Deficincias dos sistemas de controle interno governamentais atuais em
funo da evoluo da economia
Marcelo David Davis Mestrando em Cincias Contbeis pela UERJ
Jos Roberto de Souza Blaschek Professor do Mestrado em Cincias Contbeis da UERJ
Resumo Os inmeros casos atuais de fraude e a nova economia colocam em questionamento os mecanismos de controle interno da administrao pblica. Mediante reviso da literatura, so apresentados uma fundamentao terica, as caractersticas dos sistemas de controle interno da administrao pblica brasileira e da Nova Economia, e o estado da arte em sistemas de controles internos. desenvolvida ento uma anlise para se chegar a concluses e sugestes de melhoria. Conclui-se que os sistemas de controles internos da administrao pblica brasileira continuam focados nos aspectos formais e legais e atuam a posteriori em atividades de correio. No esto agregando valor s organizaes, que necessitam enfrentar um ambiente de riscos e incertezas. Logo, faz-se necessria a incorporao do gerenciamento de riscos e a utilizao mais intensa da TIC como suporte. Palavras-chave: Sistema de controle interno, gerenciamento de riscos, setor pblico.
1. Introduo 1.1 Motivao A Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998 reforma constitucional conhecida como Reforma Administrativa 1 , introduziu a gesto gerencial no servio pblico, orientada predominantemente pelos valores da economicidade, eficincia, eficcia e qualidade na prestao de servios pblicos, pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial, com utilizao de tcnicas gerenciais modernas no processo de redesenho da estrutura do Estado. Esta reforma administrava tambm alterou a forma de controle dos recursos pblicos de a priori para a posteriori, deslocando a nfase dos controles dos procedimentos (meios) para os resultados (fins), que se caracterizava por formas flexveis de gesto e pela autonomia do administrador na execuo de suas tarefas relacionadas aos aspectos materiais, financeiros e humanos (COELHO, 2000). Passados quase dez anos do incio da reforma gerencialista, a economia evoluiu e o ambiente das organizaes passou e continua passando por transformaes profundas, em uma rapidez jamais vista na histria, a chamada nova economia. Ademais, os inmeros casos de incompetncia, impropriedades, nepotismo, fraudes e malversao de dinheiro pblico, noticiados pela imprensa, continuam abalando a confiana e a credibilidade da populao com relao s instituies pblicas brasileiras, que j eram baixas. Tais fatos demonstram que os sistemas de controle
1 A reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, foi uma resposta crescente escassez de recursos financeiros, s modernas regras de economia de mercado e principalmente crise do Estado burocrtico, que comeou a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70 e somente assumiu plena definio nos anos 80. A economia de mercado caracterizou-se pelo modelo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar polticas (PEREIRA, 1998).
interno possuem deficincias que os impedem de garantir de forma razovel a economicidade, eficincia, eficcia e qualidade na prestao de servios pelos rgos pblicos. Supe-se que os atuais sistemas de controle no acompanharam ou no esto conseguindo acompanhar as constantes e rpidas transformaes caractersticas da nova economia. Faz-se mister, portanto, revisar as atuais estruturas e processos de controle interno no setor pblico, no sentido de aperfeio-lo. Diante destes fatos, o problema que se coloca : que deficincias os atuais sistemas de controle interno da administrao pblica brasileira estariam apresentando em funo das caractersticas da nova economia?
1.2 Propsito Contribuir para o aperfeioamento dos sistemas de controle interno no setor pblico, investigando as suas deficincias, identificando as causas e propondo solues inovadoras e consistentes com a realidade apresentada.
1.3 Organizao do estudo Este captulo apresenta, dentre outros aspectos, o tema de pesquisa, evidenciando sua importncia, o problema a ser estudado e o propsito. O segundo captulo dedicado elaborao da fundamentao terica, abordando os pontos centrais, como conceitos fundamentais, objetivos, classificaes, justificativas de um sistema de controle interno, de risco e gerenciamento de riscos. Os captulos seguintes contextualizam o tema da seguinte forma: o terceiro captulo caracteriza o ambiente interno das organizaes pblicas brasileiras, mais especificamente, como esto funcionando seus sistemas de controle interno; o captulo quatro descreve as influncias que vem sofrendo da Tecnologia de Informao e Comunicao (TIC) 2 , da desvalorizao da conduta tica e do cenrio de incertezas, caractersticas do ambiente externo das organizaes; e o quinto captulo fornece o estado da arte e as tendncias internacionais em sistemas de controle interno no setor pblico. No ltimo captulo, esto colocadas as concluses e contribuies sugeridas pelo estudo.
2. Sistema de controle interno na administrao pblica 2.1 Conceitos As Diretrizes da Organizao Internacional de Entidades de Fiscalizao Superiores - INTOSAI para Padres de Controles Internos para o Setor Pblico (2004) definem controle interno como: um processo fundamental efetuado por todos em uma entidade, projetado para identificar riscos e fornecer garantia razovel de que, ao se buscar cumprir a misso da entidade, os seguintes objetivos gerais sero atingidos: executar operaes de forma organizada, tica, econmica, eficiente e eficaz 3 ; estar em conformidade com as leis e os regulamentos
2 A TIC representa todas as tecnologias necessrias para coletar, tratar, interpretar e distribuir as informaes em tempo hbil e de maneira adequada. Desse modo, todos os sistemas de computador, quaisquer softwares e hardwares capazes de fazer o tratamento de informaes, podem ser considerados um componente da tecnologia de informao (BERALDI et al, 2000).
