DIREITO

ADMINISTRATIVO
Snia Yuriko Kanashiro Tanaka
(coordenadora)
Antnio Cecflio Moreira Pires
Ccero Germano da Costa
Francisco Pedro Juc
Fulvia Helena Gioia Paoli
Joo Manuel dos Santos Reigota
los Francisco Siqueira Neto
Neyde Falco Pires Correa
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Captulo 2
ADMINISTRAO PBLICA
J o s Fr a n c i s c o Si q u e i r a Ne t o
2.1 Noes de Administrao Pblica. 2.2 Conceito de "Administra
o Pblica. 2.3 Organizao da Administrao Pblica no Brasil.
2.4 Descentralizao poltico-administrativa: 2.4.1 Administrao
Pblica Federal - 2.4.2 Administrao Pblica Estadual - 2.4.3 Ad
ministrao Pblica Municipal - 2.4.4 Administrao Pblica Distri
tal. 2.5 rgos pblicos: 2.5.1 Classificao dos rgos pblicos. 2.6
Atividades da Administrao Pblica: 2.6.1 Classificao das ativi
dades administrativas.
2.1 Noes de Administrao Pblica
O direito administrativo, ramo do direito pblico, tem como objeto
o estudo da Administrao Pblica, que envolve, sinteticamente, sua
organizao, seu aspecto funcional, suas atividades, responsabilidades
e seu controle.
Dessa forma, torna-se necessrio realizar um estudo prvio sobre
a noo de Administrao Pblica, que, num primeiro momento,
parece se inserir apenas no Poder Executivo; mas, sendo a mquina
administrativa necessria para operacionalizar as finalidades polti
cas, na realidade, insere-se em toda a estrutura do Estado.
Conforme nos ensina Hely Lopes Meirelles [2007:61]: Alis, j
se observou que Montesquieu nunca empregou em sua obra poltica as
expresses separao de Poderes ou diviso de Poderes, referindo-se
unicamente necessidade do equilbrio entre os Poderes, do que re
sultou entre os ingleses e norte-americanos o sistema de checks and
balances, que o nosso mtodo de freios e contrapesos, em que um
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Poder limita o outro, como sugerira o prprio autor no original: le
pouvoir arrte le pouvoir. Seus apressados seguidores que lhe detur
param o pensamento e passaram a falar em diviso e separao de
Poderes, como se estes fossem estanques e incomunicveis em todas
as suas manifestaes, quando, na verdade, isto no ocorre, porque o
Governo a resultante da interao dos trs Poderes de Estado - Le
gislativo, Executivo e Judicirio -, como a Administrao o de todos
os rgos desses Poderes
Embora interligados, no se deve confundir Governo com Adminis
trao. Aquele se identifica com os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, manifestando a soberania, estabelecendo os objetivos do Es
tado na consecuo do bem comum. A Administrao a mquina ope
racional para executar as atividades necessrias, com o intuito de atingir
os objetivos do Estado atravs da satisfao do interesse pblico.
Nas lies de Hely Lopes Meirelles [2007:65], governo ativi
dade poltica e discricionria; administrao atividade neutra, nor
malmente vinculada lei ou norma tcnica. Governo conduta inde
pendente; administrao conduta hierarquizada. O Governo comanda
com responsabilidade constitucional e poltica, mas sem responsabili
dade profissional pela execuo; a Administrao executa sem res
ponsabilidade constitucional ou poltica, mas com responsabilidade
tcnica e legal pela execuo. A Administrao o instrumental de
que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas do Gover
no. Isto no quer dizer que a Administrao no tenha poder de deci
so. Tem. Mas o tem somente na rea de suas atribuies e nos limites
legais de sua competncia executiva, s podendo opinar e decidir sobre
assuntos jurdicos, tcnicos, financeiros ou de convenincia e oportu
nidade administrativas, sem qualquer faculdade de opo poltica so
bre a matria.
Referidas distines entre Governo e Administrao tornam-se
oportunas para se conceber a atuao diferenciada de cada um; mas a
sua aplicao, na prtica, no realizada com essa nitidez, coexistin
do, muitas vezes, funes governamentais e administrativas.
Nesse sentido, cabe colacionar os ensinamentos de Odete Me-
dauar [2007:45], afirmando que, em geral, mostra-se difcil a fixao
de fronteiras rgidas entre Governo e Administrao. Na poca con
tempornea, aumentou a importncia da atividade administrativa na
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dinmica do Estado, e uma das conseqncias disso a participao
de servidores (isto , da chamada burocracia) em atividades que se
riam tpicas de governo, tais como fixao do contedo de projetos de
lei, fixao do teor de regulamentos e decretos, apresentao de pro
postas que se transformam em realizao concreta ou ato normativo.
Alm do mais, no Brasil, coexistem, no vrtice do Poder Executivo,
funes governamentais e funes administrativas, o que dificulta
tambm a ntida separao de ambas. Na prtica da atuao do Exe
cutivo ocorre, em geral, um emaranhado de Governo e Administrao,
o que, segundo alguns, permite evitar um governo puramente poltico
e uma Administrao puramente burocrtica.
