Interaccin entre instituciones y accin social: apertura

democrtica y ciudadanizacin en Mxico, 1946-2

Margarita Favela
*
La intencin de esta presentacin es dar a conocer algunas conclusiones
preeliminares de una investigacin an en curso. Dada la necesidad de sujetarme
al tiempo de exposicin asignado, pasar por alto definiciones y explicaciones ue
fundamentan la investigacin. !spero en la sesin de preguntas aclarar algunas
dudas, as" como reci#ir o#servaciones ue contri#uyan a enriuecer este tra#ajo.
!l o#jetivo de la investigacin es explicar los cam#ios en el sistema pol"tico
y en la protesta social ocurridos en Mxico entre $%&' y ())), como el producto
de una interaccin en el ue los dos *m#itos se transforman mutuamente.
La +iptesis es ue el sistema pol"tico se +a ido democrati,ando y la
protesta social se +a ido ciudadani,ando a lo largo de las ltimas tres dcadas.
!l esuema terico en ue esta explicacin se funda, en la siguiente tesis-
los +om#res +acen su +istoria a partir de la condiciones concretas en ue viven.
!sta tesis tiene dos partes, la primera plantea ue las instituciones pol"ticas,
formales e informales, es decir, las organi,aciones, normas y pr*cticas ue
conforman un sistema pol"tico, constituyen el entramado en el ue se desarrolla la
accin social. La segunda parte esta#lece ue esa misma accin social es un
agente transformador de las instituciones pol"ticas.
.ecordemos ue un sistema pol"tico es un arreglo institucional ue
formali,a una determinada correlacin de fuer,as entre proyectos y actores
pol"ticos contrapuestos, a partir de la cual se regula la continuada confrontacin de
estos actores.
*
Dra. en /iencia 0ol"tica 12ulane 3niversity4, coordinadora del 0rograma de 5nvestigacin
0rocesos de Democrati,acin en el Marco del 6iglo 775, del /!55/893:;M. 6u *rea de
especiali,acin es la relacin entre instituciones pol"ticas y accin colectiva.
(<'=<=>?%.doc
;+ora #ien, @cmo condiciona 1entre otros factores4 el sistema pol"tico la
accin colectiva, una de cuyas expresiones es la protesta socialA
$. !sta#lece uines son y uines no son miem#ros de la comunidad
pol"tica y luego define sus derec+os y o#ligaciones.
(. !sta#lece posi#ilidades de participacin institucional para los ciudadanos.
<. !sta#lece las formas ue considera extra9legales e incluso ilegales y
esta#lece sanciones para ellas.
!n contrapartida, @cmo condiciona la protesta social 1entre otros factores4
el desarrollo del sistema pol"ticoA
$. /uestionando a#ierta o impl"citamente la legitimidad de la dominacin.
(. !xigiendo la modificacin de derec+os y o#ligaciones, y de pr*cticas e
instituciones pol"ticas.
<. 5mpidiendo la continuacin o instalacin de determinadas formas de
control y regulacin del conflicto social.
!ste proceso de interaccin ocurre con la intermediacin de la elite
encargada del go#ierno. Ba sea ue la elite instrumente cam#ios parciales en el
sentido demandado por los disidentes, o en un sentido diferente e incluso opuesto.
C #ien sea ue se oponga contundentemente a tales demandas e instrumente la
represin, con resultados diversos ue van desde el aplastamiento de la protesta
+asta su radicali,acin y generali,acin, +asta provocar el derrum#e del sistema
pol"tico. 0or am#as v"as, la de la reforma o la del derrum#e, puede la accin
colectiva transformar un sistema pol"tico.
