Polticas Pblicas - O Papel das Polticas Pblicas 2002 - AATR-BA

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O Papel das
Polticas Pblicas no
Desenvolvimento Local e na
Transformao da Realidade
Elenaldo Celso Teixeira
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1. Introduo
Com um conceito claro de polticas pblicas, todos entendem a linguagem usada..
Vamos indicar alguns elementos do conceito, delimitar sua abrangncia em termos de esfera de
poder poltico (nvel federal, estadual, municipal) e de contedo temtico (poltica econmica, social
sade, educao, assistncia social etc.).
Procura-se tambm entender o processo que vai de sua formulao avaliao dos resultados e
como os movimentos populares podem dele participar, seja para tentar influir nas polticas j em vigor,
seja para apresentar alternativas que possam atender aos interesses da maioria da populao.
Para interferir diretamente nesse processo, sobretudo no nvel local, procura-se identificar as pos-
sibilidades e espaos existentes, as dificuldades e limites da atual prtica, as contradies do projeto de
municipalizao e descentralizao e as indicaes de caminhos para se construir propostas articuladas
de polticas de desenvolvimento integrado e sustentvel.
2. Para Compreender Polticas Pblicas
2.1- Elementos
Polticas pblicas so diretrizes, princpios norteadores de ao do poder pblico; regras e
procedimentos para as relaes entre poder pblico e sociedade, mediaes entre atores da sociedade
e do Estado. So, nesse caso, polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis,
programas, linhas de financiamentos) que orientam aes que normalmente envolvem aplicaes de
recursos pblicos. Nem sempre porm, h compatibilidade entre as intervenes e declaraes de von-
tade e as aes desenvolvidas. Devem ser consideradas tambm as no-aes, as omisses, como
formas de manifestao de polticas, pois representam opes e orientaes dos que ocupam cargos.
As polticas pblicas traduzem, no seu processo de elaborao e implantao e, sobretudo, em
seus resultados, formas de exerccio do poder poltico, envolvendo a distribuio e redistribuio de
poder, o papel do conflito social nos processos de deciso, a repartio de custos e benefcios sociais.
Como o poder uma relao social que envolve vrios atores com projetos e interesses diferenciados
e at contraditrios, h necessidade de mediaes sociais e institucionais, para que se possa obter um
mnimo de consenso e, assim, as polticas pblicas possam ser legitimadas e obter eficcia.
Elaborar uma poltica pblica significa definir quem decide o qu, quando, com que conseqn-
cias e para quem. So definies relacionadas com a natureza do regime poltico em que se vive, com
o grau de organizao da sociedade civil e com a cultura poltica vigente. Nesse sentido, cabe distinguir
Polticas Pblicas de Polticas Governamentais. Nem sempre polticas governamentais so pbli-
cas, embora sejam estatais. Para serem pblicas, preciso considerar a quem se destinam os resulta-
dos ou benefcios, e se o seu processo de elaborao submetido ao debate pblico.
A presena cada vez mais ativa da sociedade civil nas questes de interesse geral, torna a
publicizao fundamental. As polticas pblicas tratam de recursos pblicos diretamente ou atravs de
renncia fiscal (isenes), ou de regular relaes que envolvem interesses pblicos. Elas se realizam
num campo extremamente contraditrio onde se entrecruzam interesses e vises de mundo conflitantes
e onde os limites entre pblico e privado so de difcil demarcao. Da a necessidade do debate pbli-
co, da transparncia, da sua elaborao em espaos pblicos e no nos gabinetes governamentais.
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2.2 - Objetivos
As polticas pblicas visam responder a demandas, principalmente dos setores marginalizados
da sociedade, considerados como vulnerveis. Essas demandas so interpretadas por aqueles que ocu-
pam o poder, mas influenciadas por uma agenda que se cria na sociedade civil atravs da presso e
mobilizao social.
Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, tambm gestados nas lutas sociais e que passam
a ser reconhecidos institucionalmente.
Outras polticas objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de gerao de
emprego e renda como forma compensatria dos ajustes criados por outras polticas de cunho mais
estratgico (econmicas).