Feitas essas consideraes preliminares, examinaremos o signifi
ca do Administrao Pblica.
2.2 Conceito de Administrao Pblica
O objeto do direito administrativo a Administrao Pblica, sen
do mister, dessa forma, a anlise desta ltima, no tocante a sua cons
tituio, organizao, atividades, agentes - dentre outros assuntos que
lhe esto relacionados.
Nas lies de Jos Cretella Jr. [2005:15], o termo administra
o baseado no radical mim, que para alguns vem da mesma raiz
da palavra manus e mandare, e para outros da mesma raiz da palavra
minus. (...). Nos dois casos est presente a idia de comando. No pri
meiro caso, comando ativo\ no segundo caso, comando passivo. De
qualquer modo, a idia de relao hierrquica entre subordinado e su-
bordinante est sempre clara na palavra administrao. (...). Com
efeito, em qualquer tipo de administrao h sempre a idia de chefe
que ordena, que manda, que expede ordens, instrues, e de subalter
no que obedece, que acata essas ordens.
A conceituao de Administrao Pblica realizada de diversas
formas pelos doutrinadores.
Para o referido autor [Cretella Jr. 2005:19], Administrao Pbli
ca a atividade que o Estado desenvolve, por meio de seus rgos,
para a consecuo do interesse pblico (tica formal e material).
Diogo de Figueiredo Moreira Neto [2005:111] entende que a con
ceituao de Administrao Pblica decorre da qualificao de cinco
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elementos que se encontram articulados com o conceito de adminis
trao: atividades, pessoas, recursos, objetivos e interesses. Assim,
as atividades so funes pblicas, cometidas ao Estado, caracteri
zando-se por suas imanentes indisponibilidade e imperatividade e,
assim, pela possibilidade de serem executadas coercitivamente. As
pessoas, incumbidas de desempenhar essas funes, so os ente pbli
cos ou privados, atuando por seus respectivos rgos e agentes, que,
para esse efeito, recebem competncia prpria ou delegada. Os recur
sos, de diversa natureza, notadamente financeiros, empregados para o
desempenho dessas funes sero, em princpio, tambm pblicos e
afetados a finalidades igualmente pblicas. Os objetivos a serem per
seguidos sero todos aqueles, integral ou parcialmente, previstos em
lei, aptos satisfao dos interesses nela especificamente definidos
como pblicos. (...). A partir dessas qualificaes, sintetiza-se o con
ceito de administrao pblica como atividades preponderantemente
executrias, definidas por lei como funes do Estado, gerindo recur
sos para a realizao de objetivos voltados satisfao de interesses
especificamente definidos como pblicos.
Nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles [2007:64-65]: Em
sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos
objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes
necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional,
o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios pr
prios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade.
Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do
Estado preordenado realizao de servios, visando satisfao das
necessidades coletivas.
Segundo Odete Medauar [2007:42]: No aspecto funcional, Ad
ministrao Pblica significa um conjunto de atividades do Estado
que auxiliam as instituies polticas de cpula no exerccio de fun
es de governo, que organizam a realizao das finalidades pblicas
postas por tais instituies e que produzem servios, bens e utilidades
para a populao (...). Sob o ngulo organizacional, Administrao
Pblica representa o conjunto de rgos e entes estatais que produzem
servios, bens e utilidades para a populao, coadjuvando as institui
es polticas de cpula no exerccio das funes de governo.
Nas lies de Maria Sylvia Zanella Di Pietro [2006:68], Admi
nistrao Pblica em sentido amplo abrange, em sentido subjetivo, os
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rgos governamentais (Governo) e os rgos administrativos e, em
senso objetivo, a funo poltica e a administrativa. E a Administra
o Pblica em sentido estrito compreende, em sentido subjetivo, as
pessoas jurdicas, os rgos e agentes pblicos que exercem a funo
administrativa e, em sentido objetivo, a atividade administrativa exer
cida por aqueles entes.
A tarefa de conceituar sempre ensejou muitas dificuldades, sobre
tudo com o intuito de obter, de forma concreta, a preciso do termo.
No obstante a diversidade de conceitos de Administrao Pbli
ca, os ensinamentos supramencionados j trazem uma idia sobre a
matria. Assim, podemos, em sntese, apurar os seguintes conceitos.
A palavra administrar significa gerir, dirigir, governar alguma
coisa. Assim sendo, administrao pblica significa, grosso modo, o
ato de gerir, dirigir ou governar coisas da rea pblica.
No sentido formal, orgnico, a Administrao Pblica compreen
de todos os rgos e entidades da Administrao direta e indireta de
todos os Poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
No sentido material, Administrao Pblica o conjunto de ati
vidades realizadas para a satisfao do interesse pblico, tendentes a
realizar o fim almejado pelo Estado. Em outras palavras, a mquina
que gere e realiza as atividades administrativas tendentes satisfao
dos anseios de todos, visando a alcanar o bem comum, que o fim
do Estado.
Para melhor visualizao dessa mquina administrativa, exami
naremos, primeiramente, a organizao da Administrao Pblica para,
aps, analisarmos as atividades por ela desempenhadas.
