13/6/2014 Artigos

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Sumrio: Introduo. 1 Abuso de autoridade. 1.1 Desvio de finalidade.
Palavras-chave: Administrao; Poder; Discricionariedades; Desvio; Abuso.
INTRODUO
sabido que o Estado titular do Direito, pois apenas a ele resguardada a prerrogativa de fazer justia,
afastando assim, qualquer possibilidade de autotutela.E por essa condio,goza de posio imperiosa em
relao aos outros componentes da sociedade, na medida em que estes por vezes,precisam saber abdicar de
certos direitos seus, em prol de que o ente estatal possa atuar em seu nome exercendo assim sua funo.
Contudo, o Estado no se personifica por si mesmo, necessitando para o desenvolvimento de suas atividades
de entes pblicos. E se nesse contexto de dirigentes e dirigidos o interesse pblico prevalece em detrimento do
individual, fato que nos leva a concluso de que esse particular enquanto nomeado da administrao, tem seu
atuar dirigido pela mesma.
ABUSO DE AUTORIDADE
Em um Estado de Direito como o que adotamos, a administrao deve fiel observncia aos preceitos legais em
tudo que for realizar, inclusive nas manifestaes revestidas de discricionariedade, pois, a prpria lei
determina de qual forma se deve proceder, com qual finalidade e de quem a competncia de sua realizao.
Sobrando espao apenas para uma liberdade limitada pela oportunidade e convenincia administrativas.
Ainda nesse sentido, entende o doutrinador Antnio Cezar Lima de Fonseca, que a administrao ao proceder
suas atividades deve ter o condo de observar um dos princpios que a rege, qual seja, a eficincia, no
devendo deixar espao para a subservincia.E para que isso reste alcanado, o ente estatal lana mo de um
poder peculiar que lhe permite alcanar sua eficincia; o poder de polcia.
Esse poder de polcia desempenhado pelo Executivo, Legislativo e Judicirio, na medida do que determina a
Constituio. Trata-se do instrumento que promove a limitao do uso e gozo de bens, atividade e direitos
particulares, em funo do bem maior da coletividade ou at mesmo, do prprio ente estatal. Tem o escopo de
coibir atuaes prejudiciais e impertinentes de alguns indivduos, de modo a preservar o bem-estar social.
No entanto, vem se instalando um contexto no qual esse poder de polcia est desacreditado, com sua imagem
arranhada em funo de certos abusos cometidos pelas autoridades, que ao invs de trazer sensao de
segurana e respeito, passaram-se a se mostrar como inimigas; despertando sentimento de temor ao exceder
suas prerrogativas legais no intuito de fazer valer sua vontade.
E considerado abuso porque a autoridade at detinha legitimidade para a prtica do ato, mas ao agir no
observou as limitaes de sua tarefa ou se afastou de seu verdadeiro fim. Nessa conjuntura, aproveita-se para
advertir que o ato administrativo - seja vinculado, seja discricionrio - deve sempre primar pela obedincia do
que est disposto formal e ideologicamente em lei.
Disso, se infere que o abuso se configura na medida em que o agente extrapola os limites legalmente previstos
pra seu atuar, desvirtuando-se assim da essncia de sua funo e redundando em um autoritarismo que o
afasta da necessidade real de seu existir. E essa uma postura bastante nociva na medida em que fere o
regular funcionamento da administrao pblica.
Ressalta-se ainda, que mesmo na hiptese de ser dada administrao a possibilidade de agir com
discricionariedade, essa flexibilidade no comporta o cometimento de arbitrariedades que firam a moralidade
administrativa, por isso, identificada uma irregularidade sua conseqncia ser tornar invlido o ato que a
contm.Da porque, a administrao pblica ao atuar deve buscar sempre agir com a boa-f de modo a validar
os esses atos.
Em ocorrendo qualquer atuao da autoridade que fira diretamente garantias ou direitos individuais
respectivos a liberdade, vida privada, intimidade, etc., estar-se- diante de abuso de autoridade passvel de
sano na forma da lei. E essa lei n 4.898/65 (alterada pela Lei n 6.657/79) que elenca expressamente as
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hipteses de Abuso de Autoridade.
Nesse sentido, realiza tal prtica aquele que atenta liberdade de locomoo, inviolabilidade do domiclio, ao
sigilo da correspondncia, liberdade de conscincia e de crena, ao livre exerccio do culto religioso,
liberdade de associao, aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio do voto, ao direito de
reunio, incolumidade fsica do indivduo, aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio da
profisso.
Vale determinar, para efeito de aplicao do dispositivo, quais podero ser os sujeitos ativos desses ilcitos, e
a prpria lei leciona em seu art. 5 quais sejam:
Art. 5. Considera-se autoridade, para os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou funo pblica, de
natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remunerao.