Ainda outras so necessrias para regular conflitos entre os diversos atores sociais que, mesmo
hegemnicos, tm contradies de interesses que no se resolvem por si mesmas ou pelo mercado e
necessitam de mediao.
Os objetivos das polticas tm uma referncia valorativa e exprimem as opes e vises de
mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua legitimao, necessitem contemplar
certos interesses de segmentos sociais dominados, dependendo assim da sua capacidade de organiza-
o e negociao.
2.3 Modalidade de Polticas Pblicas
importante considerar alguns tipos de polticas, para que se possa definir o tipo de atuao
que se pode ter frente a sua formulao e implementao. Vrios critrios podem ser utilizados.
Quanto natureza ou grau da interveno:
a) estrutural buscam interferir em relaes estruturais como renda, emprego, propriedade etc.
b) conjuntural ou emergencial objetivam amainar uma situao temporria, imediata.
Quanto abrangncia dos possveis benefcios:
a) universais para todos os cidados
b) segmentais para um segmento da populao, caracterizado por um fator determinado (idade,
condio fsica, gnero etc.)
c) fragmentadas destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
Quanto aos impactos que podem causar aos beneficirios, ou ao seu papel nas relaes sociais:
a) distributivas visam distribuir benefcios individuais; costumam ser instrumentalizadas pelo
clientelismo;
b) redistributivas visam redistribuir recursos entre os grupos sociais: buscando creta eqidade, reti-
ram recursos de um grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos;
c) regulatria visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores para
atender interesses gerais da sociedade; no visariam benefcios imediatos para qualquer grupo.
Com a predominncia do neoliberalismo, o carter das polticas se modifica. Uma poltica pblica
requer a interveno do Estado em vrias reas de atuao dos indivduos e, para o neoliberalismo, o
equilbrio social resultante do livre funcionamento do mercado, com um mnimo de ao do Estado.
Deve existir o mnimo de regulamentao possvel, as polticas distributivas devem compensar
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desequilbrios mais graves e, portanto, passam a ter o carter cada vez mais seletivo e no universalizante;
as polticas redistributivas no so toleradas, por que atentam contra a liberdade do mercado e podem
incentivar o parasitismo social.
necessrio, em relao a cada tipo de poltica, verificar quais so as estratgicas em determinadas
conjunturas. Normalmente, as polticas estratgicas esto sob controle total dos tecnocratas, sem
espaos de participao da sociedade, como ocorre com a poltica econmica, tributria etc. Dessas
polticas, que definem fontes de recursos, decorrem vrias outras, o que exige sua democratizao.
2.4 Formas Diferentes de Encarar as Polticas Pblicas
A concepo das polticas pblicas varia conforme a orientao poltica.
A viso liberal ope-se universalidade dos benefcios de uma poltica social. Para ela, as
desigualdades sociais so resultado de decises individuais, cabendo poltica social um papel residual
no ajuste de seus efeitos.
Na viso social-democrata, concebem-se os benefcios sociais como proteo aos mais fracos,
como compensao aos desajustes da supremacia do capital, o que, ao mesmo tempo, garante sua
reproduo e legitimao; as polticas pblicas tm o papel regulador das relaes econmico-sociais,
so constitudos fundos pblicos para serem utilizados em investimentos em reas estratgicas para o
desenvolvimento e em programas sociais. Essa concepo foi traduzida no sistema do chamado Estado
de Bem Estar Social, cujo aparato cresceu muito, levando a uma relativa distribuio de renda e ao
reconhecimento de uma srie de direitos sociais, mas tambm a um controle poltico burocrtico da
vida dos cidados, considerados como objetos, como meros consumidores de bens pblicos. A partir
dos anos 70, esse modelo entra em crise devido s mudanas no processo de acumulao, com novas
tecnologias, novos padres de relaes de trabalho, provocando o esgotamento das possibilidades de
atendimento s necessidades crescentes da populao, o burocratismo, a ineficincia do aparelho go-
vernamental.
