MXICO
MEJORES POLTICAS PARA
SEPTIEMBRE 2012
www.oecd.org/mexico
OECD Paris
2, rue Andr-Pascal, 75775 Paris Cedex 16
Tel.: +33 (0) 1 45 24 82 00
Pintura del artista mexicano Carlos Torres
Centro de la OCDE en Mxico para Amrica Latina
Av. Presidente Masaryk 526, 1er. piso, col. Polanco
Mxico, D.F.
Tel.: (5255) 91 38 62 43
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Serie Mejores Polticas
MXICO
MEJORES POLTICAS PARA
SEPTIEMBRE 2012
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2012-1.07_Mexico_Brochure_Cover_Page FINAL PR.indd 1 31/08/12 15:28
La Serie Mejores Polticas de la OCDE
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) tiene como objetivo principal
promover mejores polticas para una vida mejor, proveyendo un foro en el que los gobiernos comparten
experiencias y buscan soluciones a problemas comunes, con el apoyo de un Secretariado altamente competente
y dinmico. La OCDE trabaja con sus 34 pases miembros, sus socios clave y ms de 100 otros pases para
el bienestar de la gente en todo el mundo. La Serie Mejores Polticas de la OCDE provee un anlisis de
los principales desafos que se enfrentan en pases individuales, as como recomendaciones de polticas para
de mejores prcticas, la Serie Mejores Polticas adapta la asesora de polticas pblicas a las prioridades
reformas.
2012-1.07_Mexico_Brochure_Cover_Page FINAL PR.indd 2 31/08/12 15:28
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ndice
Prlogo 3
1. El Potencial de Crecimiento 5
2. La Lucha contra la Pobreza y la Desigualdad 8
3. Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos 11
4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad 14
5. La Eficiencia de la Gestin Pblica 17
6. Las Disparidades Regionales 21
7. El Mercado Laboral 25
8. El Sistema Educativo 29
9. Los Retos de la Salud 33
10. La Igualdad de Gnero 36
11. La Innovacin 39
12. La Integracin de Mxico a la Economa Mundial
mediante el Comercio y la IED 41
13. La Competencia y el Combate a los Monopolios Pblicos
y Privados 44
14. El Sector de las Telecomunicaciones 47
15. La Poltica Regulatoria 50
16. El Entorno Empresarial 53
17. El Crecimiento Verde 56
18. La Poltica Energtica 60
19. El Sector Agrcola y las reas Rurales 65
20. La Gestin del Agua 68
21. El Impacto Econmico de la Seguridad 70
3
Prlogo
Si en realidad la oportunidad orece en la incertidumbre, hemos entrado en una fase de oportunidades. La
economa mundial atraviesa por el quinto ao de la crisis, padeciendo los efectos perversos de la Gran
Recesin. En muchos pases de la OCDE, el crecimiento econmico sigue siendo bajo, las nanzas pblicas
se encuentran debilitadas, el desempleo, especialmente entre los jvenes, se mantiene en niveles rcord,
mientras que las desigualdades siguen aumentando. La situacin es particularmente preocupante en Europa,
donde la erosin de la conanza de las empresas, los hogares y los mercados nancieros sigue afectando un
crecimiento ya de por s mermado por varios procesos simultneos de consolidacin scal.
Las grandes economas emergentes tambin estn perdiendo fuerza. La desaceleracin simultnea de pases
como Brasil, China, India y Rusia prueba que en una economa globalizada la interdependencia es ineludible,
con el agravante de que un menor crecimiento en estos pases amenaza con dicultar sus esfuerzos por
reducir la pobreza. El desempeo econmico de los pases en vas de desarrollo sigue estando muy por
encima del promedio de la OCDE; sin embargo, el crecimiento de la economa mundial en 2012 se acercar
tan slo a un 3.5%.
En este contexto internacional incierto y complejo, en el que soplan fuertes vientos de cambio, Mxico
atraviesa por una transicin poltica importante. Los mexicanos eligieron a un nuevo Presidente que tomar
posesin el 1 de diciembre de 2012. El inicio de este nuevo ciclo le abre al pas una gran oportunidad para
consolidar sus avances y acelerar su convergencia hacia estndares de bienestar ms elevados.
A diferencia de muchos otros pases, Mxico arrancar una nueva Administracin con nanzas pblicas
sanas, inacin controlada, un crecimiento que duplica el promedio de la OCDE, un sistema bancario
bien capitalizado, una red de acuerdos comerciales con 44 pases y mejoras regulatorias que favorecen
el ambiente para los negocios. Al mismo tiempo, el pas enfrenta retos muy importantes en materia de
competitividad econmica e inclusin social. Todo esto sucede en un momento en el que las empresas
transnacionales estn buscando nuevos mercados y plataformas de inversin ante la desaceleracin en los
pases desarrollados, y ante el aumento de los costos de produccin en competidores directos como China.
Mxico tiene que aprovechar esta combinacin de fortalezas y circunstancias para aumentar su velocidad
de crucero, incrementar su competitividad y reducir la pobreza.
Para lograrlo, el pas tiene que enfrentar una serie de desafos estructurales y elevar su productividad,
implementando reformas econmicas en reas estratgicas. A Mxico le urge construir un sistema scal
robusto, gil y redistributivo; un sistema educativo de vanguardia, equitativo, con maestros y escuelas de
excelencia; un proceso presupuestario enfocado en los resultados de mediano y largo plazo; un estado
de derecho ecaz, justo, y conable; una nueva ley laboral, ms moderna e incluyente; un conjunto de
4
reglamentos e incentivos que promuevan la competencia; un sistema nacional de innovacin que estimule el
crecimiento por la va del conocimiento; una estrategia de crecimiento verde; un plan energtico estratgico,
con una visin de largo plazo; un sistema de salud incluyente, sostenible y de calidad; y nuevos instrumentos
para medir el bienestar de los mexicanos y para poder enfocar mejor las polticas pblicas.
La OCDE provee un foro en donde los pases comparten experiencias, coordinan sus esfuerzos y exploran
soluciones en stas y otras reas. Su objetivo es contribuir a disear las mejores polticas para una vida
mejor. Con base en ese conocimiento y en un riguroso anlisis comparativo internacional, este documento
presenta nuestras principales reexiones y recomendaciones en mbitos estratgicos para el presente y el
futuro de Mxico.
Este anlisis que hoy se entrega al Presidente Electo de Mxico, Lic. Enrique Pea Nieto, es el prembulo de
un ejercicio ms amplio en el que la OCDE trabajar con los equipos de transicin de la nueva Administracin
para producir un documento de propuestas sobre Los Desafos de las Polticas Pblicas en Mxico. Dicho
documento se nutrir del trabajo de la OCDE con Mxico y otros pases y, a su vez, servir de base para la
celebracin de un foro de polticas pblicas con expertos nacionales e internacionales que tendr lugar en
laCiudad de Mxico en enero de 2013. Todo ello pretende servir como insumo para la preparacin del plan
de gobierno para los prximos seis aos y para identicar sus fuentes de nanciamiento.
Esta modalidad de cooperacin se ha implementado tambin con otros pases de la OCDE en el contexto
de la serie de estudios Getting it Right, en apoyo a los procesos de transicin en dichos pases. Para la
OCDE es un privilegio emprender este esfuerzo con la nueva Administracin de Mxico. Esperamos que este
documento y los trabajos que le siguen ayuden a disear, promover y poner en prctica exitosamente los
cambios que Mxico necesita para construir un pas ms prspero, ms limpio y ms justo.
Angel Gurra
Secretario General de la OCDE
Mxico, D.F., 11 de septiembre de 2012
5
1. El Potencial de Crecimiento
La convergencia de Mxico con el nivel de vida promedio de los pases de la OCDE ha sido lenta. Mxico tiene
muchas fortalezas que puede aprovechar para impulsar su potencial de crecimiento. Entre ellas, recursos naturales
abundantes, una poblacin joven y dinmica, y un alto grado de apertura comercial, adems de compartir una
extensa frontera con la mayor economa del mundo. El pas ha logrado grandes avances en el aumento de la
cobertura de la salud y la educacin y en el fomento de la competencia, y est aplicando uno de los programas
de reduccin de la pobreza ms innovadores y exitosos del mundo. Sin embargo, an persisten importantes
cuellos de botella que le impiden aprovechar al mximo sus grandes activos. Hacen falta ms reformas.
Casi toda la brecha entre Mxico y los pases de la OCDE proviene de una menor productividad laboral. La
necesidad de reformas estructurales para elevar la productividad se acenta con la integracin de economas
intensivas en mano de obra en la economa internacional, lo que aumenta la urgencia de que Mxico mejore
su posicin en las cadenas de valor globales y produzca bienes de ms alto valor agregado.
La OCDE estima que la aplicacin de un programa moderado de reformas podra elevar, alrededor de medio
punto porcentual, el crecimiento potencial de Mxico, que actualmente se ubica en cerca del 3% anual. Esto
gracias a una contribucin positiva y cada vez mayor de la productividad, que en los ltimos aos ha sido
ms bien negativa (vase la grfica 1.1).
Estas tasas de crecimiento podran elevarse hacia niveles del 4% anual sostenido o ms, en el mediano plazo,
en funcin de la intensidad de las reformas, especialmente si la calidad de la regulacin de Mxico supera el
promedio de la OCDE y se acerca a la de las economas con mejor desempeo de la Organizacin. Un avance
de tal magnitud contribuira a elevar el ingreso per cpita de Mxico, de su nivel actual, cercano a una cuarta
parte del de Estados Unidos, a casi la mitad del nivel estadounidense al final del horizonte de proyeccin (2030).
La clave para elevar el crecimiento es pues, impulsar la productividad. Para ello se requieren reformas
estructurales de gran calado, orientadas a fortalecer el sistema educativo, revisar la excesivamente restrictiva
legislacin sobre empleo, intensificar la competencia en las principales industrias de red, eliminarlas barreras
a la inversin extranjera directa, fortalecer el sistema legal y aumentar los ingresos del Estado. Adems de
elevar la competitividad de la economa nacional, estas reformas permitirn aumentar el empleo, disminuir la
informalidad yla desigualdad y por lo tanto, incrementar el bienestar de los mexicanos.
El sistema educativo es un caso particularmente relevante en donde se requiere de reformas profundas. Se
trata de un mbito que podra contribuir con importantes incrementos en la productividad, mediante mejores
resultados acadmicos y un capital humano mejor preparado para las necesidades del mercado laboral.
Sin embargo, las deficiencias en la calidad educativa y en la matriculacin, particularmente en educacin
secundaria, media superior y superior, limitan la contribucin potencial del capital humano a la economa. Peor
6
an, constituye un lamentable desperdicio, dado el perfil demogrfico del pas, que provee una ventana de
oportunidad en los prximos aos. Por ello, es necesario establecer estndares nacionales de desempeo
de los maestros a fin de garantizar la calidad de la enseanza y para que cuenten con incentivos para la
mejora constante. Tambin se requiere profesionalizar la capacitacin de los directores de escuela y dotar
a las escuelas de un financiamiento estable mediante una asignacin ms eficiente de los recursos a nivel
local.
