DESARROLLO HISTRICO DEL ESTUDIO ADMINISTRACIN PBLICA

Nivel de gobierno
Se agrupan por nivel de gobierno en: administracin pblica federal;
administracin pblica estatal; Distrito Federal; administracin municipal, y
empresas
La administracin pblica federal de Mxico 1980.
El gobierno federal ha comenzado a realizar importantes cambios en la
organizacin y funcionamiento de las dependencias y entidades del Poder
Ejecutivo. En particular, en enero de 1977 entr en vigor la nueva Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal, que fue concebida como el instrumento jurdico
rector de todo el proceso de reorganizacin administrativa. Esta ley representaba
el primer paso del derecho administrativo mexicano para regular el aparato
pblico.
Se puede concebir la administracin pblica en forma integral y orgnica,
derivados de las disciplinas jurdica, poltica y tcnica que convergen en la
caracterizacin del fenmeno administrativo. Hay que sealar que se trata de una
visin jurdica de la administracin pblica, por lo que expone argumentos
polmicos en torno al campo disciplinario. Por ejemplo, seala que: es tan amplio
que no ha habido hasta el momento una disciplina encargada de su estudio que
amalgame e integre todos sus componentes y que pudiera recibir el calicativo de
ciencia. Tampoco existe, en nuestro concepto, una ciencia de la administracin
pblica que comprenda todos los elementos convergentes en este campo: el
jurdico, el poltico y el tcnico, razn por la cual es preciso tomarlos a todos en
cuenta por separado para proporcionar un concepto amplio y completo de este
fenmeno por lo que existe un desconocimiento de la naturaleza terica de la
administracin pblica.
Sin embargo, en relacin al tema de estudio, la administracin pblica federal
mexicana, se enumeran las conclusiones ms relevantes:
-Del anlisis efectuado acerca del origen y evolucin histrica del sistema poltico
en Mxico, es posible armar que el nuestro es un sistema presidencial puro,
representado por un Presidente de la Repblica electo democrticamente para un
periodo determinado; un presidente que es a la vez jefe del Estado y del gobierno,
que tiene la facultad de nombrar y remover libremente a los miembros del
gabinete; que el presidente mexicano ejerce gran inuencia en el sistema poltico,
es el vrtice del mismo y representa la instancia nal del proceso de toma de
decisiones.
- Mxico requiere de un Legislativo fuerte, honesto y capaz de cumplir con la
importante funcin que el pueblo encomienda al Congreso, al que actualmente le
han sido asignadas importantes funciones para el logro de este objetivo, como son
las reformas de la Contadura Mayor de Hacienda.
-La administracin pblica no representa la totalidad del Poder Ejecutivo, aunque
s su parte ms importante. El presidente de la Repblica representa un rgano de
naturaleza ejecutiva, pero realiza funciones de todo tipo: no slo ejecutivas y
administrativas, sino tambin legislativas, jurisdiccionales y polticas, en el sentido
material.
-No obstante, existen varios antecedentes tendientes a sistematizar la funcin de
revisin interna del gobierno, debe destacarse uno muy importante: en 1965 el
gobierno federal constituy la Comisin de Administracin Pblica (CAP)
encargada de formular un diagnstico sobre los principales problemas que
afectaban la marcha eciente del Gobierno, a n de proponer soluciones
especcas.
-La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal regula las siguientes
formas jurdicas de organizacin administrativa: a) la centralizada, que comprende
la centralizacin pura o directa secretaras y departamentos, la delegacin y la
desconcentracin administrativa; b) la administracin paraestatal, que abarca la
descentracin administrativa (organismos pblicos descentralizados) y la
administracin gerencial (empresa pblica).
-Sealando que la reforma administrativa, al haber sido institucionalizada
jurdicamente en nuestro pas (acuerdo presidencial del 24 de abril de 1979), dej
de ser un programa y se convirti en una funcin gubernamental permanente de
administracin interna, consistente en la planeacin y revisin sistemtica y
programada de los cambios administrativos para garantizar el crecimiento
ordenado de la administracin pblica federal y el mejor cumplimiento de sus
funciones.









