do Estado. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2003.
11. AS FUNES DO ESTADO
11.1. Consideraes iniciais
As funes do Estado vm sofrendo transformaes na exata medida em que o Estado assume novos contornos. Desse modo, a clssica separao de funes de cada um dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio) de h muito est superada. Observe-se que, com os primeiros sinais do intervencionismo estatal, prprios do Estado Social (Contemporneo), j ocorreram sensveis alteraes na esfera das relaes entre os Poderes do Estado, mediante o deslocamente da esfera de tenso do Poder Legislativo para o Poder Executivo. J no Estado Democrtico de Direito, prprio do constitucionalismo do ps-guerra, tem-se nitidamente o deslocamento dessa esfera de tenso, passando do Poder Executivo e do Poder Legislativo para o Poder Judicirio, mormente nos pases com Constituies dirigentes, onde os Tribunais Constitucionais proporcionam aquilo que muitos autores chamam de juridicizao da poltica. 243
11.2. Funes do Estado e sistema de freios e contrapesos
Todavia, para entendermos esta questo, necessrio termos presente que a estratgia para distinguir as funes do Estado atribuindo-as a rgos diversos pode ser entendida como mais um dos instrumentos de disperso do poder no sentido de evitar que a sua concentrao compactue com a absolutizao do mesmo. Ou seja, a organizao funcional da atividade estatal, para alm de um mecanismo de reacionalizao administrativa atua, tambm, como um elemento de garantizao para o asseguramenteo democrtico do poder poltico.
243 Para um discusso mais aprofundada sobre esse tema, ver Streck, Hermeentica, op. cit., em especial o Captulo 2. neste sentido que precisa ser visto desde a sua origem, colocando-se como uma estratgia de desconcentrao do poder poltico. Por bvio que outros aspectos precisam ser considerados, mas este, talvez, o de maior repercusso, muito embora, para compreender-mos os seus contornos, preciso que tenhamos presente, ainda, a pretenso de aumentar a eficincia do Estado pela diviso das tarefas e especializao dos organismos, construda no sculo XIX a quem estas so atribudas. Por outro lado, devemos perceber que esta estratgia nasce ligada a um momento histrico em que se pretende uma minimizao dos poderes do Estado, por influncia direta do modelo liberal vigorante, sem que, com ela, ocorra uma quebra, na unidade do poder/autoridade estatal a partir desta desconcentrao do poder patrocinada pela especializao das funes atrelada a sua atribuio a rgos e pessoas diversas, o que aponta, ainda, para uma pretenso de eficincia burocrtica. Historicamente, Aristteles foi o seu precursor. Todavia, a construo sistemtica desta teoria se d inserta no processo histrico da, diamos, concretizao do Estado Moderno, atravs de obras de Marslio de Pdua Defensor Pacis -, Maquiavel O Prncipe John Locke Segundo Tratado sobre o Governo Civil. Foi, contudo, com Montesquieu e seu De LEsprit des Lois (1748) que emergiu a percepo de uma tripartio (Executivo, Legislativo e Judicirio) de funes como poderes independetes entre si. Entretanto, permanecem obscuras as atribuiesde cada um deles. No Estado Moderno, a separao de poderes/especializao de funes atua conjuntamente com o constitucionalismo no sentido da delimitao do poder do mesmo, e. g. Declarao de Virgnia (1776), Constituio Americana, e particularmente a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado oriunda da Revoluo Francesa (1789), vinculando-se ento, historicamente ao modelo de Estado Democrtico. Consectrio desta teoria surge o sistema de freios e contrapesos (checks and balances), significando a tentativa de se estabelecer um mecanismo de controle recproco entre os chamados trs Poderes, para fins de salvaguarda da liberdade. 244 Da mesma forma, no h, de tempos para c, que falar em separao sem ter- se presente o processo de interpenetrao de funes, quando atos de um poder so praticados por rgos vinculados a outro. Ou seja, o devir histrico e as
244 Vide Carlos Roberto de Siqueira Castro, O Congresso e as Delegaes Legislativas, p. 46. transformaes sentidas pelo Estado conduziram a um processo de compartilhamento de atribuies. Todavia, este mecanismo no imune a crticas, dentre as quais as mais repetidas apontam para que a teoria separatista no tem o condo de assegurar uma estruturao democrtica do poder estatal e que a mesma demonstra uma profunda ineficincia frente s exigncias tcnicas do Estado Contemporneo. Para amenizar estes problemas, alguns mecanismos so utilizados, tais como a delegao de atribuies de um a outro rgo ou a redistribuio constitucional de competncias. As funes tradicionalmente foram apresentadas como sendo a legislativa que se manifesta atravs da edio de normas gerais e obrigatrias para todos, a executiva que atua atravs da implementao de solues concretas, sendo a funo como responsabilidade de governo, como atribuies polticas, co-legislativas e de deciso, alm da administrao pblica em geral e a jurisdicional cujo campo o da soluo em especfico dos conflitos surgidos e regulados pelas regras gerais, interpretando e aplicando a lei. Atualmente, seria prefervel falarmos em colaborao de poderes, particularmente no mbito do parlamentarismo e de independncia orgnica e harmonia dos poderes, quando do presidencialismo, embora mesmo isso sofra os influxos da organizao sociopoltico-econmica atual, podendo-se melhor falar em exerccio preponderante de certas atribuies por determinados rgos do poder pblicos estatal ou, como o caso das funes executiva e jurisdicional no campo da aplicao do direito ao caso concreto, onde o que diferencia a maior ou menor eficcia conclusiva do ato praticado ou da deciso. Sendo, como diz Carlos Roberto Siqueira Castro, uma reao ao absolutismo, tal teoria prope uma viso orgnico-funcional do Estado em trs departamentos independentes e harmnicos entre si, a partir da experincia inglesa, objetivando a autonomia dos indivduos atravs da tripartio de funes com o objetivo de desconcetrao institucional e resultado da conscientizao hegemnica burguesa. Todavia, de se notar que, apesar de sua importncia, esta teoria no uma teoria jurdica essencial existencia do Estado, sequer est imune aos reflexos sentidos por um certo pluralismo decisrio que reflete as relaes sociais atuais, caracterizado pela multiplicidade de lugares e atores que tm capacidade para tomar decises vinculantes orientadas por lgicas prprias e distintas.
