CAPTULO 1

..... ~ ....... ~ ...... .._

GESTIN PBLICA: CONCEPTOS
E INSTITUCIONES
La actividad econmica del Estado ha llegado a alcanzar en nuestras
sociedades una enorme presencia. A fines del siglo xx, los pases miembros
de la OCDE dedican ms del 40 % de su renta nacional a actividades
pblicas, cifra que la Unin Europea rebasa con holgura, hasta situarse en
torno al 50 %. Pero estas estadsticas no son sino un plido reflejo del al-
cance de la intervencin estatal en la economa. Un ayuntamiento, un go-
bierno regional, una empresa pblica, un rgano ministerial o una cmara
legislativa intervienen de mltiples maneras: dictan leyes, regulan precios y
producciones del sector privado, organizan la seguridad, sancionan, produ-
cen bienes y servicios, introducen impuestos, subvencionan actividades y
transfieren renta y riqueza. No hay individuo, empresa u organizacin cu-
yas decisiones puedan ser ajenas a lo pblico o lo estatal.
El estudio de la poltica pblica no es sino el anlisis de las actividades
del Estado en el seno de la sociedad. Un anlisis que puede acometerse des-
de disciplinas muy diversas, que van desde la teora de la Hacienda pbli-
ca y la economa institucional a la sociologa y la ciencia poltica, pasando
por el Derecho y las ciencias de la Administracin.! En este libro adopta-
mos un enfoque econmico y nos centramos en problemas relativos a la ges-
tin pblica. La actuacin pblica nos interesa como objeto de estudio en
tanto que: 1) condiciona los planes de produccin, intercambio y consumo
de los agentes privados, que toman decisiones racionales en un contexto de
escasez; y 2) est en s misma determinada por criterios de racionalidad,
como resultado de variados diseos institucionales que canalizan las moti-
vaciones de los agentes pblicos (legisladores, autoridades polticas, agen-
cias burocrticas o reguladoras y empleados pblicos) hacia la consecucin
de metas colectivas.
Entendemos que la gestin pblica es sustantivamente gestin en el
sentido que hoy da a es-te t-rmino la economa de las organizaciones: con- '
junto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para al- )
1. Para una revisin muy accesible de conceptos, modelos y enfoques de estas disciplinas, pue-
den consultarse los manuales de Meny y Thoenig (! 992) y Lane (1993).
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~ ..--.. -......... , ....... '' ------------------------
''
20 GESTIN PBLICA
canzar metasindividuales y colectivas. Y es pblica por la naturaleza de sus
ei marco jurdiccFpoltico en el que se desenvelve. El estudio eco-
nmico de la gestin pblica exige conocer: l) los conceptos bsicos de la
economa de las organizaciones; y 2) los rasgos diferenciales de las princi-
pales formas organizativas mediante las que pueden resolverse los proble-
mas de motivacin y coordinacin. El objetivo del presente captulo es re-
pasar detenidamente los conceptos e instituciones de la gestin pblica, en
un recorrido temtico para el que el contenido de la figura 1.1 puede re-
sultar una gua til. As, el apartado 1 ele este captulo trata los problemas
bsicos ele la organizacin econmica y presenta brevemente los conceptos
fundamentales de la economa de las organizaciones. ele
si el adjetivo es pblica o privada, no es posible entender la gestin en
economa sin referirnos a las nociones ele organizacin, motivacin, incen-
tivos, propiedad, transaccin, contrato, institucin, coordinacin,
cin y eficiencia.
A continuacin, el apartado 2 analiza en detalle las hiptesis (de com-
portamiento, de informacin, tcnicas e institucionales) qi.ie haceh del rr1er-.
cado puro con propiedad privada un mecanismo eficiente de mo'tivacin y
de coordinacin. El incumplimiento de estas hiptesis origina fallos del
mercado como modo de contrato organizativo eficiente. Veremos que aun-
que algunos de estos fallos tienen remedios organizativos privados (volun-
tarios), otros requieren soluciones basadas en la autoridad poltica (coac-
tiva). El apartado 3 describe los rasgos institucionales-qu' car2terizan al
Estado como organizacin y presnta los aspectos bsicos del diseo de po-
lticas pblicas desde la teora del inters colectivo en la que se funda-
menta la economa pblica normativa moderna. El apartado 4 describe los
principales rasgos del contexto poltico en el que se desenvuelve la gestin
de las polticas pblicas. En su mayora, estos rasgos tienen un origen co-
mn y se manifiestan en fallos de la organizacin estatal. Este apartado pre-
senta la anatoma bsica de estos fallos, cuyo reconocimiento y anlisis
es el punto de partida para la instrumentacin de una gestin pblica ms
eficiente.
Gestin pblica -decamos antes- es gestin, esto es, un conjunto de
reglasy aedsioil.es dirigidas a incentivar y a coordinar acciones. Y es p-
blica porque persigue metas colectivas y se desenvuelve en el marco de Una
restricciones peculiares. El apartado S explica cmo los
rasgos institucionales de la organizacin estatal condicionan los elementos
bsicos de la gestin: la naturaleza de los objetivos, la eleccin de los ges-
tores y los incentivos individuales y organizativos. Tras analizar los rasgos
diferenciadores de la gestin pblica respecto de la gestin privada en el
marco de los conceptos de la economa ele las organizaciones (objetivos di-
ferenciados en la jerarqua, informacin asimtrica y descentralizacin, en-
tre otros), el captulo concluye describiendo las caractt:;rsticas propias de
los modelos tradicional y descentralizado de gestin pblica. Los atributos
de estos modelos de gestin pueden valorarse y compararse en el marco de
la teora econmica de las instituciones. ste ser el punto de arranque del
captulo 2.
GESTIN PBLICA
FUNDAMENTOS 21
Conjunto de decisiones eje coordinacin y motivacin de las personas -plasmadas en
procedimientos y mecanismos contractuales- para alcanzar los fines de la organizacin
estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico.
Su estudio exige conocer:
1) Los conceptos bsicos de la economa de la organizacin.
2) Los rasgos organizativos diferenciales j
de las principales formas institucionales
de resolver el problema organizativo:
Estado y mercado
ECONOMA DE LA ORGANIZACIN:
Organizacin
Incentivos
Coordinacin
Eliciencia
Cultura
CONCEPTOS BSICOS
Institucin
Transaccin
Propiedad
Jerarqufa
Autoridad
Motivacin
Contrato
1 nformacin
Poliarqufa
Racionalidad limitada
'----+ 1 EL MERCADO COMO ORGANIZACIN 1
o Hiptesis institucionales, tcnicas, de informacin y de com-
portamiento.
o Teoremas fundamentales de la economfa del bienestar: el
equilibrio competitivo es eficiente y compatible con metas
redistributivas --. el mecanismo de los precios de mercado
minimiza los costes de transaccin.
o Fallos del mercado: competencia imperfecta, no rivalidad,
asignacin imperfecta de derechos de propiedad, informacin
imperfecta y mercados incompletos.
o Soluciones organizativas: 1) cooperacin voluntaria y orga-
nizacin interna empresarial; 2) cooperacin coactiva bajo
instituciones estatales.
EL ESTADO COMO ORGANIZACIN
/
Rasgos institucionales: pertenencia universal y poder coactivo.
Ventajas para remediar fallos del mercado: doctrina del inters colectivo.
Instrumentos: legislacin bsica, regulacin, produccin, provisin, transferencias e impuestos.
Fallos del Estado: restricciones polticas y .. anatoma" bsica de los fallos del gobierno.
La importancia de las instituciones polticas: supremaca del Derecho y naturaleza poltica de los lines.
Restricciones organizalivas para la gestin pblica:
1) Objetivos de la organizacin.
2) Eleccin de gestores.
3) Incentivos organizativos e individuales.
Modelos de gestin pblica en los sistemas comparados: jerarqufa frente a descentralizacin.
FIG. l. l. Conceptos e instituciones de gestin pblica: una gufa.
22 GESTIN PBLICA
l. Agentes, transacciones y organizaciones
1.1. DEL PROBLEMA DE LA DECISIN
AL PROBLEMA ORGANIZATIVO
Durante buena parte del siglo XX, el anlisis econmico se ha desarro-
llado siguiendo las lneas del paradigma neoclsico. El modelo neoclsico s-
tudia los problemas suscitados por la asignacin de recursos escasos m e ~
diante planes de produccin, intercambio y consumo- en trminos de las
interacciones que se producen entre dos tipos de agentes: consumidores,
que tratan de adquirir e intercambiar bienes para maximizar un ndice de
utilidad que refleja sus preferencias, y productores, que emplean factores
de produccin de acuerdo con una tecnologa dada para hacer mximo el
output o minimizar los costes. Junto a las dimensiones esenciales del pro-
blema econmico -preferencias, tecnologa y escasez-, los aspectos insti-
tucionales quedan situados en un segundo plano, prcticamente reducidos
a la especificacin de los derechos de propiedad (colectiva o privada) y el
__/mecanismo de coordinacin de las decisiones de las decisiones individuales
(instrucciones de la autoridad o precios de mercado). Las obras de Debreu
(1959) o Arrow y Hahn (1971) y Lerner (1944) son los mejores exponentes
de este enfoque aplicado a regmenes de propiedad privada y colectiva, res-
pectivamente.
La escasa consideracin prestada a los aspectos organizativos e insti-
tucionales de la actividad econmica ha impedido a este paradigma res-
ponder a interrogantes centrales. Por qu existen empresas? Por qu los
individuos se comprometen voluntariamente a aceptar relaciones de au-
toridad y jerarqua en economas descentralizadas? Por qu difieren las
estructuras de gestin en las empresas y en el Estado? Por qu la organi-
zacin estatal, en principio la ms jerrquica y centralizada, utiliza meca
7
nismos descentralizados (por ejemplo, federalismo fiscal o agencias regula-
doras) e instituciones de mercado (por ejemplo, empresas pblicas o su-
bastas) para intervenir en la economa? Estas cuestiones sugieren que las
organizaciones son importantes, hasta el extremo de poderse afirmar que el
anlisis econmico estudia dos tipos de problemas: el de elegir entre alter-
nativas excluyentes siguiendo un criterio preestablecido (problema de la de-
cisin racio11al o problema asignativo) y el de organizar las relaciones entre
agentes que cooperan en actividades de produccin e intercambio (proble-
ma de la orgm1iz.acin).
2
La economa neoclsica ha volcado su atencin en
el primer problema. La economa de la organizacin y de las instituciones
estudia el segundo. Heredero de la economa de los derechos de propiedad
(Coase, 1960; Alchian y Demsetz, 1961; Demsetz, 1967), la economa de los
costes de transaccin (Commons, 1934; Williamson, 1975, 1985 y 1993) y la
teora de la agencia (Ross, 1973; Jensen y Meckling, 1976; Harris y Raviv,
1978), el anlisis econmico de las organizaciones complementa en muchos '
2. Un excelente tratamiento de esta diferenciacin entre los problemas asignativo y organiza tivo
es la ofrecida por Salas (1987) y Milgrom y Roberts (1992).
FUNDAMENTOS
""" (.
23
aspectos al anlisis neoclsit;::.o de la decisin racional. Qu es una organi-
zadon? Qu funciones cumple? Cul es su dimensin institucional?
Cmo se identifica una buena organizacin? Por qu se crean y se modi-
fican las organizaciones? A continuacin se tratan breyemente estas cues-
tiones.
1.2. MOTIVACIN Y COORDINACIN: INSTITUCIONES
Y ORGANIZACIONES
Una organizacin es una entidad a travs de la cual las personas se in-
terrelacionan -mediante vnculos contractuales, acuerdos inforni.alesa me-
. ros sobreentendidos- para alcanzar metas individuales y colectivas (Mil-
grom y Roberts, 1992). La economa en su conjunto es una gran organiza-
cin, integrada por personas y organizaciones de nivel inferior, como son
las empresas familiares, las sociedades annimas privadas, las empresas p-
blicas, las Administraciones pblicas de distinto nivel, los sindicatos, las
fundaciones, las cooperativas o las organizaciones religiosas, entre otras.
Los principales atributos de una estructura o arquitectura orga11izativa
1) Distribucin de derechos de propiedad entre los miembros de la or-
ganizacin. Esta distribuCion determina los patfmes de poder efecti'IO y los
incentivos dentro de la organizacin.
2) Vnculos contractuales. La organizacin es una cadena de contra-
tos (compromisos de hacer o no hacer exigibles ante la autoridad legal o la
que se establezca en el propio contrato) entre sus miembros y entre stos y
la organizacin, que se relaciona con sus empleados, sus financiadores, sus
proveedores o sus clientes.3
3) Caractersticas de los flujos de inforlt1aJ;.QrLS de recursos dentro de
la organizacin y entre sta iOtras organi"zaciones o personas.
4) de autoridqd, asignacin de responsabilidades y meca-
nismos y control.
5) Normas organizativas explCitas sobre objetivos, toma de decisiones
y coordinacin de actividades.
6) Cultura organizatiy(l_, de normas y
procedim1enfossTmpfeSde ru-tina, difundidos dentro de la organhacin por
redTos--rri"s-o menos" informales (declogos, ancdotas, etc.), C()H la__fi-
nalidad de facilitar la toma de decisiones, transmitir expectativas claras
los miembros de l orgnizacin, evaluar el corripc:irtamientay resolver
c:liS.imtas.
Con frecuencia, los trminos organizacin e __
com sinnimos, y en un sentido lato la identificacin o es inconecta. Wi-
Uiamson_(_(98S.lse.icliere_a,l_mer.G<tdQLja empresa y la relacin contractual
--- ... . . .. . ------... . ... ----- - - ----
3. Esta definicin de la organizacin como nexo de contratos es una generalizacin de la que
Jensen y Meckling (1976) ofrecen para la empresa.
--------------------------------------------------
/:
- ,'
24 GESTIN PBLICA
de autoridad como instituciones y como organizaciones, indistintamente.
J:lprtl:d1.29Q)ha subrayado la necesidad de distingul: con-
cept-:.-Limenteentre las reglas del juego, que son las instituciones, y las de-
cisTories y estrategias -que los particij)antes en las transacciones adopm
detro--de tin n1arco institucional dado, que son las organizaciones. As( las_
('". ', instituciones son el elemento esttico de la vida organizativa, y las'orgal)-i-
-v"--v' zaciones -entes de interrelacin- son _eJ elen_1_ento clinmicQ, Yt.al
- tiempo, l\ fuente del cambio institudong(siernpre dirigido a la disminu-
cln de los costes de transaccin, trmino al que nos referiremos con defe-
rirriiento ms adelante. En sentido estricto, pues, una institucin es un sis-
tema __ quedefl"e"las" de
oci-peracin y competencia era. fganizcin (WillfamsOri, 199.3): :Gi.STns-
tit:iciones son las estructuras en las que se desarrolla la gestin. No pode-
mos olvidar, por otra parte, que cualquier organizacin se desenvuelve e
uri" contexto externo de reglas polticas, sociales y jurdicas, defineii lo -
que podemos llamar marco o ambiente institucional. ( '.L .. '' .r:, .. , / -
-- El problema de la organizacin surge como consecuencia de la espe-
cializacin. En principio, nada impide que cada individuo en la sociedad
trate de satisfacer sus necesidades con sus propios medios. Tras su naufra-
gio, Robinson Crusoe hubo de realizar tareas de carpintero, alfarero, labra-
dor y pastor, entre otras. Lgicamente, Robinson era ms productivo en
unas tareas cj_ue en otras. La aparicin de Viernes hizo surgir posibilidades
de mejora con la especializacin y el intercambio. Pero la explotacin de
estas ganancias necesit de una coordinacin entre ambos para evitar la
repeticin innecesaria de tareas, establecer acuerdos informales de inter-
cambio, e incluso para rechazar el ataque de una expedicin de salvajes an-
tropfagos. La diversidad de tareas en las economas modernas es infinita-
mente mayor que la existente en la isla imaginada por Defoe o en la famo-
sa fbrica de alfileres de Adam Smith. La especializacin de cada uno de
los millones de agentes de la economa en las actividades ms adecuadas a
su capacidad sera un fenmeno incomprensible si faltase una adecuada
motivqcin para hacer cada tarea y no existiese una coordinaci11 de sus ac-
tuaciones que garantizase la produccin y el intercambiO.' -
stas son las funcionesbsicls de las formas organizativas: motivacin
/" _
1
_de que las integran y coordinacin para alcanzar los beneficios
{
1
ti:'; \;de la cooperacin. La motivacin de las personas para que realice'r-1-tareas

debe tener en cuenta cules son sus preferencias y sus capaci-

J---'
1
dades, ofreciendo ince11tivos basados en la atribucin de derechos de pro-
.1J'< piedad, en sistemas de supervisin y de evaluacin del desempeo y en sis-
temas de remuneracin y de prom.ocin. El problema centraLc:l_E!J_c.PO!:QJ-
nacin es el de acumular, procesar y surifstrar a-i11fonnacin dentro de
ii plan general coherente. Esta inforriiaciri. induye los- gustos-Y las-capa-
cidades individuales, las disponibilidades de recursos, y su procesamiento y
suministro se apoya en instrucciones y normas explcitas, en la cultura or-
ganizativa o en la mera transmisin de informacin para que los agentes
decidan autnomamente. dos soluciones organizativas extremas al
-- -- ------------------- -------
FUNDAMENTOS 25
1) Jerarquas. La__ informacin es acumula<l po_r:_!:lJ!a _i:!utoridad _su-
perior, qLte -dete1:ri1-aT:t asignaci-derecrsos :;qu debe producirse, con
por quin y para quin...._ y emite sus instrucc:;io-
nes al unidades de produccin y consl:nosoil. meius eje-
ctres de plan, sin margen de autonoma alguno. El sistema de planifica-
cin central con propiedad colectiva responde a un patrn organizativo je-
rrquico.