3 Ordenadamente significa de um modo bem-organizado, metdico; tica est relacionada aos princpios morais, ou seja, cidados devem receber tratamento imparcial baseado na justia e na legalidade; Economicidade significa no esbanjar ou ser extravagante, mas adquirir a quantia certa de recursos, na qualidade certa, entregue no momento certo e ao mais baixo custo; Eficincia representa a melhor relao entre os produtos, em termos de bens, servios e aplicveis; salvaguardar recursos contra perda, abuso e dano; e cumprir as obrigaes de accountability 4 .
A garantia razovel porque os controles dependem de uma vantajosa relao de custo e benefcio (todo controle tem um custo, que deve ser inferior perda decorrente da consumao do risco controlado) e da inexistncia de conluio entre empregados, e devido aos eventos externos estarem alm do controle de qualquer organizao (INTOSAI, 2004). Tais fatos constituem ameaas aos objetivos dos controles.
2.2 Objetivos Segundo Piscitelli (1998), os Controles Internos tm como objetivos: a) os aspectos eminentemente contbeis, formais e legais, revisando e/ou verificando as operaes; b) o aspecto da eficincia, que concerne aos meios empregados, verificando os recursos utilizados para a consecuo dos objetivos da organizao; c) o aspecto da eficcia, verificando o produto, os programas e os fins perseguidos; e d) o julgamento da prpria administrao, disponibilizando e tornando transparente uma prestao de contas de qualidade e os resultados. Na anlise de Sanchez (2003), o primeiro objetivo diz respeito ao controle formal no sentido de verificar se os gastos foram feitos em conformidade com as leis e regulamentos aplicveis entidade e sua rea de atuao. O segundo envolve o controle substantivo de contas, contra o desperdcio, a fraude e o abuso de poder. O terceiro refere-se ao controle de gesto, ou seja, a avaliao do desempenho da organizao. Enquanto o quarto objetivo visa dar subsdios ao referido controle vertical.
2.3 Conceito de sistema de controle Vieira (2005, p.2), ao citar que Sistema o conjunto de partes coordenadas (articuladas entre si) com vista consecuo de objetivos bem determinados, e que Controle Interno o conjunto de recursos, mtodos e processos, adotados pelas prprias gerncias do setor pblico, com vista a impedir o erro, a fraude e a ineficincia, define Sistema de Controle Interno como o conjunto de unidades tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de coordenao, orientadas para o desempenho das atribuies de controle interno indicados na Constituio e normatizados em cada nvel de governo. O Sistema de Controle Interno constitudo de vrios subsistemas ou unidades que devem atuar de forma integrada e harmnica e no deve ser confundido com o sistema contbil e financeiro que representa apenas um dos instrumentos do Controle Interno; tambm no sinnimo de auditoria interna 5 , pois esta pertence ao Sistema e
outros resultados e os recursos usados para produzi-los e alcanar os objetivos; e Eficcia representa a extenso da realizao dos objetivos ou a relao entre os resultados desejados e os resultados reais de determinada atividade. INTOSAI (2004).
4 Accountability significa demonstrao de resultados, prestao de contas a todos os grupos de interesse da organizao. Este conceito amplia a tradicional demonstrao contbil que as empresas, principalmente, legalmente esto obrigadas ou ao controle oramentrio e processual que as organizaes pblicas esto inseridas. (NOBRE, 2001; SCHWART,2001).
5 O Conselho Federal de Contabilidade por meio da Resoluo n. 986/03, conceitua a Auditoria Interna como os exames, anlises, avaliaes, levantamentos e comprovaes, metodologicamente estruturados para a avaliao da integridade, adequao, eficcia, eficincia e economicidade dos processos, dos sistemas de informaes e de controles equivale atividade desenvolvida por unidade especializada quanto reviso e apreciao da atuao dos Controles Internos, os quais servem de base para toda a atividade de controle na Administrao Pblica. O Sistema de Controle Interno precisa funcionar integrado e possuir uma unidade para coordenar todos os controles internos que o formam. Silva (2004) ensina que, na estrutura integrada, as delegaes funcionam nos rgos e so subordinadas tcnica e administrativamente unidade coordenadora central. Dessa forma, a unidade de comando administrativo assegura o comando tcnico; possibilita maior especializao devido unidade de quadro de pessoal tcnico; uniformiza de procedimentos; viabiliza maior velocidade na obteno de informaes; e garante adequada autonomia tcnica, indispensvel ao exerccio da funo de controle.
2.4 Classificao dos controles internos Segundo Cruz Silva (1999), quanto forma do controle no momento do seu exerccio, a fiscalizao dos atos praticados pelo administrador pode ser a priori, concomitante ou a posteriori. No controle a priori, as aes de controle e avaliao acontecem antes da ocorrncia do evento ou fato que se pretende controlar, com o intuito de prevenir ou impedir o sucesso de atos indesejveis como erros, desperdcios ou irregularidades. Neste tipo de controle, o ato tem sua eficcia suspensa at ser submetido anlise e aprovao formal do rgo de controle. No controle concomitante, a verificao do ato conjunto ao do administrador. Tem a finalidade de detectar erros, desperdcios ou irregularidades, no momento em que eles ocorrem, permitindo a adoo de medidas tempestivas de correo. Dessa forma, ajusta-se o desempenho ainda em andamento, a fim de se conseguir o objetivo. Uma das vantagens na sua utilizao o ato tido como irregular poder ser abortado durante a sua consecuo, impedindo maiores prejuzos ao errio. O controle a posteriori aprecia o ato aps a sua consumao, no permite qualquer ao corretiva relativamente ao desempenho completado, embora funcione como um mecanismo motivador, uma vez que uma variao desfavorvel, informada por meio de relatrios gerenciais, leva o gestor a implementar aes para corrigir o desempenho de sua rea ou da organizao, no futuro. A reparao do dano e a restaurao do status quo ante torna-se difcil.