Com a falncia do Estado protetor e o agravamento da crise social, o neoliberalismo, respon-
sabilizando a poltica de intervencionismo pela estagnao econmica e pelo parasitismo social, prope
um ajuste estrutural, visando principalmente o equilbrio financeiro, com uma drstica reduo dos
gastos sociais, uma poltica social seletiva e emergencial. A globalizao torna o processo de formula-
o de polticas pblicas mais complexo, por estarem em jogo, agora, em cada pas, interesses interna-
cionais representados por foras sociais com um forte poder de interferncia nas decises quando essas
no so diretamente ditadas por organismos multilaterais.
3. Dimenses Atuais das Polticas Pblicas
Alguns aspectos precisam ser considerados no processo de formulao de polticas pblicas, no
momento em que a sociedade civil chamada a dele participar. Como exemplo,
Identidade iniciativas de proposies para responder questes constituem um elemento importante
no processo de formao de identidade coletiva dos atores sociais.
Plataformas Polticas - as polticas pblicas expressam o sentido do desenvolvimento histrico-social
dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia; refletem, pois, as concepes que tm do
papel do Estado e da sociedade civil, constituindo programas de aes que respondem as suas carnci-
as e demandas.
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Mediaes Institucionais as polticas pblicas traduzem mediaes entre interesses e valores dos
diversos atores que se defrontam em espaos pblicos para negociar solues para o conjunto da
sociedade ou determinados grupos sociais.
Dimenso Estratgica - as polticas pblicas diretamente ligadas ao modelo econmico e constitui-
o de fundos pblicos assumem aspecto estratgico, quando se constituem referncia e base para a
definio de outras polticas ou programas em determinadas reas. As opes estratgicas devem con-
siderar, ao mesmo tempo, as inovaes tecnolgicas e a reestruturao produtiva e os seus efeitos
sobre o emprego e o agravamento das desigualdades sociais, buscando-se alternativas que redirecionem
o emprego no apenas da forma compensatria que torna seus beneficirios meros objetos da assistn-
cia, mas que os tornem cidados ativos, contribuindo, atravs de novas formas de insero social, para
o desenvolvimento da sociedade.
4. Polticas Pblicas como Processo
As polticas pblicas so um processo dinmico, com negociaes, presses, mobilizaes, alianas
ou coalizes de interesses. Compreende a formao de uma agenda que pode refletir ou no os interes-
ses dos setores majoritrios da populao, a depender do grau de mobilizao da sociedade civil para
se fazer ouvir e do grau de institucionalizao de mecanismos que viabilizem sua participao. preci-
so entender composio de classe, mecanismos internos de deciso dos diversos aparelhos, seus confli-
tos e alianas internas da estrutura de poder, que no monoltica ou impermevel s presses sociais,
j que nela se refletem os conflitos da sociedade.
Na sociedade civil tambm h uma diversidade de interesses e de vises que precisa ser debatida,
confrontada, negociada, buscando-se um consenso mnimo. Essa formulao hoje se torna complexa
devido fragmentao das organizaes, apesar de algumas iniciativas de articulao em alguns setores.
Alguns elementos de contedo e de processo na estruturao das polticas pblicas j esto claros, tais
como: sustentabilidade, democratizao, eficcia, transparncia, participao, qualidade de vida. Esses
elementos precisam ser traduzidos contudo em parmetros objetivos, para que possam nortear a elabo-
rao, implementao e avaliao das polticas propostas.