;ccin colectiva
5nstitucional :o convencional
/am#io del
6istema
0ol"tico
2otal
.eforma
!structural
.evolucin
0arcial .eforma .eforma
2omando como unidad de an*lisis el sistema pol"tico
$
, identifico cuatro
su#sistemas- 1$4 relaciones entre poderes y entre niveles de go#iernoD 1(4 sistema
Margarita Favela Eavia 0*gina ( $F)?F()$&
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electoral y de partidosD 1<4 sistema de representacin de intereses de las
organi,aciones de masasD 1&4 sistema de seguridad p#lica. 1Favela ())(4
2ratando de esta#lecer las modalidades ue estos su#sistemas pueden
adoptar, podr"amos identificar, con fines anal"ticos, dos tipos ideales- un sistema
a#ierto o democr*tico9li#eral, y uno cerrado o autoritario. !l +ilo conductor de esta
construccin conceptual es la medida en ue las estructuras institucionales de los
su#sistemas facilitan u o#staculi,an las oportunidades de la po#lacin para influir
so#re la toma de decisiones. La caracteri,acin de un sistema pol"tico como
autoritario 1cerrado4 resulta del +ec+o de ue las estructuras institucionales y
extra9institucionales ue lo conforman funcionan como una red monoplica y
excluyente de recursos y pr*cticas ue o#staculi,an y limitan la participacin
autnoma de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones.
Margarita Favela Eavia 0*gina < $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
!aracterizacin del sistema pol"tico se#$n su e%ecto
so&re la accin colecti'a
Democr*tico ;utoritario
.amas
Distri#ucin
euili#rada
del poder entre el
!jecutivo, el
Legislativo y el Gudicial
/entrali,acin del
poder #ajo el dominio
de uno de los poderes
Distri#ucin funcional
del poder
:iveles
de
go#ierno
!structural federal, en
la ue el !stado y las
autoridades locales
go,an de una
autonom"a relativa
!structura
centrali,ada, en la ue
las autoridades
nacionales tienen el
predominio
!lementos
!structurales
6istema electoral y
de partidos
6istema electoral
#asado en la
representacin
proporcional.
.egistro de los
partidos locales y
regionales
6istema electoral
#asado en la mayor"a
1el ganador se lleva
todo4. .egistro slo
de los partidos
nacionales.
6istema de
representacin de los
intereses
0luralismo /orporativismo
6istema de seguridad
p#lica
Facilitan la
negociacin
0redominantemente
represivas
!la#oracin propia, con #ase en 1Della 0orta$%%'4 1Hitsc+elt$%>'4 1Hriesi$%%=4 12arroI$%%<4
1.uc+t$%%'4 12arroI$%>>4
0ara examinar la +iptesis divid" el per"odo en dos fases-
a4 la del rgimen autoritario- $%&'9$%?>
#4 la de la transicin- $%?%9())).
Jeamos cmo se dio la interaccin y entre sistema pol"tico y protesta social
en cada fase.
(a interdependencia entre una estructura institucional cerrada y el
radicalismo de la protesta social: Mxico 1946-19)*
!l sistema pol"tico se caracteri, por-
$4 8iperpresidencialismo, ue consisti en Kla capacidad del 0oder !jecutivo de
atravesar a los otros dos poderes y los otros niveles de go#ierno, ejerciendo un
Margarita Favela Eavia 0*gina & $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
poder ue excede sus facultades institucionales legales, y ue cancela los
mecanismos institucionales legales creados para compartir y contra#alancear el
poderL. 1/asar, $%%', p. >$9(4 De acuerdo a la distri#ucin funcional del poder, el
sistema pol"tico mexicano se caracteri, por un claro predominio de la rama
ejecutiva so#re la legislativa y la judicial, y por la sustitucin del pacto federal por
un centralismo de facto.
(4 0artido +egemnico, impidi el desenvolvimiento de un sistema de partidos ue
reflejara y desarrollara la pluralidad de las preferencias pol"ticas de los
ciudadanos.
<4 /orporativismo, su#ordin las organi,aciones populares al lidera,go del partido
y restringi severamente las posi#ilidades de existencia y las oportunidades de
negociacin de las organi,aciones populares organi,aciones independientes.
&4 6eguridad p#lica, definida como un poder del !stado y no como un derec+o
ciudadano. 6u#ordinando las garant"as individuales a la defensa de la seguridad
p#lica, interpretada como seguridad del !stado, y a final de cuentas, como
defensa de la esta#ilidad del rgimen. /onllev la autom*tica criminali,acin de
cualuier expresin ciudadana ue alterara el orden p#lico, dando justificacin
pol"tica al uso extremo de la violencia y el despliegue de acciones ilegales e
incluso in+umanas, como la tortura.