2.5 Conceitos de risco e gerenciamento de risco O Padro de Gesto de Risco Australiano-neozelands AS/NZS 4360 (Standards Australia, 1999, p. 3) define risco como a possibilidade de algo acontecer e ter um impacto nos objetivos e medido em termos de conseqncias e probabilidades. J a IFAC (2001) define risco como uma medida de incerteza e engloba fatores que podem facilitar ou impedir a realizao dos objetivos organizacionais. Segundo McNamee (2000), auditores e gerentes esto utilizando o conceito de risco como os provveis e relevantes efeitos de um ambiente de incertezas sobre os objetivos organizacionais, que os ajuda a lidar com as conseqncias que surgem da incapacidade humana em prever o futuro com certeza. O Padro AS/NZS 4360 (1999) para Gerenciamento de Riscos e o Guia para Gerenciar Riscos nos Setores Pblicos Australiano e Neo-zelands HB143 (1999), so duas importantes publicaes que oferecem orientaes detalhadas sobre as prticas de Gerenciamento de Riscos. Constituem um guia passo a passo para organizaes que querem desenvolver estruturas de gerenciamento de risco (ver anexo com os estgios de um processo de gerenciamento de riscos).
internos integrados ao ambiente, e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir administrao da entidade no cumprimento de seus objetivos.
Conforme essas publicaes, o risco pode surgir de fontes internas ou externas e inclui a exposio a fatos como ganhos ou perdas econmicas ou financeiras, danos materiais, insucessos de um projeto em alcanar seus objetivos, descontentamento de cliente, m reputao, ameaas segurana das instalaes ou falta de segurana, malversao de recursos, inoperncia de equipamentos e fraudes. H riscos que influenciam de forma significativa outros riscos (como a inadequada capacitao ou baixa moral de pessoal, que influencia no risco de se perder clientes importantes). Estas ligaes entre riscos so importantes, pois um risco pode no parecer relevante de forma isolada, mas pode ser relevante quando sua relao de causa e efeito considerada. Riscos surgem das incertezas e podem se apresentar como problemas ou desafios que necessitam ser encarados, por exemplo, os obstculos que nos impedem de cumprir as tarefas dirias, desenvolver e implementar projetos ou atingir os objetivos e as metas da organizao ou, ento, como oportunidades a serem aproveitadas. Gerenciamento de risco um processo lgico e sistemtico para as organizaes identificarem e avaliarem riscos e oportunidades, visando a uma melhor tomada de decises e a avaliao de desempenhos. Tem uma viso para o futuro, isto , no apenas evita ou minimiza perdas, mas lida positivamente com oportunidades. uma ferramenta poderosa para os gerentes do setor pblico. No existe um ambiente completamente seguro, mas muitos riscos podem ser evitados, reduzidos ou eliminados por um bom gerenciamento de riscos, que se baseia em uma bem-planejada, lgica, abrangente e documentada estratgia. Esta estratgia fornece orientao geral de planos, procedimentos e polticas, que podem ser utilizadas como parte do trabalho cotidiano da organizao para gerenciar risco. A complexidade e extenso da estratgia devem ser comensurveis com: a) o nvel de riscos (i.e. a probabilidade e a conseqncia de cada risco) ao qual a organizao est exposta; b) a freqncia e magnitude de riscos. Para a IFAC (2001), o Gerenciamento de risco definido como um processo para: a) O entendimento dos objetivos organizacionais; b) A identificao dos riscos (por exemplo, perda de pessoal ou recursos fundamentais) associados ao alcance desses objetivos, em uma base contnua, de forma a poder reagir (ou iniciar) mudanas de uma maneira apropriada e oportuna; c) Estimar os riscos, em termos da probabilidade de algo acontecer e o seu potencial impacto, caso esse algo acontea; d) Estabelecer polticas apropriadas e procedimentos para gerenci-los, na proporo dos riscos ou oportunidades envolvidas; e e) Monitorar e avaliar os riscos e os programas ou procedimentos utilizados para tratar os riscos. Revisar riscos passados e buscar se antecipar a riscos futuros e monitorar mudanas nos ambientes interno e externo para obter informao que possa sinalizar uma necessidade de se re-avaliar os objetivos da entidade ou do controle. J o Padro AS/NZS 4360 (1999) define gerenciamento de risco como a aplicao sistemtica de polticas, procedimentos e prticas de gesto, tarefa de identificar, analisar, avaliar, tratar e monitorar o risco". (Standards Australia, 1999, p. 4). Classifica tambm os riscos, de acordo com as metas, objetivos ou resultados da organizao, em: a) Estratgicos (para a direo da organizao e a realizao de seus planos) b) Comerciais (para as relaes comerciais, como falhas em contratos) c) Operacionais (para a atividade-fim da organizao, como recursos humanos inadequados, dano fsico em ativos ou ameaas segurana fsica) d) Tcnicos (para se administrar ativos, por exemplo, falhas em equipamentos) e) Financeiro e de sistemas (para controles financeiros e sistemas, por exemplo, fraudes) f) De conformidade (para cumprir com as obrigaes legais). Um estudo realizado em conjunto pela KPMG e pelo Governo Federal Canadense, no ano de 1999, identificou as melhores prticas em Gerenciamento de Riscos desenvolvidas nos setores pblico e privado e como elas poderiam ser implantadas naquele Governo. Foram feitas consultas em 228 publicaes sobre o tema e entrevistas com 18 organizaes, sendo 6 do setor pblico, de pases desenvolvidos, como os do Oeste Europeu, a Austrlia, a Nova Zelndia e E.U.A. Essas organizaes relataram que foram obtidos muitos benefcios, em relao aos objetivos organizacionais e processos de gesto, com a implementao do Gerenciamento de Riscos. O principal benefcio foi o grande auxlio na realizao dos objetivos organizacionais. Outros benefcios foram: a) O melhor foco nas prioridades do negcio, ou seja, no precisaram ser redirecionados recursos para a resoluo de problemas. Alm disso, aes tomadas para prevenir e reduzir perdas, ao invs de explicar depois o fato, configuraram uma efetiva estratgia de risco; b) A mudana cultural de aceitar a discusso dos riscos e a informao sobre potenciais danos, tolerar erros (mas no erros ocultos) e aprender com eles; c) A melhor gesto operacional e financeira, ao garantir que os riscos sejam adequadamente considerados no processo de tomada de deciso, resultando em uma prestao de servios mais eficiente e efetiva. Por outro lado, ao antecipar-se aos problemas, gerentes tm maiores oportunidades para reagir e tomar aes; d) O fortalecimento do processo de planejamento e o auxlio na identificao de oportunidades; e e) No curto prazo, o aumento da accountability da gesto, e no longo prazo, o aumento das capacidades gerenciais, de forma geral. Segundo a International Federation of Accountants - IFAC (2001), todos os membros de uma entidade devem identificar e monitorar os principais riscos e oportunidades e assegurar sistemas apropriados ao seu gerenciamento de riscos como, por exemplo, o de m reputao. Os dirigentes das entidades de setor pblico precisam assegurar que sistemas efetivos de gerenciamento de riscos fazem parte de sua estrutura de controle.