Administracin pblica.
DEFINICION (OMAR GUERRERO OROZCO)
La voz administracin pblica enuncia la existencia de una relacin
desarrollada en una etapa de la historia, que comienza con una irrupcin de
los regmenes constitucionales y la extincin del estado absolutista. El
fenmeno que lo precedi y del cual conserva una gran herencia, tuvo una
denominacin distinta se llamaba: polica.
Antecedentes del concepto de administracin pblica.
Los fenmenos polticos ah sido tema de gran inters para la administracin
pblica, desde que estaban activos Platn y Aristteles. Sus obras clsicas
tituladas respectivamente politeia y poltica tratan de la polis entonces referida al
estado y a la ciudadana. Ambos trminos poltica y politeia permanecieron en la
civilizacin occidental como herencia de la cultura helnica.
La cultura romnica asimilo la politeia la trasform en politia y la heredo a los
idiomas europueos como polica, police, policey, y policy, respectivamente en
espaol, francs, alemn, e ingles.
Sin embargo el transito de la de la polica hacia la administracin se haba
iniciado a finales del siglo XVIII tal como se observa en Francia en vsperas del
desplome del absolutismo. Empeoro la voz administracin no se ha independizado
del contenido de polica que an se preserva plenamente. Un autor annimo
explicaba en 1786 que la administracin es esa direccin general que
mantiene el orden de la sociedad poltica. Se relaciona con la naturaleza y
principio del gobierno que busca establecer o restablecer. En relativa a la
situacin fsica del pas, a su clima fro o caliente, al temperamento de los
habitantes y a la calidad de las tierra. Ella esta interesada por la grandeza del
pas, por su produccin y riqueza, as como por el gobierno del pueblo, por
sus costumbres o maneras, y por las artes, comercio eh industria de sus
habitantes (annimo 1786).
El concepto actual de la voz administracin publica hubo de esperar hasta la
emergencia de los regmenes constitucionales, cuando en 1808 Carlos Juan
Bonnin le dio un comentario distinto al de la polica.
Al referirse a esta ultima al que Bonnin ya le atribua el sentido de seguridad
publica.




Ideal de la Administracin.
Tal como es observable la voz administracin publica esta integrada por dos
palabras: administracin y publica comenzaremos con la primera.
Etimologa: la voz administracin tiene el mismo significado en los idiomas
derivados del latn.
El termino administracin se usaba corrientemente dentro de los asuntos del
gobierno en Roma mucho antes de que Boninin definiera la voz. La evidencia mas
ntida que se conoce se debe a sexto julio frontino un funcionario romano que
estuvo a cargo de la gestin del agua potable en la ciudad.
La ideal de lo publico.
La administracin publica hunde sus raises en el seno de la sociedad y esta
preada de naturaleza social Boninin explicaba que: la administracin es una
consecuencia del estado social, como este lo es de la sociabilidad natural
del hombre; su naturaleza es resultado de la comunidad pues desde el
momento que existe el pacto social hay administracin; as que siempre
encontramos la naturaleza hasta en el despotismo. Es pues evidente que la
administracin no toma su principio en convenios humanos, si no que es un
fenmeno procedente de la existencia misma de la sociedad, si que los
convenio o leyes sirvan mas que para organizarla, es decir para determinar
su modo de existir, pues su existencia produce de los mismos principios de
la sociedad (Boninin 1834).














DERECHO ADMINISTRATIVO.
Los elementos fundamentales del concepto de Derecho Administrativo
Como el derecho administrativo, rama del derecho pblico, regula la actividad del
Estado que se realiza en forma de funcin administrativa, es indispensable saber
en primer trmino en qu consiste la actividad estatal; en segundo lugar, cules
son las formas que el Estado utiliza para realizar esa actividad y caracterizar entre
ellas a la que constituye la funcin administrativa, y en tercero y ltimo lugar, cul
es el rgimen a que se encuentra sujeta dicha actividad.
Las atribuciones actuales del Estado.
Las atribuciones que en esa forma a travs del tiempo se han venido asignando al
Estado y que en los momentos actuales conserva, se pueden agrupar en las
siguientes categoras:
LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO
a) atribuciones de mando, de polica o de coaccin que comprenden todos los
actos necesarios para el mantenimiento y proteccin del
Estado y de la seguridad, la salubridad y el orden pblicos.
b) atribuciones para regular las actividades econmicas de los particulares.
e) atribuciones para crear servicios pblicos.
d) atribuciones para intervenir mediante gestin directa en la vida econmica,
cultural y asistencial del pas.