Para uma participao efetiva e eficaz da sociedade civil, alguns momentos podem ser
identificados e precisam ser devidamente acompanhados:
a) Elaborao e formulao de um diagnstico participativo e estratgico com os principais atores
envolvidos, no qual se possa identificar os obstculos ao desenvolvimento, fatores restritivos,
oportunidades e potencialidades; negociao entre os diferentes atores;
b) Identificao de experincias bem sucedidas nos vrios campos, sua sistematizao e anlise de
custos e resultados, tendo em vista possibilidades de ampliao de escalas e criao de novas
alternativas;
c) Debate pblico e mobilizao da sociedade civil em torno das alternativas mais entre os atores;
d) Deciso e definio em torno de alternativas; competncias das diversas esferas pblicas envol-
vidas, dos recursos e estratgias de implementao, cronogramas, parmetros de avaliao;
e) Detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e estratgias; identificao das fontes de recur-
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sos; oramento; mobilizao dos meios disponveis e a providenciar; mapeamento de possveis
parcerias, para a implementao;
f) Na execuo, publicizao, mobilizao e definio de papis dos atores, suas responsabilida-
des e atribuies, acionamento dos instrumentos e meios de articulao;
g) Na avaliao, acompanhamento do processo e resultados conforme indicadores; redefinio
das aes e projetos.
5. A Participao da Sociedade Civil
Para a maioria dos analistas, s h mudanas no contedo e na metodologia das polticas pblicas
com mudanas nas elites polticas, na composio do poder poltico. certo que mudanas mais subs-
tantivas s podem ocorrer quando efetivamente se muda a composio do poder, mas pode-se obter
conquistas sociais atravs da mobilizao social, da ao coletiva, sobretudo quando esta passa a ter
um contedo de proposio, de debate pblico de alternativas e no de mera crtica. Para isso,
necessrio que as proposies sejam legitimadas por um amplo consenso e que tenham uma abrangncia
maior que os interesses corporativos ou setoriais.
Essa a realidade do atual processo social em que a sociedade civil, articulada em suas organiza-
es representativas em espaos pblicos, passa a exercer um papel poltico amplo de construir alterna-
tivas nos vrios campos de atuao do Estado e de oferec-las ao debate pblico, coparticipando,
inclusive, na sua implementao e gesto.
H, hoje, no pas, uma srie de experincias desenvolvidas por ONGs e organizaes de base que
podem servir de referncia para a elaborao de propostas e alternativas de polticas pblicas.
Vrios canais institucionais podem ser utilizados para esse debate, desde os Conselhos de Gesto,
at espaos autnomos j em funcionamento ou a serem criados em reas especficas. Deve-se tambm
usar alguns mecanismos, de natureza administrativa, judicial ou parlamentar, criados a partir da Cons-
tituio de 88, para exercer, junto ao Estado, um papel mais ativo e propositivo, inclusive de controle
e avaliao de aes negociadas.
6. Polticas Pblicas Municipais
6.1 A realidade dos municpios.
Com a Constituio de 88, os municpios adquirem a autonomia poltica, atravs da elaborao
de sua prpria lei orgnica e demais leis e da escolha direta de seus governantes. Ampliam sua compe-
tncia em reas importantes como a poltica urbana e transportes coletivos.
Apesar do aumento de sua capacidade financeira, a participao dos municpios na receita
tributria global no supera os 18 ou 20%. No entanto, eles assumem vrios encargos e responsabilida-
des das outras esferas, o que os obriga a negociar recursos nos diversos programas federais ou estadu-
ais. Com uma frgil base econmica, ao lado da ineficincia administrativa, os recursos prprios na
maioria dos municpios no vo alm dos 5% do total da receita. Dessa forma, a autonomia de realizar
polticas prprias sem vinculao aos programas federais e estaduais mnima.
Os prefeitos, na maioria dos municpios com base poltico-eleitoral nas elites proprietrias, no
assumem os riscos de uma poltica tributria mais realista. A poltica econmica neoliberal acentua os
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impactos sobre o emprego, a renda e as condies de vida nos municpios. Os municpios, at ento
alheios s questes econmicas, vem-se pressionados a realizar programas de gerao de renda e
emprego. Nem assim, eles decidiram-se a qualquer iniciativa na questo agrcola ou rural, apesar de a
maioria deles terem sua sustentao econmica nesse setor.