2) Pc(iarquas. Las Rrqduccin y consumo ac:;umulaf!_la
informaeio-, litpi:cesan; decisiones de forma totalmente decen-
traitzada;:negocfando un_a_ autoridad
central" forn-Lalguno de deci--
rp_eta pqli.r_guica '=-s
ersStema de mercado con propiedad privada . ....--

En las econ<?mas reales no estas po-
lares eri. edo pro, o ms bien organizacio_nes hib.ddas que .recorren
todo el espectr:9 entre la. desce_iural{zacin plena de decisiones. deLrner.cado
y la de faplanifiQ-in.,El sistema econmico integra or-
gnzadones que combinan las relaciones de autoridad o jerarqua con la
autonoma de decisin de sus miembros en distintos grados. As, en un ex-
tremo tendramos los negocios unipersonales (no hay jerarqua), las em-
presas de propiedad privada (hay cierto grado de centralizacin de decisio-
nes operativas o estratgicas, establecido contractualmente, entre la pro-
piedad, la gerencia y los participantes en el proceso de produccin), las em-
presas pblicas (la propia empresa se integra en la jerarqua estatal) y los
organismos administrativos del Estado Uerarqua pura). No hace falta su-
brayar que no hay coincidencia necesaria entre lo jerrquico y <<lo pbli-
co, ya que si la empresa familiar podra ser una de las instituciones ms
jerrquicas del sistema, los organismos estatales pueden incorporar a su
gestin mecanismos descentralizados tipo mercado, a los que nos referire-
mos en detalle en el captulo 2 y en otras partes del libro (contratacin ex-
terna, mercados internos, compras competitivas, concesiones, uso de bonos
y tiques, etc.).
Cmo se eligen las formas especficas -ms o menos jerrquicas- de
organizacin? La observacin superficial del comportamiento empresarial
sugiere dos rasgos de la respuesta: 1) la mayor autonoma en la toma de de-
cisiones tiende a recaer en quienes poseen la informacin cuando stos
comparten los objetivos de la cspide de la organizacin; y 2) cuando los
objetivos organizativos e individuales divergen, la centralizacin de la au-
toridad en los primeros niveles de la jerarqua tiende a ser mayor cuanto
ms difcil es introducir incentivos individuales eficaces para asegurar la
coordinacin. No es sencillo generalizar estos rasgos para construir una teo-
ra de la organizacin. La economa institucional lo ha hecho sobre bases
ms firmes, apelando a los conceptos de eficiencia, informacin y
transaccin.
26 GESTIN PBLICA
1.3. LA EFICIENCIA EN LA GESTIN: TRANSACCIONES,
PROPIEDAD Y CONTRATOS
La nocin de e{icie1tcia, central en la economa del bienestar neoclsi-
ca, se iefer al inejoruso. d los recursos lirni tados -ele--los
n1itos-:-Una asTgn<tCn-ae-recrsos es eficiente, te.-silosin-
-dividuos hacen mximo su bienestar. de forma que no sea posible mejorar
ra--posTci.ii"de ljn individuo sinmpeorar la de otrQ Ll tf.s]ve-se-eraexo
I). La anttesis de eficiencia es desperdicio)), es decir, renunCia-por--par-
te-& los agentes econmicos a explotar plenamente las oportunidades de
produccin e intercambio. __ UJll.asignacin.Aes--ms..eficiente,
o Pareto superior, respecto de otra B, si al pasar de 1:3 a A U)J_Q 9 in-
sin-qile-f1adie empeore. __ --
---- Est<:;-c6ncepto de eficiencia presenta dos rasgos importantes: es un cri-
terio normativo de valoraeiri (ms- es preferible a "rrieno.s;;) y se aplica a
los-resultados de las decisiones asignativas. En economa institucional. la
utilizacin de esta nocin es tambin doble: como criterio normativo, nos
permite declarar ineficiente a una organizacin o una institucin cuando
existe otra que se comporta mejor. Como criterio positi,_yQ, _ _predecir
el diseo y el cambio en las organizacfones como de
alcrizada mxima eficiencia .. Mligrom y Roberts (1992) llaman a este.cri-
tefio principio de eficiencia, inspirado en Coase (1960) y que puede formu-
larse como sigue: si los individuos pueden negociar, llegar a acuerdos y exi-
gir su aplicacin efectiva, sus decisiones de asignacin y de organizacin
tendern a ser eficientes. Como en el caso del criterio de P;treto _SJiperlo_ri-
dad aplicado a asignaciones, si hay una alternativa org::mizativaB .. que_.ge-
riera ms valor para uno de sus miembros que la aGtuaLA.habr.in_c::eDt!yos
para negodar un arreglo organizativ_o Ade-
ms; si las preferencias de los individuos no presentan efectos renta o-ri-
qeza-{est6 es, si la Utilidad marginal de la renta es constaiefp:ira cada
pfri de produccin existe slo una organizacin eficient('!, __ es __ _
( que hace mximoetval<:Jrtotal_cle la actividad para con_in-
\\; depedencia de la distribucin de los resultados de la activid_ad (vase el
J . , . '""' anexo II). Este- importante _ __!lamadoprincipio- a e" m.aximi-
zacin del va!?! _faci!ita __ anlisis del
J.i t m a de las orgamzacwnes, a_!_ separar los problemr.s de la creacwn a e valor,
.'
1
-_, ,-1 mediante---decisone.s--ae-asTgncori --y--ae organizatin;-yde su distribUcin
\ J. entre los miembros de la organizacin, que depender en ltimo trmino
ddpdet negociador-de las partes.4 [ .
6
- -
, --------Qu es lo que determina el valor i:le una actividad? La economa ns-
1 > titucional responde a esta cuestin haciendo de la transaccin la unidad b-
\:'" sica de anlisis (Commons, 1934; Demsetz, 1967; Williamson, 1975), en lu-
gar de fijarse en las decisiones de consumidores y productores, como hace
4. El supuesto de ausencia de efectos renta o riqueza es el que permite la separacin de ambos
problemas. El principio de maximizacin del valor guarda estrecha relacin con el ptincipio de com-
pensacin de la economa del bienestar, mediante el que pueden separarse las cuestiones de eficiencia
y equidad bajo ciertas condiciones (vase el anexo !I).
:1
1
1
:[<

FUNDAMENTOS 27
el anlisis neoclsico. Se entiende por tra_f!?fl:<:Ci>nun iQten;:ambio contrac-
tual del derecho a utilizar-oienes;-s-ervic-ios o activos entre agentes econ-
mi-cos distintos:El pstulado- fundamental ele la--econorl.a--de-los costes de
trafi8accines--e1 d.-!a e_ko-
oin1ccies redcir Fas costes de
pen-de-de los atr15tos o mituraleza de las transacciones, as como de la
forma (contractual) especfica en. la que la transaccin se g_r:@riiiCESfa-
blecidas las caractersticas de una transaccin, en principio es posible iden-
tificar el dise.o institucional o el tipo de esquema de gestin
. cJ-' contractual entre las partes- que hace mnimo el coste total de transac-
CF cin.
L__ ( v\ H __ d_e __ .
cor1 __ lJipQ .9e fJ.eisin O.f:-/
1 ,_,. . .<::9_s_te. __ se manifiestan, cabe c!_isti_ng_!:lir entre cos-
' / 'J i:le"coo:rc}ii!.O..Gin y_ costes .de.JDO (lvi1lgro m-y Ro berts, 199 2). Los
Jc. >t'. recursOs gastados en poner er1. mutu_q__ <??_nocirnient()_<llas _
Cf\ j ' . , <. a stasy-erCla-negociacri de precios y otros d_etalles
;t:J . ejemplo-nleca:stes- de cordinacin que existen en organizaciones deseen-
( . / tratizatias;--Cttando-se trata de--orgri.izaciones jerrquicas, deben contero-
." ft-: plarse los costes de acumular y procesar la informacin, determinar un plan
el' l coherente y transmitir informacin e instrucciones a los responsables de su
ejecucin. Los co_stes de. motivacin nacen de la dificultad de JncentiY-t' a
las partes para realizar transacciones mutuamente <::!d9-_I1.9_o la
informaCin es ir:Qperfecta y se reparte asimtricamente, as como.deJane-
cesidad de alcanzar compromisos crebl;sque protejan aJas partes .. deLries-
go de incumpliento. de costes de
es la que se fija en las [asi.de la trai1Sacci,J.1 (Salas, 1987). As, tenemos los
costes de (costes de- il1{ortnacir1_n),
loscostes de alcanzar acuerdos e inc:orporarlos a clusulas contractuales
11gEiaCicfii)y Tos--costes en los que se incurre para asegurar el
cumplimiento y para prteger a las partes frente al incumplimien-to (costes
de 'jarcmtqf
-- En cada fase de una transaccin, la cantidad de recursos consumidos
en cooraiar-a(;_Ciones e incorporar intetrtivos de comportamirif adecua-
as la natrala. olos:atnbiifiXi.l
. . De acuerdo con Williamson (1985), estas dimensiones son,
-esffi'dafmente, la especificidad,Jaincertidumbre y la
cuenciay la dma.cin,._a las_que.Milgr.omyRoberts (1992) aa_len hi:::.Oifi-
cuifad refativa para medir o evalu.ar el desempeo y la conexin con otras
ttartsaccione_s., Detengmonos algo ms en estos rasgos y en su relacn. con
las estructuras contractuales o de gestin:
1) La complejidad y la incertidumbre son determinantes esenciales de
los costes de transaccin. En transacciones de contenido simple, como la
compraventa al contado de productos agrcolas, los costes de transaccin
son bajos. En casos como ste, lo ms adecuado puede ser firmar un C..Q11.=._
COJ?1pleto, esto es, normalizado,detallado y .sometiblt,!a
28 GESTIN PBLICA
diciales para la resolucin de__clisp,Itas. Incluso cuando existe incertidum-
si se tna:- de inTerCambios simples en muchas ocasiones pueden re-
dactarse co11iratos que son contratos completos una vez qe se
desvela alguna circunstancia futura establecida en el contraf.g,_ As, si un
agricUltor no est dispuesto a soportar todo el riesgo de sembrar ahora para
recibir un precio incierto en el futuro, existen mercados de futuros en los
que se puede vender la cosecha a un precio cerrado ahora, de la misma for-
ma que podemos comprar o vender a futuros petrleo, moneda extranjera,
activos financieros y otros muchos bienes y servicios. Pero cuando Sf! dan
simultn_e,;t[!l<;:pte cmplejidad e incertidumbre, establec_ef .. l!D ... contrato_.que
det1le todas las pgsibles que resultarn en. cada .uno. deJos
p'osibles estados de la naturaleza puede ser muy costoso o
se en la medicina quirrg'ca o en la formacin universitaria. Ambas tareas
son muy complejas y de resultado incierto: no es posible establecer de an-
temano su contenido especfico ni garantizar el resultado de una operacin
o el hallazgo de Un empleo adecuado. Por otra parte, la gent!_;:tctih con rae
cionalidad limitada: su capacidad ge -a._dquirir.:y R_r_ocesa[_informacin, de
prever todas las cosas, de c>Trinfcarse, de negociar y de comprender, o son
imperfectas .Y costosas . .f>qr ello, est_e. tipo _de transacciones suele encontrar
com-CJsoporte adecuado un contrato poc:o detallado (i11completo), enoca-
sienes no escrito o no firmado (implcito), que cede a una de-las prtes -en
nuestro ejemplo suelen ser los mdicos y los docentes- el derecho-a tornar
ciertas decisiones dentro de algunos lmites (contrato con relaciJn de
ndad). -
2) La especificidad de las inversiones que las partes deben realizar es
otro de los atributos esenciales de una transaccin. Se dice que una inver-
sin es especfica cuando sus servicios son muy valiosos en un uso deter-
minado y no en otros, de forma que una fraccin elevada de su valor se per-
dera si la inversin fuese retirada de su uso principal. As, por ejemplo, la
adquisicin de conocimientos bsicos en la educacin primaria tiene poca
especificidad, contrariamente a lo que ocurre cuando invertimos tiempo y
esfuerzo en aprender los procedimientos de trabajo y asimilar la cultura or-
ganizativa propios de una determinada empresa o de un organismo estatal.
Puesto que las inversiones especficas son imprescindibles en muchas tran-
sacciones, es necesario un diseo contractual que proteja los intereses- de
quien realiza la inversin frente al comportamiento oportunista de la otra
parte. Una solucin frecuente es la integracin de estas transacciones den-
tro de la propia organizacin, en el marco de un contrato incompleto con
autoridad. Un ejemplo muy extendido es la creacin de un mercado inter-
no de trabajo dentro de la empresa, basado en relaciones de autoridad de
largo plazo, con carreras laborales definidas y promociones dentro de la je-
rarqua de la organizacin.
3) La frecuencia y la duracin de las transacciones determi-
na frmulas contractuales diferentes. Una operacin nica de compraven-
ta, como suele ser la adquisicin de la vivienda principal de una familia, re-
quiere normalmente la redaccin de un contrato nonnalizado y relativa-
mente coh1pleto. En el caso de operaciones o transacciones repetidas con
FUNDAMENTOS 29
frec_hle_ncia-Y-Prolongadas ___en. eLtiemp(), la necesidad de acuerdos_ formales y
detallados es menor. Las erie empleado y
treprofesor yallino o entre una empresaysus proveedores habituales; se
desarrollan las ms deJas veces a bajo mediante procedimientos ru-
tinarios y sobreentendidos, en el marco de un contrato
p}et6. __ _ -- - - -
dificultades que- plantea .la medicin o evaluacin del desempe-
iio, debida-s a la_existencia-de asimetras de informacin, hace costoso es-
tablecer sistemas cieincenti\!os. En unas ocasiones, puede ser conveniente
iverr recursos en facilitar y mejorar esta medicin, con el fin de cerrar
un contrato relativamente completo, como el que se suele establecer con los
vendedores a comisin. En otras, como sera la contratacin de servicios de
proteccin (qu parte del xito del servicio se debe a la suerte?, qu par-
te al esfuerzo de los agentes?), la solucin menos costosa puede ser la que
ofrece un contrato incompleto con autoridad, que prescinda de evaluacio-
nes precisas y descanse en la relacin personal continuada entre las partes
(contrato relacional).
S) La interconexin de las tra11sacciones entre s, algo frecuente en los
procesos- d-elaboracin industrial de un producto o en la prestacin de_ser-
viCios financieros, determina los costes de cada una de ellas, ya que pre-
sentan unas exigencias de coordinacin apreciables. Cuando las transaccio-
nes -sn muy complementarias entre s, el contrato organizativo o de auto-
ridad puede ofrecer una va para minimizar los costes de transaccin.
De este repaso de los determinantes de los costes de transaccin se si-
gue que la minimizacin del coste total de un intercambio recomienda en
unos casos contratos de mercado, completos y despersonalizados, y en otros
contratos organizativos, incompletos, frecuentemente personalizados (rela-
cionales) y con relaciones jerrquicas o de autoridad. Hablamos de estruc-
tura de gestin eficiente cuando elegimos -o cuando modifiCamos-la es-
tructura contractual que enmarca los intercambios que deseamos
con arreglo al criterio de minimizacin de los costes de transaccin.
Pero cuando deJa transaccin.nuestra.unidad bsica de_an-
lisis, estamos __p-resuiQniendQ____que los participantes tienen derechos de pro-
_ e$._()
li:i"relevanca de estos derechos en la naturaleza de las transacciones? Par-
tam-os d-erconcepto-de-propiedad. -En clsico, Pejo-
vich (1972) definen el derecho de propiedad sobre un bien o un activo como
la suma de tres elementos: derecho a utilizarlo, derecho a disponer de-sus
rendimientos y <:ier.echo a cmblar-sU La propiedad de
un biert o un activo n1p1ca Cni:cre-:eCJ1os-,:esiduales de c1itrol (derecho
tomar cualquier decisin relativa al uso del bien o el activo que no est ex-
plcitamente controlada por la ley o asignada a terceros mediante contrato)
y derecho a la apropiacin de los rendimie11tos residuales (rendimientos ne-
tos de gastos). La importancia de la propiedad referida al control o a los
rendimientos residuales deriva de la dificultad de especificar en los contra-
tos todas las contingencias posibles. Por ello, los contratos tienden a ser in-
30
GESTIN PBLICA
completos en gran medida, de forma que el propietario puede decidir sobre
contingencias imprevistas sin necesidad de negociar o alcanzar acuerdos
con otros agentes.