2.3 Organizao da Administrao Pblica no Brasil
O panorama geral da organizao administrativa no Brasil apre
senta-se, atualmente, com as competncias gerais centralizadas em
rgos pblicos e com algumas especficas distribudas em entidades
criadas com o fim de execut-las com maior autonomia, visando
melhor execuo dos servios ou das obras pblicas.
Dessa forma, classificou-se em Administrao direta o conjunto
cios rgos pblicos e em Administrao indireta as entidades (autar
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quias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas
pblicas) criadas para a prestao de um servio especfico.
A essa distribuio de competncias de uma pessoa a outra d-se
a denominao de descentralizao, que pode ser poltica ou adminis
trativa.
A primeira ocorre quando o ente descentralizado exerce atribui
es prprias que no decorrem do ente central, tendo por fundamento
a prpria Constituio Federal. o que se verifica com nosso sistema
federativo, atravs do qual se descentralizaram politicamente os pode
res anteriormente concentrados no Estado para a criao da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, cada qual com atribui
es prprias.
A segunda observada quando os entes descentralizados tm au
tonomia para executar as competncias que lhes foram atribudas, mas
nos exatos termos conferidos pela lei de sua criao. Dessa forma,
para a melhor execuo de determinados servios do Poder Executi
vo, este pode transferi-los a um ente que ele mesmo criar, por lei. As
sim, tanto o Poder Executivo Municipal, Estadual, Distrital ou Federal
podem se utilizar da descentralizao administrativa, criando pessoa
jurdica, de direito pblico ou privado, para lhe atribuir a execuo de
determinado servio pblico.
Antes de analisar a Administrao Pblica direta, cabe, ainda,
efetuar sua distino com a descentralizao por colaborao e a
desconcentrao.
A descentralizao por colaborao configura-se quando a exe
cuo de determinado servio pblico transferida para pessoa jur
dica de direito privado, por ato administrativo bilateral (contrato) ou
unilateral, mas sem outorgar a titularidade dos servios, que permane
ce com o Poder Pblico. Em verdade, atribuda ao particular, to-
somente, a execuo do servio. Da a razo pela qual se denominam,
tambm, os contratados da Administrao Pblica de colaboradores,
por cooperarem, uxiliarem esta ltima na prestao dos servios p
blicos.
Na lio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro [2006:407]: A des
centralizao por colaborao feita por contrato ou ato unilateral,
pelo qual se atribui a uma pessoa de direito privado a execuo de
servio pblico, conservando o Poder Pblica a sua titularidade. Isto
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lhe permite dispor do servio de acordo com o interesse pblico, en
volvendo a possibilidade de alterar unilateralmente as condies de
sua execuo e de retom-la antes do prazo estabelecido; o controle
muito mais amplo do que aquele que se exerce na descentralizao
por servio, porque o Poder Pblico que detm a titularidade do
servio, o que no ocorre nesta ltima.
A desconcentrao difere da descentralizao por se referir
distribuio de competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica ou
de uma mesma entidade ou rgo pblico, implicando a existncia de
vnculo de hierarquia. Trata-se das delegaes de atribuies que a
pessoa do mais alto escalo realiza a seu subordinado, e este a outro,
e assim sucessivamente, criando-se uma relao de hierarquia, ou seja,
de coordenao e subordinao. Objetiva-se, dessa forma, desconges
tionar as atribuies, centralizadas em uma s pessoa, para seu melhor
desempenho, mantendo, no entanto, a coordenao de tais atividades.
Segundo Odete Medauar [2007:50], existe desconcentrao
quando atividades so distribudas de um centro para setores perifri
cos ou de escales superiores para escales inferiores, dentro da mesma
entidade ou da mesma pessoa jurdica (diferentemente da descentraliza
o, em que se transferem atividades a entes dotados de personalidade
jurdica prpria ...). Por exemplo: na Administrao Federal, em tese
todas as atividades da sua competncia caberiam ao presidente da
Repblica; mas impossvel que uma s autoridade realize inmeras
funes, da, num primeiro momento, haver a diviso dessas funes
entre os rgos de assessoramento direto do presidente e os Minist
rios; por sua vez, as autoridades que encabeam tais rgos, como
secretrios ou ministros, por si ss, no conseguiriam realizar todas as
atividades da responsabilidade do rgo que dirigem; da, num segun
do momento, haver nova diviso, no interior de cada um dos rgos,
c assim por diante. Desse modo, na Unio, a desconcentrao se rea
liza do presidente da Repblica para seus rgos de assessoramento
direto e Ministrios; e, no mbito de cada um desses rgos, a descon
centrao ocorre das autoridades que os encabeam para rgos de
escales inferiores.
Assim, em resumo, a organizao da Administrao Pblica no
Brasil apresenta-se classificada em Administrao direta (rgos p
blicos) e indireta (entidades pblicas criadas para desempenho de
atividades especficas), estando divididas politicamente em rgos fe-
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derais, estaduais, distritais e municipais, podendo haver tanto a des-
concentrao como a descentralizao por colaborao em todos esses
rgos e entes estatais.
