Los Retos de La Profesionalización de Los Servidores Públicos en México. OCDE

Hacia una gestin pblica
ms efectiva y dinmica
en Mxico
Resumen
Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e interpretaciones
que guran en esta publicacin no reejan necesariamente el parecer ocial de la OCDE o de los
gobiernos de sus pases miembros.
ISBN de la obra original impresa en ingls: 978-92-64-11622-1
La OCDE agradece a la
Secretara de la Funcin Pblica
por su importante aportacin para la difusin de este estudio.
Traduccin: Claudia Esteve
Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en lnea en www.oecd.org/publishing/corrigenda.
Publicado originalmente por la OCDE en ingls bajo el ttulo:
OECD Public Governance Reviews: Towards More Effective and Dynamic Public Management in Mexico.
OCDE 2011
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Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera:
OCDE (2011), Hacia una gestin pblica ms efectiva y dinmica en Mxico, OECD Publishing.
NDICE
HACIA UNA GESTIN PBLICA MS EFECTIVA Y DINMICA EN MXICO OCDE 2011 3
ndice
Resumen ejecutivo 5
Captulo 1. Marco institucional y polticas de la regulacin en el gobierno
de Mxico 17
Captulo 2. Aprovechar el gobierno electrnico en Mxico para encontrar
nuevas soluciones a viejos retos 39
Captulo 3. Los retos de la profesionalizacin de los servidores pblicos
en Mxico 53
5
Hacia una gestin pblica ms efectiva y dinmica en Mxico
OCDE 2011
RESUMEN EJECUTIVO
El papel del gobierno en Mxico ha sufrido un cambio radical a lo largo de las ltimas
dcadas. Durante la dcada de 1980, el pas pas de ser una economa sustentada en
la sustitucin de importaciones a seguir una estrategia basada en las exportaciones.
Las reformas aplicadas abrieron la economa al comercio exterior y la inversin,
disminuyendo el tamao del sector pblico mediante la privatizacin de industrias que,
hasta ese entonces, se encontraban dominadas por la propiedad del Estado. Adems de la
reduccin en el tamao del sector pblico, las crisis econmicas y la dependencia de los
ingresos derivados del petrleo han demostrado que la administracin pblica del pas
necesitar ser capaz de hacer ms con menos. La reciente crisis global tambin exigi una
reaccin ecaz y rpida por parte del gobierno, con el n de compensar el descenso en el
consumo privado, lo que de nuevo plante el reto de garantizar la capacidad y exibilidad
del gobierno para responder a eventos inesperados. Debido a que el margen de maniobra
de la poltica scal es muy limitado, la alternativa consiste en contar con un gobierno ms
ecaz y eciente.
Es claro que Mxico necesita un gobierno ms eciente. Ms de una tercera parte de
la recaudacin tributaria depende de la produccin petrolera. A lo largo de los cinco aos
terminados en 2009, la produccin petrolera disminuy en ms de 20 por ciento y en el
futuro se observa una gran incertidumbre.
1
De aqu que Mxico deba mejorar la capacidad
gubernamental para garantizar el uso eciente de los recursos pblicos. Asimismo, la
ecacia del gobierno puede facilitar la implementacin de polticas e inversiones pblicas
para abordar problemas sociales y econmicos como la pobreza, el acceso a servicios
bsicos de calidad, la economa informal y la infraestructura.
En este contexto, el gobierno mexicano ha avanzado en la implementacin de
reformas estructurales, poniendo en marcha iniciativas para establecer un servicio civil
de carrera (2003), racionalizar las normas que regulan las operaciones del gobierno federal
(2010) y avanzar en el desarrollo del gobierno electrnico. A pesar de sus limitaciones,
estas reformas han realizado importantes contribuciones a la gobernanza pblica y debe
drseles continuidad para garantizar un impacto positivo duradero.
De hecho, estas reformas son congruentes con la agenda establecida por los pases
miembros de la OCDE en la Conferencia sobre Poltica Regulatoria que se realiz en
octubre de 2010. En la reunin se destac la importancia de la gestin y la gobernanza
regulatoria en todo el ciclo de poltica pblica, que incluye las etapas de diseo, ejecucin,
seguimiento y evaluacin del desempeo. La revisin de la regulacin en el gobierno (RIG,
por sus siglas en ingls) realizada por Mxico aborda el ciclo completo, asegurando la
relevancia y la justicacin de las normas que regulan a la administracin pblica federal
y generando medidas para evitar la reconstitucin del acervo de regulaciones, adems de
establecer normas estrictas para la emisin de nuevas reglas. Ms an, al racionalizar el
RESUMEN EJECUTIVO
acervo de regulaciones gubernamentales, esta revisin facilita la ejecucin por parte de
los rganos reguladores y el cumplimiento por parte de las dependencias reguladas.
El enfoque actual en torno a la consolidacin scal est poniendo a prueba la capacidad
administrativa del sector pblico, y en particular la capacidad de movilizar personal y
recursos con ecacia para enfrentar retos antiguos y nuevos, as como para compartir
riesgos. Este rumbo surgi de los 38 ministros que se dieron cita en Venecia en noviembre
de 2010 para la Reunin Ministerial del Comit de Gobernanza Pblica de la OCDE, que se
organiz con el objeto de prestar asistencia a los pases miembros de la Organizacin en la
deteccin y evaluacin de los retos ms apremiantes luego de la crisis nanciera, as como
de asignar los recursos humanos y nancieros en consecuencia.
En la reunin, los ministros armaron que la reforma del sector pblico debera ser
una prioridad, pues desempear un papel crucial en la recuperacin econmica. La
crisis econmica y nanciera global plante cuestionamientos en torno a la exibilidad
de los gobiernos cuando se trata de ser capaces de hacer ms con menos; desde esta
perspectiva, la crisis ha presentado la oportunidad de lograr avances reales. Los ministros
establecieron una amplia agenda de reformas diseadas para fomentar gobiernos ms
abiertos, innovadores y estratgicamente giles. En este sentido, las conclusiones de la
reunin destacaron la importancia de fomentar la eciencia y la ecacia en el sector
pblico por medio de la innovacin tecnolgica; la mejor gestin de recursos humanos;
la asociacin con los ciudadanos, la sociedad civil y el sector privado, y el desarrollo de
marcos de evaluacin para medir el desempeo del gobierno.
Segn lo que se destaca en este informe, las principales conclusiones de la reunin
ministerial ya estn implementndose en Mxico como parte de sus reformas estructurales.
Mxico solicit a la OCDE llevar a cabo la evaluacin del sistema de servicio civil de carrera y
la revisin generalizada de las regulaciones en el gobierno (RIG) que se realiz en 2010, en el
contexto de la experiencia internacional, al igual que una revisin de las polticas e iniciativas
de gobierno electrnico. Este informe se concentra en especial en el impacto de estas
reformas sobre el desempeo del gobierno a n de destacar cmo contribuyen a hacer de la
administracin pblica un elemento positivo que mejore el crecimiento y la competitividad.
Principales elementos de la gobernanza pblica
El trmino gobernanza se reere a los acuerdos formales e informales que determinan
cmo se toman las decisiones pblicas y cmo se llevan a cabo las polticas pblicas desde
la perspectiva del respeto a los valores constitucionales de un pas. La administracin
pblica es uno de los pilares centrales de la gobernanza.
2
En su trabajo sobre gobernanza pblica, la OCDE se centra en los siguientes elementos:
Rendicin de cuentas: el gobierno es capaz y tiene la intencin de mostrar hasta qu
punto las medidas que aplica y las decisiones que toma son congruentes con objetivos
claramente denidos y acordados.
Transparencia: las medidas que toma el gobierno, as como sus decisiones y los
procesos que llevan a las mismas, estn abiertos en un nivel de escrutinio adecuado
para ser objeto de revisin por otros sectores del gobierno o por la sociedad civil y, en
algunos casos, instituciones externas.
Eciencia y ecacia: el gobierno se esfuerza por generar productos pblicos de calidad,
incluyendo los servicios que presta a los ciudadanos, al mejor costo, y garantiza que lo
ofrecido cumpla con las intenciones originales de los formuladores de polticas pblicas.
RESUMEN EJECUTIVO
Capacidad de respuesta: el gobierno tiene la capacidad y la exibilidad para responder
con rapidez a los cambios en la sociedad, toma en cuenta las expectativas de la
sociedad civil en la identicacin del inters pblico general y tiene la voluntad de
analizar su papel desde una perspectiva crtica.
Visin prospectiva: el gobierno es capaz de prever problemas y temas a futuro, con
base en los datos y las tendencias actuales; asimismo, disea polticas pblicas que
toman en cuenta los costos futuros y los cambios previstos.
Estado de derecho: el gobierno ejecuta las leyes, las regulaciones y los cdigos de
manera equitativa y transparente.
Adems de estos elementos, una gobernanza pblica adecuada debe considerar la
agilidad estratgica, que consiste en la capacidad del gobierno para prever y responder con
exibilidad a los retos de poltica pblica que cada vez son ms complejos. En este sentido,
se requieren marcos de referencia para hacer posible una toma de decisiones rpida y
de calidad y garantizar su ecaz implementacin con miras a generar valor pblico.
3
Por
ltimo, una gobernanza adecuada involucra un servicio pblico eciente, un sistema
judicial independiente, la rendicin de cuentas en la administracin de fondos pblicos,
una estructura institucional plural y el respeto a la ley.
La aportacin de las tres reformas de la administracin pblica
al buen gobierno
Los tres temas generales estudiados en este informe, la reforma del servicio civil, la
regulacin en el gobierno y el gobierno electrnico, han contribuido a la buena gobernanza
pblica en Mxico. Las oportunidades y recomendaciones que se destacan aqu pueden ser
de ayuda para que el gobierno mexicano garantice una aportacin an ms signicativa.
Mejores reglas para una mejor gobernanza
Un elemento clave de la buena gobernanza reside en contar con un gobierno que
sea eciente y ecaz. Un gobierno ecaz es aquel cuyos resultados, como la prestacin
de servicios pblicos o el diseo y la implementacin de polticas pblicas, cumplen los
objetivos deseados. Al mismo tiempo, un gobierno eciente es aquel que genera estos
resultados al menor costo posible, usando el mnimo necesario de recursos de la sociedad
y, en especial, de los contribuyentes.
Para que un gobierno sea ecaz y eciente debe trabajar dentro de un marco de
lineamientos y reglas. La regulacin en el gobierno puede ser fuente de incentivos para que
los funcionarios pblicos se apeguen a los objetivos establecidos para la poltica pblica,
con el n de garantizar que los resultados correspondan a las expectativas de la sociedad.
De manera similar, las normas internas pueden establecer estndares para la prestacin
de servicios pblicos que cumplan con las demandas de personas que cada vez estn ms
informadas. En trminos generales, la regulacin interna tambin puede garantizar que
las acciones gubernamentales se den dentro del marco legal. Asimismo, la regulacin en el
gobierno puede establecer mecanismos para fomentar una cultura de ahorro de recursos y
de eciencia, por ejemplo, por medio de las adquisiciones del gobierno.
Sin embargo, un exceso de reglas dentro del gobierno puede tener el impacto opuesto,
y llevarlo a la ineciencia y la inecacia. Las reglas internas que se duplican o se empalman
confunden a los funcionarios pblicos e inhiben las actitudes proactivas, ahogando el
RESUMEN EJECUTIVO
funcionamiento del gobierno en general y desviando sus esfuerzos, alejndolo de la
generacin de resultados de calidad. De forma similar, un nmero excesivo de regulaciones
internas obliga a los funcionarios pblicos a dedicar cantidades innecesarias de tiempo a
su cumplimiento, desperdiciando con ello recursos valiosos que podran emplearse en la
produccin de resultados gubernamentales de calidad.
El gobierno federal mexicano afronta el reto inmediato de volverse ms ecaz y eciente.
La presin signicativa para aumentar la asignacin de recursos a programas de alivio a la
pobreza y mejorar las condiciones sociales hace imperativo canalizar recursos hacia estos
objetivos de poltica pblica. De forma similar, debido a la diversidad poltica y a un papel ms
activo del Congreso, los ciudadanos y las asociaciones empresariales, el gobierno necesita
garantizar una generacin ms ecaz de sus resultados pblicos. Considerando este contexto,
el gobierno federal mexicano ha reconocido que necesita reformar el marco regulatorio que rige
sus acciones. De aqu que se llevara a cabo la revisin de la RIG que result en la eliminacin de
67 por ciento de las reglas y en la publicacin de nueve manuales de aplicacin general en los
mbitos de Adquisiciones, Obra Pblica, Recursos Humanos, Recursos Financieros, Recursos
Materiales, Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones, Transparencia y Rendicin de
Cuentas, Auditora y Control Interno. Cada uno de los manuales incluye reglas internas nicas
y estandarizadas con las que deber cumplir todo el gobierno federal.
La eliminacin de las reglas internas y el establecimiento de los manuales debern
contribuir a que el gobierno federal mexicano sea ms transparente y rinda mejores
cuentas. Por otro lado, los manuales establecen un marco de referencia nico y claro para
orientar los esfuerzos de los funcionarios pblicos hacia medidas que son fcilmente
identicables y ms transparentes.
La revisin de la RIG en Mxico tambin ha realizado una valiosa contribucin al debate
de poltica pblica, pues llev a una importante reduccin de las regulaciones y acerca a
Mxico a la mayora de las mejores prcticas tomadas de la experiencia internacional.
No obstante, la experiencia de los pases miembros de la OCDE con revisiones de la RIG
es limitada, de manera que los resultados de Mxico ofrecern ideas con respecto a la
planeacin y la organizacin de este tipo de revisiones regulatorias.
El reto que Mxico enfrenta ahora consiste en garantizar que los manuales se conviertan
en las herramientas que efectivamente orienten y determinen el marco regulatorio interno
del gobierno y se conviertan en un pilar de la buena gobernanza. Entre las medidas que
sern clave para el futuro en Mxico destacan el garantizar que no se emitan nuevas reglas
internas y, al mismo tiempo, realizar revisiones peridicas del acervo de regulaciones, al igual
que un programa de implementacin ecaz de los nueve manuales. El gobierno federal est
demostrando su compromiso para adoptar y dar seguimiento a estas recomendaciones. No
obstante, sta es una agenda de largo plazo que debe trascender administraciones para seguir
generando resultados. Resulta importante subrayar que las revisiones regulatorias no deben
ser ejercicios espordicos, sino un elemento permanente de la buena gobernanza pblica.
Una fuerza laboral profesional y bien
administrada fomenta buenas prcticas
de gobernanza
Una de las lecciones aprendidas de las experiencias de modernizacin gubernamental
en los pases miembros de la OCDE es que el xito en la reforma de la administracin pblica
debe acompaarse de mejoras en el entorno burocrtico general. En efecto, un servicio
RESUMEN EJECUTIVO
civil con buen funcionamiento contribuye a fomentar el diseo y la implementacin
adecuados de polticas pblicas, as como una prestacin ecaz de servicios, rendicin
de cuentas, transparencia y capacidad de respuesta en el uso de recursos pblicos. El
Servicio Profesional de Carrera (SPC) no slo ha hecho las veces de elemento clave en los
esfuerzos por establecer una gestin basada en mritos para la fuerza laboral pblica,
sino que tiene el potencial de contribuir signicativamente al fomento de los principios
de buena gobernanza en el servicio pblico.
La buena gobernanza requiere una visin prospectiva aunada a una visin estratgica
clara. Al establecer planes para el mediano y largo plazos, el SPC enviara un mensaje con
respecto a la orientacin futura del gobierno y las prioridades que deben abordarse. Aun
as, lo que es ms importante es que el mensaje enviado denira el tipo de servicio civil
que se busca para el futuro y su papel en la sociedad.
Adems, el SPC contribuira a fortalecer la rendicin de cuentas para administrar las
dependencias con ecacia, servir a las secretaras y al gobierno de forma ms eciente y ecaz
y, sobre todo, presentar resultados al pueblo mexicano. Se requerira que los funcionarios
garanticen el cumplimiento de las regulaciones, as como de los lineamientos o las
instrucciones que reciban de sus superiores polticos. La concentracin en el desempeo no
slo hara responsables a los funcionarios en lo relativo a la gestin de la fuerza laboral, sino
que todo servidor pblico de carrera sera responsable de las decisiones y acciones tomadas
en su capacidad ocial, al igual que del uso de recursos pblicos. La rendicin de cuentas
con respecto a los resultados se asignara con claridad y en congruencia con la asignacin de
recursos. La prudencia en el empleo del capital humano debera ser un principio establecido
rmemente para la evaluacin del SPC, que abarque tanto a la ecacia como a la eciencia.
El SPC puede hacer una aportacin signicativa para mejorar la cultura de la
transparencia en el sector pblico al reformar el proceso de reclutamiento, con el propsito
de hacerlo ms dinmico y ms justo. Un paso clave hacia el fomento de la transparencia
en la gestin de los recursos humanos consistira en abordar los pendientes relacionados
con los nombramientos sin competencia abierta y justicar claramente los casos cuando
son necesarios. Al fortalecer el componente de mrito, el SPC se encuentra en posicin de
mantener su capacidad de respuesta, lo que implica un servicio pblico que reacciona con
rapidez en la alineacin de las medidas de poltica pblica con las prioridades.
Por su naturaleza, el SPC tiene el potencial de fomentar el estado de derecho. De aqu
que, al hacer del compromiso con el estado de derecho uno de los valores fundamentales
del SPC, Mxico estara fomentando una cultura de honestidad y de gobierno ecaz. La
determinacin en torno a si el SPC fomenta, mantiene o socava el estado de derecho, y la
medida en la que fomenta la honestidad, deben ser criterios clave para su evaluacin.
El gobierno electrnico estratgico apoya
las reformas del sector pblico y mejora
la gobernanza
Los gobiernos necesitan maximizar el impacto de las herramientas de poltica pblica
de que disponen para generar los cambios deseados y disear e implementar las reformas
que se requieran en el sector pblico para hacerlos ms abiertos en el aspecto estratgico,
con mayor capacidad de respuesta, innovadores y giles. El gobierno electrnico es un
elemento crucial de los cambios futuros en el sector pblico y la pregunta clave para todos
los pases de la OCDE se centra en cmo garantizar la optimizacin continua del uso que
RESUMEN EJECUTIVO
hacen de las tecnologas de la informacin y comunicaciones (TIC) dentro del sector pblico
y para la interaccin con ciudadanos y empresas.
Las consecuencias de la crisis econmica y nanciera y otros temas tales como la
globalizacin y las crecientes expectativas de los consumidores hacen necesario un proceso
de reforma continuo. Las TIC han sustentado las reformas en muchos aspectos, por ejemplo, al
mejorar la transparencia, facilitar el intercambio de informacin y destacar las incongruencias
internas. De hecho, el gobierno electrnico apoya la buena gobernanza en todos sus aspectos,
incluyendo el estado de derecho, la transparencia y la responsabilidad, la eciencia y la
rendicin de cuentas del sector pblico, el combate a la corrupcin, y el creciente fomento de
una gobernanza orientada hacia el consenso, participativa, equitativa e incluyente.
La generacin de conanza entre gobiernos y ciudadanos es fundamental para la buena
gobernanza. Las TIC pueden contribuir a generar conanza al hacer posible la participacin
ciudadana en el proceso de diseo de polticas pblicas, fomentando un gobierno abierto y
responsable y contribuyendo a prevenir la corrupcin. El gobierno electrnico puede ayudar
a que las voces individuales se hagan escuchar en debates masivos al aprovechar las TIC para
alentar a los ciudadanos a pensar de forma constructiva acerca de temas pblicos, aplicando
la tecnologa para abrir el proceso de formulacin de polticas pblicas y adoptar polticas
sobre calidad de la informacin y rendicin de cuentas. Sin embargo, ser necesario superar
barreras importantes.
En este sentido, se alienta a los gobiernos a aplicar polticas de sociedades de comunicacin
e informacin abiertas y transparentes, que crean valor pblico y aumentan el bienestar
de los usuarios, a la vez que hacen posible un ambiente de negocios claro y predecible. Los
gobiernos han intentado incorporar principios de buena gobernanza a las soluciones que
explotan las TIC del siglo XXI con miras a lograr metas de poltica pblica en un contexto
de cambios en las circunstancias sociales, econmicas y polticas. La crisis nanciera global
asegur el lugar del gobierno electrnico al centro de las reformas en el sector pblico, ya que
los formuladores de polticas pblicas lo consideran una herramienta clave para hacer posible
que los gobiernos hagan ms con menos. A este respecto, podra generar nuevas eciencias,
crear nuevas oportunidades de trabajo y mejorar la productividad del sector pblico.
Mxico ha tenido un compromiso duradero con el uso de las TIC para apoyar las
reformas en el sector pblico y fomentar la buena gobernanza mediante la mejora de la
transparencia, la calidad y la eciencia del gobierno. A lo largo de diferentes administraciones,
el gobierno mexicano ha explotado la tecnologa para innovar de manera continua y mejorar
sus operaciones con el objeto de satisfacer las necesidades de los ciudadanos de la mejor
manera posible, como se destaca en la publicacin de la OCDE E-Government Review of Mexico
2005. En este estudio se destacan los esfuerzos del gobierno para mejorar la integracin,
simplicacin e implementacin de procesos con miras a racionalizar el uso de recursos en
tiempos de limitaciones econmicas, prestar servicios de manera ms coherente en toda la
administracin pblica federal, maximizar de forma estratgica los benecios de inversiones
previas en gobierno electrnico y planear nuevas. El esquema de interoperabilidad y la
adopcin del Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de TIC son excelentes
ejemplos de los esfuerzos que el gobierno ha realizado.
De igual modo, a medida que la sociedad opera cada vez ms en un mundo electrnico
que va ms all de Internet y de los procesos de aplicacin en lnea, los gobiernos
necesitan aumentar el uso de nuevas tecnologas para cambiar la manera en la que opera
internamente el sector pblico y su interaccin con ciudadanos y empresas. El creciente
uso de nuevas tecnologas, como los telfonos inteligentes y las redes sociales, en una
RESUMEN EJECUTIVO
sociedad de consumo las 24 horas del da los siete das de la semana, demanda productos
y disponibilidad fuera de las horas de trabajo tradicionales. En el presente estudio se
resalta el enfoque prospectivo adoptado por el gobierno mexicano en el diseo de sistemas
que incorporan respuestas innovadoras a la demanda por una prestacin de servicios