6.2 Competncias Municipais
Competncias so responsabilidades e encargos atribudos a cada esfera governamental para reali-
zar sua gesto. So definidas na Constituio Federal e, no caso dos municpios, detalhadas nas Leis
Orgnicas. H competncias privativas de cada esfera governamental e as comuns e concorrentes. O
municpio tem ampla autonomia para definir suas polticas e aplicar seus recursos, no caso das compe-
tncias privativas ou exclusivas. Elas so definidas no art. 30 da Constituio Federal:
a) legislar sobre assuntos de interesse local, expresso bastante abrangente, detalhada na Lei Orgni-
ca.
b) instituir e arrecadar impostos sobre servios, predial urbano, transmisso intervivos de bens im-
veis, varejo de combustveis lquidos.
O municpio pode, ainda, regular matrias conforme peculiaridades locais, ou, em caso de omisso
de outra esfera, no sendo competncia exclusiva, preencher a lacuna.
Nas reas tradicionalmente objeto de polticas pblicas, como assistncia social, meio ambiente,
habitao, saneamento, produo agro-pecuria, abastecimento alimentar, educao, sade, o munic-
pio tem competncia comum com a Unio e o Estado, a ser exercida com a cooperao dessas esferas
de poder, pela transferncia de recursos, ou pela cooperao tcnica. At hoje no regulamentadas, as
fronteiras entre as esferas de poder permanecem indefinidas, resultando na superposio de atividades.
Importante lembrar que o captulo da Ordem Social da Constituio assegura, de forma clara, a parti-
cipao da comunidade e a gesto democrtica.
Mesmo sem definio clara, o municpio possui, portanto, bastante competncias.
O problema maior so os recursos. Em um processo de descentralizao desordenado, muitos
encargos esto sendo transferidos sem os recursos. Estes dependem das chamadas transferncias nego-
ciadas, que consideram a posio poltica, o prestgio e a vinculao partidria dos prefeitos e parla-
mentares, cujas alianas se pautam, em grande parte, pelos interesses eleitoreiros e clientelistas. As
receitas dos fundos de participao so distribudas com critrios que concentram a renda tributria em
poucos municpios, os de maior desenvolvimento econmico. As parcelas transferidas diminuem com
a recesso que reduz os recursos e com as polticas de ajuste fiscal que repassam parte dos recursos
para fundos como o de Estabilizao Fiscal.
A administrao dos municpios fica ainda mais precria com o desmonte, nos ltimos anos, de
agncias tcnicas federais e estaduais que lhe prestavam assistncia. Na poltica neoliberal, a
descentralizao , principalmente, a transferncia da responsabilidade da execuo e custeio de polti-
cas para a famlia e a sociedade. Em paralelo, mantm-se a transferncia de subvenes sociais para
entidades indicadas, com critrios poltico-eleitorais, por parlamentares ou outras instncias do poder,
pulverizando recursos sem priorizar as necessidades da populao.
Assim, propor, formular e participar da gesto de alternativas de polticas pblicas enorme
desafio para a sociedade civil. E s possvel tratando da distribuio e alocao dos recursos pblicos
e da composio do poder pblico.
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6.3 A prtica da descentralizao em algumas reas: avanos e desafios
6.3.1 Sade
Na rea da sade, ocorreu maior a descentralizao, em uma poltica deliberada, resultado de
um processo social dinmico, partindo de experincias concretas, que propiciaram as diretrizes bsicas
para o modelo implantado em todo o pas o SUS.
Apesar de todo o processo de participao, permanecem alguns elementos centralizadores: a
aprovao e anlise tcnica de programas e projetos para repasse de recursos; fixao e centralizao
de fiscalizao de tarifas no Ministrio. A burocracia central mantm grande parcela de poder, perma-
necendo a influncia clientelista no repasse de recursos.
O SUS vive hoje srios impasses. No tem uma coordenao que garanta equidade no
atendimento a municpios to heterogneos. Na prtica, prevalece a lgica privada: os setores privados
recebem recursos para atender setores sociais no carentes e, alm disso, o sistema de remunerao dos
servios base de fatura permite a corrupo e o descaso com custo e qualidade de servios. A poltica
de reduo dos gastos leva deteriorao cada vez maior do atendimento populao carente.
Apesar de sua fragilidade, a existncia de mais de 3 mil Conselhos Municipais de Sade indica
a possibilidade de uma ao mais ofensiva e conseqente diante da situao.