. Para que un sistema econmico funcione eficie.ntemente. es pecesario
'!que lo.s de propieciad estn bien definidos y asignados y sean a de-
'\ ste es el origen del rganiza_t_ivo in-
) completo que es, en esencia, la orga11izacin estaJCI.l. El Estado surge para
(_ definir y proteger los derechos de propiedad, mediante el sistema judicial y
los servicios de orden interno y de defensa exterior. A estas [unciones se
aaden las de crear estos derechos cuando no existen (por ejemplo, la le-
gislacin sobre patentes o sobre derechos de autor), la de modificarlos (por
ejemplo, la legislacin urbanstica y, en general, las normas que regulan el
uso del suelo) y la de suprimirlos (por ejemplo, las prohibiciones porrazo-
nes sanitarias o medioambientales). En unos casos, estas funciones buscan
simplemente permitir que los mercados funcionen. En otros, se trata de co-
rregir ineficiencias generadas por los mercados, o incluso promover la crea-
cin de estos mercados cuando la elevada magnitud de los costes de tran-
saccin ha impedido su existencia. Pero dejemos por el momento este an-
lisis del papel del Estado, que retomaremos en el apartado 3.
2. El mercado como organizacin.
Fallos del mercado
2.1. EL MERCADO: AGENTES, INFORMACIN Y EQUILIBRIOS
Las transacciones que tienen lugar en el mercado en una economa mo-
derna son innumerables, variadas y de muy distinta complejidad. Los flu-
jos de informacin y de recursos son inmensos. Sin embargo, la mayor par-
te de estas transacciones se realiza de forma casi enteramente autnoma y
descentralizada. Pese a que en principio la existencia de un planificador
central podra resolver eficientemente el problema asignativo, al reducir los
costes de transaccin en los que incurrira cada agente individual si tuvie-
se que recoger y procesar toda la informacin relevante, son escasas las de-
cisiones individuales que responden estrictamente a un plan central. Apa-
rentemente, el mercado permite obtener las ganancias de la especializacin
sin necesidad de una coordinacin central efectiva. Jista apreciacin sugie-
re que las instituciones de mercado son al menos tan efiCietescDi'olas
ba'saaas en JeranfLilaSae autor1aac:fCef:a:TIZacm.- ......
- En rig-or;eSta afirmacin slo es ciei:1aCi:ando se dan las condiciones
----.,...----------..
prt"lmtfu de ecormm!a -eocl-
sica, que aalizaremos ms adelante. Existen, sin embargo, Circunstancias
institucionales, tecnolgicas y relativas a la informacin que convierten al
S. Una introduccin sencilla al contenido de las dos primeras secciones de este apartado puede
encontrarse en Albi, Contreras, Gonzlez-Pn:nno y Zubiri (1994). Para mayor formalizacin y ri-
gor, pueden consultarse Kreps (1990) y Mas-Colcll y otros (199S).
- , ______ _._ .. __ .... _______ . ___________ ......., ___ _
L_ ____ _
FUNDAMENTOS 31
mercado puro en una forma ineficiente de realizar determinadas transac-
ciones. Estos fallos del mercado pueden corregirse en algunos casos me-
diante la creacin de organizaciones privadas surgidas de la cooperacin
voluntaria. Cuando los incentivos a la cooperacin son insuficientes, las so-
luciones organizativas eficientes, si existen, deben venir asociadas a las fr-
mulas de incentivos y coordinacin decididas por una autoridad coactiva.
Estos mecanismos de cooperacin forzada por la autoridad sern aborda-
dos en el apartado 3 del captulo. En lo que resta del presente apartado nos
ocuparemos exclusivamente de las instituciones cooperativas de tipo volun-
tario.
En el apartado 1 nos referamos al sistema de mercado puro con pro-
piedad privada como una forma de organizacin de las transacciones ple-
namente descentralizada. Los agentes econmicos toman decisiones de ma-
nera autnoma, persiguiendo sus propios objetivos. Tres de los resultados
tericos ms antiguos e influyentes del anlisis econmico se dedican a ca-
racterizar el funcionamiento de las instituciones de mercado con propiedad
privada: 1) estas instituciones resuelven el problema asignativo, permitien-
do alcanzar un equilibrio competitivo; 2) el equilibrio competitivo produce
una asignacin eficiente de los recursos (primer teorema fundamental de la
economa del bienestar); y 3) cualquier asignacin de recursos factible y efi-
ciente puede alcanzarse como un equilibrio competitivo mediante la ade-
cuada redistribucin de riqueza entre los agentes (segundo teorema funda-
mental de la economa del bienestar). Dada la importancia de estas tres
conclusiones, en cuyo centro se encuentra el sistema de precios como me-
canismo de y motivacin, pasamos a describir y explicar su-
cintamente su significado en relacin con la teora de la organizacin.
La economa est formada por multitud de agentes: consumidores y
productores de todos los bienes y servicios. Los primeros tratan de maxi-
mizar su utilidad, eligiendo las cantidades de bienes que desean consumir
dados unos precios. Los productores tratan de maximizar sus beneficios,
dados los precios de los factores de produccin y los precios de consumo,
que son los mismos precios a los que los productores venden. Junto a estas
hiptesis de comportamie11to, el modelo neoclsico de mercado utiliza al-
gunas hiptesis tcnicas. La primera de ellas -que podemos llamar riva-
lidad- mantiene que todos los bienes son de naturaleza privada: las pre-
ferencias de cada consumidor estn definidas slo sobre los bienes que
puede consumir (esto el bienestar de un agente depende slo de los con-
sumos propios) y la produccin de cada bien depende slo de las cantida-
des de-inputs o factores empleados por el correspondiente productor. La se-
gunda hiptesis -que podemos llamar convexidad- trata de garantizar
que los 'consumidores y los productores puedan efectivamente alcanzar un
mximo de su utilidad y sus beneficios, respectivamente. Por otra parte,
existe una hiptesis de informacin perfecta y simtrica. Cada agente posee
informacin perfecta sobre las variables que le conciernen. As, cada con-
sumidor conoce sus preferencias, sus recursos disponibles y los precios de
los bienes que puede demandar y de los factores que puede vender en. el
mercado. Por su lado, todo productor conoce su propia tecnologa de.pro-
.L
32 GESTIN PBLICA
duccin y los precios de los bienes que produce y de los factores que con-
trata. Asimismo, en cualquier transaccin la informacin se distribuye si-
mtricamente: los agentes participantes disponen de la misma informacin.
Finalmente, el modelo neoclsico del mercado supone que se cumplen
unas hiptesis institucionales que resultan esenoiales para la propia realiza-
cin de las transacciones. El supuesto clave es que existe una asignacin
perfecta de derechos de propiedad sobre todos los bienes y todos los facto-
res de produccin. Cada consumidor posee derechos de propiedad sobre sus
dotaciones iniciales (bienes, capital, trabajo u otros factores) y sobre losbe-
neficios de las empresas, derechos que se intercambian en el mercado por
dinero o por otros biens a los precios vigentes. Como veremos, el supues-
to de asignacin perfecta de derechos de propiedad est estrechamente re-
lacionado con el de rivalidad. En segundo lugar, se supone que no existen
costes de transaccin ligados a la obtencin de informacin o a la negocia-
cin entre las partes. El tercero de los supuestos puede denominarse hip-
tesis de competencia perfecta: todos los agentes se enfrentan al mismo con-
junto de precios, tomndose stos como paramtricamente dados. Y en
cuarto lugar, se supone que existe un sistema completo de mercados. La
universalidad de los mercados implica que siempre existe un mercado en el
que puede realizarse cualquier intercambio que se desee a un determinado
precio. Como veremos ms adelante, la universalidad de los mercados es
una hiptesis cuyo cumplimiento a su vez depende de la existencia de de-
rechos perfectamente asignados, informacin perfecta y simtrica y ausen-
cia de costes de transaccin significativos.
Bajo estas condiciones, la asignacin de recursos (conjunto de planes
de consumo y produccin) y el sistema de precios resultantes son un equi-
librio competitivo o de mercado, en el que la oferta y la demanda agregados
para cada bien, servicio o factor, se iguala a su oferta agregada. Ningn
agente influye individualmente sobre los precios, pero fa interaccin de to-
dos los agentes -ofertando y demandando, subastando y negociando, y
creando sucesivamente excesos de oferta y de demanda- conduce a la de-
terminacin de unos precios de equilibrio que vacan todos los mercados y,
al mismo tiempo, maximizan la utilidad de todos los consumidores y los be-
neficios de todos los productores.
Anteriormente hemos subrayado la naturaleza de las hiptesis institu-
cionales, entre las que se cuentan las relativas a los precios. stos juegan
un papel clave en la resolucin del problema organizativo del mercado. Si los
consumidores y los productores actan exclusivamente en su propio inte-
rs, la informacin que transmiten los precios les permitir maximizar la
utilidad y los beneficios. El sistema de precios ofrece no slo motivacin,
sino tambin coherencia de planes y acciones. No deja de ser una con-
secuencia notable de las instituciones de mercado que, estando los produc-
tores perfectamente especializados y tomando sus decisiones autnoma-
mente, sin utilizar otro criterio que el propio y sin usar otra in[ormaci11 ex-
terna que la que proporcionan los precios, sus planes sean coherentes. La
coordinaci11 espontnea que consiguen los precios del mercado tiene dos
dimensiones. Primero, son precios de equilibrio: la oferta se iguala a la de-
FUNDAII!ENTOS 33
manda para cada bien; segundo, son precios efcientes: ninguna otra asig-
nacin factible de recursos sera unnimemente preferida por los consumi-
dores. sta es la esencia del primer teorema fundamental de la economa
del bienestar.
2.2. TEOREMAS FUNDAMENTALES DE LA ECONOMA
DEL BIENESTAR
No esperamos obtener nuestro alimento de la benevolencia del carni-
cero, del cervecero o del panadero, sino del cuidado que ellos tienen de su
propio inters. El inters individual, dentro de un marco de interaccin
mutua, conduce a Ia competeneia'"en el mercado, que es la mano invisible
que de loSiombres hacia lo
ms conveniente a los intereses de toda la sociedad. As conseguir sta
que se produzcan los bienes que desea, en las cantidades que necesita y a
los precios que est dispuesta a pagar.
En estos prrafos entresacados de La riqueza de las naciones de Adam
Smith se encuentra la primera formulacin intuitiva del que hoy conoce-
mos como primer teorema fundamental de la economa del bienestar. En
lenguaje ms compacto y moderno, el primer teorema dice que si
-nacin de recursos y los precios constituyen yn equilibrio competitivQ, esta
asignacin es eficiente. Esto es, en una economa competitiva con propie-
dad privada que se caracterice por las hiptesis descritas en la seccin an-
terior, no hay un conjunto de planes de consumo y de produccin conjun-
tamente factibles que sea preferible a la asignacin de equilibrio. Ning'una
otra ser considerada por todos los consumidores al menos tan buena como
la de equilibrio y preferida en sentido estricto por alguno de ellos. Una
prueba rigurosa del teorema est fuera de las pretensiones de este captulo
introductorio (vase Mas-Colell y otros, 1995). En el anexo III ofrecemos un
anlisis bsico del resultado.
El primer teorema fundamental de la economa del bienestar, califica-
do por muchos como un triunfo intelectual, tiene de hecho una generalidad
mayor de la que se desprende del carcter estricto de los supuestos en los
que se basa, aunque est tambin sujeto a limitaciones. As, el teorema
mantiene su validez al introducir el factor tiempo o la incertidumbre .. _ Sin
embargo, pueden plantersele dos objeciones. Primera, cuando no existen
costes de transaccin, las instituciones son inelevantes. En otras palabras,
bajo este supuesto la planificacin central podra sustituir al sistema de
precios con resultados igualmente eficientes (Lange, 1949). Sin embargo, si
nos limitsemos a admitir la existencia de costes de transaccin derivados
de la acumulacin, procesamiento y diseminacin de la informacin, el sis-
tema competitivo es tambin informacionalmente eficiente>>: no existe
otro sistema capaz de conseguir una asignacin eficiente de recursos que
use menos cantidad ele informacin (Hurwicz, 1973). Cada agente necesi-
ta conocer tan slo sus propias preferencias o su tecnologa, sus dotaciones
y los precios. La segunda objecin se relaciona con el realismo de
34
GESTIN PBLICA
tesis del teorema y su aplicabilidad al funcionamiento real de las institu-
ciones de mercado. De esta cuestin nos ocuparemos seguidamente, tras
presentar el segundo teorema fundamental de la economa del bienestar.
El mercado asigna eficientemente los recursos partiendo de una distri-
bucin dada de los derechos de propiedad sobre las dotaciones iniciales y
sobre las participaciones en los beneficios de las empresas. Pero la propie-
dad tiene una significacin tica, y la distribucin del valor generado por el
mercado tambin. Supongamos por un momento que la distribucin del
bienestar resultante del juego de las instituciones de mercado fuese consi-
derada poco equitativa. Deberamos, en este caso, prescindir del mercado
'como mecanismo asignativo? El segundo teorema permite responder nega-
tivamente a este interrogante. De acuerdo con el teorema, analizado sucin-
tamente en el Anexo III, cualquier asignacin eficiente y tcnicamente fac-
tible puede alcanzarse mediante las instituciones del mercado competitivo
si se redistribuyen los derechos de propiedad de modo adecuado.
En otras palabras, el mercado es un conjunto de instituciones cuyas
propiedades son buenas aun tratndose de cuestiones distributivas. Una vez
determinada la distribucin socialmente aceptable o deseable del bienestar
-el ptimo social-, una institucin dotada de poder de coaccin, capaz de
alterar la asignacin inicial de derechos, podra alcanzar el ptimo sin ne-
cesidad de suplantar el mecanismo de precios competitivos.6
2.3. FALLOS DEL MERCADO: PROBLEMAS DE MOTIVACIN
Y COORDINACIN
Los teoremas fundamentales de la economa del bienestar destacan las
importantes propiedades normativas del sistema de precios competitivos de
mercado con propiedad privada. Nos dicen qu es lo que un sistema de pre-
cios de equilibrio, determinado de forma descentralizada, puede conseguir.
En este sentido, constituyen un buen punto de partida para analizar las
distintas formas de organizacin que observamos, siempre que estemos
dispuestos a reconocer que el modelo puro de mercado no ofrece la des-
cripcin ms realista posible del funcionamiento real de nuestras econo-
mas. No es necesario ser muy persuasivo para argumentar que las hip te-'ho
sis institucionales, tcnicas e informacionales que garantizan en teora el
buen funcionamiento del mercado, al mismo tiempo omiten dimensiones
esenciales de las transacciones.
Bajo los postulados del modelo de mercado puro con propiedad priva-
da, el primer teorema fundamental nos dice que no hay necesidad de otras
organizaciones, privadas o pblicas, que incorporando algn grado de cen-
tralizacin y jerarqua puedan mejorar la eficiencia. No estara justificada,
6. La informacin necesaria es, no obstante, formidable. La autoridad debe conocer el ptimo
que se desea alcanzar, las preferencias, las dotaciones de cada cual y la tecnologa. Adems, la redis-
tribucin no debe realizarse mediante instrumentos distorsionantes, como son la casi totalidad de los
impuestos (vase Albi, Contreras, Gonzle?.-Pramo y Zubiri, 1994).
FUNDAMENTOS 35
por lo tanto, la existencia de empresas que realizasen internamente algunas
transacciones bajo una coordinacin superior, y el papel reservado a las ins-
tituciones estatales quedara limitado prcticamente al de definir o asignar
. y proteger los derechos de propiedad, preservando las garantas de la con-
currencia, as como al de modificar la asignacin inicial de derechos en res-
puesta a consideraciones ele justicia distributiva, como sugiere el segundo
teorema fundamental.
Esta conclusin podra juzgarse un tanto estricta una vez se reconocen
la complejidad ele las transacciones en la prctica y sus efectos sobre la efi-
ciencia del mercado. Si el teorema de la mano invisible)) no se verifica a
causa del incumplimiento de uno o varios de los supuestos enunciados,
existen ganancias potenciales de eficiencia (esto es, asignaciones superiores
en el sentido de Pareto) que la sociedad podra hacer suyas mediante orga-
nizaciones econmicas distintas, privadas o pblicas, que permitiesen au-
mentar el valor total de los excedentes generados por los intercambios. A
continuacin se analizan sucintamente los principales factores causantes de
estos fallos del mercado, as como los problemas existentes para alcanzar la
equidad distributiva mediante instituciones de mercado.
La competencia perfecta es el elemento central del funcionamiento ade-
cuado del mercado. Existen, sin embargo, mltiples formas de competencia
imperfecta que tienen su origen en factores de tipo institucional y tcnico.
El supuesto de competencia perfecta en todos los mercados (de productos
y de factores) se traduce en dos exigencias bsicas para el adecuado fun-
cionamiento de una economa de mercado: 1) igual poder no econmico; y
2) comportamiento precio aceptante de todos los agentes. El requisito de
igual poder es una clusula de no discriminacin: slo las diferencias de ca-
pacidad econmica (dotaciones iniciales y propiedad de las empresas) pue-
den establecer diferencias en las oportunidades de produccin y consumo
abiertas a los consumidores y los productores. As, por ejemplo, la influen-
cia del poder poltico o el uso de la h1erza para realizar transacciones, que-
daran excluidos. La presencia de diversos tipos de discriminaciones es po-
tencialmente amplia y sus efectos resultan exacerbados por las imperfec-
ciones en la informacin. El comportamiento precio aceptante requiere la
existencia de un gran nmero de consumidores y productores, cuyas deci-
siones no se vean limitadas por la presencia de barreras a la entrada en los
mercados. Este supuesto puede fallar cuando en algn mercado las barre-
ras -creadas y sostenidas mediante el dominio de la informacin, las ven-
tajas tecnolgicas, la actuacin de grupos ele presin, las restricciones a la
transferibilidad de derechos de propiedad, la u-adicin, etc.- se concretan
en situaciones de monopolio (un oferente), monopsonio (un demandante),
oligopolio (pocos oferentes) u otras formas no competitivas de produccin
e intercambio.