ms eciente y ecaz. El uso del gobierno mvil y, en especial, la adopcin de un enfoque
de creacin de nubes (cloud-building) son excelentes ejemplos de la actitud pionera del
gobierno mexicano al utilizar las oportunidades generadas por las nuevas tecnologas para
crear valor social por medio de las inversiones en TIC es decir, el rendimiento sobre las
inversiones que demandan los ciudadanos y las empresas y multiplicar el valor generado
por sistemas, aplicaciones y plataformas de TIC de reciente desarrollo.
El logro de estas metas requiere mejorar el marco institucional y de gobernanza para
el gobierno electrnico. La aplicacin de un modelo centralizado o descentralizado es
una decisin poltica, pero el liderazgo debe apoyar la estrategia nacional. Consciente de
este aspecto, el gobierno mexicano est aplicando una serie de medidas cuyo objetivo es
aumentar la ecacia de las dependencias responsables del diseo y el avance del gobierno
electrnico. Asimismo, el gobierno electrnico es un mbito de poltica horizontal que
abarca de forma transversal a toda la administracin pblica. Por ello, para maximizar su
impacto resulta necesario establecer un marco de gobernanza que facilite las consultas
detalladas entre los principales grupos de inters en trminos de las polticas de gobierno
electrnico para garantizar sinergias, evitar el desperdicio de recursos y asegurar que las
diferentes iniciativas respondan a las diversas necesidades y a los objetivos comunes. ste
es un elemento crucial para garantizar que las nuevas propuestas de reforma no slo vayan
en la direccin correcta, sino que sean exitosas en el largo plazo. Es importante subrayar
que los esfuerzos del gobierno mexicano para fortalecer la coordinacin en el nivel federal,
as como la cooperacin entre los niveles de gobierno, siguen en marcha.
De la misma forma, el gobierno federal est intentando asegurar la congruencia y
fomentar las sinergias entre las diversas iniciativas y estrategias que tienen como propsito
mejorar an ms el gobierno digital y fomentar la sociedad de la informacin en Mxico. Por
ltimo, en la bsqueda de nuevas eciencias, los gobiernos deben demostrar que utilizan el
gobierno electrnico para lograr un mejor desempeo y mostrar sus resultados. La medicin
de produccin y resultados y la evaluacin de la satisfaccin de ciudadanos y empresas con
las nuevas oportunidades que ofrece el gobierno electrnico resultan esenciales. Enfrentado
con este reto, el gobierno mexicano concibi un nuevo modelo de evaluacin del gobierno
electrnico para ser aplicado en todas las instituciones del gobierno federal. El modelo se
basa en una nueva metodologa que se centra en la medicin de la creacin de valor, lo que
resulta altamente innovador entre los pases miembros de la OCDE.
Conclusiones generales de la reforma de la administracin pblica
en Mxico
Las reformas administrativas deben tener
un rumbo estratgico y basarse en un enfoque
integral de gobernanza
Las reformas a la administracin pblica no deben ser esfuerzos aislados, sino
integrarse en la orientacin estratgica del gobierno. En otras palabras, las reformas deben
quedar alineadas con principios y objetivos generales ms amplios de buena gobernanza.
RESUMEN EJECUTIVO
El sistema de administracin pblica en Mxico es parte de sus estructuras generales
de gobernanza y constitucionalidad. La prctica de la administracin pblica reeja e
inuye sobre los valores de la gobernanza. Por ejemplo, el decreto de austeridad establece
la necesidad de racionalizar el gasto del gobierno, de manera que las revisiones de la
RIG, el SPC y las iniciativas de gobierno electrnico deben alinearse con el principio de
racionalizacin del gasto pblico y de una mayor eciencia.
La base de las reformas de la administracin pblica debe encontrarse en los principios
generales de la buena gobernanza. En particular, deben prever las necesidades y los
cambios a futuro, de manera que la administracin pblica est preparada para enfrentar
los retos del maana, en lugar de tener que reaccionar repentinamente ante demandas
abrumadoras. Las estrategias orientadas a la modernizacin del gobierno deben ajustarse
a la naturaleza y la dinmica del sistema de administracin pblica en general, y tomar
en cuenta su funcionamiento como parte de la sociedad. El gobierno mexicano necesita
comprender la dinmica de su propio sistema y disear estrategias de reforma calibradas
para los riesgos y las particularidades de su sistema de administracin pblica.
Las reformas administrativas requieren
un enfoque de gobierno completo, apoyado por
la coordinacin y la comunicacin entre
las diversas entidades del gobierno
El entendimiento y la percepcin tanto de la administracin pblica como de las
estructuras de gobernanza, como parte de un todo integral, son cruciales para un mejor
diseo de polticas pblicas. Con el n de ser ecaces, las reformas deben disearse para
cambiar la conducta de toda una serie de participantes. A medida que el gobierno introduce
cambios en un sector del sistema, otros sectores se ven obligados a responder. Si se desea
lograr los cambios necesarios, se requiere un enfoque que abarque a todo el gobierno,
para entender las modicaciones necesarias en las conductas y los incentivos formales e
informales de los que se dispone. Por ello, se debe tomar en cuenta el impacto potencial de
las reformas en los acuerdos de gobernanza en el nivel nacional, al igual que los atributos
subyacentes en los que se apoyan.
Dado lo anterior, resulta crucial considerar que un diseo de polticas eciente y
ecaz no es responsabilidad de una sola institucin, sino resultado de la interaccin de
varias entidades. Exigir a una institucin que sea la nica que rinda cuentas por su manera
de operar es equivalente a descartar las caractersticas clave de un sistema de gobierno
con mltiples componentes.
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Por ello, la adopcin de un enfoque de gobierno completo
requiere coordinacin y cooperacin entre las diversas instituciones involucradas. El
enfoque de gobierno completo tambin se reere a las polticas que se adoptan y se aplican
de manera consistente en toda la administracin pblica. El desarrollo de tal consistencia
demanda un marco normativo, as como planeacin, evaluacin, supervisin y control.
Por ejemplo, en el caso de la RIG, las reglas incongruentes y empalmadas llevaron a la
necesidad de una revisin general.
Garantizar una coordinacin y colaboracin ecaces entre los niveles de gobierno
y dentro de cada uno de ellos puede asegurar avances concretos en el desarrollo y la
implementacin de proyectos de gobierno electrnico e iniciativas relacionadas. A medida
que el gobierno mexicano avance hacia niveles ms altos de integracin e interoperabilidad
de los sistemas, el solo hecho de contar con una visin clara no bastar para garantizar
RESUMEN EJECUTIVO
buenos resultados. De igual forma, un diseo ecaz de polticas pblicas en este sector
requiere la alineacin de la agenda de gobierno digital con otras estrategias pertinentes.
La Secretara de la Funcin Pblica (SFP) es la dependencia responsable de las polticas
de gobierno electrnico, gestin de los recursos humanos y racionalizacin de la RIG, por lo
que resulta crucial garantizar una comunicacin uida entre la SFP y las instituciones de la
administracin pblica que deben internalizar estas polticas. Un enfoque de colaboracin
facilitara el intercambio de mejores prcticas y soluciones a problemas comunes.
La capacidad de implementacin es clave
para una reforma administrativa exitosa
Un diseo de polticas pblicas adecuado no basta para lograr los resultados deseados.
La implementacin tiene un papel crucial para hacer exitosa una reforma o para obstaculizar
su alcance. La capacidad de implementacin se reere a los mecanismos utilizados por
quienes encabezan las reformas para moldear e inuir sobre la puesta en marcha de
estrategias y polticas pblicas, y orientar la conducta de otros grupos interesados en la red
organizacional. La capacidad de implementacin reconoce la importancia de aptitudes y
recursos dentro de la organizacin y su utilizacin por parte de los agentes de las polticas
pblicas. El cierre de las brechas normativas, la facilitacin del cambio, el desarrollo de
capacidades y el ofrecimiento de los incentivos adecuados son estrategias que contribuyen
a una implementacin exitosa.
En el caso del SPC, por ejemplo, las brechas normativas, hasta cierto punto, han permitido
desviaciones con respecto al sistema basado en mritos. El desarrollo de capacidades, en la
forma de formacin para funcionarios pblicos, se considera clave para la implementacin
de los nueve manuales derivados de la revisin de la RIG. En el caso del gobierno electrnico,
con objeto de maximizar los benecios de los proyectos, resulta crucial garantizar el nivel
adecuado de aptitudes y competencias, el uso de una serie de herramientas complementarias
(como modelos de negocios o marcos de interoperabilidad) y la adopcin de acuerdos
nancieros adecuados para evitar la duplicacin y el desperdicio de recursos y, con ello,
aprovechar las inversiones ya realizadas. En conclusin, la implementacin no se puede dar
por un hecho y debe ser un proceso controlado y planeado con cuidado.
Es necesario desarrollar una cultura de mejora
continua, seguimiento y evaluacin de
los resultados de las reformas administrativas
Al igual que sus contrapartes en otros pases miembros de la OCDE, el gobierno
mexicano debe seguir adaptndose a una sociedad en cambio continuo. Las organizaciones
pblicas mexicanas deben esforzarse continuamente por mejorar en su tarea de servir a los
ciudadanos y en la gestin de su fuerza laboral y otros recursos. Las organizaciones deben
ajustarse por s mismas, monitorear su propio desempeo y aspirar deliberadamente a
hacer un mejor trabajo. Una organizacin que se adapte de manera continua ya no estar
sujeta a las demandas de reforma, pues la reforma ser su estado natural. La mejora
continua debe ser la meta tanto en el nivel de la organizacin como en el individual. No es
cuestin de efectuar reformas de una sola vez, sino de contar con una capacidad de poltica
pblica con un enfoque de gobierno completo que permita al gobierno realizar ajustes con
el sistema entero en mente.
RESUMEN EJECUTIVO
El liderazgo es un componente crucial del xito en la implementacin de polticas
pblicas y la gestin del cambio. Un liderazgo abierto es esencial para establecer una
cultura de mejora continua. Los lderes deben estar preparados y ser capaces de escuchar
a quienes encabezan, al igual que a quienes sirven. Necesitan tener la capacidad de inuir
sobre las personas para que se concentren en una visin comn de lo que se valora, lo que
se cree o a lo que se aspira.
El monitoreo y la evaluacin de las reformas son necesarios para desarrollar buenas
prcticas y corregir desviaciones, as como para facilitar una implementacin exitosa.
Cuando sea posible, la evaluacin deber incluir metodologas cuantitativas estandarizadas
y criterios tcnicos. Por ejemplo, la revisin de la RIG se beneciara de la medicin y
estimacin econmica de las cargas eliminadas gracias a la creacin de los manuales y
la eliminacin de todas las dems regulaciones referentes a un tema en particular. Las
evaluaciones cualitativas tambin pueden complementar a las cuantitativas.
Asimismo, el monitoreo y la evaluacin permiten la comunicacin de los resultados
de las reformas al pblico en general y, con ello, la creacin de grupos de apoyo a la
reforma, los cuales son importantes para sostener la continuidad de las reformas y
evitar un retroceso. Esto resulta relevante en especial dado que en Mxico no existe la
reeleccin y las agendas polticas cambian con rapidez en respuesta a las modicaciones
en los equilibrios polticos. A pesar de que algunas de las reformas ya han sido
institucionalizadas por medio de leyes, como la del SPC, podran debilitarse de jure (al
reformar la ley) o de facto (al no ejecutarla con rmeza). A pesar de sus limitaciones,
las reformas en los tres mbitos que abarca este informe se encuentran en el camino
correcto y, por ello, el esfuerzo debe mantenerse ms all del gobierno actual para
acumular mayores benecios.
Mxico cuenta con un gran nmero de ejemplos de medicin y seguimiento de los
resultados del gobierno electrnico para mejorar el desempeo del sector pblico. El
gobierno adopt un modelo de evaluacin innovador para medir la madurez digital de
las dependencias pblicas. Esta herramienta hace posible evaluar la capacidad de las
dependencias para utilizar las TIC con miras a mejorar su desempeo y generar valor
pblico. Gracias a la amplitud de informacin y datos que ofrece, esta herramienta permite
al gobierno monitorear su desempeo y orientar el cambio sistemtico.
Las reformas en los gobiernos subnacionales
deben complementar los esfuerzos realizados en
el nivel nacional para generar un marco ecaz
de gobernanza multinivel
La gestin de las relaciones entre niveles de gobierno es crucial, en particular a medida
que los gobiernos aprenden a hacer ms con menos. De aqu que Mxico debe buscar maneras
de facilitar la coordinacin, lo que contribuira a la solucin de problemas relacionados con
el desarrollo de capacidades y a cerrar las brechas en el mbito scal, administrativo, de
informacin y de polticas pblicas en las tres disciplinas de la administracin pblica
que se abordan en este informe. La gobernanza multinivel depende de las relaciones entre
los niveles central y subnacionales de gobierno, as como entre dependencias del mismo
nivel. Las relaciones entre los niveles de gobierno deben caracterizarse por la dependencia
mutua, ya que las responsabilidades y los resultados de poltica pblica a menudo implican
a los diversos niveles.
RESUMEN EJECUTIVO
A pesar de que algunos estados mexicanos han adoptado polticas de gobierno
electrnico y desarrollado proyectos y sistemas en este sentido, al igual que prcticas de
gestin de recursos humanos que toman algunas caractersticas de las polticas aplicadas
en el nivel federal, es necesario aumentar la coordinacin dentro de cada nivel de gobierno
y entre ellos. Por ejemplo, en Mxico, como en otros pases de la OCDE, existe una tendencia
a tener el mismo tipo de arreglos laborales en los niveles nacional y subnacional, ya sea un
sistema basado en la carrera o uno basado en el puesto. El potencial de enfrentar problemas
reside en contar con sistemas de servicio civil paralelos pero diferentes. Coordinar los
sistemas creara ms posibilidades para que un servidor pblico de carrera se mueva
entre niveles de gobierno en el marco del SPC. Aunque la ley contempla esta posibilidad,
rara vez sucede. La ventanilla nica para apertura de empresas tuempresa.gob.mx ofrece
otra oportunidad para aumentar la coordinacin dado el potencial de interconectarse con
portales empresariales estatales y municipales.
Las reformas en el nivel subnacional requieren una profundidad mucho mayor y
un enfoque ms sistemtico. Adems, el grado de compromiso vara ampliamente entre
un estado o municipio y otro. No se han registrado esfuerzos para realizar revisiones
de la RIG en los gobiernos subnacionales del pas. Este informe, y la documentacin
completa de los esfuerzos de seguimiento, debern servir para ilustrar a las unidades
subnacionales acerca de los elementos necesarios para realizar una revisin exitosa de la
RIG. Los resultados de la revisin en el nivel federal pueden magnicarse con gobiernos
subnacionales ms exibles y capaces.
A pesar de que el gobierno federal no puede obligar a los gobiernos subnacionales
a adoptar un servicio civil de carrera o realizar una revisin de la RIG, s puede ofrecer
incentivos para que adopten estas polticas, incluyendo apoyo nanciero y listas de
desempeo para motivar la competencia, la entrega de premios y dems prestaciones.
En el caso del gobierno electrnico, la colaboracin y la coordinacin entre el gobierno
federal y las autoridades locales se vuelve crucial para lograr una verdadera integracin de
esfuerzos, materializar sinergias, alcanzar economas de escala, generar benecios reales
para los ciudadanos y garantizar un desarrollo ms equilibrado del gobierno electrnico
en todo el sector pblico. El gobierno federal puede desempear un papel signicativo en
el apoyo a los municipios y los estados con niveles menos avanzados de desarrollo del
gobierno electrnico para acceder y adoptar mejores prcticas.
La mejora de la administracin y el desempeo
del servicio pblico respaldan los esfuerzos
para sustentar el crecimiento econmico
y el desarrollo social
Un gobierno que funcione mejor representa un elemento positivo para el crecimiento
econmico y la competitividad, y puede implementar con mayor ecacia polticas pblicas
para abordar los problemas urgentes que enfrenta Mxico. Para alcanzar el desarrollo es
importante contar con un buen gobierno que sea funcional. Una fuerza laboral profesional,
con reglas claras para realizar sus funciones en un contexto de eciencia y honestidad, que
incorpore tecnologas de punta, estar mejor preparada para enfrentar el reto de hacer ms
con menos y, al mismo tiempo, atender la demanda de ms y mejores servicios pblicos.
Mxico se encuentra en el camino correcto en trminos del diseo y la implementacin
de reformas a la administracin pblica. El reto clave consiste en mejorar el desempeo del
RESUMEN EJECUTIVO
servicio pblico equilibrando la exibilidad y el control e integrando sistemas de medicin
del desempeo en el marco de rendicin de cuentas. Un exceso de exibilidad puede llevar
a abusos y errores de gestin, mientras que, por otro lado, la falta de exibilidad presenta
el riesgo de crear un servicio pblico ineciente y sin capacidad de respuesta. No obstante,
una implementacin cuidadosa y la evaluacin permanente pueden ayudar a construir
sobre las buenas prcticas y corregir las desviaciones, asegurando la sustentabilidad de los
cambios y los resultados en el largo plazo. La continuidad es crucial para lograr un mejor
gobierno que atienda las necesidades de sus ciudadanos.
Notas
1 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Mexico: Economic Developments and Structural Reforms.
Presentacin realizada ante el Comit de Anlisis de la Economa y el Desarrollo de la OCDE en
febrero de 2011.
2 UN Department of Economic and Social Affairs (2007), Public Governance Indicators: A Literature
Review, Nueva York, p. iii.
3 OCDE (2010), OECD Public Governance Reviews: Finland, Pars, p. 12.
4 Vase Rhodes (1988: 404).
17
OCDE 2011
Marco institucional
y polticas de la regulacin
en el gobierno en Mxico
Introduccin
Este captulo tiene como propsito estudiar las polticas aplicadas por el gobierno
federal mexicano para eliminar y simplicar la regulacin en el gobierno entre 2009 y 2011,
evaluar este ejercicio a la luz de la experiencia internacional y proponer recomendaciones
a las autoridades para consolidar resultados y lograr un impacto duradero. La regulacin
en el gobierno (RIG, por sus siglas en ingls) se reere a las normas que se aplican a las
actividades internas del gobierno.
En 2009 y 2010, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) realiz un ejercicio para revisar
el acervo de regulaciones internas que, para principios de 2011, result en la eliminacin
de 67 por ciento de los instrumentos regulatorios internos pasando de 14 374 a 4 774,
as como en la elaboracin y publicacin de nueve manuales administrativos de aplicacin
general en las actividades internas del gobierno en reas como Adquisiciones, Obras
Pblicas, Recursos Humanos, Recursos Financieros y Recursos Materiales, Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones, Transparencia, Auditora y Control. El objetivo de los nueve
manuales consiste en ofrecer un marco nico y estandarizado para orientar las medidas
que tomen los funcionarios pblicos en las materias que abarca cada manual.
Marco conceptual
Varios pases miembros de la OCDE han llevado a cabo estudios acerca del acervo
de regulaciones que se aplican a las actividades internas del gobierno. La RIG por lo
general se acumula en un periodo que abarca varios aos. En algunos casos, los requisitos
regulatorios nunca son los adecuados, mientras que, en otros, dejaron de ser apropiados
con el cambio de las circunstancias. En los casos en los que una RIG genera un exceso de
procesos burocrticos, se desvan fondos de los contribuyentes (de por s escasos) de las
actividades de asesora y la aplicacin de programas del gobierno.
Los estudios de RIG no slo han recibido menos atencin, sino que tambin existen
menos experiencias que casos de estudios de desregulacin aplicados a empresas y
ciudadanos (RABC, por sus siglas en ingls). Entre las RIG y las RABC hay similitudes, pero
tambin diferencias importantes. Tienen en comn que tanto las empresas como los
organismos pblicos estn sujetos a regulaciones. Tambin son similares en el sentido
de que se reconoce ampliamente que la regulacin deciente, ya sea RIG o RABC, genera
consecuencias negativas, mientras que la regulacin de calidad crea efectos de contagio
Captulo 1
MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO EN MXICO
positivos. En trminos de diferencias, los objetivos de los estudios de RIG y RABC merecen
atencin especial. Las empresas tienen una motivacin clara para su desempeo,
que consiste en hacer dinero. Desde el punto de vista de las polticas pblicas, por lo
menos en las economas de mercado, las empresas deberan quedar libres de las cargas
excesivas de la regulacin, de manera que puedan ser competitivas y crear empleos. En el
gobierno, las motivaciones y los objetivos no son tan directos y especcos. Es claro que
el objetivo de los estudios de RIG no reside en liberar recursos para crear empleos en las
administraciones pblicas.
A pesar de tener objetivos diferentes, parece existir un consenso en torno a la
justicacin de la necesidad de mejorar las RIG. Las RIG pueden llevar a los servidores
pblicos a concentrarse en el cumplimiento de requerimientos engorrosos en lugar de ser
ecaces en la prestacin de servicios y programas pblicos. Sin embargo, tambin queda
claro que las RIG diseadas adecuadamente son necesarias para avanzar en la rendicin
de cuentas y la transparencia, limitar la discrecin de los servidores pblicos y evitar la
incidencia de la corrupcin.
Avances recientes de la reforma a la regulacin dentro del gobierno
en Mxico
Programa para la Mejora de la Gestin
El Presidente de la Repblica, por medio de la Secretara de la Funcin Pblica,
responsable de organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las
dependencias y entidades de la administracin pblica federal, dio a conocer el Programa
Especial para la Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica Federal 2008-2012 (PMG).
Los objetivos especcos del PMG son los siguientes:
1. Maximizar la calidad de los bienes y servicios que presta la administracin pblica
federal. El PMG seala que la globalizacin y la apertura democrtica han incidido
en el creciente grado de exigencia de la sociedad, en relacin con la calidad de los
bienes y servicios, resultado de la gestin gubernamental. Por lo tanto, la mejora de la
gestin de las instituciones de la administracin pblica federal tiene como propsito
satisfacer las necesidades de la poblacin.
