Ttulo :

ALIENAO DE BENS PBLICOS: PROCEDIMENTO

Autor :
Diogenes Gasparini

DOUTRINA - 308/122/ABR/2004
ALIENAO DE BENS PBLI!OS: PRO!EDI"ENTO
por DIO#ENES #ASPARINI
Advogado, mestre e doutor pela PUC/SP. Prof. da Escola Superior de
Direito Constitucional - SP. Ex-prof. titular e prof. honoris causa da
aculdade de Direito de S!o "ernardo do Campo - SP.
BENS PBLI!OS
No se pode conhecer o procedimento de alienao dos bens pblicos sem saber o que bem pblico, quais so
suas espcies, o que so a afetao e a desafetao, qual o seu regime jurdico, quais so os seus proprietrios,
qual a legislao incidente, o que alienao e quais so suas modalidades, qual a diferena entre alienao e
investidura e entre alienao, locao, concesso e permisso de uso de bem pblico, j que colocadas pela Lei
federal das Licitaes na mesma seo que disciplina as alienaes de bens da !dministrao "blica, entre
outras preocupaes que o tema enseja, como o caso da diversidade entre processo e procedimento# $% ap%s
essas noes consegue&se ter uma adequada compreenso do procedimento administrativo de alienao de bens
pblicos# 'omecemos, ento, pela definio de bem pblico, mas diga&se, desde logo, que a matria
disciplinada por normas gerais, como o caso da Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao "blica,
no que pertinente ( licitao e ao contrato, por legislao da pr%pria !dministrao "blica proprietria dos bens
pblicos e por princpios encontrveis no ordenamento jurdico#
!ON!EITO
)ens pblicos, em sentido amplo, so todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes ou no (s pessoas
jurdicas de *ireito "blico +,nio, -stado, *istrito .ederal, /unicpio, autarquia e fundao pblica0 e as de
propriedade de terceiros +concessionrio ou permissionrio de servio pblico0 quando vinculadas ( prestao de
servio pblico e guarnecidas por dado regime jurdico de *ireito "blico# "ara /aria $1lvia 2anella *i "ietro que
adota o conceito de 3os 'retella 3nior4
)ens do domnio pblico so o conjunto das coisas m%veis e im%veis de que detentora a !dministrao,
afetados quer ao seu pr%prio uso, quer ao uso direto ou indireto da coletividade, submetidos a regime jurdico de
direito pblico derrogat%rio e e5orbitante do direito comum#
6

Nos termos do art# 78 do '%digo 'ivil, 9so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes (s pessoas
jurdicas de direito pblico interno: todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem9#
*esses bens pblicos o que nos interessa no momento so os im%veis em suas diversas categorias, em funo ou
no da destinao que a nature;a ou a !dministrao "blica lhes atribuiu# *a suas espcies#
ESP$!IES
< '%digo 'ivil no art# 77, ao estatuir que so bens pblicos4 9= & os de uso comum do povo, tais como rios, mares,
estradas, ruas e praas: == & os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias: === & os
dominicais, que constituem o patrim>nio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal,
ou real, de cada uma dessas entidades9, arrola as suas vrias espcies, todas elas substancialmente obedientes
ao mesmo regime jurdico 9derrogat%rio e e5orbitante do direito comum9# <bserve&se que do inc# == no constou a
administrao distrital, mas no h dvida que entre as a consignadas deve&se subentend?&la# *iga&se, ainda,
que cada uma dessas espcies tem nota marcante# <s bens de uso comum do povo so utili;ados por todos, via
de regra, sem qualquer pagamento, autori;ao ou e5ig?ncias administrativas# 'ertamente no podem ser
utili;ados para estender varal destinado a secar roupas, embora muitos jardins pblicos sejam utili;ados para isso
pelos sem&teto# <s bens de uso especial so utili;ados segundo certas regras, como o caso dos museus e
;ool%gicos# <s dominicais so marcados pelo fato de servirem ( !dministrao "blica, sua proprietria, como
direito pessoal ou real# <s bens alocados nas duas primeiras espcies esto consagrados ao respectivo fim, e
delas s% podem ser retirados ou desconsagrados se forem atendidas certas e5ig?ncias, problema dessa ordem
ine5istente em relao aos bens dominicais# *a as figuras da afetao e desafetao#
A%ETAO E DESA%ETAO
<s bens pblicos im%veis ingressam no patrim>nio da !dministrao "blica e se alojam em uma das
mencionadas espcies do art# 77 do '%digo 'ivil, por fora da sua pr%pria nature;a como so os rios, mares e
praias ou em ra;o de lei ou ato administrativo, como ocorre com a aprovao dos projetos de construo de
edifcios pblicos e de praas# @ a afetao# !fetar, portanto, atribuir ao bem pblico destitudo de qualquer
consagrao, como o caso dos bens dominicais, uma destinao de uso comum do povo ou de uso especial,
como se passa quando a !dministrao "blica proprietria de bem pblico dominical o utili;a para a construo
de estabelecimento prisional# ,ma ve; afetados, assim permanecem at que em funo do interesse pblico e
atendidas algumas e5ig?ncias sejam retirados da categoria em que esto alocados# Auando isso acontece, tem&se
a desafetao# ! desafetao significa a desconsagrao de um bem pblico e sua integrao ( categoria dos
bens pblicos dominicais# < bem tinha, agora no tem qualquer destinao# Bambm indica a simultCnea
operao de desconsagrar e consagrar um bem pblico, retirando sua destinao e lhe atribuindo outra, como
ocorre quando a !dministrao "blica transfere certo bem pblico da categoria dos de uso especial e o aloca
entre os de uso comum do povo# < bem tinha uma, agora tem outra destinao#
! afetao pode se consumar mediante ato administrativo, como o caso em que a !dministrao "blica em
bem dominical de seu domnio determina a construo de edifcio administrativo# -ssa determinao, que outra
coisa no seno a aprovao do projeto de construo, veiculado pelo alvar de construo, o ato
administrativo que afeta o bem pblico a um uso especial# ! lei tambm pode afetar um determinado bem
dominical, bastando que lhe atribua certa destinao, ou seja, um uso comum do povo ou um uso especial# !