Cuando un productor disfruta de una posicin de monopolio, su poder
de mercado le permite limitar la oferta, elevar los precios y aumentar sus
beneficios. En condiciones de igual poder no econmico, el monopolio
puede surgir por un avance tcnico. El nuevo conocimiento tcnico conse-
guido espontneamente y sin costes no puede, sin embargo, consolidar una
36 GESTIN PBLICA
situacin de monopolio si existe libre entrada.
7
Pero hay otros factores
ligados a la tecnologa que hacen posible, e incluso deseable, el manteni-
miento del monopolio. Es el caso de los denominados monopolios natura-
les en la provisin de ciertos servicios pblicos. De acuerdo con la defini-
cin tradicional, existe monopolio natural en industrias que presentan cos-
tes medios decrecientes (rendimientos crecientes de escala) para cualquier
nivel de produccin, debido a la existencia de fuertes costes fijos, buena
parte de ellos inecuperables, al materializarse en activos de gran especifi-
cidad. Estos costes fijos operan como barreras tecnolgicas a la entrada.s
i Ejemplos tpicos son los de las empresas productoras de energa elctrica,
los servicios de telecomunicaciones, el abastecimiento de agua, el transpor-
te areo o ferroviario y el transporte colectivo en las grandes ciudadades.
El fenmeno de los rendimientos crecientes hace ms eficiente tener un
solo productor para servir a toda la demanda, que varios productores, ya
que en este caso se duplicaran innecesariamente los costes fijos (cableados
elctricos, satlites de comunicaciones, lneas telefnicas o ferroviarias, ins-
talaciones aeroportuarias, generadores elctricos, investigacin y desarrollo,
etc.). En otras palabras, socialmente es ms barato producir mediante mo-
nopolio que hacerlo a travs de muchas empresas en competencia. Pese a
ello, sin embargo, una empresa no sometida a restricciones explotara el
monopolio de forma ineficiente, ya que al maximizar beneficios producira
cantidades demasiado bajas a precios superiores al coste (marginal) de pro-
duccin.9 Podra incluso darse el caso de que no existiese un precio que
igualase la demanda a la oferta, debido a que los activos especficos son in-
divisibles, lo que puede hacer discontinua la curva de oferta.
En otro orden de cosas, existen tres categoras de bienes para los que
se incumplen en distintos gra-dos el supuesto tcnico de rivalidad y el su-
puesto institucional de asignacin perfecta de derechos de propiedad: los
bienes pblicos, los brenes privados generadores de efectos externos y
los bienes de propiedad comn. Un bien pblico es aquel caracterizado por
la propiedad de que, una vez se ha producido una cierta cantidad, sta pue-
de ser consumida simultneamente por todos los individuos. Una autopis-
ta no congestionada puede ser utilizada por dos o ms conductores a la vez
sin que ello disminuya la seguridad y la rapidez del trnsito para todos
ellos. Lo mismo ocurre con la investigacin mdica bsica. As, cuando un
7. Cuando el superior conocimiento resulta de una inversin previa, se hace necesario definii- y
crear un derecho de propiedad sobre la patente -tarea que puede asignarse a los gobiernos-, pues
en caso contrario se registrar un nivel subptimo de inversin en actividades de investigacin y de-
sarrollo (I+D).
8. Costes fijos son aquellos que no varan con el volumen de produccin (por ejemplo, la adqui-
sicin de terrenos para instalar una nave industrial). Se dice que son irrecuperables cuando su uso al-
ternativo implica la prdida total o muy significativa de su valor (por ejemplo, la inversin en centra-
les y tendido real izadas pot una empresa elctrica). Por este motivo, la existencia de costes irrecupe-
rables constituye una barrera a la entrada para potenciales competidores.
9. La situacin de monopolio natural es relativa a la demanda a abastecer y a los costes de pro-
duccin, y, por tanto, variable en el tiempo. De hecho, la microeconoma moderna define a los mo-
nopolios naturales por dos rasgos: subaditividad de costes (es decir, es ms barato o eficiente tcnica-
mente producir con una empresa que hacerlo con varias) y sostenibilidad (ausencia de incentivos para
la entrada de potenciales competidores).
---------
L
FUNDAMENTOS 37
cientfico descubre una vacuna contra una enfermedad, todos los individuos
pueden beneficiarse en igual medida de este adelanto. La defensa nacional,
la proteccin legal, los tratados internacionales o las emisiones abiertas de
programas de televisin y radio son otros ejemplos de bienes pblicos.
A esta propiedad se le denomina no rivalidad en el consumo. En lo esen-
cial, que el consumo de un bien sea no rival significa que el coste
de que un individuo adicional se sume al consumo de ese bien es cero. O, lo
ctue es lo mismo, que el consumo de ese bien por parte de un
disminuye la cantidad dtsponible del mismo para el resto de los individuos.
Etlo hace no deseable cargar un precio, puesto que su cobro desincentiva":
ra el consumo cuando el coste marginal de provisin es cero si la cantidad
producida est dada.lO En estas condiciones, no puede existir un mercado
eficiente de bienes pblicos.
El rasgo de no rivalidad pura establece una diferencia ntida entre los
bienes pblicos y los privados. Cuando un bien es privado, cada unidad
puede ser utilizada por un solo individuo: el caf que consume el individuo
A no puede ser consumido por el B. Cuando el bien es pblico, todos pue-
den consumir simultneamente la misma unidad del bien: la informacin
meteorolgica puede ser utilizada por A y B. La no rivalidad estricta es, sin
embargo, un caso extremo. En el mundo real, lo ms frecuente es que el
consumo de una unidad del bien por parte de un individuo adicional, s dis-
minuya la cantidad disponible para el resto, aunque en menos de una uni-
dad. As, por ejemplo, es probable que, al menos a partir de un cierto n-
mero de vehculos en circulacin, la incorporacin de un nuevo conductor
a una carretera aumente el riesgo de accidente para el resto y disminuya la
velocidad del trfico. De igual fom1a, un aumento suficientemente grande
en el nmero de casas protegido por un parque de bomberos reducir el
grado de proteccin efectiva que disfruta cada casa contra la eventualidad
de un incendio. A estos bienes cuyo consumo es slo parcialmente rival se
les denomina bienes pblicos impuros.
Sean puros o impuros, los bienes pblicos se diferencian tambin por
su grado de excluibilidad. Un bien pblico es no excluible cuando, a un cs-
te razonable, no se puede impedir que consuma el bien quien no pague por
hacerlo. Cuando, por contra, se pueda excluir del consumo a quien no pa-
gue, decimos que el bien pblico es excluible o de peaje. Una carretera o
una autopista son ejemplos de bienes pblicos excluibles. La defensa na-
cional o la proteccin judicial, por contra, son bienes pblicos no
btes. La posibilidad o imposibilidad de exclusin, ms que una propiedad
intrnseca de los bienes, es una cuestin tcnica, que puede evolucionar con
el tiempo. As, no hace muchos aos era imposible impedir que todo el que
tuviese un receptor viese un programa de televisin. Hoy la televisin por
cable o los sistemas de codificacin han hecho posible la exclusin de quien
no pague.
10. Obsrvese que esta propiedad no implica que el coste marginal de producir una unidad adi-
cional sea cero. Construir una carretera adicional (o unos kilmetros adicion;Jles) tiene un coste posi-
tivo. Sin embargo, una vez const1uida, si no est congestionada, el coste marginal social de la incor-
poracin de un automvil adicional a la carretera es cero.
38
GESTIN PBLICA
La diferencia entre bienes excluibles y no excluibles establece la posi-
bilidad o imposibilidad de provisin del bien a travs de productores pri-
vados. Cuando un bien es no excluible, la provisin privada es imposible,
ya que o se puede evitar el consumo de quien no pague. Consecuente-
mente, lo que hara cualquier individuo racional sera no pagar por el bien
pblico, consumiendo a coste cero la cantidad pagada por el resto: el indi-
viduo tratara de ser Usuario gratuito)) del bien pblico. Como todos los in-
dividuos se comportaran igual, la empresa se encontrara con que nadie
est dispuesto a pagar por el bien pblico y, consecuentemente, el bien ter-
minara por no producirse. En el caso de un bien pblico excluible, la pro-
visin privada es posible. Sin embargo, esto slo significa que el mercado
producir cantidades positivas del bien, aunque no garantiza que el nivel de
produccin del mercado sea eficiente. La provisin eficiente de un bien p-
blico exige que no se excluya a nadie de consumir-el bien. Una vez que se
l;a producido una cantidad del bien pblico, si permitimos alguien pre-
viamente excluido el acceso al consumo, su utilidad aumentara a un coste
cero para la sociedad, y nadie empeorara.
- 'l- La provisin privada de.bienes pblicos,ex:cluib.les o no, es..ineficiente.
Si no.son excluibles el problema es, como se ha sealado, que la cantidad
provista por el mercado es nula. La provisin privada de bienes excluibles,
:' por su parte, es posible pero en general se realizar a niveles doblemente
_ ~ . . . l . . e ineficientes. Por un lado, la cantidad producida ser infraconsumida, y por
otro, al quedar excluidos quienes no paguen, el nivel de produccin ser
ineficientemente bajo. En efecto, el nivel producido del bien pblico sera
demasiado pequeo porque a la hora de determinar la cantidad a producir
no se toman en cuenta los beneficios marginales que podran obtener de su
consumo quienes no pagan la totalidad de lo producido. Por ejemplo, el ta-
mao del servicio de bomberos necesrio para atender a quienes estn dis-
puestos a pagar por l es inferior al que se necesitara para satisfacer la de-
manda que se producira si el coste de disfnltar de su proteccin fuese,
como exige el criterio de eficiencia, cero. Adems, los productores privados
podran tener incentivos a actuar como monopolios (Inman, 1987), con los
efectos sobre la produccin y los precios ya descritos.
Generalmente las decisiones de unos agentes econmicos afectan al
bienestar de otros agentes. Por ejemplo, una empresa constructora que au-
mente la oferta de viviendas perjudica)) a los actuales propietarios, porque
abarata el precio de las mismas, pero beneficia)) a los adquirentes. De igual
forma, si un pas A, relativamente grande en relacin a su socio comercial
B, tratase de combatir el desempleo con una poltica fiscal expansiva, ele-
var los tipos de inters en los mercados, <<pe1:judicando)) al pas B. En am-
bos ejemplos, las interacciones entre agentes se manifiestan a travs de va-
riaciones en los precios, consecuencia de los desplazamientos de las curvas
de demanda y oferta de mercado. Son interacciones eficientes, aunque con
claras consecuencias distributivas.!! Existen, sin embargo, otras interaccio-
11. Estos dcsplazmnientos son ;:onsecuencia de variaciones en las v;_loraciones marginales de los
bienes por parte de los individuos o en los costes marginales de produccin para las cmpresm, o en
FUNDAMENTOS 39
nes entre agentes que no se manifiestan a travs de los precios del merca-
do, a causa de una asignacin o una exigibilidad defectuosas de los dere-
chos de propiedad. Un ejemplo que es objeto de una preocupacin crecien-
te es el de la cor1taminacin industrial. El fumador que molesta con su
humo al no o el individuo cuya buena educacin o cultura be-
neficia a sus conciudadanos, son otros tpicos ejemplos de interacciones
ajenas a los precios de mercado. A todas estas interacciones positivas o ne-
gativas entre agentes, que se manifiestan directamente y no a travs del sis-
tema de precios, se les denomina efectos externos o, de forma ms breve, ex-
ternalidades.
Los efectos externos son esencialmente consumos o producciones no ri-
vales. As, la contaminacin o los ruidos afectan simultneamente a varios
individuos. Formalmente, esto los hace similares a los bienes pblicos y, de
hecho, los bienes pblicos pueden ser definidos como externalidades puras.
Desde un punto de vista conceptual, sin embargo, los bienes pblicos se
pueden diferenciar de las externalidades comunes en que stas suelen la
c-onsecuencia no buscada de alguna actividad. Cuando se construye un bien
'flblico, como una autopista de gran capacidad, sta es en s misma el ob-
jeto de la actividad del constructor. Cuando una empresa contamina, su
objetivo no es contaminar, sino producir un bien. La contaminacin es un
subproducto no deseado de la actividad productiva bsica de la empresa.
Los efectos externosl2 redundan en prdidas de eficiencia econmica.
La razn esencial es que cuando un agente produce un efecto externo no
paga o cobra un preCio si causa un perjuicio o un beneficio a otros. Como
resultado, los precios de mercado, al no incluir las valoraciones marginales
de los perjudicados (o los beneficiados) por el efecto externo, dejan de ser
seales que orientan eficientemente las decisiones de produccin y consu-
mo, y los agentes emisores sobreproducirn las actividades que generan ex-
ternalidades negativas e infraproducirn las que generan externalidades po-
sitivas.
Uno de los problemas ms serios originados por la defectuosa asigna-
cin de los derechos de propiedad es el que ha dado en llamarse por mu-
chos la tragedia de los bienes de propiedad conz11. Un bien o recurso de
propiedad comn es un bien o un factor productivo a cuyos servicios todo
el mundo tiene libre acceso, es decir, cuyos derechos (residuales) de uso es-
tn ampliamente diseminados. Ejemplos de estos bienes son los bancos de
pesca, los pastos comunales, los yacimientos petrolferos, las aguas subte- \
rrneas, el agua de los ros, los animales en estado salvaje y, en general, los
recursos naturales. La existencia de estos recursos da lugar a un fallo de
ambos. Por ello, las variaciones de precios resultantes son eficientes, ya que permiten que los nuevos
precios de equilibrio reflejen adecuadamente las nuevas relaciones marginales de sustitucin o trans-
formacin. Consecuentemente, las interacciones entre los agentes va precios, lejos de ser perjudicia-
les para la eficiencia econmica, son la base misma de la eficiencin del equilibrio competitivo.
12. En ocasiones, a las interacciones entre agentes va precios se les denomina externalidades pe-
cuniarias y a las interacciones directas no retlejadas en precios se les llama externalidades tecnolgi-
cas. Aqu, siguiendo la priictica ms frecuente, hemos reset-vado la denominacin
para referirnos a las de tipo tecnolgico.
--j.
40
GESTIN PBLICA
mercado derivado del derecho de utilizacin a coste cero. -El fallo de mer-
cado tiene su explicacin en la no consideracin por parte ele los usuarios
del coste de uso de los recursos comunes, lo que trae consigo el debilita-
miento de los incentivos a invertir en el mantenimiento o en el incremento
del valor del recurso, la sobreexplotacin de ste y el riesgo de desaparicin
del mismo.
Como en el caso de los bienes pblicos, los bienes de propiedad comn
son de todos y de nadie. Pero a diferencia de aqullos, el problema no es la
produccin, sino la proteccin de los bienes comunes. Asimismo, como ocu-
. rre con los efectos externos, los bienes de propiedad comn son parcial-
mente excluibles y parcialmente rivales. Se trata, en definitiva, de tres ca-
tegoras de bienes cuyos rasgos se solapan. En ltima instancia, el proble-
ma de los recursos de propiedad comn es un problema de efectos externos
negativos entre empresas o entre individuos. Cuando una empresa utiliza
un recurso ele propiedad comn, sta reduce la cantidad disponible para el
resto de las empresas. Si, como ocurre con los recursos de propiedad pri-
vada, la empresa pagara por el recurso su precio de uso eficiente -esto es,
el valor de su productividad marginal-, se vera forzada a tener en cuenta
el valor de esta reduccin para las restantes empresas y el resultado sera
eficiente. Por contra, en el caso de los recursos de propiedad comn el pre-
cio pagado es nulo, de forma que cada consumidor o cada empresa no tie-
nen individualmente en cuenta el perjuicio causado a los dems al reducir-
se la cantidad disponible del recurso, ni tampoco poseen incentivos para ga-
rantizar su proteccin.
El funcionamiento eficiente del mercado se basa en la existencia de una
informacin suficiente. Con frecuencia, sin embargo, la realizacin de las
transacciones tropieza con la disponibilidad de informacin imperfecta y
costosa con respecto a tres dimensiones importantes del problema de deci-
sin individual: calidad, precio y futuro. El supuesto de que los agentes co-
nocen perfectamente la naturaleza de los bienes, servicios y factores que
utilizan implica que los individuos tienen un mapa de indiferencia bien de-
finido y que las empresas se enfrentan a un mapa de isocuantas asimismo
definido e identificado. En otras palabras, es necesario que los consumido-
res conozcan cunta utilidad les reporta el consumo de una cantidad dada
de bienes y que las empresas sepan cunto output pueden producir a par-
tir de una determinada cantidad de factores de produccin. Esta circuns-
tancia es plausible para ciertos bienes de caractersticas simples, como las
materias primas bsicas o el trabajo no cualificado, pero no se verifica en
un buen nmero de situaciones. La toma racional de decisiones exige, asi-
mismo, que los agentes estn perfectamente informados acerca de dnde y
cundo se puede comprar y vender, y a qu precios. Es decir, se requiere
que sus restricciones presupuestarias estn bien definidas sin costes de bs-
queda apreciables. Como en el caso anterior, este supuesto se da en ciertos
intercambios, pero no en otros.