El mercado laboral es otro mbito en donde se requiere un nuevo enfoque. La dualidad que lo caracteriza,
con alta proteccin por un lado, pero alta informalidad por el otro, afecta el crecimiento de la productividad, y
con ello incrementa la desigualdad. Es necesario reducir los costos de contratacin y de despido, mediante
contratos de menor plazo y simplificando los litigios laborales para dar mayor certidumbre a todas las
partes. Tambin es necesario formular polticas de capacitacin y de contratacin que incentiven una mayor
inversin en los trabajadores, adems de fortalecer los sistemas de seguridad social. El proyecto de reforma
laboral, presentado el ao pasado ante el Congreso mexicano, podra servir de base para nutrir el debate
sobre estos grandes desafos.
Las restricciones a la inversin extranjera directa en servicios e infraestructura se ubican entre las ms
severas de la OCDE, lo cual limita la competencia, el comercio y las inversiones que contribuiran a aumentar
la acumulacin de capital y la productividad.
Las barreras de entrada en las industrias de red son un ejemplo claro de este problema. Los costosos
procedimientos de registro y la limitada capacidad de ingresar y disputar mercados en los principales
sectores de red, particularmente el de las telecomunicaciones y los de petrleo y gas, limitan la inversin
y la productividad. La apertura a esquemas de inversin privada en el sector petrolero, como sucede en
prcticamente todo el mundo, incluyendo en pases cuyas empresas petroleras operan bajo el control del
Estado, como es el caso de Brasil, podra constituir una importante fuente de acumulacin de capital y
facilitar el incremento de la plataforma de produccin de PEMEX.
Grfica 1.1. Crecimiento potencial del PIB bajo distintos escenarios de reformas
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Contribucin de la productividad
Contribucin del capital fsico
Contribucin del capital humano
Contribucin demogrca
Crecimiento PIB escenario
de reformas ambiciosas
Crecimiento PIB escenario
de reformas moderadas
Crecimiento PIB escenario de
no reformas o reformas menores,
aisladas o parciales
Fuente: Base de datos OECD Economic Outlook y anlisis de la OCDE.
7
Si bien se han realizado reformas para simplificar la apertura de empresas, la falta de efectividad, prontitud
y certidumbre del sistema legal menoscaban la eficacia de los contratos y la certidumbre de los derechos
de propiedad. Lo anterior impide alcanzar economas de escala, limita la inversin y la eficiencia. Se han
emprendido importantes reformas para aumentar la rendicin de cuentas y el profesionalismo del poder
judicial, particularmente mediante la aplicacin de los juicios orales, pero en muchos estados an no se han
implementado, y en otros la implementacin deja mucho que desear. Tambin hacen falta reformas a nivel
federal; por ejemplo, revisar el juicio de amparo a fin de fortalecer la competencia en algunos sectores de red,
en los cuales se recurre frecuentemente a dicho instrumento para obstruir las acciones de los reguladores.
Reformar el marco tributario, reducir la dependencia de Mxico de los ingresos del petrleo y mejorar las
redes de proteccin social tambin contribuiran a disminuir la incertidumbre, fortalecer el desempeo
econmico en general y reducir la pobreza. En este sentido, una reforma fiscal para incrementar los ingresos
no petroleros y crear mecanismos para moderar el impacto de las fluctuaciones de los ingresos fiscales
podra desempear un papel estratgico.
Mxico sigue teniendo fuertes desigualdades en el ingreso, deficiencias en materia de igualdad de gnero y
severas disparidades regionales. La reduccin de la desigualdad y la inclusin deben tener prioridad en la agenda
de reformas. Esto es importante por razones de bienestar, pero tambin porque las sociedades ms incluyentes
tienden a lograr un mejor desempeo. Algunas polticas producen el doble dividendo de aumentar el potencial
de crecimiento y reducir la desigualdad. Tal es el caso, por ejemplo, de una reforma del mercado laboral, la cual
ayudara a crear ms empleos, a distribuir ms ampliamente los frutos de la apertura y el comercio, y a mejorar
la calidad de los nuevos empleos. Otro ejemplo sera el mejoramiento de la calidad y la equidad del sistema
educativo. Otras reformas, tales como la eliminacin de los subsidios a la energa o la ampliacin de la base de
contribuyentes, exigirn esquemas de compensacin para proteger a los ms pobres, as como mecanismos
para garantizar que todos los estados se beneficien de las reformas y el incremento en el nivel de vida.
Por ltimo, un crecimiento ms fuerte se debera complementar con polticas especficas en materia de
biodiversidad, agua, eficiencia energtica y medio ambiente, a fin de promover un crecimiento ms verde.
Recomendaciones clave de la OCDE
Promover una reforma del mercado laboral que permita una mayor generacin de empleo
y reduccin de la informalidad.
Emprender una profunda reforma fiscal para asegurar mayor competitividad, mayores
ingresos no petroleros y mecanismos de estabilizacin ms slidos.
Garantizar que las polticas sean incluyentes, que establezcan esquemas de compensacin
para los ms pobres en caso necesario y que fomenten el federalismo fiscal.
8
2. La Lucha contra la Pobreza
y la Desigualdad
Mxico ha puesto en marcha importantes iniciativas para combatir la pobreza. El programa Progresa (iniciado
en 1997) y el programa Oportunidades (iniciado en 2002) son dos de las iniciativas ms innovadoras y exitosas
para reducir la pobreza extrema. Hasta 2011, su cobertura se extenda a ms de 5.8 millones de familias
mexicanas. Oportunidades no slo ha contribuido a mitigar la pobreza, sino tambin aumentar la asistencia
escolar, combatir la desnutricin y ampliar la cobertura de los serviciosde salud entre las familias pobres.
Otra iniciativa es el Seguro Popular, que se introdujo en 2004 con el objetivo deprestar atencin mdica,
servicios preventivos y proteccin financiera a las personas que carecen de cobertura de salud. A finales de
2011, ofreca servicios de salud gratuitos a ms de 50 millones de personas, en su mayora pertenecientes
a los dos deciles inferiores de ingresos de lapoblacin. Este seguro, adems, est contribuyendo a reducir
gradualmente las grandes disparidades regionales en el acceso a los servicios de salud.
Pese a los avances, la pobreza y la desigualdad an estn muy extendidas
A pesar del xito de tales iniciativas, el combate contra la pobreza y la desigualdad debe continuar. Si bien
la pobreza haba disminuido en las ltimas dcadas, desde mediados de la dcada del 2000 comenz a
aumentar de nuevo, primero por el alza de los precios de los alimentos y despus como consecuencia dela
crisis global y la cada del empleo formal. Segn datos recientes del Consejo Nacional de Evaluacin de
laPoltica de Desarrollo Social (Coneval), entre 2006 y 2010 la proporcin de poblacin mexicana que viva
en pobreza (extrema y moderada) pas del 35% al 46%, lo que equivale a 52 millones de personas. El
indicador de pobreza relativa con respecto al ingreso medio de la poblacin, utilizado internacionalmente
como parmetro de comparacin, nos seala que en Mxico el porcentaje de la poblacin que recibe menos
de la mitad del ingreso medio en 2010 era 21%. Con base en este indicador, la pobreza entre las personas
de edad avanzada tambin requiere atencin urgente, ya que afecta al 30% de los mexicanos mayores de 75
aos (una tasa 1.5 veces superior a la de la poblacin en su conjunto). Considerando el envejecimiento futuro
de la poblacin, existe el riesgo de que la proporcin de pobres de edad avanzada aumente todava ms.
El alto grado de pobreza tambin se refleja en otros indicadores del nivel de vida, como la mortalidad infantil
(tres veces mayor que el promedio de la OCDE) y el ndice de analfabetismo (superior a la media de la
OCDE). Mxico tiene el mayor ndice de pobreza infantil de la OCDE despus de Israel. Como su poblacin
es comparativamente joven y los nios representan casi la mitad de los pobres, en Mxico la pobreza tiene
consecuencias a ms largo plazo que en otros pases de la OCDE.
Si bien Mxico es uno de los pocos pases de la OCDE donde la desigualdad ha disminuido en aos recientes,
los niveles de desigualdad siguen siendo demasiado altos. Mxico ocupa el segundo lugar en desigualdad entre
los pases de la OCDE despus de Chile. Esto no slo es un problema tico y moral, sino que tambin representa
un obstculo para el crecimiento y el desarrollo. El informe de la OCDE Divided We Stand: Why Inequality Keeps
9
Rising (diciembre de 2011) indica que el 10% ms pobre de la poblacin mexicana percibe aproximadamente el
1.3% del total del ingreso, mientras que el 10% ms rico obtiene casi el 36% (vase la grfica 2.1).
Aumentar y orientar mejor el gasto social
A pesar de que el gasto social creci de menos del 2% del PIB en 1985 a 7.5% en 2009 (sin contar el gasto
en educacin), esta cifra equivale a alrededor de un tercio del promedio de los pases de la OCDE (vase la
grfica 2.2). El nivel de gasto tambin resulta bajo en relacin con el PIB per cpita. Las transferencias sociales
en efectivo representan slo el 8%, aproximadamente, del ingreso familiar disponible. Por otra parte, este gasto
no est bien enfocado: la mitad de las transferencias en efectivo benefician al segmento superior de la escala
de ingresos y apenas 10% de los fondos se entrega al 20% ms pobre. Para reducir de manera significativa la
pobreza, es necesario aumentar las transferencias sociales a los ms pobres, lo que implica reformar el sistema
de seguridad social a fin de que brinde un apoyo ms eficaz y progresivo a las familias de menores ingresos.
Para responder ms rpido a las crisis econmicas y evitar el riesgo de que las familias moderadamente pobres
caigan en la pobreza extrema (riesgo importante en Mxico porque el nivel salarial de la mayora de la clase
media se acerca ms al nivel inferior de la escala de ingresos de los trabajadores que al de la parte superior), el
pas debe fortalecer las redes de seguridad social. Entre las medidas adoptadas por el gobierno en respuesta a
la crisis econmica mundial se incluyen los programas para crear empleos temporales y prevenir la prdida de
puestos de trabajo (Programa de Empleo Temporal), as como la ampliacin de varios meses de la cobertura
de servicios de salud para los desempleados. Sin embargo, las sumas que se destinan a estos programas
son modestas. Ello indica que an hay oportunidad para tomar medidas anti-crisis mejor adaptadas a fin de
proteger a las familias pobres de Mxico; por ejemplo, prestando ms atencin a los programas de empleo
temporal. Tambin se puede fomentar el empleo formal y hacer ms eficaces los programas de beneficios por
desempleo. El programa Primer Empleo no tuvo los efectos esperados porque no proporcion a los patrones
incentivos suficientes para contratar a nuevos trabajadores (vase el captulo El Mercado Laboral).