desafetao pode acontecer por fato jurdico, ato administrativo ou lei# ,ma creche municipal, bem de uso
especial, perde essa consagrao se em ra;o de um terremoto vier a ser destruda# Bambm seria assim se o
terreno de marinha fosse definitivamente invadido pelas guas do mar# @ a desafetao por fato jurdico# ,ma
estrada, bem de uso comum do povo, perde essa destinao se, em ra;o da abertura de outra, for desativada
por provimento da !dministrao "blica sua proprietria# @ a desafetao por ato administrativo#
"or ltimo, um bem, inicialmente destinado a um uso especial, pode ser desafetado por lei# !ssim ocorre no caso
em que o "oder "blico foi autori;ado a receber de um dado particular, em doao, certo bem para nele construir
um ginsio esportivo, mas com o passar do tempo esse interesse inicial desaparece, sendo, agora, mais
adequada sua venda e a utili;ao do produto dessa operao na construo de uma escola de ensino mdio em
outro local e dessa maneira disposto em lei# @ a desafetao por lei# < que no nos parece possvel a
desafetao pelo desuso, como ocorreria com uma rua, bem de uso comum do povo, que dei5asse de ser
utili;ada# <s bens desafetados ingressam, salvo disposio em contrrio, na categoria dos bens pblicos
dominicais, mesmo sem qualquer prescrio nesse sentido# !s operaes de afetao e desafetao precisam ser
motivadas e atender, sempre, o interesse pblico, normalmente apurado dentro de um especfico processo
administrativo# !fetar e desafetar, so operaes da e5clusiva compet?ncia dos respectivos proprietrios# *a o
problema da propriedade dos bens pblicos, ou seja, cabe determinar quais so os dominus dos bens pblicos#
PROPRIEDADE
-stabelece o art# 78 do '%digo 'ivil que so bens pblicos os pertencentes a pessoas jurdicas de direito pblico
interno, enquanto o art# D6 estatui que essas pessoas so a ,nio, os -stados, o *istrito .ederal, os Berrit%rios,
os /unicpios, as autarquias e as demais entidades de carter pblico criadas por lei# $endo assim todos os bens
pertencentes a essas pessoas e outros que por qualquer meio vierem elas a adquirir so de sua propriedade ou
domnio# !tente&se que os %rgos pblicos, como so, por e5emplo, os ministrios, e os chamados "oderes
-5ecutivo, Legislativo e 3udicirio, a par dos Bribunais de 'ontas e do /inistrio "blico no so proprietrios dos
bens, qualquer que seja a espcie, utili;ados na e5ecuo de suas funes e na prestao dos servios
administrativos que lhes competem# -m sendo assim no podem promover qualquer alienao, como ser visto
mais adiante# ! 'onstituio .ederal arrola no art# EF os bens pertencentes ( ,nio, enquanto no art# EG esto
indicados os bens de domnio de cada um dos -stados# $o dos /unicpios os bens pblicos de interesse local# <
*istrito .ederal, por especfica nature;a, detm a propriedade dos bens que seriam do -stado e os que seriam do
/unicpio# 'ada ente federado tem bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais# !s
autarquias e as fundaes pblicas somente so titulares de bens de uso especial e bens dominicais# !firmar que
os bens pblicos so de propriedade das referidas pessoas ou que tal bem pertence ( ,nio, ao -stado ou ao
/unicpio muito pouco, pois h que se complementar essa afirmao indicando seus atributos ou clusulas que
os diferenciam dos bens particulares e os protegem em funo do interesse pblico# *a a preocupao com o seu
regime jurdico#
RE#I"E &UR'DI!O
Hegime jurdico o conjunto de regras incidentes sobre um dado instituto +bem pblico0, marcando&lhe o perfil e o
distinguindo de institutos semelhantes +bem particular0# <s bens pblicos, qualquer que seja a espcie, so
prestigiados pelas clusulas de inalienabilidade, imprescritibilidade, impenhorabilidade e no&onerao que lhes
conforma, em termos substanciais, o regime jurdico# ! inalienabilidade dos bens pblicos, assegurada em nosso
*ireito desde a 'onstituio de 68ED, o atributo daquilo que no pode ser transferido, disposto ou alienado: que
no pode passar de um dominus para outro# @ a qualidade que impede a transfer?ncia +venda, doao, permuta0 a
terceiros de bens assim legalmente considerados# "ela imprescritibilidade protegida a propriedade dos bens
pblicos, quando terceiros visam adquiri&la atravs da ao de usucapio# <s bens pblicos, qualquer que seja a
espcie ou nature;a, no podem ser usucapidos, como est e5pressamente consignado nos arts# 68I, J IK, e 676,
ambos da 'onstituio .ederal# -ssa vedao repetida pelo art# 6FE do '%digo 'ivil# ! impenhorabilidade
resguarda os bens pblicos, no permitindo que sobre eles recaia penhora# ! esse respeito prescreve o art# GD7, =,
do '%digo de "rocesso 'ivil, que os bens inalienveis so absolutamente impenhorveis# *a impenhorabilidade e
da inalienabilidade e5surge a impossibilidade de onerao dos bens pblicos, ou seja, a no&onerao# Bodavia o
respeito a esse regime dos bens pblicos no absoluto, podendo a !dministrao "blica por essa ra;o
reali;ar certas operaes envolvendo bens de seu patrim>nio sem ferir qualquer das mencionadas clusulas# *a
a possibilidade da alienao dos bens pblicos#
ALIENAO
< regime jurdico dos bens pblicos, enunciado com muita brevidade, visa a proteg?&los dos atos de aquisio da
propriedade praticados por terceiros, a obstar a dilapidao patrimonial que pode ser levada a efeito por maus
administradores pblicos e a salvaguardar a continuidade dos servios pblicos j que no podem ser penhorados
em e5ecues contra a !dministrao "blica, mas no impede que, observadas certas e5ig?ncias legais, sejam
alienados# *e fato, a alienao dos bens pblicos inferida dos arts# 6FF e 6F6 do '%digo 'ivil, e e5pressamente
admitida pela Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao "blica +art# 6L0# <bserve&se que a
'onstituio .ederal tornou inalienveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos -stados, via aes
discriminat%rias, necessrias ( proteo dos ecossistemas naturais +art# EEM, J MK0 e as terras indgenas +art# EI6,
J DK0# "ortanto, pode&se assegurar que, tirante esses casos, no h, em princpio, bem pblico absolutamente
inalienvel# ! regra, portanto, a inalienabilidade e a e5ceo a alienabilidade#
-nsinam os dicionaristas, a e5emplo de *e "lcido e $ilva,