2. Incrementar la efectividad de las instituciones. El PMG estipula que es indispensable
establecer mecanismos para lograr mayor eciencia y rendimiento, mediante
la reduccin y simplicacin de la regulacin existente, la mejora de procesos
administrativos y la eliminacin de duplicidad de funciones, procesos y programas del
gobierno. Asimismo, el PMG establece que la evaluacin y medicin permanente deben
ser elementos crticos y centrales para mejorar el proceso de toma de decisiones, de
manera tal que ste se concentre en aquellas actividades de verdadero valor agregado
y produzca los resultados e impactos que la sociedad espera.
3. Minimizar los costos de operacin y administracin de las dependencias y entidades.
El PMG reconoce que se requieren prcticas administrativas que hagan ms eciente
la gestin de los recursos pblicos. Como objetivo, dicho programa establece que es
necesario que las instituciones pblicas cuenten con instrumentos, estndares y mejores
prcticas que les permitan trasladar recursos de actividades de soporte administrativo
hacia programas de impacto general, para as gastar menos en la administracin del
gobierno e invertir ms en programas y proyectos que apoyen el desarrollo econmico
y social.
El gobierno federal ambiciona complementar el PMG con herramientas para medir
el desempeo y la calidad de los servicios y programas de gobierno, buscando mejorar
progresivamente la ecacia gubernamental, as como reducir la complejidad de los trmites
burocrticos. Una herramienta complementaria es el programa de reforma regulatoria Base
Cero, en especco su pilar, la Tala Regulatoria Administrativa, cuya revisin es objetivo del
presente estudio.
El Programa para la Mejora de la Gestin tiene contemplado medir y evaluar los
avances en el desarrollo interno de las instituciones de la administracin pblica federal,
as como la efectividad de sus programas y servicios. Para ello, la Secretara de la Funcin
Pblica ha desarrollado, haciendo uso de las herramientas que ofrecen las TIC, el sistema
de administracin del PMG (SAPMG), el cual ofrece una administracin, seguimiento y
control de los Programas Integrales de la Mejora de la Gestin que cada una de las unidades
administrativas de las dependencias de la administracin pblica federal lleva a cabo.
Los Programas Integrales de la Mejora de la Gestin son el instrumento base. Con ellos
las distintas unidades administrativas de la administracin pblica federal establecen sus
propias metas que permitan cumplir con los objetivos del PMG, as como las medidas para
implementarlas. Dichas unidades estn obligadas a inscribir en el SAPMG sus Programas
Integrales de la Mejora de la Gestin, para lo cual deben identicar los datos generales de
sus proyectos, los objetivos del PMG que persiguen, las medidas de implementacin, sus
metas e indicadores por cumplir, as como alimentar en el sistema los avances reales de los
proyectos con respecto al avance planeado.
Una caracterstica crucial del entramado institucional que da soporte al PMG es la
existencia de los rganos internos de control, mismos que contribuyen a la vigilancia y el
cumplimiento de los objetivos de los Programas Integrales de la Mejora de la Gestin. Dichos
organismos estn adscritos a la SFP, pero estn ubicados fsicamente en las diferentes
unidades administrativas de la administracin pblica federal. Entre sus atribuciones,
tienen la capacidad legal de sancionar econmicamente o con suspensin temporal o
denitiva de labores a funcionarios responsables de los programas integrales que hayan
incumplido las metas.
Reforma Regulatoria Base Cero para regulacin aplicada a ciudadanos
y empresas y regulaciones en el gobierno
En el ao 2009 el presidente Felipe Caldern Hinojosa promulga el declogo para la
transformacin profunda donde en el punto 8 plantea: Emprender en el gobierno una
reforma regulatoria de fondo, que permita contar con una regulacin Base Cero que facilite
la vida de los ciudadanos. Como resultado, el gobierno emprende la Reforma Regulatoria
Base Cero, a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica para todas las disposiciones
normativas que impactaban en la operacin y desarrollo de las actividades al interior de
la administracin pblica federal, y de la Secretara de Economa para trabajar con las
disposiciones de mayor impacto en la operacin de las empresas.
La estrategia tena como propsito cubrir tres grandes objetivos:
Contar con una regulacin que incrementara la competitividad y favoreciera el
crecimiento y el desarrollo econmicos.
Eliminar los costos de transaccin innecesarios y las distorsiones de mercado
generados por la sobre-regulacin.
Facilitar a los ciudadanos y a las empresas la interaccin con el gobierno.
Con el logro de estos objetivos, el gobierno de Mxico esperaba que la estrategia
tuviera impacto en los mbitos econmico, sustantivo y administrativo: el econmico
por medio de la reduccin y mejora de la regulacin en materia econmica que a su
vez permitiera promover la competitividad; el sustantivo por medio de reducir y
simplicar el marco normativo con el n de facilitar la interaccin y la presentacin
de trmites y servicios al ciudadano, y por ltimo, el administrativo, mediante la
reduccin y simplicacin de la regulacin al interior del gobierno con el propsito de
aprovechar y aplicar de manera eciente los recursos y los procedimientos tcnicos de la
administracin pblica federal.
La estrategia de simplicacin al interior del gobierno inici con la integracin del
inventario de disposiciones normativas vigentes. Dicho inventario sirvi como base para
que todas las instituciones de la administracin pblica federal identicaran las normas
duplicadas, los procesos y actividades inecaces, los costos excesivos y los procedimientos
burocrticos que generaban costos innecesarios a los ciudadanos. Una vez concluida esta
etapa, se realizaron las siguientes dos tareas:
Estandarizacin de los procesos administrativos para proporcionar bienes y servicios de
calidad a los ciudadanos y eliminar todas las reglas innecesarias (Tala de Regulaciones
Administrativas).
Facilitacin de los procedimientos y los servicios gubernamentales para servir a
los ciudadanos de una mejor manera, abrogando todos los injusticados (Tala de
Regulaciones Sustantivas).
Regulacin en el gobierno: Tala Regulatoria Administrativa
Dentro de la estrategia de la Tala Regulatoria Administrativa se impulsaron dos
importantes lneas de accin:
Eliminacin de los trmites y servicios innecesarios y excesivos, fomentando as la
disminucin de requisitos y el uso de tecnologas de la informacin y la comunicacin.
Eliminacin de las normas cuya necesidad no est plenamente justicada.
Para el cumplimiento de la segunda lnea de accin el gobierno mexicano desarroll
nueve manuales administrativos de aplicacin general en la administracin pblica federal,
en materia de Adquisiciones, Obra Pblica, Recursos Humanos (RH), Recursos Financieros
(RF) y Recursos Materiales (RM), Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones,
Transparencia, Auditora y Control, eliminando la normatividad interna administrativa. Tal
medida permitir homologar y estandarizar la operacin de las instituciones del gobierno
federal, e implementar los mecanismos que permitan eliminar todas las normas asociadas
a los trmites y servicios que impiden el desahogo eciente de los mismos.
Evaluacin de la Tala Regulatoria Administrativa
Planeacin del proceso de simplicacin
Compromiso poltico en el mximo nivel
En todos los pases estudiados, las reformas fueron encabezadas por una organizacin
gubernamental con inuencia signicativa sobre las medidas y las decisiones tomadas en
el resto del gobierno, con un enfoque de la cspide a la base para contribuir a minimizar
la resistencia de varios sectores. Los funcionarios de alto nivel contribuyeron al desarrollo
del proceso, con la aprobacin y el apoyo del Jefe de Estado correspondiente. Esto se
observ tanto en los estudios de la regulacin aplicada a empresas y ciudadanos como a la
regulacin en el gobierno.
Mxico
El presidente Felipe Caldern Hinojosa expres su apoyo y un inters claro en
trminos de la implementacin de los planes y programas necesarios para llevar a cabo
el estudio de la regulacin en el gobierno, as como la implementacin de los cambios
estructurales identicados durante el proceso de estudio:
La puesta en marcha del Programa para la Mejora de la Gestin Pblica 2008-2012,
como instrumento de estandarizacin, seguimiento y evaluacin de iniciativas para
mejorar la gestin pblica.
El anuncio del presidente Caldern en septiembre de 2009 acerca de la introduccin de
una reforma regulatoria en el gobierno federal con el n de mejorar la competitividad
mexicana, fomentar su desarrollo econmico y social y facilitar la vida de los
ciudadanos.
La publicacin en 2010 de nueve manuales administrativos de aplicacin general fue
resultado de la Tala de Regulaciones Administrativas. En el Recuadro 1.1 se describen
los temas que se tocan en cada manual, as como sus objetivos generales.
En agosto de 2010 se public un decreto presidencial en el que el Jefe de Estado
instruye a los organismos y entidades de la administracin pblica federal a dejar de
emitir regulaciones en los temas que cubren los manuales antes mencionados. Este
acuerdo tambin incluye las disposiciones diseadas para establecer excepciones a
la emisin de nuevas regulaciones, ordena la eliminacin de todas las reglas que se
opongan a los manuales y requiere a los organismos que denan su inventario de
reglas internas.
Recuadro 1.1. Descripcin de los manuales administrativos
de aplicacin general
De acuerdo con el Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal, as como a la Procuradura General de la Repblica, a
abstenerse de emitir regulacin en las materias que se indican, publicado en el Diario
Ocial de la Federacin el 10 de agosto de 2010.
Manual de Auditora, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 12 de julio de
2010, que establece las bases que se debern observar para la prctica de auditoras,
revisiones y visitas de inspeccin a las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, la Procuradura General de la Repblica, as como a los deicomisos
pblicos no paraestatales, mandatos y contratos anlogos, por parte de las unidades
scalizadoras y la Contralora Interna.
Manual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, publicado
en el Diario Ocial de la Federacin el 9 de agosto de 2010, el cual sistematiza y codica
los procesos y procedimientos que en esa materia debern aplicar las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal.
Objetivos por lograr
Los objetivos por lograr a partir de un estudio de RIG pueden ser variados, destacando
entre ellos el fomento de la agilidad en la gestin pblica, la denicin clara de
responsabilidades, la mejora en la administracin de recursos, el impulso de la eciencia
y la ecacia de los programas pblicos, mantener la sostenibilidad scal, mejorar la
prestacin de servicios pblicos, fortalecer la coordinacin entre los diferentes rdenes de
gobierno y dar lugar a la evaluacin del desempeo y la rendicin de cuentas.
Mxico
Antecedentes
Con el n de poner en contexto los objetivos cualitativos y cuantitativos esperados
con la utilizacin de la Tala Regulatoria Administrativa, resulta importante identicar las
razones que llevan a la presencia de un acervo amplio de regulacin interna del gobierno
en Mxico.
Recuadro 1.1. Descripcin de los manuales administrativos
de aplicacin general (Cont.)
Manual de Control Interno, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 12 de julio
de 2010, que prev fortalecer la cultura de autocontrol y autoevaluacin, utilizando en
forma integrada y ordenada el control interno a travs de la implementacin del proceso
de administracin de riesgos, el anlisis y el seguimiento de las estrategias y acciones
como un medio para contribuir a lograr las metas y objetivos de cada institucin.
Manual de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, publicado en el
Diario Ocial de la Federacin el 9 de agosto de 2010, que prev los procesos de planeacin,
programacin, costo de los proyectos, licitacin, contratacin, ejecucin y recepcin de
los trabajos de la obra pblica y sus servicios relacionados.
Manual de Recursos Financieros, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 15
de julio de 2010, que gua los procesos nancieros, para orientar las actividades de la
administracin pblica federal conforme al ciclo presupuestario y con ello cumplir con
los objetivos de los planes y programas gubernamentales.
Manual de Recursos Humanos, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 12 de
julio de 2010, que establece y promueve la homologacin de los procesos de planeacin,
organizacin y administracin de los recursos humanos.
Manual de Recursos Materiales, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 16 de
julio de 2010, que dispone la estandarizacin de los procedimientos en materia de
planeacin de bienes, de servicios generales, de administracin de activos y de archivos.
Manual de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones, publicado en el Diario
Ocial de la Federacin el 13 de julio de 2010, que prev un marco rector de los procesos
estratgicos y operativos para el aprovechamiento de las nuevas tecnologas.
Manual de Transparencia y Rendicin de Cuentas, publicado en el Diario Ocial de la
Federacin el 12 de julio de 2010, cuyo propsito consiste en unicar y simplicar la
poltica de transparencia y rendicin de cuentas en la administracin pblica federal.
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica, gobierno federal de Mxico.
Los principales organismos del gobierno federal, con miras a contar con un mayor y
mejor control de los organismos y entidades subordinados, a lo largo de varias gestiones
presidenciales cre un gran nmero de regulaciones, reglas, criterios y disposiciones
tcnicas y administrativas que, en muchos casos, no reemplazaban a las vigentes, sino que
se acumulaban en el catlogo regulatorio en el gobierno.
Los organismos de la administracin pblica federal han tenido facultades amplias
basadas en sus propias leyes y regulaciones que rigen sus conductas y sus acciones, lo
que les ha permitido emitir las reglas internas que han considerado necesarias. En un
esfuerzo por fortalecer el control interno, estas reglas por lo comn entraban en vigor para
complementar y mejorar la estandarizacin de las reglas internas ms generales o
cubrir las brechas normativas existentes.
La lucha contra la corrupcin fomentada por todos los gobiernos a lo largo de cerca
de dos dcadas se ha visto marcada por la creacin de un marco regulatorio cada vez ms
amplio y complejo cuya nalidad consiste en evitar las prcticas susceptibles de actos
contrarios a la tica pblica.
Durante varias gestiones presidenciales, se foment ampliamente la descentralizacin
de poderes hacia organismos especcos, al igual que la dispersin fsica y administrativa de
los organismos y las entidades federales. Sin embargo, debido a la necesidad de acercar los
servicios pblicos a los lugares donde se demandaban, esta nueva tendencia perdi fuerza
a causa de la persistente inercia centralizadora que gener un marco normativo excesivo
buscando mantener el control central de estas unidades dispersas y descentralizadas, en
especial con respecto al ejercicio y el control de los recursos.
El crecientemente amplio y complejo marco legislativo en materia presupuestaria,
as como en lo relacionado con la planeacin, las responsabilidades administrativas, de
auditora, el control del gobierno, los procedimientos administrativos, las obras pblicas,
las adquisiciones y, en fecha reciente, en lo referente a la transparencia y el acceso a la
informacin pblica, dio lugar a una mayor generacin de regulaciones aplicadas a los
ciudadanos, las empresas y el gobierno mismo, que a la vez gener numerosas regulaciones
adicionales dentro del gobierno.
Objetivos esperados
La Tala de Regulaciones Administrativas tiene como objetivo estandarizar los procesos
de administracin para proveer bienes de servicios de calidad a los ciudadanos y derogar
toda la normatividad innecesaria.
1
Para lograr este objetivo, se identicaron dos lneas de
accin que tom el gobierno federal:
Derivado de la compilacin de un inventario de la regulacin en el gobierno y de
la identicacin de reglas duplicadas, se eliminaron las regulaciones internas
innecesarias y excesivas.
Se elaboraron y publicaron nueve manuales de aplicacin general en la administracin
pblica federal en los renglones de Adquisiciones, Auditora, Control Interno, Obras
Pblicas, Recursos Financieros, Recursos Humanos, Recursos Materiales, Tecnologas
de la Informacin y Comunicaciones y Transparencia. En el Recuadro 1.2 se especican
los objetivos de cada manual.
Con la desaparicin de reglas duplicadas e innecesarias y con la implementacin de
los manuales, para enero de 2011 se haba eliminado un total de 9 600 regulaciones internas
correspondientes a un inventario total de 14 374 disposiciones.
Recuadro 1.2. Objetivos de los manuales administrativos
de aplicacin general
Manual de Adquisiciones
El pago a proveedores ser ms gil y oportuno.
Los formatos sern los mismos en todas las instituciones del gobierno.
Las transacciones se realizarn por medios electrnicos.
Los costos del gobierno se reducirn a travs de mecanismos como los contratos
marco, las compras consolidadas, las licitaciones electrnicas y las subastas en reversa
mediante el nuevo CompraNET.
Simplicar los procesos de compra del gobierno, el pago a proveedores por medio de
formatos nicos y la aceptacin de facturas electrnicas.
Manual de Auditora
Los auditores podrn planear, programar y ejecutar de manera ms eciente las
auditoras concentrndose en identicar, prevenir y combatir casos graves de
corrupcin.
Manual de Control Interno
Las instituciones podrn identicar oportunamente las circunstancias que inhiben el
logro de metas y objetivos y con ello cumplir con sus tareas y funciones en benecio de
los ciudadanos.
Manual de Obra Pblica
Homologa formatos y transparenta los procesos de licitacin.
Facilita la asignacin oportuna de proyectos, su ejecucin y su conclusin.
A travs de la bitcora electrnica da seguimiento en lnea al avance fsico de las obras,
por lo que asegura su realizacin con oportunidad y calidad.
Permite la aplicacin oportuna del presupuesto en infraestructura.
Detona la inversin pblica y, por consiguiente, el desarrollo y crecimiento del pas.
Manual de Recursos Financieros
Establece las medidas para racionalizar, controlar y orientar el gasto pblico.
Brinda informacin oportuna sobre el ejercicio del presupuesto.
Al homologar los procesos nancieros y de gasto se transparenta el uso de los recursos
pblicos y se fomenta la rendicin de cuentas.
Manual de Recursos Humanos
Reduce el costo en la administracin de los servicios personales.
Permite reorientar recursos y esfuerzos que antes se perdan en procesos administrativos
hacia un servicio ms oportuno al ciudadano.
Orienta la seleccin, contratacin, capacitacin, evaluacin y motivacin de los
servidores pblicos para satisfacer las necesidades de los ciudadanos y cumplir con
los objetivos de sus instituciones.
Indicadores de desempeo de los manuales administrativos
La publicacin de los manuales durante la primera mitad de 2010 no incluy
disposiciones para establecer indicadores que midieran su desempeo. No obstante,
hacia nes de 2010, la Secretara de la Funcin Pblica deni una serie de indicadores
de desempeo e identic cmo la implementacin de los diferentes manuales afectara
la mejora de estos indicadores (vase el Cuadro 1.1). La SFP tiene como objetivo utilizar
el Programa para la Mejora de la Gestin Pblica (PMG) y, en especial, el Sistema de
Administracin del PMG (SAPMG) de manera que sea posible determinar el avance de
los indicadores de desempeo de los manuales por medio de la medida agregada de los
indicadores por meta establecidos en los Proyectos Integrales de Mejora de la Gestin
Pblica.
Organizacin de las etapas
El proceso de estudio de las regulaciones por lo general se desarrolla en etapas. La
primera incluye la identicacin de las regulaciones existentes, la segunda clasica su
utilidad y, por ltimo, la tercera involucra un proceso de negociacin con los organismos.
La organizacin en etapas es comn tanto para la regulacin aplicada a las empresas y los
ciudadanos como para la que se aplica en el gobierno.
Mxico
El proceso de la Tala de Regulaciones Administrativas se ejecut en etapas:
Recuadro 1.2. Objetivos de los manuales administrativos
de aplicacin general (Cont.)
Manual de Recursos Materiales
Aprovecha mejor los recursos con que cuenta la administracin pblica federal para
incrementar la efectividad de las instituciones pblicas.
Facilita la reduccin de costos de mantenimiento, almacenamiento y arrendamiento en
bienes muebles e inmuebles.
Manual de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones
Genera ahorro de recursos para los ciudadanos, las empresas y el gobierno por medio
de la oferta de servicios, trmites y procesos digitales automatizados.
Incrementa la efectividad de las instituciones pblicas al mejorar el grado de madurez
digital del gobierno.
Fomenta la transparencia en el gobierno.
Manual de Transparencia
Promueve la transparencia con informacin socialmente til y focalizada.
Fortalece la rendicin de cuentas, el combate a la corrupcin y disminuye la opacidad.
Facilita a los ciudadanos el acceso a la informacin pblica gubernamental.
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica, gobierno federal de Mxico (2010), Menos reglas, Mejores resultados.
Inventario de regulaciones al interior del gobierno e identicacin de aquellas con
probabilidad de ser eliminadas
En primer lugar, se identica una etapa en la que la administracin pblica federal, bajo
el liderazgo de la Secretara de la Funcin Pblica y como resultado del anuncio del presidente
Caldern sobre el programa Base Cero de reforma regulatoria, se aboc a la tarea de crear un
inventario de regulaciones gubernamentales en vigor. Este ejercicio identic un catlogo de
14 374 regulaciones internas. Utilizando este catlogo como base, se identicaron las reglas
duplicadas y los procesos y las actividades inecientes. Asimismo, como resultado de esta
etapa se decidi crear nueve manuales administrativos de aplicacin general, con el n de
eliminar las regulaciones internas adicionales. Como resultado de lo anterior, se eliminaron
9 600 regulaciones internas, lo que representa el 67 por ciento del acervo existente. De
las 9 600 normas internas eliminadas, 3 762 se retiraron durante 2009 y 5 838 en 2010.
Elaboracin y publicacin de los manuales administrativos
El objetivo de esta etapa consisti en profundizar en la estandarizacin y simplicacin
del acervo regulatorio dentro del gobierno por medio de la elaboracin de nueve manuales
administrativos de aplicacin general. Los manuales administrativos sustituyen las
regulaciones internas duplicadas o repetidas entre organismos, incluso aunque no estuvieran
estandarizadas. Con miras a lograr estos objetivos, la etapa se subdividi en dos fases:
Tipo de indicador
A
d
q
u
i
s
i
c
i
o
n
e
s
O
b
r
a
s
R
H
R
M
R
F
T
I
C
T
r
a
n
s
p
a
r
e
n
c
i
a
A
u
d
i
t
o
r
a
C
o
n
t
r
o
l