2.4 Descentralizao poltico-administrativa
Atravs da descentralizao poltica, no Brasil, a organizao po
ltico-administrativa compreende a Unio, os Estados, o Distrito Fede
ral (Capital Federal) e os Municpios, todos autnomos, nos termos do
art. 18 da CF.
Diante da autonomia a todos assegurada, cada ente estatal tem sua
prpria estrutura administrativa, que a seguir sero examinadas.
2.4.1 Administrao Pblica Federal
A Administrao Pblica Federal centralizada, direta, descon-
centrada, ou seja, suas competncias esto distribudas da pessoa do
mais alto escalo para diversos subordinados, criando-se uma relao
de hierarquia, ou seja, de coordenao e subordinao, entre eles.
No mbito federal, o presidente da Repblica a pessoa que se
situa no mais alto escalo, competindo-lhe exercer a direo superior
da Administrao Pblica Federal.
A estrutura administrativa composta, basicamente, pela Presi
dncia da Repblica e pelos Ministrios, cada qual com sua respectiva
estrutura, que pode, inclusive, contar com outros rgos pblicos. Ve
jamos.
APresidncia da Repblica, nos termos da Lei 10.683, de 28.5.2003,
constituda pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de
Relaes Institucionais, pela Secretaria de Comunicao Social, pelo
Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de Segurana Institucional, pelo Ncleo
de Assuntos Estratgicos, pela Controladoria-Geral da Unio, pela
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, pela Secretaria Es
pecial de Aqicultura e Pesca, pela Secretaria Especial dos Direitos
Humanos, pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igual
dade Racial e pela Secretaria Especial de Portos.
Como rgos de assessoramento imediato ao presidente da Rep
blica, integram, ainda, a Presidncia da Repblica: o Conselho de Go-
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vemo, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, o Conse
lho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o Conselho
Nacional de Poltica Energtica, o Conselho Nacional de Integrao
de Polticas de Transporte, o Advogado-Geral da Unio e a Assessoria
Especial do Presidente da Repblica.
Como rgos de consulta do presidente da Repblica, existem,
ainda, o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional.
Ainda para auxiliar o presidente da Repblica, existem os minis
tros de Estado, que se encontram no mais alto escalo de seus respec
tivos Ministrios.
Atualmente h 23 Ministrios, que so: da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento; do Desenvolvimento Social e Combate Fome; das
Cidades; da Cincia e Tecnologia; das Comunicaes; da Cultura; da
Defesa; do Desenvolvimento Agrrio; do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior; da Educao; do Esporte; da Fazenda; da Inte
grao Nacional; da Justia; do Meio Ambiente; de Minas e Energia;
do Planejamento, Oramento e Gesto; da Previdncia Social; das Re
laes Exteriores; da Sade; do Trabalho e Emprego; dos Transportes;
e do Turismo.
Haver na estrutura bsica de cada Ministrio os seguintes r
gos: Secretaria-Executiva, exceto nos Ministrios da Defesa e das
Relaes Exteriores; Gabinete do Ministro; e Consultoria Jurdica, ex
ceto no Ministrio da Fazenda.
Alm desses rgos, que so comuns a todos os Ministrios, po
dem, ainda, existir outros rgos especficos, como, por exemplo, o
Conselho Nacional de Poltica Agrcola e o Conselho Deliberativo da
Poltica do Caf, existentes no Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento - dentre outros.
No mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio h, tambm, a es
trutura administrativa, de apoio, que tambm desconcentrada, podendo
nela existir assessorias, secretaria, diretorias, conselhos - dentre outros.
2.4.2 Administrao Pblica Estadual
A estrutura da Administrao Pblica Estadual bem semelhante
da Federal, constituda, basicamente, sob a coordenao do governa
dor, auxiliado pelos secretrios estaduais.
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O governador a pessoa que se encontra no mais alto escalo,
competindo-lhe exercer a direo superior da Administrao Pblica
de seu respectivo territrio. Seu gabinete, da mesma forma que ocorre
na esfera federal, poder contar com assessorias, secretarias, conse
lhos - dentre outros.
O Governo Estadual conta, ainda, com suas secretarias, que, sob
coordenao direta do governador, so responsveis pelas polticas re
lacionadas a seus setores.
A organizao administrativa dos estados federados est prevista
na Constituio Estadual respectiva, consoante estatui o art. 25 da CE
in verbis: Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e
leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. Des
sa forma, cada Estado federado conta com organizao administrativa
prpria.
No Estado de So Paulo, o Governo Paulista conta com o auxlio
de 24 Secretarias, que so: Administrao Penitenciria; Agricultura e
Abastecimento; Assistncia e Desenvolvimento Social; Casa Civil;
Casa Militar; Comunicao; Cultura; Desenvolvimento; Economia e
Planejamento; Educao; Emprego e Relaes do Trabalho; Ensino
Superior; Esporte, Lazer e Turismo; Fazenda; Gesto Pblica; Justia
e Defesa da Cidadania; Habitao; Meio Ambiente; Procuradoria-Ge-
ral do Estado; Relaes Institucionais; Saneamento e Energia; Sade;
Segurana Pblica; Transportes Metropolitanos.
No mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio h, tambm, a
estrutura administrativa de apoio, que tambm desconcentrada, po
dendo nela existir assessorias, secretaria, diretorias, conselhos - den
tre outros.
2.4.3 Administrao Pblica Municipal
No Brasil, os Municpios foram considerados entes federados a
partir da Constituio Federal de 1988, adquirindo, assim, autonomia
poltico-administrativa.
A organizao administrativa de cada Municpio est prevista na
respectiva Lei Orgnica, conforme dispe o art. 29 da CF. Assim,
cada Municpio tem sua prpria estrutura administrativa.
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A regra dessa estrutura segue da mesma forma como ocorre nos
mbitos federal e estadual.
Dessa forma, no mais alto escalo temos o prefeito municipal,
que exerce a direo superior da Administrao Pblica de seu respec
tivo territrio, auxiliado pelos secretrios municipais.
No Municpio de So Paulo, em face da grande extenso territo
rial, h 21 Secretarias: Secretaria do Governo Municipal; Secretaria
Especial da Pessoa com Deficincia e Mobilidade Reduzida; Secreta
ria Especial para Participao e Parceria; Secretaria Executiva de Co
municao; Secretaria Municipal da Sade; Secretaria Municipal de
Assistncia e Desenvolvimento Social; Secretaria Municipal de Cultura;
Secretaria Municipal de Educao; Secretaria Municipal de Esportes,
Lazer e Recreao; Secretaria Municipal de Finanas; Secretaria Mu
nicipal de Gesto; Secretaria Municipal de Habitao; Secretaria
Municipal de Infra-estrutura Urbana e Obras; Secretaria Municipal de
Planejamento; Secretaria Municipal de Relaes Internacionais; Secre
taria Municipal de Servios; Secretaria Municipal do Trabalho; Se
cretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente; Secretaria Munici
pal dos Negcios Jurdicos; Secretaria Municipal dos Transportes; e
Secretaria Municipal de Coordenao das Subprefeituras.
No tocante ltima Secretaria supramencionada, a mesma decor
re de outra peculiaridade no Municpio de So Paulo, que, em face da
grande extenso territorial, criou, em sua estrutura, 31 Subprefeituras
para a administrao restrita a bairros, deixando, dessa forma, somen
te a administrao geral para a Prefeitura Municipal. Referidas subpre
feituras so as seguintes: Aricanduva, Butant, Campo Limpo, Capela
do Socorro, Casa Verde, Cidade Ademar, Tiradentes, Ermelino Mata-
razzo, Freguesia/Brasilndia, Guaianases, Ipiranga, Itaim Paulista,
Itaquera, Jabaquara, Jaan/Trememb, Lapa, MBoi Mirim, Mooca,
Parelheiros, Penha, Perus, Pinheiros, Pirituba/Jaragu, Santana/Tucu-
ruvi, Santo Amaro, So Mateus, So Miguel Paulista, S, Vila Maria-
na, Vila Maria/Vila Guilherme e Vila Prudente.
Por fim, resta a estrutura administrativa existente no Poder Legis
lativo dos Municpios, visto no existir nessa esfera o Poder Judici
rio. O Poder Legislativo do mbito municipal recebe a denominao
de Cmara Municipal, que contm tambm uma estrutura administra-
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102 DIREITO ADMINISTRATIVO
tiva de apoio, podendo ser dividida em assessorias, secretarias, conse
lhos - dentre outros.
2.4.4 Administrao Pblica Distrital
O Distrito Federal, Capital do Brasil, como ente federado autno
mo, tem estrutura administrativa diferenciada, sendo, entretanto, para
fins poltico-administrativos, nivelado aos Estados.
Assim como os Municpios, no tem Poder Judicirio prprio,
mas to-somente o Poder Legislativo, denominado de Cmara Legis
lativa (mescla da Assemblia Legislativa dos Estados com a Cmara
Municipal dos Municpios).
Quanto competncia legislativa, ao Distrito Federal so atribu
das todas as reservadas tanto aos Estados como aos Municpios.
No tocante chefia do Poder Executivo, a mesma exercida pelo
governador, que a pessoa que se encontra no mais alto escalo, com-
petindo-lhe exercer a direo superior da Administrao Pblica. Da
mesma forma, ele auxiliado pelos secretrios, e tanto no seu gabine
te como nas secretarias h a estrutura desconcentrada, podendo existir
assessorias, secretarias, conselhos - dentre outros.
As secretarias do Distrito Federal recebem a denominao de Se
cretarias de Estado e so as seguintes: Secretaria de Estado de Agricul
tura, Pecuria e Abastecimento; Cincia e Tecnologia; Cultura, Desen
volvimento Econmico e Turismo; Desenvolvimento Social e Trabalho;
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; Educao; Esporte; Fa
zenda; Governo; Justia, Direitos Humanos e Cidadania; Obras, Plane
jamento e Gesto; Sade; Segurana Pblica; e Transportes.