La lucha contra la pobreza y la desigualdad tambin requerir mejorar la calidad de los servicios de educacin
y salud (vanse los captulos Los Retos de la Salud y Fomentar el Capital Humano y la Equidad con un
Sistema Educativo Ms Fuerte), toda vez que ya se ha avanzado en la cobertura.
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Grfica 2.1. Desigualdad de ingresos (Coeficiente de Gini)
Fuente: Cuestionario de la OCDE sobre la distribucin del ingreso, 2011.
10
Grfica 2.2. Gasto pblico social por rea de polticas sociales (excluyendo educacin)
(Porcentaje del PIB, 2009 y 1995)
1
Los datos para Mxico se han calculado, y el ao de referencia para Suiza es 2008.
2
Informacin sobre los datos para Israel: http://dx.doi.org/10.1787/888932315602
Fuente: Datos preliminares, OCDE (2012), Gasto Social (SOCX), www.oecd.org/els/social/expenditure
Recomendaciones clave de la OCDE
Aumentar el gasto social. Acercarlo paulatinamente a los niveles de otros pases de la OCDE,
mediante inversiones mayores en materia de educacin de calidad, salud y transferencias
focalizadas hacia la poblacin ms pobre
Sustituir los subsidios por transferencias en efectivo para los ms pobres. Revisar
la eficacia de programas como DICONSA (Distribuidora Conasupo Sociedad Annima, que
suministra artculos de primera necesidad a las comunidades rurales) y LICONSA (Leche
Industrializada Conasupo Sociedad Annima), y racionalizar los numerosos programas sociales
para evitar duplicidades y aprovechar las sinergias.
Aumentar la productividad de los servicios de salud para que la atencin sea de mejor
calidad y a menor costo.
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Todos los servicios sociales excepto salud Salud
Apoyo al ingreso para la poblacin en edad de trabajar Pensiones (edad madura y sobrevivientes)
Gasto pblico social en 1995 o ao ms prximo
35
30
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15
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3. Desafos Fiscales en el Corto
y Mediano Plazos
Luego de los estmulos econmicos a base de ms gasto pblico en 2009, el gobierno de Mxico ajust su
poltica tributaria, aument los impuestos y redujo el crecimiento del gasto. Ello trajo como consecuencia que
los requerimientos financieros del sector pblico que suma los dficit del gobierno federal y de las empresas
pblicas disminuyeran de cerca del 5% del PIB en 2009 al 3% del PIB en 2012 (vase la grfica 3.1). El
gobierno se propone seguir limitando el aumento del gasto y reducir las necesidades de endeudamiento del
sector pblico a alrededor del 2% del PIB en 2013, lo que eliminara el dficit nominal, segn la definicin
oficial, que excluye el financiamiento de PEMEX pero incluye otras operaciones financieras. Si bien, como
resultado de la desaceleracin econmica internacional, se ha postergado la consolidacin fiscal que el
gobierno haba planeado, ello no es motivo de alarma, gracias a que el endeudamiento y el dficit son
moderados y a que se est llevando a cabo una consolidacin gradual. Si la recuperacin avanza como est
previsto, el gobierno podr implementar totalmente sus planes de consolidacin para fortalecer la confianza
del mercado en la poltica fiscal de Mxico. Sin embargo, al pas le hacen falta reformas estructurales que
impulsen un crecimiento sostenible e incluyente en el largo plazo.
Mejora del marco fiscal
En Mxico, son necesarias reformas fiscales y del sector petrolero para que el presupuesto no dependa
tanto de los voltiles ingresos del petrleo pero tambin para mantener la produccin petrolera. La baja
capacidad de inversin de PEMEX en virtud del esquema fiscal vigente, limita su capacidad para aumentar
la produccin. Por esa razn, habra que realizar grandes inversiones para identificar nuevos yacimientos
si se desea mantener ms all de 10 aos los niveles de produccin actuales. El gobierno mexicano ha
dado los primeros pasos para aumentar la flexibilidad de los mecanismos de contratacin de PEMEX y
permitirle operar de manera similar a otras empresas de su tipo. Sin embargo, dado que el futuro de los
ingresos petroleros an es incierto, se requiere fortalecer la recaudacin tributaria no petrolera (vase el
captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad). Adems, el pas necesita reducir el elevado costo
de los subsidios a la energa. Dichos subsidios son costosos para el presupuesto, socialmente regresivos y
perjudiciales para el medio ambiente. Eliminarlos y sustituirlos por transferencias en efectivo bien orientadas
sera un medio ms eficiente para combatir la pobreza y evitara distorsionar los precios y causar daos al
ambiente (vase el captulo El Crecimiento Verde).
Por otra parte, las desviaciones del PIB con respecto a su tendencia han sido mayores en Mxico que en
prcticamente todos los dems pases de la OCDE, incluso durante la reciente recesin. La brecha entre el
PIB observado y el PIB potencial creci 10 puntos porcentuales entre el primer trimestre de 2008 y el primer
trimestre de 2009. La cada registrada en el PIB real en Mxico fue de 6% en 2009, cuando en promedio en
la OCDE disminuy 3.5%.
12
En Mxico, esa volatilidad en el crecimiento del PIB puede suponer grandes costos para las personas y para
el crecimiento econmico en el largo plazo. Dado que un gran segmento de su poblacin tiene limitaciones
de crdito y su red de seguridad social es dbil, las interrupciones temporales de la produccin tienden a
acompaarse de cadas del consumo y del bienestar.
Las desviaciones abruptas del PIB con respecto a su tendencia y sus secuelas de desempleo y pobreza
tambin pueden afectar el crecimiento econmico de largo plazo, ya sea por histresis, o por una mayor
incertidumbre. Estas grandes desviaciones se podran evitar mejorando el marco de la poltica tributaria para
fortalecer los mecanismos para mitigar el impacto de las fluctuaciones en los ingresos fiscales. Ello podra
lograrse mediante la creacin de reservas durante los periodos de crecimiento econmico y de alza de los
precios del petrleo, a fin de hacerle frente a choques negativos imprevistos. Acumular reservas precautorias
tambin ayudara a Mxico a prepararse para el envejecimiento de su poblacin, que aumentar el gasto de
las instituciones de seguridad social (IMSS e ISSSTE) y del Seguro Popular.
El gobierno mexicano podra adoptar una regla de equilibrio presupuestal estructural que contemple la
naturaleza cclica de los impuestos y la recaudacin petrolera, siguiendo el ejemplo de Chile. Una reglade
este tipo sera ms eficaz si la contabilidad gubernamental se sujetara a los estndares internacionales de
cuentas nacionales, pues actualmente se dificulta la identificacin de ingresos estrictamente transitorios
(como las coberturas de precios del petrleo) y algunas operaciones de financiamiento se reportan como
ingreso. Los excedentes de ingresos generados durante los auges econmicos o los periodos deprecios
altos del petrleo deberan constituir un fondo de estabilizacin. Con reglas simples y transparentes de
ahorro y gasto, esta medida aumentara la transparencia en la gestin de los ingresos petroleros. En Mxico
ya existe un sistema de estabilizacin de ingresos, pero las reglas de ahorro y gasto son complejas y los
mximos que se aplican a estos fondos son modestos. Debido a estos lmites, se acumul menos del 2%
del PIB, aun en periodos en que los precios del petrleo eran altos. En el caso de Chile, su regla de supervit
estructural de 1% del PIB les permiti acumular entre 2001 y 2007 reservas que ascendan a 20% del PIB al
inicio de la crisis en 2008, que pudo utilizar para dar un importante estmulo fiscal. Para el primer trimestre
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% del PIB B. Deuda pblica
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Promedio de la OCDE
Grfica 3.1. Balance fiscal y deuda bruta de Mxico
Notas: El balance corresponde a los requerimientos financieros del sector pblico RFSP, que incluye al gobierno central y las empresas
pblicas; como porcentaje del PIB nominal. La deuda bruta es la acumulacin histrica del RFSP, como porcentaje del PIB nominal.
Fuente: Base de datos OECD Economic Outlook 91 y Fiscal Consolidation Survey 2012.
13
de 2012, el fondo para el cobre contaba con 5.8% del PIB. En el caso de Noruega, el Fondo Estatal de
Pensiones ascendi al 119% del PIB total en el primer trimestre de 2012. Como primer paso hacia la creacin
de un autntico fondo de estabilizacin econmica, la eliminacin temporal de los lmites puestos a los
activos de los fondos de estabilizacin del petrleo (en2010 y 2011) debera volverse permanente.
Garantizar la disciplina fiscal a nivel estatal y municipal
A pesar de las mejoras que Mxico ha introducido en la ltima dcada, los instrumentos para garantizar
la disciplina fiscal a nivel subnacional an son dbiles. Si bien la deuda de los gobiernos subnacionales es
moderada, en comparacin con estndares internacionales, en los ltimos aos ha crecido rpidamente.
En 2000, se adoptaron reglas para limitar el acceso de los estados al crdito, aumentar la transparencia
y fortalecer el compromiso del gobierno federal de no rescatar instituciones subnacionales. Sin embargo,
la asimetra que existe entre las transferencias federales y los ingresos por impuestos propios an puede
dar lugar a restricciones presupuestales laxas y a riesgo moral. El gobierno federal debe promover la
aplicacin de reglas fiscales prudentes en el nivel subnacional. Las obligaciones implcitas en el rgimen
de pensiones de los servidores pblicos estatales tambin son altas. En los aos recientes, varios estados
han adoptado regmenes de pensiones que resultan poco sostenibles financiados slo con los impuestos
corrientes en lugar de hacerlo con base en las contribuciones de trabajadores y empleadores. Atender este
reto exigir reformas profundas, por ejemplo, transformar los regmenes de pensiones estatales en sistemas
de cuentas individuales, similares a las AFORES. Los esfuerzos para mejorar la calidad y la oportunidad de
las cuentas fiscales de los gobiernos locales deben continuar. Asimismo, proporcionar mayor informacin
sobre la deuda y las obligaciones contingentes de los estados y los municipios contribuira a mejorar la
transparencia y la rendicin de cuentas, y a vigilar la sostenibilidad de las finanzas pblicas.
Recomendaciones clave de la OCDE
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las Ventajas de Cada Estado). Los municipios recaudan el impuesto predial, sobre bienes inmuebles, pero
los ingresos son excepcionalmente bajos incluso en comparacin con sus homlogos latinoamericanos. Es
posible elevar la recaudacin en este rubro haciendo que los municipios participen en programas estatales
para la actualizacin de registros catastrales, y elevando las tasas con un umbral de exencin suficientemente
alto, lo que permitira lograr un esquema progresivo, lo cual es importante en un pas con fuerte desigualdad.