Gasto

Gasto

Gasto

Cuadro 1.1. Indicadores de desempeo de los manuales administrativos
Indicadores
Reduccin de costos
Reduccin de costos
Reduccin de costos
Reduccin de costos
Reduccin de costos
Reduccin de costos
Automatizacin
Lucha contra la corrupcin
Lucha contra la corrupcin Aumento de la percepcin de honestidad en la
prestacin de servicios y la realizacin de trmites
Aumento del presupuesto planeado que se ejerce
Aumento del presupuesto planeado para
infraestructura que se ejerce
Reduccin de instrumentos del marco regulatorio
administrativo
Reduccin del costo promedio de la operacin
de un proceso
Aumento de los ahorros en servicios personales.
Ramo 1000 del presupuesto
Aumento de los ahorros en materiales y equipo.
Ramo 2000 del presupuesto
Aumento de los ahorros en procedimientos para aplicar
recursos de inversin. Ramo 5000 del presupuesto
Reduccin de personal con funciones administrativas
Aumento de los ahorros en procedimientos para aplicar
recursos de obras pblicas. Ramo 6000 del presupuesto
Aumento de los procesos en nivel ptimo
de automatizacin. Trmites y servicios
Reduccin de quejas relacionadas con trmites
y servicios

Fase I: Diseo y elaboracin de los manuales
Denicin de la estructura general (ndice previo de los manuales)
Integracin de un programa de trabajo comn
Elaboracin de las secciones de cada manual
Seguimiento semanal del avance
Establecimiento de vnculos entre manuales (relacin entre procesos: insumo/producto)
Edicin de los manuales: correccin de estilo
Desarrollo de estructura y creacin del vehculo legal para publicar los manuales
Entrega del primer borrador de los nueve manuales
Fase II: Consulta y publicacin de los manuales
Consulta interna
Difusin de la transparencia
Resultados de la consulta con la administracin pblica federal
Desarrollo de instrumentos legales
Publicacin en el Diario Ocial de la Federacin
Establecimiento y actualizacin de un plan de implementacin, seguimiento y
medicin de resultados
Luego de la etapa de publicacin de los nueve manuales administrativos, la SFP se
aboc a la tarea de generar una estrategia de implementacin de los nueve manuales y
de eliminacin de las regulaciones internas relacionadas, al igual que de seguimiento
y medicin de los resultados que generarn estas acciones. A pesar de que antes de la
publicacin de los manuales exista un plan para su implementacin, la estrategia se
actualiz y consolid a lo largo de los meses posteriores a la publicacin.
La Secretara de la Funcin Pblica utiliz el PMG y el SAPMG, incluyendo los Programas
Integrales de la Mejora de la Gestin Pblica, con el propsito de garantizar la implementacin
de los manuales y medir los resultados derivados de los mismos. Vale la pena mencionar
que la publicacin y la implementacin de los nueve manuales no result en la eliminacin
automtica de la regulacin que ameritara desaparecer. Por medio del SAPMG y los
Programas Integrales de la Mejora de la Gestin Pblica, la SFP asegur que los indicadores
de metas establecidos por cada organismo incluyeran la eliminacin de estas reglas.
En esta etapa se estableci una tercera fase con respecto a la implementacin y el
seguimiento de los manuales.
Fase III: Implementacin
Denicin, en el contexto de los grupos de trabajo, de los aspectos especcos
relacionados con la implementacin
Difusin de los manuales
Denicin de mecanismos para ofrecer consulta y asesora
Aseguramiento del nombramiento de un agente de cambio en cada institucin, que
sea responsable ocial de la implementacin
Capacitacin
Mecanismo de actualizacin de los manuales
Seguimiento del avance
Elaboracin de los manuales
Colaboracin con los reguladores
La estrategia requiere una comunicacin cercana y continua entre las secretaras y los
organismos responsables de hacer cumplir las regulaciones. Tambin necesita incentivos
y facilidades para fomentar la proactividad, as como la acumulacin de capacidad y la
orientacin.
Mxico
Para la preparacin y la elaboracin de los nueve manuales administrativos de aplicacin
general, se incorpor a nueve equipos de trabajo que incluan a representantes de diferentes
organismos y entidades. Estos representantes actuaron como funcionarios responsables
de investigar las principales prcticas administrativas en cada uno de los temas tratados
en los manuales. Tomando como punto de partida la etapa de investigacin y mediante la
coordinacin de la Unidad de Polticas de Mejora de la Gestin Pblica de la Secretara de la
Funcin Pblica, la elaboracin de los manuales incluy la participacin de varias unidades
de control y de los encargados de las unidades de auditora que realizaron el estudio y
tenan el control del diseo y la elaboracin de los manuales administrativos. Cerca de 404
funcionarios de 64 instituciones participaron directamente en el proceso, en particular de las
principales ocinas administrativas de la administracin pblica federal y de las unidades de
seguimiento y control de la Secretara de la Funcin Pblica (vase el Cuadro 1.2).
Participacin de las partes involucradas y la sociedad
La consulta y la participacin de las partes interesadas tiene efectos positivos para los
procesos de estudio: propicia la participacin de empresas, ciudadanos y las partes afectadas
directamente por la regulacin, funcionarios pblicos en el caso de las RIG; ofrece aportaciones;
contribuye a la denicin de objetivos; garantiza que las regulaciones ms engorrosas se
traten y no slo las ms inmediatas, y controla los intereses creados. Estos principios se
aplican tanto a la regulacin de empresas y ciudadanos como a la regulacin en el gobierno.
Se crearon nueve equipos de trabajo, uno por materia.
Cada equipo contaba con:
Un lder de regulacin.
Un coordinador tcnico.
Un lder jurdico.
Un editor.
Asimismo, los equipos de trabajo estaban integrados por:
Personal de los organismos internos de control
(reas de mejora).

Personal de las reas operativas de los organismos
de la administracin pblica federal.

Manuales

43 15
52 13
31 12
22 7
76 11
24 12
40 5
23 7
Control 19 8
Total

Cuadro 1.2. Colaboracin con reguladores e integracin de equipos de trabajo
Participantes
Funcionarios Dependencias
404 funcionarios
de 64 diferentes organismos
Adquisiciones
Obras Pblicas
RH
RM
RF
TIC
Transparencia
Auditora
Mxico
El proceso de elaboracin de los manuales cont con una etapa de consulta
profunda y amplia (vanse los cuadros 1.3 y 1.4). Con el n de recibir retroalimentacin
de ciudadanos y empresarios, los manuales se hicieron accesibles en Internet. Si bien
no se recibieron comentarios, habra sido valioso contar con consultas directas entre
ciudadanos y asociaciones empresariales en el caso de los manuales de Adquisiciones,
Obras Pblicas y Transparencia, por ejemplo.
Como estrategia para revisar el primer borrador de los manuales, se realiz una
consulta con 147 organismos lderes de la administracin pblica federal con el propsito
de recabar comentarios y aportaciones de los funcionarios pblicos responsables de operar
los procesos administrativos en las materias reguladas por cada manual. En los nueve

Manual
TIC

Manual

Control

Manual

Cuadro 1.3. Periodos de consulta para los manuales
Primer paquete
Segundo paquete
Tercer paquete
Periodo de consulta
Periodo de consulta
Periodo de consulta
Del 18 de enero al 10 de febrero
Transparencia
Recursos Financieros
Recursos Humanos
Recursos Materiales
Adquisiciones
Obras Pblicas
Del 25 de enero al 10 de febrero
Del 15 de febrero al 1 de marzo
Del 17 de marzo al 8 de abril
Manual

1 94 (64%) 44 53 (36%)
2 90 (61%) 35 57 (39%)
3 69 (64%) 25 78 (53%)
4 68 (46%) 32 79 (54%)
5 65 (44%) 33 82 (56%)
6 60 (41%) 28 87 (59%)
7 Control 58 (39%) 21 89 (61%)
8 91 65
9 51 (35%) 96 (65%)