El papel que desempea el concepto de Poder en el desarrollo de la
teora del Derecho Administrativo.
La doctrina ha utilizado diversos criterios para dar un fundamento y para sealar el
campo de aplicacin del derecho administrativo.
Durante el siglo XIX el criterio predominante fue el de la existencia de la soberana
o poder pblico, sosteniendo que es necesario un derecho especial para regular
las relaciones entre el Estado y los particulares, porque tratndose de relaciones
entre personas desiguales, una de ellas con voluntad superior a la de los
individuos, que es en lo que consiste la soberana o el poder pblico, resulta
inadecuada la aplicacin del derecho. Privado que slo regula relaciones entre
personas con voluntades iguales.
Este primer criterio se complet haciendo una distincin entre los diversos actos
que el Estado realiza, separndolos en dos categoras: actos de autoridad y actos
de gestin, admitiendo as que en unos casos el Estado obra dictando rdenes,
prohibiciones, reglamentaciones, en una palabra, imponiendo unilateralmente su
voluntad, en tanto que en otros acta como un particular podra hacerlo en la
administracin de su patrimonio. De esta distincin se conclua que el derecho
administrativo slo era necesario y tena su campo de aplicacin cuando se
trataba de la realizacin de actos de autoridad, dejando al derecho privado la
regulacin de los actos de gestin
Esta teora ha sido casi totalmente abandonada en vista de las graves objeciones
que en su contra se han esgrimido.
Fuera de la impugnacin que ha hecho la escuela realista a la nocin de la
soberana como una voluntad de carcter superior, se ha considerado que, aun
admitiendo la existencia del poder soberano, resulta difcil admitir que el Estado
tenga dos voluntades, una que en determinados casos sea superior a la de los
particulares y que, en consecuencia, se imponga unilateralmente, y otra que sea
igual a la de aqullos.
Tambin se ha criticado la distincin por no existir un criterio preciso para
efectuarla, ya que, por una parte, como sostiene Duguit, no existe ninguna
actividad ejercida hoy por los agentes del Estado, de la que, pueda decirse
que sea inconcebible verla ejercitada por los particulares; que as, la polica
y la justicia que se nos presentan como siendo esencialmente funciones de
autoridad, podran muy bien ser realizadas, como lo han sido en algn
tiempo, por simples particulares
Por otra parte tambin se ha considerado que el Estado, aun en los actos que
realiza en gestin de su patrimonio, nunca llega a colocarse ni a actuar en las
mismas condiciones que los particulares, puesto que siempre estar cumpliendo o
ejecutando leyes y reglamentos administrativos y gozando de privilegios de que no
disfrutan los particulares.

La doctrina francesa sobre el servicio pblico.
Tratando de sustituir el criterio de soberana y poder pblico un sector importante
pero limitado de la doctrina francesa vino a colocar la nocin de "servicio pblico"
como fundamento, justificacin y 'lmite de la existencia del derecho administrativo.

Definiciones del servicio pblico dentro de esa doctrina.
Los sostenedores de la llamada "escuela del servicio pblico" fueron sin duda
alguna los eminentes juristas Duguit, Jeze y Bonnard. Duguit al adoptar el
criterio del servicio pblico lo hace porque como l mismo lo indica, con ello
expresa su idea fundamental de negar los supuestos derechos de soberana y de
poder pblico y de afirmar que lo nico que existe en el Estado son individuos
gobernantes con deberes de servir la causa de la solidaridad social.
Para el servicio pblico se define como "toda actividad cuyo cumplimiento debe
ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento
de esta actividad es indispensable para la realizacin y desarrollo de la
interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada
completamente sino por la intervencin de la fuerza gubernamental". Jze, que
considera al servicio pblico como la piedra angular del derecho administrativo,
sostiene que asentar que en una hiptesis determinada hay servicio pblico
equivale a decir "que para dar satisfaccin regular y continua a una categora de
necesidades de inters general, los agentes pblicos 'pueden aplicar los
procedimientos de derecho pblico, o sea, un rgimen jurdico especial, y que la
organizacin del servicio pblico puede ser modificada en cualquier momento por
las leyes y reglamentos sin que ningn obstculo insuperable de orden jurdico
pueda oponerse". Finalmente, Bonnard que segn l mismo lo dice, ha elaborado
su obra de derecho administrativo con "las mismas tendencias y la misma
mentalidad" que se encuentran en las obras de Duguit y de Jeze, afirma que "los
servicios pblicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado"
y agrega que "para emplear una comparacin organicista se puede decir que los
servicios pblicos son las celdillas componentes del cuerpo que es el Estado" y
que "considerado desde el punto de vista realista, el Estado se presenta como
constituido por el conjunto de los servicios pblicos".
Examinando las definiciones anteriores se puede comprobar que ni aun entre los
brillantes sostenedores de la teora existe un mismo concepto del servicio pblico,
pues mientras para Duguit es la actividad ejercitada por el Estado, para Jze la
caracterstica se encuentra en el rgimen jurdico aplicable a esa actividad y para
Bonnard, en el medio, o sea la organizacin que realiza esa actividad.

Los servicios pblicos en la reciente doctrina francesa.
Coincidiendo con lo expuesto, la actual doctrina francesa considera que en
realidad la accin administrativa se efecta no slo por medio del servicio pblico
cuyo procedimiento normal es la prestacin, sino tambin por medidas de polica
,cuyo procedimiento tambin normal es el mandato, la orden, la prescripcin, y por
medio de una gestin privada que se caracteriza porque ella no tiene la
preocupacin de satisfacer las necesidades del pblico sino de administrar su
patrimonio con un fin puramente pecuniario.