Asimismo, la maximizacin de los beneficios y la utilidad en un marco
intertemporal slo produce resultados eficientes cuando la informacin hoy
disponible sobre el futuro es suficientemente abundante, de modo que los
FUNDAMENTOS 41
individuos puedan cubrirse racionalmente frente a todo tipo de contingen-
cias. Esto no es posible cuando la informacin es muy imperfecta o bien
cuando no existe la posibilidad de asignar eficientemente los riesgos, al no
existir mercados de seguros o de futuros. Con respecto a la difusin de in-
formacin, en la medida en que sta tiene las caractersticas de un bien p-
blico puro, su generacin por el mercado nunca ser totalmente eficiente.
Con todo, la existencia de informacin imperfecta y costosa no siempre im-
pide completar los intercambios, porque la gente acta con racionalidad li-
mitada. En otros casos, sin embargo, los mercados no surgirn y las opor-
tunidades de intercambio quedarn sin aprovechar.
Esta posibilidad nos remite a otra fuente de fallo del sistema competi-
tivo de precios: la existencia de lnercados incompletos e informacin as{l1'!!-
1ca. Como punto de partida, recordemos que, de acuerdo con un conocido
teorema demostrado por Arrow y Hahn (1971), el mecanismo competitivo
producir asignaciones eficientes de recursos en un mundo de informacin
imperfecta si los agentes se comportan como maximizadores de la utilidad
o los beneficios esperados, asignando a cada estado de la naturaleza pro-
babilidades subjetivas e independientes de sus propios actos, y existe un sis-
tema completo de mercados para todas las posibles contingencias. De
acuerdo con los distintos grados de aversin al riesgo de los individuos, s-
tos especularn o se cubrirn comprando y vendiendo derechos de propie-
dad de contenido condicionado a cada estado de la naturaleza posible. Los
mercados de valores, de cambios y de materias primas son los nicos que
ofrecen algo parecido a los derechos contingente::;. El fallo del mercad9 s
deriva, precisamente, de la inexistencia generalizada de estos mercados.
Dos son las causas bsicas de este fenmeno. En primer trmino, los
costes de transaccin asociados a la creacin de un mercado pueden ser al-
tos en relacin al nmero de participantes. En este caso, la produccin p-
blica podra ser adecuada si los costes de crear el mercado son inferiores a
los beneficios potenciales derivados de su funcionamiento. La causa ms
frecuente de la inexistencia de ciertos mercados privados es, sin embargo,
el fenmeno de la informacin asimtrica. La informacin puede no estar
igualitariamente distribuida entre las partes- por _dos razones: las limitacio-
nes de la comunicacin humana (racionalidad limitada) y la intencin cte:.-
liberada de engaar o distorsionar la verdad en inters de una de las par-
tes:"La seleccin adversa y el riesgo de manipulacin o riesgo moral son dos
d'e los problemas causados por la asimetra informativa, y estn en el ori-
gen de la dificultad o la imposibilidad de crear o de hacer funcionar efi-
cientemente algunos mercados.
La seleccin adversa se produce cuando existen distintos tipos de per-
sonas atendiendo al riesgo con el que se registrar cierta contingencia,
como, por ejemplo, una enfermedad o el impago de los plazos de un prs-
tamo. Si el oferente de seguros de enfermedad o de prstamos no puede dis-
tinguir entre clientes por razn de los distintos riesgos, una poltica razo-
nable ser cargar primas o intereses basados en la prdida media esperada,
discriminando en favor de los individuos con alto riesgo y en contra de
quienes cuidan su salud y quienes ofrecen bajo riesgo de impago (oportu-
q
1
L.
42 GESTIN PBLICA
nismo precontractual). Como consecuencia, los individuos de alto riesgo ad-
quirirn ms cobertura o crdito de lo que resultara eficiente, y viceversa.
En el lmite, si los individuos con bajo riesgo renuncian al seguro o el er-
dilo, la prdida esperada crecer hasta hacer imposible el funcionamiento
de estos mercados. El riesgo de manipulacin se presenta cuando el asegu-
rado potencial puede, por medio de acciones no observables para el ase-
gurador, influir sobre la probabilidad de que ocurra cierta contingencia
desfavorable para- ste o sobre la magnitud de la prdida, o sobre ambas
variables (oportunismo poscontractual). ste es el caso de los seguros de
incendios, del seguro del automvil, de ciertos prstamos, de la cobertura
privada de ciertas enfermedades o del seguro de desempleo. Tanto en estos
ejemplos corno en otros muchos casos, la seleccin adversa y el riesgo de
manipulacin pueden estar presentes de modo simultneo.
Refirmonos, finalmente, a la equidad distributiva. El mercado no es
justo o injusto per se. El segundo teorema fundamental de la economa del
bienestar implica que el mercado puede generar una infinidad de asigna-
ciones eficientes para cada distribucin inicial de los derechos de pro-
piedad, como resultado de la reasignacin de estos derechos. Cuando los
agentes econmicos deciden, mediante el proceso de toma de decisiones co-
lectivas determinado por sus instituciones polticas, que la distribucin de
niveles de bienestar resultante de la competencia no es equitativa, la equi-
dad redistributiva pasa a convertirse en una meta colectiva, como lo es la
asociada al logro de eficiencia.
La solucin de los problemas redistributivos difcilmente puede prove-
nir de un mercado puro con propiedad privada, por dos razones. En primer
lugar, la redistribucin implica un cambio de la asignacin de derechos de
propiedad sin contrapartida. La reasignacin no se producir voluntaria-
mente, sino a instancias de una autoridad coactiva. Adems, la ausencia de
grandes diferencias de renta o riqueza tiene las caractersticas de un bien
pblico, lo que lleva asociados todos los problemas que suscita la provisin
eficiente de un bien de esta naturaleza.
2.4. EXISTEN SOLUCIONES ORGANIZATIVAS
DESCENTRALIZADAS?
Este interrogante puede reformularse as: ofrecen el mecanismo com-
petitivo de precios y el sistema de propiedad privada incentivos para la coo-
peracin voluntaria entre agentes que pueda remediar o corregir parcial-
mente los fallos del mercado? La respuesta es simple: en algunos casos s,
aunque casi nunca ele forma plenamente eficaz. De hecho, el surgilnie11to de
la empresa como institucin bsica de las economas modernas de mercado
es una respuesta organizativa descentralizada -aunque centralizada en su
funcionamiento interno- a diversos fallos del mercado, producto de la exis-
tencia de costes de transaccin de diferentes tipos e importancia. En pre-
sencia de activos especficos y ele racionalidad limitada, la cadena ele con-
tratos que conforma una empresa permite reducir costes de transaccin. Si
FUNDAMENTOS 43
existe oportunismo poscontractual (riesgo de manipulacin), puede ser me-
nos costoso integrar estos activos en la unidad empresarial que arrendar sus
servicios en el mercado. En realidaq, buena parte de estos activos especfi-
cos no se ofrecern normalmente en el mercado y debern, por tanto,
crearse en el seno de la empresa (por ejemplo, el capital humano especiali-
zado). Por otra parte, la incertidumbre sobre las contingencias futuras hace
que casi todos los contratos sean incompletos, de manera que la asignacin
de los derechos residuales sobre los activos fisicos o las decisiones de em-
pleo, es esencial. La asignacin de stos, as como de la capacidad de re-
solver disputas dentro de una jerarqua empresarial, puede ser un impor-
tante mecanismo de reduccin de costes de transaccin. La solucin em-
presarial no est, sin embargo, exenta de costes: la realizacin de transac-
ciones dentro de la empresa reduce la potencia de los incentivos, adems
de introducir relaciones de agencia cuando los objetivos de las partes con-
tratantes divergen, corno puede ocurrir entre propietarios, gerentes y em-
pleados. Sobre estas cuestiones volveremos ms adelante. A continuacin
nos centramos en los fallos del mercado que acabamos de analizar.
Los comportamientos no competitivos con frecuencia slo pueden sos-
tenerse en el mercado si las barreras a la entrada son suficientemente pro-
tectoras, y su eliminacin puede redundar en ganancias de eficiencia. Por
ejemplo, el monopolio natural es atacable por otras empresas si se per-
mite la libre entrada (Baumol, Bailey y Willig, 1977). Como resultado, los
propietarios tendern a reducir precios y a aumentar la produccin hasta el
lmite de cubrir costes medios, lo que supone una ganancia de eficiencia.
Sin embargo, el precio de venta seguir siendo superior al coste marginal.
En otras palabras, persistir una prdida neta de bienestar que las institu-
ciones de mercado no pueden recuperar con acuerdos de tipo voluntario en-
tre los agentes implicados. En algunos casos, no obstante, la libre entrada
puede hacer inviable el monopolio natural. Este riesgo es muy acusado
cuando el monopolio tiene distintas producciones con rendimientos dife-
rentes, ya que algunos potenciales entrantes podran competir slo por las
lneas ms rentables de negocio, dejando al monopolio con prdidas en
las restantes. Ejemplos de este desnatado (cream-skimming) son las em-
presas de transporte areo con varias lneas, o los servicios de atencin
sanitaria que tratan tanto crnicos como odontologa y ciruga plstica. Si
estos servicios se ofrecen por un monopolio y ste es atacable, los no ren-
tables (lneas en prdidas y tratamiento de crnicos) podran dejar de pro-
ducirse.
La atribucin y la exigibilidad efectiva de los derechos de propiedad y
los costes de transaccin asociados son el origen comn de los problemas
de eficiencia que suscita la existencia de no rivalidad, presente en los bie-
nes pblicos, los efectos externos y los bienes de propiedad comn. En el
caso de los bienes pblicos, ya qued indicado que la provisin privada
tiende a ser ineficiente. Algunos autores, como Johansen (1977), dudan de
la relevancia prctica de las estrategias de falseamiento, argumentando que
cuando se enfrenta a los individuos a la posibilidad de falsear sus prefe-
rencias, la evidencia experimental indica que sus reacciones tienden a ser
...
, .
..
44 GESTIN PBLICA
ms honestas de lo que predice la teora econmica. As, algunos bienes p-
blicos tradicionales, como los faros costeros, han sido explotados privada-
mente, y el mecenazgo en las ciencias y las artes es una prctica habitual
en las economas de mercado. Estos ejemplos, sin embargo, no desvirtan
lo esencial: una gran mayora de individuos, si pudier:.t, actuara conforme
al modelo del usuario gratuito. Baste p n s m ~ por ejemplo, en lo que ocu-
rrira si los pagos impositivos necesarios para finmciar los bienes pblicos
fueran voluntarios en vez de obligatorios.
Corregir o internalizar una externalidad es lograr que los precios de
mercado reflejen todos los costes y beneficios marginales de una actividad,
tanto los internos o privados como los externos, de forma que la actividad
generadora de externalidades se ajuste a su nivel eficiente. En principio, si
se cumple el teorema de Coase, las instituciones de mercado podran por s
mismas resolver el problema. Si negociar no es costoso y los derechos de
propiedad estn bien delimitados y son exigibles, las partes afectadas 'ne-
gociarn privadamente entre s hasta alcanzarse los niveles eficientes de
consumo y de produccin del bien generador de externalidades. Este resul-
tado se explica porque la asignacin adecuada de los derechos de propie-
dad abre la posibilidad de que se cree un mercado para el efecto externo
capaz de establecer un precio por su generacin. Sin embargo, el resultado
de Coase en su versin estricta tiene una aplicabilidad limitada, al basarse
en unos supuestos muy restrictivos sobre los costes de negociacin y la in-
formacin de la que disponen los negociadores.
Con respecto a los costes de negociacin, las externalidades ms im-
portantes afectan simultneamente a muchos agentes, y esto puede elevar
los costes de alcanzar un acuerdo a niveles prohibitivos. Pensemos, por
ejemplo, en los problemas de contaminacin que sufre una gran ciudad.
Esta contaminacin podra estar siendo generada por centenares de miles
de automviles y calefacciones domsticas y millares de fbricas situadas
en la periferia de la ciudad. Por otro lado, los afectados son los millones de
personas que residen en esas ciudades. Los costes de sentar a negociar a
tal cantidad de afectados seran tan elevados que haran nimias las posibles
ganancias de la negociacin. Tampoco es perfecta la disponibilidad de in-
formacin. Como se ha sealado, muchos efectos externos son en realidad
consumos no rivales de algn bien. Como los verdaderos beneficios y cos-
tes marginales que ocasiona el efecto externo no son observables y no exis-
ten precios que los reflejen, los procesos negociadores deben afrontar un
problema de usuario gratuito que, en ltima instancia, puede impedir que
las negociaciones conduzcan a asignaciones eficientes.
Consideremos, por ejemplo, el caso de la contaminacin, que afecta a
muchos individuos. Si el derecho a contaminar pertenece a las empresas,
para que la negociacin fuera eficiente cada uno de los perjudicados debe-
ra pagar una compensacin por reducir la produccin en funcin del dao
marginal que soportan. A la vista de esto, cada perjudicado tratara de mi-
nusvalorar el perjuicio que realmente sufre para as minimizar el pago in-
dividual que debe realizar y, al mismo tiempo, beneficiarse de la reduccin
del nivel de actividad derivado del pago de Jos restantes per:judicados. Este
_______________________________ _]
''
FUNDAMENTOS 45
comportamiento de usuario gratuito llevar a reducciones ineficientemente
bajas del nivel de actividad de la empresa emisora. En sentido estricto, el
problema del usuario gratuito surgir en cuanto existan ms de dos agen-
tes perjudicados (beneficiados) por un efecto externo negativo (positivo), y
su importancia relativa ser mayor cuanto ms grande sea el nmero de
afectados. As pues, puede concluirse que, excepto en el caso en que exis-
tan pocos agentes afectados por un efecto externo y ste ~ e adecuadamen-
te medible, las soluciones privadas eficientes a las externalidacles a travs
de la negociacin apuntadas por el teorema de Coase, son difcilmente al-
canzables. Al igual que ocurra con los bienes pblicos, la reduccin en los
costes de negociacin y el problema del usuario gratuito pueden justificar
una intervencin de la autoridad que vaya ms all de la mera delimitacin
de los derechos de propiedad.
En el caso de los recursos de propiedad comn, el nivel ptimo de ex-
plotacin slo puede alcanzarse mediante la accin colectiva. Idealmente,
un acuerdo entre todas las empresas pesqueras para reducir su actividad
conjunta al nivel ptimo lograra este resultado. Sin embargo, con un n-
mero muy grande de individuos este arreglo sera de dudosa efectividad, ya
que existen incentivos para que cualquiera rompa el acuerdo unilateral-
mente. Otra solucin ideal sera negociar la divisin del banco entre las em-
presas pesqueras, asignando a cada una el derecho a explotar su porcin.
Los costes de vigilancia y cumplimiento de esta asignacin de derechos po-
dran, no obstante, ser muy graneles. Ms factible sera la asignacin del de-
recho de propiedad sobre el banco a una sola empresa, caso en el que la
maximizacin del beneficio privado llevara precisamente al mximo bene-
ficio social. La explicacin es simple: la sobreexplotacin tendra efectos ne-
gativos que incidiran sobre la propia empresa, mientras que al maximizar
el beneficio la adjudicataria ele la explotacin se apropiar de todas las ga-
nancias del uso eficiente del recurso. Esta solucin, sin embargo, puede pre-
sentar otros problemas. As, si la adjudicacin fuese una concesin tempo-
ral rotatoria habra incentivos a la sobreexplotacin. Al final del prximo
captulo analizaremos de nuevo estas cuestiones.
Refirindonos a los casos de informacin imperfecta o asimtrica, en
ocasiones los agentes privados pueden suplir por s mismos esta imperfec-
cin, suministrando informacin a un coste u ofreciendo formas contrac-
tuales especficas. En algunas situaciones, el asegurador puede obtener in-
formacin de la interaccin con la otra parte y de la experiencia para re-
ducir indirectamente el riesgo de manipulacin, reduciendo las primas o
aumentndolas en funcin del historial del asegurado, y excluyendo del se-
, guro ciertas coberturas y determinados tipos de asegurado. En otras pala-
bras, la informacin generada y la reputacin adquirida en los tratos repe-
tidos pueden bastar. Por otra parte, existen agencias y publicaciones espe-
cializadas que facilitan la informacin necesaria en la adquisicin ele una
vivienda usada de determinadas caractersticas o asociaciones que velan por
la certificacin de estndares profesionales. Cuando el mercado no puede
por s mismo suplir esta asimetra de informacin -mediante chequeos, ga-
rantas, cribas y seales-, ciertos servicios no se producirn. En el mismo
L.
46
GESTIN PBLICA
sentido, las soluciones al problema del riesgo de manipulacin son en oca-
siones puramente privadas (existen seguros privados de incendio, de enfer-
medad y de accidentes automovilsticos), pero en importantes casos los
mercados no sern capaces de canalizar ciertas transacciones (por ejemplo,
aseguramiento del desempleo o de determinadas contingencias sanitarias).
