS SANCIONES HASTA LA MITAD DE SU
DURACION Y CUANTIA, AL QUE PARA COMETER ESTE DELITO,
78

USARE CREDENCIAL DE SERVIDOR PUBLICO,
CONDECORACIONES, UNIFORMES, GRADOS JERARQUICOS,
DIVISAS, INSIGNIAS O SIGLAS A LAS QUE NO TENGA DERECHO,
O SE ACREDITE QUE PERTENECIO A ALGUNA INSTITUCION DEL
GOBIERNO.


6.3 EL DELITO DE EJERCER UNA PROFESION SIN CEDULA
PROFESIONAL

Los Profesionistas sin ttulo no tendrn derecho a ejercer la carrera ni
podrn cobrar honorarios en Michoacn, segn advierte la iniciativa de
Ley del Ejercicio Profesional que descongelara el Congreso.

La Secretaria de Educacin en el Estado (SEE), a travs de la
Direccin de Profesiones, asumir la obligacin de vigilar que no
ejerzan la profesin quienes no estn habilitados legalmente para
realizarla, as como presentar denuncias penales ante el Ministerio
Pblico del fuero comn por los ilcitos que cometan los profesionistas.

Desde la 69 legislatura, la bancada del PRI propuso exigir titulo y
cedula profesional para ejercer las profesiones en la entidad,
aclarando que no se reputara ejercicio profesional todo auxilio
inmediato motivado por emergencias naturales, personales o de
seguridad nacional.

Para ejercer una profesin en Michoacn se requerira tener titulo y
haber obtenido cedula de loa Direccin de profesiones que acredite el
respectivo grado acadmico.

Las autoridades no podrn contratar individuos sin cedula profesional,
es pena de incurrir en responsabilidad.

Las autorizaciones a prcticos solo se otorgaran a personas con
capacidad demostrada y validada por el Colegio afn y nicamente
para cubrir la demanda de localidades del Estado que no cuenten con
profesiones de dicho perfil.
79


Solo los profesionistas con titulo, cedula profesional, diploma de
especialidad o grado acadmico tendran derecho a cobrar honorarios.

Se promovera que los nombramientos para realizar tareas de
direccin en Secretarias, instituciones descentralizadas,
desconcentradas o paraestatales, recaigan en personas que posean
titulo y cedula de una profesin.

Para que un profesionista extranjero pueda ejercer en Michoacn se
requerira acreditar experiencia de 5 aos en su pas de origen y
dominar el idioma castellano, aplicndosele un examen escrito y oral.

Todo profesionista estara obligado legalmente a guardar
estrictamente el secreto de los asuntos que les confen sus clientes o
empleadores.

Quedara estrictamente prohibido a los profesionistas respaldar o
validar con sus firmas documentos, recetas, gestiones, investigaciones
o proyectos ejecutados por terceros que, sin tener cedula, ejerza una
profesin.

Los profesionistas no podran figurar o aparecer como responsables
de despachos o consultorios que no atiendan personalmente. En los
anuncios o en la publicidad, el profesionistas requerira tener cedula o
autorizacin para ostentarse como especialistas, maestro o doctor.

Las personas que tengan ttulo profesional, diploma de
especializacin o grado acadmico, sin que hayan obtenido la cdula,
tendran permitido ostentarse como profesionistas solo para efectos
curriculares.

Cada colegio de Profesionistas, para obtener registro, tendran que
integrarse como un mnimo de 50 asociados. Cada Colegio podra
fungir como cuerpo consultor y rgano auxiliar dentro de poder pblico
para revisar proyectos, planes y programas gubernamentales, y en la
consulta de proyectos e iniciativas de leyes.

Cabe recordar que la Ley Reglamentaria de Ejercicio Profesional
vigente, que data de 1953, ha quedado rebasada.
80

La sociedad corre el riesgo de ser atendida por prestadores de
servicios sin la preparacin cognitiva necesaria y sin que respeten los
cdigos de tica de cada carrera.
FALTAS QUE AMERITEN SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Las faltas sern sancionadas por la direccin de Profesiones, mientras
que los delitos se perseguirn de oficio por el ministerio pblico y
sern juzgados por los tribunales.

Estar prohibido autorizar con firma (como si fuera trabajo
profesional propio) escritos, recetas, planos o dictmenes por
quien no tenga ttulo profesional autorizado para ejercer
Los individuos que sin poseer titulo o cedula profesional vigente
acten o se ostenten como profesionistas, sern sancionados
por la va administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil
o penal en la que pudieran incurrir
Cuando un profesionista suspendido ejerza la profesin, ser
inhabilitado definitivamente y multado con 100 minisalarios
La persona que ejerza alguna profesin sin ttulo ni cedula no
tendr derecho a cobrar honorarios.
POSTURA PARA PROTECCION AL CLIENTE
Colegios de Profesionistas exigieron a los legisladores locales
reformar la Ley de Profesiones para incluir la obligatoriedad de la
colegiacin y el respeto a los principios ticos de cada carrera.

Martha Camarena, presidenta de la Federacin Mexicana del colegio
de Abogados, en representacin de 200 organizaciones, entre ellas el
colegio de Abogados de Michoacn, informo que trabaja una
propuesta con la diputacin del PRI para modificar las funciones de la
Direccin las funciones de la Direccin de Profesiones de la SEE.

Urgi la colegiacin para profesionalizar las carreras. Llamo a la
sociedad a exigir que el profesional est colegiado o en constante
preparacin, ya que pueden ocurrir accidentes o casos como mdicos
partero que se ostenta como especialista en medicina esttica.
81

CONCLUSIONES

PRIMERA. El Derecho Administrativo es una rama del derecho Pblico
que regula las relaciones entre el Estado y los particulares, dicha
regulacin organiza los rganos del ejecutivo y establece la jerarqua y
competencia de los mismos.