3. Caractersticas dos sistemas de controle interno da administrao pblica brasileira 3.1 Controle a partir de oramentos O acompanhamento da performance dos principais projetos feito mediante a execuo dos oramentos sob o aspecto financeiro, sem preocupao com o alcance das metas fsicas (PESSOA, 1998). Leitch (2003) afirma que mecanismos de controle de gesto, que trabalham a partir dos oramentos, so como uma coleo de termostatos. A gesto fixa objetivos, o sistema de controle mede resultados reais e retorna a diferena entre resultados reais e objetivos como um estmulo de ao para reduzir as diferenas.
No trabalham bem na prtica simplesmente porque imprevistos afetam os resultados de uma organizao antes da ao ser tomada, quando j muito tarde, enquanto oportunidades so freqentemente ignoradas completamente porque elas no do origem a variaes. Tais controles no possuem uma postura pr-ativa de se adiantar aos fatos, no deixar que os mesmos interfiram negativamente no alcance dos objetivos organizacionais, bem como deixar que as oportunidades, que por ventura surjam, interfiram neles de forma positiva.
3.2 Controles a posteriori com cultura de correio e no de acompanhamento Os controles internos tm focado predominantemente os aspectos legais e formais (SILVA, 2004), deixando de lado a anlise de aspectos como eficincia e eficcia nos dispndios pblicos (PISCITELLI apud RIBEIRO, 1997). H a predominncia de aes de controle a posteriori (ex-post), com objetivos eminentemente repressivos e punitivos, sem uma cultura de acompanhamento (ex- ante) (PESSOA, 1998). Controles a posteriori, baseados na punio, so ineficazes. (ABRAMO, 2004). Ao subordinar a funo de controle ao trabalho de correio, a contribuio do rgo de controle interno para o aprimoramento da administrao pblica pode estar sendo debilitada em decorrncia da subordinao da atividade consultiva, essencial para o aprimoramento das prticas gerenciais, s atividades puramente coercitivas no to abrangentes e menos tempestivas em razo da busca da segurana jurdica (ROCHA, 2002). McNamee e Selim (1999) apontam como uma das limitaes desses sistemas de controles internos a falta de sincronia, ou seja, a predisposio para o presente e passado, em um tempo em que a maioria das organizaes est orientada para o futuro e preocupada em enfrentar as constantes mudanas e com sucesso, leva a uma falta de sincronia e obsolescncia, pois foram projetados em algum tempo no passado, para controlar atividades que podem no ser mais relevantes. O controle interno no pode ocorrer depois do fato; por exemplo, uma despesa j realizada ou uma ineficincia j ocorrida dificilmente podero ser desfeitas. O controle, para ser eficaz, deve ser exercido antes do momento de ao. Isto significa que os objetivos, planos, polticas e padres preestabelecidos devem ser comunicados e integralmente compreendidos com antecedncia para que o administrador responsvel por certas aes possa exercer o controle prvio (ex-ante). Dispondo de tais informaes, o executivo ou supervisor poder exercer controle no momento de ao (ponto de deciso) (WELSCH, 1983). H necessidade da aproximao do controle o mximo possvel da ao controlada no tempo e no espao (PESSOA, 1998). Logo, os rgos de controle devem identificar as situaes propiciadoras de ineficincia, ajudar a definir as medidas compensatrias e as alteraes de processo necessrias para reduzi-las e, com isso, aumentar a eficincia. (ABRAMO, 2004) Ineficincias como, por exemplo, as fraudes, ocorrem porque h presena objetiva de circunstncias propiciadoras, ou seja, os agentes pblicos abusam do poder em seu prprio benefcio, no por fragilidade moral, mas porque tem a oportunidade de pratic-lo. (ABRAMO, 2004) Alm disso, segundo a IFAC (2001), controles no podem ser vistos como estticos. Como o ambiente, a prpria entidade, seus objetivos e atividades mudam, os sistemas de controle tambm devem mudar.
4. A nova economia O cenrio econmico mundial vem se caracterizando pela forte dependncia da TIC; pelo maior afastamento do Estado com relao virtude do comportamento tico; e pela maior presena de riscos e incertezas no ambiente das organizaes.