Tendo em vista a vedao de serem criados Municpios, nos ter
mos do art. 32 da CF, o Distrito Federal conta, para sua administrao,
com estrutura administrativa semelhante do Municpio de So Paulo,
que, ao invs de Subprefeituras, desconcentra seus servios atravs da
criao das seguintes Administraes Regionais: Candangolndia; guas
Claras; Braslia; Brazilndia; Ceilndia; Planaltina; Samambaia; San
ta Maria; So Sebastio; Sobradinho; Sobradinho II; Taguatinga; Cru
zeiro; Gama; Guar; Lago Norte; Lago Sul; Ncleo Bandeirante; Pa-
rano; Park Way; Recanto das Emas; Riacho Fundo; Riacho Fundo II;
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Setor Complementar de Indstria e Abastecimento; Sudoeste e Octo
gonal; Varjo; e Jardim Botnico.
2.5 rgos pblicos
Segundo ensinamentos de Odete Medauar [2007:51], a denomi
nao rgo vem da anatomia, onde cada parte do corpo humano que
realiza uma funo especfica recebe esse nome; o conjunto de todos
os rgos realizando suas funes tpicas permite que o corpo humano
tenha vida saudvel.
Por essa razo, os rgos pblicos no tm personalidade jurdica
e nem vontade, mas desempenham funes especficas, expressando o
anseio da pessoa jurdica a que pertencem.
Nesse sentido, difcil a conceituao de rgos pblicos, ora sen
do definidos como centros de competncia, ora como unidades de
ao, dentre outras definies.
Edimur Ferreira de Faria [2004:41] entende que rgo centro
de competncia, criado para a realizao de servio pblico ou desem
penho de atividades-meio da Administrao Pblica. E, mais adiante,
afirma que, pelo conceito de rgo, fcil concluir que a ele no se
confere a personalidade jurdica. O mximo que se lhe atribui so au
tonomia financeira e autonomia administrativa. Mesmo assim, em ca
rter excepcional a rgos superiores na hierarquia administrativa.
Para Hely Lopes Meirelles [2007:67], rgos pblicos so cen
tros de competncia institudos para o desempenho de funes esta
tais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica
a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na
organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia gover
namental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e
agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados,
substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica.
Nesse mesmo sentido, Digenes Gasparini [2004:47] sustenta que
os rgos pblicos no so pessoas, mas centros de competncias cria
dos pelo direito pblico. Ademais, so partes ou componentes da estru
tura do Estado, e por isso dele no se distinguem. Vale afirmar: no tm
personalidade jurdica. Se a tivessem, os direitos e obrigaes decorren
tes de sua ao ou omisso lhes pertenceriam, e no ao Estado.
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Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello [2007:136], rgos
so unidades abstratas que sintetizam os vrios crculos de atribui
es do Estado. Por se tratar, tal como o prprio Estado, de entidades
reais, porm abstratas (seres de razo), no tm nem vontade nem
ao, no sentido de vida psquica ou anmica prprias, que, estas, s
os seres biolgicos podem possu-las. De fato, os rgos no passam
de simples reparties de atribuies, e nada mais.
Odete Medauar [2007:51] conceitua rgos pblicos ou rgos
administrativos como unidades de atuao, que englobam um con
junto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atri
buio predeterminada.
Dos conceitos colacionados, subsume-se que, sendo integrantes
da estrutura do Estado, os rgos pblicos no tm alguns atributos
prprios do Estado, como a personalidade jurdica e a vontade, mas tm
atuao restrita a uma rea da administrao. Nesse sentido, como
rgos que so, so unidades de ao.
Por outro lado, uma vez concatenados a outros rgos e subordi
nados Administrao, constituem-se como centros de competncia.
Portanto, individualmente considerados, so unidades, porque exer
cem funes especficas. Reciprocamente considerados, so centros
de competncia, porque, mesmo exercendo funes especficas, irra
diam sua competncia para outros setores da Administrao e com
eles se relacionam.
Podemos dizer, dessa forma, que rgos pblicos so unidades
estatais institudas para executar funes especficas, constituindo-se
em centros de competncias para o atendimento da vontade da pessoa
estatal a que pertencem.
A previso legal sobre o conceito de rgo encontra-se na Lei
9.784, de 29.1.1999, que regula o processo administrativo no mbito
da Administrao Pblica Federal, dispondo, em seu art. Ia, 2Q, que
se considera rgo a unidade de atuao integrante da estrutura da
Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta.
Em razo de os rgos pblicos no serem pessoas jurdicas, no
podem atuar em seu prprio nome, desempenhando suas funes em
nome da pessoa a que pertencem. Por isso, os atos praticados pelos
rgo pblicos nunca o so em seu nome; ou seja, o Ministrio da Sade
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nunca ir requerer ou solicitar, mas, sempre, a Unio Federal, atravs
do Ministrio da Sade, quem realizar a solicitao.
Conseqentemente, os rgos pblicos tambm no tm direitos
nem obrigaes, que s podem ser assumidos por pessoa jurdica. Isso,
entretanto, no induz ausncia de responsabilidade dos agentes p
blicos que atuam nos rgos, que subsiste, tanto na esfera cvel como
na criminal e administrativa.