E
que alienao o termo genrico que designa todo e
qualquer ato que tem o efeito de transferir o domnio de certa coisa de uma para outra pessoa# !ssim, a alienao
pode ser por venda, troca, doao ou dao em pagamento# $% factvel sobre bens pr%prios e quando o titular
do domnio tem poderes para alien&los# -ssas regras valem tanto para os bens particulares como os pblicos,
ainda que a alienao destes imponha a prvia satisfao de e5ig?ncias consignadas no ordenamento jurdico#
'om base no ordenamento jurdico e, especialmente, na Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao
"blica +art# 6L usque 670 a alienao ser legtima se forem observados os seguintes requisitos4 60 processo
administrativo de alienao: E0 interesse pblico devidamente justificado: I0 avaliao: D0 autori;ao legislativa: M0
desafetao, quando for o caso, G0 licitao na modalidade concorr?ncia, salvo as e5cees: L0 escritura pblica,
se no dispensada: 80 obedi?ncia ( Lei de Hesponsabilidade .iscal: 80 eventuais e5ig?ncias de lei especfica: 70
requisitos especiais quando se tratar de doao, permuta ou dao em pagamento# *estarte, cabe conhec?&los
mais amiudadamente#
Pro()**o ) +ro(),-.)/to 0,.-/-*tr0t-1o
! !dministrao "blica tem necessidade de registrar seus atos, de controlar o comportamento de seus agentes e
administrados, de decidir sobre certas controvrsias e de criar ou modificar situaes, o que a leva ao uso
indiscriminado do que genericamente se chama de processo administrativo, qualificado pelo seu objetivo# $uas
finalidades so4 demonstrar legitimidade e perenidade hist%rica aos atos !dministrao "blica e, sobre tudo, dar
segurana aos administrados, quando for o caso, pois a 'onstituio .ederal lhes garante o contradit%rio e ampla
defesa# !ssim, verbi gratia, imprescindvel a utili;ao desse e5pediente para a desafetao e para a alienao
de bens pblicos, como o para a promoo da licitao# /aria $1lvia 2anella *i "ietro precisa ao ensinar que4
< processo e5iste sempre como instrumento indispensvel para o e5erccio de funo administrativa: tudo o que a
!dministrao "blica fa;, operaes materiais ou atos jurdicos, fica documentado em um processo: cada ve;
que ela for tomar uma deciso, e5ecutar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final
sempre precedido de uma srie de atos materiais ou jurdicos, consistentes em estudos, pareceres, informaes,
laudos, audi?ncias, enfim tudo o que for necessrio para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado
pela !dministrao "blica#
I

"ara o que nos interessa cabe conhecer, mesmo simuladamente, o processo administrativo de alienao# -ste
uma espcie de arquivo dos inmeros documentos e manifestaes da !dministrao "blica, juntados
cronologicamente no seu interior, com o fito de comprovar o interesse pblico na alienao e determinar o quanto
necessrio para sua legalidade# $o os autos do processo administrativo de alienao, tomando&se por
emprstimo essa e5presso do *ireito "rocessual#
-sse processo, com tais caractersticas e finalidades, aberto pela autoridade competente, com fundamento em
representao do %rgo pblico que tem a e5ecutar um dado projeto de investimento e no dispe dos recursos
financeiros necessrios, mas sabe que estes poderiam ser os decorrentes de alienao imobiliria# "ode a
representao indicar desde logo o bem que imagina poder ser alienado ou simplesmente sugerir que se proceda
a venda de alguns bens para se encontrar os recursos indispensveis ( e5ecuo do mencionado projeto# *a, o
processo, pelo princpio da impulso, vai obtendo as informaes indispensveis# N que se saber se o bem
indicado realmente da !dministrao "blica interessada na sua alienao, se possui documentao de
propriedade, caso em que juntada uma c%pia ao processo, e se no a tem deve suspender sua tramitao para
tomar as provid?ncias com o fito de consegui&la# No sendo indicado o bem, deve&se selecionar os que podem ser
alienados# 'abe verificar se o bem que se pretende alienar no est vinculado a algum projeto ou preso de outro
processo administrativo de alienao# N que se demonstrar devidamente o interesse pblico na alienao e
indicar se a venda ser ( vista ou a pra;o e neste caso cabe indicar as condies +entrada, nmero e valor das
prestaes, juros, correo monetria0#
N que se proceder a avaliao e que se elaborar as minutas de lei autori;adora da alienao e quando for o caso
de desafetao, do edital de licitao e da escritura de venda e compra, indicando&se o servio de notas em que
ser lavrada# "rocede&se a estimativa das despesas e com base no oramento vigente e5pede&se a competente
nota de empenho ou informa&se no caber ( !dministrao "blica alienante qualquer despesa# N que ser
ouvida a assessoria jurdica# -m suma, tudo o que for do interesse da !dministrao e que estiver relacionado
com a pretendida alienao deve ser informado ou juntado ao processo# -m tese, salvo se assumidas, no h
despesas cartorrias de responsabilidade da !dministrao "blica, de sorte que no cabe qualquer preocupao
com emisso de nota de empenho# Lavrada a escritura, aguarda&se por parte do comprador a entrega de uma via
desse documento devidamente registrada no servio de registro de im%veis competente, que deve ser juntada ao
processo administrativo de que se est tratando e sua remessa ao servio de patrim>nio para a devida bai5a e ao
servio de contabilidade para as cabveis anotaes# !p%s todas essas e outras eventuais formalidades esse
e5pediente deve ser arquivado# ! Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao "blica no fa;
qualquer e5ig?ncia desse processo, mas sua obrigat%ria e5ist?ncia indicada pela doutrina em ra;o dos motivos
antes mencionados# -ssa seqO?ncia de atos e comportamentos da !dministrao ( vista do processo
administrativo de alienao deve ser adaptada nos casos de doao, procedendo&se, a par do se disse em relao
a esse processo, a verificao da capacidade jurdica e a idoneidade do donatrio# $emelhante adaptao h que
ocorrer nos casos de permuta e dao em pagamento# Na permuta as cautelas devem abranger o im%vel a ser
recebido em troca pela !dministrao "blica, especialmente quanto ao domnio, >nus e dbitos fiscais# Na dao