4.1 As oportunidades e as ameaas proporcionadas pela TIC Cocurullo (2003) afirma que na nova economia a velocidade da informao determinante, pois gerada em tempo real. O aumento considervel da quantidade de computadores pessoais e da capacidade de processamento computacional possibilitou a interconexo destes computadores atravs de redes. A configurao dos mercados aps o surgimento das comunicaes em tempo real, via Internet, significou um grande avano em relao ltima dcada. Com a quebra dos limites geogrficos e de tempo, os negcios vm sofrendo redues significativas de custos e obtendo acesso a mercados muito mais amplos. (OECD, 2000) Novos meios de comunicao, influenciados pelas modernas tecnologias, esto todos convergindo para a Internet e interligando pessoas de todo o mundo. Conseqentemente, h uma disseminao mais ampla e mais rpida de novos conhecimentos, informaes e uma maior facilidade para se efetuar transaes, levando a uma melhor tomada de decises. (ALBERTIN, 2001). A utilizao de sistemas informatizados na administrao pblica grande. Seja por exigncia da legislao, seja por investimentos em infra-estrutura, tecnologia e polticas voltadas para a maior transparncia de seus atos e a otimizao de seus processos, est em desenvolvimento a implantao de um novo estilo de gesto, o e- government ou governo eletrnico 6 . O Brasil um dos pases que detm alta capacitao de e-government e seu governo vem se consolidando como exemplo indutor do uso da TIC na melhoria da administrao (CHAHIN e al., 2004; FERRER e al., 2004) Fountain (2001) faz uma anlise de que o fluxo da informao, da coordenao e do trabalho das burocracias foram afetados pela TIC. Fatores como distncia, o tempo e a memria tiveram seus conceitos alterados no que diz respeito questo da informao. A TIC reduziu a distncia, ao possibilitar conexes naturais de dependncia e cooperao entre as pessoas e a digitalizao e a transmisso da informao por meio de redes de microcomputadores. Alm disso, permitiu a automatizao das tarefas de controle, que tornaram as relaes mais impessoais e diminuram o aparato burocrtico. O tempo exigido para resolver as questes administrativas tambm diminuiu, porque o fluxo de informaes, sendo constante e seguindo tambm uma direo horizontal, padronizou o processo decisrio e limitou a discricionariedade burocrtica. Quanto memria, o registro das transaes em bancos de dados compartilhados permitiu que as atividades fossem continuamente consultadas, atualizadas e controladas e o controle sobre a burocracia efetuado de forma preventiva, por meio de indicadores. Ademais, o compartilhamento padroniza as referncias utilizadas para a tomada de decises, reduz a discricionariedade e as consultas ao escalo superior. Sanchez (2003) no seu estudo de caso sobre as transformaes produzidas pela TIC no sistema de controle interno paulista, entre 1995 e 2002, mostra como ela ajudou a minimizar a assimetria de informao entre burocracia e governo e entre Estado e sociedade, que muito contribua para a fragilidade do referido sistema de controle. A TIC permite que os controles sejam cada vez mais eficientes a um custo menor; ajuda a reduzir a assimetria informacional entre os atores econmicos (SANCHEZ, 2003); e ainda permite a coleta de informaes com o fim de gerenciar riscos e incertezas. Sanchez (2003) alerta, porm que, embora o governo tenha criado eficazes ferramentas informacionais para, entre outros objetivos, controlar a burocracia, mesmo considerando que parte da discricionariedade da alta burocracia fora diminuda, no se conseguiu resolver completamente a questo da transparncia. Os setores mais poderosos da hierarquia burocrtica (a cpula poltica, legisladores e a alta burocracia), por controlarem o acesso aos sistemas de informaes do portal, acabaram mais poderosos e com mais liberdade de ao do
6 a informatizao dos diversos setores governamentais, a fim de facilitar suas funes, ou ainda, a utilizao da TIC em prol da sociedade e da melhoria contnua das aes do Estado, com enfoque na eficincia. Uma outra definio o considera um novo modelo de gesto pblica, baseado na TIC como fator estratgico para a melhoria dos processos administrativos e a prestao de servios ao cidado (FERRER et al., 2004; CHAHIN et al., 2004). que antes. Os grandes projetos, que normalmente envolvem uma maior movimentao de recursos pblicos, ficam sob a responsabilidade dos maiores nveis administrativos e, conseqentemente, merc do comportamento tico de seus componentes.
4.2 A ameaa da desvalorizao da conduta tica no setor pblico Segundo Cocurullo (2003), atualmente, a ncora no processo de governana das entidades est relacionada conduta tica nas organizaes. Os inmeros casos de fraude e fraude descobertos, desde a dcada de 90, na administrao pblica (INTOSAI, 2004), do suporte emprico s argumentaes de que a ltima reforma administrativa, a gerencialista, acabou afastando ainda mais a burocracia estatal do comportamento tico no utilitarista e de comprometimento com objetivos coletivos, necessrios sua eficincia (WEBER, 1997) no exerccio da funo que motivou a sua criao 7 : defender a coisa pblica e proteger o Estado da fraude, do empreguismo e do nepotismo caractersticos do patrimonialismo (GUERREIRO RAMOS, 1984). Borges (2000, p.1) defende que a reforma administrativa gerencialista que estamos vivendo, acabou, de forma contraditria, agravando a crise de carter do Estado, que j vinha sofrendo a influncia da mentalidade individualista e egocntrica de mercado, caracterstica do sistema capitalista 8 . Essa reforma se baseou nas teorias econmicas das organizaes, que pressupem ser inevitvel, como acontece com um agente no mercado capitalista, o comportamento auto-interessado do agente pblico e negligencia a questo da tica burocrtica de Weber. Com isso, incentivou a desconfiana e o comportamento maximizador de utilidades nos agentes pblicos, que deveria evitar (BORGES, 2000). A desvalorizao da conduta tica, em algum grau, aumenta os riscos, especificamente o de fraudes e escndalos financeiros, refletindo um contexto de maiores riscos e incertezas.