Esses sujeitos podem incorrer em atuaes abusivas comissivas ou omissivas. Contudo, isso irrelevante,
pois em ambos os casos haver desrespeito ao preceito legal e prejuzo a pessoa do administrado. Nesse
contexto, adverte-se ainda, que o abuso de poder ou de autoridade raciona-se em duas espcies bem
delineadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.
O excesso de poder existir toda vez que a autoridade detiver legitimidade para proceder determinado ato e o
faz em demasia, exorbitando sua esfera de atuao administrativa, sua prerrogativa legal, tornando o ato
arbitrrio, ilcito e nulo.Em decorrncia disso o ato ser considerado invlido por no observncia ao princpio
da legalidade que orienta a administrao.
O administrador pblico que age dessa maneira remove todo carter legtimo dessa conduta, pois o poder
autorizado a ele tem limites certos e forma definida de acontecer, que no admite violncias, favoritismos
polticos ou perseguies. S no havendo represlias se o ato for conforme a lei, a moral administrativa e
com respeito e zelo ao alcance do interesse pblico.
2.1 Desvio de finalidade
Antes que se faa a definio de desvio de finalidade subjaz que se entenda preliminarmente, o que seria a
finalidade no universo da administrao. Na realidade, a finalidade implicao do ato administrativo; a
decorrncia mediata que seu agente intenta conseguir com o mesmo, tais como: disciplina, boa ordem e tudo
mais que objetivar atender e proporcionar o interesse pblico.
Em outra medida, o desvio de poder se traduz como uma alterao na execuo de uma competncia
legalmente prevista. Fazendo-se uso do conceito de finalidade citado em pargrafo anterior, se poderia dizer
que o desvio resta configurado como ato que procura dar um escopo diferente daquele explicitado na norma,
ou seja, no h coincidncia entre a essncia do ato e finalidade atribuda a ele pela lei.
No desvio de finalidade, assim como no excesso de poder, a autoridade est realizando um ato que em
essncia teria legitimidade se no fosse o fim daquele atuar, que passou a ser discordante com o que preceitua
objetivamente a lei, ou o que pede o interesse pblico. Trata-se de agresso ao contedo ideolgico do qual a
lei se reveste; sua violao moral, uma vez que administrador d ao ato um escopo diferente do idealizado
pelo legislador.
Incorre ainda nesse ilcito, aquele que se utiliza de meios ou pretextos imorais para desempenhar um ato
administrativo revestido de falsa legalidade. Em funo disso, para que seja identificada essa conduta ilegal
ou imoral preciso que se saiba ler os indcios e as circunstncias que as denuncie. Sobre isso o STF se
posiciona entendendo que vrios indcios e concordantes so prova.
Contudo, tal questo pode ser obstada pelo fato de que em grande parte das vezes essa atuao negativa do
agente pblico desarrazoada, o que se manifesta como dificuldade a demonstrao do desvio de poder ou
finalidade. Ressalta-se, porm, que isso no inalcanvel, visto que, em anlise a cada passo dado por ele
antes do cometimento do ato - e s conseqncias do mesmo - possvel que se chegue a essa comprovao.
pertinente citar a Lei n 4.717/65 da Ao Popular, a qual preceitua que ao prejudicial ao interesse pblico
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feita por agente administrativo sugere vcio que nulifica a mesma. Valendo ressaltar ainda, que com essa
determinao do art. 2 e e pargrafo nico, o desvio de finalidade restou concretamente estabelecido em
nosso Direito como uma das causas de nulidade de atos administrativos.
Advirta-se que para a concretizao dessa prtica, no exigido que o agente tenha finalidade de cunho ilcito
ou de desrespeitar o que diz a lei, bastando apenas que ele tenha atribudo disposio normativa sentido
distinto do que de fato o seu. Trata-se de apropriao indevida da inteno da norma, como se a ele, a
mesma pertencesse.
Em sua funo, o legislador pode incorrer em duplo sentido: em um, a norma confeccionada por ele pode se
prestar a um ou vrios fins expressos. No outro, ela se adapta ao atendimento de qualquer finalidade desde
que atenda a interesse pblico. Desse modo, na primeira hiptese, haver vcio pelo fato de o administrador
no ter tido cauteloso com sua atuao dando a norma qualquer tipo de interpretao,j no segundo caso,
restar a atitude contaminada, se o agente der preferncia a realizao de um direito seu.
E para ambas as ocorrncias haver punio com a invalidao do ato discricionrio, visto que houve excesso
do agente no momento em que ele ousou tentar preencher lacunas do ordenamento jurdico quando no lhe
cabia, lavando-o a redundar em atividade infralegal. E essa sano encontra sua gravidade demonstrada e
justificada nas palavras de Celso Bandeira de Mello, que conceitua desvio como a utilizao de uma
competncia em desacordo com a finalidade que lhe preside instituio.