Lo mismo sucede con el agua, que es del mbito municipal y que presenta una enorme variedad en las tarifas,
desde algunos casos en los que no se cobra hasta algunos casos que, lamentablemente son la excepcin,
en los cuales se cubren los costos.
Fortalecer la cooperacin internacional en materia de impuestos
Cerca de Mxico hay parasos fiscales que ofrecen a los contribuyentes mexicanos la posibilidad de evadir
impuestos. Las recientes iniciativas de la OCDE y el G20 le dan al gobierno la oportunidad de luchar contra
este incumplimiento. Mxico ya empez a aprovecharlas negociando acuerdos y tratados de intercambio
de informacin fiscal entre pases. Los siguientes pasos implican poner en marcha una iniciativa para el
cumplimiento fiscal de las inversiones offshore, similar a las aplicadas en Reino Unido, Estados Unidos
y otros pases de la OCDE; aumentar los recursos de las autoridades competentes del Sistema de
Administracin Tributaria; disear programas para capacitar a los auditores en el aprovechamiento de este
entorno ms cooperativo, y explorar la posibilidad de establecer el intercambio automtico de informacin
con otros pases.
Recomendaciones clave de la OCDE
Aumentar los ingresos tributarios mediante la ampliacin de la base del IVA y del impuesto
sobre la renta (ISR) de las personas fsicas y morales, y fortalecer la administracin tributaria.
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Recomendaciones clave de la OCDE
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Grfica 6.2. Ingreso y gasto de los gobiernos subnacionales, 2010
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2009 en el caso de Mxico, Corea y Nueva Zelanda.
Fuente: Base de datos OECD Fiscal Decentralisation.
los estados de tres nuevas facultades impositivas: un nuevo impuesto a la gasolina y el disel, un impuesto
sobre las ventas finales de ciertos bienes sujetos al IEPS y la transferencia de la tenencia a partir de 2012. Sin
embargo, estas nuevas facultades tributarias no se han aprovechado por la mayora de los estados. Lo anterior
quiz se deba a una capacidad limitada para recaudar impuestos, pero tambin a la falta de incentivos, ya
que es ms fcil para los estados cabildear a favor de mayores transferencias federales que intensificar sus
esfuerzos de recaudacin. Los aumentos de las transferencias federales deben limitarse en el futuro a fin de que
los estados tengan mayores incentivos para recaudar ms ingresos propios. De este modo, la delegacin a los
estados de facultades para ampliar las bases tributarias, como las sobretasas del impuesto sobre la renta o del
IVA, habrn de dar mejores resultados. Esto debe combinarse con un mecanismo de nivelacin o igualacin
fiscal eficiente y transparente, lo que garantizara que los estados pobres dispongan de los recursos necesarios
para aprovechar su potencial de crecimiento y dejar atrs el rezago (vase la grfica 6.2).
Mejorar la capacidad de los gobiernos locales de cobrar por los servicios de agua
Un claro ejemplo de los retos que enfrentan los estados y municipios en la provisin de servicios bsicos
son las tarifas de agua. En Mxico, las tarifas de agua varan considerablemente entre municipios y estados,
pero en general son ms bajas de lo requerido para recuperar el costo de operacin y mantenimiento.
En consecuencia, las agencias operadoras del servicio dependen fundamentalmente de subsidios
gubernamentales para sus necesidades de inversin. Esta estructura de ingresos impide incrementar las
fuentes comerciales para la inversin en el sector.
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Gasto como porcentaje del gasto total del gobierno central (consolidado)
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Al igual que en otros ingresos locales, las autoridades no cuentan con los incentivos para elevar las tarifas
a un nivel sostenible. El corto mandato de las autoridades municipales hace polticamente difcil elevar las
tarifas. Adems, los subsidios federales en general estn desvinculados del desempeo de las agencias
proveedoras del servicio, reduciendo an ms los incentivos a tomar decisiones difciles en materia de tarifas,
y en general mejorar la eficiencia y calidad del servicio. La metodologa desarrollada por la Comisin Nacional
del Agua para el establecimiento de tarifas para provisin de agua potable y servicios de drenaje, como un
instrumento voluntario para promover un enfoque ms consistente, es un paso en la direccin correcta. Sin
embargo, al no ser obligatorio, no crea los incentivos para ser adoptado por las autoridades locales, como ha
sido evidenciado por la baja adopcin hasta ahora. Es de destacarse que algunos estados (incluidos Nuevo
Len, Baja California y Sonora) han acumulado una experiencia importante en el establecimiento de tarifas que
puede ser de utilidad para otros estados. Este tema se aborda con mayor detalle en el captulo La Gestin
del Agua.
Recomendaciones clave de la OCDE
Aumentar los incentivos y los ingresos tributarios de los estados, limitando las
transferencias federales y dando a los gobiernos estatales mayores facultades tributarias.
Mantener actualizados los catastros para aumentar los ingresos del impuesto predial.
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ycombinarse con una aportacin pblica para aquellos que pierden el empleo y an no tienen suficientes
ahorros, como en el caso de Chile. El sistema de ahorro para el retiro que existe en Mxico podra ser un
buen punto de partida. Un seguro de desempleo implica costos fiscales, lo que hace indispensable y urgente
la reforma fiscal.
Otras medidas podran desalentar el trabajo en el sector informal. Por ejemplo, la cobertura de los servicios
de salud se increment considerablemente en la ltima dcada debido al Seguro Popular, un nuevo sistema
que no requiere de aportaciones o contribuciones por parte del individuo (vase el captulo Los Retos dela
Salud). La edicin 2011 del informe OECD Employment Outlook seala que implementar programas que no
exijan contribuciones y que se apliquen junto con los que s requieren aportaciones de los beneficiarios no
ha aumentado necesariamente los incentivos para el trabajo informal (al reducir los beneficios relativos del
sistema de aportaciones vigente). Aun as, integrar mejor los diversos sistemas de salud en Mxico y hacer
que el acceso a y los beneficios del Seguro Popular dependan del ingreso de cada persona seran medidas
tiles para no crear incentivos de trabajo en el sector informal.
Reformar la ley del trabajo
Aparte del fortalecimiento de las redes de seguridad social para los trabajadores formales, una reforma a la ley
del trabajo podra fomentar el empleo formal y el crecimiento de la productividad. Aunque las disposiciones
vigentes en Mxico sobre la contratacin y el despido de los trabajadores con contrato por tiempo indefinido,
y sobre el uso de contratos temporales son muy restrictivas, stas no se cumplen del todo. Liberalizar
estas disposiciones y asegurar su cumplimiento, as como fortalecer las redes de proteccin social para los
trabajadores formales, seran incentivos para formalizar los empleos y eliminar la segmentacin del mercado
laboral.
Ya existe un proyecto de reforma a la legislacin laboral en el Congreso, el cual, aunque perfectible, puede
servir de base para concretar este importante propsito en un plazo relativamente corto.
Recomendaciones clave de la OCDE
Aumentar los incentivos para el empleo formal, integrando de manera ms efectiva los
diversos sistemas de atencin de la salud y haciendo que el componente subsidiado del Seguro
Popular dependa del ingreso de las personas. Ampliar la cobertura de la seguridad social y el
acceso a servicios tales como vivienda y guarderas.
Simplificar el rgimen tributario, que no ofrece incentivos para contratar trabajadores poco
calificados. El gobierno tambin podra considerar la posibilidad de volver obligatorias las
aportaciones a la seguridad social de los trabajadores independientes, especialmente en el caso
de quienes tienen ingresos superiores a cierto nivel.
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Promover los contratos temporales y de tiempo parcial para alentar la participacin de las
mujeres en el mercado laboral, asegurndose al mismo tiempo de que cuenten con garantas y
proteccin.
Fomentar los periodos de prueba, siempre que stos busquen facilitar la conversin de los
contratos temporales en contratos de ms largo plazo y eviten los abusos.
Poner en marcha una reforma laboral integral y equilibrada, la cual debe contemplar: reducir
el costo de la contratacin y el despido de los trabajadores (sobre todo los de poca antigedad),
facilitar el uso de contratos temporales sin que por ello deje de cumplirse la legislacin de
proteccin del empleo, aumentar la libertad de los sindicatos y mejorar la representacin de los
trabajadores en los contratos colectivos, y crear un plan eficaz de proteccin para los trabajadores
en caso de desempleo.
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8. El Sistema Educativo
El avance de Mxico en la ampliacin de la cobertura educativa es muy evidente. Hoy en da, prcticamente
todos los nios de entre 5 y 14 aos van a la escuela, y se trabaja para aumentar el nmero de quienes terminan
la enseanza media y superior. Sin embargo, los estudiantes mexicanos siguen teniendo un desempeo
bajo. Si bien la prueba PISA de la OCDE muestra que el desempeo de los estudiantes mexicanos mejor
entre 2006 y 2009, an est muy por debajo del de otros pases de la Organizacin (vase la grfica 8.1). Un
problema adicional es que la cuarta parte de los jvenes de entre 15 y 29 aos no estudian ni trabajan. De
ah que sea fundamental mejorar an ms el sistema educativo, tanto para sustentar el crecimiento de largo
plazo con un capital humano ms preparado, como para reducir las desigualdades.
La inversin en una mejor educacin, en efecto, puede ser altamente redituable. La OCDE estima que
incluso una mejora relativamente modesta de 25 puntos en la puntuacin media de la prueba PISA durante
los prximos 20 aos podra incrementar el PIB de Mxico en 4.8 billones de dlares durante la vida de la
generacin nacida en 2010 (cifra expresada en valor presente neto del aumento previsto del PIB real). Los
pases que tuvieron los mejores desempeos en la prueba PISA y que han puesto en marcha reformas
exitosas pueden aportar valiosas experiencias a Mxico. El sistema educativo ms eficiente en la prueba
PISA de 2009 fue el de Shanghai, cuyo PIB per cpita es muy inferior al promedio de la OCDE; ello demuestra
que un promedio bajo de ingreso no es incompatible con buenos resultados en educacin. Por su parte,
Brasil y Polonia, que tienen un PIB per cpita similar al de Mxico, mostraron avances considerables en la
prueba PISA durante los ltimos 10 aos.
Mxico se ha comprometido a aumentar sus logros, por lo que en 2007 estableci metas de desempeo
para los estudiantes que se miden a travs de la evaluacin nacional ENLACE y la prueba PISA. Si bien la
estrategia para fortalecer la educacin debe contemplar los distintos niveles del sistema, tambin debe dar
prioridad a las reformas en las reas que tienen mayores posibilidades de mejorar los resultados, como la
calidad de los docentes y la gestin basada en estndares e informacin claros.