6.3.2 Educao
Quanto Educao, a descentralizao no andou muito. Houve algum avano, a exemplo da
gesto da merenda escolar, mesmo que sem repasse automtico de recursos, transferncia da rede de
escolas tcnicas e algumas experincias de descentralizao em municpios. Mas permanece a
centralizao institucional, os recursos centralizados no Fundo Nacional de Educao (FNDE) e na
Fundao de Apoio ao Estudante (livro didtico e transporte escolar) e utilizados ao sabor das
convenincias poltico-eleitorais e da resistncia dos burocratas.
A indefinio de competncias entre os poderes tem levado os municpios a atuar nos vrios
nveis, embora a permanncia da centralizao de recursos contribua para a oferta de ensino inadequado
ou de baixa qualidade.
Os movimentos sociais precisam retomar a mobilizao no setor, devido importncia estratgica
que tem a educao, inclusive para a concretizao de outros direitos e para atingir um mnimo de
equidade social. preciso garantir e efetivar as conquistas da Constituinte, sobretudo a gratuidade do
ensino, a valorizao do profissional do ensino, a garantia do padro de qualidade, gesto democrtica
e vinculao de recursos. A LDB (Lei de Diretrizes e Bases) garante a instalao de Conselhos, alm de
assegurar ao cidado e entidades representativas o direito de acionar, por negligncia, a autoridade que
no garantir o ensino obrigatrio.
Alm do aspecto propriamente educacional, merecem ateno:
a) efetivo cumprimento da vinculao constitucional de verbas;
b) redistribuio de recursos do salrio-educao;
c) fixao de critrios para alocao de recursos para material escolar, alimentao e transporte;
d) maior participao dos Conselhos na gesto e formulao de polticas;
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e) efetiva implementao do Plano de Valorizao do Magistrio, cujos recursos devem ser controlados
por um Conselho especfico.
6.3.3- Habitao e desenvolvimento urbano
A esfera federal permanece alheia habitao e questo urbana. H algumas iniciativas localizadas.
A Constituio Federal cria alguns instrumentos para viabilizar a definio explcita da competncia
municipal:
a) obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com populao superior a 20 mil habitantes;
b) exigncia de adequada utilizao e aproveitamento do solo urbano;
c) concesso do uso de terrenos;
d) usocapio urbano
A maioria desses direitos no foi ainda regulamentada. Os municpios no podem investir em
programas de maior alcance, por falta de recursos e de apoio tcnico.
Nos ltimos anos, os movimentos em torno da questo urbana tm se fortalecido.
6.3 4- Assistncia Social
A Constituio reconhece como direito a Seguridade Social, que inclui a Assistncia Social, a
Sade e a Previdncia Social, com iguais diretrizes de universalidade, equidade e gesto democrtica.
A formulao de Assistncia Social conseguiu superar a tradio de benemerncia e caridade,
suportes do fisiologismo e de clientelismo, embora estas prticas ainda dominem. O grande salto foi
conceber a Assistncia como direito de cidadania, poltica pblica, prevendo aes de combate
pobreza e promoo do bem estar social, articulada s outras polticas, inclusive a econmica. Na
prtica, este compromisso entre o Estado e a sociedade para a criao de condies dignas de vida no
vem se efetivando e a cultura da elite que tutela o carente ainda se mantm.
O entendimento constitucional definido na LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social,
envolvendo aes destinadas famlia, maternidade, infncia, adolescncia, velhice, portadores de
deficincias, insero no mercado de trabalho. Seus princpios so da universalizao, respeito cidadania,
igualdade de acesso aos servios, transparncia, descentralizao, participao de organizaes da
sociedade civil na formulao das polticas e no controle das aes e a primazia da responsabilidade do
Estado na conduo das polticas.
Tudo isso esbarra na precariedade e indefinio de recursos. Os municpios recebem a
responsabilidade pelas aes, mas dependem de negociaes para liberao de recursos, apesar da
previso de Fundos especiais. Os recursos previstos so do oramento da seguridade social, j muito
comprometido com sade e previdncia, ambas deficitrias.