4.3 A ameaa de um contexto de maiores riscos e incertezas O cenrio turbulento atual de riscos e incertezas limita a racionalidade dos dirigentes. Segundo Motta (2003, p. 95): atualmente, dirigentes enfrentam um mundo mais complexo, ambguo e de mudanas extremamente velozes, que desatualizam rapidamente conhecimentos, tecnologias e anlises antecipatrias. As dimenses racionais da gerncia tornam-se tanto mais necessrias para enfrentar riscos e incertezas quanto mais vulnerveis s mudanas imprevistas e incontrolveis.
Em um ambiente de ambigidade, complexidade e incerteza, as transaes se tornam mais difceis de serem gerenciadas. Gestores no tm como prever e relacionar todas as contingncias possveis relativas s transaes e, conseqentemente, no conseguem fixar previamente os ajustes correspondentes. A necessidade de acompanhar e responder a mudanas coloca uma forte presso sobre
7 No Brasil,
a implantao da Administrao Pblica Burocrtica deu-se pela criao do DASP, representando a 1 reforma administrativa do pas e a sedimentao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Lima Jnior (1998). Marca a transio para a dominao racional-legal de que nos fala Weber (...) Por meio dela instala-se uma administrao profissional e criado um conjunto de instituies que constituem a administrao pblica (PEREIRA, 1998, p.22).
8 Para Rosanvallon (apud BORGES, 2000) o Estado-providncia no mais capaz de oferecer um paradigma vivel de solidariedade em face dos efeitos desagregadores do mercado. as relaes principal-agente 9 . Tal situao impacta as estruturas de governana. (FARINA, 1999) Os dirigentes e gestores das organizaes pblicas brasileiras so constantemente surpreendidos por cortes em seus oramentos e por esquemas de fraude, que acabam prejudicando o desenvolvimento de seus projetos e o cumprimento das metas correspondentes.
5. O estado da arte Estes agentes devem dispor de instrumentos que facilitem o entendimento da realidade e antecipem possveis acontecimentos futuros. Saviotti (2000) destaca que o entendimento da realidade passa pela anlise de aspectos como a incerteza, as mudanas qualitativas, a irreversibilidade do fato econmico e o path dependence 10 . Dessa forma, agressivas estratgias 11 devem ser estabelecidas no sentido de se posicionar preventivamente ante as turbulncias ambientais. Para Motta (2001, p.15-16):
hoje, gerenciar uma empresa ou servio pblico, gerenciar a mudana: enfrentar alteraes rpidas e complexas; confrontar-se com ambigidades; compreender a necessidade de novos produtos e servios; garantir um sentido de direo em meio ao caos e vulnerabilidade; e manter a calma diante da perda de significado daquilo que se ajudou a construir. Assim, em um presente intranqilo e em um futuro incerto, poucos dirigentes e gestores se sentiro confortveis com o status quo. A maioria perseguir a inovao como alternativa de sobrevivncia.
Diamond (2002, p. 6) observa que, internacionalmente, os rgos de controle interno tm pautado a sua atuao nos seguintes objetivos:
a) atividade de controle e de consultoria desenvolvida, de forma objetiva e independente, pelas prprias organizaes, orientada para a adio de valor por meio do aprimoramento do processo administrativo; b) auxlio prestado a uma organizao para que melhor atenda aos seus objetivos, envolvendo uma abordagem sistemtica e disciplinada voltada para a avaliao e o aprimoramento da
9 A burocracia estatal se insere em uma relao principal-agente: o eleitor como principal e o poltico como seu agente (agente I). Por sua vez, o agente do poltico o burocrata-chefe (agente II) responsvel pelo servio estatal desejado, realizado pelos burocratas que lhe so subordinados (BLANKART, 2001). Os principais so incapazes de administrarem diretamente todos os rgos do aparelho de estado, seja pelo distanciamento, pela indisponibilidade de tempo ou pela necessidade de conhecimento especializado em determinados setores. Pressupe-se, baseando-se na Teoria de agncia (JENSEN e MECKLING, 1976), que os agentes pblicos, como os privados, no so agentes perfeitos, imunes aos seus prprios interesses privados e aos lobbies de agentes privados. So oportunistas e escolhem estrategicamente de acordo com seus interesses e no o interesse pblico coletivo (GEDAJLOVIC; SHAPIRO, 1998).
10 Path-dependence (dependncia de caminhos) existe quando o presente resultado de um processo depende de seu passado histrico, ou seja, de uma seqncia inteira de decises tomadas por agentes e suas respectivas conseqncias, e no apenas das condies contemporneas. (Para uma excelente abordagem geral sobre path-dependence, ver PIERSON (2000)).
11 A globalizao da economia e a dinmica tecnolgica exigem a modernizao do aparelho do Estado, a descentralizao de funes e o fortalecimento da capacidade de seu papel estratgico na promoo do desenvolvimento econmico e social.(RIBEIRO, 1997, p. 4). efetividade dos sistemas de gerenciamento de riscos, de controle e de governana corporativa.