Fortalecer la educacin preescolar y bsica
La educacin preescolar es de gran importancia. Luego de considerar el entorno socioeconmico,
los alumnos mexicanos que haban asistido a centros de educacin preescolar durante ms de un ao
obtuvieron en promedio 36 puntos ms en la prueba PISA que quienes no haban asistido nunca. Mxico se
ha preocupado por mejorar la calidad de la educacin y el cuidado de la primera infancia, y ampliar el acceso
a estos servicios. Hay que seguir avanzando en este terreno.
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Mejorar el liderazgo escolar y la calidad de los docentes tambin es clave para el progreso de los estudiantes.
Mxico ya ha emprendido acciones a este respecto, pero es necesario mantenerlas y reforzarlas. Los aspectos
fundamentales son la seleccin de los docentes, el proceso para asignarlos a las escuelas, el reconocimiento
y compensacin econmica que reciben, los incentivos para mejorar su desempeo y calidad, as como los
programas de capacitacin para los directores de las escuelas. Una reforma reciente (la RIEB) dio lugar a un
nuevo plan de estudios basado en competencias para el mejor desempeo de los estudiantes en espaol,
matemticas, ciencias e ingls. Tambin estableci estndares de desempeo y liderazgo de los docentes y
las escuelas para que quienes participan en el proceso educativo sepan qu conocimientos deben transmitir
y en qu consiste una enseanza y un aprendizaje eficaces. Con el propsito de consolidar estas mejoras,
Mxico ha diseado un sistema de evaluacin universal para la educacin bsica que busca aumentar la
rendicin de cuentas. Dicho sistema contempla, adems de la evaluacin de los directores y de los docentes,
el desarrollo de una evaluacin nacional basada en resultados. El fortalecimiento de la prueba ENLACE y su
adaptacin a los nuevos estndares curriculares puede ser el instrumento que se necesita para planear y
medir los avances, siempre que incluya criterios de equidad y calidad (vase la grfica 8.2).
Fortalecer la educacin y formacin profesional, as como la educacin superior
El sistema mexicano de educacin y formacin profesional (EFP) tiene muchas fortalezas; por ejemplo, brinda
oportunidades de aprendizaje en regiones apartadas, cuenta con medidas de apoyo para estudiantes que
corren riesgo de desercin y promueve la colaboracin entre las empresas y las escuelas de formacin
profesional en las distintas localidades. Sin embargo, para seguir reforzndolo, Mxico requiere en primer
Grfica 8.1. Puntuaciones medias de Mxico en la prueba PISA, tendencias anualizadas
ymatrcula de los jvenes de 15 aos
Nota: La lnea base de 392 puntos corresponde al promedio simple redondeado de las puntuaciones nacionales medias de Mxico en la
prueba PISA de 2003 en lectura (399.72) y matemticas (385.22). Por ello, aqu se muestra la puntuacin media en lectura y matemticas.
*Cada 40 puntos de diferencia equivalen a un ao de educacin.
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Matemticas
Ciencia
Porcentaje de matrcula de jvenes de 15 aos
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Aos de evaluacin de la prueba PISA
Promedios de la OCDE en 2009:*
Lectura 493
Matemticas 496
Ciencia 501
PISA 2012
Meta de desempeo
Meta de desempeo
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lugar de un marco de consulta formal entre empleadores, sindicatos y el sistema de EFP. En segundo lugar,
debe adoptar estndares de calidad y contratos de aprendizaje para ampliar la capacitacin en los centros
de trabajo como parte integral de los programas de formacin profesional. En tercero, los profesores de EFP
deben recibir capacitacin pedaggica antes o inmediatamente despus de empezar a ensear. En cuarto
lugar, Mxico podra explorar la posibilidad de crear un esquema nacional de certificacin de competencias. Y
en quinto, debe desarrollar la capacidad de analizar y usar los datos acerca de las necesidades del mercado
laboral a fin de orientar el diseo de polticas y mejorar la toma de decisiones.
Si bien el pas tambin se ha esforzado por ampliar la cobertura y la equidad de la educacin superior, an
quedan importantes retos. Slo el 20% de los mexicanos de entre 25 y 34 aos cursan estudios superiores,
en contraste con el promedio de 37% de la OCDE. De 1995 a 2008, el gasto en educacin superior aument
78%, pero, dado que la matrcula se increment muy rpidamente, el gasto por estudiante apenas creci 16%.
Una reforma del financiamiento de la educacin superior debe evaluar si la distribucin actual de los costos
(colegiaturas vs. subsidio) es sostenible, y si refleja adecuadamente la importancia relativa de los beneficios que
la educacin terciaria aporta a la sociedad; aumentar la transparencia en la asignacin de financiamiento a las
instituciones; y ampliar de manera considerable las medidas de apoyo para los estudiantes ms pobres.
Grfica 8.2. Caractersticas de los docentes que obstaculizan la enseanza,
a juicio de los directores de escuelas (2007-2008) (%)
Los pases estn clasificados en orden descendente segn el porcentaje de directores que sealaron la falta de peparacin pedaggica
de los docentes como obstculo para la docencia.
Fuente: OCDE (2008), Creating Effective Teaching and Learning Environments: First Results from TALIS, OECD Publishing, Pars.
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% Falta de preparacin pedaggica Llegan tarde a la escuela Ausentismo
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Recomendaciones clave de la OCDE
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% del PIB
Pblico Privado
35
Superar las nuevas amenazas para la salud pblica: obesidad y diabetes
Mxico ocupa el segundo lugar de la OCDE en obesidad, despus de Estados Unidos. Los ndices han
aumentado del 24% en 1990 al 30% de la poblacin adulta en 2008. Casi uno de cada tres nios tiene
sobrepeso u obesidad. Se calcula que la diabetes, la enfermedad crnica relacionada ms directamente
con la obesidad, afecta hoy en da al 10.8% de la poblacin mexicana de entre 20 y 79 aos de edad,
que constituye la incidencia ms alta de la OCDE. Si bien la promocin de la salud que se ha realizado
recientemente a travs de iniciativas locales y otras medidas a nivel escolar supone un gran avance,se debe
hacer ms. Los estudiosde la OCDE indican que, a un costo anual de 12 dlares por persona, sepodra
implementar en Mxico un paquete de medidas eficaces que incluyan: educar en materia de salud y promover
un estilo de vida saludable, regular la publicidad de alimentos dirigida a los nios, adoptar medidas fiscales
que combinen impuestos y subsidios con base en la calidad de los alimentos, y difundir consejos sobre estilo
de vida a travs de los mdicos familiares.
Recomendaciones clave de la OCDE
Reducir los obstculos que quedan para el acceso a los servicios, mejorando la
disponibilidad y la calidad de stos y ampliando progresivamente el paquete de atencin mdica
cubierto por el Seguro Popular.
Mejorar el buen gobierno del sistema, fortaleciendo los mecanismos de informacin y los
marcos de rendicin de cuentas de todas las instituciones e invirtiendo en la capacidad de gestin
a todos los niveles del sistema.
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Hombres
Nota: La tasa bruta de matrcula en secundaria se refiere al nmero (total) de alumnos matriculados en secundaria, independientemente
de la edad, expresado como porcentaje de la poblacin en edad tericamente de secundaria. La tasa puede ser mayor a 100% como
resultado de la repeticin de grado o la entrada a edades menores o mayores de la edad tpica en ese nivel de grado.
Fuente: OECD Gender data browser.
Grfica 10.1. Tasas de matriculacin en educacin secundaria por sexo, 2010
37
con prcticas para romper con los estereotipos tradicionales (Alemania), aumentar el inters de las nias en
ciencias y matemticas (Corea) y alentar a las mujeres a estudiar carreras en las reas de ciencia, ingeniera
y construccin (Carrefour de mtiers, Francia, y la campaa UK-Wise, Reino Unido).
Los niveles de empleo de las mujeres, aunque muestran un aumento moderado, son los ms bajos de la OCDE
despus de Turqua (43% de las mujeres mexicanas tienen un empleo remunerado, comparado con un promedio
de la OCDE del 60%). La modesta participacin de las mujeres mexicanas en el mercado laboral se debe en
gran parte a la carencia de polticas de conciliacin entre trabajo y vida familiar, especialmente la insuficiente
oferta de servicios de cuidado infantil (guarderas). Los esfuerzos para aumentar la cobertura de cuidado infantil
(Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, PEIMT) y preescolar (con objeto de
hacer cumplir la obligatoriedad de la educacin preescolar) son iniciativas que apuntan en la buena direccin,
pero se puede hacer ms. Ejemplos de programas con resultados exitosos en esta rea incluyen Chile Crece
Contigo y Sure Start, del Reino Unido; ambos han contribuido a incrementar el empleo entre mujeres con difcil
acceso al mercado laboral y han puesto especial nfasis en la calidad de los servicios (vase la grfica 10.2).
El empleo informal tiene un peso importante en Mxico (vase el captulo El Mercado Laboral): ms de
la mitad de las mujeres mexicanas con un empleo trabajan en el sector informal no agrcola. A travsdel
PEIMT y del Seguro Popular (vase el captulo Los Retos de la Salud), Mxico ha realizado avances
importantes en la ampliacin de servicios y de proteccin social en salud a los grupos ms vulnerables,
incluidos los trabajadores informales. El Seguro Popular, adems, cuenta con un componente especfico
para mujeres: la Estrategia de Embarazo Saludable, la cual proporciona atencin gratuita antes, durante
y despus del parto a mujeres afiliadas. Por otro lado, un gran nmero de trabajadoras informales son
trabajadoras domsticas, que por lo general cuentan con condiciones laborales deplorables. Un ejemplo
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Grfica 10.2. Tasa de participacin laboral por sexo, 2010
Fuente: OECD Gender data browser.
38
til de prcticas para mejorar las condiciones laborales de dichas trabajadoras es la legislacin introducida
en 2002 en Sudfrica (Domestic Workers Act).
Las licencias parentales y por motivos familiares pueden contribuir a reducir las diferencias de gnero en
el trabajo remunerado y el no remunerado. Sin embargo, este tipo de licencias son limitadas en Mxico.
La licencia por maternidad, aunque pagada al 100% del ltimo salario, dura 12 semanas en total y cubre
solamente a las mujeres en empleo formal. No existe ninguna otra forma de licencia parental, que incluya a
los padres. Pases como Chile y Brasil cuentan con cinco das de licencia por paternidad. Adicionalmente,
hay limitado acceso a otro tipo de polticas de conciliacin trabajo-familia que faciliten el empleo entre las
mujeres, como la flexibilidad laboral.
Las mujeres mexicanas estn subrepresentadas en los cargos directivos, ganan menos que los hombres
y tienen menores probabilidades que ellos de tener un negocio y emplear a otros: 7% de los miembros de
la junta directiva de las empresas mexicanas son mujeres (10% en la OCDE) y slo 2% de las mexicanas
son empresarias (similar al promedio de la OCDE). En cuanto a las brechas de salario, no se cuenta con
informacin para Mxico.