Elementos esenciales de la funcin administrativa.
Despus de la exposicin que hemos hecho de las principales definiciones de la
funcin administrativa necesitamos ver cules ", son los elementos que realmente
le convienen y que sirven para precisarla.
En primer trmino, en todas las definiciones nos hemos encontrado, en una
forma u otra, que la funcin administrativa se realiza bajo un orden jurdico.
Ese elemento sobre el cual hemos llamado la atencin en las definiciones de
Mayer y Jellinek, aparece tambin en la que considera la funcin administrativa
como una funcin de ejecucin de las leyes, pues la ejecucin presupone la ley
que va a ejecutarse, e implica que el Estado acta conforme a la norma legislativa.
En las teoras psicolgicas, igualmente se encuentra el mismo elemento, pues la
administracin, como actividad de Estado, presupone la voluntad del mismo, es
decir, el orden jurdico que crea la legislacin.
Por ltimo, dentro de las teoras que dan una definicin jurdica de las funciones,
tambin se presupone un orden jurdico como necesario para que dentro de l se
desenvuelva la funcin administrativa. Tanto en la teora de Duguit como en las
de J ze y de Bonnard, el acto administrativo se hace caracterizar por la
produccin de efectos jurdicos siempre bajo una norma de derecho
objetivo. Por nuestra parte estimamos que este elemento debe figurar en la
definicin de la funcin administrativa, pero en el concepto de que no constituye la
diferencia especfica que la separa de las otras funciones.
En segundo lugar, encontramos en todas las definiciones otro elemento
constante, a saber: la limitacin de los efectos que produce el acto administrativo.
En todas las opiniones que hemos comentado, con excepcin de algunas a que
hemos hecho referencia se realza la distincin entre la funcin administrativa y la
legislativa, asignando a esta ltima el papel de creadora de normas generales,
abstractas, impersonales; en tanto que a la primera se le reconoce un efecto
concreto, individualizado.
Cuando se define la funcin administrativa como ejecucin de las leyes, ese
elemento se manifiesta porque la ejecucin implica la realizacin de los actos
necesarios para concretar, para hacer efectiva en casos determinados la norma
legal.
Las dems teoras apegadas al criterio de finalidad, suponen tambin en el
pensamiento de sus sostenedores el elemento de individualizacin, puesto que los
fines del Estado se satisfacen fundamentalmente por la realizacin de tareas
concretas.
En la definicin de la funcin administrativa como funcin de orden jurdico, ese
carcter se encuentra manifiesto, pues en el acto subjetivo o creador de
situaciones jurdicas individuales, las personas a que se refiere, la extensin de las
obligaciones que a consecuencia de l nacen y el objeto de ellas, se determinan
concretamente por el autor del acto. De la misma manera, el acto-condicin
significa la aplicacin de una norma general a un caso individual.
3 Si tratamos de formular una definicin con los elementos que hasta aqu
hemos depurado, no tendramos todava una nocin completa de la funcin
administrativa.
En efecto, los actos en que sta se exterioriza no son de un tipo nico desde el
punto de vista de su naturaleza interna.
Al lado de los actos jurdicos a que nos referimos en el punto anterior el Estado
realiza una serie de actos materiales que generalmente se consideran como actos
administrativos, y no slo esto, sino que, segn algunos autores, la funcin
administrativa aunque siendo a la vez jurdica y prctica es an ms prctica que
jurdica, porque supone la satisfaccin de una necesidad prctica.
Entre los hechos materiales que realiza la Administracin podemos citar, por va
de ejemplo, los actos de enseanza y de asistencia, las operaciones y
movilizaciones militares, los actos tcnicos de formacin de planos, proyectos,
etc., los actos de investigacin, de estadstica, de vigilancia, de comprobacin, de
fuerza, de transporte de correspondencia, de construccin de caminos y obras en
general, etc., etc. En algunos casos, esos actos materiales tienen especial
trascendencia jurdica por la circunstancia de que constituyen antecedentes que
condicionan la validez de un acto jurdico, como por ejemplo, los estudios tcnicos,
la formacin de proyectos, la recopilacin de datos para formar idea sobre las
consecuencias econmicas de un proyecto, etc. En otros casos, el acto material
constituye el medio para la ejecucin del acto jurdico administrativo, en cuyo caso
tambin interesa al derecho porque slo puede ser realizado por funcionarios
competentes y dentro de los lmites que la ley seala, de tal manera que la
inobservancia de las formalidades legales importa, no la nulidad del acto porque
no se puede nulificar un acto material, pero s una restitucin o una causa de
responsabilidad.