Essa definio relevante, pois estabelece algo que os agentes administrativos devem observar; o fato de que
o poder de que gozam no desempenhar de suas funes mero aparelho disponibilizado a eles por prvia
determinao jurdica, para que alcancem o cumprimento de seus deveres e conseqentemente, a real
finalidade da norma que fora pensada pelo legislador.
Adverte-se, que no h necessidade de que a vontade do sujeito da administrao tenha sido nesse nimus,
bastando que sua atuao concreta no tenha guardado pertinncia com a previso positivada. Contudo,
requisito para que o desvio reste configurado, que o agente tenha certa legitimidade para dispor sobre a
matria consistente no ato que deu causa.
Leciona Afonso Rodrigues Queir, que o desvio pode ser encontrado na forma de omisso quando o agente
pblico tendo a obrigao de agir no o faz, por mera perseguio ou com vistas a favorecer algum,
acarretando com esse posicionamento que o interesse pblico carea de atendimento. E se a ocorrncia dessa
inrcia do ente administrativo for identificada, diz-se que houve transgresso ao dispositivo lega que o orienta
a agir.
De certo, que essas atuaes de m-f devem ser combatidas, afinal no h espao para elas dentro do
Direito, que intenta retirar da realidade da administrao pblica atos com vcios nesse sentido atravs,
inclusive, do judicirio. Nesse sentido, cita-se Caio Tcito que ensina que a ilegalidade mais grave a que se
oculta sob a aparncia de legitimidade, pensamento esse, que d suporte a idia de retaliaes a essa
prticas.
desvio tambm quando, visando alcanar o fim almejado, o agente realiza ato que no era o mais indicado
para tanto, fato que demonstra a natureza objetiva do vcio, que no necessita da identificao da inteno do
agente para que se faa a constatao do abuso de poder, bastando que se verifique se seu ato guardou
coerncia com a norma.
A forma que se tem para coibir essas atitudes atravs do controle das mesmas com a legalidade, de modo a
promover a restaurao da ordem jurdica e o respeito e observncia a um dos princpios que orientam a
administrao: a legalidade, afinal, nesse caso, o agente desvirtuou o mrito dado pela norma abstrata para a
prtica do ato, extrapolando as barreiras da discricionariedade, ensejando ao que lhe barrasse.
O professor Jos Roberto Pimenta leciona fazendo referncia ao sentido que deve ter a atuao do
administrador:
Mesmo na atuao discricionria, a competncia no deferida para fazer valer critrios pautados
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exclusivamente na vontade do agente, mas para fazer imperar uma eleio objetivamente conduzida pelo
requisito teleolgico que
fundamenta a outorga da esfera de deciso.
Nesse sentido, corrobora Celso Bandeira de Mello :
O ato ser ilegtimo e o Poder Judicirio dever culmin-lo, pois estar acolhendo, a talho de foice, conduta
ofensiva ao direito,que de modo algum poder ser havida como insindicvel, pena de considerar-se o direito
como a mais inconseqente das normaes e a mais rptil e quebradia das garantias.
Deve inexistir, portanto, qualquer razo para que se entenda que tal controle seria de mrito e, desta forma,
subtra-lo da competncia do Poder Judicirio. Essa inteno viciada do agente que na maioria dos casos gera
o desvio de poder deve ser investigada. Mas isso no tarefa fcil, especialmente porque esses vcios esto
quase sempre so conseqentes do exerccio do poder discricionrio.
CONCLUSO
Posto isso, mostra-se claro que o elemento Estado essencial para a sociedade, pois atravs dele que se
tutela o Direito e se alcana a justia, tolhendo assim, qualquer possibilidade de que o indivduo intente buscar
de forma autnoma, aquilo que pensa ser direito seu. E a razo disso, o fato de que esse ente se encontra
em condio de superioridade em relao aos indivduos, motivo que incorre em supresso de direitos
particulares, para o alcance de um bem comum.
Contudo, para que o Estado desempenhe essa funo faz-se necessrio a delegao de poderes a entes
pblicos, criados por ele mesmo, para atender a interesses coletivos, lanando mo dessa forma, de um poder
peculiar que lhe permite alcanar sua eficincia; o poder de polcia, desempenhado pelo Executivo, Legislativo
e Judicirio, na medida do que determina a Constituio
No entanto, vem se instalando um contexto no qual esse poder de polcia est desacreditado, com sua imagem
arranhada em funo de certos abusos cometidos pelas autoridades, que ao invs de trazer sensao de
segurana e respeito, passaram-se a se mostrar como inimigas; despertando sentimento de temor ao exceder
suas prerrogativas legais no intuito de fazer valer sua vontade.
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