Sob esse prisma, importante se faz analisar a relao entre os
agentes pblicos e a pessoa jurdica a que pertencem.
A relao entre a expresso da vontade da pessoa jurdica e seus
agentes pblicos sempre foi objeto de grande discusses. Inicialmente
essa relao foi explicada pela teoria do mandato, que considera os
agentes como mandatrios da pessoa jurdica. Contraditada pelo fato
de se constatar a impossibilidade de uma pessoa jurdica expedir man
dato, surge a teoria da representao, que sustentava ser o agente p
blico o representante da pessoa jurdica. Essa teoria tambm foi objeto
de crticas, posto insinuar a incapacidade da pessoa jurdica, que ne
cessitasse ser representada. Assim, surge a teoria do rgo, que
a atualmente acolhida pelos doutrinadores, defendendo o entendimen
to de que as atividades desenvolvidas pelos agentes pblicos so im
putadas pessoa jurdica a que pertencem; da mesma forma, a vonta
de, o querer agir dos agentes, no deles enquanto pessoas fsicas,
mas do prprio Estado.
Em outras palavras, a atuao dos agentes pblicos visa a satisfazer
a vontade do Estado; e, por essa razo, todas as suas aes so impu
tadas a essa pessoa.
Da a razo de a responsabilidade dos atos praticados pelos agen
tes pblicos ter a possibilidade de ensejar a responsabilidade do Esta
do, tendo em vista todas as atividades desenvolvidas pelos agentes
pblicos serem realizadas como atividades do prprio Estado, ou seja,
da prpria pessoa jurdica a que pertencem.
2.5.1 Classificao dos rgos pblicos
Em razo da diversidade de atividades administrativas, diversos,
tambm, so os rgos criados para exercer essas atividades. A exis
tncia de diversos rgos pblicos d ensejo necessidade de classifi-
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c-los - tarefa, essa, realizada de diversas maneiras pelos doutrinado-
res. Vejamos.
Segundo Hely Lopes Meirelles [2007:70 e ss.], os rgos pbli
cos podem ser classificados: (1) quanto posio estatal, em rgos
independentes (rgos legislativos, executivos e judicirios), autno
mos (rgos de direo, deliberao, planejamento, assessoramento e
execuo), superiores (que tm poder de direo, mas sempre sujeitos
a subordinao) e subalternos (com reduzido poder decisrio); (2) quan
to estrutura: rgos simples (sem outros incrustado em sua estrutura)
e rgos compostos (com outros rgos menores em sua estrutura); e
(3) quanto atuao funcional, rgos singulares (decidem atravs de
um nico agente) e rgos colegiados (que decidem pela manifestao
conjunta e majoritria da vontade de seus membros).
Celso Antnio Bandeira de Mello [2007:137-138] classifica os
rgos pblicos: (1) quanto estrutura, em rgos simples e colegiais
(conforme suas decises sejam formadas); (2) quanto s funes que
exercem, em rgos ativos (que so os que expressam decises esta
tais para o cumprimento dos fins da pessoa jurdica), de controle (que
so os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros rgos
ou agentes) e consultivos (que so os de aconselhamento e elucida
o); (3) quanto ao contedo, em rgos de mrito (se lhes compete
apreciar a convenincia e oportunidade da medida a ser tomada) e de
legalidade (se devem examin-la sob o ponto de vista da conformida
de ao Direito); e (4) quanto ao grau de necessidade, em rgos facul
tativos (quando a autoridade no obrigada a solicit-los, fazendo-o
para melhor se ilustrar), obrigatrios (quando sua ouvida imposta
como impostergvel) e vinculantes (quando a autoridade no pode dei
xar de atender s concluses neles apontadas).
Na lio de Odete Medauar [2007:52], nenhuma classificao
perfeita e exaustiva, mas, de toda forma, propicia o exame panormico
da figura jurdica que se estuda, facilitando sua percepo.
Acompanhando o entendimento da referida autora, adotaremos a
classificao por ela realizada, in verbis: (1) conforme o critrio da
situao do rgo na escala hierrquica, distinguem-se os rgos su
periores e os rgos subordinados ou inferiores; (2) quanto ao tipo de
atividade que realizam, mencionam-se rgos com atribuies decis-
rias, preparatrias, executrias e, ainda, rgo burocrticos (que rea
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lizam atividades meramente administrativas) e rgos tcnicos
(cujas atividades exigem conhecimento especializado - vigilncia sa
nitria); (3) segundo o nmero de pessoas que atuam na tomada de
decises, existem os rgos singulares e os colegiados.
2.6 Atividades da Administrao Pblica
Como vimos no item 2.2, no sentido material, Administrao P
blica o conjunto de atividades realizadas para a satisfao do inte
resse pblico, tendentes a realizar o fim almejado pelo Estado. Em
outras palavras, a mquina que gere e realiza os anseios do interesse
de todos, visando a alcanar o bem comum, que o fim do Estado.
As atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica so de
nominadas de atividades administrativas, que so realizadas em di
versas formas, para diversos fins, tendo em vista a variedade de obje
tivos visados para a satisfao do interesse pblico.