17 759

62%
x
38%
Cuadro 1.4. Nmero de organismos y rganos internos de control (OIC)
que aportaron comentarios sobre cada manual
Total de comentarios recibidos:
147 instituciones y OIC
Nmero de participantes
Comentarios aportados Sin comentarios aportados
Instituciones OIC Instituciones
No disponible
Transparencia
TIC
Adquisiciones
Recursos Materiales
Recursos Humanos
Recursos Financieros
Auditora
Obras Pblicas
Tratados Descartados
manuales se respondi un total de 17 759 comentarios, de los cuales 51.24 por ciento se
realiz acerca de temas tcnico administrativos, 22.47 por ciento sobre temas legales y
normativos, y 29.29 por ciento sobre cuestiones relacionadas con la edicin. Una vez que el
periodo de consulta termin, se llev a cabo el anlisis y la clasicacin de los comentarios
recibidos, seguido por la incorporacin de los comentarios apropiados al manual
correspondiente. Por ltimo, se corrigieron y editaron los borradores de los manuales.
En el Cuadro 1.4 se muestran los organismos participantes, al igual que un resumen de
los comentarios que se trataron y los que fueron descartados. Resulta importante aclarar
que el manual de Auditora no se someti a consulta pblica debido a que es operado y
ejecutado por la propia Secretara de la Funcin Pblica.
Anlisis costo-benecio
Aunque es cierto que la experiencia internacional no muestra informacin extensa
sobre el anlisis costo-benecio para encabezar y orientar el estudio de la regulacin en el
gobierno o para medir los resultados, es necesario crear los mecanismos que garanticen
la obtencin de benecios econmicos a partir de la eliminacin y la simplicacin de las
regulaciones en el gobierno. En contraste, el grado de madurez del anlisis costo-benecio
es mucho ms avanzado en los estudios de RABC.
Mxico
Antes de la guillotina de regulaciones administrativas, la SFP emple una serie de
documentos para orientar los esfuerzos de eliminar las regulaciones internas y elaborar
los manuales. Estos documentos identican ventanas de oportunidad para mejorar en los
procesos administrativos internos derivados de la mejora y la simplicacin del acervo de
regulaciones internas. No obstante, dichos documentos no constituyen un anlisis en el
que se identiquen con claridad los costos de la guillotina administrativa, y en el que se
contrasten estos costos con sus benecios.
Uno de los estudios previos fue comisionado a la consultora privada Deloitte, que
analiz los procesos administrativos en diferentes secretaras de Estado con miras a
identicar ineciencias en trminos de administracin de recursos humanos, nancieros y
materiales. De manera similar, un estudio de investigacin elaborado por el Banco Mundial
identic la disminucin en el acervo de regulaciones al interior del gobierno mexicano
como una ventana de oportunidad para mejorar la eciencia del gobierno mismo. Por
ltimo, la Secretara de la Funcin Pblica inici un esfuerzo para intentar medir los ahorros
generados en las cargas administrativas surgidos de medidas de simplicacin especcas
a las regulaciones internas en lo relativo a los recursos humanos, materiales y nancieros.
El anlisis utiliz el Modelo de Costo Estndar como base. No obstante, el ejercicio no se
generaliz a todas las medidas de simplicacin resultantes de la eliminacin directa de
regulaciones internas, o de la eliminacin esperada de regulaciones internas debida a la
implementacin de los nueve manuales.
Evaluacin del riesgo
Un proceso de guillotina, es decir, un proceso de eliminacin de parte del acervo
regulatorio en un plazo corto, conlleva el riesgo de eliminar regulacin que genere un
benecio pblico y, por ende, que conviene a la sociedad mantenerla. De aqu que la
experiencia internacional sugiera la necesidad de establecer mecanismos para minimizar
el riesgo de eliminar este tipo de regulaciones, al igual que los procesos de correccin en
caso de que suceda.
Mxico
La Secretara de la Funcin Pblica estableci mecanismos para contribuir a la gestin
de los riesgos durante la aplicacin de la guillotina de regulaciones internas. Los organismos
que se vieron obligados a eliminar regulaciones internas como resultado de la aplicacin
de los manuales identicaron los casos en los que esta eliminacin traera consigo riesgos,
utilizando formatos especcos. De esta manera, la SFP, en conjunto con los organismos
encargados de la regulacin, se aseguraron de minimizar el nmero de casos en los que la
guillotina de regulaciones internas llevara a la eliminacin de disposiciones que tendran
que haber permanecido.
De manera similar, en caso de identicar una regulacin eliminada por error, las
disposiciones establecidas en el Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal, as como a la Procuradura General de
la Repblica a abstenerse de emitir regulacin en las materias que se indican, permiten
la emisin de regulacin siempre y cuando pretenda atender una situacin de emergencia
que busque evitar un dao inminente, o bien, atenuar o eliminar un dao existente a la
salud o bienestar de la poblacin, de la salud animal y sanidad vegetal, al medio ambiente,
los recursos naturales o a la economa.
Implementacin y seguimiento
Capacitacin y apoyo a la implementacin
La experiencia internacional muestra que resulta esencial desarrollar lineamientos y
manuales, al igual que actividades de capacitacin e implementacin para las dependencias
involucradas en la aplicacin de las reformas, incluyendo el apoyo de expertos para
contribuir a lograr resultados exitosos. La organizacin responsable de fomentar las
reformas deber facilitar el trabajo de las dependencias y contribuir a que adopten una
postura activa. En comparacin con la revisin de las RIG, los sistemas de apoyo para la
implementacin de las reformas derivados del estudio del acervo regulatorio son ms
maduros para el caso de los estudios de las RABC.
Mxico
La implementacin de la guillotina de regulaciones administrativas y de los manuales
est apoyada por un sosticado plan para su puesta en prctica que considera varios
instrumentos que buscan garantizar su aplicacin exitosa (vase el Recuadro 1.3).
Comunicacin con el pblico
De acuerdo con la experiencia internacional, una estrategia de comunicacin bien
desarrollada mantiene a las partes interesadas y al pblico en general informados sobre
los procesos de revisin y permite apreciar sus benecios, generando el apoyo necesario
para mantener el esfuerzo con el paso del tiempo. Asimismo, la comunicacin trae consigo
transparencia al proceso y contribuye a mejorar la percepcin de los ciudadanos en torno
Recuadro 1.3. Extracto de las medidas para apoyar la implementacin
de los manuales
Manual de Adquisiciones
Se organizaron dos sesiones de capacitacin, la primera el 11 de octubre de 2010,
a la que asistieron ms de 250 funcionarios pblicos de diferentes dependencias de la
administracin pblica federal, y la segunda el 30 de noviembre de 2010, a la que asistieron
260 funcionarios pblicos. Adems de la exposicin del manual, tambin se trataron los
temas de CompraNET el sistema electrnico de compras de gobierno y las reformas a
la Ley Federal de Adquisiciones.
Manual de Auditora
Las sesiones para capacitar y proporcionar desarrollo de capacidad sobre el manual
de Auditora se orientaron exclusivamente a los funcionarios pblicos pertenecientes a
los organismos internos de control. Las sesiones se llevaron a cabo entre el 21 de octubre
de 2010 y el 25 de enero de 2011. La capacitacin se realiz en dos formatos distintos,
de manera individual o grupal, de acuerdo con las diferentes necesidades. En trminos
agregados, se capacit a 523 funcionarios pblicos que pertenecan a 148 dependencias.
Manual de Control Interno
Se realizaron 22 sesiones de capacitacin entre los meses de septiembre y diciembre
de 2010, que ofrecieron orientacin y enseanza a 2 087 funcionarios pblicos. La nalidad
de estas sesiones, adems de presentar la informacin acerca de cmo implementar el
manual de Control Interno, tambin contemplaba la realizacin de presentaciones para
hacer conciencia sobre la importancia del control interno como elemento clave del
funcionamiento de la administracin pblica.
Manual de Obras Pblicas
Se realiz un total de 11 sesiones durante seis das entre el 25 de octubre y el 9
de diciembre de 2010. Un total de 109 funcionarios pblicos asisti al programa de
capacitacin, que trat los siguientes temas: antecedentes del manual, bases jurdicas,
implementacin del manual, preguntas y respuestas.
Manual de Recursos Humanos
Entre mediados de mayo y principios de junio de 2010, antes de la publicacin del
manual, se realizaron ocho sesiones de panel para presentar el manual de Recursos
Humanos, a las que asistieron 12 instituciones por sesin. En cada sesin se explic
el principal objetivo del manual, su estructura conceptual, su contenido temtico y su
organizacin, as como las principales ventajas que traera consigo su implementacin.
Luego de la publicacin del manual en el Diario Ocial de la Federacin en julio de 2010, se
realizaron cinco sesiones de capacitacin durante el mes de agosto de ese mismo ao, a
las que asistieron otras dependencias de la administracin pblica federal.
Manual de Recursos Materiales
El 15 de febrero de 2011 se realiz una serie de sesiones para capacitar y desarrollar
habilidades de los funcionarios pblicos con respecto al manual de Recursos Materiales.
Durante ese da se llevaron a cabo nueve sesiones en las que se tocaron temas como bienes
al contexto regulatorio. En los estudios de las RABC se pueden encontrar referencias ms
completas con respecto a este tema.
Mxico
La Secretara de la Funcin Pblica cuenta con un plan de comunicacin interna con
las dependencias del gobierno y con el pblico en general. La agenda est compuesta
de distintos puntos, como la redaccin de comunicados de prensa, la realizacin
de entrevistas de radio, publicidad por correo directo y un sitio Internet nacional e
internacional. El calendario de promocin para estos nes abarca de 2010 a 2012 (vase
el Recuadro 1.4).
Recuadro 1.3. Extracto de las medidas para apoyar la implementacin
de los manuales (Cont.)
races, administracin de edicios, gestin de equipo, archivos, servicios generales, seguros,
implementacin del manual en la Comisin Federal de Electricidad y administracin de
almacenes y automviles. Durante estas sesiones se capacit a ms de 2 250 funcionarios
pblicos de diferentes dependencias de la administracin pblica federal.
Manual de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones
Entre el 6 de octubre y el 26 de noviembre de 2010, la Secretara de la Funcin Pblica
organiz una serie de sesiones de capacitacin y desarrollo de habilidades en las que
participaron 151 dependencias de la administracin pblica federal y a las que asistieron
478 funcionarios pblicos.
Manual de Transparencia
Entre el 20 y el 23 de julio se organizaron tres sesiones para ofrecer capacitacin para
la aplicacin del manual de Transparencia. Se cont con la presencia de un total de 588
funcionarios pblicos de 193 diferentes dependencias de la administracin pblica federal.
Recuadro 1.4. Resumen de eventos de comunicacin y difusin
para los nueve manuales
Entre agosto y octubre de 2010, la Secretara de la Funcin Pblica organiz 11 eventos
de comunicacin para difundir los resultados de la guillotina de regulaciones internas
y promover los benecios que representan los nueve manuales. El conjunto de eventos
consisti en siete presentaciones dirigidas a funcionarios pblicos de los gobiernos federal
y estatales, tres a empresas y organizaciones ciudadanas y uno a un pblico internacional
(un coloquio de intercambio de experiencias con el gobierno de Corea). Para 2011 y 2012,
la Secretara de la Funcin Pblica tiene previsto organizar 12 eventos ms dirigidos a
funcionarios de la administracin pblica federal.
Revisiones peridicas del acervo regulatorio
Los estudios regulatorios no son ejercicios que se realizan una sola vez, sino que deben
repetirse peridicamente y basarse en reformas anteriores. La experiencia de los pases que
a la fecha han realizado procesos de revisin regulatoria apunta a que existen benecios al
mantener un acervo actualizado y racionalizado de regulaciones mediante revisiones peridicas.
Con ello se lograr minimizar el riesgo de permitir que vuelva a crecer el acervo regulatorio,
con las consecuencias en prdidas de eciencia y aumentos en las cargas administrativas
correspondientes que ello implica. Las recomendaciones se aplican tanto a los estudios de las
regulaciones aplicadas a empresas y ciudadanos como a la regulacin en el gobierno.
Mxico
La Secretara de la Funcin Pblica deni un procedimiento especco con duracin de
seis meses para mantener los manuales funcionales y actualizados (vase el Cuadro 1.5). La
meta de esta actualizacin consiste en seguir con la eliminacin de regulaciones internas e
incorporar procesos y procedimientos asociados con temas comunes que an no se regulan
en los manuales.
Controlar el ujo de nuevas regulaciones
Un estudio de las regulaciones existentes debe venir acompaado de controles
estrictos sobre el ujo de nuevas propuestas de regulacin para evitar la reconstruccin
del inventario. Slo debe autorizarse la nueva regulacin que sea estrictamente necesaria
y ecaz en trminos de su costo.
2010 2011
Octubre Enero Febrero Marzo
12 Octubre
14 Octubre
26 Octubre
16 Noviembre
30 Noviembre
15 Diciembre
10 Enero
28 Febrero
30 Marzo
Cuadro 1.5. Plan de actualizacin de los nueve manuales administrativos
Regulacin Base Cero
Actualizacin de los nueve manuales Noviembre Diciembre
Procedimientos jurdicos para publicar
Integrar el inventario de conformidad
con las reglas publicadas en el Diario
Oficial de la Federacin e identificar
los temas por regular con el fin de
aumentar la guillotina.
Presentar un informe del
inventario actual de cada manual
y posibles captulos por ser
incorporados.
Nombrar a los funcionarios pblicos
responsables de cada manual.
Presentar una propuesta de ndice para
los nuevos captulos de los manuales.
nuevos captulos de los manuales.
Presentar el primer borrador de los
Obtener aprobacin legal para el
primer borrador.
Someter el primer borrador
a dependencias y entidades para
consulta.
Presentar la versin final de
los manuales actualizados.
la actualizacin de los manuales.
Mxico
El gobierno mexicano est muy consciente de la importancia de apoyar los esfuerzos
de la tala con controles sobre el ujo de nuevas regulaciones, con objeto de evitar que
crezca de nuevo el acervo de regulaciones internas y evitar la regulacin excesiva en la
administracin pblica federal. El gobierno mexicano, por medio del acuerdo por el que
se instruye a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, as
como a la Procuradura General de la Repblica, a abstenerse de emitir regulacin en las
materias que se indican, emitido el 10 de agosto de 2010, establece dos disposiciones que
permiten controlar el ujo de nuevas regulaciones. En primer lugar, prohbe la emisin
de nuevas reglas en materias ya contenidas en los nuevos manuales y, segundo, establece
las excepciones para la emisin de nuevas reglas (1) en situaciones de emergencia, (2) al
cumplir con obligaciones establecidas en la ley, (3) cuando sea necesario para atender
compromisos internacionales, y (4) cuando por su propia naturaleza deban actualizarse
de manera peridica. De cualquier modo, la Secretara de la Funcin Pblica es la entidad
facultada para determinar si la nueva regulacin interna propuesta para su emisin
corresponde a alguno de los criterios antes mencionados. Asimismo, como mecanismo
de seguridad adicional, el acuerdo presidencial estipula que la nueva regulacin deber
publicarse en el Diario Ocial de la Federacin.
Medicin de los resultados
La medicin de resultados es til para orientar y justicar reformas adicionales y
lograr impulso para una revisin ms profunda. Algunos pases reconocen que la falta
de indicadores para medir el impacto econmico fue una falla de sus ejercicios previos.
Como se mencion con anterioridad, la medicin de los resultados en las RIG ha consistido
en recuentos del nmero de instrumentos regulatorios eliminados o en descripciones
cuantitativas de los benecios esperados. Esto no sucede con los estudios de las RABC,
pues se dispone de una metodologa utilizada ampliamente, el Modelo de Costo Estndar.
Mxico
Tala Regulatoria Administrativa
Con la instrumentacin de los nueve manuales administrativos, se eliminaron 9 600
normas de un total de 14 374 regulaciones en el gobierno (67 por ciento). Durante 2009, se
eliminaron 3 762 regulaciones y un total de 5 838 en 2010.
Medicin de los benecios cualitativos y cuantitativos
Por una parte, la Secretara de la Funcin Pblica deni los benecios cualitativos
esperados a partir de la implementacin de los manuales (vase el Recuadro 1.2). Asimismo,
la SFP tiene planeado medir los benecios econmicos del impacto de los manuales y
estableci una serie de indicadores de desempeo (vase el Cuadro 1.1) que se medirn
por medio del SAPMG. Hasta el momento, la Secretara de la Funcin Pblica an no cuenta
con las medidas econmicas o los informes de avance para los indicadores de desempeo.
Por otra parte, la Secretara de la Funcin Pblica realiz un esfuerzo preliminar en
2009 para medir el ahorro en las cargas administrativas generadas por medidas especcas
de simplicacin en recursos humanos, nancieros y materiales. Como base para estas
medidas se utiliz el Modelo de Costo Estndar. Sin embargo, el ejercicio no se ampli
para medir los benecios agregados implcitos en eliminar las regulaciones internas de
la guillotina de regulaciones, incluyendo la implementacin de los nueve manuales
administrativos en 2010.
Conclusiones y recomendaciones
La tala de regulaciones en el gobierno que se aplic durante 2010 en Mxico y que dio
origen a los nueve manuales de aplicacin general es parte de una estrategia ms amplia
diseada por el gobierno federal para dar mayor ecacia a la administracin pblica y,
con ello, lograr una mejor gobernanza. La tala y los nueve manuales fueron algunas de
las herramientas que la Secretara de la Funcin Pblica utiliz para alcanzar las metas
de dos programas, el Programa para la Mejora de la Gestin Pblica y el programa de
reforma regulatoria Base Cero. El Programa para la Mejora de la Gestin Pblica, parte del
Plan Nacional de Desarrollo, tiene como objetivos: 1) maximizar la calidad de los bienes
y servicios que ofrece la administracin pblica federal; 2) aumentar la ecacia de las
instituciones, y 3) minimizar los costos operativos y de gestin de las dependencias y
las entidades. Asimismo, la estrategia del programa de reforma regulatoria Base Cero
tena como meta cubrir tres objetivos: 1) contar con una regulacin que aumente la
competitividad y fomente el crecimiento y el desarrollo econmicos; 2) eliminar los costos
de transaccin innecesarios y las distorsiones de mercado generadas por el exceso de
regulacin, y 3) facilitar la interaccin de ciudadanos y empresas con el gobierno.
La SFP tom medidas que resultaron en general comparables en profundidad y
sosticacin con la experiencia internacional en torno a los estudios de las RIG y congruentes
con la experiencia internacional en trminos de los estudios de las RABC, con algunas
excepciones que se tratan en las recomendaciones que se presentan ms adelante para
consolidar y mejorar an ms la reforma de la regulacin en el gobierno.
Para garantizar la duracin de los benecios de un acervo de regulaciones en el
gobierno menos excesivo y complejo, Mxico debe asegurarse de implementar en
su totalidad los manuales, hacer cumplir al pie de la letra el acuerdo presidencial
que detiene el ujo de nueva regulacin y considerar la creacin de un mecanismo
complementario para este instrumento.
Se recomienda a la Secretara de la Funcin Pblica establecer mecanismos para
vericar que los funcionarios pblicos en efecto apliquen los manuales. De manera similar,
Mxico deber considerar la posibilidad de ofrecer programas permanentes de capacitacin
y orientacin sobre los nueve manuales, con el n de garantizar que los funcionarios de
contratacin reciente se adhieran a ellos tambin. En trminos generales, Mxico debera
asegurarse de que la administracin pblica federal adopte con xito una nueva cultura de
eciencia y ecacia.
Asimismo, el principio de detener el ujo de nuevas regulaciones debera tomarse
muy en serio. El acuerdo presidencial es un paso en la direccin correcta. Sin embargo,
dicho acuerdo establece los casos de excepcin en los que se puede emitir nueva
regulacin y que ser responsabilidad de la Secretara de la Funcin Pblica evaluar estos
casos. Por ello, es necesario que la Secretara de la Funcin Pblica haga cumplir al pie
de la letra las disposiciones del acuerdo presidencial y que garantice que slo se autorice
para su emisin la regulacin que cumpla los criterios establecidos en el acuerdo. En
este sentido, la Secretara de la Funcin Pblica debera considerar la implementacin
de instrumentos para institucionalizar y hacer este mecanismo de aprobacin ms
transparente, con el propsito de minimizar la adopcin de nuevas regulaciones. Los
instrumentos como las listas de vericacin, los anlisis jurdicos y los lineamientos
pueden ser tiles. Por ltimo, Mxico debera considerar adoptar disposiciones similares
a las del acuerdo presidencial en una ley, de forma que se fortalezca y se proteja la poltica
correspondiente.
Como medida complementaria, Mxico debera implementar revisiones peridicas
de las RIG y establecer mecanismos institucionales para mantener los manuales
actualizados y asegurar su utilidad y potencial de aplicacin.
La evidencia internacional en torno al estudio de las RABC conrma la necesidad de
establecer una poltica para evaluar el acervo de regulacin de manera peridica. La emisin
de nueva regulacin puede ser resultado de cambios en la tecnologa, en la conducta del
consumidor, en el medio ambiente o en los valores y las prioridades de la sociedad. La
aplicacin de nueva regulacin para las empresas y los ciudadanos probablemente traer
consigo nuevas regulaciones en el gobierno. La tala regulatoria u otros mecanismos de
anlisis no deben ser vistos como un evento aislado, sino que deben implementarse como
poltica peridica, aplicndose cada cierto nmero de aos. As, las reglas recin publicadas
se sujetarn a anlisis y las reglas ms antiguas tambin se sometern a evaluacin, pues
podran haberse vuelto obsoletas o estar duplicadas a la luz de las nuevas reglas.
Mxico tambin debera aspirar a mantener los manuales como instrumentos
relevantes, alineados con sus objetivos de poltica. Esto implica establecer e institucionalizar
un mecanismo que los mantenga actualizados de manera peridica. Los manuales que
fomentan la eciencia y la ecacia deberan tambin ser lo sucientemente exibles para
atender los retos que enfrentan las actividades cotidianas del gobierno. El escenario que
debe evitarse es aquel en el que los manuales ahogan y restringen el funcionamiento del
propio gobierno.
La medicin econmica de los ahorros y los benecios generados por la eliminacin
de la regulacin y un marco regulatorio ms eciente puede contribuir a comunicar
mejor los resultados y acumular apoyo para la continuidad de los esfuerzos de
reforma.
La Secretara de la Funcin Pblica deni varios indicadores para medir los benecios
de la guillotina y las aplicaciones de los nueve manuales. Entre stos se incluye el nmero
de regulaciones eliminadas, una batera de indicadores cuantitativos de desempeo, y
numerosos objetivos cualitativos (vase el Recuadro 1.2). Hasta la fecha, la estrategia de
comunicacin de Mxico ha destacado el nmero de regulaciones eliminadas. Mxico
debera tomar medidas para comunicar los resultados de los indicadores de desempeo
tan pronto como se encuentren disponibles. Por otro lado, el pas debera considerar la
medicin de los benecios econmicos que se generan al eliminar regulaciones. En la
actualidad se dispone de tcnicas para este n, como el Modelo de Costo Estndar. La
evidencia internacional sugiere que la medicin econmica es poco frecuente en el caso
de los estudios del acervo de RIG, en comparacin con las RABC. Sin embargo, en el caso de
las RABC, la evidencia demuestra que los esfuerzos de simplicacin se comunican mejor
cuando se traducen en trminos monetarios. Asimismo, la estimacin monetaria de los
resultados de la simplicacin contribuye a crear apoyo para seguir con los esfuerzos de
reforma. En un escenario en el que los manuales deben actualizarse con periodicidad
y los estudios de las RIG realizarse de manera regular, la medicin econmica de los
ahorros derivados de estos esfuerzos se vuelve ms relevante para mantener motivados
a los funcionarios pblicos y conservar el inters de la sociedad en el tema.
Debido a la caracterstica de gobernanza regulatoria en varios niveles que presenta
Mxico, el gobierno federal debera promover ejercicios similares a la tala y los
manuales entre los estados y municipios.
En tanto que federacin, la Constitucin mexicana otorga la facultad de emitir
regulacin a los tres rdenes de gobierno: la federacin, los estados y los municipios. Desde
la misma perspectiva, como en el caso de la federacin, los gobiernos de los estados y los
municipios tambin tienen la facultad legal de establecer su propia regulacin interna. Por
ende, los estados y municipios tambin deberan aspirar a aplicar los principios centrados
en lograr mayor eciencia y ecacia por medio de la eliminacin y la simplicacin de la