;+ora #ien, @u tipo de movili,acin social emergi durante este per"odoA
!n trminos generales podemos caracteri,ar a la movili,acin a partir de tres
rasgos- su frecuencia, sus motivaciones y sus formas de accin
(
. 6i #ien no existe
una relacin clara de determinacin entre las caracter"sticas del rgimen pol"tico y
las de la movili,acin social, si +ay ciertos rasgos identifica#les tanto en las
demandas como en las estrategias de accin ue pueden asociarse con las
caracter"sticas ue presenta el rgimen pol"tico.
$4 Frecuencia- al elevar los costos y riesgos de la participacin el 60
cerrado tiende a desalentar la participacin. !sto ocurre porue para exigir la
solucin a sus pro#lemas, los ciudadanos de#en traspasar las fronteras de la
pol"tica convencional y adoptar mtodos m*s com#ativos, en virtud de la ausencia
de canales institucionales adecuados y suficientes. 6in em#argo, este salto
Margarita Favela Eavia 0*gina = $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
reclama de los participantes no slo la voluntad de emprender acciones colectivas
Mue suelen consumir mas tiempo ue las individuales9, sino tam#in la decisin
de +acer frente a las acciones represivas, legales e ilegales, ue despliega el
!stado para contrarrestar la movili,acin. ;s", el aumento en el costo de la
participacin permite explicar por u resulta tan dif"cil movili,ar a la gente y por
u las personas suelen unirse a un movimiento slo cuando la magnitud del
pro#lema iguala o incluso supera, los costos calculados de la participacin. !sto
explica porue durante la vigencia del rgimen de la pax prista, a lo largo de casi
cuarenta aNos, se registraron nicamente alrededor de $() movili,aciones, es
decir un promedio de <.< conflictos por aNo
<
.
(4 Motivaciones- cuestionan de ra", los elementos fundamentales del
sistema pol"tico. !n otras pala#ras, las demandas de los opositores critican o
desaf"an la estructura cerrada del sistema pol"tico. La evidencia nos muestra ue
en la mayor"a de las protestas, los grupos movili,ados exigieron el respeto de sus
derec+os pol"ticos o civiles y ue estas demandas tuvieron precedencia so#re las
demandas de #eneficios materiales. !n s"ntesis, exig"an la modificacin de
elementos cruciales del andamiaje institucional del rgimen pol"tico.
<4 !strategias de accin. La escase, y relativa futilidad de las v"as
institucionales para la participacin, condicionadas por la concentracin del poder,
contri#uyen a explicar por u los grupos militantes suelen confiar m*s en las
t*cticas confrontativas ue en la pol"tica convencional. !l +ec+o de ue los
procedimientos legislativos y judiciales se mostrasen tan poco eficaces para influir
en las decisiones pol"ticas, aunado a la relativa incapacidad de la pol"tica electoral
para a#rir espacios de impugnacin y cam#io de las pol"ticas, o#liga a la po#lacin
a preferir los mtodos no convencionales de +acer pol"tica.
!n suma, o#servamos una correspondencia entre el car*cter cerrado del
rgimen pol"tico y los rasgos, ue denominamos radicales, de la movili,acin
social. B es precisamente la preeminencia ue tuvieron las demandas de
ampliacin de los canales de participacin 1autonom"a sindical, respeto a los
derec+os +umanos, li#ertad de organi,acin y elecciones li#res y competitivas4,
+ec+as por v"as no convencionales, las ue fueron o#ligando a la adopcin de
Margarita Favela Eavia 0*gina ' $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
lentas y no pocas veces contradictorias reformas ue, no o#stante, fueron
concretando un proceso de transicin a la democracia.