Por ltimo, en el caso de la redistribucin, un mercado puro con pro-
piedad privada no ser normalmente el mejor mecanismo para alcanzar
metas de equidad. La existencia de individuos altruistas puede explicar un
cierto grado de redistribucin voluntaria. Pero ste ser tanto ms limitado
cuanto mayor sea el nmero de individuos altruistas o mayor sea la preo-
cupacin por la desigualdad agregada y menor por la situacin de pobreza
de individuos concretos, a causa del fenmeno del usuario gratuito.l3 Por
otra parte, si las metas redistributivas establecidas a travs del mecanismo
de decisin colectiva van ms all de la disposicin voluntaria a renunciar
a sus derechos de propiedad por parte de los individuos altruistas, ser ne-
cesario recurrir a formas institucionales distintas del mercado.
Recapitulando las conclusiones de esta seccin, cuando se incumplen
algunos de los supuestos tcnicos, institucionales, de comportamiento y de
informacin que garantizan el funcionamiento del mercado, son necesarias
nuevas formas de organizar la produccin y el intercambio. En un nmero
no despreciable de casos, estas iniciativas pueden ser puramente privadas.
En otros, sin embargo, los costes de transaccin son de tal magnitud que
los intercambios voluntarios sern muy limitados o no se producirn en ab-
soluto. En estas condiciones, podemos preguntarnos: existen otras formas
organizativas no privadas que reduzcan los costes de transaccin y resuel-
van de la forma ms eficiente los problemas de motivacin y de coordina-
cin que originan los fallos del mercado? El Estado, con sus variadas es-
tructuras de gestin, es una posible respuesta.
3. El Estado como organizacin (I): la doctrina
del inters colectivo
3 .l. Es EL ESTADO UNA ORGANIZACIN DIFERENTE?
Si la empresa puede ser contemplada como una forma organizativa al-
ternativa al mercado puro de propiedad privada, en razn de las ventajas
que ofrece en un mundo caracterizado por la necesidad de usar activos es-
pecficos y de establecer contratos incompletos, qt rasgos especficos pre-
senta el Estado como organizacin? Aunque usualmente las nociones de
"autoridad y jerarqua se asocian a la institucin estatal, stas son tam-
bin caractersticas de la organizacin interna empresarial. Para identificar
13. Si a un individuo rico A le importa la pobreza de B, tendr incentivos para donarle recursos.
En cambio, si a A le importa el grado de pobreza en la sociedad y existen muchos individuos ricos,
sus incentivos le llevarn a beneficiarse de la generosidad de los otros para con los pobres, evitando
contribuir de acuerdo l:On sus preferencias. En consecuencia, la redistribucin ser un bien pblico
puro, y, dejada a la libre voluntad de los ricos, se ofrecer en cuanta limitada.
j

!.;::..
...
FUNDAMENTOS 47
las caractersticas distintivas del Estado es conveniente remitirse a la idea
Ciel estado natural>r de Hobbes (l6Sl). En este estado natural no existe
-mo ni tuyo porque rio hay leyes; podemos pero no tenemos de-
recho a nada. La vida humana en estas condiciones se reduce a una bata-
lla continua y sin reglas, en la que al final todos pierden, tratando de luchar
por los recursos escasos, buscando la seguridad de la posesin y procuran-
do la defensa frente al robo. Es una vida en la que no tienen sentido los
acuerdos espontneos de cooperacin, ya que no puede asegurarse su ct1!'n.-
'j5limiento. Una. vida, en palabras ele Hobbes, solitaria, pobre, antiptca,
5rutal y breve. El deseo instrumental y racional de unas relaciones pacfi-
cas que definan y aseguren la propiedad y sus beneficios, que den base a la
industria, la agricultura y el comercio, es el origen del contrato social del
que emerge la institucin cooperativa a la que llamamos Estado.
Nozick (1974) se refiere a este proceso como mano invisible de la
cooperacin racional, sin cuya actuacin la mano invisible de la compe-
tencia no puede producir los benficos efectos descritos por el primer
teorema fundamental ele la economa del bienestar. El Estado surge, en la
teora hobbesiana, previa renuncia de todos al derecho natural a la defensa
de la vida y ele las propias posesiones, como una institucin -individuo o
asamblea- depositaria de la fuerza que se necesita para hacer efectivas las
leyes naturales: los pactos sin espadas no son ms que palabras. En la l-
gica ms prosaica de los economistas, si hay economas de escala en la ac-
tividad de definir y proteger los derechos de propiedad (esto es, si es me-
nos costoso hacerlo conjuntamente mediante una institucin que dejar que
cada individuo incurra en costes para defenderse y atacar otras posesiones),
surgir una coalicin de todos los agentes que acordar no robarse y se con-
ceder a s misma poderes de coaccin para afianzar la cooperacin.
Esta prediccin, establecida mediante la teora de los juegos por Bush
y Mayer (1974), Schotter (1981) e Inman (1987), contiene los dos rasgos a
los que el influyente anlisis de Stiglitz ( 1989) sobre el sector pblico re-
duce el papel econmico del Estado como organizacin:
1) Pertemncia universal. Todos pertenecemos al pas en el que nace-
mos o decidimos vivir y quedamos bajo la jurisdiccin del Estado. Podemos
elegir un trabajo u otro, o pertenecer a distintos clubs privados o a ningu-
no. De la accin estatal. sin embargo, no nos podemos y la elec-
cin del pas de residencia es limitada.
2) Poder de coaccin. Las organizaciones privadas tienen poder de
obligar sobre quienes aceptan contractual y voluntariamente obligaciones
de hacer o no hacer. El Estado tiene este poder en grado mxin10 -mono-
poliza el uso legtimo de la violencia y prima sobre los acuerdos volunta-
rios- y lo puede ejercer sin aquiescencia individual, esto es, sin contar con
la voluntad de cada individuo en particular.
Los rasgos distintivos de la organizacin estatal le confieren unos po-
deres y unas posibilidades que resultan esenciales para establecer su papel
econmico. El Estado tiene el poder de inlmducir impuestos, el poder de
,1'
48 GESTIN PBLICA
legislar, el poder de prohibir y el poder de castigar. El uso adecuado de es-
tos poderes permite una reduccin de los costes de transacci11 que puede
ser muy apreciable, corrigiendo fallos del mercado y redistribuyendo dere-
chos de propiedad. En estas ventajas se funda la llamada doctrina del in-
ters colectivo, que exponemos sucintamente a continuacin.
3.2. EL DISEO DE LA POLTICA PBLICA:
ASPECTOS NORMATIVOS
La doctrina del inters colectivo es una teora normativa que justifica a
priori la intervencin pblica ms all de la simple garanta de los derechos
de propiedad y permite analizar estilizadamente el diseo de polticas p-
blicas. Esta teora se basa en el supuesto de que, en su relacin con los ciu-
1 dadanos, el gobierno trata de hacer mximo el bienestar social. El inters
colectivo queda as definido con referencia al bienestar ele los ciudadanos.
ste ser mximo si el Estado: 1) facilita la creacin de mercados y la rea-
. lizacin de las transacciones que dejan de producirse cuando los supuestos
que garantizan el funcionamiento eficiente del mercado se incumplen; y
2) utiliza sus poderes de gravar, transferir y reasignar derechos de propie-
dad para alcanzar una distribucin equitativa de los resultados, de acuerdo
con los prinCipios de equidade.stablecidos por la coalicin de todos los- in-
dividuos--mediante el proceso Este inters colectivo suele repre-
sentarse formalmente medante una funcin de bienestar social, que es
aproximadamente una suma ponderada de los ndices de bienestar de todos
los agentes, siendo las ponderaciones un reflejo de las preferencias sociales
en materia de equidad o de justicia econmica.
La doctrina del inters colectivo es una teora optimista de las posibili-
dades de la intervencin pblica. Supone que los depositarios de los pode-
res del Estado no tienen otras metas que las derivadas de la maximizacin
del bienestar social, que tienen poderes e informacin suficiente para al-
canzar estas metas en su mximo grado, y que la organizacin interna del
Estado proporciona a sus gestores incentivos y mecanismos de coordina-
cin adecuados. En qu formas concretas puede un gobierno perfecto- me-
jorar los resultados de un mercado imperfecto?
- El Estado interviene en el funcionamiento de la economa de mercado
de muy diversas formas. Con la legislacin, ofrece un marco apropiado a
las transacciones del mercado, garantizanao los derechos de propiedad y las
condiciones de la competencia. La regulacin, la provisin de bienes y ser-
vicios, su financiacin y la produccin pblica, implican interferencias di-
rectas y explcitas en el mecanismo competitivo. Las transferencias mone-
tarias hacia el sector privado, por ltimo, suelen originar efectos indirectos
sobre el comportamiento de los agentes privados.
14. Schotter (1981) demuestra que la coalicin inicial que decide conferir al Estado poderes se
mantendr aunque ste redistribuya derechos de propiedad, siempre que para los individuos perdedo-
res sea ms beneficioso estar dentro que fuera de la proteccin del sistema de derechos de pmpiedad.
''
'
FUNDAMENTOS 49
Corno hemos argumentado en la seccin anterior de este apartado, la
actividad econmica sera muy reducida en ausencia de una mnima accin
colectiva, ya que slo la fuerza y la vigilancia individuales -que son activi-
dades improductivas socialmente- podran impedir el robo ele los medios
ele produccin o la apropiacin violenta ele los frutos ele la aportaCin de
estos medios a los procesos productivos. El Estado tiene como una de sus
funciones primarias la de e f i n i l ~ crear y proteger los derechos de propie-
dad mediante el establecimiento de una estructura legal bsica. Asimismo,
la garanta de las condiciones competitivas elementales incluye, entre otras,
las normas sobre los contratos, las quiebras, las prcticas monopolsticas,
las condiciones ele concurrencia, las garantas de calidad y el uso de la in-
formacin confidencial. Esta estructura legal dentro de la que los indivi-
duos, las empresas y el propio Estado pueden actuar y relacionarse entre s,
requiere, a su vez, ele las instituciones necesarias -un sistema judicial,
cuerpos ele polica, servicios de inspeccin y supervisin, etc.- para asegu-
rar su eficacia prctica.
Paralelamente, la organizacin estatal puede adoptar un papel muy ac-
tivo en la regulacin de las transacciones econmicas. Se entiende por re-
gulacin aquella forma de gestin pblica dirigida a conseguir los fines del
regulador (el Estado) mediante la modificacin del entorno en el que se de-
senvuelve un agente econmico que posee autonoma de decisin: empr-
sas privadas, organismos pblicos, consumidores, entidades no lucrati-
vas, etc. La regulacin opera mediante la fijacin legal de objetivos, es-
tndares o restricciones, que los agentes afectados -ajenos a la jerarqua
estatal- deben satisfacer o respetar, sin perjucio de la autonoma de sus de-
cisiones, tanto para alcanzar los objetivos regulatorios corno respecto de las
restantes dimensiones de su actividad.
Algunas regulaciones (por ejemplo, las que afectan a la venta de alco-
hol o las referidas-al establecimiento de horarios comerciales) se relacionan
a veces ms con los valores sociales dominantes y con el peso de los grupos
de inters afectados que con argumentos estrtctafue11te econmicos. Sin
embargo, muchas de las regulaciones pblicas son de gran trascendencia
para el funcionamiento eficiente de los mercados, especialmente cuando la
informacin es imperfecta. As, la regulacin de la calidad afecta funda-
mentalmente a las condiciones de la oferta de bienes y servicios. Ejemplos
de estas regulaciones son la exigencia de titulaciones reconocidas para el
ejercicio profesional, las normas contra la publicidad engaosa y las rela-
cionadas con las emisiones de sustancias contaminantes o con el destino de
los residuos txicos, o las disposiciones relacionadas con la oferta de servi-
cios de ciertos sectores productivos: el sistema financiero, la vivienda, los
transportes, la energa, las telecomunicaciones, etc. Tambin concentran
sus efectos sobre la oferta y los costes las regulaciones de precios, utiliza-
das con asiduidad para limitar los comportamientos monopolsticos o- im-
:ferfectamente competitivos (por ejemplo, las tarifas elctricas o los precis
mximos de los carburantes), as como para mitigar los problemas de in-
formacin (por ejemplo, los precios de los medicamentos), para c,orregir ex-
ternalidades (as, por ejemplo, los precios del transporte pblico o de la en-
50 GESTIN PBLICA
trada a los museos) y para alcanzar metas redistributivas (por ejemplo, los
precios de buena parte de los servicios educativos). Las regulaciones sobre
cantidades se refieren con ms frecuencia a la demanda de los consumido-
res. De este tipo son las normas que disponen la escolarizacin primaria
obligatoria, el seguro obligatorio de automviles o la afiliacin obligatoria
a la seguridad social, que son ejemplos de regulaciones dirigidas a corregir
los efectos de la informacin imperfecta y la seleccin adversa. Ejemplos de
regulaciones de cantidad sobre la oferta son las que limitan determinadas
producciones agrcolas, ganaderas o pesqueras, o las que persiguen asegu-
rar un suministro mnimo de bienes o servicios esenciales frente al riesgo
de desabastecimiento.
El Estado puede, por otra parte, interferir directamente en el funciona-
miento del mercado mediante la financiacin de su actividad propia, a tra-
vs de impuestos sobre el gasto, la renta o la riqueza, as como tambin fi-
nanciando la actividad privada, por medio de subvenciones concedidas a de-
terminados gastos o producciones. Los impuestos y las subvenciones afectan
a la actividad econmica alterando las restricciones presupuestarias de los
consumidores y las empresas. Por ello, pueden ser utilizadas para corregir
ineficiencias derivadas de la existencia de precios de mercado que no refle-
jan plenamente los costes de produccin o las valoraciones sociales (caso ha-
bitualmente asociado a la existencia de efectos externos o a la presencia de
informacin imperfecta), as como para alcanzar metas redistributivas.
Si la actividad legislativa del Estado hace posibles los intercambios
competitivos, la intervencin pblica mediante la regulacin y la financia-
cin consigue alterar la asignacin competitiva de los recursos sin trastocar
el mecanismo bsico del mercado. Consumidores y productores privados si-
guen siendo los protagonistas de las decisiones de produccin y consumo.
Este papel, sin embargo, pasa a ser compartido por el sector pblico una
vez que ste decide intervenir directamente en la oferta de bienes y servi-
cios mediante la produccin pblica. En este caso, el sector pblico asigna
capital estatal y empleados pblicos para producir cuatro tipos de bienes y
servicios: 1) producciones que no son comercializables en el mercado, y que
se corresponderan grosso modo con el mbito de los bienes pblicos, como
la defensa nacional o los servicios generales ele la Administracin del Esta-
do; 2) bienes y servicios reales comercializables, ya sea directamente, como
la educacin pblica, los servicios postales o la sanidad estatal, ya median-
te la creacin de empresas pblicas, como suele ser el caso de ciertos ser-
vicios de transporte y telecomunicaciones o de algunos productos energti-
cos; 3) servicios financieros, dirigidos a la financiacin de actividades como
la construccin de viviendas, la educacin, la agricultura o las reestructu-
raciones industriales, as como a la concesin de avales y la gestin de deu-
das de otros agentes; 4) servicios de seguro, como los que hacen frente a
contingencias como la jubilacin, el desempleo, la incapacidad laboral, la
insolvencia de las entidades financieras o las oscilaciones errticas de los
precios agrarios.
La intervencin pblica en la produccin ele bienes y servicios puede
realizarse de dos formas: directamente, mediante produccin pblica, e in-
FUNDAMENTOS 51
directamente, a travs de produccin privada, combinada en este caso con
financiacin y regulacin pblicas. As, por ejemplo, la produccin de ser-
vicios de escolarizacin bsica puede realizarse tanto por escuelas pblicas
como por escuelas privadas concertadas, que reciben subvenciones y"estn
sometidas a regulacin (oferta de asignaturas, nmero de alumnos por aula,
criterios de admisin de alumnos, etc.). Para designar a ambos tipos de in-
tervencin pblica en la produccin utilizamos el trmino provisin pbli-
ca. La atencin. sanitaria, los servicios de transporte y la construccin y ges-
tin de infraestructuras de todo tipo ofrecen otros tantos ejemplos de pro-
visin pblica con participacin privada en la produccin.
Los impuestos y subvenciones interfieren con las decisiones econmi-
cas alterando las seales de precios a las que responden los consumidores
y los productores. Una forma ms indirecta de inducir reasignaciones de re-
cursos en el mercado es la que ofrecen las transferencias de renta. Las trans-
ferencias son el instrumento por excelencia de las polticas redistributivas.
Los programas de garanta de una renta mnima y las percepciones econ-
micas vinculadas a buena parte de los programas de la seguridad social son
los ejemplos ms frecuentes de este tipo de intervencin. Idealmente, las
transferencias monetarias slo deberan afectar a la asignacin de los re-
cursos al modificar la renta disponible de los individuos, sin incidir sobre
los precios de los productos y los factores de produccin. En la prctica, no
obstante, las transferencias redistributivas no son enteramente neutrales en
cuanto a sus efectos sobre los precios, actuando de hecho como subsidios
al salario o dirigidos a la promocin del consumo de ciertos bienes (por
ejemplo, la educacin, la vivienda o la sanidad). En otras palabras, la pol-
tica redistributiva realizada mediante impuestos y transferencias no es
aquella de la que nos habla el segundo teorema fundamental de la econo-
ma del bienestar: la redistribucin acarrea generalmente costes de eficien-
cia. Con todo, si estos costes son menos valorados por la sociedad que las
ganancias de bienestar social derivadas de la redistribucin, el Estado ten-
dr argumentos para realizarla. Ninguna otra organizacin tiene los pode-
res que el Estado posee para los patrones redistributivos de for-
ma generalizada.