regulacin en el gobierno. Los ciudadanos reciben servicios pblicos y se benecian de las
polticas que implementan los tres rdenes de gobierno. Por ello, desde la perspectiva de los
ciudadanos, las mejoras en la eciencia y la ecacia del gobierno federal en la prestacin
de servicios pblicos y en los resultados de poltica se puede ver opacada si las mejoras no
se presentan con otras similares en los gobiernos estatales y municipales. Los gobiernos
de los estados y los municipios pueden beneciarse de la curva de aprendizaje que gener
la experiencia con la guillotina y la elaboracin de los nueve manuales. Por lo anterior, la
Secretara de la Funcin Pblica debera buscar transferir estos conocimientos de manera
sistemtica y codicada a los otros dos rdenes de gobierno.
Notas
1. Secretara de la Funcin Pblica, gobierno federal de Mxico (2010), Menos reglas, Mejores
resultados, pgina 9.
39
OCDE 2011
Aprovechar el gobierno electrnico
en Mxico para encontrar
nuevas soluciones a viejos retos
El contexto
Las instituciones pblicas mexicanas muestran un alto nivel de madurez digital, la
cual es resultado de ms de una dcada de inversin nacional en gobierno electrnico
(o e-gobierno), un enfoque estratgico slido y el compromiso mostrado por el liderazgo
poltico a lo largo de los aos en torno a la optimizacin del uso de las Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones (TIC) dentro de la administracin pblica para mejorar su
funcionamiento operativo y su interaccin con empresas y ciudadanos.
El captulo sobre gobierno electrnico del Estudio de Gestin Pblica para Mxico
identica la riqueza de las iniciativas tomadas por el gobierno mexicano para establecer
un entorno conducente al desarrollo del gobierno electrnico. Este anlisis hace constar el
esfuerzo sostenido de Mxico y muestra cmo el pas est avanzando de manera estratgica
en la direccin correcta, con la intencin de aprovechar plenamente las TIC con el n de
innovar y mejorar la gestin interna de la administracin pblica, impulsar la eciencia
pblica, generar una mayor rendicin de cuentas y transparencia, y aumentar la calidad de
los servicios pblicos.
Gobierno electrnico: objetivos y logros
La visin del gobierno mexicano se centra en aprovechar plenamente las TIC para
garantizar el desarrollo de una sociedad de la informacin competitiva, incluyente e
innovadora. La estrategia del gobierno mexicano (su Agenda de Gobierno Digital) cuenta
con dos elementos principales: 1) la adopcin y el uso de TIC por parte de la sociedad y
un mercado en el que los factores impulsores principales son los precios, la calidad y la
cobertura, y 2) la adopcin y el uso de TIC por parte del gobierno, para el que las motivaciones
centrales se enfocan en mejorar la eciencia operativa de las instituciones pblicas, reducir
los costos de transaccin entre ciudadanos y el gobierno, y producir bienes pblicos.
Adicionalmente, el gobierno ampli su enfoque visionario y conceptual de desarrollo
del gobierno electrnico que est impulsando los proyectos e iniciativas nacionales
relacionados con las TIC y el gobierno electrnico. La Agenda de Gobierno Digital se basa de
hecho en la siguiente denicin: El uso de TIC para fomentar la construccin, proteccin y
distribucin de bienes pblicos y comunes, as como en la denicin de varios conjuntos
de informacin como bienes pblicos, como los registros civiles y de la propiedad, las
estadsticas nacionales y los registros criminales, de justicia y de educacin.
Captulo 2
APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS
Por ltimo, el gobierno electrnico desempea una funcin esencial en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. La Prioridad nmero 5 (que se incluye en el captulo
5) consiste en impulsar la democracia ecaz y una poltica externa responsable. El gobierno
electrnico tambin es relevante para alcanzar la meta estratgica nmero 4, que se reere
a mejorar la regulacin, la gestin, los procesos y los resultados del servicio civil de carrera
para satisfacer las necesidades de los ciudadanos en trminos de prestacin de servicios y
suministro de bienes. El plan present la estrategia siguiente para mejorar el desempeo
de la administracin pblica en el mbito federal: aumentar el rigor de las normas de
eciencia y de ecacia del gobierno por medio de la sistematizacin y la digitalizacin
de todos los procedimientos administrativos, y del uso de las TIC y las comunicaciones de
funcionarios pblicos.
Marco institucional y de gobernanza del gobierno electrnico
La Secretara de la Funcin Pblica, que se encarga del desarrollo e implementacin
de lo relacionado con el gobierno electrnico, tiene la responsabilidad central de concebir
la estrategia y el marco normativo necesario para fomentar y optimizar el uso de TIC en la
administracin pblica federal. La coordinacin entre las partes involucradas en esta tarea
se garantiza por medio de la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno
Electrnico (CIDGE). La CIDGE se cre por decreto presidencial en 2005, estableciendo
mecanismos para fomentar y fortalecer la coordinacin entre dependencias y entidades,
con el n de mejorar el uso de TIC en la administracin pblica en el nivel federal.
La falta de coordinacin ecaz y un liderazgo poltico slido podra limitar la obtencin
de benecios a pesar de contar con iniciativas y proyectos de gobierno electrnico planeados
de manera estratgica y bien diseados. El gobierno federal puede desempear un papel
signicativo en el apoyo a los municipios y los estados con niveles menos avanzados de
desarrollo de gobierno electrnico para acceder a las mejores prcticas en los mbitos
nacional o internacional y adoptarlas. La creacin de la Unidad de Gobierno Digital (UGD),
del subcomit de la CIDGE para la coordinacin con los estados y municipios, as como del
Comit de Informtica de la Administracin Pblica Estatal y Municipal (CIAPEM), obedeci
al propsito de fortalecer el intercambio de mejores prcticas entre estados, municipios y
gobierno federal, como lo prev la Agenda de Gobierno Digital para garantizar la gobernanza
a diferentes niveles.
El gobierno mexicano tom importantes medidas de reorganizacin para garantizar
el tipo y el nivel adecuados de coordinacin y claridad en trminos de responsabilidad,
adems de asegurar el otorgamiento de apoyo poltico en renglones y proyectos clave, al
igual que la ecacia en el logro de los resultados previstos. Conscientes de las limitaciones
en el impacto y el nmero de decisiones tomadas por la CIDGE a lo largo de los ltimos
cinco aos, a nes de 2010 el gobierno propuso su reordenamiento integral. El objetivo
consiste en contrarrestar algunas crticas sobre su papel y su impacto, as como sobre su
reducida visibilidad estratgica y su dbil inuencia poltica. Algunos de los cambios ms
relevantes incluyen el establecimiento de una subcomisin de interoperabilidad, cuyo
objetivo principal se centra en implementar el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
La subcomisin reportar a la CIDGE y trabajar en coordinacin con su consejo ejecutivo.
Lo anterior representa un paso crucial para avanzar en la implementacin del esquema
y lograr resultados en trminos de interoperabilidad. Esto es especialmente importante
considerando el papel clave de la interoperabilidad en la maximizacin del impacto de
las TIC en el fomento del intercambio de datos, informacin y conocimiento. Con ello se
sostendr la integracin de las operaciones o los procesos del gobierno federal, aumentando
la eciencia dentro del sector pblico y mejorando la prestacin de servicios pblicos
orientados a generar benecios para sus ciudadanos. As se racionalizar el uso de TIC en el
proceso de intercambio, se reutilizarn y asignarn los recursos tecnolgicos compartidos,
y se fortalecern la cooperacin y la coordinacin, la integracin y el desarrollo de servicios
digitales compartidos y transversales. Los cambios en el marco institucional tambin
afectaron a los consejos tcnicos, que fueron reestructurados. Se eliminaron los consejos
relacionados con la estructura y las funciones de las TIC, el uso de recursos de TIC, la
planeacin estratgica de TIC, la seguridad y la privacidad de las TIC, y el uso de programas
de computacin, luego de que el nuevo manual administrativo general sobre TIC asumi
estas funciones. El Consejo de Interoperabilidad Tcnica fue sustituido por la Subcomisin
de Interoperabilidad. Por ltimo, en agosto de 2010 el gobierno mexicano atendi el tema
de alineacin de tareas, responsabilidades y mandatos de los CIO o papeles funcionales
similares por medio de la adopcin del Manual Administrativo de Aplicacin General en
Materia de TIC, en el cual se establece lo que se espera de los CIO en el gobierno federal.
Reduccin de regulaciones administrativas y sustantivas internas
La Secretara de la Funcin Pblica puso en marcha una estrategia para simplicar y
estandarizar los procedimientos asociados con las medidas administrativas internas por
medio de la adopcin de nueve manuales de aplicacin general dentro del gobierno federal,
uno de los cuales regula en materia de TIC: el Manual Administrativo de Aplicacin General
en Materia de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones - MAAGTIC. En el manual
se establecen las disposiciones administrativas obligatorias relacionadas con las TIC o las
dependencias de la administracin pblica federal, con el propsito de denir y armonizar
las actividades que llevan a cabo las dependencias y los departamentos en materia de TIC;
establecer indicadores estandarizados que permitan la medicin de los resultados logrados
en la gestin de las TIC; garantizar el empleo de mejores prcticas para alcanzar una mayor
eciencia en las actividades y los procesos institucionales, y aumentar la satisfaccin de
los ciudadanos y la calidad de los servicios.
Al estandarizar los procesos y los procedimientos, la aplicacin del manual de TIC
facilitar la obtencin de ahorros econmicos y de tiempo, aunque tambin requerir una
mayor integracin de operaciones, bases de datos y sistemas entre las distintas entidades de
la administracin pblica federal. De aqu que la iniciativa tambin d lugar a cambios muy
importantes desde las perspectivas organizacional, estructural y tecnolgica. La naturaleza
horizontal de esta iniciativa, y la presencia de diversos participantes relevantes en la
implementacin de los cambios que fomenta en materia de TIC, demandar un liderazgo
poltico constante y el compromiso de las diversas secretaras,departamentos y organismos.
El Esquema Nacional de Interoperabilidad
La adopcin del Esquema Nacional de Interoperabilidad representa un ejemplo
concreto excelente de una decisin poltica tomada por la Secretara de la Funcin
Pblica para responder al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. La estrategia requiere
reglas modernas, adecuadas, claras y sencillas para regular con ecacia todos los aspectos
de la vida nacional, as como para el uso de TIC con miras a apoyar la simplicacin
administrativa y la reforma regulatoria en toda la administracin pblica. Se espera que esta
medida genere un impacto directo en la lucha contra la discrecionalidad, la arbitrariedad
y la corrupcin, y que atienda la necesidad de aumentar la coordinacin en el contexto de
la administracin pblica federal y el apoyo a la integracin de los programas. El esquema,
que se centra en los ciudadanos, tiene como nalidad fomentar e impulsar los procesos
digitales. Sus objetivos especcos son los siguientes: denir la referencia y la base para el
establecimiento del marco estratgico; disear los instrumentos normativos necesarios
para apoyar su implementacin, y garantizar la difusin y la promocin adecuadas. De
aqu que el propsito del ENI consista en garantizar que se alcance el nivel deseado de
interoperabilidad tcnica, semntica y organizacional, as como la gobernabilidad de los
sistemas y la aplicacin de la administracin pblica federal. Se espera que con estas
medidas se mantenga la cooperacin y el intercambio de informacin entre dependencias
pblicas para lograr mejoras en la prestacin de servicios y el acceso a la informacin.
El esquema en efecto facilitar la denicin de una plataforma de interoperabilidad para
el desarrollo de sistemas, aplicaciones y servicios en varios mbitos, como la salud, los
servicios sociales, la educacin y la seguridad.
Medicin de la madurez digital del gobierno
Con miras a evaluar la madurez de los organismos, Mxico adopt un enfoque innovador:
el modelo de evaluacin de madurez digital, que contempla indicadores de resultados,
indicadores operativos e indicadores internacionales. El nuevo modelo de evaluacin del
gobierno electrnico se implement en 2010 como programa piloto en 21 secretaras, y se tiene
planeado utilizarlo en 2011 para medir los esfuerzos de 190 instituciones del gobierno federal.
Adems de centrarse en los procesos e insumos tradicionales, Mxico insert en su modelo de
madurez nuevos conceptos sobre el uso efectivo de las TIC en los procesos de gestin dentro
de las dependencias con el n de apoyar su misin y prestar servicios a los ciudadanos y
servidores civiles. La innovacin de la metodologa inscrita en el modelo se relaciona con las
medidas de creacin de valor. La medicin de este aspecto es crucial para evaluar el xito
en la utilizacin del gobierno electrnico para lograr resultados. Este enfoque es altamente
innovador en trminos de las metodologas utilizadas en la actualidad en toda la OCDE.
Al disear el modelo de madurez, el gobierno mexicano tena la intencin de ofrecer a
cada equipo directivo de las dependencias del gobierno una herramientaque posibilitara la
autoevaluacin de los resultados del uso de TIC y la calidad de los insumos en este rengln;
con esto se les permitira mejorar la aplicacin de las TIC a la consecucin de sus misiones
y al servicio a los ciudadanos. El modelo de madurez se centra en los siguientes resultados:
valor pblico, valor para los ciudadanos y valor para las dependencias. La intencin
del modelo de madurez reside en equilibrar los resultados en trminos de valor con la
ecacia en la gestin de los insumos de TIC, incluyendo su costo. En detalle, el modelo
de evaluacin de madurez contempla el nivel de las dependencias, la madurez del valor
pblico (su importancia, su desempeo, la aportacin de las TIC a l y su madurez) al igual
que la madurez de los servicios y procesos (la madurez de los servicios que se presta a los
ciudadanos, la de la gestin de las TIC y la del proceso de gestin de las TIC).
En forma adicional, en 2007, 2008 y 2009, la Unidad de Gobierno Digital midi el grado
nacional de madurez del gobierno digital por medio de la compilacin de un cuestionario
respondido por un promedio de 200 entidades pblicas y dependencias de la administracin
pblica federal. El cuestionario se desarroll con base en la metodologa de METER (la
herramienta de medicin y evaluacin de la preparacin para el gobierno electrnico),
una herramienta de asesora de poltica diseada por el Departamento de Economa y
Asuntos Sociales de las Naciones Unidas. En un contexto en el que al gobierno mexicano
(como a todos los dems pases miembros de la OCDE) se le pide que utilice sus recursos
con eciencia, que genere resultados y los compruebe, el uso activo de indicadores por
parte de las autoridades mexicanas es una muy buena seal de la actitud proactiva del
gobierno hacia el avance de las tareas de evaluacin y medicin. Los indicadores ayudarn
a combatir los elementos que inhiben el desarrollo pleno del gobierno electrnico (por
ejemplo, la brecha digital desde las perspectivas tecnolgica y cultural y los altos costos).
Desarrollo estratgico del gobierno electrnico
La Agenda de Gobierno Digital
Coordinada por la Secretara de la Funcin Pblica, la Agenda de Gobierno Digital
(AGD) establece las estrategias generales para fomentar el uso ptimo de TIC para una
gestin gubernamental ms eciente, ofrecer la ms alta calidad de servicios pblicos y
oportunidades a los ciudadanos, aumentar la transparencia al pblico en todos los niveles
de gobierno y combatir las prcticas corruptas dentro de la administracin pblica federal.
Su nalidad consiste en sostener e impulsar la capacidad de los CIO para mejorar la
planeacin estratgica en las instituciones pblicas, y apoyar adicionalmente el desarrollo
del gobierno electrnico en todo el pas. A su vez, esto facilitar la coordinacin de las
diferentes partes interesadas involucradas en el uso de TIC en el nivel nacional, es decir, los
diversos organismos de la administracin pblica, la industria, la academia, los sindicatos
y la sociedad civil. Una serie de partes interesadas particip en el desarrollo de la Agenda
de Gobierno Digital (como la CIDGE, miembros de la comunidad acadmica, de la industria,
etc.). La estrategia se basa en los siguientes puntos centrales:
Mejorar la capacidad de las instituciones pblicas para apoyar la produccin y la proteccin
de bienes pblicos y comunes por medio de la mejora en las eciencias operativas.
Mejorar el acceso a los bienes pblicos y comunes mediante la reduccin de los costos
de transaccin entre el gobierno y los ciudadanos.
Se espera que la agenda se utilice de manera estratgica para aumentar la eciencia
operativa de la administracin pblica federal y generar valor para los ciudadanos. La
agenda en efecto tiene como nalidad fomentar una mayor eciencia y ecacia en el
gobierno al intensicar la integracin de procesos y procedimientos digitales mediante el
uso de TIC. Se espera que esta medida reduzca los costos de transaccin para los usuarios.
Los componentes identicados por la agenda para apoyar el desarrollo del gobierno
electrnico se agrupan en seis niveles fundamentales, entre los que se incluye la prestacin
de servicios del gobierno desde su creacin hasta su uso. Los seis niveles contemplan tres
renglones: operaciones internas del gobierno, punto de acceso nico y usuarios. Las lneas
de accin de la agenda son las siguientes:
Optimizar el uso de TIC en el mejoramiento de la eciencia operativa del gobierno.
Concebir, planear y ejecutar proyectos y procesos estratgicos para el gobierno federal
por medio de la innovacin tecnolgica.
Aumentar el nivel de madurez del gobierno electrnico.
Garantizar la revisin y actualizacin del marco legal y regulatorio para apoyar el
desarrollo y la gestin ecaz de las TIC.
Fomentar la digitalizacin de los procedimientos y los servicios gubernamentales para
lograr que el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos sea ms eciente, ms
ecaz y menos costoso.
Fortalecer las responsabilidades y las competencias de los principales interesados
responsables de las TIC para reforzar su papel estratgico.
Fomentar el desarrollo del gobierno electrnico mediante el fortalecimiento de los
vnculos con los gobiernos y las organizaciones en los niveles nacional e internacional
con la industria y la comunidad acadmica.
La estrategia prev la necesidad de garantizar la integracin y los esfuerzos realizados
por todos los niveles de gobierno con el n de crear sinergias y obtener mejores resultados
en el mbito del gobierno electrnico. Por ltimo, la agenda prev la participacin de la
comunidad acadmica en una doble funcin como vehculo de educacin y de investigacin.
De hecho se espera que la comunidad acadmica asista al gobierno en la identicacin y el
anlisis de los nuevos retos que enfrenta la sociedad mexicana como resultado del mayor
uso de TIC, y apoye al gobierno en el desarrollo de sus aptitudes digitales para garantizar el
aumento en el uso de los servicios prestados por medios digitales.
Los Planes Estratgicos de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (PETIC)
En cumplimiento con los lineamientos contemplados en el decreto de austeridad del
gobierno federal emitido en 2006, a partir de 2007 las dependencias de la administracin
pblica federal reportan sus Planes Estratgicos de Tecnologas de la Informacin y
Comunicaciones (PETIC) a la Unidad de Gobierno Digital. La informacin sobre los PETIC est
contenida en un programa de computacin utilizado para gestionar los planes estratgicos
de TIC por tema: equipo, programas, comunicaciones, administracin y operacin. El PETIC
ejemplica una medida concreta tomada por el gobierno para fomentar la eciencia en la
administracin pblica al evitar la duplicacin, racionalizando el uso de recursos pblicos
e impulsando la integracin, mientras que a la vez se desarrollan nuevos sistemas de TIC. El
PETIC puede en efecto contribuir a estandarizar el uso de las TIC con el n de maximizar la
utilidad de los contratos y las compras nuevos o existentes, y permitir la interoperabilidad
e integracin de diferentes sistemas y bases de datos.
El Sistema Nacional e-Mxico 2010-2015
La Agenda Digital del Sistema Nacional e-Mxico se adopt inicialmente sobre la base
del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. La agenda tena un alcance ms general en
un principio, y en la actualidad se centra en la integracin y la orientacin de medidas
para profundizar el desarrollo de la sociedad de la informacin en el pas. Su nalidad
general consiste en dar lugar a la movilizacin nacional para coordinar medidas entre los
diversos niveles de gobierno, empresas, industria, instituciones acadmicas y la sociedad
civil para disminuir la brecha digital por medio de: 1) conectividad, 2) acceso y 3) inclusin
digital. La Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) est a cargo de la promocin
y coordinacin de la Agenda Digital e-Mxico por medio de la Coordinacin de la Sociedad
de la Informacin y el Conocimiento (CSIC).
La estrategia de la economa digital
La Secretara de Industria y Comercio y la Direccin General de Comercio Interior
y Economa Digital tienen la facultad de desarrollar la economa digital en Mxico. En
esta responsabilidad est contemplada la facilitacin de los procesos empresariales
como la produccin, la comercializacin, las compras de gobierno por medio del uso y el
aprovechamiento de las TIC para generar un impacto positivo en la sociedad, las empresas,
los servicios y los consumidores. La nalidad se centra en aumentar la competitividad del
pas y lograr objetivos determinados al promover el uso de TIC en el sector econmico,
aumentando la produccin de bienes y servicios de tecnologa de la informacin de alta
calidad, y facilitando, midiendo y difundiendo la economa digital en el pas.
Principales proyectos e iniciativas de gobierno electrnico
El gobierno ha invertido recursos y realizado esfuerzos considerables para planear e
implementar una serie de iniciativas clave para mejorar la regulacin, la gestin pblica,
los procesos y los resultados del servicio civil federal con miras a satisfacer las necesidades
de los ciudadanos de bienes y servicios pblicos y ejecutar la estrategia federal de gobierno
electrnico.
Proyectos de infoestructuras
El gobierno mexicano considera algunas bases de datos y registros pblicos como
elementos clave en la infoestructura nacional. Consciente de la importancia que reviste
lograr una verdadera integracin de los procesos y dar impulso a la interoperabilidad,
aumentar el valor y mejorar la prestacin de servicios, el gobierno ha invertido en las
siguientes iniciativas:
Base de datos de identidad y registro civil (derechos sociales)
Bases de datos de la propiedad (derechos econmicos)
Registro penal (justicia y seguridad pblica)
Registros educativos (acumulacin de capacidad)
Inventarios de regulacin (transparencia)
Registros de salud (salud pblica)
Portal del Ciudadano (www.gob.mx)
Con el propsito de desarrollar procedimientos en lnea y servicios gubernamentales
electrnicos, en 2010 el gobierno redise el Portal del Ciudadano para transformarlo
en el medio principal de acceso en lnea (24 horas del da, los siete das de la semana) a
trmites y servicios gubernamentales. A junio de 2010, el Portal del Ciudadano contena
72 procedimientos y servicios totalmente digitalizados, ms de 4 000 procedimientos
informativos y diversos contenidos con datos acerca de la administracin pblica federal.
Entre enero y junio de 2010 promedi 1.4 millones de visitas mensuales. El nuevo portal,
que trascender el cambio de poderes en 2012, tiene un potencial enorme en trminos de
su apoyo a una mayor interoperabilidad entre los procesos y sistemas de la administracin
pblica federal. El desarrollo por objetivos del portal ciertamente requerir un compromiso
sostenido entre las varias entidades pblicas para garantizar su actualizacin continua con
el n de satisfacer las crecientes necesidades de los usuarios.
Firma Electrnica Avanzada (FIEL)
Una vez aprobada, la Firma Electrnica Avanzada (FIEL) ser aceptada en todo el
pas, ya que la Secretara de Economa y la Secretara de la Funcin Pblica acordaron
establecer la solucin como la nica rma digital avanzada para Mxico. No tendr costo
alguno y estar disponible para las transacciones entre ciudadanos y la administracin
pblica. Desde esta perspectiva, se considera un hito en el desarrollo de la economa
digital en Mxico. Con la FIEL se proyecta ampliar el nmero de servicios para los que
los ciudadanos puedan utilizar rmas digitales, incluso en el portal, con la meta nal de
ampliar la interoperabilidad y hacer posible que los ciudadanos lleven a cabo todos los
trmites con el mismo certicado digital, lo que lo vinculara con el Registro nico de
Personas Acreditadas (RUPA) con el propsito de mejorar la interoperabilidad de ambos
sistemas. En la actualidad, los ciudadanos pueden utilizar la rma digital avanzada slo