(a transicin +acia la democracia y el proceso de ciudadanizacin de la
protesta social: Mxico 19)*-2
Gustamente la accin social referida anteriormente, tom impulso +acia la
dcada de los setenta, o#ligando a una aceleracin del proceso de transformacin
del sistema pol"tico ue, a lo largo de las dos ltimas dcadas del siglo 77, +a
transitado desde una situacin de sistema cerrado o autoritario, a una condicin de
rgimen en transicin democr*tica. Jeamos los cam#ios empleando el esuema
anal"tico de los su#sistemas ue componen al rgimen.
$4 0roceso de redistri#ucin del poder entre las ramas y los niveles de
go#ierno, ue +a consistido principalmente en la reduccin de algunas
atri#uciones constitucionales y, so#re todo, meta constitucionales del presidente.
!sto +a significado la consecuente recuperacin de la autonom"a e independencia
de los poderes legislativos y judiciales, y de los go#iernos estatales y municipales
frente al ejecutivo federal, a#riendo la posi#ilidad de ue el sistema de pesos y
contrapesos aduiera vigencia.
(4 6u#sistema electoral y de partidos. !l cam#io fundamental +a sido la
emergencia e incipiente consolidacin de un sistema de partidos euili#rado, de
procesos electorales competitivos y de una autoridad federal electoral autnoma,
con car*cter ciudadano. !stos cam#ios fueron claramente el resultado de la
movili,acin ciudadana, ue desde las elecciones de $%>( se manifest
sistem*ticamente contra la continuacin de las pr*cticas ilegales e ileg"timas ue
manten"an al partido dominante, y de la accin de los partidos, ue de manera
reiterada promovieron la reforma de la legislacin electoral.
<4 /orporativismo- el desmantelamiento +a sido paulatino y contradictorio a
partir de los aNos setenta. Los cam#ios incluyen tanto pr*cticas pol"ticas como
modificaciones legales. K;perturas democr*ticasL, contrapunteadas por fuertes
golpes al sindicalismo independienteD los refuer,os al corporativismo la#oral,
mediante la ampliacin de #eneficios sociales controlados por el sindicalismo
Margarita Favela Eavia 0*gina ? $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
oficial, +an sido mermados por el posterior desmantelamiento del sistema de
seguridad social, la reduccin de las pre#endas electorales para los l"deres y por
una pol"tica econmica, ue si #ien +a #uscado mantener los controles
corporativos tradicionales, inopinadamente +a golpeado la legitimidad y capacidad
de manipulacin de los l"deres oficiales. Finalmente, la decisin judicial ue
cancel la cl*usula de exclusin, gole uno de los pilares legales del sistema
corporativo.
&4 Finalmente, la transformacin del su#sistema de seguridad p#lica +a
sido un proceso igualmente accidentado y contradictorio, ue an en ciernes,
intenta reducir la impunidad en el uso de la violencia de !stado contra los
opositores. !stos cam#ios +an posi#ilitado ue las fuer,as sociales opositoras
fueran perdiendo el miedo a actuar, lo ue +a redundado en el fortalecimiento de
los partidos pol"ticos, en la proliferacin de organismos no gu#ernamentales de
derec+os +umanos y de otras expresiones de la sociedad civil y en el desarrollo de
la independencia de los medios de comunicacin.
@Ou influencia +an tenido estas transformaciones en la movili,acin
socialA !n conjunto, los cam#ios en los cuatro su#sistemas reflejan, por un lado la
reduccin de los costos de la participacin y, por otro lado, la creacin o
ampliacin de una multiplicidad de v"as y canales institucionales ue al facilitar la
participacin, la incentivan.
$4 La frecuencia +a aumentado- pues no o#stante el inicio de la apertura,
los canales institucionales son an insuficientes para encau,ar las necesidades de
participacin, ra,n por la cual la movili,acin por medios no convencionales se ve
incrementada. !so es lo ue destaca cuando o#servamos el promedio anual de
protestas ue durante este per"odo duplica el o#servado durante la etapa anterior,
al pasar de <.< a ?.&. La ra,n de ue la protesta sea m*s pronunciada en
sistemas en transicin 1o mixtos4, es ue la velocidad del cam#io no euipara las
expectativas de los po#ladores, an cuando el cam#io est en marc+a.