4. Fallos del sector pblico: origen y manifestaciones
4.1. RESTRICCIONES PARA LA GESTIN PBLICA:
UNA PRIMERA APROXIMACIN
En muchas circunstancias, los mercados fallan y, como consecuencia,
la sociedad en su conjunto pierde. La organizacin estatal, nacida para asig-
nar, crear y proteger los derechos de propiedad que se intercambian en el
mercado, tiene atribuidos poderes que la sitan en ventaja para conseguir
ganancias de eficiencia y metas redistributivas. Las ventajas y los defectos
propios de ambos tipos de organizacin para ocuparse de diferentes pro-
blemas asignativos abren una disyuntiva: mercados o gobiernos? ste es el
i.
1:
,,
1
52 GESTIN PBLICA
interrogante clsico de la economa polftica, desde Smith, Ricardo y Marx,
a Olson y Buchanan. Un interrogante al que la doctrina del inters colecti-
vo proporciona una respuesta que ha dominado intelectualmente la filoso-
fa de la intervencin pblica durante el ms de medio siglo transcurrido
desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Segn esta doctrina, cuando los
mercados fallan la intervencin del gobierno est justificada, sin ms con-
sideraciones de tipo o institucional. El Estado (o el proceso po-
ltico), convertido en dspota benevolente e ilustrado, disear los progra-
mas que requiere la maximizacin del bienestar colectivo.
Esta visin optimista y romntica del Estado, omnipresente en el an-
lisis econmico de las polticas pblicas durante las ltimas dcadas, pue-
de haber sido, adems de una creacin del propio proceso poltico demo-
crtico, el fruto de un error intelectual. El error de comparar mercados im-
perfectos con gobiemos pe1[ectos, bien informados, sin otras metas que las
de los ciudadanos, y conocedores de la demanda de programas y produc-
ciones de servicios colectivos. Y es de justicia aclarar que los padres fun-
dadores de la moderna economa del bienestar son ajenos a este error. Por-
que, aunque optimistas acerca de la posibilidad de aumentar el bienestar de
la sociedad a travs de intervenciones pblicas, fueron cuidadosos al su-
brayar que estas intervenciones no son gratuitas. Los costes fueron desta-
cados con claridad, entre otros, por Sidwick (1883), y sus causas esenciales
por Wicksell (1896) -crtico de la figura del dspota benevolente, ajeno a
las reglas y las instituciones polticas creadas por hombres falibles y con in-
tereses propios-:- y Bentham (1952) -preocupado por la falta de incentivos
en el gobierno para minimizar costes: Las personas actan para s mismas;
los gobiernos lo hacen para otros-.
Para otros y para s mismos, tambin? La suspicacia implcita en la
observacin de Bentham tiene la contrapartida contundente del refrn cas-
tellano: El ojo del amo engorda al caballo. Qu incentivos tienen los go-
bernantes para actuar en favor del inters colectivo una vez en el poder? Se
trata de una cuestin no trivial, ya que los poderes econmicos del Estado
son tales que le permitiran actuar como un verdadero Leviathan, dueo ab-
soluto, perpetuo e irrestringido de vidas y haciendas, al margen de los in-
tereses de la sociedad. La respuesta es doble. En primer trmino, el propio
inters de un autcrata,-o de un gobierno democrtico mayoritario, genera
incentivos eco11micos que le llevan a tener en cuenta en diferentes grados
los intereses del conjunto de la sociedad. McGuire y Olson (1996) han pro-
bado formalmente este importante argumento, que podramos referir como
mano invisible del para diferenciarlo de la mano invisible de la
competencia y de la mano invisible de la cooperacin. Por ms autocr-
tico que fuese el gobierno, su capacidad para extraer recursos de la socie-
dad ser escasa si el sistema econmico no genera intercambios y rendi-
mientos suficientes. As, el inters propio del autcrata le llevar a respetar
en gran medida los incentivos e intereses generales, de igual manera que un
gobierno democrtico mayoritario no encontrar econmicamente racional
explotar a la minora ms all del punto en el que los recursos que de ella
puedan extraerse comiencen a disminuir:
FUNDAMENTOS
53
Pero, a diferencia del Leviathan bobbesiano, Jos gobiernos democrti-
cos tambin se enfrentan a restricciones e incentivos polticos, que se deri-
van de la necesidad de garantizar la confianza ciudadana en un ejercicio
equitativo y no discriminatorio de los poderes conferidos al Estado. La res/
ponsabilidad fiduciaria del Estado implica que la gestin pblica no se
de desenvolver con plena autonoma: toma sus seales o indicaciones dei
sistema poltico, cuyas normas abarcan desde los principios constituciona-
les hasta las prioridades polticas del gobierno en el podec
El ambiente poltico en el que los gestores pblicos deben actuar.es.. ....
peculiar . ..y- del que toma como referencia un gestor privador.-Ea:::_ )
rry (1992) concreta estas restricciones para la gestin pblica en siete varia-
bles:
1) El proceso electoral. Los gestores pblicos deben estar preparados
para desarrollar su tarea tanto con gobiernos mayoritarios, en los que la di-
reccin poltica es clara, como con gobiernos minoritarios o de coalicin,
en los que el liderazgo es menos fuerte y duradero. Bajo este ltimo tipo de
gabinetes el cambio radical de polticas y principios respecto de los segui-
dos por gobiernos anteriores es difcil, y no resulta improbable que se de-
sarrollen relaciones estrechas entre la alta burocracia -cuyo peso e in-
fluencia aumentan con la inestabilidad del gobierno- y los polticos.
2) La gestin presupuestaria. Los gastos y los ingresos pblicos estn
smetidos a incertidumbre, y pueden encontrarse tambin sujetos a cam-
bios imprevistos poco favorables a una gestin pblica eficiente y estable,
como veremos con detalle en el captulo 2. Por un lado tenernos el ciclo
poltico-electoral, que favorece presupuestos laxos y expansivos en pero-
dos preelectorales, y viceversa una vez que se resuelve la incertidumbre
preelectoral. Por otro estn las diversas estratagemas contables del gast y
los recortes presupuestarios imprevistos -sesgados polticamente en con-
tra de los gastos de inversin-, que son con frecuencia el camino para
cumplir formalmente los grandes objetivos aprobados por el Parlamento en
la ley de presupuestos.
3) La codificacin de las normas y el procedimentalism.o. El gobier-
no presta servicios complejos y universales a una clientela que no tiene op-
cin de salida y que exige igualdad de trato en iguales circunstancias.
La codificacin de las normas y el respeto a los procedimientos ofrecen
esta garanta. Como contrapartida, la falta de nfasis en los resultados fa-
vorece la actuacin interesada de la burocracia, como veremos en el pr-
ximo captulo, y el procedimentalismo impide la necesaria flexibilidad en
la gestin.
4) Los controles administrativos. Los responsables polticos deben
rendir cuentas en instancias polticas. Los responsables de la gestin de _las
polticas pblicas deben hacer frente a dos-tipos de controles: administrati-
vos y financieros. control administrativo trata de garantizar la observan-
da de las reglas y los procedimientos, no la calidad de los resultados, y se
desarrolla dentro de la jerarqua administrativa y tambin ante los tribuna-
les, que resuelven las apelaciones. El control financiero trata de asegurar el
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54 GESTIN PBLICA
cumplimiento de la legislacin presupuestaria y, en menor medida, el uso
eficiente de los fondos pblicos. Con frecuencia, los controles son pura-
mente formales y justifican la inaccin y la complacencia, al ser ajenos al
resultado final de las decisiones de los gestores pblicos.
5) La estabilidad eH el empleo. Los empleados pblicos ingresan me-
diante oposicin y son inamovibles en circunstancias normales, cualquiera
que sea su desempeo. Con la inamovilidad y el reclutamiento normaliza-
do se pretende evitar el clientelismo y la arbitrariedad. Al mismo tiempo,
sin embargo, estas caractersticas del empleo pblico determinan una res-
triccin peculiar para los responsables de la gestin, que abordaremos en el
captulo 2 con ms detalle.
6) La discreci11 y el secreto. Bajo la cultura jerrquica y supervisora
del sector pblico, la iniciativa individual de los empleados pblicos apenas
juega papel alguno. En su lugar tenemos un principio de respuesta anni-
ma a las expectativas -habitualmente no expresadas de modo claro y ex-
plcito- de los superiores. El puesto de los gestores pblicos est detrs de
los polticos, a los que corresponde rendir cuentas y establecer iniciativas.
Por otra parte, la informacin que la Administracin pblica posee y ela-
bora est frecuentemente protegida por garantas legales de confidenciali-
dad y, en todo caso, tiende a atesorarse como elemento estratgico.
7) La aversin a la i11iciativa. El procedimentalismo y b aversin a las
consecuencias de un posible error -entre las que destaca el impacto sobre
la opinin pblica o sobre la valoracin de los superiores jerrquicos- dan
lugar a un retraso en las respuestas de la gestin pblica a los problemas
que se van planteando. Las implicaciones legales o contables de una deci-
sin no plenamente acorde con unos precedentes mnimamente estableci-
dos pone freno a la iniciativa. Los costes de la falta de respuesta flexible los
soportan los ciudadanos; los costes de un error -real o aparente- en la
respuesta a sus demandas tienden a recaer en los gestores pblicos.
Tomadas en su conjunto, estas variables tienden a definir una cultura
del cclw es posible>>, inmovilista y sin direccin efectiva. ~ n todo caso, nos
ofrecen varias razones por las que la gestin pblica es peuliar y nos su-
gieren por qu la mera transposicin de las tcnicas de gestin privada a
-las tareas de la Administracin pblica puede no funcionar .. En reafidad,
muchas de las restricciones enunciadas afectan esencialmente a la alta di-
reccin de las polticas pblicas y a cuestiones o as un tos de sensibilidad po-
ltica. ~ i n embargo, no puede argumentarse que en las tareas ordinarias y
ms alejadas del control poltico, la gestin pblica sea de la misma_ natu-
raleza que la privada, y ello por dos razones. Primero, porque las condicio-
nes de la oferta y la demanda de actividades que suponen una intervencin
pblica en la economa son especiales, como veremos a continuacin al tra-
tar de los fallos del gobierno. Y segundo, porque estas peculiaridades de-
finen una arquitectura organizativa poco adecuada para motivar comporta-
mientos y coordinar acciones, como veremos en el apartado 5.
...
FUNDAMENTOS
4.2. ANATOMA DE LOS FALLOS DE LA ORGANIZACIN
ESTATAL
55
Cuando el mercado es perfecto, el Estado tiene un papel muy limitado.
Pero en presencia de fallos del mercado, un gobierno perfecto dispone a
priori de un amplio margen de intervencin. Como hemos visto anterior-
mente, no obstante, existen sobradas razones para pensar que tanto el mer-
cado como el Estado son formas de organizacin muy imperfectas. La res-
puesta ms sistemtica a la necesidad de comparar mercados que fallan y
gobiernos imperfectos -como punto de partida del anlisis, el diseo y la
evaluacin de polticas pblicas- nos la ofrece Wolf (1979 y 1993). A lo que
Bator (1958) llamara anatoma de los fallos del mercado, fundamento de
la doctrina del inters colectivo, Wolf tiene el acierto de contraponer una
anatoma de los fallos del gobierno)), haciendo explcitas las razones que
llevaron a Sidwick a escribir hace ms de un siglo: Oue ellaissez {aire fa-
lle no implica que la interferencia del Estado sea ventajosa en toda Cir-
cunstancia; porque los inevitables defectos de ste podran siempre ser
peores que los defectos de la iniciativa privada. La eleccin entre mercado
y Estado y, dentro de ste, entre criterios alternativos de gestin pblica,
queda as convertida en la eleccin entre formas orga11izativas imperfectas.
El esquema argumental de Wolf es sencillo. Bajo l doctrina del inters
colectivo, los fallos del mercado definen perfectamente la demanda de no
mercado: los programas pblicos ptimos sern aquellos que logren mini-
mizar las prdidas de eficiencia y las desviaciones de la distribucin de la
renta respecto de la deseada que el mercado genera. Dada la demanda de
intervencin pblica, el dspota benevolente ajustara su oferta de no mer-
cado pasivamente, alcanzndose ei ptimo social. Hay buenas razones, sin
embargo, para sospechar que tanto la demanda como la oferta de no mer-
cado estn distorsionadas bajo condiciones bastante generales. Si ello die-
ra lugar a una inflacin de demandas de intervencin o a una oferta de po-
lticas inadecuada, excesiva o demasiado costosa, estaramos frente a los fa-
llos del gobierno.
Las peculiares condiciones de la demanda de no mercado tienden a
sesgar al alza el volumen de programas e inte.rvenciones reclamados por la
ciudadana, por varios motivos. En primer lugar, el mayor conocimiento
pblico sobre los fallos del mercado, unido a la actividad de los medios de
informacin y de los grupos de inters, ha desembocado en una menor to-
lerancia hacia estos fallos. Segundo, la extensin del derecho al voto ha
multiplicado a lo largo del tiempo los intereses protegibles que influyen en
el proceso poltico. Tercero, la miopa que es consustancial al proceso pol-
tico tiende a primar los programas que generan beneficios netos a corto pla-
zo, desarticulando sus decisiones de sus consecuencias a medio y largo
plazo. El turno ele partidos y gobiernos y la estructura de las recompensas
en el mercado pol.tico hacen que la tasa de descuento ele los polticos sea
ms alta que la ele la sociedad, ms interesada en las consecuencias reales
de los programas que en la carrera poltica de quienes las promueven. Cuar-
to, y muy ligado al rasgo anterior, la estructura ele recompensas prima a los
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',1'
56 GESTIN PBLICA
polticos y funcionarios que articulan y publicitan las medidas, sin hacerse
normalmente recaer en ellos la responsabilidad de su efectiva aplicacin.
Y en quinto y ltimo l u g t ~ aunque probablemente no en importancia, la se-
paracin entre los grupos de individuos que obtienen los beneficios de los
programas y aquellos otros que soportan los costes genera serias distorsio-
nes en la demanda de no mercado. Por un lado, como los beneficios se
concentran en unos pocos y los costes se difunden entre el pblico general,
relativamente desorganizado, es posible que programas ineficientes se
aprueben, crezcan y se mantengan ( microseparacin>> es la denominacin
que da Wolf a este problema). Por otra parte, la separacin ofrece un est-
mulo para expandir excesivamente los programas redistributivos, pues la
mayora electoral puede trasladar a la minora gran parte de los costes, con
los consiguientes efectos negativos sobre el ahorro, la inversin, la innova-
cin y el crecimiento (macroseparacin).
Similares consideraciones pueden hacerse sobre la oferta de no merca-
do. En el sector privado competitivo, la oferta presenta generalmente los si-
guientes rasgos: el producto es definible y medible, la competencia permite
evaluar el desempeo por comparacin con otras unidades de produccin,
la tecnologa de produccin es conocida y existen criterios de xito (el be-
neficio) y fracaso (la amenaza de adquisicin o la quiebra) objetivos y cre-
bles. Las producciones de no mercado tienen, por lo general, aractersticas
diametralmente opuestas a las sealadas: estn pobremente definidas, su
medicin es compleja y la valoracin de la calidad difcil o imposible, se
ofrecen en rgimen de monopolio, la tecnologa de produccin es con fre-
cuencia desconocida o incierta y, finalmente, la quiebra es imposible y la
cuenta de resultados, cuando existe, no es determinante de la continuidad
de la produccin. En suma, la oferta de no mercado puede desenvolverse
con gran laxitud u holgura, sin temor a incumplir reglas de disciplina an-
logas a las del mercado.
Las caractersticas de la oferta y la demanda de actividades pblicas se
influyen mutuamente, dando lugar a cuatro clases distintas de fallos del go-
bierno:
1) Costes redundantes y crecientes. El conjunto de los rasgos de la
oferta, unido a la separacin de beneficios y costes, la inercia (cambiar es
siempre costoso y las ventajas de hacerlo siempre son inciertas en la orga-
nizacin estatal) y la falta de incentivos a igualar beneficios y costes
marginales, explican la propensin hacia el coste excesivo. La ineficiencia
asignativa (la regla precio igual a coste marginal>> no es de obligado se-
guimiento, por problemas de medicin o debido a las limitaciones institu-
cionales que constrien la gestin de los recursos) y la ineficiencia tcnica
-debida a la falta de incentivos y presiones externas para minimizar cos-
tes-, caracterizan a buena parte de las producciones pblicas. La teora
econmica de la burocracia ilustra y fo1111aliza estas cuestiones, como com-
probaremos en el captulo 2.
2) Intemaldades y fines orga11izativos privados. A falta de la gua del
sistema de precios y de otros criterios objetivos de xito y fracaso, las or-
...
F'!'"'''
" .

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.....
FUNDAMENTOS 57
ganizaciones de no mercado recurren a las llamadas internalidadesn, esto
es, metas, criterios o cultura organizativa que orienta el comportamiento
individual dentro de la organizacin. Con frecuencia, las internalidades res-
ponden ms a los objetivos de los polticos y los gestores que a las metas
pblicas o sociales asignadas a !os correspondientes programas. Las princi-
pales internalidades que acompaan a la actividad pblica aparecen rela-
cionadas con el volumen del presupuesto, los ingresos o el empleo (ms es
mejor), con la tecnologa (lo nuevo y complejo es mejor) y con la ad-
quisicin y el control de la informacin traducible en influencia y poder
(saber lo que otros no saben es mejor).