em pagamento os cuidados devem girar em torno da certe;a e liquide; da dvida que se pretende saldar com a
entrega do bem e com a capacidade ou compet?ncia da pessoa jurdica para receber e dar a competente
quitao#
*issemos que o processo administrativo, tal como o de alienao de bem pblico, tramita pelo interior da
!dministrao "blica por impulso, ou seja, sem que haja um responsvel por ele, como ocorre no processo
judicial em que tudo reali;ado por ordem ou com a concordCncia do jui;# @ o princpio da impulso# -ssa
atribuio sempre da compet?ncia da !dministrao "blica, nada cabendo a estranhos, mesmo quando
tenham promovido algum requerimento# "or isso, alguns autores denominam&no de princpio da oficialidade# <
processo administrativo de que estamos cuidando movimenta&se em funo da compet?ncia de cada %rgo ou
agente pblico, observada a necessidade das informaes desejadas# !ssim, quem precisa saber se h dotao
oramentria remete o e5pediente ao %rgo competente para prestar tal informao# "restada essa informao, o
agente pblico devolve o processo ao solicitante ou o envia ao setor responsvel pela emisso da nota de
empenho# "or esses impulsos o processo chega ( autoridade competente para as provid?ncias requeridas em
funo do objeto do processo administrativo# Bodas essas informaes so escritas e assinadas pelo servidor
responsvel que deve apor sob seu nome o nmero de sua carteira funcional ou, na sua falta, da carteira de
identidade#
3 o procedimento administrativo o desenvolvimento do processo ou a seqO?ncia em que os atos administrativos
precisam ser praticados# !ssim, para se ter procedimento, h que se ter um processo# Na lio de /aria $1lvia
2anella *i "ietro o procedimento administrativo o 9conjunto de formalidades que devem ser observadas para a
prtica de certos atos administrativos: equivale a rito, a forma de proceder: o procedimento se desenvolve dentro
de um processo administrativo9#
D
Normalmente o procedimento administrativo estabelecido por lei, como ocorre
com os procedimentos da licitao e da desapropriao# -sse rito estabelecido pela lei deve ser observado e, por
conseguinte, no pode ser alterado nem mesmo pela !dministrao "blica# -m relao ao procedimento de
alienao de bem pblico pode&se di;er que no h uma lei especfica prescrevendo&o, mas correto afirmar que
obedece ao seguinte rito4 indicao do bem a ser alienado: devida demonstrao do interesse pblico na
alienao: avaliao: desafetao, quando for o caso: autori;ao legislativa: concorr?ncia, se for a hip%tese:
escritura pblica# 'ertamente, haver variao e e5ig?ncias outras conforme se trate de doao, permuta ou
dao em pagamento#
I/t)r)**) +23l-(o
! Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao "blica, conforme consignado no seu art# 6L, caput,
e5ige que haja interesse pblico para que a alienao de bem pblico possa acontecer# -mbora o interesse
pblico seja a nica direo de qualquer das atuaes da !dministrao "blica, nada h no ordenamento jurdico
que o defina, mas dele que esse conceito deve ser retirado# Logo, no h outro interesse que possa ser
legitimamente buscado pela !dministrao "blica# @ possvel afirmar que interesse pblico o que se refere a
toda a sociedade# @ o interesse do todo social, da comunidade considerada por inteiro# Nesse sentido a lio de
*e "lcido e $ilva ao afirmar que4
!o contrrio do particular, o que se assenta em fato ou direito de proveito coletivo ou geral# -st, pois, adstrito a
todos os fatos ou a todas as coisas que se entendam de benefcio comum ou para proveito geral, ou que se
imponham para uma necessidade coletiva#
M

@ o 9pertinente ( sociedade como um todo9, assegura 'elso !nt>nio )andeira de /ello# No seria interesse
pblico o que di; respeito a parte da coletividade, como o caso dos aposentados, o que em tese, torna ilegal a
doao de bem pblico a uma de suas associaes, tanto quanto seria para uma associao de professores
municipais# !demais, o interesse pblico deve estar devidamente descrito e demonstrado previamente (
transfer?ncia dominial e integrar o referido processo administrativo de alienao# @ o que indu; o mencionado art#
6L, caput, da Lei federal Licitat%ria#
A10l-045o
P?&se do art# 6L, caput, da Lei federal Licitat%ria, que a avaliao outra e5ig?ncia impostergvel e prvia da
alienao de bens pblicos# !valiao o ato pelo qual se atribui, o mais e5ato possvel, o valor ao bem pblico# @
formali;ada por documento comumente chamado de laudo de avaliao# Laudo a pea escrita e fundamentada
onde seu subscritor descreve o bem, e5pe a seu respeito as observaes gerais, indica estudos feitos e a
metodologia adotada e, como resultado, atribui o valor assim encontrado# Logo, a avaliao no uma simples
declarao, mas o resultado da aplicao de critrios e mtodos objetivos, consubstanciados na N)&MFE da
!ssociao )rasileira de Normas Bcnicas# < laudo pode ser subscrito por um nico avaliador ou por uma
comisso de avaliao, desde que sejam, aqui e l, profissionais da rea de engenharia, conforme prev? a alnea
a do art# LK da Lei federal nK M#67D, de ED#6E#67GG, que regula a profisso de engenheiro, combinada com o
disposto na Hesoluo nK E68QLI do '<N.-!, pertencentes ou no ao quadro de pessoal da !dministrao
"blica# < avaliador e os membros de comisso de avaliao so nomeados por portaria e, se servidores da
!dministrao "blica alienante, podem receber, e5istindo lei a respeito, uma gratificao# $e estranhos ao
quadro de servidores dessa entidade precisam ser contratados, como regra, mediante o competente processo
licitat%rio# -ntregue o laudo, seu subscritor e os membros da comisso avaliadora devem prestar informaes e
esclarecimentos por escrito, salvo se convidados para oferec?&las em processo administrativo, eventualmente
solicitadas pela !dministrao "blica#
Autor-6045o l)7-*l0t-10
$obre os bens, interesses e direitos pblicos o administrador pblico no tem qualquer disponibilidade# "ortanto,
para transferir o domnio de certo bem pblico h de estar autori;ado por lei# @ e5ig?ncia do inc# =, do art# 6L, da
Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao "blica# -ssa lei no menciona, mas certo que a lei