para ciertos servicios o renglones (por ejemplo, la integracin del sistema tributario con
la rma digital con caractersticas biomtricas); ste es un tema comn que enfrentan
casi todos los pases miembros de la OCDE que han diseado rmas digitales y sistemas
de gestin de identicacin electrnica sosticados sin ser capaces de ofrecer una cartera
variada de servicios en los que se pueda efectivamente utilizar la herramienta.
Inventario Federal de Sistemas
El Inventario Federal de Sistemas es una base de datos que contiene los sistemas de
informacin de cada institucin de la administracin pblica federal. La meta consiste
en aprovechar las aplicaciones existentes para acelerar los procesos de automatizacin
al facilitar la transferencia de aplicaciones y el intercambio de experiencias e historias de
xito entre dependencias, con el objeto de evitar la duplicacin de esfuerzos e inversiones.
El inventario comenz a operar en 2010 y el MAAGTIC hizo su uso obligatorio. El inventario,
que se puede consultar en lnea (http://aplicaciones.cidge.gob.mx), ejemplica el compromiso
poltico del gobierno mexicano en trminos de la racionalizacin del uso de recursos y el
desarrollo de sistemas de TI dentro del sector pblico para lograr una mejor integracin,
fomentar mayores eciencias internas y facilitar la prestacin de servicios ms sosticados.
En el largo plazo, el inventario podra crear un punto de partida para detectar nuevas
oportunidades de cambio sistmico (como procesos de transformacin, renovacin
de modelos de negocios y el esfuerzo de logro de una meta ms amplia al desarrollar
aplicaciones de TI dentro del sector pblico para mejorar su desempeo y la prestacin
de servicios). Sin embargo, el mantenimiento del Inventario de Sistemas de TI en la
administracin pblica federal involucra la coordinacin y la colaboracin de diversas
empresas y reas funcionales de TI.
El Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales (CompraNet)
El Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales (CompraNet) es el sistema
central establecido como parte de la reforma de las leyes de adquisiciones gubernamentales
en 2009. El sistema tiene la nalidad de permitir que se realicen innovaciones en la
adquisicin de bienes, servicios, arrendamiento y obras pblicas sufragados con recursos
federales, as como fortalecer el sistema presupuestario y contable en las dependencias
para aumentar la transparencia en el proceso de adquisiciones gubernamentales.
CompraNet 5.0, que es la versin ms reciente de la aplicacin, se hizo pblica en junio
de 2010 y busca fomentar el ahorro y mejorar la eciencia del gasto pblico, contribuir
a mejorar la calidad de los departamentos y las dependencias de gestin de recursos
materiales, fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas, y favorecer el uso de
adquisiciones electrnicas. Existen ejemplos interesantes de compras pblicas (como en
el caso del equipo mdico en el IMSS) que muestran reducciones signicativas de precios.
La nueva versin de CompraNet establece tambin un Registro nico de Proveedores y
Contratistas, y un solo mecanismo de clasicacin para la compra de bienes y servicios.
Adicionalmente, la nueva versin convierte el sistema en uno transaccional que permitir
a los usuarios: llevar a cabo procedimientos de adquisicin totalmente electrnicos,
organizar y clasicar la informacin histrica sobre los procedimientos para nes de
seguimiento y evaluacin, y recibir cotizaciones rpidas en lnea.
Registro nico de Contratistas de la Administracin Pblica Federal
ste es el registro nico para la consolidacin de toda la informacin acerca de los
contratistas del gobierno federal. Asimismo, el Diario Electrnico de Obras Pblicas ofrece
acceso a informacin y apoya la transparencia, el control y el seguimiento de los proyectos
de obras pblicas nanciados con recursos federales.
El Registro nico de Personas Acreditadas (RUPA)
El Registro nico de Personas Acreditadas (RUPA) contribuye a reducir el tiempo
requerido para la gestin de trmites y servicios para benecio de personas y entidades
mediante la asignacin de un nmero de identicacin nico y condencial a cada persona
(con base en el Registro Federal de Contribuyentes), que calica a personas jurdicas
cuando as lo requieren las dependencias o los organismos del sector pblico. El RUPA se
integrar al Portal del Ciudadano para facilitar el intercambio de informacin en toda la
administracin pblica federal. ste es un ejemplo excelente de los esfuerzos del gobierno
mexicano por aumentar la interoperabilidad.
Normateca Federal
Este sitio, de acceso gratuito, publica documentacin normativa de naturaleza general
relacionada con la operacin y el funcionamiento de los departamentos y las dependencias
del gobierno federal, con el propsito de aumentar la transparencia de las actividades
gubernamentales y facilitar la consulta de las regulaciones aplicables. En 2010, el gobierno
decidi comenzar la consolidacin de la Normateca Interna con la Normateca Federal para
establecer un solo punto de acceso a todas las regulaciones federales.
Registro de Servidores Pblicos Sancionados
En este registro se asientan y se publican los datos relacionados con sanciones. Este
proyecto representa un ejemplo concreto de la intencin del gobierno de convertir el gobierno
abierto en una oportunidad real para aumentar la transparencia y facilitar el acceso de la
sociedad civil a la informacin referente a las actividades de la administracin pblica.
Registro nico de Vivienda (RUV)
El Registro nico de Vivienda (RUV), disponible por medio del portal www.micasa.gob.
mx, funciona como ventanilla nica que posibilita el registro nico de la oferta de vivienda
en el que los participantes del sector privado integran la informacin de vivienda. Con la
implementacin de este sistema, el gobierno mexicano facilit la obtencin de diversas
prestaciones, entre las que se incluye el apoyo a los procesos de planeacin y toma de
decisiones que son ms precisos para todos los participantes gracias a la informacin integral
sobre la vivienda; la facilitacin de una base de datos conable y con informacin actualizada
con respecto a los desarrollos de vivienda, que permite una promocin y administracin ms
oportunas; el mejoramiento de la seguridad y la reduccin de riesgos al compilar informacin
integral sobre vivienda; el fomento de las sinergias institucionales, y la eliminacin de los
costos redundantes al racionalizar los procesos empresariales.
Declaranet
Declaranet es el programa desarrollado en 2002 por la Secretara de la Funcin Pblica
para recibir la declaracin de activos de los servidores pblicos. La versin ms reciente
del programa que entr en vigencia en 2010 es interactiva, centrada en la arquitectura y
motivada por experiencias concretas.
Ventanilla nica de comercio internacional
El gobierno mexicano implement la ventanilla nica de comercio internacional
con la nalidad de fomentar la implementacin del programa para facilitar el comercio y
simplicar las operaciones de importacin, exportacin y trnsito. Por medio de la ventanilla
nica, Mxico aspira a aumentar la eciencia al generar ahorros en costo y en tiempo a los
comerciantes transfronterizos mientras presentan la documentacin regulatoria requerida,
lo que reducir los costos y simplicar los procedimientos para el gobierno.
Hacia el futuro: aprovechar los nuevos servicios del gobierno electrnico
Mxico cuenta con una estrategia prospectiva para garantizar el logro de sinergias y el
uso ptimo de nuevas oportunidades, lo que sostendr el desarrollo adicional del gobierno
electrnico en el futuro. El debate actual muestra la apertura de Mxico hacia nuevos
fenmenos y nuevas tendencias. De hecho, el gobierno est considerando desarrollar
servicios e infraestructura de nube para mejorar el desempeo y reducir el costo general
del despliegue, la propiedad y la gestin, adems de aprovechar las nuevas tecnologas y
el fenmeno de las redes sociales. La idea reside en aumentar el nmero de aplicaciones
creadas en la nube y facilitar el acceso de las instituciones pblicas a ellas. La plataforma
creada en la nube facilitar el acceso a los servicios, as como a la distribucin de contenidos
entre todos los niveles de gobierno. El resultado nal que se espera se centra en un mejor
uso de recursos, una mayor cooperacin e intercambio y una mejora en la prestacin de
servicios.
El potencial del gobierno mvil
El gobierno mexicano reconoce la relevancia del gobierno mvil como una extensin
del gobierno electrnico y, en este sentido, como oportunidad emergente para mejorar el
uso de TIC en el sector pblico. El sector pblico de Mxico ofrece una variedad creciente
de aplicaciones para equipos mviles tanto en lnea como de manera telefnica para llevar
sus servicios a la poblacin. Si bien algunas de estas aplicaciones se han desarrollado
para ofrecer alternativas a modalidades de prestacin existentes, han surgido otras con
propsitos muy innovadores o especcos.
En el mbito federal, un buen ejemplo de los servicios mviles son los que ofrece Infonavit,
los cuales permiten a los usuarios tener acceso a un extenso acervo de informacin (por
ejemplo, cmo obtener un crdito o los ahorros ms recientes en aportaciones de vivienda de
los empleadores a los trabajadores, precalicacin, premios en concursos, saldo de crditos),
hacer indagaciones, obtener cifras semanales de los crditos otorgados por el Infonavit,
consultar opciones de crdito, recibir noticias sobre acuerdos con otras instituciones, obtener
premios y descuentos, recibir mensajes de texto con informacin solicitada especcamente
por medio de sus telfonos mviles; tambin hacen posible que su personal utilice la
tecnologa mvil para algunas actividades cotidianas relacionadas con su trabajo.
En el mbito local, el gobierno del estado de Jalisco brinda a los ciudadanos, por
medio de los telfonos celulares, la posibilidad de tener acceso a informacin sobre
trmites y servicios, enterarse de medidas de desarrollo social, tener acceso al directorio
de funcionarios, obtener un panorama del gobierno del estado y tener acceso a un buzn
para comentarios, preguntas y sugerencias. Por su parte, el gobierno del estado de Veracruz
ofrece una gran variedad de aplicaciones y servicios para telefona mvil.
Conclusiones y recomendaciones clave
Garantizar una coordinacin y colaboracin ecaces entre niveles de gobierno
para apoyar avances concretos en el desarrollo y la implementacin de proyectos
e iniciativas relacionados con el gobierno electrnico.
Se han realizado esfuerzos importantes para aumentar la ecacia de la Comisin
Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrnico (CIDGE) en relacin con
una serie de tareas que realiza. Sin embargo, el gobierno mexicano podra considerar
el reforzamiento del papel de la CIDGE como organismo responsable de garantizar la
coordinacin en el uso de TIC dentro de la administracin pblica federal, as como el
fomento del establecimiento de mecanismos de coordinacin y colaboracin entre las
autoridades federales, los gobiernos de los estados y los municipios. El fortalecimiento de
sus poderes de decisin, por ejemplo, podra ayudar a reforzar su funcin y aumentar el
impacto de sus acciones. Esto puede resultar especialmente benco, ya que el contexto
general de la Agenda Digital en Mxico parece de hecho caracterizarse por una serie de
comits de intercambio y coordinacin (u organismos similares) establecidos en el marco
de las diversas estrategias relacionadas con las TIC.
A medida que el gobierno mexicano busca una mayor integracin e interoperabilidad
de sistemas y plataformas, contar con una direccin visionaria clara no bastar para
garantizar resultados; se requerir la ecacia en la coordinacin y la colaboracin
entre las diferentes secretaras y entidades pblicas para fomentar el intercambio de
informacin y experiencias, as como el fortalecimiento del anlisis de temas comunes
y el desarrollo de proyectos conjuntos de gobierno electrnico y TIC. La colaboracin y la
coordinacin en el nivel federal, y entre el gobierno federal y las autoridades locales, se
vuelven cruciales para lograr una verdadera integracin de esfuerzos con miras a generar
benecios reales para los ciudadanos y garantizar un desarrollo del gobierno electrnico
ms equilibrado en todo el sector pblico.
Garantizar incluso el desarrollo de la madurez digital de las organizaciones del
sector pblico entre todos los niveles de gobierno y al interior de los mismos para
mejorar la competitividad gubernamental general.
En general, las instituciones pblicas federales de Mxico muestran un nivel de
madurez digital adecuado, el cual es resultado de ms de una dcada de inversin nacional
en gobierno electrnico, de un enfoque estratgico slido y del compromiso mostrado por
el liderazgo poltico. Sin embargo, la posibilidad de garantizar que un mayor nmero de
entidades pblicas llegue por lo menos a un nivel intermedio de madurez digital ser
esencial para apoyar los esfuerzos del gobierno en torno al fomento de la integracin y la
interoperabilidad, as como asegurar que las organizaciones pblicas y los servidores civiles
se encuentren en posicin y equipados de forma adecuada para aprovechar plenamente
un entorno digital ms avanzado.
Como resultado de lo anterior, el gobierno podra recurrir a un mayor nmero de
organizaciones capaces de participar activamente en un entorno integrado. Con ello sera
posible una mejor prestacin de servicios al pblico en una serie de mbitos, gracias a la
mayor integracin en los procesos internos. Con esta nalidad, sera recomendable que el
gobierno mexicano extendiera el anlisis basado en el Modelo de Evaluacin del Gobierno
Digital a todas las dependencias de la administracin pblica federal y a todos los niveles de
gobierno. Con ello se contribuira a generar correspondencias en lo que se reere a madurez
digital en toda la administracin pblica y se lograra una comprensin ms extensa de
los esfuerzos necesarios para llevar la madurez digital de todo el sistema a un nivel ms
equilibrado, con el n de asegurar una implementacin ecaz de las polticas dirigidas a
mejorar la prestacin integrada de servicios. Los resultados del anlisis podran utilizarse
para concebir una estrategia y un plan de accin para tratar necesidades especcas en
trminos de madurez digital y capacidad institucional dentro de la administracin pblica
federal (como en el caso del fortalecimiento de las funciones y el aumento en el nivel de
conocimiento de los poseedores de TIC para aumentar su participacin en las estrategias
de su dependencia), al igual que en los niveles estatal y municipal.
Permitir que la Secretara de la Funcin Pblica aproveche plenamente los benecios
y maximice los resultados de los proyectos de TIC dentro de la administracin
pblica federal.
A medida que se desarrollan sistemas, aplicaciones y plataformas, resulta crucial
evitar la duplicacin y racionalizar el uso de recursos pblicos para impulsar la integracin
y la interoperabilidad. Con este n, el PETIC es una herramienta til de estandarizacin
de TIC para aumentar al mximo la utilidad de los sistemas nuevos o existentes y facilitar
la interoperabilidad y la integracin de sistemas y bases de datos. Sin embargo, con el n
de optimizar la obtencin de los benecios derivados de los proyectos de TIC, el gobierno
mexicano podra considerar aplicar una serie de medidas entre las que destacan las
siguientes:
Complementar el uso del PETIC con otros instrumentos y otras herramientas, como modelos de
casos empresariales.
Revisar los acuerdos y mecanismos de nanciamiento de proyectos TIC y de gobierno electrnico
para mejorar el marco presupuestario y eliminar las barreras existentes.
Garantizar los niveles adecuados de aptitudes electrnicas, conocimiento digital y capacidad
institucional en el organismo responsable de la aprobacin de proyectos de gobierno
electrnico para respaldar la seleccin y el apoyo de los proyectos ms deseables.
Aprovechar las aplicaciones existentes para acelerar el proceso de automatizacin facilitando
el cambio de escala, la copia o la transferencia de sistemas y aplicaciones cuando sea
posible, compartiendo las mejores prcticas y experiencias entre niveles de gobierno
(como el apoyo de la copia o transferencia de mejores prcticas o sistemas adecuados
que se desarrollaron en el nivel federal hacia los niveles estatales) con el objeto de evitar
la duplicacin de esfuerzos e inversiones. Compranet, Tramitanet, la FIEL y el RUPA
son ejemplos de servicios transversales de gobierno electrnico, en los que debera
aumentarse la participacin de estados y municipios; esto podra llevar a realizar
ahorros considerables en trminos de tiempo y de recursos nancieros y humanos. Los
anteriores son ejemplos excelentes que podran repetirse, pues apoyan la integracin y
la interoperabilidad adicionales de los sistemas, al igual que su coordinacin.
Seguir de cerca y optimizar el uso y la riqueza de los resultados, la informacin y la evidencia
obtenidos por medio de proyectos actuales (por ejemplo, el Inventario Federal de Sistemas,
el nuevo portal del gobierno) para identicar y mejorar la comprensin de las
interdependencias entre las entidades pblicas (por ejemplo, las operaciones, los
procesos y los sistemas) con el propsito de detectar oportunidades para el cambio
sistmico (procesos de transformacin, renovacin de modelos empresariales, fomento
del intercambio de plataformas y soluciones) y determinar si las funcionalidades que
se buscan ya han sido desarrolladas por otras organizaciones para aumentar su escala,
con lo que se evitara duplicarlas y se ahorraran recursos.
Aumentar el nmero de servicios en los que se pueda utilizar la Firma Electrnica Avanzada
(FIEL).
Mejorar la correlacin de la estrategia de gobierno digital con otras estrategias
relevantes en materia de TIC.
La impresin general es que los mecanismos de coordinacin existentes obstaculizan
los vnculos ecaces y la correlacin de todas las estrategias relacionadas con las TIC. La
existencia de la Agenda de Gobierno Digital, con la Agenda Digital del Sistema Nacional
e-Mxico 2010-2015 teniendo la primera personalidad jurdica por medio de decreto
ministerial, y la segunda, una situacin legal poco clara, muestra que hay temas
pendientes que podran convertirse en un obstculo cuando se trate de garantizar la
coordinacin interinstitucional que sea necesaria para la implementacin de las diversas
estrategias o el logro de objetivos especcos que requieren medidas intersectoriales.
La vinculacin ecaz de la Agenda de Gobierno Digital con los objetivos del Sistema
e-Mxico y con la Estrategia Econmica Digital resulta crucial para asegurar enfoques y
objetivos sostenibles y congruentes, as como el logro mismo de resultados. Algunos
renglones donde existe superposicin y la proliferacin de los rganos de coordinacin
que renen a grupos interesados similares podran poner en peligro el uso ptimo de los
recursos disponibles, la alineacin coherente de objetivos y la creacin de sinergias donde
sea posible.
Es vital entonces evitar la superposicin, pero tambin alinear los objetivos de
manera autntica. Por ejemplo, la maximizacin de resultados de los nuevos servicios de
gobierno electrnico requiere la presencia de una masa crtica de usuarios. Dado el gran
nmero de mexicanos que todava no utilizan Internet y se encuentran excluidos de la
sociedad digital, el hecho de asegurar la alineacin entre el plan de la Agenda de Gobierno
Digital de fomento de la digitalizacin de los servicios y trmites gubernamentales para
facilitar el acceso a los ciudadanos, y la meta de e-Mxico de aumentar el nmero de
usuarios de Internet y reducir la brecha digital, ser trascendental para asegurar el
rendimiento deseado sobre las inversiones realizadas para mejorar la prestacin de
servicios en lnea. La mejora de la conectividad, el desarrollo de contenido relevante y la
posibilidad de facilitar el acceso y la integracin de contenido pertinente por medio del
portal e-Mxico pueden aumentar la disposicin electrnica de la sociedad mexicana,
as como la posibilidad de que los ciudadanos tengan acceso a contenidos relevantes
y servicios en lnea, y realicen trmites y transacciones, con lo que se beneciaran al
mximo de las oportunidades generadas por la tecnologa de la informacin. Sin embargo,
esto requerira una coherencia de medidas e intervenciones entre las dos estrategias.
El hecho de garantizar la colaboracin entre la Secretara de la Funcin Pblica y el
IFAI, como ya lo prev el gobierno, para avanzar en la adopcin e implementacin de un
conjunto integral de principios de gobierno abierto, ser crucial dentro de los prximos
aos para lograr resultados en este rengln.
53
OCDE 2011
Los retos de la profesionalizacin
de los servidores pblicos en Mxico
A peticin del gobierno mexicano, la Direccin de Gobernanza Pblica y el Desarrollo
Territorial de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE)
llev a cabo una evaluacin del Servicio Profesional de Carrera (SPC) de la administracin
pblica federal de Mxico, orientada a la bsqueda de polticas e instrumentos tcnicos
para su mejoramiento y consolidacin. Para llevar a cabo este anlisis, funcionarios de la
OCDE entrevistaron a servidores pblicos de mandos medios y superiores de diferentes
secretaras. Las conclusiones preliminares y recomendaciones, fundamentadas en la
experiencia de pases miembros de la OCDE, fueron presentadas para su discusin al grupo
de trabajo de Gestin y Empleo Pblico (Public Employment and Management working
party) del Comit de Gobernanza Pblica (Public Governance Committee) durante su
reunin anual en diciembre de 2010.
La administracin pblica federal mexicana
El gobierno federal de Mxico emplea aproximadamente a 1.6 millones de personas, sin
incluir mdicos, maestros, polica y ejrcito. La administracin pblica federal est dividida
en centralizada y descentralizada (paraestatal). La administracin pblica centralizada
est compuesta por la Ocina del Presidente, las secretaras de Estado, Departamentos
Administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Actualmente, el gobierno
central est compuesto por 81 instituciones, incluyendo 18 secretaras y la Procuradura
General de la Repblica. La administracin pblica paraestatal est integrada por
organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones nacionales
de crdito y deicomisos pblicos. Hoy en da, existen 243 entidades federales, incluyendo
dependencias/instituciones descentralizadas (101) y empresas pblicas (142).
El empleo en el gobierno, como porcentaje de la fuerza laboral total, pas del 10.9 por
ciento en 2000 al 8.8 por ciento en 2007. Esto sugiere que Mxico tiene una de las fuerzas de
trabajo pblicas ms pequeas entre los pases miembros de la OCDE, si se compara con
el 15 por ciento de promedio de la Organizacin. Los empleados del gobierno federal estn
divididos en dos categoras: de base y de conanza. Los empleados de base por lo general
personal administrativo y tcnico con menor profesionalizacin gozan de un importante
grado de estabilidad, mientras que los empleados de conanza, que ocupan posiciones
ms altas, tienen contratos a corto plazo. Hay adems diferencias signicativas en el nivel
de profesionalizacin, desempeo y cultura burocrtica entre las dos categoras.
En concreto, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) est a cargo de la organizacin
y coordinacin del sistema de evaluacin y control gubernamental, y de vigilar el gasto
Captulo 3
LOS RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO
pblico en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Adems,
la SFP dene las normas para la regulacin de instrumentos y procedimientos de control
de la administracin pblica federal. Establece las bases para la auditora de todas las
dependencias y entidades de la administracin federal para supervisar el cumplimiento de
las regulaciones en asuntos como planeacin, presupuesto, nanciamiento, inversin, deuda
pblica, etc. Organiza y coordina el desarrollo administrativo de entidades y dependencias
de la administracin federal. En este sentido, se encarga de dirigir, organizar y operar el
Sistema del Servicio Profesional de Carrera en la administracin pblica federal. Adems,
entre otras facultades, la SFP es responsable de investigar los actos, omisiones o conductas
de los servidores pblicos que puedan constituir responsabilidades administrativas,
establecer sanciones y, en caso de que sea necesario, hacer las denuncias respectivas ante
el Ministerio Pblico.
El Sistema del Servicio Profesional de Carrera (SPC)
La Ley del Servicio Profesional de Carrera de la administracin pblica federal,
aprobada en 2003, enuncia en detalle los puestos incluidos en el SPC, las polticas y
prcticas de gestin de recursos humanos y los mecanismos de supervisin. En 2007,
su reglamento fue revisado con base en la experiencia de los tres primeros aos de
operacin del sistema. Los objetivos del nuevo reglamento son descentralizar la operacin
y centralizar la informacin del SPC por medio del fortalecimiento de los comits tcnicos,
dar un mayor papel normativo a la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y mejorar la
vigilancia del sistema a travs de rganos internos de control.
El SPC tiene como objetivo garantizar la igualdad de oportunidades para el acceso
al empleo en la administracin pblica federal con base en el mrito. Su estructura
funcional est compuesta por siete subsistemas: Planeacin de Recursos Humanos,