Em 1985, foi criada, nos Estados Unidos, em uma iniciativa independente, a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros), composta por representantes das principais associaes de classe de profissionais ligados rea financeira 12 , para estudar as causas da ocorrncia de fraudes em relatrios financeiros/contbeis. Seu primeiro objeto de estudo foram os controles internos. (COSO, 2005) Posteriormente a Comisso transformou-se no Comit das Organizaes Patrocinadoras de Treadway ou The Comitee of Sponsoring Organizations (COSO). Em 1992, nos E.U.A., foi publicado por este Comit o "framework do COSO, que se tornou referncia mundial (COSO, 2005). Este framework mudou o conceito tradicional de "controles internos" e chamou a ateno de que estes tinham que fornecer proteo contra riscos e que esses riscos mudariam com o passar do tempo, assim organizaes tinham que monitorar os seus riscos e adequar os seus controles internos a uma nova realidade. As administraes pblicas de pases do chamado primeiro mundo, detentores dos nveis mais baixos de fraude e mais altos de pesquisa em gesto pblica (BORGES, 2000), seguiram essa tendncia, desenvolvendo e utilizando seus prprios padres de frameworks de controles internos. Modelos de controles internos, juntamente com o COSO nos E.U.A, que utilizam o gerenciamento de riscos, como Cadbury no Reino Unido, Coco no Canad, o Standard AZ/NZS 4360-1999 na Austrlia/Nova Zelndia e o King Report na frica do Sul tm sido um enorme marco no progresso da auditoria interna e governana nesses pases. (MCNAMEE e SELIM, 1999) A INTOSAI 13 vem, nos anos recentes, defendendo padres de estruturas e processos de controle interno, calcados no gerenciamento de riscos e em modelos de governana corporativa. Uma evidncia disso a atualizao, em 2004, de suas Diretrizes para Padres de Controles internos, adotando o framework do COSO. (INTOSAI, 2004) Diamond (2002) destaca que essa entidade estabeleceu um paradigma mais pr- ativo para os controles internos e o papel das auditorias internas governamentais. A auditoria interna, nesse paradigma, passou a exercer um papel mais voltado para a avaliao mais abrangente dos controles internos, com mais nfase em controles gerenciais e gerenciamento de riscos, deixando de lado a funo de mero avaliador da conformidade legal das despesas pblicas.
6. Concluso Os sistemas de controle interno na administrao pblica brasileira no buscam a mxima aproximao com relao ao controlada no tempo e no espao. Os rgos de controle no identificam as situaes propiciadoras de ineficincia e no ajudam a definir as medidas compensatrias e as alteraes de processo necessrias para reduzi-las, mas continuam focados nos aspectos formais e legais e atuam a posteriori em atividades de correio. Logo, no esto preparados para enfrentar o contexto atual de maiores riscos e incertezas e influncias de eventos externos, pois no possuem uma postura pr-ativa
12 Entre eles, o Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados ou American Institute of Certified Public Accounts (AICPA) e o Instituto dos Auditores Internos ou The Insititute of Internal Auditors (IIA).
13 Instituio Internacional que congrega entidades pblicas fiscalizadoras superiores de todo o mundo. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) o representante brasileiro. de se adiantar aos fatos, de no deixar que nada interfira no alcance dos objetivos organizacionais e de aproveitar oportunidades que por ventura surjam. Isto reala a importncia e a necessidade de se seguir a tendncia internacional da implementao de uma apropriada estrutura de gerenciamento de riscos, caso contrrio, menos provvel que a organizao alcance seus objetivos de uma forma eficiente e efetiva. Um eficiente e eficaz controle baseado no gerenciamento de riscos depende da relevncia e oportunidade dos dados a serem captados no ambiente, sob pena do seu custo ser superior perda decorrente da consumao do risco controlado. Embora os benefcios proporcionados pela TIC dependam do comportamento tico da alta administrao, h necessidade de seu suporte para se captar informaes no ambiente e disponibiliz-las quase em tempo real. Porm, o momento atual da administrao pblica brasileira propcio implementao da TIC como suporte s tcnicas de gesto de riscos e aos sistemas de controle interno.
Anexo: estgios de um gerenciamento de risco
C o m u n i c a r
e
C o n s u l t a r
M o n i t o r a r
e
R e v i s a r
Tratar Risco Identificar opes de tratamento Avaliar opes de tratamento Selecionar opes de tratamento Preparar opes de tratamento Implementar planos Identificao do Risco O que pode acontecer Como pode isto acontecer Estabelecimento do Contexto Contexto estratgico Contexto organizacional Contexto de gesto de risco Desenvolver critrios Decidir a estrutura Anlise de Risco Determinar controles existentes Determinar probabilidade
Determinar conseqncia
Estimar nvel de risco Processo de Risco Comparar com os critrios Fixar prioridade dos riscos Aceitar Risco Avaliao do Risco Sim No Fonte: adaptado do AS/NZS 4360/1999
Referncias bibliogrficas ABRAMO, Claudio W. Preveno x punio para o controle do setor pblico. Revista do Tribunal de Contas da Unio ANO 35. NMERO 101. JULHO/SETEMBRO, 2004.
ALBERTIN, A.L. Valor estratgico dos projetos de tecnologia da informao. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v.41, n.3, p.42-50, jul./set., 2001.
BERALDI, L.C.; ESCRIVO FILHO, E.; RODRIGUES, D.M. Avaliao da adequao do uso de tecnologia de informao na pequena empresa. Anais do VI SIMPEP- Simpsio de Engenharia de Produo. Bauru (SP): Departamento de Engenharia de Produo/UNESP. Novembro/2000.
BLANKART, C. B. ffentliche Finanzen in der Demokratie. Mnchen: Vahlen, 2001.
BORGES, Andr. Bureaucratic ethics, the market, and administrative ideology: contradictions in the conservative response to the States " crisis of character" . Dados. [online]. 2000, vol.43, no.1 [cited 15 August 2005], p.00-00. Disponvel em: http://www.scielo.br
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 9. ed. Braslia: Cmara dos Deputados, 1997. 163 p.