autori;adora da alienao deve ser uma a cada alienao, no podendo ser uma simples autori;ao geral, pois
haveria delegao ilegal de compet?ncia e o Legislativo estaria, o que no se concebe nos -stados *emocrticos
de *ireito, renunciando a sua funo de controle prvio dos atos da !dministrao "blica# ! autori;ao para
alienar vrios bens, desde que descritos e individualmente caracteri;ados, no constitui lei geral#
$ubstancialmente, essa lei deve autori;ar a alienao, indicando o comprador ou mencionando que sua seleo
far&se& mediante concorr?ncia: caracteri;ar o bem objeto da transao autori;ada, mencionando, com base na
escritura de compra e venda, o permetro e confrontantes, a rea e as benfeitorias: prescrever se a alienao ser
( vista ou a pra;o, esclarecendo neste caso o valor da entrada, o nmero e valor das prestaes: estabelecer a
incid?ncia de juros e correo monetria quando a pra;o: fi5ar as hip%teses de descumprimento e as respectivas
sanes: determinar a atuali;ao do valor conforme o ndice inflacionrio escolhido se a operao se reali;ar
depois de um ano, contado da data do laudo de avaliao: fa;er outras prescries em funo das peculiaridades
de cada alienao e em ra;o de sua espcie4 doao, permuta, dao em pagamento# @ lei de iniciativa privativa
do chefe do "oder -5ecutivo# $ua aprovao depende de regular processo legislativo, cujo quorum e nmero de
deliberao esto prescritos no Hegimento =nterno do "oder Legislativo competente, que pode emend&lo ou
rejeit&lo segundo as regras desse processo#
L-(-t045o
! licitao e5ig?ncia, em princpio, inafastvel do procedimento de alienao de bens pblicos, por fora dos
princpios da igualdade, da moralidade administrativa e da competitividade e, se isso no bastasse, por
determinao e5pressa da Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao "blica# !tente&se que no
qualquer espcie de licitao de que se pode valer a !dministrao "blica para alienar bem im%vel que integra
seu patrim>nio, pois essa lei e5ige que seja concorr?ncia# !ssim, no importa o valor atribudo ao bem pblico
objeto de alienao ou o custo do procedimento licitat%rio ou, ainda, a demora na sua reali;ao, pois a
modalidade licitat%ria obrigat%ria a concorr?ncia, cuja disciplina dada pela Lei federal das Licitaes e
'ontratos da !dministrao "blica# ! concorr?ncia, no entanto, dispensada nos casos de dao em
pagamento, doao, permuta, venda para outro %rgo ou entidade da !dministrao "blica e quando se tratar de
alienao de im%veis construdos e destinados ao atendimento de programas habitacionais de interesse social,
conforme se constata com a simples leitura do inc# =# do art# 6L da Lei federal das Licitaes# Na caso de alienao
de bens pblicos cuja aquisio haja decorrido de procedimentos judiciais ou de dao em pagamento a
autoridade competente poder adotar a concorr?ncia ou o leilo, consoante permitido pelo art# 67 dessa lei# <
procedimento da concorr?ncia o comum, mas simplificado no que concerne ( habilitao dos interessados, pois
somente lhes ser e5igida a esse ttulo comprovao do dep%sito de MR da avaliao, as certides de
regularidade para com a $eguridade $ocial +art# 67M, J IK, da '.0 e com o .undo de Sarantia por Bempo de
$ervio +Lei nK 7#F6EQ7M0 e a comprovao de que no tem entre seus empregados menores de 6G anos, salvo na
condio de aprendi; e a partir de 6D anos, nem menores de 68 anos em trabalho perigoso e insalubre# !
licitao, que se reali;a em processo aut>nomo, s% pode ser aberta ap%s a vig?ncia da lei autori;adora da
alienao#
E*(r-tur0 +23l-(0
! alienao consuma&se com a lavratura e registro do competente contrato de transfer?ncia dominial# $ua forma
escrita e seu veculo a escritura pblica, conforme o caso, de4 compra e venda, dao em pagamento, doao
ou permuta# *e posse da minuta desse documento, a !dministrao "blica ajusta com o comprador a data e o
servio notarial para a sua lavratura# 'omo as custas e emolumentos sero pagos pelo comprador, pode ser
escolhido qualquer servio notarial# !ssim no ser se tal obrigao for da !dministrao "blica alienante, que
precisa escolher, mediante licitao, o servio notarial, pois as partes podem dispor de modo diverso como lhes
permite o art# D7F do '%digo 'ivil# No caso de permuta essas despesas cabem (s partes em pores iguais, salvo
ajuste diverso, conforme prev? o art# MII, inc# =, desse diploma legal# Bratando&se de doao, cabem ao donatrio#
Na dao em pagamento, essas despesas cabem ao devedor, ou seja, ( !dministrao "blica, salvo acordo#
'abendo&lhe dita obrigao dever a !dministrao "blica preparar&se para o oportuno pagamento, verificando a
e5ist?ncia de dotao oramentria com saldo e emitindo a competente nota de empenho#
O3),-8/(-0 9 L)- ,) R)*+o/*03-l-,0,) %-*(0l
No livre o uso do numerrio auferido com a alienao do bem pblico# 'om efeito, diversamente do que ocorria
at o advento da Lei de Hesponsabilidade .iscal, esse numerrio no pode ser utili;ado no financiamento de
despesas correntes, salvo se destinada por lei aos regimes de previd?ncia social, geral e pr%prio, dos servidores
pblicos +art# DD, da LH.0# 'om base nesse dispositivo, ensinam .lvio '# de Boledo 3unior e $rgio 'iqueira
Hossi que4
< dinheiro obtido com a alienao de bens e direitos servir, a rigor, para reali;ar investimentos ou amorti;ar
dvida consolidada, isto , ser despendido em gasto de capital# !s variaes patrimoniais negativas e positivas,
assim, equivaler&se&o#
G

"ortanto, a lei autori;adora da alienao deve, com clare;a, indicar a utili;ao do numerrio recebido# -ssa
preocupao ine5iste nos casos de permuta, doao e dao em pagamento, pois nessas hip%teses no h
recebimento de um preo, salvo eventual e pequena torna em favor da !dministrao "blica no caso de permuta#
*espesas correntes so as destinadas ( manuteno dos servios j criados +educao, sade0, inclusive as
voltadas ( reali;ao de obras de conservao e adaptao de bens im%veis, enquanto dvida consolidada a
portadora de pra;o de vencimento superior a um ano, conforme se depreende do art# 78 da Lei federal nK D#IEF,
de 67GD, que estatui normas gerais de *ireito .inanceiro para a elaborao e controle dos oramentos pblicos# !