SEGUNDA. Las facultades discrecionales otorgadas al titular del
ejecutivo federal no son independientes al principio de legalidad
constitucional (arts. 14 y 16).


TERCERA. Las facultades reglamentarias se determinan por la
necesidad de adecuarse lo ms rpido y pronto posible a los cambios
sociales y los ejecutivos deben percibir estas transformaciones y usar
estas facultades.


CUARTA. La administracin pblica es de tal importancia que en
Mxico han existido rganos de esta calidad desde los antiguos
mexicanos, el virreinato y el Mxico independiente (siglos XIX, XX y
XXI).


QUINTA. La burocracia se refiere a diversas formas de organizacin
administrativa a travs de los cuales las decisiones de un sistema
poltico no se convierten en accin. La Burocracia es bsica y esencial
para el desarrollo de un pas.


SEXTA. Es necesario impulsar una cultura de la legalidad y de
progresividad de los derechos de tal modo que la creacin por parte
del poder legislativo de Michoacn con una Reforma que promueva la
certificacin de Profesionistas por parte de las instituciones de
educacin superior.

82

SPTIMA. Elevar la pena y la multa en el Cdigo Penal de Michoacn
del delito de usurpacin de profesin, misma accin se requiere en los
Cdigos penales Locales y en el Federal.
OCTAVA. Ante el alto nmero de personas que ejercen sin ttulo, sin
estudios y que logran incluso escalar posiciones en el servicio pblico
y privado se hace imperativa la certificacin de profesionistas para
combatir la falsificacin de ttulos, as como el ejercicio profesional sin
grado universitario alguno, los cambios integran las llamadas garantas
a la ciudadana a su proteccin a la vida, que establecen que los
profesionistas de todas las carreras sean certificados por la Secretara
de Educacin Pblica o por las Universidades Pblicas del Pas. Se
propone una revisin del Marco Constitucional de las Profesiones (art.
5) una nueva ley general del ejercicio de las profesiones, as como
transformaciones a los Cdigos represivos mexicanos en materia de
Usurpacin de profesin.


NOVENA. Hay miles de mdicos, abogados, contadores, ingenieros,
administradores y otros profesionistas que nunca asistieron a una
Universidad y se desempean en dichos encargos gracias a la
falsificacin de ttulos, el objetivo de reformar la legislacin
Administrativa y penal es forzar a que adems del ttulo
correspondiente las personas una profesin debern estar sujetos a
un proceso de certificacin, se trata de combatir este gran problema
de piratera y de falsificacin de documentos, pero tambin de
Seguridad Social, de defensa de la vida, la salud y los derechos de
miles de mexicanos, as como de sanciones penales ejemplares a los
falsos profesionistas.








83

PROPUESTAS

PRIMERA. Reformar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos con un prrafo adicional al segundo del artculo quinto, en
los siguientes trminos Las personas que ejerzan alguna profesin
debern estar sujetas a un proceso de certificacin ante la Secretara
de Educacin Pblica.


SEGUNDA. La Reforma Constitucional impulsara cambios a la
legislacin secundaria que regularan el trmite de la certificacin
como la Ley Federal del Ejercicio de las Profesiones, la ley
Reglamentaria del artculo 5 Constitucional, el Servicio Profesional de
carrera de la administracin Pblica federal (Federales), y a la Ley
Reglamentaria del ejercicio profesional para el Estado de Michoacn y
el Reglamento de la Ley Reglamentaria para el ejercicio Profesional
para el estado de Michoacn (Locales).


TERCERA. Incrementar en el Cdigo penal Federal la pena de prisin
y la multa en las siguientes proporciones se sancionar con prisin de
tres a diez aos y con doscientos a mil das de multa (en el texto
vigente son uno a seis aos y multa de cien a trescientos das).


CUARTA. Igualmente incrementar en los Cdigos Penales Locales
(entre ellos el de Michoacn) la pena de prisin y la multa (La primera
de dos a siete aos y la segunda de doscientos a mil das).


QUINTA. Se propone una adicin al artculo 194 del Cdigo Federal
de Procedimientos Penales (un numeral XV) a efecto de clasificar
como delito grave por el dao social que provoca.
84

BIBLIOGRAFA

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LEGISLACIN


CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
LEY GENERAL DE SALUD 2006
CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN Y DE JUSTICIA
ADMINISTRATIVA 2007
LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
2007
LEY ORGNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN
CDIGO PENAL FEDERAL 2008
CDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES 2007
CONSTITUCIN POLTCA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE
MICHOACN DE OCAMPO.
LEY ESTATAL DE EDUCACIN 2004
LEY REGLAMENTARIA DEL EJERCICIO PROFESIONAL PARA EL
ESTADO DE MICHOACN DE OCAMPO 2004
REGLAMENTO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL EJERCICIO
PROFESIONAL PARA EL ESTADO DE MICHOACN DE
OCAMPO.2004
CDIGO PENAL PARA EL DF 2008
CDIGO PENAL DE JALISCO 2005
CDIGO PENAL DE GUANAJUATO 2006
CDIGO PENAL DE MICHOACN 2008



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DICCIONARIOS ESPECIALIZADOS.

CABANELLAS, Guillermo, Diccionario Enciclopdico de derecho
Usual

Diccionario Jurdico mexicano, Instituto de Investigaciones jurdicas de
la UNAM, ed. Porra, UNAM, Mxico, DF, 2004, IV Tomos





PGINAS WEB JURDICAS


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