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2008 2000
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo. Publicado en OCDE (2011), Government at a Glance 2011, OECD
Publishing, Pars.
Grfica 3.1. Empleo en el gobierno en general como porcentaje de la fuerza
de trabajo (2000-2008)
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Ingreso, Desarrollo Profesional, Capacitacin y Certicacin de Capacidades, Evaluacin
del Desempeo, Separacin, y Control y Evaluacin. La Secretara de la Funcin Pblica
es responsable de dirigir el funcionamiento del SPC de la administracin central federal
pero, a partir de las nuevas reglas, cada secretara y rgano desconcentrado participante
responde por su operacin. De esta manera, cada institucin integrante del SPC cuenta con
un Comit Tcnico encargado de la implementacin, operacin y evaluacin del sistema.
Un Consejo Consultivo emite recomendaciones y opiniones sobre polticas, estrategias y
prcticas para asegurar y facilitar el desarrollo del SPC; adems, se cuenta con especialistas
responsables de cada subsistema.
Los aspirantes a ingresar al sistema requieren demostrar conocimientos, habilidades
y experiencia, y son evaluados por comits tcnicos de profesionalizacin y seleccin para
ocupar los siguientes puestos: Director General, Director General Adjunto, Director de rea,
Subdirector, Jefe de Departamento y Enlace. De acuerdo con la SFP, el SPC est integrado por
36 043 puestos desde Enlace hasta Director General en 74 organismos de la administracin
pblica federal. El universo del SPC es bastante reducido considerando que existe un total
de 330 632 servidores pblicos en la administracin pblica federal. Sin embargo, dichos
puestos constituyen el centro de la administracin pblica dado que generan y operan la
mayora de las polticas pblicas del pas y gozan de salarios competitivos.
Principales recomendaciones
Mxico tom la direccin correcta hacia la profesionalizacin del servicio pblico
federal con el decreto de la Ley del Servicio Profesional de Carrera. Despus de dcadas de
carecer de reglas claras para la profesionalizacin de los servidores pblicos, la creacin de
la SPC es un logro de la administracin pblica mexicana. Hoy en da, el SPC se encuentra
en proceso de consolidacin y debe ser una prioridad del gobierno mexicano para la
creacin de un servicio pblico eciente y efectivo. La importancia del SPC radica en su
potencial para contribuir al desarrollo de prcticas democrticas en Mxico, alentar el
crecimiento econmico, apoyar la competitividad internacional del pas y conducir a un
mejor servicio pblico que contribuya a incrementar el desarrollo social. Adicionalmente,
el SPC ha reintroducido al vocabulario de la administracin pblica conceptos tales como:
meritocracia, profesionalizacin, planeacin y estabilidad. El fortalecimiento del SPC debe
ser parte integral de la reforma de la administracin pblica, y no un proceso aislado, para
contribuir a la gobernanza pblica.
Un aspecto fundamental para Mxico es recobrar la conanza en el SPC y en el
gobierno en general. La conanza es un activo intangible esencial para el funcionamiento
del servicio pblico, as como para la implementacin de las reformas necesarias para un
sistema sustentable a largo plazo. Las experiencias de otros miembros de la OCDE pueden
ser de utilidad para Mxico en su bsqueda de un SPC ms dinmico y justo. A partir de
esas experiencias se pueden emitir las siguientes recomendaciones.
El Servicio Profesional de Carrera debe estar fundamentado en una planeacin
estratgica de recursos humanos slida.
La planeacin de recursos humanos es un proceso dinmico diseado para asegurar
el desempeo efectivo de las organizaciones, siendo una actividad clave en la agenda de
modernizacin de la gestin de recursos humanos en los gobiernos de algunos pases
miembros de la OCDE como Canad, Estados Unidos de Amrica, Francia y el Reino Unido.
El SPC incluye un subsistema de planeacin de recursos humanos que ha reducido
sus funciones al control de un inventario de estructuras y puestos, as como su valuacin,
tal y como se haca antes de la implementacin del sistema. Por tal motivo, Mxico debe
considerar el desarrollo de un planteamiento integral de planeacin de recursos humanos
en el que se involucren todas las instituciones participantes en el SPC. Al hacerlo, la SFP
debe denir una forma estandarizada de medir y registrar las capacidades de los servidores
pblicos y sus retos laborales. El SPC debe ser un instrumento para generar recursos
humanos ms competentes, exibles y adaptables, as como para tener un sector pblico
competitivo, innovador e inclusivo.
Lo anterior es esencial para mantener una fuerza de trabajo bien estructurada y de
un tamao apropiado, que sea capaz de afrontar las necesidades cambiantes del servicio
pblico de una forma rentable. Para ello, la planeacin de recursos humanos debe tener
como base una buena estimacin en trminos de niveles de empleo (nmeros) y costos,
as como un vnculo claro con la planeacin estratgica de las organizaciones, incluyendo
planeacin, presupuesto, mecanismos de rendicin de cuentas para administradores,
gestin estratgica de recursos y las necesidades futuras del servicio pblico. La planeacin
de recursos humanos debe ser parte de un marco de referencia para la gestin del desempeo
de las organizaciones, que a su vez es esencial en un contexto de descentralizacin.
Equidad, transparencia y nfasis en el mrito deben ser las caractersticas bsicas
del ingreso y promocin en el SPC.
El ingreso al SPC se lleva a cabo mediante exmenes competitivos o la certicacin de
capacidades y habilidades. Los comits tcnicos de seleccin establecidos en cada secretara
o dependencia son los rganos encargados del proceso de reclutamiento que consiste
en las siguientes etapas: 1) revisin del curriculum vitae, 2) exmenes de conocimientos
y evaluacin de habilidades, 3) evaluacin de experiencia y mritos, 4) entrevistas, y
5) deliberacin.
El SPC en Mxico tiene elementos de dos modelos bsicos para el empleo en el servicio
pblico de los pases de la OCDE: el sistema basado en la carrera (por ejemplo: Espaa,
Francia, Grecia y Japn) y el sistema basado en el puesto (por ejemplo: Finlandia, Nueva
Zelanda, Suecia y Reino Unido). Una de las decisiones cruciales para los formuladores de
polticas pblicas es claricar el tipo de sistema de servicio civil deseado. Con base en
la historia de la administracin pblica en Mxico y las caractersticas actuales del SPC,
los formuladores de polticas en Mxico y los servidores pblicos podran considerar un
modelo de sistema basado en el puesto. Eso contribuira a dar una mayor exibilidad a los
mandos medios y superiores de las diferentes instituciones participantes en la toma de
decisiones referentes a la gestin de recursos humanos pues Mxico, comparado con otros
pases miembros de la OCDE, tiene un sistema muy centralizado.
La imparcialidad en el reclutamiento se asegurara poniendo nfasis en el mrito, en
procesos abiertos y competitivos para cada puesto. El concurso abierto ha sido la forma de
transparentar el SPC y de asegurar el nombramiento del mejor candidato para el puesto,
mostrando as el compromiso del gobierno con la construccin de una meritocracia. Sin
embargo, existen excepciones al concurso abierto. El propsito del Artculo 34 de la Ley
del SPC es crear una excepcin temporal al concurso abierto y llevar a cabo un proceso de
seleccin ms gil para afrontar necesidades urgentes. No obstante, se han cometido abusos
en el uso de este artculo, por lo que en la opinin pblica y crculos acadmicos existe la
percepcin de que el clientelismo y el patrimonialismo prevalecen en la administracin
pblica federal. Para recobrar credibilidad en los procesos de reclutamiento, Mxico debe
claricar las excepciones sobre concursos abiertos en el SPC, y justicar y hacer pblicas
las designaciones bajo excepcin.
Un asunto clave para el SPC es encontrar formas de tomar en cuenta los mritos, la
experiencia y las competencias requeridos para el servicio pblico, es decir, se necesita
una gestin basada en competencias. Una de las limitaciones del SPC es considerar las
capacidades como conocimientos generales y/o especcos a travs de grados acadmicos.
Segn se aprecia en la experiencia de pases miembros de la OCDE, las competencias o
capacidades pueden denirse como una combinacin de conocimientos, habilidades
y comportamientos que conducen al buen desempeo de un puesto. Las autoridades
mexicanas podran considerar el desarrollo de un marco de referencia para una gestin
basada en competencias que condujera a una gestin del personal ms exible y basada en
el mrito, como lo han hecho en Australia, Blgica, Canad, Corea, Japn y los Pases Bajos.
En estos pases se han desarrollado marcos de referencia para la gestin de competencias
que identican las capacidades necesarias en el personal para coadyuvar a los procesos
de reclutamiento, desarrollo profesional y gestin de competencias. Sin duda, este tipo
de gestin requiere cambios culturales importantes, y para ello es preciso empezar por
implementarlos paulatinamente empezando en mbitos como el reclutamiento y la
planeacin del personal.
Hoy en da, el SPC no concede gran importancia a la experiencia como un activo
para ingresar al sistema, as como tampoco da posibilidad de ingreso a quienes poseen
carreras tcnicas. Resulta evidente que tal medida contradice el espritu de la misma
Ley del SPC, que busca el desarrollo de servidores pblicos como profesionales y no slo
como profesionistas. Las equivalencias entre niveles de experiencia y niveles educativos
podran ampliar los criterios de seleccin ms all de lo acadmico, fomentar la diversidad
del personal y la equidad en el ingreso al SPC. En este sentido, la SFP est trabajando en
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Delegacin de autoridad en gestin de recursos humanos
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Sistema basado
en la carrera
Sistema basado
en el puesto
Grfica 3.2. Relacin entre tipo de sistema de reclutamiento y la delegacin
de autoridad en gestin de recursos humanos en el gobierno central
Fuente: OCDE (2009), Government at a Glance 2009, OECD Publishing, Pars.
la elaboracin de un Catlogo de Equivalencias para aquellos aspirantes que no posean
antecedentes acadmicos. Esto, sin duda, constituye una herramienta para fortalecer
la apertura evitando la discriminacin, para atraer a aspirantes con experiencia y para
promover la diversidad en la composicin de la fuerza de trabajo.
La dependencia de los Comits Tcnicos de Seleccin para organizar concursos
orientados al reclutamiento ha originado problemas: los miembros de los comits pueden
carecer de las habilidades y competencias para evaluar a los aspirantes, adems de que la
participacin del superior jerrquico del puesto en concurso con poder de veto ha generado
desconanza en los procesos de seleccin. La SFP requiere desarrollar lineamientos para
un proceso de seleccin ms conable y sosticado. En este sentido, una alternativa para
las autoridades mexicanas es conar el proceso de reclutamiento a un organismo central
e independiente. De modo adicional, Mxico puede analizar la posibilidad de acudir
a servicios externos para la organizacin de los concursos. Las experiencias de Blgica
(SELOR) e Irlanda (Public Appointments Board) pueden ser muy tiles para el gobierno
mexicano en el diseo de una agencia de reclutamiento.
Como una opcin para construir procesos exibles de reclutamiento y orientados
al desempeo en el SPC, las autoridades mexicanas pueden considerar el desarrollo de
perles de puestos. Esto implica la enunciacin de las expectativas de un puesto con las
habilidades, experiencia, comportamientos y otras atribuciones requeridas para el buen
desempeo de quien lo ostenta. Por lo tanto, un perl de puesto describe su propsito, su
justicacin, los resultados esperados para la organizacin, as como las caractersticas
que la organizacin busca en la persona que ocupe el puesto. La creacin de un banco de
talentos puede ayudar a agilizar el proceso de reclutamiento.
Entre los pases miembros de la OCDE prevalece una tendencia creciente a considerar
la diversidad en la fuerza de trabajo como un valor agregado y no como un problema.
La diversidad como valor implica el reconocimiento de las personas por sus mritos sin
importar su origen tnico, nacionalidad, discapacidad, edad, sexo, orientacin sexual,
religin o creencias. El reto para Mxico, como para la mayora de los pases miembros de
la OCDE, es normalizar polticas para la diversidad en los procesos cotidianos de gestin
de recursos humanos y, en concreto, promover la diversidad dentro del marco del SPC. Para
el reclutamiento, la diversidad de experiencias debe tambin ser valorada y reconocida
pblicamente como un valor agregado importante para el servicio pblico.
Las posibilidades reales de promocin y desarrollo profesional para los empleados
pblicos deben estar al centro del SPC.
Una de las principales debilidades del SPC es que no ofrece los medios para el
desarrollo profesional en el servicio pblico, pues carece de mecanismos para la promocin,
movilidad o rotacin regular. Las relaciones personales siguen siendo el camino para
lograr promociones, incluso para puestos incluidos en el SPC. As, el sistema debe dejar
claro que las promociones se logran por medio del mejoramiento continuo y no por ser
una prerrogativa. Esto ayuda a poner nfasis en el principio del mrito en las decisiones
sobre reclutamiento y promocin. Por tal razn, se requiere revisar las disposiciones sobre
promocin y desarrollo profesional.
El establecimiento de trayectorias profesionales y categoras de puestos tiene
importantes implicaciones en la exibilizacin y en la gestin rentable de los recursos
humanos. La implementacin de un subsistema para el desarrollo profesional ayudara
a las autoridades mexicanas a estructurar el empleo y a desplegar la fuerza de trabajo
de forma ptima para atender las necesidades operativas y las prioridades del gobierno.
Asimismo, se proveera de suciente exibilidad, en trminos de movilidad del personal
entre secretaras y agencias del SPC, para atender las necesidades de los empleadores y
mejorar las oportunidades de desarrollo profesional del personal, tal como se ha hecho,
por ejemplo, en el Reino Unido.
Otro aspecto importante de la exibilidad es un movimiento uido hacia dentro y hacia
fuera del servicio pblico. Un buen programa asegurara que el servicio pblico pueda reclutar
y retener el talento que necesita ofreciendo trabajo, oportunidades de carrera y condiciones
de trabajo atractivos e interesantes. En este sentido, una de las primeras acciones que puede
llevarse a cabo es la claricacin del estatus del puesto de entrada llamado enlace. De
acuerdo con la Ley del SPC, el reclutamiento para puestos de entrada se lleva a cabo mediante
concursos abiertos anuales para las vacantes disponibles. Esto otorga al SPC su carcter de
sistema basado en la carrera, en el cual los aspirantes esperan desarrollar su carrera profesional
a largo plazo. Sin embargo, en algunas ocasiones tales puestos son ocupados por individuos
con experiencia profesional que desempean actividades secretariales, lo cual crea confusin
acerca del perl del puesto: algunas veces se les considera como personal de mandos medios,
otras veces como empleados administrativos. A este respecto, el principio debe ser que lo que
determina la integracin al sistema es la funcin que se desempea, y no el nivel salarial. En
sustitucin del rango de enlace las autoridades mexicanas podran considerar la creacin
de una categora llamada analista de polticas que requiera competencias intelectuales
especcas y tenga el potencial de convertirse en ocial de mandos medios y superiores.
Las funciones de asistente (secretaria) y chofer, por ejemplo, deberan estar en otro rango
de carcter tcnico y fuera del SPC. Las experiencias de Canad y Francia en torno a la
estructuracin de los grupos ocupacionales pueden ser muy ilustrativas para Mxico.
El gobierno mexicano podra desarrollar una forma estndar para describir puestos
y denir trayectorias profesionales. Un primer paso sera el desarrollo de un inventario
integrado de puestos para identicar puestos equivalentes en las diferentes instituciones
participantes en el SPC. Para construir trayectorias profesionales para los servidores
pblicos sera necesaria la redenicin de categoras de puestos del sistema. Canad y
Francia han desarrollado acciones en este sentido que pueden ser retomadas y adaptadas
al contexto mexicano.
En la actualidad, una de las principales lagunas en la legislacin del SPC es la falta
de un subsistema para las remuneraciones. Esto afecta en forma negativa la gestin de
los recursos humanos en trminos de planeacin, desarrollo profesional, promociones,
mejoramiento de la gestin orientada al desempeo y el establecimiento de niveles de
remuneracin que sean econmicamente sustentables y socialmente aceptables. Por
esa razn, Mxico debe elaborar una poltica de compensaciones como parte integral del
sistema de carrera.
El SPC considera la capacitacin como un elemento para el mejoramiento y el desarrollo
de nuevas capacidades y habilidades, la preparacin de servidores pblicos para puestos
de mayor responsabilidad, as como para la certicacin de sus capacidades. La solucin
ha sido la oferta educativa a distancia, aunque sin referencia a las necesidades de papeles
especcos. Por ello, los programas de capacitacin deben atender a las necesidades de
las organizaciones y utilizarse de forma estratgica. Para ese propsito, al igual que se
ha hecho en muchos pases miembros de la OCDE, es necesario reemplazar la nocin de
capacitacin por un planteamiento ms amplio: aprendizaje y desarrollo.
Por otro lado, el SPC incluye un subsistema de separacin que requiere ser revisado. En
ese subsistema se especican las condiciones de separacin del servicio de carrera como
renuncia, fallecimiento, destitucin o desempeo deciente. Por otro lado, la ley respectiva
establece que la membresa en el sistema no implica inamovilidad, pero que se cuenta con
la garanta de que los servidores pblicos de carrera no pueden ser removidos por motivos
polticos. Sin embargo, no hay evidencia suciente de la existencia de lineamientos claros
para la operacin de este subsistema. A este respecto, las autoridades mexicanas deben
revisar los mecanismos de separacin del sistema para hacerlos ms efectivos.
Para ampliar el dinamismo e imparcialidad del SPC, se debe poner nfasis
en la gestin del desempeo.
Siguiendo las tendencias de otros pases miembros de la OCDE, el SPC de Mxico
incluye un subsistema de evaluacin del desempeo, entendido como un mtodo para
medir aspectos cualitativos y cuantitativos de las organizaciones y los individuos en
relacin con el cumplimiento de sus metas segn el Artculo 54 de la ley respectiva. Sin
embargo, no ha habido un progreso real en la puesta en marcha de este subsistema.
La experiencia de pases de la OCDE sugiere que el desempeo no es algo que pueda
medirse, sino evaluarse. El objetivo nal de la gestin del desempeo es facilitar la tarea
de correlacionar las necesidades individuales, intereses y expectativas de carrera con
las necesidades de la organizacin, misma que es llevada a cabo por administradores
operativos mediante el trabajo en equipo.
La gestin del desempeo debe considerarse como el enlace entre la gestin de
recursos humanos con las metas y estrategias institucionales. Esto signica alejarse de la
tradicin legalista de Mxico. Es aconsejable que el sistema de gestin del desempeo se
enfoque ms en el desarrollo que en la evaluacin per se. La idea es mejorar el desempeo
y maximizar las competencias. Construir un marco para un sistema de gestin del
desempeo que describa los resultados deseados por parte de las organizaciones pblicas
de una forma operativa, y con insumos y productos claros, pondra a Mxico en una mejor
posicin para evaluar el desempeo en los niveles individual, grupal y organizacional.
Para mejorar la credibilidad en el sistema se debe asegurar que el buen desempeo sea
premiado, y el mal desempeo, evidenciado.
Mxico enfrenta tres retos para implantar el subsistema orientado a la evaluacin del
desempeo de forma sistemtica. El primero es la necesidad de un cambio cultural para
el cual no estn preparados los servidores pblicos. Las autoridades mexicanas deben
promover la cultura de trabajo en equipo como valor central en el servicio pblico. El segundo
reto es la necesidad de un marco de referencia para un sistema de gestin del desempeo.
Para lograrlo, Mxico debe asegurar que se premie el buen desempeo, que el desempeo
deciente se atienda y los resultados se difundan ampliamente en la organizacin. El tercer
reto es la rendicin de cuentas de los mandos operativos sobre su propio desempeo y
cumplimiento de normas, aunque con las facultades sucientes para innovar y mejorar. Esto
implica la bsqueda de un balance saludable entre rendicin de cuentas y exibilidad, entre
control y libertad para tomar decisiones. Canad e Irlanda ofrecen experiencias relevantes
sobre formas de afrontar retos como los que ahora enfrenta Mxico.
Reorientar la gestin de los recursos humanos hacia el mejoramiento del desempeo
requiere una estrategia que aglutine esfuerzos paralelos y sincronizados en varios
campos, incluyendo las competencias administrativas, las evaluaciones y los incentivos
de desempeo. En el contexto mexicano, se recomienda desarrollar de modo paulatino
una cultura del desempeo enfocndose en sistemas de promocin relacionados con
el desempeo. Esto puede ayudar a reorientar los valores del SPC hacia criterios de
competencia y mrito. La introduccin de la gestin de desempeo requerira una amplia
revisin de la estructura de salarios y su integracin como parte del SPC.
La claricacin de la interfase poltico-administrativa es clave para evitar
la politizacin y mejorar la credibilidad del SPC.
El desempeo y la eciencia se han convertido en asuntos urgentes de la administracin
y gobernanza pblicas, y por lo tanto se ha puesto un nfasis especial en el papel, las
tareas y las capacidades de la administracin. Los administradores pblicos de mandos
superiores, que constituyen la interfase entre el ejecutivo poltico y la administracin
pblica, son responsables de la implementacin apropiada de instrumentos legales,
estrategias y medidas polticas, as como de la consistencia, eciencia y adecuacin de la
actividad gubernamental.
Se han identicado algunas tendencias entre los miembros de la OCDE que derivan
en elementos que requieren reformarse en torno a la gestin de mandos superiores,
tales como: el enfoque en la calidad de la administracin para mejorar su desempeo, el
establecimiento de reglas especcas para su grupo, la denicin de sus competencias, la
apertura de reclutamiento a aspirantes externos y su gestin como un grupo aparte. El reto
para Mxico es crear las condiciones para que los administradores de mandos superiores se
comprometan con los intereses del Estado y el gobierno, y no con los intereses de un gobierno
o partido poltico en particular. Si bien la incorporacin de estos puestos al SPC da pasos en
este sentido, es necesario un cambio en la cultura poltica y administrativa en Mxico.
La experiencia de pases miembros de la OCDE ofrece pistas para la formacin de un
grupo de administradores de mandos superiores con las siguientes premisas: 1) el SPC debe
ofrecer oportunidades crebles para ascender a puestos administrativos de alto nivel que no
dependan de aprobacin poltica; 2) la posibilidad del reclutamiento abierto, transparente
y justo de aspirantes externos debe mantenerse, para atraer nuevas competencias y
habilidades al SCP, y 3) el gobierno debe revisar las polticas de compensaciones para
administradores de mandos medios y superiores tomando en cuenta la complejidad y el
nivel de responsabilidad de cada puesto.
Adems, las autoridades mexicanas podran considerar el establecimiento de reglas
especcas para la gestin de los administradores de mandos superiores por ser el personal
no poltico de ms alto nivel de la administracin pblica federal. La experiencia de Chile
puede ayudar a Mxico a caminar en este sentido. Asimismo, se requiere la denicin
de un perl de competencias y habilidades para los mandos superiores, con la suciente
exibilidad para ser sujeto a adaptaciones en secretaras y agencias. Mxico puede tambin
explorar la posibilidad de promover la movilidad interdepartamental de administradores
de mandos superiores para alentar un ethos corporativo en la cima del SPC. La gestin de
las competencias debe guiar el reclutamiento y la capacitacin de los administradores de
mandos superiores, a quienes tambin debe darse oportunidad de organizar reuniones
peridicas para capacitacin y promocin de la cohesin de grupo.
La creacin de un programa de Jvenes Sobresalientes, administrado por la SFP para
detectar talentos y contribuir a su desarrollo profesional en los puestos adecuados, ayudara
a evitar el favoritismo y el nepotismo. Asimismo, ofrecera posibilidades a jvenes de alto
potencial de hacer carrera en el servicio pblico. En Mxico, como en otros pases miembros
de la OCDE, se requiere de servidores pblicos comprometidos a largo plazo con el servicio,
pero a su vez se necesita tambin un compromiso a largo plazo por parte del gobierno.
Para asegurar una reforma exitosa de la gestin de recursos humanos,
debe evaluarse la estrategia de implementacin del SPC.
La deciente estrategia de implementacin denida en los inicios del proceso de reforma
es una de las principales razones por las cuales el SPC se encuentra bajo presin ante los
escasos resultados en torno a la profesionalizacin del servicio pblico. El cronograma de
implementacin fue muy ambicioso para un cambio de semejante magnitud y hoy por hoy
se ha estancado. Por ello, el planteamiento de la implementacin requiere revisarse con base
en: 1) un enfoque incremental, que incluya consideraciones sobre cmo deben funcionar
las organizaciones pblicas y el establecimiento de una secuencia de actividades; y 2) la
constitucin de liderazgo y conanza para contrarrestar la resistencia a la reforma, poniendo
nfasis en valores enunciados en la ley tales como legalidad, eciencia, objetividad, calidad,
imparcialidad, equidad, mrito y equidad de gnero.
Las autoridades mexicanas se estn apoyando en las Tecnologas de la Informacin
y Comunicaciones (TIC) para incrementar la eciencia y efectividad del desempeo del
gobierno. Sin duda, el uso de TIC no slo puede fortalecer la reforma de la gestin de recursos
humanos, sino tambin mejorar la eciencia de los procesos de gestin. Varios programas
estn al servicio de la operacin del SPC: RH-Net, @Campus, trabajaen.gob.mx, que, usados
con ecacia, tienen el potencial de posicionar el SPC en un rumbo ms estratgico para
fomentar la innovacin, la productividad, y servicios giles y enfocados en el cliente. De
este modo, las TIC constituyen un socio estratgico en la reforma de la gestin de recursos
humanos, pero no deben ser un n en s mismas.
Para avanzar en la implementacin y consolidacin del SPC, Mxico necesita: 1) mejorar
la gobernanza del sistema; 2) revisar la constitucin y el desempeo de los rganos que lo
administran; 3) revisar los criterios para medir el trabajo y las capacidades de las personas
para desempearlo; 4) separar los gabinetes de apoyo de los consejos administrativos
y la gestin, y 5) establecer una gestin de datos apropiados para administrar los
nombramientos, la capacitacin y el desarrollo profesional. Sin embargo, para ser efectiva,
toda accin debe ser congruente con la cultura poltica mexicana.
Posiblemente la leccin clave derivada de la experiencia de los pases miembros de
la OCDE es que las reformas de gestin de recursos humanos no deben plantearse como
iniciativas de modernizacin por s mismas. Por el contrario, deben estar basadas en una
visin integral de cmo debe funcionar el gobierno para afrontar retos emergentes y ser
consistentes con los valores del servicio pblico y otras reformas de la gestin pblica.
Por lo tanto, la reforma del sistema de gestin de recursos humanos requiere una reforma
administrativa ms amplia y de largo plazo.
El SPC debe alinearse a las metas estratgicas del gobierno para ubicar
la profesionalizacin del servicio pblico, de nueva cuenta, en la agenda poltica.
La invisibilidad de los benecios del servicio de carrera y la poca o nula relacin entre
el marco legal del SPC y los programas gubernamentales se ha constituido en un problema.
Hoy por hoy, el sistema es percibido como una carga de trabajo y no como un instrumento
estratgico para lograr las metas del gobierno. El gobierno mexicano debe entender que el
xito o fracaso de la administracin pblica en el cumplimiento de sus objetivos depende,
en gran medida, del mejoramiento del ambiente burocrtico. Por esa razn, es preciso que
las autoridades mexicanas desarrollen propsitos en el corto, mediano y largo plazos para
el SPC. Para tal efecto, Mxico puede analizar y retomar la experiencia de Blgica y su
reforma Coprnico de 1999.
El desarrollo de una visin del servicio de carrera basado en un amplio consenso con
miembros de las comunidades polticas y acadmicas, con los servidores pblicos y la
sociedad civil es clave para consolidar al SPC en los prximos aos. Para ello es fundamental
preguntarse: qu papel jugar el servicio profesional de carrera en la sociedad? Cul es
su contribucin a objetivos de gobierno ms amplios?
La gobernanza del SPC requiere ser fortalecida para fomentar la transparencia
y la rendicin de cuentas.
Para mejorar la operacin del sistema, es necesario fortalecer la gobernanza del SPC
para alentar la transparencia y la rendicin de cuentas. El Consejo Consultivo puede tener
la responsabilidad de denir los objetivos de los comits tcnicos de profesionalizacin y
delegar su trabajo cotidiano a un comit de expertos. Adems, el Consejo Consultivo puede
constituirse como organismo regulador del SPC, incrementando la participacin directa de
la sociedad civil, los partidos polticos y grupos de inters en la implementacin del sistema.
En vez de ser slo un rgano consultivo, el Consejo podra transformarse en un rgano
directivo, un Consejo Directivo, para desempear un papel ms activo en la denicin de
la direccin estratgica del sistema en coordinacin con la SFP. La experiencia del servicio
civil britnico puede proporcionar lecciones valiosas a Mxico sobre este asunto.
Para avanzar en la reforma, es necesaria una divisin de responsabilidades clara
y ampliar la capacidad para la gestin de recursos humanos.
En Mxico, las nuevas reglas de operacin del SPC adoptadas en 2007 apuntan a la
descentralizacin del sistema hacia cada una de las instituciones participantes. El punto
clave no es la simple eleccin de centralizar o descentralizar, sino la estrategia para dividir
con mayor ecacia las tareas para la implementacin de la Ley del SPC y su administracin
cotidiana. En el marco del proceso de descentralizacin, sera recomendable que las
autoridades mexicanas tomaran en cuenta tres aspectos clave: 1) la ampliacin del papel de
la Secretara de la Funcin Pblica como rgano central de la gestin de recursos humanos
a cargo de denir polticas de recursos humanos y de guiar la operacin del SPC como lo
han hecho Austria, Estados Unidos de Amrica, Finlandia, Irlanda, Japn, los Pases Bajos,
Noruega, Suiza y el Reino Unido; 2) el establecimiento de mecanismos conables para
asegurar la rendicin de cuentas y la transparencia en la operacin y retroalimentacin
del SPC, para lo cual Canad y Estados Unidos de Amrica proveen ejemplos relevantes;
y 3) el desarrollo de la capacidad de la gestin de recursos humanos por medio de la
profesionalizacin de la funcin de gestin de recursos humanos en toda la administracin
pblica central, tema sobre el cual el Reino Unido puede aportar lecciones interesantes.
Aprender a aprender y la difusin de buenas prcticas en gestin de recursos
humanos son esenciales para consolidar el proceso de profesionalizacin.
En la actualidad prevalece un sentimiento de descontento entre los servidores pblicos
mexicanos con respecto al SPC. Las dicultades tcnicas, los constantes nombramientos va
el Artculo 34, la falta de transparencia y de procesos de seleccin basados en el mrito, y la
no inclusin del SPC en la agenda poltica, son asuntos que han generado cuestionamientos
sobre la necesidad de un SPC. Sin embargo, la operacin e implementacin del SPC han
generado experiencia que a su vez se traduce en lecciones tiles.
El desarrollo de marcos de referencia y metodologas de evaluacin para una constante
vigilancia y una evaluacin sistemtica de las iniciativas de gobierno para la gestin de
recursos humanos resulta crucial para apoyar la eciencia, la efectividad y el aprendizaje
continuo, como en el caso de Finlandia. El desarrollo de una estrategia de difusin de
buenas prcticas de recursos humanos debe ser responsabilidad de la Secretara de la
Funcin Pblica. Los planes actuales para revivir la red de directores de recursos humanos
y formar una nueva red de organizaciones con sistemas de personal basados en el mrito
parecen constituir un desarrollo positivo en esa direccin. El SPC cubre slo 74 de las 274
instituciones de la administracin pblica federal. Por ello, es preciso ampliar los principios
de profesionalizacin a todos los servidores pblicos federales sin importar su tipo de
contrato. Esto facilitara la gestin de recursos humanos de una forma ms sosticada
y estructurada, y tambin dara una mejor prospectiva de desarrollo profesional a los
servidores pblicos locales.
ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN
Y EL DESARROLLO ECONMICOS (OCDE)
La OCDE constituye un foro nico en su gnero, donde los gobiernos trabajan
conjuntamente para afrontar los retos econmicos, sociales y medioambientales que
plantea la globalizacin. La OCDE est a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos
para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones del
mundo actual, como el gobierno corporativo, la economa de la informacin y los retos que
genera el envejecimiento de la poblacin. La Organizacin ofrece a los gobiernos un marco
en el que pueden comparar sus experiencias polticas, buscar respuestas a problemas
comunes, identicar buenas prcticas y trabajar en la coordinacin de polticas nacionales
e internacionales.
Los pases miembros de la OCDE son: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad,
Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Estonia, Finlandia,
Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico,
Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa,
Repblica Eslovaca, Suecia, Suiza y Turqua. La Comisin Europea participa en el trabajo
de la OCDE.
Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusin de los trabajos de la
Organizacin. stos incluyen los resultados de la compilacin de estadsticas, los trabajos
de investigacin sobre temas econmicos, sociales y medioambientales, as como las
convenciones, directrices y los modelos desarrollados por los pases miembros.

Los Retos de La Profesionalización de Los Servidores Públicos en México. OCDE

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