mesma noo pode ser retirada do art# E7, inc# =, da Lei federal de Hesponsabilidade .iscal#
E1)/tu0-* ):-78/(-0* ,) l)- )*+)(;-(0
!lgumas ve;es lei especfica da !dministrao "blica proprietria do bem objeto de alienao pode fa;er
e5ig?ncias particulares, cujo cumprimento ser obrigat%rio, como nos casos em que s% o comprador, o donatrio
ou o permutante desejar alienar o bem pblico assim adquirido deve, nas mesmas condies de preo e
condies de pagamento, dar prefer?ncia para a !dministrao "blica# Bambm o caso em que a lei s% permite
alienar im%veis para fins industriais com no m5imo, por e5emplo, 6F#FFF mT de rea#
!O"PRA E <ENDA= DOAO= PER"UTA E DAO E" PA#A"ENTO
3 vimos que a compra e venda, a doao, a permuta e a dao em pagamento so espcies do g?nero
alienao# -ssas transfer?ncias dominiais so utili;veis tanto pelo particular como pela !dministrao "blica#
*e sorte que, o /unicpio, por e5emplo, estar alienando quando vende certo bem de seu patrim>nio a algum
que o compra, mediante o recebimento de um determinado valor em dinheiro, ou quando, por mera liberalidade,
doa bem pblico a uma entidade assistencial ou quando permuta bem de seu patrim>nio por bem pertencente ao
de outra pessoa ou, por fim, quando d em pagamento um certo bem pblico para saldar dvida que no pode
solver mediante o pagamento em dinheiro# $endo assim, cabe, ainda que por alto, conhecer as peculiaridades de
cada uma dessas espcies de transfer?ncia da propriedade pblica imobiliria#
<bserve&se que a investidura no modo de alienao da propriedade pblica imobiliria, embora esteja prevista
e disciplinada na $eo P=, do 'aptulo =, da Lei federal das Licitaes, que trata 9*as !lienaes9# @ apenas uma
e5ig?ncia para dispensar ou no a concorr?ncia para a alienao# *a mesma forma e por id?ntica ra;o no so
modalidades de alienao a concesso de direito real de uso, a locao e permisso de uso de bens pblicos,
embora tambm a alocados# Nessas hip%teses tem&se apenas outorga de uso de bem pblico a certo
interessado, respeitando&se as e5ig?ncias legais e regulamentares# ! concesso de direito real de uso fa;&se por
contrato administrativo: a locao viabili;a&se por contrato de *ireito "rivado# ! permisso efetiva&se por ato
administrativo#
!o.+r0 ) 1)/,0
'om fulcro no art# D86 do '%digo 'ivil pode&se definir a compra e venda de bem pblico im%vel como o contrato
pelo qual a !dministrao "blica, chamada vendedora, transfere o domnio de certo bem que lhe pertence a
outrem, chamado comprador, mediante o recebimento em dinheiro de determinado preo# -sse contrato, na sua
ess?ncia, regulado pelas leis civis, embora celebrado com o atendimento prvio de formalidades administrativas,
a e5emplo da licitao# Hestar perfeito e vlido esse contrato se forem atendidas as e5ig?ncias civis +bem, preo,
consentimento, forma0 que lhe so pr%prias e as administrativas +processo administrativo, indicao do bem objeto
da alienao, interesse pblico devidamente justificado, avaliao, desafetao, lei autori;adora, algumas ve;es
concorr?ncia0 que lhe so incidentes# -ssas e5ig?ncias j foram analisadas, restando fa;er algumas
consideraes em relao (s civis# )em, no caso, o bem pblico im%vel que integra o patrim>nio da
!dministrao "blica que deseja vend?&lo, caracteri;ado pela sua locali;ao, permetro, confrontaes e rea,
consubstanciados no ttulo de domnio +escritura pblica, sentena0# "reo o valor a ser pago pelo comprador (
!dministrao "blica vendedora, resultante da avaliao ou da concorr?ncia# "ode ser ( vista ou a pra;o e neste
caso com ou sem juros e correo monetria, mas nunca pode ser menor que o decorrente da avaliao, da
concorr?ncia ou do leilo# 'onsentimento a converg?ncia de interesses quanto ao bem, preo e condies de
pagamento# ! forma do contrato de compra e venda escrita, observada a e5ig?ncia da escritura pblica#
Do045o
< art# MI8 do '%digo 'ivil permite que se defina a doao de bem pblico im%vel como o contrato em que a
!dministrao "blica, sem qualquer >nus para o donatrio que o aceita, transferelhe certo bem do seu
patrim>nio# $ua legalidade depende do atendimento das e5ig?ncias civis e administrativas, conforme mencionado
para o contrato de compra e venda e j e5aminadas# -sse contrato, via de regra por instrumento pblico, pode
consubstanciar uma doao simples ou com encargos# No *ireito "rivado, ainda que se possa ter doao
remunerat%ria, entendemos ser essa modalidade impraticvel no *ireito !dministrativo# @ simples quando
efetivada em favor do donatrio, que desfrutar de seu objeto sem qualquer restrio# @ com encargo ou
condicionada quando a !dministrao "blica impuser ao donatrio uma obrigao que lhe cabe cumprir em seu
favor ou em favor de terceiro# Nesse caso, descumprido o encargo, deve a !dministrao "blica doadora revogar
a doao, conforme facultado pelo art# MGE do '%digo 'ivil, tanto quanto deve retomar judicialmente o bem pblico
que fora trespassado ao donatrio, caso esse no se disponha a devolv?&lo amigavelmente# No so a revogao
e a retomada faculdades, mas deveres que a !dministrao "blica, sob pena de responsabilidade, est obrigada