(4 Motivacin- no slo se mantiene sino ue se incrementa
considera#lemente la demanda de respeto a los derec+os pol"ticos y civiles,
Margarita Favela Eavia 0*gina > $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
expresada en la exigencia de elecciones limpias y justasD en contraste, la
demanda de #eneficios materiales registra una ligera disminucin
&
.
<4 Formas de accin- algunos rasgos confrontacionistas se acentan pero
tam#in aduieren importancia comportamientos ue reflejan claramente la
emergencia espacios de participacin m*s decididamente ciudadanos. 6e
intensifica la incidencia de acciones demostrativas y de confrontacin, y se
atenan algunos rasgos, el recurso a la violencia a#ierta. M*s significativa es an
la reduccin de la solicitud de intervencin presidencial como forma de luc+a, pero
so#re todo el incremento sustancial ue tienen el empleo de mecanismos
judiciales y la solicitud de involucramiento de los cuerpos legislativos como
coadyuvantes en la solucin de las demandas planteadas por los movimientos de
protesta.
!l examen de nuestra evidencia nos muestra ue en esta etapa se vuelve
m*s clara la interaccin entre los procesos de cam#io del sistema pol"tico y la
movili,acin colectiva, en la medida en ue el primero se va modificando segn lo
demanda la intensificacin de la protesta, pero tam#in sta se modifica, conforme
el sistema pol"tico se a#re. !so explica ue los rasgos ue caracteri,an a la
movili,acin social durante la transicin sean una me,cla de nuevos rasgos ue
tienen un contenido cada ve, m*s ciudadano, con la acentuacin de algunos de
los perfiles confrontacionistas propios de la etapa anterior.
!stos rasgos claramente pueden entenderse como expresin de los
cam#ios m*s sustanciales en el sistema pol"tico- la recuperacin del euili#rio
entre las ramas del go#ierno, lo ue adem*s de los #eneficios directos ue tiene
en el ejercicio del go#ierno, significa ue las dos ramas ue se encontra#an
sometidas al !jecutivo se convierten en canales potenciales para la expresin de
las demandas y necesidades de la po#lacin.
!onclusiones: interaccin entre cam&io institucional y cam&io en la
mo'ilizacin social,
; lo largo de esta presentacin +emos desarrollado la idea de ue los
cam#ios registrados en el sistema pol"tico y la protesta social en Mxico son
resultado de un proceso de mutua interaccin entre el sistema pol"tico y la accin
Margarita Favela Eavia 0*gina % $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
colectiva. 8emos examinado los rasgos del sistema pol"tico autoritario 1$%&'9
$%?>4 a travs de la identificacin de cuatro su#sistemas, seNalando ue su
caracter"stica central, la escase, y deficiencia de canales institucionales para la
participacin ciudadana, condiciona la radicalidad ue caracteri, a la movili,acin
social durante el per"odo de vigencia de estos arreglos institucionales. 0ara
finali,ar este apartado seNalamos ue fue la protesta social, la ue impuls la
transformacin del sistema pol"tico, propiciando la apertura de canales para la
participacin.
!l siguiente apartado lo iniciamos +aciendo un #reve recuento de los
cam#ios m*s significativos registrados en cada su#sistema. ;ll" o#servamos ue
las modificaciones se +an dado de manera paulatina y a veces contradictoria,
pues aunue la movili,acin social se manifiesta en el sentido de impulsar la
apertura de m*s y mejores v"as para incidir en las decisiones de go#ierno, la
respuesta gu#ernamental a estos reclamos #usca reducir al m"nimo posi#le esa
apertura- slo +asta el punto necesario para atemperar la protesta, siempre
tratando de mantener la esta#ilidad y la legitimidad del !stado. :o o#stante esta
contratendencia, concluimos ue las modificaciones en el sistema pol"tico +an
resultado en una estructura institucional m*s a#ierta, en clara transicin +acia la
democracia.