Las diferencias de gnero en Mxico se observan de igual manera en el trabajo no remunerado. En casa,
las mujeres mexicanas dedican cuatro horas diarias ms que los hombres al trabajo no remunerado. Esto
representa el doble de tiempo que la mujer promedio de la OCDE. El trabajo domstico tiene un efecto
negativo sobre el nmero de horas en el trabajo remunerado de las mujeres y en la brecha salarial de gnero.
Los roles de gnero constituyen una barrera importante a las oportunidades econmicas de Mxico y de las
mujeres mexicanas.
Recomendaciones clave
Promover una cultura de igualdad de gnero desde la infancia a travs de literatura didctica,
actividades ldicas, talleres escolares y otro tipo de actividades que permitan cambiar actitudes
estereotipadas sobre los roles de gnero.
Continuar con los esfuerzos de instituciones como el INEGI e INMUJERES para recolectar
y generar informacin que permita monitorear las brechas de gnero.
39
11. La Innovacin
Mxico muestra un muy pobre desempeo en ciencia e innovacin (vase la grfica 11.1). En 2009 el gasto
interno bruto en investigacin y desarrollo (I+D) del pas represent apenas el 0.44% del PIB, el porcentaje
ms bajo de la OCDE (prcticamente la mitad de lo que invierte Turqua, con 0.85% del PIB, y muy por
debajo de pases como Corea, con el 3.6%, Finlandia, con el 4%, o Israel, con el 4.3%). Especialmente, la
inversin empresarial en I+D es reducida. De ah que fomentar la innovacin sea esencial para impulsar la
productividad y crear nuevas fuentes de crecimiento.
Diversos factores explican la debilidad de la innovacin en Mxico. Entre ellos se incluyen un marco legal
deficiente y limitaciones de gobernabilidad en el sistema de innovacin. Sin embargo, actualmente el pas
realiza esfuerzos para superar esas debilidades. Dos reas de inters particular son la comercializacin
de la investigacin pblica y la creacin de condiciones para el emprendimiento innovador.
Grfica 11.1. Desempeo comparativo del sistema mexicano de ciencia e innovacin, 2010
Fuente: OECD STI Outlook 2012.
Artculos en
el primer
cuartil de
publicaciones
peridicas
especializadas
Gasto
empresarial
en I+D
(% del PIB)
Familias
de patentes
tridicas
ndice
de facilidad
para iniciar
empresas
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en I+D
pblica nanciada
por la industria
(% del PIB)
Tasa de
doctorados
en ciencias
e ingeniera
Los cinco valores mximos y mnimos de la OCDE Valores medios de la OCDE Media de la OCDE = 100 Mxico
Mitad superior
de la OCDE
Mitad inferior
de la OCDE
100
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50
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Promover la comercializacin de la investigacin pblica
Hoy en da, diversos programas nuevos de apoyo a la investigacin contemplan el desarrollo de vnculos
entre industria y ciencia como criterio primario o secundario para determinar la elegibilidad o la seleccin de
proyectos. Recientemente se han adoptado nuevas iniciativas para establecer oficinas de transferencia de
tecnologa (OTT) a fin de fortalecer la comercializacin de los resultados de la investigacin, facilitar la creacin
de nuevas empresas tecnolgicas promovidas y manejadas por universitarios y satisfacer la demanda de
servicios tecnolgicos mediante un sistema de bonos para la innovacin. Esta novedosa orientacin de las
polticas pblicas debe continuar.
Crear las condiciones para el emprendimiento innovador
La mezcla de polticas de innovacin cambi recientemente. En 2009, se eliminaron los incentivos fiscales
y la asignacin de financiamiento pblico al sector empresarial se volvi directa y competitiva. En el mismo
ao se introdujo un nuevo paquete de estmulos a la I+D y a la innovacin, el cual puso especial nfasis en
las pequeas y medianas empresas (PYME) y los vnculos con las instituciones de investigacin. Tambin se
adoptaron nuevos programas de innovacin financiados por la Secretara de Economa.
Adems del necesario mejoramiento de condiciones marco (como fomentar la formacin de capital humano
e impulsar el emprendimiento y la competencia), Mxico debe hacer ms en el mbito de polticas para el
emprendimiento innovador.
Recomendaciones clave de la OCDE
Garantizar la continuidad de las polticas: hay que mantener los programas de apoyo a la
innovacin y cambiar su enfoque con menos frecuencia.
Garantizar que la lucha contra la colusin en las adquisiciones pblicas siga siendo
una prioridad e impulsar reformas de las leyes y normas de adquisiciones en las entidades
federativas del pas.
Reformar el gobierno corporativo de las empresas de propiedad estatal para separar las
funciones del Estado como propietario y como regulador y preservar as la integridad regulatoria
y de los mercados.
47
14. El Sector de las Telecomunicaciones
Reformar el sector de las telecomunicaciones para impulsar
la competencia y el crecimiento econmico
Los anlisis de la OCDE indican que la falta de competencia en el sector de las telecomunicaciones en
Mxico genera precios elevados para los consumidores y las empresas y frena la oferta de nuevos servicios.
Las deficiencias de los marcos de polticas y de regulacin del sector han provocado que los serviciosde
telecomunicaciones tengan una escasa penetracin y por lo tanto mayores costos (vase la grfica 14.1) y
una alta concentracin de mercado.
Grfica 14.1. Canasta 2 de banda ancha fija de la OCDE: 6 GB/15 horas por mes.
2 500 Mb/s ysuperior, septiembre de 2011
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Dlares PPC
Cargos peridicos Cargos no peridicos
Fuente: OCDE and Strategy Analytics (T-Connect).
48
La OCDE ha hecho recomendaciones para reformar el sector y aumentar la competencia. Destacan entre
ellas una reforma del sistema judicial mexicano (especialmente en materia de amparo), que hoy permite a las
empresas apelar sistemticamente las decisiones de las autoridades reguladoras, facilitara la implementacin
de nuevas regulaciones. El proceso de apelacin debe agilizarse para posibilitar un diseo de polticas y
una regulacin ms eficaces, y para que stos sean competencia del gobierno y del regulador, no de los
tribunales.
Por otro lado, es importante conferir mayores facultades e independencia a la autoridad reguladora de las
telecomunicaciones, la Cofetel; por ejemplo, permitindole imponer sanciones econmicas ms altas de
lasque actualmente puede aplicar, a fin de desalentar las conductas anticompetitivas. El pas debe eliminar
la doble ventanilla, por la que dos autoridades distintas llevan a cabo, cada una por separado, un mismo
proceso regulatorio, y simplificar los procedimientos de toma de decisiones sobre cuestiones regulatorias.
Al mismo tiempo, hay que poner en marcha procesos de consulta pblica ms amplios para que la toma
de decisiones sea ms transparente. En cuanto al sistema de concesiones actual, es necesario reformarlo
para simplificar y estimular la entrada al mercado, fomentar la competencia, as como separar claramente la
funcin del diseo de polticas de la de regulador. Esta ltima debe transferirse sin ninguna ambigedad a la
Cofetel. La Cofetel debe realizar estudios de mercado para determinar si hay operadores dominantes y, en
su caso, imponer y hacer cumplir con eficacia las medidas correctivas adecuadas, entre ellas la regulacin
asimtrica. De igual manera, debe tener facultades para establecer condiciones no discriminatorias respecto
al acceso a recursos de infraestructura que se consideran cuellos de botella, incluida la desagregacin del
bucle local.
Aunado a lo anterior, Mxico debe levantar las restricciones a la inversin y a la propiedad extranjeras en las
redes de telefona fija (actualmente limitadas al 49%) con el propsito de alentar la entrada al mercado y la
inversin de nuevos operadores. Deben ponerse al alcance de los nuevos operadores suficientes recursos
del espectro y de la red troncal de fibra ptica, como la de la Comisin Federal de Electricidad, para satisfacer
la creciente demanda de los servicios de datos de banda ancha mvil y de conectividad con la red troncal.
Mantener el impulso a las reformas
Las autoridades mexicanas ya comenzaron a implementar las recomendaciones de la OCDE. En enero de
2012, el titular de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) anunci 10 medidas para aplicar las
recomendaciones del Estudio de la OCDE sobre Polticas y Regulacin de Telecomunicaciones en Mxico.
En fecha ms reciente, anunci medidas para eliminar la doble ventanilla en algunos procesos, permitindole
as a la Cofetel sancionar a los operadores directamente, sin depender para ello de la SCT. Las considerables
multas servirn para disuadir las conductas anticompetitivas actuales y garantizarn el cumplimiento de la
regulacin y del objetivo de mejorar los servicios. La SCT, adems, public el 28 de marzo de 2012 una lista
de 6,400 instalaciones del gobierno que se pondrn a disposicin de los operadores de telecomunicaciones
para establecer equipos que aumenten la cobertura y la calidad del servicio.
Por otra parte, la Cofetel est fortaleciendo sus estndares de transparencia y rendicin de cuentas a travs
de novedosos procedimientos de consulta sobre las nuevas propuestas de regulacin. El 25 de abril de
2012, anunci que pondr en marcha una consulta pblica sobre metodologas de clculo de costos y
modelos de interconexin.
49
Cabe sealar que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sobre las tarifas de interconexin han
tenido un efecto evidente en el mercado. Los operadores ms pequeos ahora pagan tarifas de interconexin
mucho ms bajas para completar llamadas en la red de Telcel y algunos han lanzado paquetes de telefona
mvil ms atractivos.
Por ltimo, en mayo de 2012, la Comisin Federal de Competencia (CFC) acept un conjunto de compromisos
hechos por Telcel (el mayor operador de telefona mvil) para cerrar una investigacin antimonopolio y retirar
una multa de 1,000 millones de dlares que le haba impuesto. Entre esos compromisos estn: reducir las
tarifas de interconexin, desistirse de litigios pendientes en materia de interconexin y ofrecer planes de
llamadas por minuto que puedan usarse tanto dentro como fuera de la red.
Este impulso a las reformas debe mantenerse, lo que traer enormes beneficios a consumidores y empresas
mexicanos y conducir a un mayor desarrollo econmico y social.
Recomendaciones clave de la OCDE
Adoptar medidas que eliminen la denominada doble ventanilla y que separen las
funciones relativas a la formulacin de polticas de las de regulacin y supervisin de mercados.
50
15. La Poltica Regulatoria
En los ltimos aos, Mxico se ha esforzado por mejorar su poltica regulatoria a fin de apoyar la actividad
empresarial y de negocios y desalentar la informalidad. Para el desempeo econmico y el bienestar social
del pas, resulta estratgica una poltica regulatoria que garantice que el aparato de regulacin del gobierno
funciona de manera efectiva; que las regulaciones y los marcos regulatorios son de ptima calidad, cumplen
eficientemente los objetivos de poltica y son de inters pblico. Otros pases de la OCDE han promovido
el crecimiento y el desarrollo econmicos mediante la contribucin de la poltica regulatoria a las reformas
estructurales, la liberalizacin de los mercados de productos, la apertura al mercado internacional y un
entorno empresarial menos restrictivo que fomente la innovacin y el espritu emprendedor. La poltica
regulatoria tambin puede promover el estado de derecho con iniciativas para simplificar la ley y aumentar su
accesibilidad y con mejoras de los sistemas de apelacin. Impulsa asimismo la calidad de vida y la cohesin
social mediante una mayor transparencia, siempre considerando la opinin de los sujetos a la regulacin, y
programas de reduccin de trmites burocrticos para los ciudadanos.