CHAHIN, Ali et al. E-gov.br; a prxima revoluo brasileira. So Paulo: Prentice Hall, 2004.
COCURULLO, Antnio. Gesto de Riscos Corporativos. 2 ed. So Paulo: Scortecci, 2003.
CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. Resoluo CFC 980/2003. Aprova a NBC T 12 Da Auditoria Interna. Entra em vigor a partir do dia 1 de janeiro de 2004, revogando a Resoluo CFC n 780, de 24 de maro de 1995.
COSO - The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission http://www.coso.org/key.htm <acesso em 2005>
CRUZ SILVA, Francisco Carlos Da. Controle e Reforma Administrativa no Brasil. Salvador, 1999. 90 p. [Dissertao Mestrado em Administrao Ncleo de Ps Graduao em Administrao. Universidade Federal da Bahia.].
DIAMOND, Jack. The role of Internal Audit in Government Financial Management: An international perspective. IMF Working Paper, Washington, WP/02/94, 35p, 2002. Disponvel em: www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp0294.pdf Acesso em 24 de julho de 2005.
FARINA, E. M. Competitividade e coordenao de sistemas agroindustriais: um ensaio conceitual. Gesto & Produo, v. 6, n. 3, p. 147-161. 1999.
FERRER, Florencia et al.. E-Government: o governo eletrnico no Brasil. So Paulo: Saraiva, 2004.
FOUNTAIN, J. E. Building the virtual state. Washington: Brookings, 2001.
GEDAJLOVIC, E. R.; SHAPIRO, D. M. Management and ownership effects: evidence from five countries. Strategic Management Journal, v. 19, p. 533-553, 1998.
GUERREIRO RAMOS, Alberto. Administrao e contexto brasileiro. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1983.
IFAC. International Federation of Accountants. Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective. International Public Sector Study13. Aug. 2001. http://www.ifac.org <acesso em 19 de setembro de 2005>.
INTOSAI. Guidelines for Internal Controls Standards for the Public Sector 2004. http://www.intosai.org/Level3/Guidelines/3_InternalContrStand/3_GuICS_PubSec_e.pd f <acesso em 19 de setembro de 2005>.
JENSEN, M. C. e MECKLING, W.. Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure. Journal of Financial Economics, 3: 305. 1976.
KPMG e TREASURY BOARD OF CANADA SECRETARIAT. Best Practices In Risk Management: Private and Public Sectors Internationally. Final Report, Ottawa April 27, 1999. Disponvel em: http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/RiskManagement /rm-pps_e.asp <acesso em 2005>.
LEITCH, Matthew. The dawning of a new age: control without budgets. Balance Sheet Journal The Matthew Leitch column volume 11 nmero 3, 2003.
LIMA JNIOR, Olavo Brasil de. As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Revista do Servio Pblico, Braslia, ano 49, n.2, 1998.
McNAMEE, David; SELIM, Georges. The next step in risk management. The Internal Auditor; Jun; 56, 3; ABI/INFORM Global pg. 35. 1999.
MOTTA, Paulo Roberto. Transformao organizacional: a teoria e a prtica de inovar. 4.reimpr. Rio de Janeiro: Quality. 2001.
_____. A Cincia e a Arte de Ser Dirigente. Rio de Janeiro: Record, 14 edio 2003.
NOBRE, W. J. As entidades fechadas de previdncia privada: um estudo sobre a divulgao de informaes contbeis. Tese apresentada FEA-USP. 2001, 285 p.
OECD. A New Economy? The changing role of innovation and information technology in growth. 2000.
PESSOA, Mrio Falco. O controle interno no Brasil e combate corrupo administrativa. Foro Iberoamericano sobre el Combate a la Corrupcin: Santa Cruz de la Sierra CLAD. 1998 Disponvel em http://www.clad.org.ve/falcaop.html (acesso em 22 de julho de 2005).
PIERSON, P. Increasing returns, path dependence and the study of politcs . American Political Science Review, p. 251-267 (94:2), 2000.
PISCITELLI, Roberto. O controle interno na administrao pblica federal brasileira. Brasilia. ESAF, 1998.
RIBEIRO, Sheila Maria Reis. Controle interno e paradigma gerencial. Texto para Discusso n. 17, Braslia: MARE/ENAP, 1997.
ROCHA, C. Alexandre Amorim. O Modelo de Controle Externo exercido pelos Tribunais de Contas e as Proposies Legislativas sobre o Tema. 2002. Disponvel em http://www.senado.gov.br/web/conleg/artigos/direito/ Omodelodecontroleexterno.pdf (acesso em 09 de agosto de 2005).
ROSANVALLON, Pierre. (1997), A Crise do Estado-providncia. Goinia/Braslia, UnB/UFG. SANCHEZ, Oscar Adolfo. Bureaucratic power and information control. Lua Nova, no.58, p.89-119. ISSN 0102-6445. 2003.
SAVIOTTI, P. P. Networks, National Innovation Systems and Self-Organizations. In: INTERNACIONAL CONFERENCE ON TECHNOLOGY POLICY AND INNOVATION, 4, Curitiba. Anais Curitiba,. 2000 p. 121.
SCHWART, R. Managing government-third sector collaboration: accountability, ambiguity, and politics. International Journal of Public Administration. Marcel Dekker, 2001, 20 p.
STANDARDS AUSTRALIA, Guidelines for managing risk in the Australian and New Zealand public sector HB143, Sydney, 1999.
VIEIRA, Cleiton. O controle interno nas cmaras municipais, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponvel em: http://federativo.bndes.gov.br/f_estudo.htm. <Acesso em 15-08-2005>.
WEBER, Max. Economa y Sociedad Esbozo de Sociologa Compreensiva. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, [1922], 1997.