a cumprir# -ncargo a obrigao que deve ser cumprida pelo donatrio, como o caso da construo de um
prdio escolar de ensino fundamental em terreno doado ao /unicpio para que ele promova a implantao de um
loteamento# < encargo, por conseguinte, difere da finalidade da doao# No caso, o encargo a construo do
mencionado edifcio escolar, enquanto a finalidade a implantao de um loteamento#
Pia de regra, a doao de bem pblico, nos termos do art# 6L, inc# =, alnea 9b9, da Lei federal das Licitaes e
'ontratos da !dministrao "blica prescinde de licitao, pois o donatrio a priori conhecido e somente com
ele, como donatrio, reali;a&se o interesse pblico, o que no ocorreria se o bem fosse doado a qualquer outro
interessado# -mbora seja desse modo, a dispensa h de ser devidamente justificada# ! licitao, no entanto, ser
indispensvel, quando o interesse pblico puder ser satisfeito por mais de um eventual donatrio ou quando
cuidar&se de doao com encargo# <bserve&se que o $B. suspendeu a eficcia da frase 9permitida
e5clusivamente para outro %rgo ou entidade da !dministrao "blica, de qualquer esfera de governo9, contida
na letra 9b9 do inc# = do art# 6L da Lei federal nK 8#GGG, de E6#FG#677I +!*=n nK 7EL&I&H$0# "ortanto, at deciso
definitiva dessa ao a doao de bem pblico pode ser feita a favor de qualquer pessoa, desde que, obviamente,
sejam atendidas as e5ig?ncias legais# !s despesas com lavratura da escritura e com o registro sero da
responsabilidade do donatrio, se nada houver em contrrio#
P)r.ut0
"ermuta, troca ou escambo de bem pblico o contrato em que a !dministrao "blica d a algum um bem de
seu patrim>nio e desse algum recebe outro bem# "odem ser permutados bens pblicos por bens particulares ou
bens pblicos por bens pblicos# -m tese tudo pode ser permutado, mas no se pode permutar bem pblico por
obrigao de fa;er, conforme assentou o B', em deciso publicada na H*! 67D4IEI, ou seja, restou condenada
a troca de um bem pblico im%vel por servios de coleta, remoo e destino de li5o, por e5emplo# "ara a
legalidade da permuta devem ser atendidas as e5ig?ncias civis e administrativas conforme j e5planado em
relao ( compra e venda, tendo&se em conta os bens envolvidos na transao# !s e5ig?ncias civis di;em respeito
a cada um dos bens envolvidos na transao imobiliria e as administrativas s% se referem ao bem pblico# Bodas,
no entanto, devero ser atendidas pelos permutantes se a troca for de bem pblico por bem pblico#
Lavra&se a escritura pblica de permuta e ap%s promovem&se os competentes registros# !s despesas cartorrias
sero da responsabilidade dos permutantes se nada foi disposto em contrrio# "ara a permuta, nos termos do art#
6L, inc# =, alnea 9c9, da Lei federal das Licitaes e 'ontratos da !dministrao "blica, dispensvel a licitao#
-mbora seja assim, induvidoso que em certas hip%teses a licitao e5igvel# <bserve&se que o $B. suspendeu
a eficcia dessa alnea at julgamento definitivo da !*=n nK 7EL&I&H$# *e sorte que, at essa oportunidade, a
!dministrao "blica pode permutar bens de seu patrim>nio com quem possa atender ao interesse pblico sem
observar a restrio4 9por outro im%vel que atenda aos requisitos constantes do inc# U do art# ED9, tambm dessa
lei licitat%ria# <s bens envolvidos na permuta devem ter valores iguais, mas se aceita pequena diferena entre
eles, compensada pela torna, valor em dinheiro entregue ao proprietrio do bem de maior valor# "or fim, diga&se
que no processo administrativo de permuta h de restar bem demonstrado que o interesse pblico s%
conseguido ( custa dessa especfica transao e que por seu intermdio a !dministrao "blica obtm maior
vantagem# $e assim no for, o bem deve ser alienado e com o preo recebido reali;a&se o projeto desejado pela
!dministrao "blica# Nesse processo administrativo essa comprovao deve ser obtida com a simulao das
vrias transaes possveis#
D045o ). +070.)/to
-m termos de alienao de bem pblico im%vel, pode&se afirmar que a dao em pagamento o ato pelo qual o
credor da !dministrao "blica aquiesce em dela receber prestao diferente da originariamente estabelecida,
ou seja, um bem im%vel que integra seu patrim>nio, para desobrig&la de uma dvida# @ o que ocorre quando o
=N$$ recebe, por e5emplo, do /unicpio um terreno em lugar da prestao em dinheiro que lhe devida# !ssim,
so elementos constitutivos da dao em pagamento4 a0 entrega do bem pblico im%vel com o Cnimo de
pagamento: b0 acordo entre o credor e o devedor: c0 diversidade de prestaes# ! dao em pagamento est
disciplinada nos arts# IMG a IM7 do '%digo 'ivil# !s e5ig?ncias civis e administrativas, desde que pertinentes,
devem ser respeitadas# !plicam&se ( dao em pagamento, uma ve; determinado o preo do im%vel pblico
oferecido em substituio ( prestao devida, conforme preceitua o art# IML do '%digo 'ivil, as regras relativas ao
contrato de compra e venda# Hepita&se ser indispensvel a avaliao do bem pblico oferecido, a lei autori;adora
dessa transao e a escritura pblica de dao em pagamento# ,ma ve; lavrada no servio de notas selecionado
mediante licitao se for o caso, deve a escritura pblica ser registrada no servio de registro de bens im%veis