Entre los avances importantes para mejorar la poltica regulatoria en Mxico se incluyen la actualizacin de
su sistema de evaluacin del impacto regulatorio (EIR), la herramienta bsica y ms importante en los pases
de la OCDE para asegurar la calidad de las nuevas regulaciones. La Comisin Federal de Mejora Regulatoria
(Cofemer) lleva ms de una dcada usando la EIR; hoy existe en Mxico un avanzado sistema de EIR y de
consulta pblica que es parte integral de la cultura de formulacin de nuevas regulaciones del pas (vase la
grfica 15.1). De igual manera, Mxico adopt el Modelo de Costeo Estndar, reconocido internacionalmente,
el cual le dio a toda la administracin pblica federal un impulso renovado para reducir los trmites burocrticos.
Tambin se ha fortalecido la formacin de capacidades: la Cofemer imparte un diplomado en regulacin del
que han egresado ms de 6,000 personas, muchos de ellos funcionarios de los gobiernos federal, estatales
y municipales. La mayora de las 32 entidades federativas y una gran cantidad de municipios han adoptado
programas e iniciativas de mejora regulatoria, si bien vara mucho su desarrollo, institucionalizacin y desempeo.
Es importante que Mxico siga mejorando la poltica de regulacin y haga de ella una cultura. Varios pases
de la OCDE han promovido con xito la cultura de una mejor regulacin, entre los cuales destaca el Reino
Unido, con su Oficina Ejecutiva para la Mejora Regulatoria (Better Regulation Executive). Esas experiencias
pueden ayudar a Mxico a seguir avanzando en esta direccin.
Abordar la poltica regulatoria en Mxico desde una perspectiva
de todo el gobierno
La Cofemer ha desempeado un papel clave en la mejora de la calidad regulatoria, contribuyendo as a
que Mxico se beneficie hoy de los resultados positivos. Sin embargo, la Cofemer no es la nica entidad
51
responsable de la poltica regulatoria en la administracin pblica del pas. Las secretaras y los reguladores
sectoriales deben reconocer su funcin primordial en la adopcin y promocin de una mejor cultura
regulatoria. Mxico debe establecer una fuerte red de coordinacin del trabajo de poltica regulatoria entre las
distintas partes de la administracin. El objetivo debe ser inculcar en las secretaras y dems dependencias
de la administracin pblica un sentido de propiedad de la mejora de la poltica regulatoria, hacer que se
responsabilicen directamente y rindan cuentas de su desempeo en materia regulatoria a las empresas, los
ciudadanos y la sociedad en general.
Sin embargo, no se puede lograr una cultura de mejora regulatoria profunda sin la participacin del poder
legislativo, ya que ste es la fuente primaria de las leyes, de las que emana la regulacin secundaria. De ah
la necesidad de que el Congreso mexicano contemple la adopcin de herramientas especficas de poltica
regulatoria como parte de sus actividades legislativas. Por ejemplo, debe considerar emplear tcnicas de
evaluacin ex ante y ex post del impacto de la legislacin. Tambin se debe incluir la consulta pblica formal
e institucionalizada en aras de aumentar la transparencia en el proceso de elaboracin de leyes.
Lograr una cultura integral de poltica regulatoria
Es preciso consolidar la estructura institucional de la Cofemer para que Mxico alcance una cultura integral de
poltica regulatoria. La Comisin necesita un diseo institucional que le otorgue suficiente autonoma jurdica
y financiera para cumplir con su mandato como rgano central de supervisin de la calidad de la regulacin.
Esta autonoma fortalecera su independencia tcnica, protegera su profesionalismo y la apartara de las
influencias cclicas de la administracin pblica mexicana. Un ambiente institucional ms slido acercara a la
Cofemer a las funciones ejecutivas esenciales, ya sea desde la oficina de la Presidencia o como parte de una
secretara con considerable poder coercitivo. Esto le permitira tener acceso a los ms altos niveles polticos
para mantener su influencia en el gobierno.
Grfica 15.1. Grado de sofisticacin* del proceso de Evaluacin de Impacto Regulatorio
2005-2008 (EIR 1)
* Una mayor sofisticacin refleja un proceso ms refinado y amplio de evaluacin, que se traduce en una mejor regulacin.
Fuente: OCDE (2009), I ndi cators of Regul ator y Management Systems, 2009 Repor t, di sponi bl e en www.oecd.org/
dataoecd/44/37/44294427.pdf
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Recomendaciones clave de la OCDE
Establecer la consulta pblica en los proyectos de regulacin, desde las primeras etapas
de su elaboracin, lo cual debe estar a cargo del secretario responsable y bajo la supervisin
de la Cofemer.
El poder legislativo debe tomar medidas para adoptar una cultura de calidad regulatoria
mediante una evaluacin ex ante y/o ex post de la legislacin, una mayor transparencia en la
elaboracin de las leyes y el uso ms frecuente de la consulta pblica.
Garantizar la congruencia entre las disposiciones de la ley del mercado de valores y las
de la ley de sociedades mercantiles, para aumentar la certidumbre jurdica de las empresas
y el cumplimiento de la legislacin.
Revisar las leyes y regulaciones restrictivas para la inversin extranjera, con el propsito
de eliminar las que ya no se justifican.
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Promedio no OCDE
Promedio OCDE
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17. El Crecimiento Verde
Mxico est a la vanguardia en los esfuerzos para fomentar el crecimiento verde y ha logrado avances
importantes para integrarlo a sus polticas pblicas y a su marco institucional en reas como la energa,el
agua, la agricultura y el transporte. Adems, Mxico ha sido lder en la promocin del crecimiento verde en
elescenario internacional, lo que se puso de manifiesto al establecer el Desarrollo Sustentable, el Crecimiento
Verde y la Lucha Contra el Cambio Climtico como una de las cinco prioridades de la presidencia mexicana
del G20 en 2012.
Planes e instrumentos nacionales de polticas de crecimiento verde
El gobierno federal de Mxico estableci la sostenibilidad del medio ambiente como uno de los cinco pilares
del Plan Nacional de Desarrollo (PND), lo cual demuestra la preocupacin del pas por incluir en su agenda
las cuestiones ambientales. El PND incorpora la gestin sostenible del agua, los bosques y la biodiversidad,
as como compromisos para contribuir al combate del cambio climtico y reducir la emisin de residuos
slidos y peligrosos. Se han lanzado otras iniciativas que impulsan an ms las reformas estructurales para
un crecimiento ms verde e incluyente.
Alcanzar el crecimiento verde en Mxico requerir una mayor integracin de las consideraciones ambientales a
las polticas nacionales y sectoriales, as como una mayor coherencia de polticas en los sectores econmicos,
especialmente los de la energa, el transporte y la agricultura. Aumentar la eficiencia en las industrias elctrica
y petrolera, ambas de propiedad estatal, es fundamental para cumplir la ambiciosa meta de reducir en 50%
la emisin de gases de efecto invernadero (GEI) en 2050, con base en niveles del ao 2000. Mxico ha
trabajado para reformar el fondo de estabilizacin de los precios de los combustibles y reducir los subsidios
a la electricidad, el disel, la gasolina y el gas LP, que en conjunto representaron el 1.5% del PIB entre 2005
y 2009. Sin embargo, pese a los esfuerzos para promover la coordinacin (por ejemplo, entre las secretaras
de Medio Ambiente y de Agricultura), las limitaciones polticas y econmicas han frustrado el avance en la
eliminacin de subsidios nocivos para el ambiente.
Una de las metas declaradas del pas en su Estrategia de Energa es orientar mejor los subsidios energticos
y al mismo tiempo ajustar ms los precios a los costos. El gobierno est implementando un esquema
de transferencias de efectivo, vinculado al programa Oportunidades, para ayudar a las familias pobres a
satisfacer sus necesidades de energa con menos distorsiones que bajo el sistema actual. Mxico tambin
ha iniciado en algunos estados un interesante programa piloto de sustitucin de subsidios a la electricidad
para el bombeo de agua de riego con transferencias directas en efectivo, eliminando as la distorsin de
precios y los incentivos para sobreexplotar los escasos recursos hdricos. Sin embargo, el pas debe hacer
57
ms para que los precios de la energa sean ms acordes con los costos. A pesar de los positivos esfuerzos
para incrementar gradualmente los precios de la gasolina, el disel y el gas LP, los subsidios continan y
es probable que aumenten an ms si suben los precios internacionales del petrleo. Por otra parte, se ha
hecho poco para eliminar los subsidios a la electricidad. Resultara ms eficiente ampliar los beneficios en
efectivo para combatir la pobreza y ayudar a los ciudadanos ms vulnerables a amortiguar el impacto de
estas medidas en su economa familiar.
Adoptar un sistema de subasta de derechos para emitir CO
2
(SIE) como lo establece la Ley General de
Cambio Climtico de 2012 o aplicar un impuesto de base amplia a las emisiones de gases de efecto
invernadero sera una buena estrategia para empezar a fijar los precios de las emisiones en funcin de sus
costos sociales, alentar la innovacin y la eficiencia energtica e impulsar el crecimiento verde (vase la
grfica 17.1).
La energa y el cambio climtico
Aunque Mxico no se encuentra en la lista de pases del Anexo I del Protocolo de Kyoto, se ha fijado una meta
ambiciosa de reduccin de emisiones. La Ley General de Cambio Climtico, aprobada en abril de 2012, es la
primera ley amplia en la materia que emite una economa emergente. Traduce el ambicioso compromiso de
Cancn reducir las emisiones en 30% respecto del nivel actual para 2020, y en 50% para 2050 respecto
de los valores de 2000 en una legislacin nacional, condicionada al apoyo financiero internacional.
Aunado a lo anterior, el pas se ha propuesto producir el 35% de la electricidad con combustibles no fsiles
hacia 2024. La ley redefine algunas instituciones existentes asignndoles responsabilidades ambientales.
Un Fondo Verde para el Cambio Climtico tiene la misin de reunir y redistribuir recursos financieros para
la mitigacin del cambio climtico, y la adaptacin al mismo, y el Instituto Nacional de Ecologa y Cambio
Climtico (INECC) est encargado de la investigacin, el diseo y la evaluacin de polticas, as como del
apoyo a la formacin de capacidades.