Por essas razes, rdua se toma a tarefa de classificar essas ativi
dades administrativas, efetuada de diversas formas por vrios doutri-
nadores.
2.6.1 Classificao das atividades administrativas
Na lio de Odete Medauar [2007:102], tornou-se clssica e
muito difundida a tipologia elaborada pelo autor italiano Orlando, em
1900, no vol. I do Primo Trattato di Diritto Amministrativo Italiano,
pp. 75-78, que distinguiu, na Administrao, atividade jurdica e ati
vidade social. A primeira destina-se a assegurar o direito entre as
pessoas e harmonizar os vrios direitos dos indivduos entre si e com
o interesse pblico; a se incluem a organizao da Administrao, a
polcia, a desapropriao, a tutela dos indivduos ante os atos da Ad
ministrao; nesse campo predomina a face de autoridade. A atividade
social visa a fins de bem-estar e progresso social, ressaltando-se as
atuaes nos setores de sade, agricultura, educao; aqui predomina
a face de prestadora de servios teis ao atendimento de necessidades
dos indivduos.
Ao final, referida autora [Medauar 2007:103-104] no efetua
uma classificao das atividades administrativas, em razo da dificul
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dade de abrang-las, e realiza a enunciao das atividades mais fre
qentes, tais como: atividades normativa, prestacional, limitadora de
direitos, fiscalizadora, organizacional, contbil, tributria, punitiva,
econmica, social, de pesquisa, especificamente jurdica, de documen
tao e arquivo, cultural, educacional, de controle interno, de fomento
ou incentivo e materiais.
Lcia Valle Figueiredo [2006:77], por sua vez, assim classifica as
atividades administrativas: (1) condicionamento por meio de impo
sies, de deveres e de absteno, com base na lei e na forma da lei,
do exerccio da liberdade e da propriedade dos indivduos, a fim de
compatibiliz-las com o bem-estar social. o chamado, por muitos,
de poder de polcia administrativo (...); (2) fomento e auxlio do de
senvolvimento e da expanso de atividades privadas de interesse co
letivo (subvenes, atuao no domnio econmico); (3) interveno
em atos e fatos da vida dos particulares para lhes conferir certeza e se
gurana jurdicas (tabelionatos, cartrios etc. e todos os atos denomina
dos de policia administrativa, ou , em nossa linguagem, atos decorren
tes da fiscalizao obrigatria do Poder Pblico); (4) prestao de
utilidade e comodidade aos administrados, propriamente servios p
blicos e de utilidade pblica, (...).
Do exame das lies das autoras precitadas, temos que concluir
que a atividade administrativa, em ltima anlise, implica gesto de
bens, interesses e servios pblicos de modo geral, nos termos da lei,
com vistas ao cumprimento do bem comum.
Nos ensinamentos de Digenes Gasparini [2004:54], a natureza da
atividade administrativa o encargo de guarda, conservao e aprimo
ramento dos bens, interesses e servios da coletividade, que se desenvol
ve segundo a lei e a moralidade administrativa. E continua, afirmando
que o fim sempre o interesse pblico ou o bem da coletividade.
Nesse sentido, foroso concluir que a atividade administrativa
de natureza indisponvel, no se encontrando, portanto, livre dis
posio da Administrao, constituindo-se, pois, em dever do admi
nistrador, sob pena de se configurar o denominado desvio de finalidade.
Em outro dizer, a Administrao serva da lei, no exerccio da ativi
dade administrativa.
Disso tudo decorre que a Administrao Pblica da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios est jungida aos princ
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pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficin
cia, bem como aos demais aplicados ao direito administrativo, sob
pena de total desvirtuamento da atividade administrativa.
Bibliografia
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio [2007]. Curso de Direito Administrativo.
24a ed. So Paulo, Malheiros Editores.
CRETELLA JR., Jos [2005]. Manual de Direito Administrativo. 19a ed. Rio de Ja
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Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella [2006]. Direito Administrativo. 19a ed. So Paulo,
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FIGUEIREDO, Lcia Valle [2006]. Curso de Direito Administrativo. 8a ed. So Pau
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MEDAUAR, Odete [2007], Direito Administrativo Moderno. 11a ed. So Paulo,
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Snia Yuriko Kanashiro Tanaka
(coordenadora)
Esta obra um trabalho coletivo que rene a experincia slida
e destacada dos Professores da Faculdade de Direito da Universidade
Presbiteriana Mackenzie. Pelo seu eminente propsito didtico, oferece
um panorama do Direito Administrativo a todos aqueles que se interes
sam por esse ramo do Direito.
Essa viso geral, que poderia parecer simples, demanda atualizao
constante por parte de seus pesquisadores, uma vez que alguns insti
tutos do Direito Administrativo ainda tm contornos muito frgeis em
nosso ordenamento jurdico - o que tende a provocar o deslocamento
de conceitos at ento j constitudos.
A elaborao desta obra situa-se nesse contexto, visando a agregar
conhecimentos no auxlio formao acadmica do direito adminis
trativo brasileiro, atravs de linguagem acessvel, respeitada a tcnica
jurdica.
=l =MALHEIROS
=V= EDITORES
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