12. FORMAS DE GOVERNO
12.1. Consideraes iniciais
So muitas as classificaes acerca de formas e sistemas de governo. Bobbio diz que formas de governo so duas: parlamentar e presidencial; j autores como Dallari preferem reservar a acepo formas de governo para a dicotomia monarquia e repblica, deixando a nomenclatura de sistemas de governo para classificar as relaes entre Legislativo e o Executivo, isto , parlamentarismo e presidencialismo. Entendemos, para os limites deste trabalho, que o vocbulo forma deve ser reservado para a classificao do tipo de estrutura da organizao poltica de um pas. Desse modo, duas so as formas de governo contemporneas: repblica e monarquia.
12.1. REPBLICA
Desde Maquiavel, sabe-se que o governo republicano aquele que o povo, como um todo, ou somente uma parcela dele, possui o poder soberano, sendo que, como contrapotno, a monarquia aquele em que s um governa, mas de acordo com leis fixas e estabelecidas. Ou seja, em Maquiavel, a Repblica aparece como oposio Monarquia. As idias republicanas aparecem como oposio ao absolutismo e, ao mesmo tempo, pela afirmao do conceito de soberania popular. Jefferson chegou a dizer que as sociedades sem governo so melhores que as monarquias... A Repblica surge como aspirao democrtica de governo, atravs das reinvindicaes populares. Buscava-se, alm da participao popular, a limitao do poder. Alm disso, a possibiilidade de substituio dos governantes era um importante apelo em favor da forma de governo republicana. Em sntese, as caractersticas fundamentias da Repblica so as seguintes: - Temporariedade, porque o Chefe de governo e/ou do Estado recebe um mandato fixo, com proibio de reeleies sucessivas em parcela expressiva das repblicas; - Eletividade, porque na Repblica o governante eleito pelo povo; - Responsabilidade, porque o Chefe do governo e/ou do Estado politicamente responsvel, devendo prestar contas (accountability) de sua orientao poltica na conduo dos destinos do pas. 245
Todos os pases do continente americano, com exceo do Canad que membro da Comunidade Britnica so repblicas, e em sua maioria, repblicas presidencialistas. O Brasil adotou a forma de governo republicana a partir do ano de 1889, mantida agora atravs do plebiscito realizado no ano de 1993, por larga margem de votos.
12.3. MONARQUIA
Quase todos os Estados do mundo adotaram, no seu nascedouro, a forma de governo monrquica. Enfraquecida em face da fragmentao prpria da forma estatal medieval, a monarquia (absolutista) ressurge com todo vigor. Em face dos conflitos sociais e a emergncia de um novo modo de produo (capitalismo) e, portanto, da classe burguesa, essa mesma monarquia absolutista comea a ceder terreno para uma forma mitigada: trata-se das monarquias constitucionais, atravs da qual o rei continua governando, mas est sujeito s limitaes jurdicas estabelecidas na Lei (Constituio), como, alis, vaticinara Maquiavel. Caractersticas da monarquia: - Vitalicidade, porque o monarca no tem mandato; governa enquanto viver ou tiver condies de governar; - Hereditariedade, porque a escolha se faz pela linha de sucesso; - Irresponsabilidade, porque o monarca no tem responsabilidade poltica (questo que de h muito sofre mitigao). 246
Muitos pases europeus adotam a monarquia como forma de governo, como, por exemplo, Inglaterra, Blgica, Dinamarca, Sucia, Noruega, Holanda, Luxemburgo
245 Sobre o assunto, ver Dallari, Elementos, op. cit. p. 227 e segs. 246 Idem, ibidem. e, mais recentemente, Estanha, que restaurou a monarquia aps a morte de Franco. Desnecessrio referir que as monarquias ocidentais so todas monarquias constitucionais, que adotam o sistema de governo parlamentar. O Rei to-somente o Chefe de Estado, sendo o governo exercido por um Gabinete ou por um Presidente do Governo, como o caso da Espanha. No vamos analisar, aqui, as monarquias absolutistas que ainda existem em muitos pases da frica e da sia.