Los proyectos de mitigacin que ayudaran a Mxico a alcanzar sus metas de reduccin de emisiones
pueden dividirse en tres categoras: proyectos con un valor presente neto (VPN) positivo, que seran factibles
si se eliminaran las barreras administrativas y regulatorias; proyectos que tienen un VPN positivo, pero altos
costos iniciales de inversin que requeriran ayuda financiera al principio, y proyectos de VPN negativo o
costos netos a los actuales precios de la energa. Para que estos ltimos proyectos sean rentables, habr
que fijar precios a las emisiones en funcin de su costo social y a travs de un mercado del carbono; por
ejemplo, mediante subastas de derechos de emisin o impuestos a las emisiones.
Biodiversidad
La conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad sern un factor estratgico para posibilitar el
crecimiento verde. Dado que Mxico posee una de las mayores diversidades biolgicas del mundo, sus
polticas proactivas en esta rea constituyen un ejemplo para otros pases. Mxico ha aumentado el
financiamiento para la gestin de reas protegidas, que actualmente representan el 12.9% del territorio
nacional (en comparacin con el 8.6% en el ao 2000). Pero la planeacin del uso ecolgico de la tierra
58
se ha extendido ms all de las reas protegidas. Por ejemplo, Mxico es uno de los pocos pases que
cuentan con un Programa Nacional de Pagos por Servicios Ambientales Hidrolgicos, que ofrece incentivos
financieros a los propietarios particulares o comunales de bosques por prestar servicios ambientales. Mxico
tambin ha introducido recientemente subsidios para la adquisicin de flotas pesqueras y la conversin
tecnolgica de sus equipos a fin de reducir la captura accidental de especies. Sin embargo, en los ltimos
aos ha disminuido el nmero de inspectores y el pas debe fortalecer la aplicacin de la legislacin vigente
para evitar la explotacin ilegal y el trfico de especies. La aplicacin de instrumentos econmicos tambin
podra extenderse a otras reas de gestin de los recursos naturales.
Grfica 17.1. Ingresos por impuestos relacionados con el medio ambiente
en pases seleccionados, 2010
Nota: Los datos para los pases marcados con * corresponden a 2009. Para el resto de los pases, los datos son de 2010.
Esta grfica ilustra los ingresos provenientes de los impuestos relacionados con el medio ambiente, por base impositiva, como porcentaje
del PIB. En Mxico existe un mecanismo que modera las fluctuaciones de los precios al consumidor de los combustibles para vehculos
de motor. El sistema empleado para estabilizar los precios de los combustibles al consumidor final provoca que los ingresos fiscales
se tornen negativos en los aos en que hay precios elevados en el mercado mundial para dichos combustibles. Como resultado de los
altos precios del petrleo en los mercados mundiales hacia finales de 2010, el impuesto especial sobre los combustibles se convirti
en un subsidio equivalente a cerca del 0.5% del PIB. Si bien otros pases tambin apoyan el consumo y la produccin de combustibles
fsiles, en general no lo hacen a travs del sistema fiscal y por tanto no se ven reflejados en esta grfica.
Fuente: OCDE/Agencia Europea del Medio Ambiente: base de datos sobre los instrumentos para las polticas ambientales; www.oecd.
org/env/policies/database
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Otros Vehculos de motor Energa
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Recomendaciones clave de la OCDE
Adoptar un impuesto de base amplia sobre las emisiones de gases de efecto invernadero
o un sistema de subasta de permisos para emisiones.
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Agricultura 1%
Otras industrias de
la transformacin 7%
Electricidad 36%
Industria 17%
Transporte 23%
Edificios 16%
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4 C
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Grfica 18.2. Mezcla de fuentes de generacin de energa elctrica
bajo los escenarios objetivo de 4 C y 2 C
Fuente: Agencia Internacional de Energa (2012), Energy Technology Perspectives 2012, OCDE/AIE, Pars, p. 595.
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Carbn Carbn c/captura Gas natural Gas natural c/captura Petrleo Biomasa
Nuclear Hidro Elica Solar Otros renovables
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Se espera que la generacin de energa elctrica se duplique entre 2009 y 2050, por lo que un uso ms
eficiente del gas enla generacin, en combinacin con un uso ms amplio de energas renovables, limitara el
crecimientode las emisiones de carbono a un 56%. En el escenario de 2 C, se asume que las emisiones de
carbono delsector elctrico se reducen a menos de la mitad en relacin con el volumen de 2009, mediante el
supuesto de que el gas natural es remplazado por un crecimiento elevado de la energa solar y elica, aunque
la captura de CO
2
de las plantas de generacin basadas en gas natural es tambin una medida efectiva.
El mayor uso de plantas de co-generacin por parte de la industria, basadas en gas o biomasa, tambin
contribuiraala reduccin de emisiones. Se asume que la capacidad instalada de las plantas de co-genera-
cin crece a15GW hacia 2050.
Recomendaciones clave
Eliminar los subsidios a la energa an vigentes para garantizar la coherencia con las
polticas de reduccin de emisiones de GEI.
Continuar la reforma al marco de inversiones del sector de petrleo y gas para permitir
mayores niveles de inversin privada.
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Retos institucionales para el desarrollo de las reas rurales
Ms de la mitad del territorio mexicano est definido como propiedad social ejidos o comunidades
agrarias, en la que prevalece un rgimen especial de administracin tanto en las tierras comunales como
en las parcelas cedidas a particulares. Las reformas de 1990 al sistema de tierras comunales tuvieron un
efecto limitado. Aunque se consideran de importancia social debido a la falta de redes de proteccin social
ms amplias, algunas de las disposiciones desalientan la inversin en el sector agrcola y reducen la eficiencia
y la capacidad de adaptacin de ste.
Tambin resta eficacia a la poltica agrcola la falta de claridad de las funciones institucionales de las muchas
dependencias gubernamentales que tienen relacin con la agricultura, la pesca y el desarrollo rural en Mxico.
La duplicidad de actividades y a veces las estrategias incongruentes entre la amplia gama de programas del
gobierno han reducido los efectos del considerable gasto pblico que Mxico hace en este sector.
Desde el punto de vista del desarrollo rural, las prioridades para las zonas rurales en Mxico incluyen: 1) la
reduccin de la pobreza, 2) la provisin de servicios pblicos bsicos, 3) el fortalecimiento de la productividad
agrcola y la diversificacin de la economa rural y 4) el mejor aprovechamiento y preservacin de los recursos
naturales, culturales y energticos. Estas prioridades sobrepasan el mbito de actuacin de cualquier secretara,
por lo que es necesaria la coordinacin institucional para llevarlas a cabo eficientemente. Si bien el Programa
Especial Concurrente (PEC) es un esfuerzo importante hacia el diseo de una poltica federal integral para el
desarrollo rural, en su condicin actual constituye ms un inventario de programas que una herramienta para
aprovechar las sinergias entre ellos y consolidar una estrategia coherente.
Recomendaciones clave de la OCDE
Revisar y clarificar los objetivos de Procampo, con el propsito de destinar los fondos
disponibles a metas explcitas y a los beneficiarios adecuados.
Consolidar el Programa Especial Concurrente (PEC), que abarca iniciativas de poltica dentro
de distintas dependencias relacionadas con las zonas rurales, mediante la elaboracin de una
estrategia coherente, horizontal, que comprenda polticas de infraestructura, salud, educacin,
sociales y ambientales para fomentar el desarrollo de las zonas rurales.
Desarrollar un marco integral de polticas para el financiamiento del sector del agua.
Especificar los objetivos, principios y mecanismos de financiamiento considerando tanto los
ingresos como los gastos del sector, as como las funciones de los tres niveles de gobierno y de
los actores clave. Contemplar en las estrategias de nanciamiento principios tales como El que
contamina paga, El beneciario paga, de equidad, coherencia de polticas y de alineamiento de
incentivos.
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Grfica 21.1. Homicidios intencionales por cada 100,000 habitantes, 2009 y 2011
Fuente: Encuesta Nacional de Victimizacin del INEGI.
72
con el reconocimiento de la contribucin que el control del crimen, as como el aumento de la seguridad y el
respeto por el estado de derecho, podran hacer a la competitividad tanto del propio estado como del pas.
La ausencia de datos confiables sobre el crimen y su impacto econmico no favorece el debate sobre cmo
resolver la inseguridad. Algunos hechos son explotados mediticamente, como las operaciones militares en
contra de los crteles de las drogas, el trfico transfronterizo de armas y drogas y los escndalos de corrupcin
y lavado de dinero. Sin embargo, mucha de la criminalidad de bajo impacto, que afecta la vida cotidiana de los
ciudadanos, en ocasiones de forma mucho ms directa, no se reporta. Esta situacin dificulta la asignacin
adecuada de los recursos. Sin embargo, el punto central sigue siendo cmo fortalecer y reformar las instituciones
de procuracin de justicia de tal forma que se promueva la denuncia y la efectiva persecucin de los delitos.
Esto contribuir en ltima instancia a reconstruir la confianza de la ciudadana en las autoridades.
Si bien la situacin sigue siendo seria, en los ltimos aos ha habido un progreso importante en trminos de
la coordinacin de las polticas federales, estatales y de las entidades de procuracin de justicia. Adems
dealgunas operaciones conjuntas de alto perfil (tales como Conago [Conferencia Nacional de Gobernadores]
1 y 2), orientadas a romper las cadenas de valor de la droga, se han realizado esfuerzos por integrar mejor
los programas sociales para atender las causas de la criminalidad. El reciente Estudio Territorial de la OCDE
del Estado de Chihuahua destaca el impacto positivo que tuvo la coordinacin de entidades educacionales y
de desarrollo urbano, federales y estatales en iniciativas como Todos somos Jurez. Sin embargo, tomar
tiempo para que dichos programas rindan frutos y su impacto se refleje en los datos.
Grfica 21.2. Delitos por cada 100,000 habitantes segn encuestas de victimizacin, 2010
Fuente: Encuesta Nacional de Victimizacin del INEGI.
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
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Recomendaciones clave de la OCDE
Elaborar una evaluacin del desempeo de los sistemas de justicia penal en Mxico,
que tenga en cuenta los resultados de reformas anteriores en la administracin de justicia.
Realizar una evaluacin de las condiciones y los incentivos para los estados y las
localidades que pueda contribuir a la reforma de los sistemas de justicia y al fortalecimiento de
las instituciones.
Serie Mejores Polticas
MXICO
MEJORES POLTICAS PARA
SEPTIEMBRE 2012
www.oecd.org/mexico
OECD Paris
2, rue Andr-Pascal, 75775 Paris Cedex 16
Tel.: +33 (0) 1 45 24 82 00
Pintura del artista mexicano Carlos Torres
Centro de la OCDE en Mxico para Amrica Latina
Av. Presidente Masaryk 526, 1er. piso, col. Polanco
Mxico, D.F.
Tel.: (5255) 91 38 62 43
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