3) Externaldades derivadas. La intervencin pblica para corregir
un fallo de mercado puede producir efectos secundarios no anticipados ni
tenidos en cuenta -a causa de la estructura de recompensas y la alta tasa
de descuento de los polticos- en la toma de decisiones. A diferencia de
las externalidades que hacer fallar el mercado, que son producidas end-
genamente por las preferencias del agente o por la tecnologa en un con-
texto de definicin imperfecta de los derechos de propiedad, las externali-
dades derivadas son exgenas al sistema econmico. Por sus efectos eco-
nmicos, sin embargo, ambos tipos son similares, pueden ser positivas en
algunos casos y, en todos, producen resultados no previstos inicialmente.
Entre las externalidades derivadas negativas se cuentan los costes de la re-
gulacin.15
4) Desigualdad distributiva. Los programas pblicos y la oferta de
servicios de no mercado implican el ejercicio de autoridad de unos indivi-
duos sobre otros. Este poder de obligar, aunque sometido a controles y con-
trapesos, ofrece oportunidades para cometer injusticias y abusos. Las prc-
ticas corruptas, el clientelismo poltico y la arbitrariedad, potenciadas en la
mayora de las situaciones por los grupos de inters beneficiarios de las de-
cisiones de la autoridad, producen un grado de inequidad distributiva no
necesariamente ms tolerable o menos indeseable que las desigualdades
que pueda generar el mercado.16
La ana .. . .. po-
ner s"61Jr-av1S. ajos.qs].,Iaros tngenuos de la doctrina del inters colectivo.
__
na pero no suficiente para la mtervencwn estatal, cuyos-fa]fosped.rtftft-e:m--
., . ,_,,.,.....,,. .......... .. ...,.,,....,., _.....,., ....... ,,
4
,., . ,,., ........ :... ,,.,, .,. ,., ,.,...,., ,. 1 ---:- .,,,. . .,,.. n ..,.." ... ., '"'""":{
15. La regulacin tiene costes que soportan tanto los agentes afectados directamente por las nor-
mas como el resto de la sociedad. Junto a los costes directos ele la regulacin -cumplimiento formal
o papeleo y gastos ele ajuste a las normas regulatorias- existe una amplia gama de costes indirec-
tos (nuevas contrataciones, relocalizacin de empresas, cese de actividades, cambio en tecnologas de
produccin, reduccin ele variedad, etc.). Guasch y Hahn (1 996) aportan evidencia emprica sobre es-
tos costes, generalmente poco conocidos. Para dar una idea de su orden de magnitud, se estima que
ascendan en Estados Unidos, en 1991, a 542.000 millones ele dlares, cantidad prxima al 10% del
PIB y equivalente a una tercera parte del presupuesto fcdernl. Estas cifrns contrastan con la escasa
atencin que a los costes de la regulacin se dedica en el debate poltico y econmico sobre la inter-
vencin del gobierno en la economa.
16. tTego (1996) ofrece un exhaustivo repaso ele los detem1inantes polticos y sociales de la co-
tTupcin, as como de sus consecuencias y costes de tipo econmico y poltico .
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58 GESTIN PBLICA
peorar la asignacin de los recursos y la distribucin del bienestar. Es, sin
embargo, una teora incompleta, en la medida en que est formulada esen-
cialmente en trminos del mismo aparato neoclsico que la teora de los fa-
llos del mercado. Este aparato esttico, escribe Peacock (1980), supone
que los individuos son agentes decisores racionales e informados, pero por
alguna misteriosa razn no pueden usar su inteligencia para influenciar el
entorno en el que las decisiones se realizan. En otras palabras, no pode-
rnos explicar la presencia de los fallos del sector pblico y su permanencia
o su evitabilidad sin referirnos a las instituciones y a su organizacin in-
terna. Esto es, a los problemas de coordinacin e incentivos que subyacen
al diseo y la reforma de las instituciones pblicas y que explican la inte-
raccin entre stas y los agentes privados. De ello nos ocuparnos a conti-
nuacin.
5. El Estado como organizacin (II): gestin pblica,
incentivos e instituciones
5.1. GESTIN PBLICA E INSTITUCIONES POLTICAS:
OBJETIVOS, LIDERAZGO E INCENTIVOS
En el apartado 1 identificbamos el trmino gestin con aquellas deci-
siones adoptadas por la direccin de una organizacin para coordinar y
motivar las actuaciones de sus miembros en la consecucin de unas metas
preestablecidas. Tambin subraybamos en los apartados 3 y 4 que, a dife-
rencia de las organizaciones privadas -en las que tanto la pertenencia a la
organizacin como la distribucin entre .las partes de derechos y obligacio-
'\nes resultan de arreglos contractuales voluntarios-, el Estado es una orga-
. nizacin pec.uliar q.ue presenta dos ras ..go. s .. distlntlvo. s e. se. nciales :.lo.s Cl.uda-
danos pertenecen obligatoriamente aJa organizacin estatal, que tiene po-
deres de .. sln ..
e'efque se. desarrollan pbJ!cs; que'_ aeben c9_mo
el resul ... de.Ja .. autorid.q_Q .. le gi .. :Po-
ltico ... __gg_g;r.no.. ----
--"''"Siendo cualitativamente distintas las caractersticas de pertenencia y
poder, podemos preguntarnos:
tantiva y conceptualmente distintos de los que se plantean en el mbito pri-
vaaTSi"eritenaemosgs'ti6ri-pub1Tc .. c.orr16 .. lonjo""d""pati'fles'forma-
que rigen el funcionamiento de los agentes que integran la
organizacin estatal (esquemas de incentivos y restricciones, mecanismos
de coordinacin y supervisin, flujos de informacin y relaciones de jerar-
qua), la respuesta debe ser negativa. Los problemas de gestin pblica pue-
den analizarse y solucionarse con ayuda de los conceptos y tcnicas que se
utilizan en las organizaciones privadas. .. J!g que
pueda pasarse por alto la relevancia central del marcojurdico y de las ins-
titeiries-polticas:Antes al' ctraf'io, I..ies'tro eiifo-qe parte. de reconocer
sustantivamente gestin -decisiones de coordi-
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FUNDAMENTOS
MARCO JURDICO-POLfTICO


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Gobierno
Ministerio A Ministerio B Control interno
Outputs
(servicios y regulaciones)
Y.
'------------- Resultados


FIG. 1.2. l11Stitucimws polticas y gestin pzblica.
59
nacin y motivacin dirigidas a alcanzar los mejores resultados con los me-
dOs drro de las restricciones que irr1pone el imirco."jufdi-
c6:po1tico.
Como se sigue de la figura 1.2, el elemento poltico e institucional con-
diciona la traduccin de las demandas ciudadanas -correccin de fallos del
mercado y redistribucin, junto a otros posibles fines no econmicos- en
una representacin parlamentaria y unos objetivos de gobierno, as como
los patrones de interaccin entre los responsables polticos y las unidades
gestoras o agencias -cuya forma ms centralizada y jerrquica son las
agencias burocrticas- encargadas de actividades de regulacin, diseo de
polticas, coordinaCin, asesoramiento y ejecucin de actividades (recauda-
torias, asistenciales y provisoras de bienes y servicios). No son la complejij
dad, el tamao o la naturaleza jerrquica rasgos esenciales en la gestin p
blica. Tambin hay corporaciones privadas grandes, complejas y jerrqui
cas. Se trata, ms bien, de la supremaca del derecho
[en cuya virtud] es posible defenderse contra la expropiacin arbitraria y las
injerencias en el dominio privado. Los gobiernos deben ejercer su poder su-
jetndose a la ley. Los agentes econmicos pueden asumir compromisos, te-
niendo la certeza de que el respeto a los derechos de cada cual quedar ga-
rantizado con criterios de rigor y equidad [o igualdad] ante la ley, [lo que]
60 GESTIN PBLICA
significa que todos cuentan con la misma facultad de recurrir a los tribuna-
les y pueden disfrutar ele un trato igualitario, sea cual sea su condicin so-
cial (OCDE, 1996)
y de la Iwturalez.a poltica de los fines de la organizacin estatal, a saber:
servir a las personas, velando por el mantenimiento del orden, haciendo cum-
plir las leyes, asegurando el respeto de los derechos de propiedad y de otros
derechos, [ ... ] garantizando la existencia de las condiciones necesarias para
actividades tales como la enseanza, la proteccin de la salud y la construc-
cin de infraestructuras, que son imprescindibles para una sociedad y su eco-
noma [ ... ], y evitando las reglamentaciones que se oponen a un uso ptimo
de los recursos en los mercados, que suscitan la bsqueda de rentas y corren
el riesgo de alentar la corrupcin (OCDE, 1996).
__ p_(\Pli.cJLY..s.us . .tcnicas.no .. .. por
lo tato, sin considerar po-
...
ria"'.Tpileftega1 de coaccin- impone. ..
zacin: naturale,:za de io-s ,gestores y c!ise_Q de in-
centiVas oigarlfzativos e indiviciu0:les. {Stiglitz, 1989; Laffon t y Tirole, 1993;
Tirol,'l994): A ccmnLicin. dsarrollamos por separado cada una de es-
tas importantes restricciones entre las que se desenvuelve la gestin p-
blica.
En __ ()rggpjz;acin privac:l<,l .. individ.uos qt)t:!
riarele constituirla determinan los objetivos que se .. de,.,c;gn.seguir.
pr:ga.ni;:;;:.tc;:in
esraraT;'T ffanc1a con sus impstos,:c,illj:iksus normas y reGibe, q._ cam-
5io-ga'6:l'lasde h''dist'1miriaci#. La pertenencia universal explica que los
oTJjeHvos de "ld i'g.h'izadi''i'''jjli1ica sean mltiples, heterogneos y cam-
biantes. La gente quiere menos contaminacin, seguridad nacional, salud,
reduccin de la pobreza y facilidades para encontrar trabajo. La multiplici-
dad de las demandas de intervencin no dificulta en s misma la gestin; s
lo hacen, sin embargo, la imposibilidad de evaluar el desempeo de los ges-
tores pblicos cuando tratan de alcanzar algunos de los objetivos asignados
y la necesidad de alcanzar compromisos entre ellos. Los problemas para
evaluar el desempeo tienen su origen en la falta de referencias de compa-
racin (muchas actividades son de no mercado y se producen en rgimen
de monopolio) y en el carcter vagamente definido de buena parte de las
producciones pblicas.I7
La heterogeneidad de las preferencias de los ciudadanos y su carcter
17. Las producciones pblicas son, en su mayor parte, bienes ele experiencia en la termi-
nologa ele Lnffont y Tirole (1993): bienes o servicios cuyas caractersticas ele calidad, difcilmente
mcdibles, se manifiestan al consumidor una vez adquiridos y no antes. Los indicadores objetivos de
desempeo (expedientes completados, sentencias dictadas, normas o regulaciones <1probadas, nios
escol<1rizados, altas mdicas, etc.) pueden guardar una relacin muy dbil y cambiante con la ca-
lidad.

...
FUNDAMENTOS 61
cambiante en el tiempo -debido a variaciones en las circunstancias eco-
nmicas, al ciclo electoral, a efectos demostracin o a la influencia de los
grupos de inters-, introducen inconsistencia temporal: los gestores no se
comprometern firmemente con polticas de largo plazo si los objetivos
pueden cambiar. A estos problemas se une la informacin imperfecta que
existe sobre las preferencias de los ciudadanos y sobre los resultados efec-
tivos de la intervencin pblica, rasgo del que se derivan dos dificultades
adicionales para el desarrollo de una gestin eficiente. Primero, la gran dis-
persin de la propiedad incentiva la coordinacin de intereses por parte
de partidos polticos y grupos de inters, que disfrutan de ventajas en el
procesamiento y el uso estratgico de la infom1acin, pero cuyas metas pue-
den no coincidir plenamente con las de los electores. Segundo, la separa-
cin entre la distribucin personal de los beneficios de la actividad pblica
y la financiacin impositiva del gasto: los impuestos pagados por cada ciu-
dadano tienden a guardar muy escasa relacin con los beneficios que ste
obtiene de la actuacin del Estado. Esta separacin deforma la demanda de
actividades pblicas, generando incentivos a la expansin de los programas
redistributivos y a la formacin de grupos de inters.18
La informacin imperfecta, la naturaleza de los objetivos y las peculia-
ridades institucionales de la representacin poltica inciden en la eleccin
de gestores de forma peculiar y diferenciada de las prcticas privadas. En
primer trmino, la eleccin de los polticos atiende a caractersticas muy va-
riadas: ideologa, confianza, capacidad de elegir directivos competentes,
procedencia de una regin con elevado peso electoral, etc. Por ello, no es
sorprendente que un mal gestor sea elegido racionalmente por los ciudada-
nos, resultado que ser tanto ms probable cuanto ms imperfecto e indi-
recto sea el sistema de representacin poltica. La dispersin de la propie-
dad -el derecho al voto- y el carcter indirecto de la eleccin de gesto-
res de las polticas pblicas, desincentivan el inters de los ciudadanos: la
probabilidad de que un elector influya decisivamente en la gestin o en sus
resultados es infinitesimalmente pequea. En segundo lugar, las responsa-
bilidades fiduciarias del Estado en la administracin de los recursos pbli-
cos imponen a los polticos tres importantes restricciones que limitan su
control efectivo sobre las unidades gestoras:
1) La posibilidad de elegir gestores o directivos responsables de los
programas y esquemas alternativos de gestin son limitadas. La seleccin
de empleados pblicos tiende a ser estandarizada y a realizarse centraliza-
damente, los funcionarios tienen permanencia en el empleo y derechos que
limitan su reasignacin funcional o territorial, y la estructura salarial suele
estar rgidamente determinada por la categora o el nivel administrativo del
puesto. Estos rasgos, que tratan de evitar la discriminacin por razones po-
18. Esto ocurre porque los beneficios derivados de un programa actual o futuro se concentran
en un grupo reducido, mientras que el coste se diluye entre todos los contribuyentes. Debe notarse, no
obstante, que la separacin puede explicar tanto la intenencin pblica como su ausencia (Wolf,
1993) .
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62 GESTIN PBLICA
lticas, establecen un patrn de fuerte especializacin en la gestin, seg-
mentan el mercado interno de trabajo en el sector pblico e introducen una
divergencia de objetivos entre los gestores y los polticos.l9
2) Las garantas de la no discriminacin en el trato deben ser no slo
reales sino, sobre todo, aparentes, especialmente cuando se trata de mate-
rias de alta sensibilidad poltica. La responsabilidad fiduciaria se exige a la
vez con carcter efectivo y ritual. Tanto o ms importante que el logro de
buenos res u! tados es el cumplimiento estricto de los procedimientos que ga-
ranticen, en realidad o en apariencia, la igualdad de trato. El procedimen-
talismo, la rgida centralizacin de las decisiones, la abundancia de instan-
cias de apelacin y de rganos de supervisin, y las restricciones en mate-
ria de salarios y empleo estn en la raz de la proiferacin de las formas
burocrticas de gestin pblica.
3) Tambin son consecuencia de la responsabilidad fiduciaria del Es-
tado las limitaciones que existen para transferir derechos de propiedad. El
Estado puede expropiar, pero es inembargable. Una empresa privada puede
quebrar; el Estado, no. Sus propietarios son las generaciones actuales y
futuras y sus objetivos son muy distintos de la simple maximizacin del be-
neficio. Los gerentes de una organizacin lucrativa pueden ser relevados del
puesto si cambia la propiedad como consecuencia de la mala gestin. La
privatizacin de empresas o actividades del Estado es un fenmeno de al-
cance muy limitado, y normalmente ms relacionado con el cambio en los
objetivos de la cspide de la organizacin poltica y en las preferencias ciu-
dadanas, que con la eficiencia en la gestin.
!
La especial naturaleza de los objetivos y la eleccin de los gestores con-
figura un marco de gestin caracterizado por la dificultad para introducir
incentivos organizativos e individuales vinculados a los resultados de la ges-
tin. En trminos de economa de la organizacin, la gestin pblica res-
ponde a incentivos de baja potencia: los agentes que intervienen en la ges-
tin normalmente soportan una pequea parte de las consecuencias de sus
decisiones y su remuneracin guarda escasa relacin con su productividad.
\
Si no existen referencias competitivas de comparacin para la produccin
pblica, si la quiebra es imposible, si los usuarios no pagan directamente
1
por los servicios, si sus preferencias son mltiples y cambiantes, si no exis-
te amenaza externa de toma de control por parte del mercado de capitales,
cmo incentivar a los responsables polticos y directivos de la gestin? Si
el empleo pblico es permanente, si no es posible vincular estrechamente el
salario a la productividad, si la seleccin de personal, las cualificaciones y
los criterios de promocwn estn estandarizados, cmo incentivar el de-
sempeo en las unidades gestoras?
19. Esta divergencia se extiende tanto a qu persiguen unos y otros como a cundo deben obte
nerse los resultados. Los polticos son relevados de su puesto en plazos relativamente co11os. Su tasa
de descuento temporal es ms alta que la de los gestores: el poltico busca resultados inmediatos y de
gran visibilidad para su clientela.