6.3.5 - Previdncia Social
A Previdncia uma poltica universal: estende-se a todos, indistintamente, desde que seus
contribuintes.
O governo tenta resolver a questo do dficit da Previdncia, resultado de sonegao e fraudes,
com o aumento do tempo de contribuio e reviso de aposentadorias.
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Na rea rural, h dois problemas fundamentais:
a) inexistncia de uma regulamentao da forma de contribuio;
b) crescente burocratizao do processo de comprovao de atividade rural para fins de aposentadoria.
O trabalhador excludo do seu direito de aposentadoria, amplia a necessidade da assistncia social,
j catica.
6.6.6 Poltica Agrcola
A lei de poltica agrcola (8.171 de 17.01.91), do ponto de vista formal, define os princpios
fundamentais, objetivos e competncias institucionais, prev recursos, estabelece aes e instrumentos.
A lei enfatiza a questo econmica (produtividade, incremento produo, regularidade de
abastecimento), enquanto a Constituio tem por referncia a funo social da propriedade. Equiparar
estas duas dimenses, em nossa estrutura agrria, significa uma opo pelo produtivismo e pela
tecnificao, independente de seus impactos sociais e ambientais.
A lei descentraliza a execuo dos servios de apoio ao setor rural, mas centraliza a elaborao
da poltica de desenvolvimento rural, prevendo aes de abrangncia ampla, como planejamento, crdito,
mecanizao ou infra-estrutura. Apesar da existncia de um Conselho Nacional, as aes so da
responsabilidade do Ministrio, com diminuta interferncia do Conselho. Quanto aos recursos, prev-
se um Fundo Nacional de Desenvolvimento Rural, sem nenhuma determinao de repasse a municpios
ou controle do Conselho.
A agenda da questo agrcola e agrria, impe, alem da reivindicao pela posse da terra, as questes
de habitao, transporte e alimentao. Torna-se urgente, ento, diante das especificidades locais e
regionais, uma poltica agrcola de base municipal, que se desenharia a partir de alguns eixos:
a) apoio reforma agrria dotar os assentamentos de infra-estrutura social e produtiva, mediar o
escoamento da produo;
b) desenvolvimento da agricultura familiar;
c) alimentao e abastecimento;
d) meio ambiente;
e) condies de melhoria de condies de vida da populao rural;
f) adequao do currculo escolar.
Uma importante conquista foi o PRONAF ( Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar), que possibilita:
maior democratizao do crdito rural para parte dos agricultores familiares;
recursos para infra-estrutura no municpio;
capacitao de tcnicos e agricultores familiares;
recursos para assistncia tcnica e extenso rural de infra-estrutura.
6.3.4 Reforma Agrria
Apesar dos avanos, fruto da luta do trabalhador rural, persistem obstculos burocrticos,
jurdicos, econmicos e polticos, inclusive constitucionais, efetivao da reforma agrria.
A Lei Agrria regulamentou dispositivos constitucionais. As pequenas e mdias propriedades
esto excludas de desapropriao para esse fim, mas o trabalho escravo, ainda um realidade, no
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punido com confisco de terra. A funo social da propriedade definida muito mais em termos
econmicos - produtividade e eficincia, do que em termos sociais e ambientais, tratados de maneira
genrica.
A questo do crdito fundirio para a agricultura familiar levou o Governo a lanar o BANCO DA
TERRA, que apresenta srios problemas, como:
A proposta de substituir as desapropriaes para reforma agrria pela compra;
O alto custo do financiamento;
A ausncia da participao da sociedade na elaborao e gesto.
6.4. Desafio: uma poltica de gerao de emprego e ocupaes produtivas
Na construo de um projeto de desenvolvimento local integrado, merecem ateno especial:
Formao profissional;
Existncia de trabalho escravo;
Existncia do trabalho infantil;
Informalidade das relaes trabalhistas ( direitos trabalhistas assegurados);
O analfabetismo;
Discriminao da mulher no mercado de trabalho;
Ausncia de novas oportunidade de trabalho.