competente# !s custas e emolumentos, quando incidentes, so da responsabilidade do devedor, no e5emplo, a
!dministrao "blica, mas nada impede que de comum acordo devedor e credor disponham de modo diferente#
"or fim, diga&se que no processo administrativo de dao em pagamento h de restar bem demonstrado que o
interesse pblico s% pode ser conseguido ( custa dessa transao e que por ela a !dministrao "blica obtm
maior vantagem# $e assim no for, o bem deve ser alienado e com o preo recebido reali;a&se o pagamento ao
credor da !dministrao "blica#
ALIENAO DE BE" PBLI!O DE USO !O"U" DO PO<O
! simples leitura do art# 6FF do '%digo 'ivil dei5a claro que s% os bens pblicos dominicais podem ser alienados
e, ainda assim, se forem atendidas as e5ig?ncias civis e administrativas j indicadas e comentadas# "ortanto, os
bens de uso comum do povo, enquanto guardarem essa afetao, no podem ser alienados, qualquer que seja a
modalidade de alienao# ! transfer?ncia dominial desses bens e5ige, portanto, sua prvia desafetao e
integrao ( espcie dos bens dominicais, pois somente estes podem ser vendidos, permutados, doados e dados
em pagamento, observadas, sempre, as e5ig?ncias civis e administrativas, mas, alerte&se, quando assim se
passa, com rigor, no se tem alienao dessa espcie de bem pblico# Hepita&se a imprescindibilidade do
interesse publico, da avaliao, da desafetao e da lei autori;adora# ! mesma lei pode desafetar, autori;ar a
alienao e estabelecer outras regras observveis pela !dministrao "blica, mas nada impede que se tenha
uma lei para desafetar e outra para autori;ar a transfer?ncia dominial e estabelecer as condies em que essa
ocorrer#
ALIENAO DE BE" PBLI!O DE USO ESPE!IAL
<s bens pblicos de uso especial, conforme antes definido, so indisponveis enquanto preservarem essa
destinao, prescreve o art# 6FF do '%digo 'ivil# No obstante, sua alienao ser possvel, mas a, a rigor, no
se trata mais dessa espcie de bem pblico, quando dele for retirada essa destinao e integrado entre os demais
bens dominicais, consoante e5pressamente permitido pelo art# 6F6, desse mesmo 'ode5# !s e5ig?ncias civis e
administrativas devem ser atendidas# !lerte&se, ainda uma ve;, sobre a absoluta necessidade do interesse
pblico, da avaliao, da desafetao e da lei autori;adora# ! mesma lei pode desafetar, autori;ar a alienao e
estabelecer outras regras observveis pela !dministrao "blica, mas nada impede que se tenha uma lei para
desafetar e outra para autori;ar a transfer?ncia dominial e estabelecer as condies em que essa transao
ocorrer#
ALIENA>ES I"OBILI?RIAS NOS DE"AIS PODERES
<s bens pblicos, conforme se e5trai de interpretao combinada do art# 77 com o art# D6, ambos do '%digo 'ivil,
so da ,nio, de cada um dos -stados, do *istrito .ederal e de cada um dos /unicpios, das autarquias de
qualquer esfera poltica e das demais entidades de carter pblico criadas por lei# Logo, quem tem o domnio a
pessoa jurdica de *ireito "blico, no os "oderes -5ecutivo, Legislativo e 3udicirio, embora todos tenham bens
utili;veis na prestao dos respectivos servios pblicos# -sses "oderes somente t?m, em relao aos bens
pblicos, compet?ncia para usar e administrar# !o -5ecutivo, no entanto, por representar a pessoa jurdica da qual
fa; parte, tambm se reconhece a atribuio para dispor dos bens de seu patrim>nio segundo o interesse pblico
e as e5ig?ncias legais# =sto no quer di;er, em absoluto, que o -5ecutivo pode dispor desses bens
discricionariamente, sob pena de quebra do princpio da harmonia e independ?ncia dos "oderes# "ortanto, s% lhe
cabe agir dessa maneira quando isso interessar ao 3udicirio ou ao Legislativo e solenemente colocarem o bem (
sua disposio# *esse modo, quando o 3udicirio e o Legislativo no t?m mais interesse na utili;ao de um dado
bem im%vel, instaura um processo administrativo para justificar e registrar esse fato e mediante ofcio marca&se a
data para sua entrega ao -5ecutivo, para que lhe d? o devido destino# Na data marcada, reunidas as partes por
seus representantes, so entregues e recebidas as chaves e eventuais documentos, como caso do ttulo de
propriedade, lavrando&se de todo o ocorrido uma ata que dever ser assinada por esses agentes, representantes
dos "oderes envolvidos# '%pia desse ofcio com o devido protocolo de entrega e dessa ata devem ser juntadas ao
mencionado processo, que dever ser mantido no arquivo, at sua legal destruio# ! partir da entrega e
recebimento das chaves, que significa a entrega e o recebimento do bem, a responsabilidade pela sua guarda e
conservao passa a ser do -5ecutivo# No cabe, assim, ao 3udicirio, nem ao Legislativo, promover a alienao#
'om os Bribunais de 'ontas e o /inistrio "blico ocorre problemtica e soluo semelhantes#
RE%ER@N!IAS BIBLIO#R?%I!AS
6
*= "=-BH<, /aria $1lvia 2anella# Direito administrativo# 6G# ed# $o "aulo4 !tlas, EFFI# p# MDI#
E
$=LP!, *e "lcido e# #oca$ul%rio &ur'dico# 6F# ed# Hio de 3aneiro4 .orense, 678L# v# =# p# 6IE#
I
(p# cit#, p# MFG#
D
)d#
M
(p# cit#, p# D78#
G
B<L-*< 3,N=<H, .lvio '# de: H<$$=, $rgio 'iqueira# *ei de responsa$ilidade fiscal# $o "aulo4 N*3, EFF6#
p# EFF6#