!n este contexto de transicin pol"tica, la protesta social registr
modificaciones. La primera es ue se vuelve mas frecuente, de#ido entre otros
factores, a la reduccin del costo de participacin, resultante de la apertura de
canales y de la reduccin del temor a sufrir daNos f"sico por +acerlo. La protesta
se intensifica porue la expectativa de cam#io supera a la velocidad con la ue
ocurren las transformaciones. La segunda modificacin es ue junto a la
acentuacin de algunos rasgos propios de la etapa anterior, la movili,acin social
muestra la influencia de los cam#ios en el sistema pol"tico en la medida en ue
emergen pr*cticas nuevas, ue careciendo de sentido en un sistema pol"tico
cerrado, aduieren plena significacin en el contexto de un sistema pol"tico en
proceso de transicin. ;s" es como el recurso a los procedimientos judiciales y
legislativos, antes impensados, dada la falta de autonom"a de los poderes Gudicial
Margarita Favela Eavia 0*gina $) $F)?F()$&
(<'=<=>?%.doc
y Legislativo, aparecen en esta etapa como excelente recursos, al alcance de los
grupos movili,ados, para llevar adelante sus planteamientos. 0or la misma ra,n,
el empleo de los medios masivos y la denuncia internacional se incorporan a los
repertorios de accin de la protesta social en esta etapa.
!n s"ntesis, esta primera aproximacin al examen de la relacin entre los
cam#ios en el sistema pol"tico y la protesta social nos +a permitido explorar m*s
puntualmente el modo espec"fico en ue instituciones y accin social se
condicionan mutuamente, confirmando as", no slo ue los +om#res +acen su
+istoria a partir de las condiciones concretas en ue viven, sino tam#in ue es la
accin colectiva el principal agente transformador de las instituciones.
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Margarita Favela Eavia 0*gina $( $F)?F()$&
$
!ntiendo por sistema pol"tico el conjunto de instituciones, grupos, procesos y practicas pol"ticas caracteri,ados
por un cierto grado de interdependencia reciproca. !s naturalmente, un modelo interpretativo simplificador de la
realidad pol"tica ue permite identificar las relaciones ue considero fundamentales para reali,ar el an*lisis de la
interaccin sociedad F go#ierno.
(
Las afirmaciones so#re las caracter"sticas de la movili,acin popular en Mxico se asientan en la informacin
contenida en una #ase de datos con m*s de ()) registros, ue consigna los tipos de grupos movili,ados, los
o#jetivos y formas de accin ue emplean y las respuestas gu#ernamentales a la movili,acin. La informacin
fue o#tenida de la revisin de la literatura so#re movimientos sociales y protesta social en Mxico pu#licada en
li#ros y revistas en Mxico y en !stados 3nidos.
<
!l uso de fuentes secundarias implica ciertos pro#lemas metodolgicos. !s innega#le ue emplear fuentes
secundarias impone un sesgo en la investigacin, pues estas fuentes normalmente estudian los conflictos de
largo pla,o, o los m*s violentos, o auellos violentamente reprimidos, dejando del lado conflictos menos
visi#les, y ue pudieron seguir un desarrollo diferente. 0or tanto es necesario reconocer ue las protestas
registradas en esta #ase no constituyen una muestra imparcial, y por tanto las conclusiones extra"das no son
completamente generali,a#les. 0ara sa#er u tan representativos son estos casos de la movili,acin social en
Mxico es necesario recolectar informacin de diarios y fuentes oficiales. 6in em#argo, dada la dificultad para
reali,ar una investigacin como la planteada, empleando fuentes directas, dado ue los "ndices de diarios no
cu#ren el periodo completo y no existen tampoco datos oficiales sistem*ticos so#re el conflicto social en
Mxico, consideramos ue la evidencia colectada y su an*lisis ofrecen un mirador v*lido para la comprensin
del o#jeto ue nos ocupa.
&
/*lculos iniciales nos permiten o#servar ue durante la etapa de la transicin, la demanda de derec+os
pol"ticos esta presente en alrededor del >( por ciento de las protesta, mayor ue el ?(U ue registra el per"odo
anterior. !n contraste, la incidencia de la demanda de #eneficios materiales disminuy al estar presente en slo
<<U de las protestas, comparado con el =%U de la etapa anterior.